Documento delBanco Mundial

Bolivia: Aplicación de Metodologías Simplificadas para la Formulación y

Evaluación de Proyectos de Inversión

Junio 2011

Poverty Reduction and Economic ManagementBolivia, Chile, Ecuador, Perú y VenezuelaRegión de América Latina y el Caribe

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BOLIVIA FISCAL YEARJanuary 1 to December 31

CURRENCY EQUIVALENTS(as of Julio 13, 2011)

Currency Unit1 US Dollar

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BolivianosBs. 7.01

WEIGHTS AND MEASURESMetric System

ABBREVIATIONS AND ACRONYMS

ABC Administradora Bolivia de CarreterasDGPM Dirección General de Planificación Multianual, Ministerio de Economía de

PerúEEIA Estudio de Evaluación de Impacto AmbientalEI: Estudio de IdentificaciónENDE Empresa Nacional de Electricidad ENDEFP Fondo de Pre-inversiónIDH: Impuesto Directo a los HidrocarburosIEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus DerivadosMAE: Máxima Autoridad EjecutivaMIDEPLAN Ministerio de Planificación de ChilePDCR Proyecto de Desarrollo Concurrente RegionalPG Plan de GobiernoPND: Plan Nacional de DesarrolloSEDES Secretaria Departamental de SaludSEIFD: Sistema Estatal de Inversión para el Desarrollo y FinanciamientoSENASBA Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento BásicoSGP Sistema de Gestión de ProyectosSIGMA: Sistema de Gestión y Modernización AdministrativaSISIN: Sistema de Información sobre InversionesSISPLAN Sistema Nacional de PlanificaciónSNIP: Sistema de Inversión PúblicaTESA: Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y AmbientalesVIPFE: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

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Este informe forma parte del Programa de Asistencia Técnica No-Financiera “Bolivia Public Sector Governance” (P118228).

Vice-Presidenta, LCR: Pamela CoxDirector, LCC6C: Laura FrigentiDirector, LCSPR: Rodrigo ChavesGerente Sectorial, LCSPS: Verónica ZavalaEconomista Principal: Carlos Silva-JaureguiGerente de Proyecto: Jonas Frank (LCSPS)

Índice1. OBJETIVO Y FUNDAMENTO................................................................................................................. 5

2. ASPECTOS CONCEPTUALES.................................................................................................................. 7

I. FUNDAMENTACIÓN......................................................................................................................................7II. ALCANCE...................................................................................................................................................8

3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA PRE-INVERSIÓN EN EL SNIP......................................................................10

I. NORMATIVA.............................................................................................................................................10II. PRÁCTICAS EN LA PRE-INVERSIÓN.................................................................................................................10III. ACCIONES EN CURSO..................................................................................................................................11

4. EXPERIENCIA INTERNACIONAL ACERCA DEL USO DE METODOLOGÍAS SIMPLIFICADAS.......................12

I. CHILE......................................................................................................................................................12II. MÉXICO..................................................................................................................................................12III. NICARAGUA.............................................................................................................................................14IV. PERÚ......................................................................................................................................................14V. CONCLUSIONES.........................................................................................................................................15

5. RECOMENDACIONES......................................................................................................................... 16

I. MANTENER LA DISTINCIÓN ENTRE EI Y TESA..................................................................................................16II. DIFERENCIAR EL TRATAMIENTO DE PROYECTOS DE REPOSICIÓN Y DE AMPLIACIÓN...................................................16III. ESTABLECER MECANISMOS FORMALES DE CONSULTA PARA ASPECTOS METODOLÓGICOS..........................................17IV. DESARROLLAR ACCIONES PARA SUPLIR LAS DEFICIENCIAS DE CAPACIDAD TÉCNICA, CONSTITUYENDO EL FONDO PARA LA PRE-INVERSIÓN.................................................................................................................................................17V. LIMITES DE COSTO A LA PRE-INVERSIÓN. DIFERENCIACIÓN DEL TRATAMIENTO METODOLÓGICO SEGÚN ESCALA Y TIPOLOGÍA........................................................................................................................................................18VI. RECOMENDACIONES COMPLEMENTARIAS.......................................................................................................19VII. CONTRATACIÓN CONJUNTA EI-TESA........................................................................................................20VIII. CONTRATACIÓN LLAVE EN MANO: INTERNALIZAR COSTOS DE DISEÑOS INADECUADOS POR PARTE DE LA EMPRESA PRIVADA 20

ANEXO: SÍNTESIS DE LA SITUACIÓN EN LOS SECTORES...............................................................................21

A.1. ANTECEDENTES...............................................................................................................................................21

A.2. TRANSPORTES.................................................................................................................................................21

A.3. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO....................................................................................................................21

A.4. EDUCACIÓN.....................................................................................................................................................22

A.5. SALUD.............................................................................................................................................................22

A.6. CAMINOS........................................................................................................................................................23

A.7. ELECTRICIDAD.................................................................................................................................................23

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................................................................. 24

Índice de TablasTABLA 1 PRE-INVERSIÓN DIFERENCIADA EN EL CASO DE MÉXICO...................................................................................13

TABLA 2 PRE-INVERSIÓN DIFERENCIADA EN EL CASO DE NICARAGUA.............................................................................14

TABLA 3 PRE-INVERSIÓN DIFERENCIADA EN EL CASO DE MÉXICO...................................................................................15

Índice de RecuadrosRECUADRO 1: AVANCES, LIMITACIONES Y LECCIONES APRENDIDAS DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICA .......................6

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1. OBJETIVO Y FUNDAMENTO

La formación de capital público ha crecido en forma sustancial en los últimos años en Bolivia. De acuerdo a datos elaborados por el VIPFE, el monto agregado de inversión realizado por los tres niveles de Gobierno (Central, Departamental y Municipal) ha pasado de $US 500 millones en 2003 a US$ 1.521 Millones en 2010.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en particular el Programa de Gobierno (PG) 2010-2016, refuerzan esta tendencia, al proyectar abultadas erogaciones por este concepto en los próximos años. Entre los años de vigencia del Plan, se estima que se triplicarían los recursos.

La ejecución de esta agenda enfrenta algunos cuellos de botella en relación a la pre-inversión: los procedimientos establecidos para la pre-inversión implican absorber recursos humanos cuantiosos; por otra parte, las capacidades institucionales son limitadas. Además, la normativa del SNIP en cuanto a la pre-inversión es tratada con mucha informalidad en una parte de las agencias ejecutoras y municipios del país; ello, a pesar de que ya hoy día dos terceras de la inversión en ejecución es subnacional.

Esta problemática tiene varias implicancias negativas: no se tiene siempre y en todos los casos información relevante y oportuna para juzgar adecuadamente entre alternativas de proyectos; la calidad de los proyectos está afectada negativamente; la información para la evaluación expost es deficiente; y finalmente, se registran importantes retrasos en los procesos de pre-inversión que ponen en peligro los plazos que se ha fijado el Gobierno.

Una opción que se ha planteado es la de adoptar procedimientos simplificados para la pre-inversión, a fin de hacer frente a las dificultades para cumplimentar la pre-inversión. Bolivia ya cuenta con un abordaje diferenciado según escala de proyecto. La Resolución Ministerial Nº 29 de 26 de febrero de 2007, aprueba el Reglamento Básico de Pre-inversión orientado a simplificar la pre-inversión, vigente a partir de la norma del SNIP, reduciendo la fases, al Estudio de Identificación (EI) para proyectos de inversión pública menores que no excede a Bs. 1.000.000 y al Estudio Integral Técnico Económico, Social y Ambiental (TESA) para proyectos con un costo mayor al monto mencionado. Este procedimiento simplificado debería entonces ser objeto de revisión.

