Специальный доклад

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

О СОБЛЮДЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ

Москва 2007

2

ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ

Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33

Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам

человека в Российской Федерации» и направлен в Государственную Думу

Российской Федерации. Он охватывает круг проблем, связанных с

реализацией гражданами страны своего конституционного права на

проведение мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и

пикетирований.

Вызвавшие большой общественный резонанс события на улицах и

площадях ряда крупнейших городов нашей страны в первой половине 2007

года с особой силой высветили системную проблему реализации на

практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это

предусмотрено статьей 31 Конституции Российской Федерации. Вопреки

широко распространенному мнению, эта проблема, как представляется,

не имеет четко сфокусированной политической модальности. «Под

раздачу» правоохранителей с дубинами, стремящихся не допустить

проведения публичного мероприятия, попадают порой не только

радикальные оппозиционеры, но и пенсионеры, протестующие против так

называемой «монетизации» льгот, и футбольные болельщики, и просто

случайные прохожие. По сообщениям СМИ, инцидент такого рода

произошел, в частности, и в подмосковном городе Химки, где 22 апреля

с.г. сотрудники ОМОНа весьма жестко (чтобы не сказать жестоко)

обошлись с участниками митинга против демонтажа памятника героям

Великой Отечественной войны и эксгумации их могил по распоряжению

местных властей.

Дежурно отрицая факты неадекватного применения силы,

представители МВД и других органов власти обычно объясняют свои

действия необходимостью пресечения неких «несанкционированных» или

3

«несогласованных» манифестаций. Подобная позиция в лучшем случае

указывает на весьма субъективное понимание должностными лицами

положений статьи 31 Конституции Российской Федерации, а также

Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях

и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ.

При подготовке доклада использованы сведения, полученные

Уполномоченным от государственных органов, от неправительственных

организаций, из средств массовой информации, а также из находящихся у

него на рассмотрении обращений и жалоб граждан Российской

Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» доклад

концентрируется на правовых и правоприменительных сторонах

указанной проблемы, оставляя «за кадром» ее чисто политические

аспекты.

Свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и

пикетирований – неотъемлемый и основополагающий элемент правового

статуса гражданина любого демократического государства. Целью

перечисленных выше публичных мероприятий является доведение до

сведения органов государственной власти и всего общества в целом

коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой

государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а

также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических

сил. Таким образом, обеспечение свободы мирных собраний следует

рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении

делами демократического государства. Ограничение этой свободы иначе,

нежели на основе разумных, понятных всем гражданам и универсально

применяемых законов – есть отступление от базовых принципов

конституционного строя демократического государства, угроза его

подлинной стабильности. Вместе с тем нельзя, конечно, не сказать и о

4

том, что ничуть не меньшей угрозой стабильности демократического

государства и всего общества является злоупотребление свободой

мирных собраний и, в частности, использование ее для выдвижения

антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования

общественных беспорядков и иного посягательства на права и интересы

граждан.

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ

Право граждан собираться мирно и без оружия как одно из

важнейших политических прав закреплено в целом ряде международных и

национальных нормативно-правовых документов.

Международный пакт о гражданских и политических правах,

определяет, что право человека на мирные собрания не подлежит

никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в

соответствии с законом в интересах обеспечения государственной или

общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья

и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.1

Конституция Российской Федерации гарантирует, что граждане

Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия,

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и

пикетирование.2

1.1. Уведомительный порядок проведения публичного мероприятия

Вплоть до 2004 года нормативно-правовое регулирование права

граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и

1 Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1966, вступил в силу 23.03.1976 Президиум Верховного Совета СССР ратифицировал указанный пакт 16.10.1973). 2 Статья 31 Конституции Российской Федерации

5

пикетирований в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 № 9306-XI «О

порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий

и демонстраций в СССР», с некоторыми изменениями продленного Указом

Президента Российской Федерации от 25.05.1992 № 524 «О порядке

организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и

пикетирования». При этом устанавливалось, что нормы упомянутого Указа

Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия

соответствующего закона Российской Федерации. Уже одно то, что такое

временное положение сохранялось на протяжении двенадцати

последующих лет, позволяет понять, как непросто решался вопрос о

выработке механизма реализации конституционного права граждан на

мирные собрания. С учетом этого нельзя не сказать о том, что принятый 19

июня 2004 года Федеральный закон «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ стал большим

шагом вперед в развитии российской демократии.

Новый закон выгодно отличается от действовавшего до его принятия

Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988. Последний

предусматривал право органов исполнительной власти запрещать

проведение митингов, шествий или демонстраций в случае, если их цели

противоречили Конституции страны, равно как и конституциям ее

субъектов, либо угрожали общественному порядку и безопасности

граждан. Напротив, Федеральный закон «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» такого права не

предусматривает, устанавливая лишь перечень мест, где их проведение

запрещено. Таким образом, упомянутый федеральный закон эффективно

вводит уведомительный порядок проведения публичных мероприятий.

Суть нововведения в том, что, согласно п.7 ст.2 этого закона, организатор

публичного мероприятия не испрашивает у органа исполнительной власти

6

или местного самоуправления разрешения на его проведение, а лишь

информирует о своих намерениях. Соответственно, ч.1 ст.10 того же

закона предусматривает право организатора публичного мероприятия

на информирование граждан о месте, времени и целях его проведения

с момента подачи уведомления об этом.

1.2. Цели и место проведения публичного мероприятия

Закон исчерпывающе определяет публичное мероприятие как

открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания,

митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных

сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан

Российской Федерации, политических партий, других общественных

объединений и религиозных объединений. Согласно закону, целью

публичного мероприятия является свободное выражение и формирование

мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам

политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и

вопросам внешней политики.

При этом, однако, следует иметь в виду, что буквальное толкование норм закона может привести к тому, что многие публичные мероприятия, организуемые гражданами для выражения их мнения, например, по конкретным вопросам жизни своего микрорайона или действий местной администрации, окажутся вне сферы регулирования закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Показательным в этом смысле является случай, имевший место в г. Кирове, где администрация города посчитала невозможным «согласовать» проведение пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей, строительства здания на участке между домами. Администрация города сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие Федерального закона от 19.06.2004, регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом. В итоге пикет не состоялся. Позиция администрации города представляется Уполномоченному абсурдной. К сожалению, в связи с тем, что заявителями не была соблюдена обязательная процедура предварительного судебного обжалования решения органа власти, Уполномоченный был лишен возможности вмешаться в ситуацию.

7

Проведение публичных мероприятий в целях предвыборной

агитации и агитации по вопросам референдума регулируется как

Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях

и пикетированиях», так и законодательством Российской Федерации о

выборах и референдумах. Действие названного федерального закона не

распространяется на религиозные обряды и церемонии, на спортивные,

театральные и любые другие публичные мероприятия, целью которых не

является свободное выражение и формирование мнений, либо выдвижение

требований по различным вопросам политической, экономической,

социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Публичные мероприятия, в ходе которых звучат призывы к войне и

насилию, разжигается расовая, этническая или религиозная ненависть,

должны, конечно, рассматриваться как не подпадающие под определение

«мирные собрания» и подлежат прекращению. Следует согласиться с

рекомендациями, содержащимися в Руководящих принципах Бюро по

демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которым,

например, призывы к насильственному изменению (свержению)

конституционного строя составляют достаточную основу для прекращения

публичного мероприятия. Соответственно, действия властей направленные

на прекращения подобного публичного мероприятия, не являются

нарушением права на мирные собрания. С другой стороны, публичное

осуждение действующих властей, призывы к их отставке или наказанию

законными средствами, равно как и публичное выражение мнения о

необходимости изменения конституционного строя путем применения

предусмотренных законом процедур не должны ограничиваться, ибо они

вписываются в общепринятую концепцию обеспечения права на свободу

слова и собраний.

8

Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с

конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого

месте. Однако, такой вид публичного мероприятия, как, например,

пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или

мнений. По этой причине его участники, как правило, обоснованно

негативно воспринимают предложения об изменении места проведения

своего мероприятия. Кроме того, как закон, так и элементарная логика

подсказывают, что любое публичное мероприятие вообще проводится для

привлечения внимания общества к каким-либо проблемам. Проведение

публичного мероприятия в таком месте, где сделать этого нельзя,

объективно лишено смысла.

Можно допустить, что, предлагая изменить место проведения

публичного мероприятия, органы исполнительной власти и местного

самоуправления исходят из таких аполитичных практических соображений

как необходимость обеспечения безопасности его участников,

рационального использования территории с учетом ее максимально

возможной и минимально достаточной заполняемости и т.д. В свою

очередь, у организаторов публичных мероприятий могут быть не менее

убедительные причины не соглашаться с предложением властей.

Законодательно же вопрос о том, чья точка зрения имеет приоритет, пока

в российском законодательстве четко не урегулирован.

Следует, однако, заметить, что Федеральный закон «О собраниях,

митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» имеет лазейку,

позволяющую властям не допустить проведения публичного мероприятия,

запретить которое они формально не могут. Согласно ч.5 ст.5 указанного

закона, организатор публичного мероприятия не вправе проводить его,

если с органом исполнительной власти или местного самоуправления «не

было согласовано» изменение по их мотивированному предложению

места и (или) времени проведения этого мероприятия. Наличие в законе

9

приведенного выше положения чревато тем, что любые разногласия,

возникающие между органами власти и организаторами публичного

мероприятия относительно места и времени его проведения будут

решаться в пользу первых. Что, по всей видимости, не в полной мере

согласуется с уведомительным порядком проведения публичных

мероприятий.

Наряду с федеральным законом конституционное право на мирные

собрания регулируется также нормативными правовыми актами субъектов

Российской Федерации. Весьма спорной в этой связи представляется

устанавливаемая некоторыми такими актами практика нормативного

определения постоянных мест, где только и разрешается проводить

публичные мероприятия. В частности, согласно пункту 1.2 Постановления

Администрации Читинской области от 18.03.2003, органы местного

самоуправления определяют перечень мест проведения публичных

мероприятий с учетом конституционных прав и свобод всего населения

муниципального образования. Информацией о возникновении на этой

почве разногласий между властью и организаторами публичных

мероприятий Уполномоченный не располагает. Больше того, из

источников в неправительственных организациях области ему известно,

что практика проведения публичных мероприятий в раз и навсегда

установленных местах не вызывает возражений у большинства их

организаторов. Вообще говоря, рациональность подобной практики, как

будто, очевидна. Вместе с тем нельзя не констатировать, что она, в

сущности, чревата ограничением конституционного права на мирные

собрания путем создания «обычая», не обязательно совпадающего с

буквой и духом федерального закона. Этот закон определяет лишь места,

где проведение публичных мероприятий запрещается, тем самым,

позволяя их в любых других местах на основе принципа «все, что не

10

запрещено – разрешено». Практика же, описанная выше, опирается на

прямо противоположный принцип – «все, что не разрешено – запрещено».

В действующем Федеральном законе «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закреплен перечень мест,

в которых не допускается проведение публичного мероприятия. К ним

относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным

производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых

требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода

железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий

электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям

Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к

зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение

уполномоченных на то пограничных органов.

В соответствии с тем же федеральным законом, порядок проведения

публичных мероприятий на территории Государственного историко-

культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включающего

Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом

Российской Федерации.

Как будто в рамках той же логики федеральный закон предоставляет

органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право

определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных

мероприятий на любых территориях, которые они своим решением

объявят памятниками истории и культуры. На деле, однако, это положение

федерального закона представляется необоснованно расширительным и

допускающим произвольное толкование.

11

Постановлением администрации Алтайского края N 34 от 3 февраля 2006 года утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения площади Советов для сохранения культурного облика города Барнаула и исторических традиций Алтайского края, она используется только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города.

Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 года, подтвержденным кассационным определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 года, данный раздел постановления краевой администрации признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу.

Судом установлено, что площадь Советов, являющаяся центральной площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры не была внесена и к объектам культурного наследия в установленном порядке не отнесена.

Имеющиеся на ее территории четыре памятника истории и культуры не могут служить основанием для автоматического отнесения к памятникам истории самой площади, поскольку статьей 3 Федерального закона N 54-ФЗ как объекты истории и культуры определены отдельные памятники, а не объединяющая их территория.

При таких обстоятельствах ограничения, связанные с проведением публичных мероприятий на площади Советов г. Барнаула были признаны судом противоречащими федеральному законодательству

Столь же неоднозначным оказывается на практике и используемое в

федеральном законе понятие «непосредственно прилегающая территория».

Согласно закону, «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и

другим объектам – это земельные участки, границы которых определяются

решениями органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с

нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере

землеустройства, землепользования и градостроительства». По состоянию

на сегодня, Уполномоченный не имеет информации о наличии хотя бы в

одном субъекте Российской Федерации полного и четкого нормативного

определения понятия «непосредственно прилегающей территории». Едва

ли не единственное исключение – Постановление Правительства Санкт-

Петербурга от 26.12.2005, вводящее вокруг станций метрополитена

пятидесятиметровую зону, в которой рекомендовано воздержаться от

проведения публичных мероприятий.

12

Отсутствие нормативного определения указанного понятия

открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в

столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных

мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая

властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного

суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно

расширительного толкования понятия «непосредственно прилегающие

территории» обнаруживаются в нормативных правовых актах и других

субъектов Российской Федерации.

В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие нормативного

определения понятия «непосредственно прилегающей территории»

нарушает принцип правовой определенности, в результате чего, даже

действуя с должной осмотрительностью, организаторы и участники

публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени

предусмотреть последствия своих действий. Житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной ответственности за

нарушение порядка проведения пикетирования. Место для проведения пикета было избрано им в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25-30 метров от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении Ш. был составлен протокол об административном правонарушении. В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось, что определить границы земельного участка, непосредственно прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине отсутствия необходимого для этого документа – межевого дела. Тем не менее, Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте – на территории непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд исходил из положений пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ, согласно которому границы и размеры земельного участка, определяются с учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ. По мнению Уполномоченного, нормативное регулирование, примененное при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть фактические и юридические последствия реализации своего конституционного права на мирное собрание. В этой связи Уполномоченный обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие указанного нормативного регулирования статьям 31 и 55 (часть3) Конституции Российской Федерации.

