O Financiamento da Agricultura de Baixo Carbono no Brasil · Breve contexto sobre o Programa ABC...
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Sumário
Expediente.................................................................................................................................................... 3
Introdução .................................................................................................................................................... 5
Motivação do estudo ................................................................................................................................... 6
Objetivo do estudo ....................................................................................................................................... 7
Metodologia ................................................................................................................................................. 8
Breve contexto sobre o Programa ABC .................................................................................................... 10
Programa ABC – Análise da Safra 2011/2012 ........................................................................................ 14
PARTE 1: Estratégias e Práticas para ampliar o financiamento para o Programa ABC ....................... 15
1.1. Metas para desembolso de recursos ........................................................................................ 15
1.2. Enquadramento de operações .................................................................................................. 17
1.3. Disseminação e divulgação do Programa ABC ........................................................................ 20
1.4. Capacitação dos atores envolvidos no Programa ABC............................................................ 22
1.5. Articulação interna e externa ................................................................................................... 25
PARTE 2: Expansão do financiamento e processo de liberação de crédito ......................................... 26
2.1. Fonte de recursos desembolsados via Programa ABC ........................................................... 26
2.2. Simplificação dos processos internos ...................................................................................... 30
Conclusões e Perspectivas Futuras .......................................................................................................... 31
Referências ................................................................................................................................................. 33
Anexos ........................................................................................................................................................ 35
Expediente
Realização
Fundação Getulio Vargas
Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas – GVces
Coordenação Geral
Mario Monzoni – GVces
Equipe GVces
Fernanda Casagrande Rocha e Roberta Simonetti
Apoio
Embaixada Britânica
Colaboração
Fernanda Carreira, GVces
Luciana Carrijo, Embaixada Britânica
Paula Peirão
Raquel Costa
Agradecimentos
Este estudo é o resultado de um processo de consulta a especialistas, representantes de
bancos públicos e privados, de organizações da sociedade civil e do governo.
O GVces agradece as contribuições de (em ordem alfabética):
Aloisío Melo
Alvaro Rojo Santamaria Filho
Assuero Veronez
Anábio Ribeiro
Guilherme Baptista da Silva Maia
Guilherme Guimarães Martins
Helinton Rocha
Marcos Castilho
Paulo Mouzinho
Raphael Stein
Rosimeire Cristina dos Santos
Renata Deak
Vivian Falcão
Introdução
A transição do atual modelo de produção agrícola para um modelo de baixa emissão de
carbono é urgente. Trata-se de um grande desafio que representa, ao mesmo tempo, uma
grande oportunidade para o setor.
A crescente demanda mundial por alimentos pressiona cada vez mais a expansão da
produção agrícola, o que implica no aumento das emissões de gases de efeito estufa (GEE),
caso seja seguido o atual modelo de produção. De acordo com o segundo inventário
nacional (MCT, 2010), o setor agropecuário figura entre os maiores emissores do Brasil,
sendo responsável por 19% das emissões totais, enquanto as emissões provenientes da
mudança do uso do solo somam 61%. As emissões do setor provêm principalmente da
degradação dos solos, da fermentação entérica de animais ruminantes, do uso excessivo de
fertilizantes nitrogenados e também, em grande parte, da mudança no uso da terra e do
desmatamento. Desse modo, além de conter o desmatamento, é preciso incentivar os
produtores rurais a adotar práticas que reduzam as emissões de GEE, a produção de
resíduos, a utilização de insumos e de recursos naturais, promovendo a inserção
estratégica da sustentabilidade no campo.
Ao mesmo tempo em que é um grande emissor, o setor agrícola é intrinsecamente
vulnerável aos efeitos das mudanças climáticas, já que a produção depende de fatores
naturais, tais como temperatura, precipitação, umidade do solo e incidência de radiação
solar. Dentre os fatores que ameaçam alterar a produtividade no campo, destacam-se as
variações de temperatura média e do regime de chuvas, que provocam secas e enchentes,
cada vez mais intensas, e a maior incidência de doenças e pragas, que resultam deste
desequilíbrio. É preciso então fortalecer a Agricultura de Baixo Carbono (ABC) no Brasil e
disponibilizar recursos para financiar essa transição.
Como um dos principais produtores mundiais de alimentos, o Brasil tem o desafio e a
oportunidade de avançar na implementação dessa revolução no setor agrícola, adotando
práticas mais sustentáveis e de baixa emissão de carbono.
De um lado está o setor produtivo, que precisa se preparar para acompanhar as
transformações em curso, sejam de natureza estratégica, técnica ou gerencial,
imprescindíveis para superar os desafios decorrentes das mudanças climáticas. Em adição,
o acesso do setor produtivo aos recursos financeiros estará cada vez mais condicionado a
um novo conjunto de parâmetros voltados a estimular o desenvolvimento da economia de
baixo carbono. Do outro lado está o setor financeiro que precisa se adaptar, estratégica e
operacionalmente, para suprir a crescente demanda por financiamentos que possuam
adicionalidades socioambientais, que irão impulsionar, na escala necessária, a implantação
de novas tecnologias e práticas de cultivo no campo.
Por último, mas não menos importante, o Estado deve exercer seu papel fundamental de
promover uma agricultura de baixa emissão de carbono, estabelecendo políticas públicas
capazes de proporcionar o desenvolvimento socioeconômico do setor ao mesmo tempo em
que promove a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais.
Motivação do estudo
O estudo elaborado pelo Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio
Vargas publicado em abril de 2012 – Como avançar no financiamento da economia de baixo
carbono no Brasil: Análise dos entraves e oportunidades na alocação de recursos financeiros
para o setor de agropecuária (aqui denominado GVces 2012) mapeou as várias linhas de
financiamento destinadas à produção agrícola que visam fomentar a transição da atual
agricultura para uma de mais baixa emissão de GEE, entre elas o Programa ABC.
Além disso, o estudo apontou uma série de entraves que dificultavam a chegada dos
recursos aos produtores rurais com rapidez e eficiência, considerando que durante a safra
2010/2011 (período da realização do estudo) o volume de recursos desembolsados para
essa linha de financiamento foi marginal.
Os entraves identificados por meio de entrevistas com vários atores de diferentes públicos
(setor financeiro, setor produtivo e instâncias de governo) foram sistematizados na forma
de um Fluxograma – apresentado abaixo – que considera as diferentes etapas do processo,
desde a elaboração do projeto (lado da demanda – setor produtivo) até a efetiva liberação
do crédito que financia as práticas da agricultura de baixo carbono (lado da oferta –
instituições financeiras).
Fluxograma I – Como avançar no financiamento da Agricultura de Baixo Carbono
(ABC) no Brasil
Fonte: www.fgv.br/ces
Após a publicação desse estudo, houve um significativo aumento no volume de recursos
destinados ao financiamento da ABC. Durante a safra 2011/2012, algumas instituições
financeiras – destacadamente o Banco do Brasil – aumentaram consideravelmente a oferta
de crédito para o financiamento de práticas de ABC. Este estudo procura entender as
razões e ações que viabilizaram essa notável mudança de cenário entre os períodos da
safra 2010/2011 e 2011/2012.
Objetivo do estudo
Considerando a relevância do tema para o País e partindo do estudo realizado
anteriormente pelo GVces (GVces 2012), o presente estudo tem como objetivo analisar o
financiamento para a Agricultura de Baixo Carbono no Brasil (ABC), safra 2011/2012,
procurando entender as causas da expressiva expansão do crédito nesse período, em
particular, pelo Banco do Brasil.
Ainda dentro de um contexto de enfrentamento de desafios novos e complexos, tanto para
o setor produtivo quanto para o setor financeiro, os aprendizados do Banco do Brasil no
financiamento para a ABC – analisados sob a ótica dos principais gargalos institucionais e
operacionais do sistema financeiro – poderiam ser utilizados em uma reflexão, e possível
revisão, do Plano e do Programa ABC, de modo a aprimorar ainda mais sua estratégia de
distribuição de recursos e suas normas e procedimentos operacionais, adequando-os à
realidade do campo.
Metodologia
A presente pesquisa tem como ponto de partida o Fluxograma I do estudo GVces 2012, que
aponta as etapas a serem seguidas na busca de uma conexão mais eficiente entre o setor
agropecuário e o setor financeiro. Para cada uma destas etapas, procurou-se identificar os
aspectos e ações responsáveis pelo aumento do financiamento da agricultura de baixo
carbono na safra 2011/2012.
Para tanto, foi realizada uma série de entrevistas semiestruturadas (disponíveis no Anexo
1) com os principais agentes envolvidos na implementação do Plano ABC, na estruturação e
liberação das linhas de crédito e no uso dos recursos, com o intuito de responder,
qualitativamente, questões acerca de como se deu o processo que viabilizou o expressivo
aumento no fornecimento de crédito para ABC.