En el marco de la nueva Constitución Política del Estado y la Ley de Autonomías y Descentralización, el Ministerio de Planificación del Desarrollo, está en proceso de elaboración del Sistema Estatal de Inversión y Financiamiento para el Desarrollo SEIF-D, que sustituirá a la norma del SNIP y al Reglamento Básico de Pre-inversión. Cabe señalar que el VIPFE está elaborando actualmente los reglamentos operativos para el nuevo Sistema Estatal de Inversiones y Financiamiento para el Desarrollo (SEIF-D). Esto en reacción a que la distribución de responsabilidades en cuanto a la ejecución de la inversión entre los sectores del Gobierno Central y los gobiernos subnacionales tiene que ser ajustada, sobre todo a partir de la sanción de la Ley de Autonomías. El futuro SEIF-D tiene que tomar en cuenta las lecciones aprendidas del SNIP (Recuadro 1) que significó un avance sustancial para la inversión pública.

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Recuadro 1: Avances, limitaciones y lecciones aprendidas del Sistema Nacional de Inversiones Públicas

El Sistema Nacional de Inversiones Públicas se constituyó en 1987, mediante el dictado del Decreto Supremo No. 21660. Entre sus logros, cabe mencionar la integración de un sistema de información eficaz en lo referente al seguimiento de la inversión pública, con una notable integración con el sistema presupuestario (en comparación con otras experiencias latinoamericanas) a nivel de los códigos de proyectos

Asimismo, el Sistema ha logrado una clara implantación en el accionar del sector público: es decir, a una cultura institucional que reconoce al proyecto de inversión como una unidad de análisis y decisión que requiere un abordaje específico; esto es particularmente visible en los sectores del Gobierno Nacional. Estos dos factores permiten que en lo formal e institucional, el proyecto de inversión encuentre una vía de procesamiento adecuada.

Las mayores limitaciones del SNIP se encuentran en las capacidades técnicas e institucionales necesarias para asegurar calidad en las tareas de evaluación, y particularmente en la pre-inversión. A esto concurre la descentralización operativa del Sistema, donde las relaciones entre el VIPFE, los sectores nacionales (en gran parte ministerios) y los gobiernos subnacionales no son uniformes en cuanto a los estándares de evaluación. Asimismo, existe una significativa heterogeneidad en cuanto a la capacidad de formulación y evaluación de proyectos en los niveles subnacionales.

Con este trasfondo, para un mejoramiento del SNIP (futuro SEIF-D) parece útil que se fortalezcan elementos de demanda para una mejor gestión, particularmente desde los usuarios; de esta manera, los esfuerzos direccionados desde la misma administración pública pueden complementarse y fortalecerse. También es crucial aceptar los elementos políticos de la inversión pública, e incorporarlos en los procesos que se diseñen.

Fuente: Banco Mundial.

Se encuentra en estudio la opción de simplificar la pre-inversión; pero aun están en proceso de reflexión el diseño de abordajes específicos para cada uno de los sectores, así como el posible tratamiento diferenciado, con variaciones de sector a sector.

Por tanto, este informe, elaborado en el marco de una cooperación técnica del Banco Mundial, pretende aportar soluciones para una pre-inversión simplificada1. Los objetivos del informe son:

describir el trasfondo conceptual de la pre-inversión (Capitulo 2);

sistematizar las limitaciones de los diferentes sectores en cuanto a la pre-inversión (Capitulo 3);

mostrar experiencias internacionales (Capitulo 4);

proponer opciones de política (Capitulo 5).

1 Es conveniente advertir – a fin de evitar malentendidos – que no se aludirá aquí al procedimiento, aplicados por algunos Sistemas de Inversión Pública, por el que un proyecto puede evitar el control de la autoridad del Sistema, en función típicamente de su monto. Este tipo de procedimiento no alude a cuestiones metodológicas, sino a habilitar vías administrativas diferenciadas.

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2. ASPECTOS CONCEPTUALES

La definición de metodologías y procedimientos de evaluación “simplificados” supone definir un conjunto de pautas que se diferencian, con relación a algún patrón metodológico “completo”: Este patrón “completo” puede ser asociado al modelo que suponen los corrientes manuales de formulación y evaluación de proyectos; por lo general, supone una elaboración cuidadosa y extensa de pasos, en un proceso recursivo que ahonda en profundidad y precisión, a medida que se avanza en la distintas etapas de la pre-inversión (idea, perfil, prefactibilidad, etc.). Por lo general el modelo de proyecto “completo” suele asociarse a emprendimientos nuevos, de importante magnitud2.

Esta definición referencial será adoptada aquí; pero cabe la salvedad de que no puede identificarse con precisión qué significa este patrón, en forma general; es necesaria su especificación en términos de metodologías sectoriales.

Deben señalarse desde un principio dos aspectos que deben ser considerados con atención, cuando se trata de la adopción de metodologías simplificadas:

Pueden producirse errores de inclusión y exclusión de proyectos; esto es, puede habilitarse la ejecución de proyectos no deseables, y a la vez excluirse la de proyectos deseables.

Puede recabarse información insuficiente para el monitoreo y evaluación expost; asimismo, puede ocurrir que en oportunidad de ésta última, no sea posible establecer si un desvío se debe a un error del formulador o a una deficiencia de la metodología.

Se sistematizarán a continuación algunos aspectos relacionados con la fundamentación y posible alcance de abordajes simplificados, para la pre-inversión.

i. Fundamentación¿Cuáles son las motivaciones que pueden justificar la adopción de abordajes más simplificados? Ellas se sitúan en tres planos diferenciados, a saber:

a. Motivaciones de naturaleza permanente :

- Proyectos de escala reducida: no se justifica aplicar metodologías que representen un costo elevado, en relación al monto de la inversión. Esto implica que debe aceptarse el riesgo de tomar decisiones equivocadas, por cuanto reducir ese riesgo implica un nivel de gasto en pre-inversión que no se ve justificado3.

Debe señalarse que en este caso, el concepto de “simplificación” no es estrictamente correcto, toda vez que se trata de aplicar un enfoque para la pre-inversión que guarde una adecuada relación con relación a la escala del proyecto. Se trata antes bien de un tratamiento diferenciado, antes que propiamente “simplificado”.

b. Motivaciones de naturaleza coyuntural o puntual

- Requerimientos de orden macroeconómico: es necesario acelerar la ejecución de la inversión, a efectos de sostener el nivel de actividad económica y el empleo

- Contexto de emergencia: se trata de situaciones donde se requiere una intervención rápida para paliar los efectos de desastres naturales, epidemias, etc.

- Proyectos complementarios: en algunas oportunidades, un proyecto concluido – o a punto de concluirse – requiere indefectiblemente el concurso de otro proyecto para usufructuar de los

2 A fines didácticos, es común recurrir a ejemplos de proyectos de magnitud, a efectos de poner en evidencia toda una cantidad de aspectos de detalle, que suelen ser omitidos (como veremos) en proyectos de menor talla.3 La raíz de esta motivación reside en que la pre-inversión es costosa, pero además en que tal costo no es proporcional a la talla del proyecto, siendo su incidencia en general mayor sobre proyectos menores (salvo precisamente que se adopten metodologías simplificadas).

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beneficios; cualquier postergación de éste último implica un perjuicio importante, y es menester encarar su ejecución en forma inmediata4.

c. Motivaciones referidas a capacidades institucionales

- Insuficiencia de capacidad de elaborar proyectos: no existe capacidad suficiente para lograr una pre-inversión satisfactoria, por inexistencia de recursos humanos calificados al efecto, siendo que la construcción de tal capacidad implica un período de tiempo demasiado prolongado, demorando la ejecución de los proyectos

Es importante explicitar la motivación que puede llevar a la adopción de metodologías simplificadas. En particular, si se tratara de lo indicado en a), se tratará de un tratamiento de carácter permanente; pero en los dos casos siguientes, se trata de situaciones temporarias o puntuales, por lo que la eventual adopción de abordajes simplificados deberá encontrarse acotada.

ii. Alcance

Los procedimientos simplificados pueden afectar los planos siguientes de un proyecto de inversión: contenido de la formulación y evaluación; fuentes de información utilizada; e identificación de alternativas. A continuación se hace referencia a cada uno de estos tópicos:

a) Contenido de la formulación y evaluación del proyecto: puede optarse por reducir los requerimientos para la formulación y diseño del proyecto, con relación a formulaciones más completas. Esto se sobre todo a la cantidad de información requerida, que suele ser el aspecto más laborioso. Adicionalmente, puede tratarse de simplificar los propios algoritmos de cálculo, cuando ellos no estén disponibles previamente, y deban ser diseñados ad – hoc; en caso de que ellos existieran en soporte informático (típicamente, en planillas de cálculo), no es necesario realizar simplificaciones.

