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MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO
PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 348/2018
Referência : Correio Eletrônico. PGEA nº 0.02.000.000037/2018-09.
Assunto : Administrativo. Contratação de empresa para fornecimento de material para
prestação de serviços de manutenção predial.
Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República em Roraima.
O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República em Roraima –
PR/RR – solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União (Audin-
MPU) sobre a possibilidade ou validade de contratação de empresa para fornecimento de
material para manutenção predial dos bens imóveis na posse da Unidade Consulente, por meio
de procedimento licitatório do tipo maior percentual de desconto sobre a tabela de preços do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e índices da Construção Civil - SINAPI, nos termos
do Decreto nº 7.892/2013, que em seu art. 9º, § 1º, estabelece que “o edital poderá admitir, como
critério de julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados
no mercado, desde que tecnicamente justificado”.
2. Justifica a medida indagada devido à grande variedade de materiais
necessários para manutenção de bens imóveis e a dificuldade de pesquisa de preços, com
oscilações frequentes, para um conjunto amplo de materiais.
3. Solicita ainda manifestação, no caso de parecer positivo para tal modelo de
contratação, quanto aos valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI: se deve ou
não ser utilizado; se deve atender os limites definidos pelo Tribunal de Contas da União
(Acórdão TCU nº 2.369/2011 – Plenário); ou outra norma/jurisprudência.
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4. Em exame, preliminarmente, vale consignar que, embora não mencionado,
infere-se que a Unidade Consulente pretende realizar as compras em tela mediante os
procedimentos concernentes ao sistema de registro de preços. Desse modo, sobre o assunto,
importa trazer a lume o disposto nas Leis nºs 8.666/1993 e 10.520/2002, bem como o Decreto
nº 7.892/2013, citado pelo Consulente, todos abaixo transcritos:
LEI Nº 8.666/1993
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as
condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do
setor privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar
as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública.
§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
§ 2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação
da Administração, na imprensa oficial.
§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto,
atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:
I - seleção feita mediante concorrência;
II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços
registrados;
III - validade do registro não superior a um ano.
§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar
as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização
de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo
assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.
(...)
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e
de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços
estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e
facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa,
autorização de compra ou ordem de execução de serviço. (Grifos não constam
do original)
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LEI Nº 10.520/2002
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a
licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e
efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações
usuais no mercado.
(...)
Art. 11. As compras e contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas
pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21
de junho de 1993, poderão adotar a modalidade de pregão, conforme
regulamento específico. (Grifos não constam do original)
DECRETO Nº 7.892/2013
Art. 1º As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas
pelo Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas,
sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou
indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto.
Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:
I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro
formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para
contratações futuras;
II - ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com
característica de compromisso para futura contratação, em que se registram
os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas,
conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas
apresentadas;
III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal
responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de
preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;
IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que
participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e
integra a ata de registro de preços;
V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que,
não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os
requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.
(...)
Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes
hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de
contratações frequentes;
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II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas
parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida
ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de
serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas
de governo; ou
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.
(...)
Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas
Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:
I - a especificação ou descrição do objeto, que explicitará o conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para a
caracterização do bem ou serviço, inclusive definindo as respectivas unidades
de medida usualmente adotadas;
II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e
órgãos participantes;
III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não
participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão
gerenciador admitir adesões;
IV - quantidade mínima de unidades a ser cotada, por item, no caso de bens;
V - condições quanto ao local, prazo de entrega, forma de pagamento, e nos
casos de serviços, quando cabível, frequência, periodicidade, características
do pessoal, materiais e equipamentos a serem utilizados, procedimentos,
cuidados, deveres, disciplina e controles a serem adotados;
VI - prazo de validade do registro de preço, observado o disposto no caput do
art. 12;
VII - órgãos e entidades participantes do registro de preço;
VIII - modelos de planilhas de custo e minutas de contratos, quando cabível;
IX - penalidades por descumprimento das condições;
X - minuta da ata de registro de preços como anexo; e
XI - realização periódica de pesquisa de mercado para comprovação da
vantajosidade.