As entrevistas tiveram como principais objetivos:
1. Mapear as estratégias e práticas adotadas para ampliar o financiamento para o
Programa ABC; e
2. Mapear a efetividade dos processos para análise e liberação de crédito para
agricultura de baixo carbono.
As instituições consultadas foram: Banco da Amazônia, Banco do Brasil, BNDES, Itaú
Unibanco, Rabobank, CNA, Fazenda Santa Brígida, Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (Mapa) e Pé de Cedro Consultoria. Também foram consultadas fontes
secundárias de informação, tais como relatórios das instituições pesquisadas, informações
públicas e outros estudos sobre o tema, descritos no Quadro 1.
Quadro 1 – Estudos sobre financiamento para a ABC
Guia de financiamento. Agricultura de Baixo Carbono - Por que investir? - CNA,
2012.
Estudo realizado pela Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), publicado
no início de 2012, teve o propósito de apresentar os processos e vantagens da
agricultura de baixo carbono; as ações adotadas pelo governo federal para atingir o
compromisso voluntário assumido pelo Brasil na COP15 para redução das emissões de
GEE; as características do Programa ABC, informações de como obter este financiamento
e dois casos de sucesso de propriedades agrícolas que estão adotando as práticas de
ABC.
Este guia se propõe a auxiliar produtores que desejam financiar atividades de
agricultura de baixo carbono. Apresenta, em linguagem clara e de forma acessível, as
principais características de cada prática do Plano ABC e descreve passo a passo as
etapas que devem ser seguidas pelo produtor para acessar este crédito. Além disso,
alerta os produtores sobre questões específicas, tais como a necessidade de apresentar o
projeto na agência na qual o produtor possui conta bancária, independente do local do
projeto (outro município), e de se atentar ao histórico do profissional ou empresa
selecionado para elaborar o projeto técnico.
Financiamento agroambiental no Brasil: subsídio para o desenvolvimento de
políticas de crédito de apoio à regularização ambiental de propriedades rurais –
ISA, Dezembro 2011.
Realizado pelo Instituto Socioambiental (ISA), este estudo teve com objetivo apresentar
o perfil do crédito rural para agricultores familiares e não familiares, as características
das linhas de crédito agroambientais, os gargalos existentes na concessão destas linhas e
as políticas de incentivo à regularização ambiental, levando em conta o crédito rural,
tecnologias disponíveis, assistência técnica e outros instrumentos de política agrícola.
O estudo ressalta que a operacionalização e o monitoramento da regularização
ambiental ainda são um caminho a ser trilhado, e sugere a utilização do Cadastro
Ambiental Rural (CAR) como um instrumento de verificação do cumprimento da
legislação ambiental. Destaca também a necessidade de estimular os produtores que
ainda não aderiram à regularização ambiental, uma vez que esses não têm se
sensibilizado com medidas isoladas de política de crédito, e de reconhecer produtores
que já se preocupam com a adequação ambiental. Uma forma de incentivo seria
regulamentar um fundo garantidor com critérios socioambientais que faça diferenciação
positiva dos produtores que estão nessa situação.
As informações coletadas durante o processo de entrevistas foram confrontadas com as
etapas do Fluxograma 1 (GVces 2012) para identificar em quais aspectos houve os avanços,
seja na perspectiva da instituição financeira seja do governo, que viabilizaram o maior
fluxo de recursos para o campo. Neste estudo optamos por priorizar a análise das etapas
referentes ao processo do setor financeiro – ou seja, a vertente da oferta de recursos – em
detrimento da vertente do setor produtivo. Essa escolha deveu-se a questões como tempo,
recursos e complexidade. Entendemos que um estudo muito importante que pode ser
realizado a partir deste, poderia considerar o perfil socioeconômico e cultural dos
produtores, buscando entender quais são os aspectos que influenciam a decisão dos
produtores, para poder atuar mais efetivamente na mudança.
Nos capítulos seguintes apresentamos um breve contexto da linha de financiamento
Programa ABC, seguido de um capítulo de análise das informações coletadas, que foram
organizadas em duas partes: 1 - Estratégias e práticas para ampliar o financiamento para a
ABC e 2 - O processo de liberação de crédito e a ampliação do financiamento para a ABC.
Por fim, apresentamos nossas conclusões e os encaminhamentos propostos.
Breve contexto sobre o Programa ABC
A agricultura de baixo carbono é uma das estratégias propostas pelo governo federal com o
objetivo de cumprir o compromisso voluntário assumido pelo Brasil em Copenhage de
reduzir entre 36,1% e 38,9% as emissões de GEE vis-à-vis as projetadas até 2020. Essa
redução implica que o Brasil bilhão de toneladas de CO2
equivalente. O decreto 7.390/2010 prevê a adoção de um plano para a consolidação de
uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura. Esse plano é conhecido como
Plano ABC, publicado pelo governo federal. O plano prevê a adoção de uma série de
medidas, visando reduzir as emissões provenientes da agricultura entre 133 e 166 milhões
t CO2 eq. Dentre as metas estabelecidas pelo Plano destacam-se:
Expansão da área de plantio direto na palha de 25 para 33 milhões de hectares; Recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas; Aumento em 4 milhões de hectares do sistema de Integração Lavoura Pecuária
Floresta (ILPF); Expansão do plantio de florestas comerciais em 3 milhões de hectares; Expansão da adoção da Fixação Biológica de Nitrogênio (FBN) em 5,5 milhões de
hectares de áreas de cultivo, em substituição ao uso de fertilizantes nitrogenados; e Ampliação do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhões de metros cúbicos
de dejetos animais.
Segundo o Plano ABC, estima-se que serão necessários investimentos da ordem de R$ 197
bilhões entre 2011 e 2020, a serem financiados com fontes orçamentárias, por meio de
linhas de crédito agrícolas e investimentos do setor privado, para transformar as atuais
práticas agrícolas em práticas de baixa emissão de carbono. Desse total, R$ 157 bilhões
seriam disponibilizados por meio do crédito rural, com recursos oriundos do BNDES e de
outras instituições financeiras. A aplicação desses recursos acarretará despesas para a
União, em forma de equalização de taxa, da ordem de R$ 35 bilhões oriundos do Orçamento
Geral da União (Plano ABC, 2011).
O governo reconhece a necessidade da participação ativa dos estados da federação para o
cumprimento das metas estabelecidas e tem estimulado o enraizamento do Plano ABC no
nível subnacional. Esse processo, descrito no quadro abaixo, introduz contextos regionais
às estratégias adotadas.
Quadro 2: Enraizamento do Plano ABC nos estados
A partir do Plano ABC federal – e segundo as diretrizes estabelecidas pela Política
Nacional sobre Mudanças do Clima (PNMC) –, algumas unidades federativas
estabeleceram Grupos Gestores Estaduais (GGE) do Plano ABC. O objetivo desses grupos
é analisar e propor ações que garantam a implantação de práticas de uso e manejo
sustentáveis dos recursos naturais, capazes de reduzir a emissão de gases de efeito
estufa provenientes da atividade agrícola e de elevar a fixação de CO2 na vegetação e no
solo.
O Grupo Gestor Estadual (GGE) de cada unidade federativa é coordenado pela Secretaria
de Agricultura e composto por representantes de governo da esfera federal (Mapa e
MDA), centros de pesquisa, universidades, instituições financeiras e entidades
representativas do setor produtivo local. O GGE é responsável pela elaboração do Plano
ABC estadual, cujo processo contempla duas etapas. A primeira etapa prevê a realização
de seminários de sensibilização, de um dia de duração, visando mobilizar técnicos e
produtores rurais do estado, bem como outras instituições que tenham interface com
esse segmento, a adotar práticas da agricultura de baixa emissão de carbono. A segunda
etapa do processo de elaboração do Plano deve contemplar a realização de oficinas de
planejamento, com duração de três a quatro dias, cujo objetivo é oferecer orientações
sobre as ações a serem executadas pelo governo do estado e demais parceiros, levando
em consideração as peculiaridades da produção agrícola em cada região do Brasil.
Outro papel importante dos GGE é a promoção de eventos de capacitação de agentes
multiplicadores locais, seja do setor público seja do privado, que têm por objetivo
disseminar o conhecimento adquirido relativo às tecnologias e práticas de ABC previstas
no programa em seus respectivos municípios.
A Tabela I abaixo indica as unidades federativas que já estabeleceram seu GGE e as etapas
do processo de formalização (até 20/07/2012):
Tabela I – Processo de constituição dos GGEs
SFA Grupo gestor
estadual
constituído
Seminário de
sensibilização
Oficina de trabalho para
elaboração do plano estadual
Status Status
BA OK OK Sem ocorrência
DF OK OK OK
ES OK Sem ocorrência
GO OK OK OK
MA OK
MS OK OK Sem ocorrência
MT OK OK OK
MG OK OK Sem ocorrência
PA OK OK
PB OK Sem ocorrência
PR OK OK OK
PI OK Sem ocorrência
RS OK OK OK
RR OK
SC OK OK Sem ocorrência
SP OK Programado Sem ocorrência
TO OK OK OK
TOTAL 17 11 6
Fonte: Mapa, 2012.