Ejemplo: en el caso de un proyecto vial de baja escala que genere poca derivación de tránsitos, pueden calcularse los beneficios solamente para el tránsito existente, disminuyéndose así los requerimientos de recursos en concepto de diseño de un esquema de formulación y evaluación, y de relevamiento de información.

b) Fuentes de información utilizadas: puede aceptarse el recurso a fuentes secundarias ya existentes, referidas al proyecto en cuestión o a otros proyectos similares

Ejemplo: puede elaborarse el cálculo de costos de construcción y operación de un proyecto escolar a partir de registros históricos de proyectos análogos (y no mediante un costeo específico)

c) Identificación de alternativas: puede aceptarse una formulación que conlleve un número reducido de alternativas

Ejemplo: puede aceptarse un único diseño de un proyecto de agua potable, en la medida en que satisfaga parámetros de costo-eficiencia o costo-efectividad.

En cuanto a los componentes de un proyecto que puede ser objeto de abordajes simplificados, pueden identificarse cuatro grandes grupos temáticos usuales en un proyecto de inversión: (i) formulación técnica, (ii) evaluación de viabilidad económica, (iii) evaluación de viabilidad institucional y (iv) evaluación ambiental.

El alcance de un abordaje simplificado no es uniforme para cada uno de ellos, conforme se indica a continuación:

4 En rigor, este caso puede tratarse de una deficiente identificación del proyecto; en la generalidad de los casos, este tipo de complementariedad implica que ambos proyectos en realidad constituyen una unidad. Éste sería el caso, por ejemplo, del proyecto de construcción de una línea de transporte eléctrico, complementaria a una central de generación hídrica; en la medida en que no haya otra opción para el transporte, se trata de dos proyectos complementarios estrictos, que deben ser considerados como un único proyecto.

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a) Formulación técnica: en principio, un proyecto requiere un desarrollo suficiente, en términos de diseño, para asegurar su concreción en tiempo y forma; este estado se conoce habitualmente con el nombre de “diseño final”; por este motivo, no parecería haber espacio para simplificar esta tarea5. Cabe sin embargo aceptar diseños simplificados en proyectos donde el impacto del medio natural es reducido, y puede recurrirse a diseños estándar. La simplificación en este caso no residiría propiamente en el alcance del diseño, sino en que se obviaría el diseño final para un proyecto específico, desde cero.

Ejemplo: puede replicarse el diseño final de proyectos de establecimientos escolares o centros de atención primara de salud.

b) Evaluación económica: éste es el capítulo del proyecto que admite procedimientos simplificados en mayor grado, tanto en lo referente al esquema conceptual como a la naturaleza de la información utilizada.

Ejemplo: en el caso de proyectos de centros de salud, se suelen adoptar abordajes de tipo costo-efectividad, basados muchas veces en experiencias análogas de centros ya existentes y relevamientos realizados por operativos censales.

c) Evaluación de viabilidad institucional: bajo este título, se comprenden tanto los aspectos referidos a la habilidad legal del organismo para contratar o ejecutar las obras como a la específica naturaleza del contrato. No hay espacio aquí para “simplificar” esta temática, sea por los riesgos que conlleva una insuficiente definición de estos temas (riesgo de no ejecución de la obra), sea porque la magnitud de recursos involucrados es reducida6.

d) Evaluación ambiental: tampoco en este caso parece pertinente simplificar el tratamiento; es recomendable ceñirse al cumplimiento de la normativa vigente, profundizando el tratamiento de aspectos que eventualmente se encuentren omitidos, y que sean susceptibles de producir impactos no deseables.

5 Más adelante se realizan algunas consideraciones acerca de la conveniencia o no de que el diseño final se encuentre a cargo de la empresa ejecutora del proyecto (en caso de licitación); pero éste no es un tema relevante en este punto.6 Por otra parte, es frecuente apelar aquí a procedimientos altamente normalizados, especialmente en proyectos de talla reducida.

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3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA PRE-INVERSIÓN EN EL SNIP

En este acápite, se reseñan algunos aspectos del accionar del SNIP en cuanto a la pre-inversión.

En primer lugar, se presenta un repaso acerca de la normativa vigente; luego, se presentan los resultados de encuestas y entrevistas a diferentes sectores y organismos del Gobierno Central7. Por último, se hará referencia a las acciones previstas a futuro.

i. Normativa

La normativa de implementación referida al SNIP es dictada por la autoridad correspondiente (el Ministerio de Planificación para el Desarrollo, secundado por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo). Ella es actualmente de aplicación obligatoria para todos los Ministerios (“sectores”) del Gobierno Central y para los Gobiernos Subnacionales (Departamentos y Municipios).

Los principios y pautas del SNIP son aplicados por las oficinas responsables por la formulación y evaluación de los proyectos de inversión. La Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) correspondiente (Ministro o Responsable Máximo del nivel subnacional) certifica el cumplimiento de las normas mencionadas. Esto responde a la instrumentación del principio de centralidad normativa y descentralización en la ejecución, tal vez a un nivel mayor a lo habitual en los sistemas de inversión pública.

Se definen dos niveles de alcance para la Pre-inversión, denominados “Estudio de Identificación” (EI) y “Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales” (TESA). Sintéticamente, el EI consiste en la elaboración de un Perfil expeditivo, mientras que el TESA corresponde a un estudio más en profundidad, que desemboca en un diseño final, que habilita la ejecución del proyecto. El EI trata a nivel preliminar un conjunto de alternativas para el proyecto, mientras que el TESA se limita a desarrollar una única alternativa hasta la etapa de diseño final.

Todos los proyectos cuya inversión supere el monto de $b 1.000.000 (aproximadamente, $us 140.000) deben cumplir con ambos niveles, debiendo ser aprobado previamente el EI por parte de la MAE, antes de iniciarse el TESA. Los proyectos con monto inferior al límite mencionado sobre deben cumplir con el EI, quedando el resto del desarrollo del proyecto a criterio del organismo responsable por el mismo.

ii. Prácticas en la pre-inversión

Se ha recabado información acerca de las prácticas, en particular en lo referido a aspectos metodológicos acerca de la formulación y evaluación de proyectos y a la eventual conveniencia de metodologías y procedimientos simplificados. A tal efecto, el VIPFE seleccionó algunos organismos clave. Ellos son los siguientes: Administración Boliviana de Carreteras, Ministerio de Educación, Ministerio de Medio Ambiente y Agua, Ministerio de Salud, Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas y Viceministerio de Transportes8.

En Anexo, se detallan los resultados de las entrevistas realizadas, para cada organismo. Se sintetizan a continuación las constataciones más relevantes. Cabe advertir que ellas se formulan desde una perspectiva transversal, a fines expositivos. Sin embargo – tal como surge de la reseña en Anexo – existen diferencias sectoriales muy importantes, que obligan a la adopción de enfoques sectorizados.

En cuanto a la aplicación de metodologías, se recabó la opinión de que ellas son en principio 7 No se realizaron entrevistas con gobiernos subnacionales.8 Las entrevistas se encontraron a cargo en forma conjunta de consultores del Banco Mundial y funcionarios del nivel técnico del VIPFE.