§ 1º O edital poderá admitir, como critério de julgamento, o menor preço
aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no
mercado, desde que tecnicamente justificado.
§ 2º Quando o edital previr o fornecimento de bens ou prestação de serviços
em locais diferentes, é facultada a exigência de apresentação de proposta
diferenciada por região, de modo que aos preços sejam acrescidos custos
variáveis por região.
§ 3º A estimativa a que se refere o inciso III do caput não será considerada
para fins de qualificação técnica e qualificação econômico-financeira na
habilitação do licitante.
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§ 4º O exame e a aprovação das minutas do instrumento convocatório e do
contrato serão efetuados exclusivamente pela assessoria jurídica do órgão
gerenciador.
(...)
Art. 12. O prazo de validade da ata de registro de preços não será superior
a doze meses, incluídas eventuais prorrogações, conforme o inciso III do § 3º
do art. 15 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 1º É vedado efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ata de
registro de preços, inclusive o acréscimo de que trata o § 1º do art. 65 da Lei
nº 8.666, de 1993.
§ 2º A vigência dos contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços
será definida nos instrumentos convocatórios, observado o disposto no art.
57 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 3º Os contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser
alterados, observado o disposto no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 4º O contrato decorrente do Sistema de Registro de Preços deverá ser
assinado no prazo de validade da ata de registro de preços.
Art. 13. Homologado o resultado da licitação, o fornecedor mais bem
classificado será convocado para assinar a ata de registro de preços, no prazo
e nas condições estabelecidos no instrumento convocatório, podendo o prazo
ser prorrogado uma vez, por igual período, quando solicitado pelo fornecedor
e desde que ocorra motivo justificado aceito pela administração.
Parágrafo único. É facultado à administração, quando o convocado não
assinar a ata de registro de preços no prazo e condições estabelecidos,
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo
em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado.
Art. 14. A ata de registro de preços implicará compromisso de fornecimento
nas condições estabelecidas, após cumpridos os requisitos de publicidade.
(...)
Art. 15. A contratação com os fornecedores registrados será formalizada pelo
órgão interessado por intermédio de instrumento contratual, emissão de
nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento
hábil, conforme o art. 62 da Lei nº 8.666, de 1993.
Art. 16. A existência de preços registrados não obriga a administração a
contratar, facultando-se a realização de licitação específica para a aquisição
pretendida, assegurada preferência ao fornecedor registrado em igualdade de
condições.(Grifamos)
5. Da leitura, observa-se que o registro de preços é um conjunto de
procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de
bens para contratações futura, com prazo de validade não superior a doze meses e realização
periódica de pesquisa de preços. As contratações oriundas das atas de registro de preço devem
ser celebradas e formalizadas, por meio de instrumento contratual, emissão de nota de empenho
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de despesa, autorização de compra ou outro instrumento hábil, conforme o art. 62 da Lei nº
8.666/1993, tal qual prevê o art. 15 do Decreto retro mencionado.
6. O registro de preços pode ser adotado, entre outras hipóteses, quando, pela
natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela
Administração. Ademais, como mencionado pelo Consulente, o § 1º do art. 9º trouxe a
possibilidade de, na licitação para registro de preço, o edital admitir, como critério de
julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre a tabela de preços do mercado,
desde que seja tecnicamente justificável.
7. Ademais, o SINAPI reflete os valores praticados pelo mercado da construção
civil, sendo reconhecido pelo TCU como limite superior de custos unitários de materiais e
serviços de obra pública, vejamos:
ACÓRDÃO TCU Nº 763/2007 - PLENÁRIO
Enunciado
O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
(Sinapi) reflete os valores praticados pelo mercado da construção civil e,
segundo tem sido especificado nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, deve ser
adotado como limite superior de custos unitários de materiais e serviços de
obras públicas executadas com recursos federais.