13

1.3. О прекращении публичного мероприятия

Действующий Федеральный закон «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не устанавливает оснований

для временного запрета публичных мероприятий в отдельных районах или

населенных пунктах страны. Между тем, целесообразность сохранения

столь очевидного пробела, как минимум, не бесспорна. Нельзя в частности

не упомянуть о том, что Европейская комиссия по правам человека,

рассматривая дела, поступившие из Швейцарии и Великобритании, сочла

приемлемым временный запрет всех публичных мероприятий в отдельных

населенных пунктах в случае, если их проведение сопряжено с серьезной

угрозой общественной безопасности и общественному порядку. Вполне

понятно, однако, что наличие такой угрозы должно быть убедительно

аргументировано, а запрет на публичные мероприятия – не может быть

выборочным.

Федеральный закон четко регламентирует действия уполномоченных

представителей органов исполнительной власти или органов местного

самоуправления по прекращению публичных мероприятий. Весьма

характерно при этом, что закон не делит публичные мероприятия на

«санкционированные» и «несанкционированные» и, естественно, не

устанавливает какой-то особый порядок для прекращения последних.

Согласно закону, прекращение публичного мероприятия – это не

одномоментный акт, а многоэтапная процедура, по сути дела

нацеленная на то, чтобы избежать или максимально снизить

вероятность применения силы к его участникам. Именно поэтому ч.1

ст.17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,

шествиях и пикетированиях» устанавливает, что обоснованное указание о

прекращении публичного мероприятия должно быть дано сначала его

14

организаторам, и только затем напрямую его участникам. И что в

обоих случаях, как организаторам, так и участникам публичного

мероприятия необходимо предоставить разумное время для

выполнения указания о его прекращении.

Применение силы для прекращения публичного мероприятия, как бы

«зашифрованное» в стандартной формуле «действия в соответствии с

законодательством Российской Федерации», согласно ч.2 и ч.3 ст.17

Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и

пикетированиях», допускается только в случаях невыполнения указания о

прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых

беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, требующих

экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях

применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.

В целом же, должностные лица по поддержанию правопорядка

должны избегать применения силы для прекращения публичных

мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход

ориентируют общепринятые международные стандарты, и в частности

Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия

должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные

восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и

обращению с правонарушениями в сентябре 1990 года. Принципиально

важно при этом, что, как подчеркивается в ст.8 этого документа,

«внутренняя политическая нестабильность или любые другие

чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для

любого отступления от настоящих Основных принципов».

Отдельно следует сказать об установленных Федеральным законом

«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

гарантиях реализации права граждан на проведение публичного

мероприятия. Принципиально важной представляется норма, обязывающая

15

органы государственной власти или местного самоуправления, которым

адресованы вопросы, ставшие причиной проведения публичного

мероприятия, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых

решениях организатору мероприятия (ч.2 ст.18). Такие решения совсем не

обязательно должны предусматривать согласие с требованиями

участников публичного мероприятия. Однако, приниматься они должны

всегда, хотя бы в знак уважения государства к мнению своих собравшихся

на манифестацию граждан.

Не менее важно и предусмотренное ст.19 того же закона положение,

согласно которому решения и действия (бездействие) органов власти и

должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного

мероприятия, могут быть обжалованы в суде. Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2 и 3 Закона

Калининградской области №110 от 12.02.1999 «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области, ссылаясь на то, что в соответствии с ними собрание граждан допускается только после получения разрешения от органа местного самоуправления в то время как, согласно Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» процедура созыва собрания носит уведомительный характер.

Решением Калининградского областного суда от 21.10.2004 в удовлетворении заявленного требования отказано по следующим основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одной из форм прямого волеизъявления населения в вопросах местного значения является собрание (сход) граждан. При этом правовое регулирование вопросов порядка созыва и проведения собраний (схода) отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области №110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления на собрании (сходе). При этом понятия «собрания» в приведенных законах носят различный правовой характер, как, собственно и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.

Решение суда в принципе представляется обоснованным. Вместе с тем, законодателю следует, видимо, избегать использования одних и тех же терминов для обозначения различных правовых категорий, особенно в тех случаях, когда речь идет о реализации конституционных прав граждан.

16

2. ПРАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ МИРНЫХ СОБРАНИЙ

Действующий Федеральный закон «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях», несмотря на отмеченные

пробелы, а также нестыковки отдельных своих положений, в принципе

позволяет гражданам реализовать свое конституционное право собираться

мирно и без оружия. Многое, однако, зависит от способности органов

власти применять этот вполне соответствующий Конституции Российской

Федерации закон единообразно и аполитично, то есть, не подразделяя

организаторов и участников публичных мероприятий на нравящихся и не

нравящихся, и, соответственно, не предоставляя режима наибольшего

благоприятствования первым в ущерб вторым. Сила, справедливость и

сама сущность любого закона в том, что он один для всех.

2.1. Порядок подачи и приема уведомлений о проведении публичных мероприятий

Закон предусматривает для органа власти единственный канал

общения с организатором публичного мероприятия до его проведения

– процедуру приема уведомления об этом. Вполне понятно поэтому, что

за неимением других законных средств именно процедура уведомления

используется некоторыми представителями власти для произвольного

ограничения права граждан на мирные собрания.

Федеральный закон (ч.1 ст.7) обязывает организатора публичного

мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения

подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц

подается не позднее, чем за три дня до его проведения. Практика

подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации

конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию

соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии, как для

организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти.

17

Такие же сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные

правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В

отдельных регионах, например, в Тюменской области уведомление

подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия.

Впрочем, само по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет

на эффективность реализации конституционного права на мирные

собрания.

Уведомление должно содержать полную информацию о цели,

форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате,

времени начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает

возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже

составленного неверно или не содержащего полной информации о

мероприятии. Со своей стороны, согласно пп.1 и 2 ч.1 ст.12 того же закона,

орган власти должен документально подтвердить получение уведомления

о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до

сведения его организатора обоснованные предложения об изменении

места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия

уведомления о нем требованиям закона.

Таким образом, федеральный закон не предоставляет органу власти

права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Но

зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это

право себе присвоить, включая в собственные законы положения о

«признании уведомления не поданным», о «нерегистрации уведомления»,

об «отказе в принятии уведомления» и т.п.

«Лидерство» по части изобретения казуистических формулировок,

позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую

процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия,

принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч.5 ст.4

закона Республики Башкортостан «О порядке уведомления о проведении

18

публичного мероприятия» от 19 апреля 2005 года, уполномоченный орган

власти может на первом этапе принять решение о регистрации или

нерегистрации поступившего уведомления, а на втором – о его принятии

или признании неподанным. «Изюминка» двухступенчатой процедуры в

том, что она позволяет органу власти объявить «неподанным» уже

принятое и зарегистрированное уведомление.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях», уведомление о проведении

публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной

власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного

самоуправления. Нормативные акты субъектов Российской Федерации

вводят правовые основания для такой дифференциации.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается

в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом,

однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное

подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления,

уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений,

не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя

соответствующей местной администрации по его усмотрению. В

Республике Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в

Пензенской области – Отделом делопроизводства, в Ивановской области –

Организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии

подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное

право граждан, а в легко угадывающемся за подобным разнобоем

восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической

функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни

ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися

демократическими традициями такое восприятие, может быть, и уместно.

19

В России же оно чревато дополнительными «невынужденными» ошибками

должностных лиц, а, порой, и их откровенным произволом.

Уведомление подается в администрацию субъекта Российской

Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории,

непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются

государственные органы субъекта Российской Федерации. Такой порядок

существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в

Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях.

В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области в

г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта

Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на

территории нескольких муниципальных районов, в Республике

Башкортостан – если оно проводится в виде демонстрации или шествия.

В некоторых регионах необходимость подачи уведомления в

администрацию субъекта Российской Федерации обусловливается также

проведением публичного мероприятия на центральных магистралях и

площадях города, на территории, непосредственно прилегающей к зданиям

федеральных органов власти, представительств иностранных государств,

заявленной численностью участников мероприятия и т.д.

В принципе, обширный и не единообразный перечень обстоятельств,

при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно

подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает

в противоречие с Федеральным законом «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Рассмотрение уведомлений

в администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было

бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за

принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней

российской традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже

вероятность наступления для него правовой ответственности за не вполне

20

согласующиеся с законом решения. Неслучайно поэтому отдельные

руководители субъектов Российской Федерации, порой, «смело» берут на

себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение

конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.

Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в чч. 3

и 4 ст.7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,

шествиях и пикетированиях» в той или иной степени продублировано в

законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые

субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования,

вызывающие серьезные возражения.

Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области

установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению

подписного листа. Подобное требование представляется чрезмерным и

неконституционным.

В ряде субъектов Российской Федерации (Волгоградская область,

Липецкая область и др.) организатор публичного мероприятия вместе с

уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа,

удостоверяющего личность, копии учредительных документов

политической партии или общественного объединения, их решение о

проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий

его полномочия. С некоторой натяжкой такое требование может, наверное,

быть признано допустимым. Однако требования законодателя Пермской

области (ныне Пермского края), обязывающего организатора публичного

мероприятия приложить к уведомлению о его проведении план-схему

расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных

выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия,

явно чрезмерны и, пожалуй, абсурдны. Они не имеют под собой правового

основания, поскольку, например, изменение расположения участников или

регламента публичного мероприятия, при соблюдении остальных

21

требований к его организации и проведению, не может трактоваться как

нарушение установленного законом порядка.

Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного

мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный

список требуемых документов включает:

1. Копии паспортов организатора публичного мероприятия и

лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные

функции;

2. Письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение

распорядительных функций;

3. Решение политической партии (или иного объединения) о

проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью

и заверенное уполномоченным лицом;

4. Копия протокола заседания политической партии (или

иного объединения), скрепленная печатью и заверенная

уполномоченным лицом;

5. Нотариально заверенная копия документа о регистрации

политической партии (или иного объединения);

6. Нотариально заверенная копия устава политической партии

(или иного объединения) либо нотариально заверенная

копия документа, подтверждающего факт создания и

деятельности объединения, действующего не на основании

устава.

Изучение приведенного списка требуемых документов, как

представляется, свидетельствует о том, что он придуман с единственной

целью – максимально затруднить гражданам России реализацию их

конституционного права на мирные собрания.

Сомнения прямо противоположного свойства вызывает практика

подачи одного уведомления сразу о нескольких публичных мероприятиях.

22

В частности, в первом полугодии 2006 года Саратовским региональным

отделением КПРФ было подано 16 уведомлений о проведении 911

мероприятий, Саратовским общественным объединением «Родина» – 10

уведомлений о проведении 832 мероприятий, Саратовским региональным

отделением партии «Единая Россия» – 10 уведомлений о проведении 2239

мероприятий.

Можно предположить, что уполномоченные органы власти не имели

трудностей с рассмотрением этих уведомлений и в целях экономии

времени предпочли «согласовать» все заявленные публичные мероприятия

в «пакете». Но ведь главная цель уведомления о публичном мероприятии

состоит в том, чтобы предоставить уполномоченным органам власти

возможность своевременно и полно подготовиться к выполнению своих

обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности

граждан при проведении этого мероприятия, информировать о вопросах,

явившихся его причиной тех, кому эти вопросы адресуются и т.д. При

рассмотрении уведомления сразу о двух с лишним сотнях мероприятий

сделать это можно в лучшем случае сугубо формально.

Представляется, что законодателю в субъектах Российской

Федерации следовало бы пересмотреть описанную практику, обеспечив

строгое соответствие количества подаваемых уведомлений количеству

заявляемых публичных мероприятий.

2.2. Процедура согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий

Ожидаемо спорной, а, порой, и остро конфликтной оказалась в

практике применения Федерального закона «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» установленная в нем

процедура «согласования» уведомлений о проведении публичных

мероприятий.

23

Как уже отмечалось, федеральный закон позволяет органам власти

обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об

изменении места и времени его проведения. Основания для подобного

предложения закон не конкретизирует, скупо указывая лишь на то, что они

должны быть мотивированными (ч.5 ст.5) или обоснованными (п.2 ч.1

ст.12). На этом фоне сложился и действует бесконечно широкий спектр

объяснений невозможности (нежелательности) проведения публичного

мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его

организаторы. Лишь немногие из этих объяснений убедительны и

понятны. Большинство же, напротив, искусственны, а то и просто

анекдотичны. Ясно, однако, что «мотивированность» и «обоснованность»

– понятия сугубо оценочные. Обвинение органов власти в том, что они

применяет их тенденциозно или без должной изобретательности, сплошь и

рядом может оказаться недоказуемым. Проблема, как представляется,

лежит в иной плоскости.

Публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую

окраину или тем более в «резервацию» типа стадиона, во многом перестает

быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Вывод, как

представляется, очевиден: предложение об изменении места или времени

публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и

равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь

внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь

именно для этого они и собираются.

Особо следует сказать о том, что Федеральный закон «О собраниях,

митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предоставляет

органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия

изменить только его время и место. Напротив, право органов власти

предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его

форму, например, провести митинг вместо демонстрации или шествия

24

указанный федеральный закон не предусматривает. В связи с этим,

явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной

власти ряда субъектов Российской Федерации практика «согласования»

формы проведения публичного мероприятия носит, по мнению

Уполномоченного, не правовой, а сугубо политический характер.

Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается

проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков

рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. В

принципе, нарушение этих сроков, очевидно, позволяет поставить вопрос о

наличии в действиях должностных лиц состава административного

правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 Кодекса Российской

Федерации об административных правонарушениях.