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adecuadas, como así también lo es la definición de etapas actualmente vigente para la pre-inversión (EI y TESA). Los principales comentarios críticos recibidos se han centrado en las dificultades de cumplimiento por parte de los organismos subnacionales, en especial en el caso del estrato de Municipios de menor escala; se mencionó en algunos casos que el Ministerio (“sector”) es el que brinda el asesoramiento para que la formulación sea adecuada; pero ello ocurre solamente cuando la entidad subnacional requiere recursos al nivel central para la ejecución de los proyectos. No existe en cambio control sobre la calidad de la formulación cuando los proyectos son ejecutados directamente por los niveles subnacionales, con sus propios recursos.

Se sugirió asimismo el escalonamiento de las metodologías según talla de población atendida (en el caso de proyectos vinculados a suministro de agua y alcantarillado), toda vez que las disparidades de costos hacen que no pueda delimitarse adecuadamente la metodología a partir del monto de inversión. Se enfatizó la conveniencia de aplicar abordajes normalizados en el caso de proyectos replicables.

Se indicó en un caso que el desdoblamiento entre EI y TESA dilata la ejecución del proyecto, al requerirse dos estudios que deben contratarse por separado, y por requerir ambos de la aprobación de la MAE; se sugirió en consecuencia la posibilidad de que ambos estudios sean realizados consecutivamente, sin interrupciones.

La opción de ejecutar proyectos bajo la modalidad “llave en mano”, que implica la elaboración del diseño final por parte del ejecutor del proyecto, fue mencionada como conveniente, toda vez que permite aunar la responsabilidad de diseño y ejecución; asimismo, se presenta como un mecanismo ágil. El contrato “llave en mano” implicaría entonces que el TESA no vaya más allá de un diseño preliminar. Se ha indicado, sin embargo, que la reglamentación de esta modalidad es todavía incipiente, por lo que se registra cierto vacío normativo. Por otra parte, el mayor riesgo asumido por el contratista, cuando debe completar los estudios técnicos, se ve reflejado en un costo mayor.

Se destacó por último la necesidad de asegurar la sostenibilidad del proyecto, en la fase de operación.

Se subraya que esta síntesis encubre diferencias sectoriales importantes, producto tanto de la naturaleza de los proyectos de inversión propios de cada área como del nivel de involucramiento de los niveles subnacionales en la identificación y ejecución de los proyectos y de sus respectivas capacidades de formulación y evaluación de proyectos. Así, el Viceministerio de Transportes gestiona mayormente proyectos singulares reservados al nivel nacional y de gran escala, que requieren enfoques y abordajes individuales; pero los proyectos de agua y alcantarillado bajo responsabilidad del Ministerio de Salud son de pequeña escala, alta replicabilidad y fuerte involucramiento subnacional. En consecuencia, como ya se mencionó, las estrategias de tratamiento deberán necesariamente sectorizarse.

iii. Acciones en curso

En términos institucionales, el SNIP está dejando lugar al Sistema Estatal de Inversión y Financiamiento para el Desarrollo (SEIF-D). Este nuevo sistema nace con la vocación de vincular los procedimientos de decisión en cuanto a las inversiones con las prácticas de planificación.

Actualmente, se encuentra en curso de elaboración una nueva normativa, que abarca los aspectos metodológicos y procedimentales referidos a la formulación y evaluación de proyectos, y a su priorización. Los primeros borradores apuntan a ampliar la definición de inversión pública, incorporando el mantenimiento, y a brindar un tratamiento análogo al actual a la pre-inversión, aunque introduciendo criterios diferenciadores según sector, naturaleza y escala del proyecto.

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4. EXPERIENCIA INTERNACIONAL ACERCA DEL USO DE METODOLOGÍAS SIMPLIFICADAS

Este apartado presenta los resultados de un relevamiento realizado a nivel de la normativa, en diversos países de América Latina, acerca del empleo de metodologías simplificadas. Se seleccionaron cuatro países que presentan explícitamente – de acuerdo a la normativa disponible – el uso de tal tipo de metodologías y que pueden ilustrar diferentes estrategias de aplicación útiles para Bolivia. Estos países son Chile, México (Gobierno Federal), Nicaragua y Perú9.

A continuación, se sintetizan los aspectos más importantes de cada país10.

i. Chile

El sistema de inversiones públicas opera en el ámbito del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). Este organismo instituye las metodologías y procedimientos referidos a formulación y evaluación de proyectos, y controla el cumplimiento de las mismas, en cada etapa de la pre-inversión.

Dentro de la normativa vigente, no está previsto un tratamiento diferenciado de los proyectos de inversión, a nivel general, con el propósito de simplificar el tratamiento en forma general. Se instituyen sin embargo metodologías diferenciadas para los proyectos de los siguientes sectores y casos específicos, que incluyen también obras grandes:

Aeropuertos (según escala y tipo de obra)

Mantenimiento Vial Urbano

Telecentros

El nivel de “simplificación” que se observa en estas metodologías apunta básicamente a restringir el ámbito de la evaluación, en cuanto a la información y procedimientos; así, por ejemplo, en el caso de proyectos de telecentros, la evaluación se limita a computar como beneficios a los usuarios existentes, sin incluir entonces los beneficios provenientes de la demanda inducida por el proyecto. Por otro lado, la adopción de metodologías simplificadas para el caso de proyectos de mantenimiento vial urbano se limita a los municipios que no muestren capacidad de gestión suficiente como para encarar formulaciones más amplias.

ii. México

El sistema de inversiones de México (Gobierno Federal) es administrado en el ámbito de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Se establecen metodologías, estando el control del cumplimiento de éstas a cargo del área mencionada. El control se realiza únicamente para los proyectos de inversión ejecutados directamente por el nivel federal del Gobierno. Las transferencias de capital a los niveles inferiores no son objeto de escrutinio, en el marco del sistema de inversiones.

Con relación a la temática de diferenciación de tratamiento metodológico de los proyectos, la normativa prevé un abordaje general, pero también casos particulares.

Con relación a lo primero, se establecen tratamientos diferenciados, en cuanto al alcance y enfoque metodológico, por lo que se definen abordajes tipo costo-beneficio a nivel de perfil y prefactibilidad, como así también abordajes más simplificados (costo-eficiencia y justificación). Este tratamiento se

9 Además del relevamiento documental, se realizaron entrevistas con funcionarios técnicos con responsabilidad en temas de metodología de estos países.10 Se aludirá de aquí en forma genérica a los “sistemas de inversiones públicas”, para hacer referencia al conjunto de normas, procedimientos e instituciones que intervienen en la gestión de la inversión pública.

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aplica en función de las tipologías de proyectos, según se indica en el cuadro siguiente (límites de montos convertidos a dólares – valores en millones) (Tabla 1):

Tabla 1 Pre-inversión diferenciada en el caso de México

Proyecto de inversión Programa de mantenimiento Tratamiento

Mayor a 14 N/a Análisis costo-Beneficio – Prefactibilidad

Entre 1,8 - 14 N/a Análisis costo-Beneficio – Perfil

Seguridad nacional -Proy. con beneficios no cuantificables

Mayor a 14

Costo eficienciaInfraestructura social y gubernamentalEntre 1,8 - 14

N/a

Menor a 1,8 Menor a 14 Justificación económica

Se presenta una estratificación múltiple, que apunta a la naturaleza del proyecto (distinguiendo entre inversión y mantenimiento), sector de pertenencia y monto; pero debe señalarse una definición de “inversión” que trasciende los límites estrictos del término, al incluir también mantenimiento. Asimismo, un conjunto amplio de proyectos menores queda comprendido en un tratamiento sumario (Justificación Económica).

Se encuentran en proceso de diseño controles para evitar prácticas de fraccionamiento de los proyectos, a efectos de asegurar que cada proyecto reciba el esfuerzo de pre-inversión que la normativa prevé.

Debe señalarse que estos tramos están en revisión, apuntando al propósito de concentrar esfuerzos en los proyectos de mayor talla, por cuanto la situación actual comporta la revisión de proyectos en una escala que resulta incompatible con las capacidades que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público destina al efecto. Se analiza la posibilidad de llevar el límite para el tratamiento más simplificado a $US 5 millones.