Com o objetivo de financiar essas práticas, em 2010 foi instituído pelo governo federal o
Programa ABC, braço financeiro do Plano ABC, que oferece, além de recursos financeiros,
capacitação de técnicos e produtores rurais, divulgação das práticas de ABC e
monitoramento dos resultados.
O Programa ABC foi a principal ferramenta adotada pelo governo federal para financiar as
ações relativas à redução de GEE na agricultura e tem recursos dotados pelo Plano Agrícola
Pecuário (veja Quadro 3, abaixo). O BNDES, no exercício de sua função de banco de
desenvolvimento, é o agente operacional dessa linha de financiamento, distribuindo os
recursos entre os diversos agentes financeiros e assim estimulando a concorrência que
permite uma maior eficiência na alocação dos recursos. A modalidade adotada para esse
apoio financeiro é a operação automática indireta. Desse modo, o BNDES tem como
objetivo fomentar programas de governo e necessita da capilaridade dos agentes
financeiros para operar em todo o território nacional.
Quadro 3: Plano Agrícola Pecuário 2012/2013
O Plano Agrícola Pecuário safra 2012/2013 prevê destinar recursos ao setor no valor
total de 115,25 bilhões de reais, sendo 86,95 bilhões de reais para o financiamento de
custeio e comercialização e 28,30 bilhões de reais para operações de investimento,
conforme Tabela II abaixo:
Tabela II – Recursos Programados para o Financiamento da Agricultura (em R$ bilhões)
Fonte: SPA/Mapa.
Nota:*Não inclui Pronaf
Fonte: PAP 2012/2013
As principais fontes desses recursos provêm do BNDES, dos Fundos Constitucionais,
recursos obrigatórios dos depósitos à vista, poupança rural e do Programa Nacional de
Apoio ao Médio Produtor Rural. Foram destinados 3,4 bilhões de reais para o Programa
ABC, conforme Tabela III, abaixo.
Tabela III – Crédito de Investimento: Volume de Recursos por Programa
Fonte: PAP 2012/2013
No Programa ABC – safra 2011/2012 – foram disponibilizados aos produtores brasileiros
3,15 bilhões de reais. Para a safra atual (2012/2013), esse montante foi elevado para 3,4
bilhões de reais, um aumento de 7,9%. Vale destacar que esse montante está previsto no
orçamento da União, sendo passível de equalização de taxa pelo Tesouro Nacional. O
produtor pode acessar recursos do Programa ABC com juros de 5,0% a.a., sendo o limite
máximo de 1 milhão de reais, com prazo de pagamento de até 15 anos e carência de até 6
anos, de acordo com a atividade a ser financiada. Na safra anterior (2011/2012), a taxa de
juros foi de 5,5% a.a. A redução de 0,5% a.a. na taxa de juros reflete o esforço do governo
federal em estimular o aumento da demanda, mostrando seu protagonismo e compromisso
com o tema.
Programa ABC – Análise da safra 2011/2012
Segundo levantamento realizado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(Mapa), no ano safra 2011/2012 foram desembolsados R$ 1,5 bilhão para financiar a
agricultura de baixo carbono, sendo R$ 1,2 bilhão por meio do Banco do Brasil e R$ 300
milhões por meio dos demais bancos públicos e privados que repassam recursos do
BNDES. Vale destacar o aumento expressivo do montante de recursos liberados por meio
dessa linha de financiamento, que até o fim de 2011 apresentava desempenho abaixo do
esperado. Esse volume representa aproximadamente 47% do montante disponível (R$ 3,15
bilhões), previsto no Plano Agrícola Pecuário 2011/2012, o que indica que ainda há um
descasamento entre a oferta e a demanda de recursos.
O Banco do Brasil tem buscado aumentar o financiamento para agricultura de baixo
carbono, tendo sido responsável pela liberação de R$ 1,2 bilhão na safra 2011/2012. Esses
recursos provêm de duas fontes a poupança rural, que representa 90% desse total e
repasses do BNDES; e 10%, via linha ABC. É preciso mencionar que, como resultado de um
acordo, o Tesouro Nacional brasileiro também equaliza a taxa de juros dos recursos
provenientes da poupança rural destinados ao Programa ABC, especificamente para o BB,
nos mesmos termos da equalização das taxas de juros dos recursos provenientes do
BNDES.
Sendo o BNDES o agente financeiro escolhido pelo governo para repassar os recursos do
Programa ABC, e o Banco do Brasil o principal agente de política agrícola do País,
justificam-se a necessidade de analisar as estratégias e os processos adotados por essas
importantes instituições, a fim de induzir o aumento da utilização de recursos para ABC.
PARTE 1: Estratégias e práticas para ampliar o financiamento para a ABC
Neste capítulo, procuramos analisar a eficácia das estratégias e práticas adotadas pelas
instituições financeiras para impulsionar a implementação do Programa ABC. Foram
consideradas as ações adotadas, os entraves parcial ou totalmente solucionados por meio
dessas ações1, os desafios ainda existentes e propostas recomendações para os principais
temas identificados durante as entrevistas, tais como, a definição de metas para
desembolso de recursos, o enquadramento de operações, a adoção de estratégias de
disseminação, a implementação de programas de capacitação e formas de articulação para
que o Programa ABC avance e suas metas sejam atingidas.
1.1. Metas para desembolso de recursos
Considerando o papel do Programa ABC no cumprimento das metas assumidas
voluntariamente pelo governo na Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças
Climáticas (COP15) de reduzir as emissões de GEE geradas pelo setor agropecuário, há
grande interesse que os recursos destinados ao Programa ABC sejam, de fato, canalizados
para essa atividade, tornando-a um produto de sucesso.
Nesse sentido, para o ano safra 2011/2012, o Banco do Brasil estabeleceu metas
ambiciosas de desembolso de recursos destinados ao Programa ABC, tanto para as agências
comerciais dos municípios quanto para as gerências regionais da área agrícola (equipe de
campo). Essa decisão desencadeou um processo interno de capacitação dos gerentes de
ponta, de mobilização junto aos clientes e a priorização do processo, resultando na
significativa elevação do montante liberado.
No entanto, por se tratar de uma linha de financiamento relativamente nova – lançada em
2010 – os processos internos nas instituições financeiras ainda estão sendo estruturados, o
que de alguma forma dificulta seu desembolso. Dentre esses processos, destacam-se
sistemas (TI) e normativas que impactam o cumprimento da meta estabelecida. Para
contornar essas questões, o BB implementou uma estrutura composta de um facilitador
central e uma matriz de acompanhamento para cada uma das dificuldades identificadas.
Além disso, definiu um colaborador responsável para superar essas dificuldades, que se
reunia semanalmente com a área de agronegócios para realizar o controle e monitorar os
avanços.
O caráter qualitativo desta pesquisa não possibilita avaliar qual o impacto do aumento das
metas sobre o aumento do desembolso, porém há uma percepção de que existe correlação
positiva entre os dois, uma vez que no ano safra anterior (2010/2011), quando o banco não
1 Os entraves citados aqui foram mapeados no estudo elaborado pelo Centro de Estudos em Sustentabilidade da
Fundação Getulio Vargas (GVces) e publicado em abril de 2012 – Como avançar no financiamento da economia de baixo carbono no Brasil: Análise dos entraves e oportunidades na alocação de recursos financeiros para o setor de agropecuária
possuía metas, não houve desembolso. Seguindo essa tendência, o Banco do Brasil sinalizou
a adoção de metas ainda mais ambiciosas para o ano safra corrente (2012/2013).
A adoção de metas internas de desembolso pelos agentes financeiros que operam a
linha de financiamento pode ser uma boa prática para ampliar a liberação de recursos para
a agricultura de baixo carbono, por meio do Programa ABC. No entanto, cabe ressaltar que
a disponibilização de recursos pelo BNDES aos agentes financeiros não o autoriza a fixar
metas de desempenho destes mesmos agentes que, enquanto gestores privados, podem
utilizar as linhas que desejarem e as fontes de recursos que forem mais interessantes aos
seus objetivos. No entanto, o BNDES não é indiferente quanto ao desempenho de um dado
programa, o qual é permanentemente monitorado, avaliado e aprimorado, visando atingir
os padrões definidos pelo BNDES.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
Não há estímulo dos operadores das carteiras agrícolas para oferecer linhas
relacionadas à ABC.
Falta de estímulo por parte de gerentes e outros atores do mercado, que não
dispõem dos conhecimentos necessários para orientar o produtor acerca das linhas
e programas que financiam práticas de ABC, destacando suas vantagens.