Отдельные российские судьи, не боясь испортить отношения с

местной администрацией, рассматривают несоблюдение должностными

лицами сроков согласования как нарушение конституционного права на

свободу собраний. Чаще, однако, суды находят «тонкие» формулировки,

позволяющие закрыть глаза на не опирающиеся на закон действия

должностных лиц.

По-прежнему неясным, однако, остается вопрос о юридической силе

решений органов власти, вынесенных с нарушением установленных

сроков или иных требований закона. Нет единообразия и в интерпретации

случаев, когда ответ на уведомление о проведение публичного

мероприятия не поступает из органа власти вообще. Означает ли такое

молчание «знак согласия» органа власти с полученным уведомлением или,

наоборот, со стороны органа власти стороны имеет место «молчаливое

несанкционирование» публичного мероприятия.

Отмеченные проблемы и недостатки можно проследить на примере

из практики Липецкого областного суда. Жители г. Липецка Б.Д. и Т. в полном соответствии с законом 15.02.2005

25

обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18.02.2005 публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день 16.02.2005 заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на «сложные погодные условия» и «рекомендации органов внутренних дел». 17.02.2005 организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование, как планировали, и в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия.

Действия должностных лиц городской администрации организаторы пикетирования оспорили в суде. Они указали, что ответ на их первое уведомление был дан администрацией с нарушением закона и не содержал должным образом мотивированного предложения об изменении места пикетирования, а ответ на второе уведомление не поступил вообще. Организаторы пикетирования просили суд признать незаконными действия администрации г, Липецка по изменению места проведения пикетирования.

Советский районный суд г. Липецка своим решением от 01.03.2005 организаторам пикетирования в удовлетворении их заявления отказал. В свою очередь Липецкий областной суд в кассационном определении № 33-440/2005 от 30.03.2005 решение суда первой инстанции оставил без изменений, а кассационную жалобу организаторов пикетирования – без удовлетворения. При этом кассационная инстанция не опровергла ни факт нарушения администрацией установленного срока направления предложения об изменении места пикетирования, ни довод о необоснованности самого предложения. Фактически проигнорировав оба нарушения, кассационная инстанция определила, что они «не свидетельствуют о незаконности действий администрации». Кроме того, кассационная инстанция констатировала, что отсутствие ответа городской администрации на второе уведомление организаторов пикетирования от 17.02.2005 означало, что она «согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу». Совершенно непонятный в свете такого заключения факт привлечения организаторов пикетирования к административной ответственности за его проведение в разрешенном месте, кассационная инстанция оставила без внимания, упомянув лишь о том, производство по делу об административном правонарушении было прекращено.

2.3. Практика фактического запрета публичных мероприятий

Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные

собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета

органами власти.

Конституция Российской Федерации не определяет, каким именно

образом реализуется право на мирные собрания – посредством разрешения

на проведение публичного мероприятия, предполагающего возможность

его запрета, или простого уведомления. Опыт многих стран с богатыми

26

демократическими традициями показывает, что при должном исполнении

оба способа – и разрешительный, и уведомительный – эффективно

обеспечивают право на мирные собрания. Напротив, при некомпетентном,

политически ангажированном исполнении оба они вполне могут

использоваться для ограничения этого права. 29.08.2006 группа российских правозащитников во главе с П. направила в

Префектуру ЦАО г. Москвы уведомление о проведении 03.09.2006, в день годовщины событий в Беслане пикета у Соловецкого камня на Лубянской площади, посвященного памяти жертв этой трагедии в Беслане. Уведомление содержало все необходимые сведения о целях мероприятия, времени и месте его проведения, числе участников и т.д.

В тот же день заместитель Префекта ЦАО г.Москвы Васюков С.А. направил на имя П. письмо (№ 07-16-10428/6) с предложением перенести заявленное мероприятие на более позднюю дату в связи с «подготовкой и проведением 3 сентября 2006 года праздничных городских мероприятий, посвященных Дню города». Вскоре, однако, городские власти г. Москвы, видимо, «вспомнили», что в соответствии с вступившем в силу 21.07.2005 Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О днях воинской славы (победных днях) России», 3 сентября каждого года стало Днем солидарности в борьбе с терроризмом. В связи с этим городские власти объявили последним днем праздничных мероприятий 2 сентября. В свою очередь, заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А. 31.08.2006 направил организаторам пикета еще одно письмо (под тем же исходящим № 07-16-10428/6) с предложением все равно перенести пикет на более позднюю дату на этот раз со ссылкой на необходимость «обеспечения максимальной безопасности участников акции».

Прокурор ЦАО г. Москвы 01.09.2006 признал предложения Васюкова С.А. необоснованными и направил Префекту ЦАО г. Москвы Байдакову С.Л. представление об устранении нарушений закона. В тот же день аналогичное требование было направлено Префекту ЦАО г. Москвы председателем комиссии по правам человека при Мэре г. Москвы Виноградовым В.Ю. Ни представление прокуратуры, ни требование председателя городской комиссии по правам человека выполнены не были. В итоге, собравшиеся 03.09.2006 на пикет его участники были с применением силы разогнаны милицией, а организаторы пикета – задержаны и впоследствии привлечены к административной ответственности. Заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С. А., лично присутствовавший на месте разгона пикета, оправдал действий сотрудников милиции тем, что пикет был якобы «не разрешен».

В связи с изложенным, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации 15.12.2006 направил прокурору г. Москвы Семину Ю.Ю. письмо (№ ВЛ-42778к-21) с просьбой провести проверку действий должностных лиц префектуры ЦАО г. Москвы на предмет наличия в них признаков преступления, предусмотренного статьей 149 УК РФ.

19.01.2007 прокурор г. Москвы Семин Ю.Ю. своим письмом (15/1-2778-06 (93121,1406) уведомил Уполномоченного о том, что по результатом проверки его доводов прокуратура ЦАО г. Москвы «обоснованно отказала» в возбуждении уголовного дела в отношении заместителя Префекта Васюкова С.А. 26.02.2007 заместитель прокурора ЦАО г. Москвы это постановление отменил. После моментальной «дополнительной проверки» прокуратура ЦАО г. Москвы в тот же день

27

приняла повторное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Уполномоченный счел несостоятельными доводы, на основании которых

прокуратурой ЦАО г. Москвы вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (от 12.01.07 и 26.02.07). В связи с этим он обратился в Хамовнический межрайонный суд г. Москвы с жалобой о признании последнего из указанных постановлений необоснованным с целью его отмены (№ ВЛ 19638к-21 от 14.06.2007).

В целом, действия сторон при организации, проведении и пресечении пикета 03.09.2006 на Лубянской площади г. Москвы, а также правовая оценка этих действий, содержащаяся в вынесенных в связи с ними судебных постановлениях, по мнению Уполномоченного, заслуживают подробного описания и изучения. Соответствующие материалы приводятся в Приложении 3.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» однозначно устанавливает

уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий,

не предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого,

следует подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления

представителей органов власти некоторых субъектов Российской

Федерации о запрете того или иного публичного мероприятия, ни широко

распространенная «тихая» практика фактического запрещения публичных

мероприятий под предлогом «несогласования» уведомлений об их

проведении, в сущности, не имеют под собой правовых оснований.

Отсутствие в федеральном законе разрешительного порядка

проведения публичных мероприятий субъекты Российской Федерации

восполняют собственными нормативными правовыми актами, с указанным

федеральным законом не вполне согласующимися.

Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской

области «О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения

при проведении массовых мероприятий в Читинской области» от 18 марта

2003 года (в ред. Постановления администрации Читинской области от 23

августа 2005 года), организатор публичного мероприятия обязан

обратиться в орган местного самоуправления отнюдь не с уведомлением, а

с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Ну а уж

28

орган местного самоуправления, рассмотрев эту челобитную, решит,

разрешить его или запретить.

В Самарской области в городском округе Октябрьск тоже могут

разрешить проведение публичного мероприятия или отказать в этом. В

мэрии г. Кызыла Республики Тыва официально выдают разрешение на

проведение публичных мероприятий. В Рязанской области по

уведомлениям о проведении публичных мероприятий, которые не

вызывают возражений властей, выносятся какие-то «положительные

решения». В целом, мониторинг, проведенный Уполномоченным в 2006

году, показал, что лишь незначительно различающиеся в формулировках

типовые решения о согласовании (несогласовании) или о разрешении

(неразрешении) публичных мероприятий принимаются в очень многих

субъектах Российской Федерации.

С учетом сказанного, Уполномоченный вынужден констатировать,

что установленный Федеральным законом «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомительный порядок

проведения публичных мероприятий имеет безосновательную в

правовом отношении тенденцию к превращению в фактически

разрешительный.

Положение, при котором закон устанавливает одну норму, а на

практике применяется другая, прямо противоположная, представляется

наихудшим из всех возможных. Оно подрывает веру граждан в закон,

побуждает должностных лиц к лицемерию и произволу, иначе говоря,

наносит серьезный ущерб правовым основам государства и нравственным

устоям общества.

Результатом описанного положения все чаще становится цепная

реакция, мягко говоря, «творческого» обращения с законом. Не

опирающийся на закон запрет мирного публичного мероприятия легко и

логично влечет за собой неадекватное, а значит незаконное применение

29

силы для его прекращения, столь же незаконное массовое задержание «без

протокола» рядовых участников мероприятия, преследование под

надуманными предлогами организаторов мероприятия, порой еще до его

начала... Между тем, не секрет, что, не находя защиты своих прав у закона,

не веря в его универсальность и беспристрастность, незрелые люди порой

поддаются искушению простых решений и прямых действий, становясь в

итоге легкой «добычей» для провокаторов и экстремистов всех мастей. К Уполномоченному обратился Т. с жалобой на действия сотрудников милиции

УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия задержавших его во время проведения 22.03.2006 одиночного пикетирования у здания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По словам Т., он был доставлен в милицию и по прошествии одного часа отпущен. При этом, однако, никакими процессуальными документами примененные в отношении Т. меры оформлены не были.

Обращения Т. в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с заявлением о возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ст.149 УК Российской Федерации (воспрепятствование проведению пикетирования, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения) дважды остались без ответа.

В результате проверки, проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга по просьбе Уполномоченного, установлено, что правовых оснований для доставления Т. в отдел милиции не имелось. Начальнику УВД Адмиралтейского района внесено представление, по результатам рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен заместитель начальника 2 отдела милиции УВД Адмиралтейского района.

Прокурор города сообщил также об отмене ранее вынесенного постановления об отказе в возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела по статьям 149 (воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них) и 286 (превышение должностных полномочий) УК Российской Федерации и направлении материалов для производства дополнительной проверки.

Особенно удивляет то, что, прибегая порой к чрезвычайным мерам

для недопущения публичных мероприятий, органы власти в дальнейшем

крайне редко пытаются привлечь к ответственности лиц, действительно

допустивших нарушения российского законодательства в ходе таких

мероприятий. Типичный пример – история с запретом так называемого

«Русского марша».

30

Как известно, при проведении первого такого марша в ноябре 2005

года использовались лозунги, явно разжигавшие национальную ненависть

и призывавшие к насилию, то есть содержавшие признаки нарушения

действующего законодательства. Вполне очевидно, что лиц причастных к

совершению указанных противоправных действий, было можно и нужно

выявить и привлечь к предусмотренной законом ответственности. Такие

меры, возможно, отрезвили бы организаторов второго «Русского марша»,

назначенного на конец прошлого года. Вместо этого органы власти

предпочли его от греха подальше «несогласовать», т.е. попросту запретить,

на что, в сущности, права не имели.

В целом же, как представляется, в рамках существующего

уведомительного порядка проведения публичных мероприятий,

последовательное и неизбирательное привлечение к ответственности

лиц, допустивших нарушение законодательства в ходе таких

мероприятий, могло бы стать ключевым средством профилактики

злоупотреблений свободой мирных собраний.

3. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Анализ практики применения Федерального закона «О собраниях,

митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» показывает, что

при всей своей прогрессивности он, к сожалению, недостаточно

технологичен. Четких и исчерпывающих оснований для запрета

публичного мероприятия закон, как известно, не устанавливает. При этом,

однако, в силу некоторой недоговоренности отдельных своих

формулировок он, при известном насилии над здравым смыслом,

допускает использование технической процедуры «согласования» в целях

фактического запрета публичного мероприятия органом власти. Что,

собственно говоря, и воспроизводит предпосылки для объективного

31

конфликта между организаторами публичного мероприятия и органами

власти.

Не исключено, что в будущем гражданское общество и государство

придут к консенсусу относительно необходимости законодательного

закрепления четких, исчерпывающих и единых для всех оснований для

наложения запрета на проведение публичного мероприятия. Наличие в

законе таких оснований, с одной стороны, позволило бы органам власти в

случае крайней необходимости принимать решение о запрете публичного

мероприятия законным, а не квазизаконным, как сейчас, путем. С другой

стороны, и это особенно важно, организаторы публичных мероприятий

смогли бы гораздо эффективнее, чем сейчас, оспаривать «отказные»

решения в судебном порядке. Важно лишь, чтобы законодательное

закрепление перечня оснований для запрета публичных мероприятий

уравновешивалось:

- законодательно же закрепленной и полностью созвучной с

Конституцией Российской Федерации презумпцией в пользу проведения

публичного мероприятия, иными словами, таким порядком, при котором

бремя доказательства обоснованности запрета на проведение публичного

мероприятия лежало бы на органе власти;

- введением максимально короткого, например, пятидневного, срока

для судебного рассмотрения дел о запрете на проведение публичных

мероприятий.

Полагая целесообразным подумать в будущем о внесении в закон

изложенных выше изменений, Уполномоченный отдает себе отчет в том,

что попытка разработать и принять их на скорую руку без широкого и

равноправного диалога со всеми политическими и общественными силами,

включая оппозиционные, была бы, по меньшей мере, контрпродуктивна.