Adicionalmente, se estipulan metodologías simplificadas para proyectos menores en algunos sectores específicos, que se detallan a continuación:

Residuos sólidos urbanos

Agua potable – tratamiento de aguas residuales

Caminos rurales

Centros menores de Salud

Educación

Por último, cabe mencionar que se habilitan abordajes simplificados en casos particulares de proyectos motivados por situaciones de emergencia.

En síntesis, el sistema de inversiones presenta un tratamiento articulado y sensible a las particularidades sectoriales, a la hora de definir los tratamientos metodológicos de los proyectos de inversión.

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iii. Nicaragua

El sistema de inversiones de Nicaragua se encuentra a cargo de la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia. Se elaboran metodologías, y se revisa su cumplimiento, para el nivel nacional; no hay intervención en el nivel municipal, por considerárselo autónomo11.

En términos generales, se establece la siguiente estratificación para el tratamiento de los proyectos de inversión (límites de montos convertidos a dólares – valores en millones):

Tabla 2 Pre-inversión diferenciada en el caso de Nicaragua

Escala Alcance Contenido

Menor a 0.5 Perfil Justificación y presupuesto

De 0.5 a 5. Prefactibilidad Evaluación Costo-Beneficio sobre información secundaria

Mayor a 5 Factibilidad Evaluación Costo-Beneficio sobre información primaria

En la práctica, estos criterios son particularizados, mediante guías sectoriales (25 en total). A título de ejemplo, se indican los tratamientos específicos siguiente:

En proyectos de Salud y Educación se requiere solamente justificación

En proyectos de Agua Potable y Saneamiento de hasta 5 millones, se solicita perfil únicamente

En términos aproximados, 25% de la inversión se ejecuta a partir de proyectos definidos a nivel de perfil, 55% en Pre-factibilidad y 20% en Factibilidad. Se estima que el 60% de la inversión es cubierta por guías sectoriales; ellas son concebidas básicamente como de aplicación en proyectos replicables.

En definitiva, el planteo adoptado en Nicaragua muestra un fuerte énfasis en lo sectorial, antes que en la aplicación de una regla general, lo que es evidencia de una importante flexibilidad; pero ello se limita explícitamente a los casos de proyectos replicables, los que cubren sólo una parte de la inversión pública.

iv. Perú

El sistema de inversiones de Perú se encuentra regido por el Ministerio de Economía y Finanzas (Dirección General de Programación Multianual). Esta área dicta la normativa correspondiente, y realiza el control metodológico solamente de los proyectos que requieren financiamiento externo; en los casos restantes, los proyectos son supervisados por Oficinas de Programación de Inversiones, radicadas en los ministerios o entidades subnacionales. Se requiere la intervención de estas Oficinas (o de la DGPM) cuando se requiere avanzar en las etapas de la pre-inversión.

La normativa indica un tratamiento diferenciado de los proyectos, según escala, de acuerdo al detalle siguiente (límites de montos convertidos a dólares – valores en millones):

11 Nicaragua no posee un nivel intermedio entre la Nación y los Municipios con entidad propia significativa.

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Tabla 3 Pre-inversión diferenciada en el caso de México

Escala Alcance (etapa máxima) Contenido

Menor a 0.4 Perfil Simplificado Definición preliminar del proyecto-información secundaria

De 0.4 a 3.7 Prefactibilidad Definición definitiva de alternativas-información primaria y secundaria

Más de 3.7 Factibilidad Desarrollo de la alternativa seleccionada-información primaria adicional

Se diferencian guías sectoriales, según la escala del proyecto. Las guías para proyectos mayores, a nivel de perfil, presentan por lo general un muy importante nivel de desarrollo, y un fuerte enraizamiento en una matriz común.

Ya las guías para proyectos menores, correspondientes a perfiles simplificados, muestran grados dispares de profundidad: tratamiento muy expeditivo para el sector Salud, y más en profundidad en los sectores de Educación, Mantenimiento Vial y Riego.

El sistema de inversiones de Perú, en conclusión, propone un tratamiento diferenciado, aunque partiendo de la base de metodologías de un nivel considerable de exigencia.

v. Conclusiones

La breve reseña de experiencias en Latinoamérica que aquí concluye puede ser sintetizada en los términos siguientes:

a) La diferenciación metodológica de tratamiento abarca tanto el esquema de evaluación como la naturaleza de la información requerida. Esto es particularmente visible en los casos de México y Nicaragua donde se establece, para proyectos menores, una justificación somera, de carácter cualitativo. Salvo el caso de Chile, existe una estrategia común, en cuanto combina naturaleza sectorial del proyecto con escala, aunque con criterios diferenciados.

b) El aspecto de replicabilidad fue mencionado explícitamente sólo en el caso de Nicaragua. Esto parece señalar dos diferentes vocaciones de las guías de formulación y evaluación de proyectos (más allá de los aspectos referidos a las tallas): estipular reglamentaciones de orden general, o apoyar la formulación y evaluación de proyectos replicables, desde una óptica más pragmática. En el primer caso se sitúan los casos de Chile y Perú, mientras que el segundo enfoque es el que prevalece en el caso de Nicaragua y probablemente el de México.

c) En principio, los proyectos con formulados mediante metodologías simplificadas no reciben un tratamiento diferenciado, en lo referido a su tramitación, que sigue los mismos cauces que los proyectos mayores12. En consecuencia, no hay variaciones relevantes en lo que hace a la relación entre ente rector y ente ejecutor del proyecto13. Esto permite asegurar un seguimiento eficaz del proyecto, sin sacrificio de fuentes de información.

12 A manera de referencia, puede contrastarse esta afirmación con lo que ocurre con el sistema de inversiones públicas de Argentina. El mismo no establece tratamientos diferenciados por escala de proyecto; pero sí estipula que los proyectos de monto de inversión menor al 1 por mil del monto total de inversión pública pueden ser aprobados directamente, en lo referido al cumplimiento de normativa de pre-inversión, por la unidad ejecutora. Este límite es actualmente de $us 7,5 millones.13 Tal como se indicó, sólo en el caso de Perú existe descentralización de las tareas de supervisión del cumplimiento de las pautas de pre-inversión; en los casos restantes, ellas recaen en el ente rector del sistema de inversiones.

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5. RECOMENDACIONES

De lo expuesto hasta aquí, tanto en el nivel conceptual como en el de las prácticas en Bolivia y otros países, surgen las siguientes recomendaciones. Los principios organizadores son:

Mantener dentro de lo posible procesos aceptados en las instituciones de Bolivia.

Simplicidad en los procesos.

Incorporar la futura visión de descentralización en la inversión pública14.

i. Mantener la distinción entre EI y TESA

Parece conveniente mantener la distinción entre Estudio de Identificación (EI) y Estudios Técnicos, Económicos Sociales y Ambientales (TESA). Ello se fundamenta en que en líneas generales se trata de una partición correcta; en particular, no parece conveniente abrir en más etapas institucionales el proceso de pre-inversión. Asimismo, se trata de una conceptualización asumida por el conjunto de la administración, por lo que constituye un activo valuable.

Esto no impide, desde ya, que pueda avanzarse en la especificación según sector y tipología de proyecto los alcances de cada caso. Asimismo, el alcance del diseño del TESA se encontrará eventualmente supeditado a la modalidad de contratación de la obra (véase en el próximo capítulo una observación acerca de esta temática).

Asimismo, se reiteran las recomendaciones vertidas en el informe “La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros” (Banco Mundial, 2010, ap. 2.18 y 2.19 y ap. 9.12 a 9.17), en particular en lo referido a no restringir el tratamiento del TESA a una única alternativa; la diferencia entre ambas etapas debe apuntar más a la profundidad de la evaluación (en términos de metodología e información), antes que a las alternativas consideradas.

ii. Diferenciar el tratamiento de proyectos de reposición y de ampliación

Es conveniente replicar la experiencia de los sistemas de inversión que diferencian el tratamiento de los proyectos de reposición y de ampliación.