Desenvolvimento institucional
Análise de projetos
1.2. Enquadramento de operações
O primeiro passo do processo de liberação de recursos para Agricultura de Baixo Carbono
reside no enquadramento da operação e seu alinhamento aos objetivos elencados no
Programa. Dessa forma, essa se constitui em etapa crucial, que garante o cumprimento das
metas estabelecidas e o direcionamento adequado dos recursos. Essa fase requer elevado
nível de capacidade analítica por parte dos agentes financeiros em função do alto grau de
subjetividade atrelada à etapa.
Do ponto de vista do financiamento agrícola, o Programa ABC representa uma mudança de
paradigma para todas as partes envolvidas. Linhas de financiamento tradicionais de crédito
rural sempre estiveram direcionadas a financiar itens específicos e concretos como
máquinas agrícolas, sementes, fertilizantes etc. Nesses casos, os processos internos para
análise de enquadramento se resumem à verificação de códigos específicos para cada item
financiável. Diferentemente, o Programa ABC pretende financiar um processo de instalação
de tecnologias e práticas que auxiliam na mitigação de GEE na agricultura, ou seja, a grande
diferença é que o recurso proveniente do Programa deve financiar um conjunto de itens
que atendam a um objetivo e não a itens de maneira isolada. Para atingir esse objetivo, o
Programa ABC definiu seis práticas de agricultura de baixo carbono a serem financiadas,
quais sejam: plantio direto na palha, recuperação de pastagens degradadas; sistema de
Integração Lavoura Pecuária Floresta (ILPF); plantio de florestas comerciais; adoção da
Fixação Biológica de Nitrogênio (FBN) e tratamento de dejetos animais.
Para avaliar se o pedido de financiamento se enquadra em uma das seis práticas do
Programa, é necessário que tomador do crédito apresente ao agente financeiro um projeto
contendo todos os elementos a serem financiados, que contenha uma justificativa para o
enquadramento relacionada à redução de emissão de GEE. Deve-se notar que, por mais
objetivas que as normativas do BNDES possam ser, para que não haja dúvidas entre os
agentes repassadores sobre quais elementos do projeto podem ser enquadrados no
Programa, sempre existirá um certo grau de subjetividade, pois depende do entendimento
do analista de crédito ao avaliar o projeto. Isso ocorre, pois o Programa visa financiar um
objetivo, que é a redução da emissão, e não itens isolados.
Essa questão fica mais evidente quando se trata do enquadramento de itens que sejam
complementares ou coadjuvantes a uma determinada prática dentro do Programa ABC. Por
exemplo, para implementar em uma propriedade o tratamento de resíduos animais, uma
das práticas financiáveis pelo Programa ABC, pode ser necessária a inclusão no projeto a
construção de cercas, aquisição de matrizes, construção de galpão, entre outros itens. Os
itens não podem ser analisados e financiados de maneira isolada. Deve-se considerar em
que medida esses itens adicionais, no contexto do projeto, irão contribuir com o objetivo
final do projeto, que é a redução das emissões. Nesse caso, o enquadramento pode ser
considerado correto. Porém, como não existe ainda um conjunto de protocolos claros que
equalizem esse entendimento, cabe ainda ao autor do projeto e ao agente financeiro a
análise e deliberação dessa questão. Nessa decisão irá se manifestar a subjetividade e
interpretação do analista responsável.
Fica assim configurado um dilema, pois, tradicionalmente, o crédito rural financia
empreendimentos, e o Programa ABC propõe-se a financiar um objetivo, por meio da
implantação de novas tecnologias ou práticas capazes de reduzir a emissão de GEE ou
remover carbono da atmosfera. Dessa forma, projetos a serem financiados pelo Programa
ABC não podem ser analisados como itens isolados. Deve-se focar no objetivo e entender os
arranjos que possibilitem a implantação e a continuidade das práticas em questão.
O BNDES reconhece o grau de subjetividade inerente à questão do enquadramento e
atribui a cada agente financeiro a responsabilidade de interpretá-lo. Diante de sua
estrutura operacional, não é possível realizar uma nova análise, independente, para
verificar se o enquadramento de cada projeto do Programa ABC está de acordo com os
objetivos, embora, em muitos casos, sejam questionados eventuais tópicos por meio da
observação da Ficha Resumo de Operações - FRO (documento que contém os principais
tópicos da operação). O BNDES verifica, por amostragem, a correta aplicação dos recursos
após sua liberação. Caso o agente financeiro não esteja enquadrando os projetos
corretamente, receberá uma multa e sua condição como agente financeiro repassador de
recursos poderá ser revista dependendo da seriedade do caso. Essa sanção faz que os
agentes financeiros se esforcem para seguir as regras impostas pelo BNDES.
No entanto, essas regras não eliminam a subjetividade e permite que cada agente
financeiro enquadre as operações conforme sua própria interpretação, o que pode
comprometer o sucesso do Programa quanto ao atingimento dos seus objetivos de redução
de emissões. Por outro lado, tornar as normativas mais rígidas fará que o processo se torne
mais burocrático e, consequentemente, ineficiente. Portanto, é preciso encontrar um
equilíbrio, um ponto ótimo, entre compreender e aceitar a subjetividade intrínseca do
processo de enquadramento de uma operação, e que ao mesmo tempo possa garantir que o
objetivo final do Programa ABC seja cumprido.
Vale destacar que o Banco do Brasil tem utilizado recursos próprios para desembolsar o
Programa ABC, estratégia adotada durante a safra 2011/2012, seguindo os mesmos
princípios de enquadramento previstos para desembolso de recursos do BNDES. Deste
modo, o mesmo grau de subjetividade se configura nessa situação (veja mais informações
sobre esta temática na Parte 2 deste estudo, item Fonte de recursos).
Além do desafio relacionado à subjetividade ligada ao processo de análise de crédito, há
outro entrave que precisa de urgente atenção: a necessidade de se colocar em prática um
processo consistente de prestação de contas e monitoramento das ações adotadas, que
foram subsidiadas com recursos financiados pelo Programa ABC, garantindo assim a
adicionalidade ambiental do mesmo. Algumas iniciativas para equacionar este tema já
estão sendo implementadas. A Embrapa está desenvolvendo um laboratório onde será
medida e testada a quantidade de carbono que deixou de ser emitida à atmosfera pela
adoção de práticas propostas no Plano ABC em uma determinada área. No entanto, até o
momento, não há nenhum processo de monitoramento sendo amplamente utilizado.
É importante ressaltar a necessidade de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias, e
como estas se relacionam com a questão do enquadramento de operações. Caso não seja
realizado um trabalho de implantação de novas tecnologias de manejo no campo, todo o
investimento feito para recuperar pastagens, por exemplo, deverá ser refeito em alguns
anos. Ou seja, embora o item financiável se enquadre perfeitamente no Programa ABC e
inclusive passe no crivo do monitoramento, em longo prazo, caso não haja uma melhora em
tecnologia e manejo do campo, este investimento terá sido nulo. Portanto, é premente que
a medida de sucesso do Programa ABC vá além do aumento do desembolso, e que
considere o desenvolvimento de indicadores para avaliar sua sustentabilidade e resultados
no longo prazo.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
O detalhamento disponível para análise de projetos no contexto do Programa ABC é
orientado, única e exclusivamente, aos itens financiáveis e não aos seus objetivos,
deixando margem para interpretação por parte dos bancos, além de burocratizar o
processo.
Articulação e Mobilização
Capacitação
Insegurança no processo de análise de risco de crédito e de mercado,
particularmente em função de dúvidas com relação aos itens financiáveis, que leva a
certa arbitrariedade na análise dos projetos.
Diante da falta de clareza quanto aos conceitos de agricultura de baixo carbono,
aumenta a dependência da discricionariedade dos operadores do mercado
financeiro quanto ao que considerar como práticas de baixo carbono ou não.
1.3. Disseminação e divulgação do Programa ABC
A disseminação é importante para garantir o sucesso do Programa ABC e deve incluir uma
estratégia de divulgação que enfatize e comunique de forma clara as oportunidades
econômicas e informações relacionadas à agricultura sustentável aos produtores rurais.
Desde o início do Programa, observam-se avanços nesse sentido. O governo federal tem
trabalhado em um processo amplo de disseminação e divulgação do Programa ABC,
induzindo maior engajamento dos agentes financeiros na divulgação da linha de
financiamento.
O próprio Banco do Brasil, como parte de sua estratégia de metas de desembolso, trabalhou
para difundir esta nova linha para seus clientes na ponta. A alta gestão incorporou
publicamente a importância dessa linha de financiamento para a agricultura brasileira.
Todos esses esforços, coletivamente, produziram resultados que refletem no avanço do
crédito.