В нынешних условиях перед гражданским обществом и

государством стоит иная задача – научиться строго и единообразно

32

соблюдать букву и дух действующего Федерального закона «О собраниях,

митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Главное при

этом в том, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий

проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами

власти, а органы власти, в свою очередь, не злоупотребляли

процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для

превращения уведомительного порядка проведения публичных

мероприятий в разрешительный. По мнению Уполномоченного, для

выполнения этой задачи следует исходить из того, что:

- органы власти не имеют законных оснований разрешать или

запрещать проведение публичных мероприятий;

- публичное мероприятие, уведомление о котором было подано в

установленный законом срок, не может быть объявлено несогласованным,

если органы власти не отреагировали на него в соответствии с

требованиями закона;

- обоснованное, аргументированное и равноценное предложение

органов власти об изменении места и времени проведения публичного

мероприятия подлежит реальному согласованию с организаторами

мероприятия и не может рассматриваться как директивное указание, за

неисполнение которого они могут быть привлечены к административной

ответственности;

- при невозможности согласования с организаторами публичного

мероприятия предложения об изменении места и времени его проведения,

органам власти предоставлена возможность доказать обоснованность,

аргументированность и равноценность своих предложений в суде;

- заявленная организаторами форма публичного мероприятия не

может быть объектом согласования;

- органы власти несут основную ответственность за безопасность

участников публичного мероприятия;

33

- органы власти имеют право в строго предусмотренной законом

форме принять меры для прекращения публичного мероприятия, если оно

приобретает немирный характер или если его участники нарушают

действующее законодательство;

- органы власти обязаны принять меры для привлечения к

ответственности всех лиц, допустивших нарушение действующего

законодательства во время проведения публичного мероприятия.

- все вопросы, связанные с проведением публичных мероприятий,

должны рассматриваться судами вне очереди.

* * *

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

считает необходимым постоянный, открытый и честный диалог между

властью и обществом по всем вопросам, поставленным в настоящем

докладе. Подтверждая свою готовность принять активное участие в этом

диалоге, Уполномоченный будет рад серьезно и непредвзято рассмотреть

отклики на настоящий доклад, критические замечания и предложения всех

заинтересованных лиц, органов власти, политических и общественных

организаций.

Уполномоченный по правам человека

в Российской Федерации

В. П. ЛУКИН

Москва, « » __________ 2007 года

34

ПРИЛОЖЕНИЕ 1.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ

Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации

установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".

Статья 2. Основные понятия Для целей настоящего Федерального закона используются следующие

основные понятия: 1) публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому,

проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

2) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

3) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

35

4) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

5) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

6) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации;

7) уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка;

8) регламент проведения публичного мероприятия - документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа;

9) территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Статья 3. Принципы проведения публичного мероприятия Проведение публичного мероприятия основывается на следующих

принципах: 1) законность - соблюдение положений Конституции Российской

Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;

2) добровольность участия в публичном мероприятии.

Глава 2. ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО МЕРОПРИЯТИЯ

Статья 4. Организация публичного мероприятия К организации публичного мероприятия относятся: 1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача

уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;

2) проведение предварительной агитации; 3) изготовление и распространение средств наглядной агитации; 4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской

Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Статья 5. Организатор публичного мероприятия

36

1. Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.

2. Не могут быть организатором публичного мероприятия: 1) лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно

дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;

2) политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.

3. Организатор публичного мероприятия имеет право: 1) проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и

во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания;

2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации;

3) уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;

4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;

5) использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.

4. Организатор публичного мероприятия обязан: 1) подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации

или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего Федерального закона;

2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;

3) обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;

37

4) требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия;

5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;

6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;

7) обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;

9) довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;

10) иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.

5. Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Статья 6. Участники публичного мероприятия 1. Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены

политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем.

2. Участники публичного мероприятия имеют право: 1) участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных

действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; 2) использовать при проведении публичного мероприятия различную

символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации;

3) принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

3. Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:

38

1) выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;

2) соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.

Статья 7. Уведомление о проведении публичного мероприятия 1. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением

собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

2. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

3. В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются: 1) цель публичного мероприятия; 2) форма публичного мероприятия; 3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения

участников; 4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия; 5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия; 6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия

общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;

7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;

8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;

9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. 4. Уведомление о проведении публичного мероприятия в соответствии с

принципами, изложенными в статье 3 настоящего Федерального закона, подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

Статья 8. Места проведения публичного мероприятия 1. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для

целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

39

2. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

3. Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований настоящего Федерального закона.

4. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

Статья 9. Время проведения публичного мероприятия Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и

заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени. Статья 10. Предварительная агитация 1. Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента

подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии.

2. Для проведения предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством Российской Федерации формы агитации.

3. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина.

4. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.

5. В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.

40

Статья 11. Материально-техническое и организационное обеспечение проведения публичного мероприятия

1. Материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и (или) переданных для проведения данного публичного мероприятия, если федеральными законами, актами Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации не установлено иное.

2. Полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия, должны быть письменно удостоверены его организатором.

Статья 12. Обязанности органа исполнительной власти субъекта

Российской Федерации или органа местного самоуправления 1. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или

орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:

1) документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;

2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона;

3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;

4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;

6) информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;

7) при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996

41

года N 57-ФЗ "О государственной охране", своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.

2. В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.

Статья 13. Права и обязанности уполномоченного представителя органа

исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления

1. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления имеет право:

1) требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;

2) принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

2. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления обязан:

1) присутствовать на публичном мероприятии; 2) оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его

проведении; 3) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и

уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.

Статья 14. Права и обязанности уполномоченного представителя органа

внутренних дел 1. По предложению органа исполнительной власти субъекта Российской

Федерации или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Назначение указанного представителя оформляется распоряжением начальника органа внутренних дел.

2. Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право: 1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о

прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);

42

2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;

3) по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.

3. Уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан: 1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах

своей компетенции; 2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и

уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.

Статья 15. Основания и порядок приостановления публичного

мероприятия 1. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его

участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение.

2. В случае невыполнения требования об устранении нарушения, указанного в части 1 настоящей статьи, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено.

3. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, предусмотренном статьей 17 настоящего Федерального закона.

Статья 16. Основания прекращения публичного мероприятия Основаниями прекращения публичного мероприятия являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для

имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных

действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.

Статья 17. Порядок прекращения публичного мероприятия 1. В случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия

уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления:

43

1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия;

2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия;

3) в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия.

2. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Порядок прекращения публичного мероприятия, предусмотренный частью 1 настоящей статьи, не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих участников, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Глава 3. ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНАМИ ПРАВА

НА ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО МЕРОПРИЯТИЯ Статья 18. Обеспечение условий для проведения публичного мероприятия 1. Организатор публичного мероприятия, должностные лица и другие

граждане не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.

2. Органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

3. Поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.

Статья 19. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих

право граждан на проведение публичного мероприятия Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов

местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

44

ПРИЛОЖЕНИЕ 2.

Иные нормативные акты, регулирующие на территории Российской Федерации право на мирные собрания

(извлечения) «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций». «Статья 20 Всеобщей декларации прав человека (принята и провозглашена

резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948). «Признается право человека на мирные собрания. Пользование этим

правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц».

(Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1966, вступил в силу 23.03.1976)

«С учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые

необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других и которые совместимы с другими правами, признанными в соответствующих международных документах, и которые изложены в настоящей Декларации, иностранцы пользуются следующими правами:

…с) правом на мирные собрания». (Часть 2 статьи 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не

являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.1985)

«Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с

другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления».

(Статья 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950)

«…каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации.

Любые ограничения, которые могут быть установлены в отношении осуществления этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам».

(Пункт 9.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 29.06.1990)

45

«Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без

оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования».

(Статья 31 Конституции Российской Федерации). «…Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного

положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

…е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий…»

(Статья 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2003 № 2-ФКЗ, от 07.03.2005 № 1-ФКЗ).

«… На основании указов Президента Российской Федерации на территории,

на которой введено военное положение, применяются следующие меры: …9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и

демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий...»

(Статья 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30.01.2002 № 1-ФКЗ)

«На территории Российской Федерации запрещаются: …5) ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных

шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий».

(Статья 6 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии" (в ред. от 29.12.2006).

«Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с

видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций».

(Часть 4 статьи 14 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 "О милиции" (в ред. от 02.03.2007)

«…Запрещается привлекать соединения и воинские части оперативного

назначения и специальные моторизованные соединения и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера».

(Статья 18 Федерального закона от 06.02.1997 № 27-ФЗ "О внутренних войсках министерства внутренних дел российской федерации" (в ред. от 27.07.2006)

«Работники имеют право в установленном федеральным законом порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, включая период организации и проведения забастовки».

46

(Часть 8 статьи 401 Трудового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)).

«Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллективных

трудовых споров, имеют право на организацию и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников».

(Статья 14 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 09.05.2005)

«В случае приостановления деятельности общественного объединения

приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов».

(Статья 43 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 № 112-ФЗ)

«Военнослужащие, реализуя право на свободу слова, выражение своих

мнений и убеждений, доступ к получению и распространению информации, не вправе разглашать государственную и военную тайну, обсуждать и критиковать приказы командира.

Военнослужащие вправе в свободное от исполнения обязанностей военной службы время мирно, без оружия участвовать в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, проводимых вне территории воинской части»

(Статья 7 Федерального закона от 27.05.1998 №76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 16.03.2007, с изм. от 05.04.2007)

«Обучающиеся, воспитанники указанных образовательных учреждений

могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и митингов, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия проведения указанных собраний и митингов, установленные уставом образовательного учреждения. Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований соблюдения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному и воспитательному процессам».

(Часть 3 статьи 9 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в российской федерации" (в ред. от 21.12.2004)

« Граждане имеют право: …принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и

пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам

47

охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях…»

(Статья 11 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ ("Об охране окружающей среды" (в ред. от 05.02.2007)

«Проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и

других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается.

Не допускаются организация и проведение митингов, демонстраций, пикетирования, блокирования транспортных коммуникаций и других общественных мероприятий за пределами территорий ядерных установок и пунктов хранения, а также забастовок, если в результате этого может произойти нарушение работоспособности ядерной установки или пункта хранения, будет затруднено выполнение работниками ядерных установок или пунктов хранения своих служебных обязанностей либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения, окружающей среды, здоровью, правам и законным интересам других лиц. Протесты против недопущения и запрещения указанных действий разрешаются в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации.

Ущерб, причиненный эксплуатирующей организации в результате указанных действий, посягающих на безопасную работу ядерной установки или пункта хранения, возмещается виновными лицами и организациями (при наличии спора) в судебном порядке».

«Нарушение должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности, эксплуатирующих организаций, организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги для эксплуатирующих организаций, работниками (в том числе командированными) ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, работниками (в том числе командированными) организаций, осуществляющих иную деятельность в области использования атомной энергии, а также гражданами законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К числу таких нарушений относятся: участие в организации и проведении на территории ядерной установки,

радиационного источника или пункта хранения несанкционированных общественных мероприятий;

организация и проведение митингов, других общественных мероприятий вне территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, если в результате организации и проведения таких общественных мероприятий может произойти нарушение работоспособности ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, либо будет затруднено выполнение работниками указанных объектов своих трудовых обязанностей, либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения и окружающей среды».

(Статьи 39 и 61 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (в ред. от 05.02.2007)

48

«Журналист имеет право: …7) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и

катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях…»

(Статья 47 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 16.10.2006)

«…В случае приостановления деятельности общественного или

религиозного объединения приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается… организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия…»

«…При проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования не допускается осуществление экстремистской деятельности. Организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об указанной ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел Российской Федерации.

Участникам массовых акций запрещается иметь при себе оружие (за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма), а также предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

При проведении массовых акций не допускаются привлечение для участия в них экстремистских организаций, использование их символики или атрибутики, а также распространение экстремистских материалов.

В случае обнаружения обстоятельств, предусмотренных частью третьей настоящей статьи, организаторы массовой акции или иные лица, ответственные за ее проведение, обязаны незамедлительно принять меры по устранению указанных нарушений. Несоблюдение данной обязанности влечет за собой прекращение массовой акции по требованию представителей органов внутренних дел Российской Федерации и ответственность ее организаторов по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.»

«…Запрет деятельности иностранной некоммерческой неправительственной организации влечет за собой:

…е) запрет на проведение любых массовых акций и публичных мероприятий, а равно участие в массовых акциях и публичных мероприятиях в качестве представителя запрещенной организации (или ее официальных представителей)…»

(Статьи 10, 16, 17 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 N 148-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ)

«Воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга,

демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с

49

законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до одного минимального размера оплаты труда; на должностных лиц - от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».

«Нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования – влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования - влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на участников - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, - влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток».

(Статьи 5.38 и 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

«Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, - наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового».

(Статья 149 Уголовного кодекса Российской Федерации).

50

ПРИЛОЖЕНИЕ 3.

Материалы проверки

обстоятельств подготовки и проведения публичных мероприятий∗

(1) Пикетирования на Лубянской площади г. Москвы 3 сентября 2006 года; (2) «Марша несогласных» в г. Москве 14 апреля 2007 года

(1) Пикетирование на Лубянской площади г. Москвы 29 августа 2006 года исполнительный директор Общероссийского

общественного движения «За права человека» Пономарев Л.А., а также члены того же движения Ихлов Е.В. и Налетов А.А. направили в Префектуру ЦАО г. Москвы (далее - ЦАО) уведомление о проведении 3 сентября 2006 года у Соловецкого камня на Лубянской площади пикета, посвященного памяти жертв трагедии в Беслане и приуроченного ко Дню солидарности в борьбе с терроризмом. Организаторы публичного мероприятия намеревались провести его с 13-00 до 15-00. Предполагаемое количество участников мероприятия, согласно уведомлению, должно было составить 50 человек.