La distinción entre ambos tipos de proyectos reside en que los primeros reponen la misma capacidad original de diseño, mientras que los segundos comportan alguna ampliación, mejoramiento, etc.. Ahora bien, aun cuando esta distinción es conceptualmente clara, es un hecho recurrente el que un proyecto sobre una unidad productiva existente comparta ambas características; esto es, que reponga capacidad vencida, pero que a la vez introduzca alguna modificación en el dimensionamiento original.

Ejemplo: un caso muy frecuente – aunque no siempre reconocido como tal – donde se combinan reposición y ampliación – es el de la rehabilitación de pavimentos de carreteras. Ello es así, porque dado que normalmente los tránsitos crecen, el diseño de la reposición forzosamente debe atender un tránsito mayor al que dio origen a la pavimentación (o a la anterior re-pavimentación).

Se recomienda para estos casos clasificar el proyecto de acuerdo a la importancia relativa que se atribuya a ambas características, con cierto “sesgo” a favor de la reposición; esto es, deberían tratarse dentro de esta conceptualización los proyectos que además de reponer capacidad atiendan a algún crecimiento de tipo “vegetativo” de la demanda, que no implique un cambio importante en la dimensión del activo productivo.

14 Un punto de decisión clave es si los gobiernos subnacionales que financian proyectos únicamente con fondos propios deberían obligatoriamente aplicar todos los procesos del futuro SEIF-D, o se harían modificaciones o hasta excepciones.

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Ejemplo: volviendo al caso de la rehabilitación vial, si el diseño original del pavimento hubiera sido para un tránsito de 1.000 vehículos diarios, y al cabo del año X, cuando corresponde encarar la rehabilitación, el tránsito hubiera crecido un 25%, el diseño del pavimento deberá reflejar esta variación, por lo que el mismo no repondrá estrictamente las condiciones originales. Sin embargo, en la medida en que las características básicas de la carretera (geometría, cantidad de trochas, etc.) no se vea modificada, el proyecto será catalogado como de reposición.

Se propone que los proyectos de reposición sean evaluados mediante abordajes de costo mínimo o costo-efectividad (o costo-eficiencia), más sencillos que los abordajes costo-beneficio. Ello responde al principio de que si no hay razones para discontinuar la actividad de una unidad productiva determinada, su reposición total o parcial no requiere justificación en términos de costo-beneficio; sólo se requiere asegurar que el nivel de costo de la reposición se encuentre justificado, en términos de estándares usuales.

Esta recomendación vale solamente para proyectos replicables, en la medida en que los costos puedan referenciarse a estándares usuales. Su implementación requerirá complementar la evaluación por costo con una justificación – en términos cualitativos o cuantitativos – acerca de la justificación de mantener la continuidad de la producción de bienes o prestación de servicios originadas en los activos a reponer.

Ejemplo: supóngase que se requiere reconstruir un edificio escolar. Por un lado, deberá determinarse si los costos por m2 construido o por alumno se ajustan a valores estándar (valores que podrán surgir de otros proyectos anteriores). Asimismo, deberá indicarse si existe población interesada en la continuidad de la prestación del servicio, y si no existen proyectos de concreción inminente (como mínimo, con EI concluido) que impliquen el reemplazo de la unidad existente por una unidad nueva.

iii. Establecer mecanismos formales de consulta para aspectos metodológicos Se recomienda habilitar un mecanismo permanente (“guardia metodológica”) en el ámbito del VIPFE para la atención de casos de proyectos no contemplados por las guías sectoriales, a efectos de definir la cobertura y alcance de las tareas de pre-inversión, sobre la base de un análisis caso por caso. Ella será de particular ayuda para los proyectos de escala reducida que demanden solamente EI, cuya formulación no se encuentre prevista en las guías sectoriales.

Esta vía deberá responder en forma rápida y expeditiva, incrementando de esta manera la amigabilidad del sistema de inversiones, especialmente para entidades que enfrenten dificultades para encarar las tareas de pre-inversión. Las oficinas desconcentradas del Ministerio de Planificación del Desarrollo pueden jugar un rol importante en esta tarea.

iv. Desarrollar acciones para suplir las deficiencias de capacidad técnica, constituyendo el Fondo para la Pre-inversión

Como se ha señalado, existen deficiencias significativas en las capacidades para ejecutar las tareas de pre-inversión en los niveles subnacionales, en particular a nivel municipal.

Una opción que surge en forma inmediata es la de establecer metas diferenciadas en cuanto al cumplimiento de las pautas de pre-inversión; este régimen podría encontrarse temporalmente limitado, hasta tanto se construyan las capacidades y/o se definan vías permanentes para enfrentar esta problemática. Esta vía es sin embargo desaconsejada; más allá de su razonabilidad de fondo, ella presenta problemas importantes en cuanto a su implementación, por el mantenimiento de una suerte de régimen doble, en cuanto al cumplimiento de las pautas de pre-inversión.

No resta sino el camino de reforzar capacidades y suplir deficiencias con apoyo técnico externo. Al respecto, deben tenerse en cuenta las inevitables limitaciones de municipios pequeños, cuya demanda de inversión no alcanza una masa crítica tal que justifique construir capacidad técnica para

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la pre-inversión en diversos sectores15.

Se propone aquí constituir un Fondo para Pre-inversión (FP), que en principio estará gerenciado por el VIPFE. El mismo asesorará técnicamente y financiará la pre-inversión a Municipios de una escala inferior a un límite a determinar (tentativamente, 50.000 habitantes); se cubrirán tanto EIs como TESAs. En caso de que se trate de asociaciones que combinen Municipios de escala menor y mayor al límite mencionado, se financiará una parte de los estudios de pre-inversión, correspondiente al porcentaje de población sobre el total de la asociación que corresponda a los Municipios elegibles.

Ejemplo: se produce una solicitud de financiamiento de pre-inversión para un proyecto que promueven el Municipio A, con 30.000 habitantes y el Municipio B, con 60.000 habitantes. El FP sólo financiará el 33% de la pre-inversión, en función de la importancia relativa de la población del Municipio A; el saldo restante será financiado por el Municipio B en su integridad.

La administración del FP podrá asimismo brindar soporte técnico para las gestiones a realizar ante los sectores o el VIPFE, para la concreción de los proyectos.

Asimismo, el FP administrará un programa de fortalecimiento de capacidades en los Municipios (de la escala señalada) que apunte básicamente a formar recursos humanos en condiciones de constituirse en contrapartida de los estudios técnicos que se realicen a través de aquél, y de la administración en general de un proyecto en las fases de pre-inversión y ejecución. Debe destacarse que esta capacitación no se debe orientar a la formulación y evaluación de proyectos, a la manera habitual, sino a formar recursos en condiciones de comprender la naturaleza y alcance de la gestión de proyectos, en las fases señaladas, constituyéndose en interlocutores habilitados con el FP, y con las áreas de proyectos de inversión de los sectores y niveles departamentales.

La capacitación podrá brindarse en oportunidad de la presentación de un pedido específico de pre-inversión, en un período relativamente breve (se estima necesaria una dedicación de alrededor de 20-25 horas).

Una vez que la experiencia del FP se haya consolidado, será conveniente que la dirección del mismo sea administrado por las oficinas desconcentradas del Ministerio de Planificación del Desarrollo, o compartida con (o cedida) a los niveles departamentales, por su mayor proximidad al plano municipal16. Este movimiento deberá acompañar los presentes esfuerzos dirigidos a la descentralización, en curso, a partir del nuevo mandato constitucional.

v. Limites de costo a la pre-inversión. Diferenciación del tratamiento metodológico según escala y tipología

Es útil establecer un límite al costo de pre-inversión determinado por la escala de inversión, a efectos de evitar gastos excesivos de pre-inversión. Este principio general debe sin embargo ser sectorizado, identificando metodologías diferenciadas, en particular en lo referido a proyectos replicables.