Segundo o BNDES, um dos grandes impulsionadores do aumento na liberação de crédito foi
a divulgação da linha junto aos produtores rurais e um maior conhecimento de seus
benefícios. Muitos produtores já realizavam práticas de ABC, porém não conheciam a linha
e suas adicionalidades socioambientais e, após esse processo de divulgação, passaram a
considerar acessar o Programa ABC. É importante a continuidade dessa divulgação, para
Regulamentação
garantir que esse aumento não seja simplesmente temporário e pontual, mas configure
uma tendência.
Apesar dos avanços na divulgação do Programa ABC, há ainda muito a ser feito. Todo novo
programa precisa ser devidamente disseminado nos meios corretos para garantir seu
sucesso e continuidade, principalmente um programa voltado à agricultura brasileira, que
tem fortes tradições e cultura característica. Deve-se considerar que o trabalho realizado
na disseminação pode ser malsucedido, no caso de um agricultor pegar um financiamento
para uma das tecnologias abordadas do Programa ABC e não tenha benefício econômico.
Nesse caso, esse agricultor poderá se manifestar contrariamente ao Programa,
desaconselhando sua utilização, o que pode vir a ser prejudicial e neutralizar o trabalho
realizado. Por isso, torna-se imprescindível investir também em capacitação dos atores
envolvidos no processo. Mais do que isso, o investimento em pesquisa e desenvolvimento
vinculado a um programa de capacitação e disseminação é fundamental. A Embrapa iniciou
um trabalho de pesquisa para mapear em que áreas do Brasil as tecnologias previstas no
Programa ABC são mais propícias a funcionar e em que circunstâncias que auxiliará.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
O Programa ABC foi elaborado pelo governo federal com a participação de
representantes do setor, contendo diretrizes para que cada estado construa seu
próprio programa. Entretanto existem poucos recursos, estímulos e alinhamento
entre o governo federal e os estados.
Articulação e Mobilização
Falta divulgação das práticas e programas no âmbito das diferentes linhas que
viabilizam a agricultura de baixo carbono. É grande ainda o desconhecimento e
desinformação, especialmente em relação ao atendimento dessas práticas por
outras linhas, além do Programa ABC.
1.4. Capacitação dos atores envolvidos no Programa ABC
Os diferentes atores envolvidos no Programa ABC precisam ser capacitados para que haja o
correto atendimento das especificidades da linha de financiamento e o desembolso
eficiente dos recursos. O Mapa tem trabalhado estrategicamente em capacitação ao
Programa ABC, por meio dos comitês de implementação estadual, dos quais o Banco do
Brasil e BNDES também têm tido ampla participação.
O Banco do Brasil tem investido na capacitação de seus gerentes de agência, que estão em
contato direto com os clientes, criando módulos específicos de treinamento para cada
prática financiável prevista no Programa. Além disso, criou um espaço exclusivo para o
Programa ABC na sua Intranet, em que os gerentes podem ter acesso a um conjunto de
perguntas e respostas frequentes e elaboradas a partir de casos especiais. Os gerentes, que
por ventura não tenham suas dúvidas sanadas nesse espaço, podem entrar em contato com
a área responsável pelo Programa ABC na matriz do banco por um canal direto de
comunicação. O BB também tem trabalhado na capacitação de consultores e assistentes
técnicos que auxiliam seus clientes na elaboração dos projetos.
Segundo o BNDES, existem outras ações em curso para dinamizar ainda mais essa linha,
relacionadas à capacitação e disseminação, bem como a promoção de estudos e seminários
sobre agricultura sustentável, complementando o trabalho desenvolvido pelo Mapa.
A CNA, representando o setor produtivo agrícola, em parceria com a Embaixada Britânica e
com o apoio do Mapa e do Banco do Brasil, também tem realizado um importante trabalho
de capacitação cujo objetivo é fazer que, até 2013, agricultores do Brasil, além de
Disseminação e mobilização
formadores de opinião e grupos de reflexão da agricultura, estejam apoiando e
implementando o Programa ABC. O projeto pretende capacitar 300 agentes por meio de
material pedagógico e seminários de capacitação, que ocorrem de forma regionalizada.
É importante ressaltar a necessidade da continuidade e ampliação dos programas de
capacitação existentes. O governo deve estabelecer estratégias de melhoria da assistência
técnica no Brasil. Nesse sentido, seria oportuno que outras instituições financeiras, que
repassam recursos do BNDES e operam essa linha de financiamento, engajem-se na
capacitação interna de seus gerentes para que estejam adequadamente preparados para
atender a demanda e incentivar os produtores rurais a migrar para uma agricultura mais
sustentável.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
O Programa ABC foi elaborado pelo governo federal com a participação de
representantes do setor, contendo diretrizes para que cada estado construa seu
próprio programa. Entretanto existem poucos recursos, estímulos e alinhamento
entre o governo federal e os estados.
Articulação e mobilização
Disseminação e Mobilização
Falta uma abordagem que apresente atrativos ao produtor, são enfatizados apenas
os benefícios ambientais oriundos das práticas, que constitui uma visão reducionista
da sustentabilidade no setor.
Faltam diretrizes claras que permitam aos agentes do setor financeiro avaliar o
adequado enquadramento das atividades propostas em ABC. A análise de projetos
dessa natureza é mais complexa do que o usual, pois envolve várias atividades
simultâneas, não bastando a simples verificação de uma lista de requisitos. É preciso
analisar o projeto, suas práticas e objetivos no conjunto de atividades da unidade
produtiva.
Insegurança no processo de análise de risco de crédito e de mercado,
particularmente diante das dúvidas com relação aos itens financiáveis, o que leva a
certa arbitrariedade na análise dos projetos.
Regulamentação
Capacitação
1.5. Articulação interna e externa
Maior articulação entre diversos órgãos e entidades de atuação federal e estadual
envolvidos do Programa ABC é ponto crucial para o sucesso da linha no Brasil. O governo
federal tem se articulado junto às instâncias estaduais para estimular a criação de seus
comitês gestores do Programa ABC e iniciar a implementação de seus planos estaduais,
conforme descrito no Quadro 2 - Enraizamento do Plano ABC nos estados. A estratégia
adotada é válida, na medida em que os estados se apropriam do projeto e iniciam uma
concorrência positiva no andamento dessa agenda. O estado de Minas Gerais tem
atualmente liderado em termos de volume desembolsado de recursos do Programa ABC.
Ainda que não seja um estado com muitas áreas de pastagens degradadas, MG possui um
comitê gestor fortemente articulado que impulsiona o progresso do Programa. O Banco do
Brasil tem estado presente nessas discussões, fazendo parte e contribuindo com a
articulação.
É imprescindível que esse trabalho avance paralelamente aos trabalhos de disseminação,
capacitação e pesquisa e desenvolvimento. É também igualmente importante que se avance
na implementação de todos os planos estaduais, e não apenas de alguns. Para tanto, é
necessária a liderança do governo federal nesse processo, estabelecendo o Programa ABC
como uma prioridade de sua gestão.
O governo é capaz e deve articular diferentes órgãos competentes a fim de viabilizar o
atendimento da demanda que um plano amplo como esse requer. É também de extrema
importância que o estado elabore políticas públicas com vistas a estimular a agricultura de
baixo carbono e que estas dialoguem com as demais políticas de incentivo e fomento às
atividades rurais, dada a importância desse segmento para a economia do País.
Além disso, vale ressaltar que a questão de certificação de produtos provenientes de
práticas de ABC não teve nenhum avanço até o presente momento. Ainda não foi
trabalhada a criação de valor e de novos mercados para produtos advindos desse novo
modelo de negócio. Há sinalizações de que esse tema será tratado pelo governo federal nas
próximas etapas do Programa, mas deve ser articulado com as partes interessadas.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
O Programa ABC foi elaborado pelo governo federal com a participação de
representantes do setor, contendo diretrizes para que cada estado construa seu
próprio programa. Entretanto existem poucos recursos, estímulos e alinhamento
entre o governo federal e os estados.
PARTE 2: Expansão do financiamento e processo de liberação de crédito
Além das estratégias e práticas adotadas pelos bancos para implementação do Programa
ABC, é importante entender como funciona o processo de liberação de crédito e o
monitoramento posterior ao desembolso, a fim de avaliar a efetividade dessa estratégia
tanto no volume desembolsado quanto no objetivo final de redução de emissão de GEE.
A seguir serão analisados os avanços, os entraves parcial ou totalmente solucionados por
essas ações2, as lacunas ainda existentes e algumas recomendações de temas, tais como
fonte de recursos e simplificação dos processos, que poderiam tornar o processo de
liberação de crédito para o Programa ABC mais eficiente.