Уведомление было зарегистрировано 29 августа 2006 года в 14-25 за № 07-16-10428/6.

Уведомление содержало все необходимые сведения о цели, месте и времени

проведения публичного мероприятия, предполагаемом количестве его и в целом полностью соответствовало требованиям, предусмотренным ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Дополнительно следует отметить, что, согласно Федеральному закону «О днях воинской славы и памятных датах России» от 13 марта 1995 года № 32-ФЗ (в редакции от 21 июля 2007 года), 3 сентября каждого года стало Днем солидарности в борьбе с терроризмом. Ст. 5 и ст. 6 того же закона предполагают поддержку приуроченных к этому дню публичных мероприятий со стороны органов власти.

29 августа 2006 года заместителем Префекта ЦАО Васюковым С.А. на

имя Пономарева Л.А. направлено письмо (№ 07-16-10428/6) с предложением перенести заявленное мероприятие на более позднюю дату в связи с «подготовкой

∗ Проверка проведена в связи с поступившими к Уполномоченному на

рассмотрение многочисленными обращениями граждан Российской Федерации. Правовые оценки установленных фактов и комментарии Уполномоченного выделены курсивом. В пределах своей компетенции Уполномоченный готов по обращению граждан осуществить проверку обстоятельств подготовки и проведения любых других публичных мероприятий.

51

и проведением 3 сентября 2006 года праздничных городских мероприятий, посвященных Дню города».

Факт проведения праздничных мероприятий, посвященных Дню города, сам

по себе еще не являлся достаточным основанием для изменения времени проведения заявленного публичного мероприятия. Тем более что, как было установлено впоследствии, 3 сентября 2006 года никаких городских праздничных мероприятий у Соловецкого камня на Лубянской площади не планировалось

Примечательно, что упомянутое письмо заместителя Префекта ЦАО в дальнейшем именуется в официальных документах по-разному, то «отказом» префектуры в согласовании проведения пикета» (письмо начальника Отдела заместителя Мэра Москвы в Правительстве г. Москвы от 02.11.2006 (№7-32-9/6-3), направленное в адрес Уполномоченного), то «предложением по изменению места и времени публичного мероприятия» (решение Таганского районного суда от 20.11.2006).

Практически одновременно с направлением организаторам пикета первого

письма заместителя Префекта ЦАО Васюкова С.А. городские власти приняли решение завершить празднование Дня города 2 сентября. Они, видимо, исходили из невозможности проведения праздничных мероприятий в День солидарности в борьбе с терроризмом. В связи с этим, 31 августа 2006 года заместитель Префекта ЦАО Васюков С.А. направил Пономареву Л.А. еще одно письмо под тем же № 07-16-10428/6 с предложением перенести пикет на более позднюю дату, на этот раз со ссылкой на необходимость «обеспечения максимальной безопасности участников акции».

Направление должностным лицом двух разных документов под одним и тем

же исходящим номером вызывает недоумение. Использование же для обоснования предложения об изменении даты проведения публичного мероприятия двух разных, совершенно не связанных друг с другом доводов, как представляется, свидетельствует о намерении проведению этого мероприятия воспрепятствовать.

Обеспечение безопасности участников публичного мероприятия – это совместная обязанность органа исполнительной власти и организаторов мероприятия. Ссылка же на необходимость обеспечения безопасности пятидесяти участников публичного мероприятия как на основание для изменения времени его проведения выглядит в данном случае, как минимум, искусственно.

Предложения Префектуры ЦАО о переносе пикета на более позднюю дату

были обжалованы организаторами пикета в прокуратуру ЦАО г. Москвы и оспорены в письме к председателю комиссии по правам человека при Мэре г. Москвы Виноградову В.Ю.

По результатам прокурорской проверки предложения префектуры ЦАО признаны необоснованными. В связи с этим 1 сентября 2006 года прокуратура ЦАО г. Москвы внесла Префекту ЦАО Байдакову С.Л. представление об устранении допущенных нарушений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (Исх. № 07-05/06).

В тот же день аналогичное требование действовать в соответствии с законом направил Префекту ЦАО и председатель комиссии по правам человека при Мэре г. Москвы.

52

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях», организаторы пикета были обязаны в письменной форме информировать орган исполнительной власти о принятии или непринятии предложения об изменении места или времени проведения заявленного мероприятия. Вместо этого организаторы пикета предпочли обжаловать предложение органа исполнительной власти в прокуратуру и оспорить в письме председателю городской комиссии по правам человека, чем, строго говоря, нарушили предусмотренную законом процедуру согласования публичного мероприятия. В принципе, организаторы любых публичных мероприятий должны, видимо, исходить из того, что обжалование действий или решений органов власти не должно подменять процедуру согласования и при необходимости может осуществляться параллельно с ее исполнением.

Тем не менее, в данном случае предложения Префектуры ЦАО были признаны прокуратурой необоснованными. Вопрос о том, сохранили ли они после этого свою юридическую силу, однозначного ответа все же не имеет. С одной стороны, представление прокуратуры лишь косвенно указало на незаконность предложения об изменении времени проведения пикета, но не отменило это предложение. С другой стороны, получив представление прокуратуры, орган исполнительной власти должен был принять меры для устранения допущенных нарушений закона и, в частности, незамедлительно отозвать свое необоснованное предложение. Префектура ЦАО этого не сделала и, в соответствии со сложившейся практикой, предпочла исходить из того, что проведение пикета 3 сентября осталось несогласованным, а значит «незаконным». Формальная логика в данном случае нарушена не была: отсутствие ответа организаторов пикета на предложение префектуры последняя расценила как знак согласия с ним.

В итоге 3 сентября 2006 г. в 13 часов участники пикета в количестве 30

человек собрались у Соловецкого камня на Лубянской площади, где и были разогнаны численно превосходящими силами милиции. При этом Пономарев Л.А. и еще 12 участников пикета были задержаны и доставлены в дежурную часть ОВД Китай-город г. Москвы. В отношении Пономарева Л.А. был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.2 и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ.

При разгоне пикета сотрудники правоохранительных органов прибегли к апробированной тактике: объявили участникам пикета распоряжение о прекращении «незаконного» публичного мероприятия, а затем задержали его организаторов за неповиновение этому законному распоряжению. Поскольку второе деяние влечет за собой достаточно суровые санкции, при задержании лиц, его совершивших, считается оправданным применение силы. Что и было сделано.

Лично присутствовавший на месте событий заместитель Префекта ЦАО Васюков С.А. не только не принял меры для прекращения как минимум непропорционально жестких действий сотрудников правоохранительных органов, но и оправдал их тем, что пикет был якобы «не разрешен».

Действуя по жесткой схеме, сотрудники правоохранительных органов не

пожелали принять во внимание ни мирный, ненасильственный характер пикета, ни малочисленность его участников. Подобный сугубо формальный подход представляется крайне сомнительным, а скорее противоправным, в том числе

53

потому, что презюмирует приоритет интересов и решений государственной власти над правами граждан.

Заместитель Префекта ЦАО Васюков С.А. не мог не знать о том, что его предложение об изменении времени проведения пикета прокуратурой ЦАО признано необоснованным. Не мог он также не понимать, что это предложение не было своевременно отменено по вине префектуры. Тем не менее, и он, в свою очередь, занял позицию далеко не бесспорную с точки зрения, как духа закона, так и общественной морали.

26 сентября 2006 года постановлением мирового судьи судебного участка №

370 Тверского района г. Москвы Пономарев Л.А. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях (нарушение установленного порядка организации и проведения пикета) и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 2000 рублей. В дальнейшем, решением федерального судьи Тверского районного суда г. Москвы от 17 октября 2006 года постановление мирового судьи оставлено без изменения, а жалоба адвоката Пономарева Л.А. – без удовлетворения.

Тогда же, 26 сентября 2006 года, другим постановлением мирового судьи судебного участка № 370 Тверского района г. Москвы Пономарев Л.А. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ об административных правонарушениях (неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции), за что и подвергнут административному наказанию в виде ареста на трое суток. Решением федерального судьи Тверского районного суда г.Москвы от 28 сентября 2006 года постановление мирового судьи оставлено без изменения, а жалоба адвоката Пономарева Л.А. – без удовлетворения.

Указанные постановления мирового судьи взаимосвязаны: законность

требований сотрудников милиции, которым не повиновался Пономарев Л.А., вытекает из признания его виновным в нарушении установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия. Само же нарушение этого порядка выразилось в непредставлении письменных возражений на «обоснованное» предложение должностного лица об изменении времени проведения публичного мероприятия. Следует отметить, что на момент судебного разбирательства по административным делам, предложения Васюкова С.А., уже признанные необоснованными прокуратурой ЦАО, еще не были признаны незаконными в проходившим параллельно гражданском процессе. В силу этого, с сугубо формальной точки зрения, виновность Пономарева С.А. во вмененных ему правонарушениях была установлена мировым судьей верно. Вместе с тем Уполномоченный не уверен, что, вынося свои формально верные постановления, мировой судья в полной мере руководствовался также и соображениями справедливости.

Нельзя также не обратить внимания на то, что федеральный судья Тверского районного суда г. Москвы подтвердил виновность Пономарева Л.А. в неповиновении законному распоряжению сотрудника милиции 28 сентября 2006 года, а в нарушении установленного порядка организации и проведения пикета – только 17 октября 2006 года. Казалось бы, если виновность в неповиновении законному распоряжению вытекает из виновности в нарушении порядка

54

организации пикета, очереднось вынесения решений в районном суде должна была бы быть обратной.

20 ноября 2006 года решением Таганского районного суда г. Москвы

заявление Пономарева Л.А. и Ихлова Е.В. было частично удовлетворено, а отказ заместителя Префекта ЦАО Васюкова С.А. в согласовании уведомления о проведения пикета признан незаконным. Это судебное решение вступило в силу 1 декабря 2006 года.

Следует отметить принципиальную позицию районного суда, не

пытавшегося исказить действительный смысл и содержание права на мирные собрания. Вынесенное судом решение аргументировано и объективно. Тем не менее, присущая российскому гражданскому процессу длительная процедура судебного разбирательства, привела к тому, что незаконность действий должностного лица была установлена с большим опозданием. К сожалению, действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Подобный пересмотр дела предусмотрен Гражданским процессуальным кодексом, нормы которого в административном деле применены быть не могут.

Тем не менее, 5 декабря 2006 года Уполномоченный, руководствуясь

соображениями справедливости, все же направил председателю Московского городского суда ходатайство об отмене судебных решений в отношении Пономарева Л.А. и прекращении административного производства.

6 марта 2007 года в своем письме № 4а/12-1546 заместитель Председателя Московского городского суда сообщил Уполномоченному об отсутствии оснований для пересмотра состоявшихся судебных решений о привлечении заявителя к административной ответственности по ч.1 ст. 20.2 КоАП РФ.

Как и следовало ожидать, основной довод надзорной инстанции сводился к

тому, что необоснованность предложения префектуры не снимает с организаторов публичного мероприятия обязанности по представлению письменных возражений.

Кроме того, Уполномоченный направил прокурору г. Москвы ходатайство

о проведении предусмотренной уголовно-процессуальным законодательством проверки действий и решений заместителя Префекта ЦАО Васюкова С.А. При этом Уполномоченный исходил из того, предложения заместителя Префекта, ставшие причиной конфликта, были признаны незаконными в гражданском судопроизводстве.

Постановлением следователя прокуратуры ЦАО от 12 января 2007 года в возбуждении уголовного дела отказано. В дальнейшем это постановление было отменено, а ходатайство Уполномоченного – направлено на дополнительную проверку, занявшую один рабочий день. 26 февраля 2007 года следователь прокуратуры ЦАО вновь вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

В тексте обоих постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, равно как и в решении Таганского районного суда, которым действия Васюкова С.А. были признаны незаконными, содержатся ссылки на Поручение Мэра г. Москвы от 23.08.2006 № 4-15-15258/6. По имеющимся сведениям, этим документом

55

представителям органов исполнительной власти было предписано довести до сведения организаторов, планировавшихся на 1 – 3 сентября 2006 года публичных мероприятий, предложения об изменении времени их проведения. В связи с эти, по поручению Уполномоченного 11 мая 2007 года за исх. № 15632к-21 упомянутый документ был запрошен в Правительстве г. Москвы. 4 июня 2007 года начальник Управления координации антитеррористической деятельности в г. Москве своим письмом за исх. № 4-30-8427/7 от 31.05.2007 фактически отказался предоставить Уполномоченному Поручение Мэра г. Москвы № 4-15-15258/6, сославшись на то, что «запрашиваемое поручение является внутренним ведомственным документом, предназначается органам исполнительной власти г. Москвы и с вопросами пикетирования не связано».

Правовой статус документа под названием «поручение мэра» в Уставе г.

Москвы не определен и Уполномоченному не известен. Однако, согласно п. 2 ч. 1 ст. 23 и ч. 1 ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ, должностные лица обязаны беспрепятственно предоставлять Уполномоченному любые запрошенные материалы и документы, а также иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Неисполнение должностным лицом этой публичной обязанности может быть сопряжено с его привлечением к административной ответственности. В связи с этим Уполномоченный был вынужден обратиться непосредственно к Мэру г. Москвы с просьбой о предоставлении его упомянутого поручения.

В настоящее время Уполномоченным подана жалоба в Хамовнический суд

г. Москвы с ходатайством об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении заместителя Префекта ЦАО Васюкова С.А.

При этом Уполномоченный отнюдь не стремится во что бы то ни стало

добиться наказания конкретного должностного лица. Свою задачу Уполномоченный видит в том, обратить внимание государства и общества на недопустимость необоснованного ограничения конституционного права на мирные собрания, оценить эффективность уголовно-правового и процессуального механизмов, охраняющих это конституционное право.