Al respecto, se reitera lo indicado en el citado informe sobre Inversión Pública elaborado por el Banco Mundial en 2010 (ap. 9.13): “En cuanto al alcance de la formulación de los proyectos según su talla y tipología, corresponde revisar la distinción entre proyectos que requieren EI y TESA. Se sugiere al respecto considerar simultáneamente la talla del proyecto y el nivel de normalización posible en su formulación. En particular, proyectos de talla reducida en general podrán tratarse en forma expeditiva, al igual que proyectos replicables de talla media. Los proyectos de mayor entidad deberán ser siempre tratados mediante abordajes extensos”.

15 En estos casos, por cierto, es prioritario en cambio incrementar las capacidades para encarar la etapa de operación de los proyectos, a efectos de contribuir a su sostenibilidad.16 Una alternativa que puede evaluarse es que los gobiernos departamentales intervengan en la administración del FP desde el inicio.

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En cuanto al límite que debe adoptarse para la aplicación de un abordaje simplificado, se sugiere fijarlo en función de algún costeo estándar de los procesos de pre-inversión, en relación a las escalas de los proyecto, a partir de las pautas metodológicas vigente para cada sector y tipología.

Para cada sector, y solamente para el caso de proyectos medianos y pequeños y replicables, se propone el procedimiento siguiente, a efectos de establecer un valor de corte de la inversión, que divide el universo de proyectos en términos de su tratamiento simplificado o comprensivo:

a) Fijar una proporción de referencia, por debajo de la cual se aplicarán metodologías simplificadas; como regla tentativa, sujeta a revisión, Podrá estipularse que el costo de pre-inversión no supere el 5% de la inversión prevista.

b) Valorizar los costos de pre-inversión de escalas diferentes. En aquellos casos donde existan metodologías fuertemente normalizadas, alimentables mediante información razonablemente accesible (por ejemplo, rehabilitación de pavimentos), la escala mínima para la aplicación de metodologías completas serán más bajas que allí donde esto no ocurra (por ejemplo, proyectos de riego).

c) Mediante el costeo, obtener por interpolación el límite de aplicación de la metodología completa.

Ejemplo: supóngase que para una tipología de proyecto determinada, los costos de la pre-inversión “completa” sean de 10 y 16 unidades monetarias, para montos de inversión de 40 y 800 unidades monetarias. Para el caso del proyecto mayor, la relación entre pre-inversión e inversión es de 2%, por lo que corresponde utilizar la metodología completa. Para el caso del proyecto menor, el valor límite establecido es superado, porque la pre-inversión representa el 25% de la inversión. Un ejercicio de interpolación lineal permite establecer que el límite para la aplicación de la metodología completa de pre-inversión es de 700 unidades monetarias17.

En función de los esquemas de evaluación disponibles en cada tipología de proyecto, este porcentaje se traducirá en diferentes valores del límite para fijar el alcance de un tratamiento simplificado. En aquellos casos donde existan metodologías fuertemente normalizadas, alimentables mediante información razonablemente accesible (por ejemplo, rehabilitación de pavimentos), la escala mínima para la aplicación de metodologías completas serán más bajas que allí donde esto no ocurra (por ejemplo, proyectos de riego).

Tal como se ha hecho hasta el presente, esta definición metodológica deberá realizarse en conjunto con los sectores.

Más allá de los avances que se realicen a nivel sectorial y de metodologías específicas, se deberá fijar un marco general, para tratar el caso de proyectos no contemplados en aquéllas.

vi. Recomendaciones complementarias

De las entrevistas realizadas con los sectores, surgieron algunas inquietudes y sugerencias, que hacen a la agilización de los procesos de pre-inversión, sin que se refieran estrictamente a la aplicación de metodologías simplificadas. Ellas son tratadas brevemente a continuación, formulándose algunas recomendaciones.

17 A partir de los valores del ejemplo, la ecuación lineal que permite determinar el valor de inversión correspondiente a la incidencia de 5% es la siguiente:

%incidencia de inversión = - 0,00030263.Monto inversión + 0,26210526

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vii. Contratación conjunta EI-TESA

Se ha sugerido por parte de un sector la ejecución conjunta de EI y TESA, a efectos de evitar demoras. Ellas se producen tanto por la necesidad de contar con la aprobación del EI por parte de la MAE, como así también por la necesidad de desdoblar la contratación de ambos estudios, lo que implica un dispendio importante de tiempo.

Al respecto, se considera que unificar ambos estudios implica desnaturalizar considerablemente el propio procedimiento del sistema de inversiones, que comporta intervenir una vez concluidos los estudios iniciales, a efectos de establecer la conveniencia de su consecución, previniendo así posibles gastos de pre-inversión en proyectos no justificables. En consecuencia, la ejecución por separado de EI y TESA debe mantenerse.

Puede sí sugerirse que se realice un único contrato para ambas etapas, siendo que lo referido al TESA quedará ad-referéndum de la decisión de la MAE acerca del proyecto.

viii.Contratación llave en mano: internalizar costos de diseños inadecuados por parte de la empresa privada

Se ha planteado como un problema relevante la inadecuación de diseños finales, producidos como parte de estudios TESA. Ello motiva la duplicación de esfuerzos y gastos, en lo atinente al diseño que debe dar lugar a la ejecución del proyecto.

Se ha propuesto como opción la contratación “llave en mano”; que implica contratar la ejecución en base a un diseño preliminar, el que será luego llevado a estado de diseño final por la empresa contratista.

Esta opción tiene la ventaja de unificar responsabilidades, evitando la duplicación mencionada; pero al mismo tiempo, el riesgo asumido por el contratista se refleja inevitablemente en un mayor presupuesto de obra, en razón del mayor nivel de riesgo.

Se ha señalado por otra parte que la contratación “llave en mano” carece de un marco referencial preciso, a nivel reglamentario.

Solucionar este dilema solo es posible si la empresa privada internaliza los costos de diseños de proyectos inadecuados. En este sentido, se debería estudiar la posibilidad de que en el proceso de convocatoria de contratos se establezca una etapa adicional previa a la adjudicación final, donde empresas privadas proponen diseños de proyectos. Esto permitiría internalizar los riesgos de un diseño inadecuado, además de captar y aprovechar adecuadamente las capacidades del sector privado. Estos procedimientos son aplicados en diferentes países y apuntan a evitar la separación muchas veces artificial entre sector publiico y privado. Estos son aspectos del proceso de compras públicas que deberían ser tratados oportunamente en vista del marco legal en Bolivia.

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ANEXO: SÍNTESIS DE LA SITUACIÓN EN LOS SECTORES

A.1. Antecedentes

Con la finalidad de recabar propuestas de los sectores, se ha realizado un análisis de los procesos vigentes en el marco de la normas del Sistema de Inversión, con énfasis en la fase de la pre-inversión. Se realizó un trabajo de campo por separado para los sectores de trasportes, energía, educación, salud y caminos.

Para recabar esta información se visitaron los Ministerios de Obras Públicas, Hidrocarburos y Energía, Servicios y Vivienda, Medio Ambiente y Agua, Educación, Salud y Deportes y la Administradora Bolivia de Carreteras ABC, entidad descentralizada responsable de la planificación y gestión de la Red Vial Fundamental.

Los problemas y recomendaciones de cada sector son las siguientes:

A.2. Transportes

Existen marcados retrasos, principalmente de los organismos financiadores, para el desembolso de los recursos, que de alguna manera atrasa la ejecución de los proyectos de inversión en sus diferentes fases.

Continuamente, por el tiempo trascurrido desde el estudio TESA y el proceso de licitación, que generalmente sobrepasa los cuatro meses18, existen reajustes a los costos; razón por la cual sugieren incorporar en el ciclo de pre-inversión un diseño Básico de Ingeniería, antes de la contratación, para posteriormente licitar bajo una modalidad similar al proceso de contratación “Llave en Mano”; con la intención de optimizar los recursos con destino a al inversión.