2.1. Fonte de recursos desembolsados via Programa ABC
A origem dos recursos para os financiamentos é um dos pontos mais importantes que
resultaram no aumento de desembolsos para a ABC na safra de 2011/2012. Cerca de 90%
dos recursos liberados pelo Banco do Brasil provém da poupança rural e não via repasse do
2 Os entraves citados aqui foram mapeados no estudo elaborado pelo Centro de Estudos em Sustentabilidade da
Fundação Getulio Vargas (GVces) e publicado em abril de 2012 – Como avançar no financiamento da economia de baixo carbono no Brasil: Análise dos entraves e oportunidades na alocação de recursos financeiros para o setor de agropecuária.
Articulação e mobilização
BNDES. Essa diferença de fonte de recurso permite maior flexibilidade nos processos
internos e, dessa forma, o BB tem sido mais ágil na liberação dos recursos.
Os fluxogramas abaixo descrevem, em linhas gerais, as orientações a serem seguidas para a
obtenção de financiamento; como funciona o processo de liberação de crédito do Programa
ABC via repasse do BNDES; e como funciona o processo de liberação de crédito da Linha
ABC do BB, que utiliza fundos próprios também sujeitos à equalização de taxas pelo
governo. Ressalta-se que a instituição repassadora deve atentar às circulares emitidas pelo
BNDES, relativas especificamente ao Programa ABC ou ao BNDES Automático, dado que
algumas das etapas seguem as diretrizes desse produto.
Fluxograma 1: Fluxo do processo do Programa ABC via repasse do BNDES
Fluxograma 2: Fluxo do processo de financiamento para ABC do Banco do Brasil
Quando os recursos provem do BNDES, a proposta de financiamento passa por todo o
processo de análise do agente repassador (cadastramento do cliente, análise de limite de
crédito, enquadramento e análise do projeto, pedido de documentação etc.) e, só após a
conclusão deste processo, é encaminhado para análise e aprovação pelo BNDES. Com isso a
proposta passa por uma nova análise, tornando o processo de aprovação do financiamento
mais lento. Deve-se considerar que o entendimento do agente repassador pode não ser o
mesmo do BNDES, demandando mais tempo de verificação do enquadramento e
documentação, acarretando a devolução da proposta ao agente repassador e o reenvio da
proposta ao BNDES. Visto por outra perspectiva, essa dupla verificação é mais um
mecanismo que busca garantir que o Programa ABC não será flexibilizado, a ponto de
ameaçar o cumprimento de seus objetivos. Após a aprovação da operação pelo BNDES, o
agente repassador formalizará a operação e solicitará ao BNDES a liberação de recursos
para o financiamento através do Pedido de Liberação (PL).
No segundo fluxograma, no qual o Banco do Brasil utiliza fonte de recursos própria, a
instituição segue um processo interno de análise e liberação de crédito que agiliza o
desembolso do recurso para o cliente.
Os fluxogramas evidenciam que os passos para se obter financiamentos pelo Programa
ABC, via BNDES, são mais complexos do que um financiamento direto pela Linha ABC do
Banco do Brasil. Um processo mais rápido tem um custo operacional reduzido para a
instituição financeira e para o Programa como um todo.
Dessa forma, o Banco do Brasil tem conseguido liberar recursos de forma mais ágil usando
recursos próprios, do que quando repassa recursos do BNDES, ainda que aplique o mesmo
conjunto de regras e solicite a mesma documentação. O produtor rural conta hoje com uma
variedade de formas de financiar sua produção, dentre elas custeio e investimento. Isso
permite que os bancos repassadores consigam fazer um arranjo entre diferentes produtos
financeiros, dentre eles o Programa ABC, para atender à necessidade do cliente e reduzir o
custo financeiro médio das operações. Em geral, no caso de grandes produtores, a escolha
dentre diferentes linhas de financiamento é feita em função da taxa de juros e do prazo de
pagamento que, no caso do Programa ABC, são facilitados. O Banco do Brasil possui
tradição em negócios do setor agrícola, o que lhe confere natural facilidade em se
relacionar com o produtor rural e operar linha de financiamento como a do Programa ABC.
Faz-se ainda necessária a realização de criterioso monitoramento das operações liberadas
diretamente pelo Banco do Brasil para garantir que o objetivo de reduções de emissões do
Programa esteja sendo atingido. Ainda nesse sentido, há de se garantir, mesmo quando a
fonte de recursos da operação for própria do Banco do Brasil, o efetivo repasse de recurso
à Embrapa destinado ao desenvolvimento das metodologias capazes de medir o carbono
capturado pelo solo, como previsto no Plano ABC.
A média dos valores contratados para financiar a ABC na safra 2011/2012 foi de 350 mil
reais por operação, 35% do limite máximo por operação – 1 milhão de reais. Isso indica que
a maioria dos produtores que acessaram essa linha ainda possui limite disponível para
pleitear novas operações futuramente. Existem ainda muitos produtores com potencial
para acessar esses recursos, pois o Programa atingiu diretamente o médio produtor. Essa é
uma questão de sucesso para a ABC, pois os pequenos produtores rurais que se enquadram
no Pronaf3 se beneficiam dessa linha de crédito, e os grandes produtores se beneficiam da
grande escala de produção. Segundo o Mapa, o Brasil conta hoje com 800 mil produtores
rurais que respondem a apenas 15% da produção nacional agrícola. Ou seja, o nível de sua
produtividade é baixo, tendo ainda muito espaço para melhoria, e o Programa ABC vem ao
seu encontro.
Entraves apontados pelo Fluxograma I (GVces 2012) parcialmente ou totalmente
solucionados considerando os avanços apresentados acima:
3 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) financia projetos individuais ou
coletivos, que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. O programa possui as mais baixas taxas de juros dos financiamentos rurais, além das menores taxas de inadimplência entre os sistemas de crédito do País.
Desenvolvimento institucional
Falta capilaridade e flexibilidade do BNDES para um programa tão vasto,
especialmente na perspectiva do atendimento do pequeno produtor rural.
2.2. Simplificação dos processos internos
Foram identificadas duas importantes mudanças em relação à demanda por financiamento
para a ABC, que impulsionaram o aumento na liberação de crédito no último ano safra.
Uma delas está relacionada à questão da maior disseminação, conforme descrito no
capítulo de estratégias, e a outra está relacionada aos procedimentos operacionais
adotados pelos agentes financeiros. O BB simplificou alguns procedimentos internos e deu
parâmetros para alguns itens do Programa, o que facilitou a oferta da linha pelos agentes,
passando, então, a ser mais utilizada. Seria desejável que esses parâmetros fossem
compartilhados e pudessem ser adotados também por outras instituições financeiras,
especialmente dos bancos públicos, e também para o público externo para que possam
monitorar o cumprimento do objetivo final do Programa.
Outro entrave identificado foi o recorrente pedido de financiamento de máquinas agrícolas,
além do financiamento que seria enquadrado ao Programa ABC. Por exemplo, um produtor
contrata um financiamento do Programa ABC e deseja também financiar um trator, ambos
na mesma propriedade. Nesse caso o produtor deveria solicitar dois financiamentos
diferentes e independentes. Ou seja, são disparados dois processos que, muitas vezes,
requerem a apresentação de documentos semelhantes. Isso aumenta não só a burocracia,
mas também o tempo necessário para a liberação de recurso. A partir deste ano, o
Programa ABC permitiu que esses financiamentos fossem enquadrados como um só
processo, agilizando e incrementando a liberação de recursos.
É importante que o governo federal, em conjunto com as instituições financeiras
operadoras do Programa ABC, analisem que outros itens financiáveis podem ser
incorporados na mesma linha de financiamento, a exemplo das máquinas agrícolas, para
que possa haver maior simplificação dos processos de liberação de crédito, sem
desconsiderar o real objetivo do programa, a redução das emissões de GEE, garantindo seu
cumprimento.
Por fim, mas não menos importante, está a vinculação da apresentação da documentação
requerida e do licenciamento ambiental ao processo de liberação do crédito. Esse ainda é
considerado um entrave para muitas instituições financeiras. Todas as instituições, como
repassadoras do BNDES ou que utilizam com recursos próprios, devem seguir a legislação
ambiental vigente. Portanto, reconhecendo a relevância dessa questão, e por ser uma
condicionante do financiamento, seu equacionamento deve ser prioridade máxima do
governo federal, para melhorar a eficácia, a qualidade e a articulação entre os diferentes
órgãos ambientais do Brasil como um todo. Só com melhorias nesse processo a questão da
documentação deixará de ser um entrave para o Programa ABC.