(2) «Марш несогласных»

30 марта 2007 года в 9-00 в Правительство г. Москвы от граждан Аверина А.А., Билунова Д.Б. и Старикова И.В. поступило уведомление о проведении 14 апреля 2007 года митинга с участием 2000 человек в Новопушкинском сквере с 12-00 до 13-30, и демонстрации с той же численностью участников по маршруту: Новопушкинский сквер – ул. Тверская – ул. Охотный ряд – Театральная площадь с 13-30 до 14-00.

Уведомление было принято и зарегистрировано под № 4-19-6522/7 от 30.03.2007 с указанием времени поступления – 9-00.

По форме и содержанию уведомление соответствовало требованиям,

предусмотренным Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях,

56

шествиях и пикетированиях». Оно было подано в установленные сроки и было зарегистрировано первым. С учетом максимально допустимого по тому же закону 15-дневного срока подачи уведомлений, раньше чем в 9-00 (время начала работы органа власти) 30 марта подать уведомление о проведении публичного мероприятия 14 апреля было юридически невозможно.

5 апреля 2007 года организаторам публичного мероприятия направлен

ответ Правительства г. Москвы за подписью начальника неуказанного отдела Куликова Н.В. со ссылкой на поручение Мэра Москвы. В ответе содержатся предложения: - перенести митинг с заявленной территории (Новопушкинского сквера) на другую территорию – в сквер возле памятника А.С. Грибоедову до пересечения с Б.Харитоньевским переулком «в связи со значительным превышением нормы предельной наполняемости заявленной территории»; - сократить количество участников митинга до 1000 человек «в соответствии с нормой предельной наполняемости указанной территории»; - отказаться от проведения демонстрации в связи с тем, что ее «проведение в центральной части города существенно осложнит работу городского хозяйства, а также ограничит свободу передвижения граждан, не участвующих в мероприятии, нарушив их права и законные интересы».

Согласно п.2 ч.1 ст.12 Федерального закона «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях», обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия должно быть доведено до сведения его организаторов в течение трех дней со дня получения их уведомления. В данном случае, направив свои предложения только на шестой день после получения уведомления, Правительство г.Москвы допустило нарушение того же федерального закона.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 5, ч.5 ст. 5 и п. 2 ч.1 ст. 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», орган исполнительной власти может предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только место и (или) время его проведения. Предложив организаторам вообще отказаться от проведения демонстрации, иными словами, изменить форму публичного мероприятия, Правительство г. Москвы вышло за установленные тем же законом рамки.

В процессе рассмотрения ряда предыдущих обращений граждан, Уполномоченным установлено, что нормы предельной заполняемости территории в Центральном административном округе г. Москвы не определены. В связи с этим, предложение Правительства г. Москвы об изменении места публичного мероприятия со ссылкой на превышение норм заполняемости, без приведения указанных норм, не может быть признанно мотивированным и законным.

Согласно п.1 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», публичное мероприятия – это открытая и доступная каждому акция. Организаторы публичного мероприятия могут предполагать, сколько граждан соберется для участия в нем, но не в состоянии гарантировать, что предполагаемое количество участников не будет превышено. В связи с этим, предложение Правительства г.Москвы о сокращении количества участников публичного мероприятия до 1000 человек вступает в противоречие с духом указанного закона.

57

6 апреля 2007 года, т.е. на следующий день после получения предложения об изменении места, формы и численности участников публичного мероприятия его организаторы в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» направили в Правительство Москвы письмо с информацией о результатах рассмотрения предложений органа исполнительной власти. (Письмо зарегистрировано в Правительстве г. Москвы за № 419-6522/7-1 от 06.04.2007 в 15-20). Приняв предложение об изменении места проведения и сокращении количества участников митинга, они просили согласовать один из четырех новых маршрутов демонстрации:

1. Пушкинская площадь – ул. Тверская – ул. Охотный ряд – Театральный проезд – ул. Мясницкая – Тургеневская площадь

2. Пушкинская площадь – Страстной бульвар – ул. Б. Дмитровка – Театральный проезд – ул. Мясницкая – Тургеневская площадь

3. Пушкинская площадь – Страстной бульвар – ул. Петровка – Театральный проезд – ул. Мясницкая – Тургеневская площадь

4. Пушкинская площадь – Страстной бульвар – Рождественский бульвар – Сретенский бульвар – Тургеневская площадь

Организаторы намеревались провести демонстрацию 14 апреля 2007 года с 12 до 13 часов, т.е. не после, а до митинга. Начать демонстрацию они предполагали фактически с первоначально заявленного места проведения митинга, где должны были собраться участники обоих публичных мероприятий, оповещавшиеся о месте их проведения с 9-00 30 марта 2007 года. Организаторы, по их словам, опасались, что в условиях серьезного ограничения общедоступной информации о запланированном ими публичном мероприятии, они могут не успеть оповестить участников об изменении места сбора. Эти опасения были не беспочвенными: в период с 06 апреля до 14 апреля 2007 года все официальные сайты организаторов в сети Интернет оказались заблокированы в результате массированной кибер-атаки.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О собраниях, митингах,

демонстрациях, митингах, шествиях и пикетированиях», организаторы публичного мероприятия имели право вести предварительную агитацию и, в частности оповещать о месте и времени проведения мероприятия с момента подачи уведомления о нем, т.е. в данном случае с 9-00 30 марта 2007 года.

Предложенные организаторами публичного мероприятия четыре альтернативных маршрута демонстрации были обоснованны и позволяли минимизировать или исключить вовсе осложнения для работы городского хозяйства, а также ограничения для передвижения не участвующих в мероприятии граждан и транспорта.

Ориентировочно с 6 апреля 2007 года в СМИ начала циркулировать

информация о том, что Правительство г. Москвы не смогло согласовать уведомление организаторов о проведении митинга в Новопушкинском сквере, поскольку раньше них уведомление о проведении митинга в том же месте подали представители Всероссийской общественной организации «Молодая гвардия Единой России».

Указанная информация была проверена аппаратом Уполномоченного. При этом выяснилось, что уведомление представителей «Молодой гвардии», датированное ими 9-00 30 марта 2007 года, поступило в Правительство г. Москвы

58

по факсимильной связи. Согласно автоматически выставляемым на каждом факсимильном сообщении реквизитам, факсимильный аппарат Правительства г. Москвы принял это уведомление 30 марта 2007 года лишь в 14 часов 15 минут. Тем не менее, уведомление представителей «Молодой гвардии» было зарегистрировано в Правительстве г. Москвы в 9-00 30 марта 2007 года под № 4-19-6519/7, т.е. как поступившее раньше, чем уведомление Аверина А.А., Билунова Д.Б. и Старикова И.В., (которому был присвоен № 4-19-6522/7).

Согласно ч.1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах,

демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организаторами в письменной форме. Предусматривает ли тот же закон подачу уведомлений при помощи факсимильной связи, не вполне понятно.

Ситуация с поступившим в 14-15, но зарегистрированным в 9-00 уведомлением «Молодой гвардии» однозначному объяснению не поддается и нуждается в дополнительной проверке.

В уведомлении, поданном представителями «Молодой гвардии», их

запланированное публичное мероприятие было обозначено как «массовая сетевая общественно-политическая акция». В качестве места проведения акции были указаны Триумфальная, Пушкинская, Театральная, Лубянская, Калужская площади, а также Новопушкинский сквер. В датированном 5 апреля 2007 года ответе Правительства Москвы представителям «Молодой гвардии» сообщается о том, что их уведомление о «проведении 14 апреля 2007 года с 12-00 до 15-00 в Новопушкинском сквере митинга… согласовано».

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и

пикетированиях» не предусматривает ни такой формы публичного мероприятия как «массовая сетевая общественно-политическая акция», ни подачи уведомления о проведении одного и того же публичного мероприятия одновременно в нескольких местах.

Причины, по которым Правительство г. Москвы сочло возможным согласовать уведомление, поданное с явными нарушениями порядка, установленного ст. 7 того же закона, однозначному объяснению не поддаются.

10 апреля 2007 года организаторам публичного мероприятия Аверину А.А.,

Билунову Д.Б. и Старикову И.В. вручен ответ Правительства г. Москвы на их письмо от 06 апреля 2007 года. За подписью начальника неуказанного отдела Куликова Н.В. организаторам публичного мероприятия предлагалось провести демонстрацию на территории ГУП «Национальный аэроклуб России им. Чкалова» по адресу Волоколамское шоссе, владение 67.

Смысл любого публичного мероприятия состоит в том, чтобы привлечь

внимание государства и общества к мнению и требованиям участников мероприятия. В связи с этим, предложение Правительства г. Москвы о проведении демонстрации на практически безлюдной территории аэроклуба не представляется Уполномоченному обоснованным. Таким образом, можно утверждать, что Правительство г. Москвы по существу отказалось от согласования места проведения демонстрации.

59

14 апреля 2007 года около 11-30 Пушкинская площадь была взята в тройное кольцо оцепления сотрудниками правоохранительных органов. Все подходы к площади, а также выход с нее на улицу Тверскую были полностью заблокированы. В результате на подходах к Пушкинской площади скопилось большое количество граждан, часть которых оказалась там по причине невозможности свободного прохода через площадь и не имела намерения участвовать в демонстрации. Не могли попасть на площадь и два представителя Уполномоченного, осуществлявшие наблюдение за развитием событий.

14 апреля 2007 года в 12-20 сотрудники ОМОН без каких либо идентификационных знаков, в том числе без знаков различия, принялись с применением силы задерживать и принудительно препровождать граждан, находившихся в районе кинотеатра «Пушкинский», в спецавтотранспорт для перевозки задержанных. Объективных причин для таких действий у сотрудников ОМОН не было. Предусмотренных ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предупредительных обращений к гражданам сотрудниками ОМОН также сделано не было. Задерживались все без исключения лица, находившиеся в указанном районе. Среди задержанных оказались и два представители Уполномоченного, которые, несмотря на предъявление служебных удостоверений, были препровождены в спецавтотранспорт и доставлены в ОВД по Красносельскому району г. Москвы.

Все задержанные доставлялись в отделы внутренних дел ЦАО г. Москвы. При этом в подавляющем большинстве случаев протоколы о задержании или об административном нарушении не составлялись. Никаких объяснений причин задержания доставленным в отделы внутренних дел гражданам также дано не было. Немногие граждане, в отношении которых, порой по их собственному требованию, были все же составлены протоколы, оперативно доставлялись к мировым судьям, осуществлявшим свои функции в выходной день по специальному распоряжению.

14 апреля 2007 года около 13-20 избежавшие задержания в районе Пушкинской площади участники публичного мероприятия двинулись по бульварам в сторону Тургеневской площади, где должен был состояться согласованный с властями митинг. Шествие не носило насильственного характера. Тем не менее, для его пресечения сотрудники ОМОН применили силу и специальные средства. Информация о применении силы и специальных средств подтверждается многочисленными фото и видеоматериалами, предоставленными Уполномоченному гражданами, в том числе Депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Те участники публичного мероприятия, которым удалось добраться до Тургеневской площади, провели на ней запланированный митинг. Факты нарушения законодательства в ходе митинга Уполномоченным не выявлены.

Задержание граждан сотрудниками правоохранительных органов без

процессуального оформления таких действий – есть однозначное и грубое нарушение конституционного права первых на свободу и личную неприкосновенность, независимо от оснований самого задержания. Оказавшись не в состоянии доказать сам факт своего задержания, граждане лишаются возможности оспорить его законность. В свою очередь, правоохранительные и контролирующие органы получают возможность утверждать, что информация о фактах незаконного лишения граждан свободы не нашла подтверждения.

60

В тех случаях, когда в отношении задержанных граждан все же составлялись протоколы, вызывало, порой, вопросы их содержание. Так в частности, согласно упомянутым протоколам, задержанным вменялось «выкрикивание антиправительственных лозунгов». Не содержит ли ссылка на такие действия как основание для задержания граждан признаков ограничения конституционной свободы слова?

Законность применения к участникам публичных мероприятий силы и специальных средств нуждается в тщательной и объективной проверке. На момент опубликования настоящего доклада Уполномоченный исходит из того, что публичные мероприятия 14 апреля 2007 года не имели насильственного характера. В качестве довода, подтверждающего такое предположение можно указать на отсутствие информации о нанесении участниками публичных мероприятий ущерба городскому и частному имуществу. Не имеется и достоверной информации о наличии пострадавших среди сотрудников правоохранительных органов.

Уполномоченный намерен продолжить проверку сообщений об эксцессах и

возможных нарушениях законодательства, имевших место при подготовке и проведении публичных мероприятий 14 апреля 2007 года. В этих целях им направлен ряд запросов в органы власти г. Москвы.

В частности, Уполномоченный обратился в ГУВД по г. Москве с просьбой направить в его адрес все документы и материалы, касающиеся организации работы по обеспечению правопорядка во время проведения публичных мероприятий 14 апреля 2007 года. Вместо запрошенных документов и материалов пришел ответ заместителя начальника ГУВД, информирующий Уполномоченного о том, что нарушений законодательства и служебной дисциплины сотрудниками ГУВД по г. Москве не установлено, а позиция ГУВД и действия сотрудников милиции были положительно оценены руководством МВД России, Правительством Москвы, рядом представителей законодательной ветви власти и СМИ. Предложив Уполномоченному удовлетвориться оценками, сделанными всеми перечисленными уважаемыми органами и отдельными лицами, ГУВД по г. Москве фактически отказало ему в законном праве вынести собственное суждение на основе изучения первоисточников.

Как представляется, такая позиция руководства ГУВД по г. Москве

содержит признаки воспрепятствования Уполномоченному в осуществлении его предусмотренных законом функций.