ACÓRDÃO TCU Nº 1.015/2011 - PLENÁRIO
Enunciado
Na celebração de aditivos com a inclusão de novos itens ou acréscimos de
quantitativos de itens previstos na planilha de preços de contrato de obra
pública, deverão ser observados os preços praticados no mercado, que
tenham por limite os referenciais de preço contidos no Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil - Sinapi, bem como mantido
o desconto inicialmente ofertado pela licitante vencedora.
8. Assim, em uma análise preliminar, poder-se-ia concluir pela possibilidade da
contratação pretendida, por meio de registro de preço, contendo o edital, como previsão de
critério de julgamento, o maior desconto oferecido sobre a tabela SINAPI.
9. Ocorre que, segundo o Tribunal de Contas da União, a contratação do
fornecimento dos materiais de forma separada dos serviços de manutenção predial, por meio de
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registro de preço, não é a forma mais racional e eficiente, ferindo o que estabelece o art. 37 da
Constituição Federal, senão vejamos:
ACÓRDÃO 1238/2016-PLENÁRIO
VOTO
11. Racionalizando esses procedimentos, a Administração licita e contrata
com o mesmo fornecedor, de forma conjunta, o serviço de manutenção e as
peças de reposição que se fizerem necessárias. Nesses casos, as peças são
pagas com base nas tabelas de concessionárias autorizadas, sobre as quais
incidem descontos ofertados na licitação. Repita-se, a Administração não
elabora estimativa de forma detalhada das peças a serem utilizadas e delas
não realiza pesquisas de preços. O pressuposto básico é de que os licitantes
têm pleno conhecimento do mercado e condições de apresentarem suas
cotações, sem qualquer prejuízo. Nesses casos, ainda que não exista expressa
previsão legal, a adjudicação é feita com base no maior desconto.
12. Nessa mesma linha de raciocínio, cabe mencionar a prestação de
serviços de transporte aéreo que, por muitos anos, foi licitada com base no
maior desconto, mesmo considerando que não consta da Lei 8.666/1993 essa
forma de adjudicação.
13. Constata-se, pois, que a administração pública tem adotado formas
diversas de contratação, algumas excessivamente burocráticas, as quais
violam o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal.
14. Alguns órgãos e entidades têm licitado e contratado o fornecimento de
materiais e insumos para serem entregues em almoxarifados, os quais serão,
posteriormente, utilizados quando da execução dos serviços. Referido
procedimento exige uma quantidade significativa de servidores para realizar
licitações, receber e controlar, posteriormente, a utilização desses produtos.
Contempla, também, incertezas quando da execução do serviço, pois, com
frequência, itens não são adquiridos ou são adquiridos em quantidades
insuficientes.
15. Outros órgãos e entidades realizam certames para constituição de ata
de registro de preços, com adjudicação, no mais das vezes, por grupos de
itens, e os materiais registrados são requisitados e utilizados quando da
realização de cada serviço. Esse procedimento contempla manifesta
ilegalidade, pois as atas registradas estão sendo utilizadas, comumente,
como contrato. Contempla, ainda, ineficiência, por envolver diversos
fornecedores na realização de um mesmo serviço, o que traz contratempo de
toda natureza. Em síntese, é quase impossível obter uma sinergia adequada
entre o prestador dos serviços e os inúmeros fornecedores de materiais.
Além disso, periodicamente nova pesquisa é realizada para verificar se os
preços registrados estão de acordo com os praticados pelo mercado, nos
termos do art. 9º, inciso XI, do Decreto 7.892/2013. Some-se, ainda, a
necessidade de se realizar novas licitações sempre que a ata perder a
vigência ou caso, por qualquer outro motivo, deixe de ser aplicada.
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16. Ante o exposto, reitero, esses procedimentos estão em desacordo com
o art. 37 da Constituição Federal por violarem o princípio da eficiência.