Conclusões e perspectivas futuras
Ao revisitar o fluxograma do estudo anterior (GVces 2012) observamos que alguns dos
entraves apontados já tiveram algum encaminhamento e já estão contribuindo com o
avanço da agricultura de baixo carbono no Brasil. Verificamos que as ações realizadas pelo
Banco do Brasil e pelo governo favoreceram algumas etapas específicas do processo de
desembolso de recursos, relacionadas à Regulamentação, Articulação e mobilização,
Desenvolvimento institucional e Disseminação, conforme ilustra a figura abaixo:
Fluxograma I – Como avançar no financiamento da Agricultura de Baixo Carbono (ABC) no
Brasil
Este estudo permitiu entender o novo o cenário acerca do financiamento da agricultura de
baixo carbono no Brasil, que apresentou um aumento do fluxo dos recursos, e analisar a
validade das recomendações propostas no estudo anterior. O aprofundamento dos temas
aqui apresentados permitirá superar os entraves ainda existentes no processo de liberação
de crédito, contribuindo com o avanço da agricultura de baixo carbono. Vale ressaltar que
os agentes transformadores apontados, isto é, aqueles com mais condições de liderar as
iniciativas que contribuam com o equacionamento deste tema, devem continuar envidando
esforços para que o avanço continue.
Foram investigadas as razões que propiciaram a evolução do volume de recursos liberado
para a agricultura de baixo carbono, com destaque para a atuação do Banco do Brasil e o
salto obtido nos desembolsos para ABC, que deve aumentar ainda mais na próxima safra.
Esse avanço deveu-se, principalmente, às mudanças na estratégia da instituição, que
incluem a incorporação de metas internas, ao enquadramento de operações, à
disseminação, capacitação, articulação e mobilização em torno desse tema, além de
questões processuais relevantes, como a utilização de fontes de recursos alternativas e a
simplificação de processos internos.
O estudo também destaca um conjunto de recomendações adicionais que vão desde as mais
simples, como dar continuidade a um trabalho integrado de divulgação, mobilização e
capacitação até as mais complexas relacionadas ao enquadramento de operações,
simplificação de processos internos, decisões orçamentárias e escolha de fonte de recursos
para operar, monitoramento do plano, pesquisa e desenvolvimento para garantir a
aplicação de novas tecnologias no campo, bem como medir seus resultados, e dessa forma
criar novos mercados que possibilitem o aumento de renda do produtor, por meio de uma
nova forma de produzir.
Destacamos três conclusões importantes, que devem ser refletidas pela sociedade e pelos
responsáveis pelas políticas públicas do País. A primeira está relacionada à distribuição dos
recursos do Programa ABC. Será o BNDES, pelas suas características, e considerando as
características da demanda (pulverização, volumes das operações e número de operações)
a instituição mais adequada para distribuir os recursos do Programa ABC? Que
características deveria ter a instituição para que os recursos fluam de maneira mais
eficiente? Que lições podemos tirar com o aumento do volume de recursos, observado a
partir da atuação do Banco do Brasil? Caso não houvesse equalização dos recursos
advindos da poupança rural, a agricultura de baixo carbono estaria sendo financiada?
A segunda grande conclusão se refere ao enquadramento dos projetos. Avaliar o objetivo
do financiamento e suas partes, sistemicamente, como um projeto único que tem inter-
relações e não apenas como itens isolados. Isso requer uma mudança cultural. É preciso
deixar mais claras as regras de enquadramento de operações ao Programa ABC, por meio
da elaboração de protocolos que explicitem o que deve ou não ser financiado. É necessário
encontrar um ponto ótimo/equilíbrio entre compreender e aceitar a subjetividade inerente
ao processo de enquadramento de uma operação ao Programa ABC, ao mesmo tempo em
que se garante o cumprimento do objetivo final do programa.
Por último, uma conclusão que origina uma demanda futura importante é: como vamos
mensurar o sucesso do Plano ABC, ou seja, de que forma vamos monitorar a redução das
emissões e remoção de CO2 da atmosfera? É preciso investir em pesquisa e mapear esse
carbono, além de calcular seu custo. É preciso desenvolver uma metodologia para cada uma
das seis práticas do plano, que irão depender também da localização geográfica da prática.
Precisam ser desenvolvidos protocolos técnicos, específicos para realizar o
monitoramento. Apenas deste modo poderá ser garantida e comprovada a adicionalidade
socioambiental desse produto financeiro.
É importante também ressaltar que o Programa ABC é um programa federal recente e
inovador e, como todo novo programa, passa por um período de aprendizado e adaptação,
que requer trabalho intenso, até que possa amadurecer e deslanchar. Além disso, cabe
ressaltar e refletir sobre a capacidade / dever que o Programa ABC tem, isoladamente, de
solucionar todos os problemas do campo relativos às mudanças climáticas. Como traduzido
no posicionamento do governo federal, o Programa ABC servirá como um catalizador desta
mudança, porém, para garantir uma mudança de paradigma, muitas ações ainda precisam
ocorrer.
Referências
Banco Central do Brasil. Disponível em: <www.bcb.gov.br>. Acesso em maio de 2012.
Banco da Amazônia. Disponível em: <www.bancoamazonia.com.br>. Acesso em maio de
2012.
Banco do Brasil. Disponível em: <www.bb.com.br>. Acesso em maio de 2012.
Banco do Brasil. Banco do Brasil e o Agronegócio, fevereiro 2012. Disponível em:
<www.bb.com.br>. Acesso em maio de 2012.
Banco do Nordeste. Disponível em: <www.bnb.gov.br> . Acesso em maio de 2012.
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Disponível em
<www.bndes.gov.br>. Acesso em maio de 2012.
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Circular SUP/Agris N° 15/2012-
BNDES. Disponível em <www.bndes.gov.br>. Acesso em maio de 2012.
CNA. Guia de Financiamento da Agricultura de Baixo Carbono. Disponível em:.
http://agriculturabaixocarbono.wordpress.com.Acesso em maio de 2012.
Fundação Getulio Vargas. Como avançar no financiamento da economia de baixo carbono
no Brasil: Análise dos Entraves e Oportunidades na alocação de recursos financeiros para o
setor de agropecuária- Disponível em: <www.fgv.br/ces>.
Instituto Socioambiental. Financiamento Agroambiental no Brasil: Subsídio para
desenvolvimento de Políticas de Crédito de Apoio a regularização ambiental de
propriedades rurais. Disponível em:
http://<www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/10396.pdf. Acesso em maio de
2012.
Mapa. Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento. Disponível em:
<www.agricultura.gov.br>. Acesso em maio de 2012.
Mapa. Sudeste lidera desembolsos regionais para o Programa ABC. Disponível em:
<http://agriculturabaixocarbono.wordpress.com/2012/05/30/sudeste-lidera-
desembolsos-regionais-para-o-programa-abc/. Acesso em maio de 2012>.
PAP. Plano Agrícola e Pecuário 2011/2012. Brasília: Governo Federal, 2011.
PLANO ABC. Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a
Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura. Brasília:
Governo Federal, 2011.
Portal do agronegócio. Banco do Brasil libera R$ 690,1 mi até maio para Programa ABC.
Disponível em: <http://www.midianews.com.br/conteudo.php?sid=2&cid=120459>.
Acesso em maio de 2012.
Anexos
Anexo 1 Roteiro para as entrevistas
Os roteiros foram elaborados com o objetivo de:
1. Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa ABC
2. Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
Para cada um desses objetivos, sugere-se um conjunto específico de perguntas, de acordo
com o entrevistado.
Roteiro 1. Banco do Brasil
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como está sendo abordado o tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Desde quando o tema ABC é abordado?
c) Quais as áreas que estão envolvidas no tema de ABC?
d) Qual a interface entre o banco e o Plano ABC?
e) Qual a interface entre banco e o Plano ABC estadual?
f) Como o Banco do Brasil influencia nas operações internas do Plano ABC nos estados?
g) Há alguma interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
h) Até que ponto o banco tem contribuído na implementação do Plano ABC? Em
articulação, mobilização, disseminação, capacitação?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
a) Como funciona o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto?
b) Quanto tempo leva desde o início do pedido de crédito até a liberação?
c) Foram feitos treinamentos com público interno a respeito do tema? Se sim, para quais
públicos?
d) Há meta de venda dessa linha de ABC? Se sim, para quais públicos?
e) Como o Banco do Brasil tem atuado para ajudar a destravar o financiamento?
f) Como o Banco do Brasil está monitorando este financiamento? Como monitorava antes
da criação da linha ABC? Ou não havia monitoramento?
g) Quem tem conseguido implantar a agricultura de baixo carbono? Quais as
características do produtor que passou por tudo e conseguiu o financiamento?
h) O Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos agricultores?
i) O Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos agricultores a
terem acesso a essa linha ABC?
j) Existe alguma diferença no processo de liberação de crédito da linha ABC do BB versus
o processo do BNDES? Se sim, quais são?
k) O que o Banco do Brasil identificou como gargalo do Programa ABC do BNDES? Que
medidas o banco tomou para melhorar esse entrave?
l) Como o BNDES pode modificar sua estrutura?
m) Será esse um caminho alternativo a seguir?
n) Esse modelo é replicável para outros bancos?
o) De que modo esta nova metodologia impacta o processo dos outros bancos? Ele
inviabiliza outros bancos a competirem por esse business?
p) Existe alguma diferença do tipo de produtor que tem conseguido acessar o
financiamento para a agricultura de baixo carbono a partir do novo método do Banco
do Brasil? Grandes, apenas, ou também os pequenos e médios?