На запрос Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы о проверке

законности применения сотрудниками ОМОН силы и специальных средств к участникам публичных мероприятий 14 апреля 2007 года ответ не поступил до настоящего времени. Задержка прокуратурой г. Москвы направления ответа находится в противоречии со ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Уполномоченным предпринята попытка проверить сообщения о незаконном задержании участников акции, а также иных граждан на примере задержания сотрудников его рабочего аппарата. Соответствующий запрос Уполномоченного в ОВД по Красносельскому району г. Москвы был передан для рассмотрения по существу в прокуратуру Мещанского района г. Москвы, откуда поступил ответ о том, что доводы, изложенные в обращении, объективного

61

подтверждения не нашли. Означает ли этот ответ, что прокуратура Мещанского района г. Москвы отрицает факт задержания представителей Уполномоченного без составления протоколов или же считает такие действия сотрудников правоохранительных органов законными – совершенно непонятно. Особенно удивляет то, что прокуратура Мещанского района г. Москвы не сочла нужным получить объяснения у сотрудников Уполномоченного, задержанных 14 апреля 2007 года без предусмотренных законом, но, видимо, обременительных для отдельных должностных лиц формальностей.

62

ПРИЛОЖЕНИЕ 4.

Результаты проведенного Уполномоченным мониторинга реализации на территории России права на мирные собрания

(по состоянию на конец 2006 г.)

Регламентация в регионах

Наименование региона порядка

подачи уведомления

Проведения собраний на территории памятников культуры

Определения норм

заполняемоститерриторий

Введение временных

или постоянных запретов

Подано уведомлений /

внесено предложений по изменению

места и времени / проведено

мероприятий

Наиболее активные

организаторы массовых

мероприятий

1. Республика Адыгея

Отсутствует (планируется)

Отсутствует

Отсутствует Не было 72 / 9 / 61 КПРФ -20 ЛДПР-7

Ед. Россия-6 2. Республика

Алтай Закон

Республики Алтай от 27.07.05

Сведений нет Устанавлива-ется органами местного

самоуправления в нормативных

актах

Не было 68 / сведений нет / 68

КПРФ ЛДПР Родина

3. Республика Башкортостан

Закон Республики Башкортостан от 19.04.05

Сведений нет Сведений нет Имели место временные

ограничения по датам,

совпадающим с праздничными

днями

173 / 17 / 146 КПРФ – 75 Молодая гвардия - 3 Яблоко - 10

Отраслевые профсоюзы – 9 физические лица - 52

4. Республика Бурятия

Отсутствует проект на стадииподготовки)

Отсутствует Отсутствует Не было 128 / 28 / 109 (по г. Улан-Удэ)

КПРФ –15 / 11 Объединенная организация профсоюзов Республики Бурятия– 4

5. Республика Дагестан

Закон Республики Дагестан от

26.10.06

Закон Республики Дагестан от

26.10.06 (определяется индивидуально)

Отсутствует Постановлением главы

администрации г. Буйнакска от 13.07.06 №219 запрещены массовые

мероприятия (в связи со сложной

криминогенной обстановкой)

23 / 5 / 26 КПРФ – 7 Руководство Кизлярского казачьего

округа ТЕВ – 4 Общ. объед-ие

«Русь» - 3

6. Республика Ингушетия

Закон Республики Ингушетия от

07.07.05

Закон Республики Ингушетия от

07.07.05

Отсутствует Не было 1 / 1 / 0 Не имеется

63

7. Кабардино-Балкарская Республика

Закон Кабардино-Балкарской

Республики от 18.03.05

Отсутствует (проект на стадии

подготовки)

Отсутствует Решением Региональной антитеррори-стической

комиссии КБР от 14.07.05 вводились временные ограничения на проведение публичных мероприятий

208 / 9 / 201 КПРФ – 23 / 21 Ед. Россия – 18

/ 18

8. Республика Калмыкия

Закон Республики Калмыкия от

13.10.04

Отсутствует

Отсутствует Не было 37 / 8 / 33 отказано - 1

КПРФ - 15

9. Карачаево-Черкесская Республика

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

10. Республика Карелия

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

11. Республика Марий Эл

Закон Республики Марий Эл от

01.10.04

Закон Республики Марий Эл от

01.10.04

Устанавлива-ется органами местного

самоуправления применительно к конкретным мероприятиям

Не было 36 / 18 / сведений нет

КПРФ – 10 Профсоюзные организации- 4

12. Республика Мордовия

Закон Республики Мордовия от

01.07.05

Отсутствует Устанавлива-ется органами местного

самоуправления применительно к конкретным мероприятиям

Сведений нет Сведений нет Сведений нет

13. Республика Саха (Якутия)

Отсутствует (2 проекта на согласовании)

Отсутствует Распоряжение Правительст-ва Республи-ки Саха

(Якутия) от 22.12.04

(по г. Якутску)

Сведений нет Сведений нет 28 / 8 / 60 КПРФ – 29 Общ. движение

«Наша страна»-8Координационный совет Саха Общественного

Центра - 5

14. Республика Северная

Осетия-Алания

Закон РСО-Алания от 30.12.05

Отсутствует Устанавлива-ется органами местного

самоуправления

Не было 51/ 10 / 38 (по

г. Владикавказу)

Северо-Осетинская

республиканская общ.

организация «ТОХ» - 24

15. Республика Татарстан

Закон Республики Татарстан от

16.01.06 Акты органов

м/с

Отсутствует (в соотв. с

Законом РТ от 16.01.06 должен определяться Кабинетом

Министров РТ)

Отсутствует Не было 305 / 27 / 219 Всетатарский общ. центр -24 РКРП-РПК - 22 КПРФ – 25

Союз коммунистической молодежи

РФ - 23

64

16. Республика Тыва

Закон Республики Тыва от 17.05.06

Постановление Правительства

РТ от 09.09.04

Сведений нет Не было Сведений нет По г. Кызылу:

Дано разрешений – 10Отказано - 2

Сведений нет

17. Удмуртская Республика

Закон Удмуртской Республики от 28.06.05

Отсутствует Отсутствует Не было 227 / 16 / 213 КПРФ – 44 ЛДПР - 7

18. Республика Хакасия

Отсутствует Отсутствует Отсутствует Не было 96 / 11 / 85 КПРФ – 17 / 15 Ед. Россия – 4 /

2 ЛДПР – 2

Профсоюзные организации-5

19. Чеченская Республика

Отсутствует (проект прошел первое чтение)

Отсутствует Отсутствует Не было 8 / 3 / 9 Республиканс-кая партия России

Общественная. организация

«Идущие вместе»

20. Чувашская Республика

Отсутствует

Отсутствует Отсутствует Сведений нет 173 / 8 / сведений нет

Не согласовано -

31

Группы граждан –93/77

КПРФ – 17 НБП – 8

ЛДПР – 8/6 Социал-

демократическая партия России – 6

/ 3 Ед. Россия – 4 /4

21. Алтайский край

Закон Алтайского края от 31.12.04

Закон Алтайского края от 31.12.04

Устанавлива-ется органами местного

самоуправления применительно к конкретным мероприятиям

Постановлением Администрации

края от 03.02.2006 г. №

34 введены ограничения на проведение акций на площади Советов г.Барнаула

(данное Постановление приостановлено

01.06.06)

374 / 20 / 372 КПРФ-122 Общественное движение

«Пробуждение» - 18

Профсоюзы – 13

Епархия православной церкви - 11 ЛДПР – 10

22. Краснодарский край

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

23. Красноярский край

Закон Красноярского края от 29.09.05

Отсутствует Отсутствует Не было Сведений нет/ сведений нет /

302 По

Красноярску 144 / 12 / 112

КПРФ Аграрная партия

Общественное движение «Трудовое

Красноярье», профсоюзы

65

24. Пермский край

Закон Пермской области от

29.09.05

Отсутствует Устанавлива-ется органами местного

самоуправления в нормативных

актах с учетом СНиП

2.07.01-89

Не было 3357 / 24 / 3271

СПС – 235/227 Яблоко – 232/227

КПРФ – 94 Профсоюзы –59 РКРП-РПК – 22 ЛДПР – 21

Единая Россия – 20/19

25. Приморскийкрай

Закон Приморского

края от 05.12.05

Сведений нет Сведений нет Не было 400 / 9 / сведений нет

КПРФ РКРП

Единая Россия Российская партия

пенсионеров Родина

26. Ставропольский край

Закон Ставропольского края от

28.07.05

Сведений нет Сведений нет Сведений нет 93 / 3 / 88 КПРФ Ед. Россия ЛДПР

Аграрная партия России Протестный комитет по незаконной застройке

г. Ставрополя 27. Хабаровски

й край Закон

Хабаровского края от 26.07.05

Отсутствует Устанавливается органами местного

самоуправления с учетом

СНиП 2.07.01-89

Не было 183 / сведений нет/

177

КПРФ – 73 Общественное движение

«Наша страна» - 23

Общественное движение «Мой

край» – 16 Единая Россия

– 12 Родина – 7 ЛДПР – 6

28. Амурская область

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует Прокурором Амурской области

налагался запретна проведение

акций в г. Благовещенс-ке в соответст-вии с Постано-влением Губер-натора Амур-ской области от

21.07.03.

34 (50 мероприятий) / сведений нет / сведений нет

(по г. Благовещенск за 2006 г.)

КПРФ Общ. движение «Наша страна» Патриоты России ЛДПР Родина

29. Архангельская область

Закон Архангельской области от

28.02.06

Отсутствует Сведений нет Не было сведений нет / сведений нет /

191

НКО «Мое жилье» Патриоты России

66

30. Астраханская область

Закон Астраханской области от

09.09.05 Постановление Правительства Астраханской области от

27.03.06 Постановление Правительства Астраханской области от

24.04.06 Акты органов

м/с

Постановление Правительства Астраханской области от

27.03.06

Постановление Правительства Астраханской области от

27.03.06

Сведений нет сведений нет / сведений нет /

124 (по г.

Астрахань)

26 / 1 / 23 (по иным МО)

КПРФ

Республиканская партия России

Родина

31. Белгородская область

Постановление Правительства области от

24.08.04 Инструкция «О порядке подачи уведомления…» Акты органов

м/с

Постановление Правительства области от

18.03.05

Руководству-ются СНиП 2.07.01-89

Не было 67 / 0 / 67 «отмечено замечаний» -

4

КПРФ – 29 Ед. Россия – 18 Организации профсоюзов-11

32. Брянская область

Закон Брянской области

от 28.04.05

Отсутствует Отсутствует Устанавливаются ОВД совместно с органами м/с

Не было Сведений нет / сведений нет

/ 94

КПРФ Союз

КоммунистическойМолодежи НБП

Группы граждан

33. Владимирская область

Закон Владимирской области от

30.12.04

Отсутствует (регулируется актами муници-

пальных образований)

Отсутствует

Не было 435 / 65 / 424 Родина - 33/34 Ед. Россия – 3 /

18 «Наши» - 16/19 КПРФ – 8/7

34. Волгоградская область

Закон Волгоградской области от

07.04.05

Отсутствует Отсутствует Мораторий на проведение массовых

мероприятий с 05.04.05 до

10.05.05 Рекомендацией Главы админи-

страции Волгоградской области в июле

2006 года предложено отказаться от проведения

мероприятий в г. Волгограде

(срок не определен)

631 / 18 / 619 КПРФ - 32

67

35. Вологодская область

Закон Вологодской области от

01.06.05

Отсутствует Устанавлива-ется органами местного

самоуправления в нормативных

актах

Не было 14 /0 / 14 КПРФ – 3 ЛДПР – 3

Ветеранские организации - 2

36. Воронежская область

Закон Воронежской области от

23.07.06

Отсутствует (проект на стадии

подготовки)

Сведений нет Не было 489 / 4 / 5445 КПРФ – 20 Движение

«Наши» - 10 Профсоюзы – 9 Ветеранские

организации – 7 Молодая гвардия – 6 Объединения предпринима-телей – 6 РПР – 5

Воронежский гражданский конгресс – 5

37. Ивановская область

Закон Ивановской области от

14.01.05

Отсутствует Отсутствует Не было 110/ 3 /108 отказано - 1

КПРФ – 48 / 46

38. Иркутская область

Закон Иркутской области от

31.1204

Постановление администрации Иркутской области от

17.03.05

Постановление Правительства Иркутской области от

17.03.05 (применительно к памятникам истории и культуры)

Не было Сведений нет / сведений нет

/ 468

КПРФ – 46 ЛДПР – 29

Единая Россия – 28

Родина – 17 НБП – 86

(уведомлений)

39. Калининградская область

Отсутствует Сведений нет Сведений нет Не было 510 / 16 / 510 РКРП- 87 ОО

«Национально.-культурная автономия русских

Калининград-ской области –

32 ОО по защите прав дольщиков

– 22 Концептуальная

партия «Единение» - 17 КПРФ – 15

40. Калужская область

Отсутствует (проект на

согласовании)

Отсутствует

Отсутствует

Не было 198 / 6 / 195 ЛДПР КПРФ

Народно-патриотическая партия России

Родина

68

41. Камчатская область

Закон Камчатской области от

14.05.05

Отсутствует Устанавливается органами местного

самоуправления

Не было Сведений нет/ 0 / 35

Федерация профсоюзов Камчатки Ед. Россия КПРФ ЛДПР

42. Кемеровская область

Закон Кемеровской области от

12.07.06

Сведений нет Сведений нет Сведений нет 205 / 57 / 147 КПРФ Ед. Россия НПГР ЛДПР

43. Кировская область

Отсутствует Постановление Правительства Кировской области от

08.11.05

Устанавливается органами местного

самоуправления с учетом СНиП

2.07.01-89

Не было (имеются сведения о запрете

публичных мероприятий на театральной площади г. Кирова с 11.01.05 по 01.05.05 –

Распоряжение № 01-П)

18 / 1 / 42 (только по памятникам культуры) не было

согласовано-2 сведений нет / сведений нет /

727 (по г. Кирову)

Российская коммунистическая рабочая партия – российская партия

коммунистов – 14 /12 КПРФ

Ед. Россия

44. Костромская область

Закон Костромской области от

11.04.05

Сведений нет Сведений нет Не было 142 / 9 / 132

отказано - 3

КПРФ – 59 Ед. Россия – 21 Профсоюзные организации –

17 Движение «Во имя жизни» - 6

45. Курганская область

Отсутствует (проект прошел первое чтение)