El funcionamiento del EI y el TESA en el sector, es relativo. Las empresas constructoras cuando reciben estos estudios, en muchos casos, muestran las debilidades de su elaboración.

Todo proyecto indistintamente donde se elaboré, Nivel Central de Estado, Gobernaciones ó Municipios, indistintamente las fuentes de financiamiento, necesitan el aval del sector.

Proponen elaborar un Plan Sectorial con la participación de todos los niveles de gobierno, que se traduzcan en programas y proyectos, el mismo que puede ser periódicamente evaluado a través de un comité previamente constituido, con la intervención de las entidades territoriales autónomas.

Es necesario realizar algunos estudios, con la intención de aplicar la metodología “Proyectos Tipo” (Proyectos Modulares) en el sector; principalmente en lo relacionado a caminos vecinales y puentes.

A.3. Agua Potable y Saneamiento

Las unidades ejecutoras (principalmente municipios), no tienen la capacidad técnica para elaborar los EI y los TESA, a manera de ejemplo, de 100 proyectos enviados al sector, 50 son sujetos de revisión. Hay que generar capacidades institucionales.

Distinguir el tamaño del proyecto solamente por el monto, proyectos menores (menos de Bs. 1.000.000) y mayores (mas de Bs. 1.000.000) tiene dificultades en el sector, sugieren incorporar otros factores, como el número de habitantes y la población beneficiada.

18 La Norma Básica del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobada por DS 181 de 29/06/2009, establece que para convocar un proceso de contratación de obras, el Precio Referencial no deberá tener una antigüedad mayor a cuatro (4) meses.

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No se encuentran actualizados los reglamentos específicos del sector, de la misma manera las guías de evaluación de los proyectos en base al SNIP; se están elaborando Diseños Tipo de proyectos. Se tienen dificultades en la socialización de los instructivos que emite este órgano rector y limitada capacitación de las normas emitidas.

La elaboración de las planillas parametrizadas elaboradas por el VIPFE, para efectuar la evaluación financiera privada y la evaluación socioeconómica para proyectos menores, son un cuello de botella para el sector.

Es necesario crear una instancia intermedia, entre las entidades territoriales autónomas y el sector con el propósito de revisión de los proyectos; sugieren que el Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Básico (SENASBA)19 asuma esta responsabilidad.

A.4. Educación

La definición de la inversión social como incremento del capital humano, tiene algunos problemas en su aplicación; existen problemas en al selección del gasto corriente e inversión; es necesario especificar que engloba este concepto.

No se cuenta actualizada las normas especificas del sector; de la misma manera las unidades ejecutoras de proyectos en muchos casos desconocen las normas del SNIP.

La elaboración del EI y el TESA tiene problemas en el sector, principalmente en la evaluación económica, de la misma manera se tienen dificultades en reportar el avance físico de los proyectos, por su condición de inversión social; sugieren buscar mejores alternativas de evaluación como indicadores multicriterio, donde el factor económico no sea el único factor a considerar en la evaluación de las opciones, incorporando factores de naturaleza intangible.

El Sistema de Gestión de Proyectos (SGP), se adecua a proyectos en infraestructura escolar y/o a sectores productivos y no a programas sociales, por los que recomiendan su revisión.

Sugieren crear carteras programática de Proyectos Modulares en la etapa de pre-inversión; el mejor ejemplo proyectos de infraestructura municipal, para la atención de la educación inicial escolarizada20.

A.5. Salud

El sector recibe proyectos de las unidades ejecutoras (principalmente municipios) que gestionan nuevos financiamientos para la gestión correspondiente de los tres niveles de atención a través de los cuales se realiza la prestación de servicios; desconoce aquellos proyectos que son financiados totalmente con recursos propios de las entidades del sector público.Los proyectos presentados al sector son incentivados por el financiamiento.

Los requisitos para la elaboración del EI y el TESA exigen la ficha ambiental en el primer caso y el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) en el segundo caso. Como el objetivo es identificar, prevenir e interpretar los impactos ambientales que producirá un proyecto en su entorno, recomiendan su eliminación en el sector, ya que este tipo de estudios están orientados a proyectos productivos.

Se tienen dificultades en la elaboración de los estudios de mercado, dentro el análisis del entorno económico y social de las decisiones de inversión, que considera el análisis de oferta y demanda del

19 Institución Pública descentralizada bajo tuición de Ministerio de Medio Ambiente y Agua, tiene la misión de coadyuvar a los procesos de fortalecimiento y sostenibilidad de las entidades operadoras y prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento básico 20 Modificada a partir de la nueva Ley de Educación 070 “Avelino Siñani – Elizardo Pérez de 20/12/2010, de cinco años de duración.

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servicio que el proyecto generará, precios y comercialización; de la misma manera con al evaluación socioeconómica, por las características propias de proyectos de inversión social.

No se cuenta con normativa, para el tratamiento de remodelaciones y refacción de centros hospitalarios; de la misma manera no están actualizadas las normas específicas; principalmente sienten la ausencia de una norma específica de pre-inversión.

Sugieren crear instancias intermedias para la revisión de los proyectos, elaborados por los municipios; recomiendan a los Servicios Departamentales de Salud (SEDES), para que estas unidades en cada departamento evalúen previamente los proyectos, para su posterior remisión al sector.

Existe vacíos legales en la definición de inversión social, a manera de ejemplo, el Bono Juana Azurduy y los gastos que implica la residencia medica, están considerados como proyectos de inversión y el fortalecimiento institucional como gasto corriente.

La línea divisoria entre proyectos menores y mayores (± Bs. 1.000.000), recomiendan su flexibilización para el sector, ya que existen proyectos de menor cuantía.

A.6. Caminos

En el sector de caminos se afirma que los EI es un prediseño con poca información, traducido en un Diseño Final con información secundaria, que aproximadamente tarda su elaboración a seis meses; como práctica del sector se elaboran conjuntamente para cada proyecto el EI y el TESA; lo que puede ocasionar problemas cuando el EI concluya que un proyecto no es rentable.

Se ha enfrentado continuamente vacíos legales para considerar proyectos de inversión a la Rehabilitación, Mantenimiento Rutinario, Mantenimiento Periódico, Supervisión y Fiscalización, los mismos que ameritan una específica definición. En algunos casos forman parte del costo del proyecto.

Se considera en las proyecciones de la vida útil del proyecto, traducidos en los Flujos de Caja gastos operativos como supervisión, fiscalización y auditoria.

Los proyectos bajo el proceso “llave en mano” no están especificados en las normas del SNIP; esta forma de contratación se aplica a proyectos que especifica las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Existen problemas en la elaboración de los Términos de Referencia, lo que ocasiona en algunos casos incompatibilidad con los estudios de Pre-inversión; proponen generar capacidades institucionales principalmente en las unidades ejecutoras.

A.7. Electricidad

Como en otros sectores, las normas específicas en el que se particularizan los procesos, establecidos en las normas del SNIP y operativicen el funcionamiento del sistema, no se encuentran actualizados.

Todas las entidades del sector público, del nivel central del Estado (Empresa Nacional de Electricidad ENDE) y las territoriales autónomas (municipios y gobernaciones), dentro de sus competencias constitucionales, solicitan la revisión de sus proyectos al sector.

Por la magnitud de los proyectos y las características típicas de los sectores, sugieren que los límites establecidos para distingue los proyectos menores y mayores sean definidos por cada sector.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial - La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros - 2010

Bolivia - Viceministerio de Planificación y Financiamiento Externo - Metodologías de Preparación. www.hacienda.gov.bo/formpresupuestaria/docs_ppto_2009.php.

Chile – Ministerio de Planificación - http://sni.mideplan.cl/documentos/Metodologias

México – Secretaría de Hacienda y Crédito Público - http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/Sistema_inversion.aspx

Nicaragua - Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia. - http://www.snip.gob.ni

Perú – Ministerio de Economía y Finanzas - Dirección General de Programación Multianual - http://www.mef.gob.pe

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