Roteiro 2. BNDES
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como você avalia a abordagem do tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Como você avalia interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC?
c) Como você avalia a interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC estadual?
d) Como você avalia a influência do Banco do Brasil nas operações internas do Plano ABC
nos estados?
e) Como você avalia a interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
f) Até que ponto o Banco do Brasil tem contribuído na implementação do Plano ABC?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
a) Como você avalia o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto feita pelo Banco do Brasil?
b) Como você avalia o Banco do Brasil no papel de auxiliar a destravar o financiamento?
c) Como você avalia o monitoramento deste financiamento feito pelo Banco do Brasil?
d) Você tem conhecimento de quem tem conseguido implantar a agricultura de baixo
carbono? Quais as características do produtor que conseguiu o financiamento?
e) Você sabe se o Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos
também?
f) Você sabe se o Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos
agricultores a terem acesso a essa linha ABC?
g) Como funciona o processo de liberação de crédito do Programa ABC, sendo BNDES o
repassador? Quais os passos?
h) Quem tem conseguido acessar o Programa ABC? Grande, médios ou pequenos
produtores?
i) O BNDES planeja alguma mudança de sua estrutura para facilitar a liberação de
crédito?
Roteiro 3. Agentes financeiros (exceto BB e BNDES)
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como você avalia a abordagem do tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Como você avalia interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC?
c) Como você avalia a interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC estadual?
d) Como você avalia a influência do Banco do Brasil nas operações internas do Plano ABC
nos estados?
e) Como você avalia a interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
f) Até que ponto o Banco do Brasil tem contribuído na implementação do Plano ABC?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
a) Como você avalia o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto feita pelo Banco do Brasil?
b) Como você avalia o Banco do Brasil no papel de auxiliar a destravar o financiamento?
c) Como você avalia o monitoramento deste financiamento feito pelo Banco do Brasil?
d) Você tem conhecimento de quem tem conseguido implantar a agricultura de baixo
carbono? Quais as características do produtor que conseguiu o financiamento?
e) Você sabe se o Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos
também?
f) Você sabe se o Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos
agricultores a terem acesso a essa linha ABC?
g) Como funciona o processo de liberação de crédito em sua instituição financeira?
h) Existe alguma diferença no processo de liberação de crédito da linha ABC do BB versus
o processo do BNDES? Se sim, quais são? Isso pode impactar o processo das demais
instituições financeiras?
i) Como você avalia que o BNDES possa modificar sua estrutura?
j) O processo utilizado pelo Banco do Brasil seria replicável a sua instituição?
k) Você tem conhecimento se existe alguma diferença do tipo de produtor que tem
conseguido acessar o financiamento para a agricultura de baixo carbono a partir do
novo método do Banco do Brasil? Grandes, apenas, ou também os pequenos e médios?
Roteiro 4. Setor produtivo
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como você avalia a abordagem do tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Como você avalia interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC?
c) Como você avalia a interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC estadual?
d) Como você avalia a influência do Banco do Brasil nas operações internas do Plano ABC
nos estados?
e) Como você avalia a interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
f) Até que ponto o Banco do Brasil tem contribuído na implementação do Plano ABC?
g) Há alguma prática que o Banco do Brasil realiza de forma diferente dos demais bancos?
Essa prática auxilia o acesso ao crédito?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
a) Como você avalia o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto feita pelo Banco do Brasil?
b) Como você avalia o Banco do Brasil no papel de auxiliar a destravar o financiamento?
c) Como você avalia o monitoramento deste financiamento feito pelo Banco do Brasil?
d) Você tem conhecimento de quem tem conseguido implantar a agricultura de baixo
carbono? Quais as características do produtor que conseguiu o financiamento?
e) Você sabe se o Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos
também?
f) Você sabe se o Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos
agricultores a terem acesso a essa linha ABC?
g) Você já tentou acessar a linha ABC do Banco do Brasil ou do Programa ABC?
h) Existem diferenças nos processos do Banco do Brasil e do BNDES? Se sim, como você
avalia os processos?
i) Como a metodologia do Banco do Brasil tem auxiliado na liberação efetiva do crédito?
j) Como você avalia que o BNDES possa modificar sua estrutura?
k) O processo utilizado pelo Banco do Brasil seria replicável por outras instituições?
l) De que modo este processo do Banco do Brasil impacta no processo dos demais
bancos?
m) Você sabe se existe alguma diferença do tipo de produtor que tem conseguido acessar o
financiamento para a agricultura de baixo carbono a partir do novo método do Banco
do Brasil? Grandes, apenas, ou também os pequenos e médios?
Roteiro 5. Governo
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como você avalia a abordagem do tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Como você avalia interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC?
c) Como você avalia a interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC estadual?
d) Como você avalia a influência do Banco do Brasil nas operações internas do Plano ABC
nos estados?
e) Como você avalia a interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
f) Até que ponto o Banco do Brasil tem contribuído na implementação do Plano ABC?
g) Há alguma prática que o Banco do Brasil realiza de diferente dos demais bancos? Essa
prática auxilia o acesso ao crédito?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e sua
efetividade
a) Como você avalia o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto feita pelo Banco do Brasil?
b) Como você avalia o Banco do Brasil no papel de auxiliar a destravar o financiamento?
c) Como você avalia o monitoramento deste financiamento feito pelo Banco do Brasil?
d) Você tem conhecimento de quem tem conseguido implantar a agricultura de baixo
carbono? Quais as características do produtor que conseguiu o financiamento?
e) Você sabe se o Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos
também?
f) Você sabe se o Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos
agricultores a terem acesso a essa linha ABC?
g) Existem diferenças nos processos do Banco do Brasil e do BNDES? Se sim, como você
avalia os processos?
h) Como o processo do Banco do Brasil tem auxiliado na liberação efetiva do crédito?
i) Como você avalia que o BNDES possa modificar sua estrutura?
j) O processo utilizado pelo Banco do Brasil seria replicável por outras instituições?
k) De que modo este processo do Banco do Brasil impacta no processo dos demais
bancos?
l) Você tem conhecimento se existe alguma diferença do tipo de produtor que tem
conseguido acessar o financiamento para a agricultura de baixo carbono a partir do
novo método do Banco do Brasil? Grandes, apenas, ou também os pequenos e médios?
Roteiro 6. Especialistas
Objetivo 1: Mapear as estratégias e práticas para ampliar o financiamento para o Programa
ABC
a) Como você avalia a abordagem do tema ABC dentro do Banco do Brasil?
b) Como você avalia interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC?
c) Como você avalia a interface entre o Banco do Brasil e o Plano ABC estadual?
d) Como você avalia a influência do Banco do Brasil nas operações internas do Plano ABC
nos estados?
e) Como você avalia a interface do Banco do Brasil com órgãos de assistência técnica?
f) Até que ponto o Banco do Brasil tem contribuído na implementação do Plano ABC?
g) Há alguma prática que o Banco do Brasil realiza de diferente dos demais bancos? Essa
prática auxilia o acesso ao crédito?
Objetivo 2: Mapear os processos para liberar crédito para agricultura de baixo carbono e
sua efetividade
a) Como você avalia o passo a passo da aprovação do crédito até a implementação do
projeto feita pelo Banco do Brasil?
b) Como você avalia o Banco do Brasil no papel de auxiliar a destravar o financiamento?
c) Como você avalia o monitoramento deste financiamento feito pelo Banco do Brasil?
d) Você tem conhecimento de quem tem conseguido implantar a Agricultura de Baixo
Carbono? Quais as características do produtor que conseguiu o financiamento?
e) Você sabe se o Banco do Brasil está conseguindo estender crédito aos pequenos
também?
f) Você sabe se o Banco do Brasil tem algum procedimento para auxiliar os pequenos
agricultores a terem acesso a essa linha ABC?
g) Existem diferenças nos processos do Banco do Brasil e do BNDES? Se sim, como você
avalia os processos?
h) Como o processo do Banco do Brasil tem auxiliado na liberação efetiva do crédito?
i) Como você avalia que o BNDES possa modificar sua estrutura?
j) O processo utilizado pelo Banco do Brasil seria replicável por outras instituições?
k) De que modo o processo do Banco do Brasil impacta no processo dos demais bancos?
l) Você tem conhecimento se existe alguma diferença do tipo de produtor que tem
conseguido acessar o financiamento para a agricultura de baixo carbono a partir do
novo método do Banco do Brasil? Grandes, apenas, ou também os pequenos e médios?