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Отсутствует Не было 361 / сведений нет/

359

КПРФ – 51 Профсоюзы –

24 ЛДПР – 2

46. Курская область

Постановление Администрации

Курской области от

15.06.05

Постановление Администрации

Курской области от

15.06.05

Постановление Администрации

Курской области от

15.06.05

Не было 246 / сведений нет /

245

КПРФ – 101 Профсоюзы -

39 ЛДПР – 19

Инициативные группы граждан

– 14 47. Ленинградская область

Отсутствует (проект на

согласовании)

Отсутствует (проект на

согласовании)

Отсутствует

Не было 133 / 7 / 179 КПРФ РКП РКРП ЛДПР

Движение «Национально-державный путь

России» Народно-

патриотический союз России

Совет ветеранов войны и труда Всероссийский союз ветеранов Афганистана

Российская партия пенсионеров

69

48. Липецкая область

Закон Липецкой области от

02.05.06

Отсутствуют Сведений нет Не было Сведений нет / 15/ 150

КПРФ Ед. Россия Российская партия жизни Российская партия

пенсионеров Демократичес-кая партия

49. Магаданская область

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

50. Московская область

Закон Московской области от

22.07.05

Закон Московской области от

22.07.05

Устанавлива-ется Министер-ством по делам территориаль-

ных образований Московской области

применительно к конкретным мероприятиям

Сведений нет 563 / 52 / 537 КПРФ - 216

51. Мурманская область

Закон Мурманской области от

12.04.05

Сведений нет Сведений нет Имели место в отдельных

муниципальных образованиях в

связи с эпидемией гриппа

328 / 51 / 289 Отказано - 1

Межрегиональная общественная организация «Национал-

большевистская партия» (до

ликвидации) – 92КПРФ - 64

52. Нижегородская область

Отсутствует (проект вынесен

на рассмотрение)

Постановление Правительства Нижегородской области от

21.08.06

Сведений нет Не было 469 / 21 / 469 КПРФ – 70 Родина -13 Движение «Трудовой

Н.Новгород» - 6ЛДПР – 6

Молодежное движение «Наши»

- 5 53. Новгородск

ая область Закон

Новгородской области от

05.10.05

Отсутствует Сведений нет Не было 56 / сведений нет / 80 (по В.

Новгороду)

КПРФ Патриоты России

Общ. движение «Объединение

рабочих, крестьян,

специалистов и служащих

Новгородской области»

54. Новосибирская область

Закон Новосибирской области от

10.12.04

Отсутствует Установлены в 5муниципальных

районах в нормативных

актах

Не было 1894 / 23 / 1855

ЛДПР Родина КПРФ

Ед. Россия Профсоюзные организации

70

55. Омская область

Закон Омской области от

09.02.05

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Устанавлива-ется органами местного

самоуправления в нормативных

актах

Не было 383/ сведений нет / 382

не согласовано -

1

КПРФ – 10 Омское общество сознания

Кришны - 25

56. Оренбургская область

Отсутствует

Постановление Правительства Оренбургской области от

01.02.06

Постановление Правительства Оренбургской области от

01.02.06 (применительно к памятникам истории и культуры)

Не было 176 / 22/ 167 КПРФ Родина

Патриоты России

Общественное объединение

«За достойную жизнь»

Профсоюзы 57. Орловская

область Отсутствует

(проект принят в первом чтении)

Отсутствует Отсутствует Сведений нет Сведений нет Сведений нет

58. Пензенская область

Закон Пензенской области от 08.09.04 (в

ред. Закона от 30.12.04)

Отсутствует Отсутствует Не было 685 / сведений нет / 677

отказано – 8 несанкциониро-ванных - 10

КПРФ – 127 / 123

Российская партия жизни –

27 Патриоты России - 22

59. Псковская область

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Не было Сведений нет

отказано - 2

КПРФ Профсоюзы Псковское

региональное молодежное движение «Первый рубеж»

60. Ростовская область

Закон Ростовской области от

19.06.04

Постановление Администрации Ростовской области от

19.08.04

Постановление Администрации Ростовской области от

19.08.04

Не было 437/ 46 / 363 КПРФ Ед. Россия Федерация профсоюзов Ростовской области Союз

«Чернобыль» 61. Рязанская

область Отсутствует Отсутствует Отсутствует Сведений нет 222 / 7 /

сведений нет отказано - 4

РНЕ – 19 КПРФ – 19 ЛДПР – 16

«Наши» - 13 Общественная организация «За Русь святую» -

12 Общественная организация «Народно-

патриотический союз»-12

71

62. Самарская область

Закон Самарской области от

06.04.05

Отсутствует Отсутствует Не было 175/сведений нет/153

(кроме г. Самары и г. Сызрань)

170/53/ 170 (г. Самара)

КПРФ, ЛДПР,

РКРП-РПК «Надежда России»

63. Саратовская область

Закон Саратовской области от

24.11.04

Постановление Правительства Саратовской области от 04.11.2004

Устанавливается органами местного

самоуправления в

нормативных актах

Сведений нет 443 уведомлений

(7006 мероприятий)

/ 25 /около 3800

КПРФ - 16 (911 мероприятий) Единая Россия -

10 (2239 мероприятий) Родина - 10 (832 мероприятий)

64. Сахалинс-кая область

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Отсутствует (проект на стадии

разработки)

Не было 244/ 43 / 238 КПРФ – 34 Межрегиональное общ. движение

«Наша страна»-17Общественная организация «За неотделимость Российских восточных

территорий»-10 Единая Россия – 4Нефтегазстройп

рофсоюз-4 65. Свердловск

ая область Закон

Свердловской области от

16.05.05 Постановление Правительства Свердловской области от

30.05.03

Постановление Правительства Свердловской области от

30.05.03

Сведений нет Не было Сведений нет / сведений нет/ 1084

КПРФ РКРП-РПК

Единая Россия ЛДПР

66. Смоленская область

Закон Смоленской области от

29.03.05

Отсутствует Отсутствует (в г. Смоленске

нормы определены Управлением архитектуры и градостроительс

тва г. Смоленска)

Департаментом Смоленской области по культуре

определены места, на территории которых запрещено проведение публичных мероприятий

71 / 3 /сведений нет

КПРФ - 34

67. Тамбовская область

Закон Тамбовской области от

30.11.04

Отсутствует (планируется)

Отсутствует (планируется)

Не было 161 / 4 / 170 КПРФ – 35 Единая Россия (совместно с Молодежным единством и Молодой гвардией) –

21/18

72

68. Тверская область

Отсутствует (проект принят во втором чтении)

Отсутствует Отсутствует Не было 351 / 7 / 346 КПРФ – 101 / 99 Группы

граждан – 51 / 50

Единая Россия - 13 / 13

Родина – 12 / 10 69. Томская область

Закон Томской области от

13.10.04

Закон Томской обл. от 17.09.01

«О Губернаторском

квартале» По иным местам

– не урегулировано

Устанавливается органами местного

самоуправления

Запретов не было. Имелась

просьба властей Томска не проводить акции

26-27 апр. 2006г.

636 / 15 / 626 Единая Россия КПРФ ЛДПР

Российская. партия

пенсионеров Родина

Российская партия жизни Российская

экологическая партия

«Зеленые» Избирательные

блоки: «СПС+Яблоко»

«Оппозиция» «За Томск»

«Наш выбор -Томск»

70. Тульская область

Закон Тульской области от

13.07.05

Отсутствует Отсутствует Не было Сведений нет / Сведений нет / 285

КПРФ Концептуальная

партия «Единение» Российская

коммунистиче-ская рабочая партия – российская партия

коммунистов Молодежное движение «Наши»

71. Тюменская область

Закон Тюменской области от

04.02.06

Отсутствует (ограничений

нет)

Отсутствует Не было 209 /17 /175 отказано - 27

КПРФ – 24 Единая Россия

– 12 Патриоты

России – 14/13 ЛДПР – 3 Тюменская

городская общ. организация

«Трезвая Тюмень»-5

ТОС 5 микр-она - 3

73

72. Ульяновская область

Закон Ульяновской области от

15.09.04 Постановле-

ние Губернатора Ульяновской области от

08.12.05 Акты

муниципаль-ных

образований

Постановление Правительства Ульяновской области от

16.01.06

Сведений нет Не было 382 / 3 /374 отказано - 4

Ед. Россия КПРФ Родина

Концепт. партия «Единение» Профсоюзные организации Общественные организации инвалидов

Общественные организации пенсионеров Советы ветеранов

73. Челябинская область

Закон Челябинской области от

29.06.06

Отсутствует Отсутствует Не было Сведений нет/ 0 / 1404

Единая Россия КПРФ

Российская партия

пенсионеров ЛДПР Родина Аграрная партия Горно-

металлургичес-кий профсоюз

России 74. Читинская

область Отсутствует

(руководству-ются

ПостановлениемАдминистрации Читинской области от 18.03.03 (с измен. от 23.08.05))

(руководству-ются

ПостановлениемАдминистрации Читинской области от 18.03.03 (с измен. от 23.08.05))

Отсутствует

(руководству-ются

Постановлением Администрации Читинской области от 18.03.03 (с измен. от 23.08.05))

Отсутствует Не было 66 / 1 / 66 КПРФ – 21 Профсоюзные организации - 7 Ед. Россия – 5 ЛДПР - 2

75. Ярославскаяобласть

Закон Ярославской области от 07.12.04,

Постановле-ние Мэра г. Ярославля от 23.05.01, Пост-ие Мэра г. Ярославля от

30.12.04

Отсутствует (определяется Администра-

цией Ярославской обл. либо органом местного

самоуправле-ния индиви-дуально для каждого

мероприятия)

Руководству-ются СНиП 2.07.01-89 и

СНиП 2.08.02-89

Не было 432 / 4 / сведений нет

КПРФ – 84 Единая Россия

– 42 Группы

граждан - 22

76. город Москва

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

74

77. город Санкт-

Петербург

Закон Санкт-Петербурга от 07.06.05, Постановление Правительства

Санкт-Петербурга от

26.12.05

Постановление Правительства

Санкт-Петербурга от

26.12.05 Требования определяются Комитетом по гос. контролю, использованию

и охране памятников истории и культуры

индивидуальнодля каждого мероприятия

Устанавлива-ются

исполнитель-ными органами власти Санкт-Петербурга

применительно к конкретным мероприятиям

Сведений нет 883 / сведений нет /

428 (по

мероприятиям численностью свыше 500 чел,

либо проводимых натерритории 2-х

и более районов, либо

на центральных площадях и магистралях города)

Сведений нет

78. Еврейская автономная область

Закон Еврейской автономной области от

24.11.04

Отсутствует (планируется)

Устанавлива-ются органами

местного самоуправления применительно к конкретным мероприятиям

Не было 88 / 1 / 82 отказано - 2

КПРФ – 29/27 Межрегиональное общественное

движение «Наша страна»-9

79. Агинский Бурятский автономный

округ

Отсутствует (проект на

рассмотрении)

Отсутствует Отсутствует Не было Уведомлений не поступало

Уведомлений не поступало

80. Корякский автономный

округ

Отсутствует (проект на

рассмотрении)

Отсутствует Отсутствует Не было 6 / 0 / 8 Единая Россия

81. Ненецкий автономный

округ

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует (работа не ведется)

Не было 11 мероприятий

(51 уведомление)

/ 0 /10

Единая Россия – 8

ЛДПР – 8 КПРФ – 8 Родина – 8

Общественная организация

«Щит»-8 82. Таймырский

(Долгано-Ненецкий) автономный

округ

Закон Таймырского

(Долгано-Ненецкого)

АО от 26.09.05

Отсутствует

Отсутствует

Не было Уведомлений не поступало

Уведомлений не поступало

83. Усть-Ордынский Бурятский автономный

округ

Отсутствует (планируется)

Отсутствует

Отсутствует

Не было Уведомлений не поступало

Уведомлений не поступало

84. Ханты-Мансийский автономный округ- Югра

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует (работа не ведется)

Отсутствует (работа не ведется)

Не было 144/ 4 / 133 Единая Россия – 32

КПРФ – 26 ЛДПР – 10

Профсоюзы – 10Российская партия

пенсионеров - 4

75

85. Эвенкийский автономный

округ

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

Ответ не поступил

86. Чукотский автономный

округ

Закон Чукотского

АО от 06.06.05

Отсутствует (специфика округа)

Отсутствует (работа не ведется)

Не было 1 / сведений нет / 1

Не имеется

87. Ямало-Ненецкий автономный

округ

Отсутствует (проект

принят в двух чтениях)

Отсутствует (имеется проект)

Сведений нет Не было 63 / 3 / Сведений нет

Единая Россия – 12

КПРФ – 5 Родина - 3

76

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА НА МИРНЫЕ СОБРАНИЯ…………………………………………………………………….4 1.1. Уведомительный порядок проведения публичного мероприятия……...4 1.2. Цели и место проведения публичного мероприятия……………………6 1.3. О прекращении публичного мероприятия…………………………...….13 2. ПРАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ МИРНЫХ СОБРАНИЙ…………………....16 2.1 Порядок подачи и приема уведомлений о проведении публичных мероприятий…………………………………………………………………..16 2.2 Процедура согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий…………………………………………………………………..22 2.3. Практика фактического запрета публичных мероприятий………….25 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ…………………………………………..…30 ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ……………………….....34 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Иные нормативные акты, регулирующие на территории Российской Федерации право на мирные собрания (извлечения)……………………….44 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Материалы проверки обстоятельств подготовки и проведения публичных мероприятий: (1) Пикетирования на Лубянской площади г. Москвы 3 сентября 2006 года……………………………………………………………...……………..50 (2) «Марша несогласных» в г. Москве 14 апреля 2007 года………………..57 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Результаты проведенного Уполномоченным мониторинга реализации на территории России права на мирные собрания (по состоянию на конец 2006 г.)…………………………………………………62