Contratação de serviços de manutenção predial
17. Passando ao exame sobre a forma de contratação realizada pela
universidade dos serviços de manutenção predial, tecerei considerações a
respeito das seguintes justificativas: i) a contratada concedeu o mesmo
desconto da mão de obra nos materiais e insumos; ii) dificuldades para fixar
os quantitativos e realizar as pesquisas de preço para contratação mediante
licitação de materiais e insumos; iii) a UFC adota procedimento similar à
administração do TCU, conforme verifica-se dos pregões 07/2014 e 09/2014;
e vi) os preços do Sinapi estão abaixo daqueles praticados pelo mercado.
Desconto sobre os preços da Tabela Sinapi
18. Assiste razão à unidade técnica ao esclarecer que nem o edital, nem o
contrato previam que os possíveis descontos na mão de obra seriam
estendidos aos materiais e insumos constantes da tabela Sinapi. Em verdade,
trata-se de uma concessão da licitante/contratada. Por esse motivo, endosso
a proposta para que seja determinado à universidade a assinatura de termo
aditivo ao contrato, de forma a consignar o desconto mencionado.
Estimativa de preços
19. Não endosso o argumento da universidade acerca da existência de
dificuldades na realização de estimativa de preços, uma vez que a tabela
Sinapi oferece as condições para que esse procedimento seja realizado de
forma célere e sem maiores burocracias. Apenas os itens que não constam
da tabela, os quais, por serem residuais, não trazem maiores dificuldades.
Aliás, tratando-se de serviços que já estão sendo realizados, é possível,
inclusive, adotar critérios estatísticos para estimar os preços dos materiais
que não constam do Sinapi, a exemplo do que faz a administração deste
Tribunal, nos termos do art. 9º, § 2º, c/c o § 3º, da Portaria - TCU 128/2014,
in verbis:
“Art. 9º A estimativa de preço de materiais, de equipamentos, de insumos,
e de serviços contratados para fornecimento de bens ou utilidades, deverá
ser elaborada com base na média aritmética simples de, no mínimo, 3 (três)
referências de preço, obtidas, isoladas ou conjuntamente, por meio de
pesquisa de preços no mercado, em órgãos ou em entidades da
Administração Pública.
§ 1º No cálculo da média aritmética simples a que se refere o caput
deverão ser excluídos os valores extremos e desarrazoados que possam
alterar significativamente a tendência central do resultado da amostra.
§ 2º Havendo contrato em andamento, a pesquisa de preços poderá ser
feita contemplando os materiais que representem, no mínimo, 60%
(sessenta por cento) do preço total de materiais do contrato vigente.
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§ 3º Os preços dos materiais que não tenham sido objeto de pesquisa
poderão ser corrigidos pela variação percentual apurada entre os preços
dos itens pesquisados na forma do § 2º deste artigo.”
20. Adotando-se, portanto, os critérios dessa norma, as variações
percentuais dos preços da tabela Sinapi para o período contratado, poderiam
ser aplicadas nas estimativas de preços dos itens que não fizessem parte da
tabela.
Estimativa de quantitativos
21. Acolho o argumento da universidade sobre as dificuldades
encontradas para realizar as estimativas de quantitativos, não apenas para
os serviços de manutenção predial, mas para aqueles que envolvem o
fornecimento de insumos e materiais, como já mencionado, tendo em vista
as inúmeras incertezas inerentes a esse tipo de contratação.
22. Note-se que, se por um lado o consumo de alguns itens permite
avaliação estatística consistente, apesar de exigirem controle eficiente de sua
utilização com o objetivo de dimensioná-los, por outro, as estimativas de
vários itens são meramente referenciais, por não ser possível observar
padrões de consumo que permitam qualquer avaliação. Além do mais, a
complexidade do objeto não permite um conhecimento detalhado de todos
materiais e insumos necessários à realização dos serviços, o que até mesmo
inviabiliza a descrição.
23. Apesar de reconhecer a existência de dificuldades, compreendo que a
estimativa de quantidades, no que se refere aos serviços de manutenção
predial, pode ser realizada, a exemplo do que fez a administração deste
Tribunal, conforme se observa do edital do pregão eletrônico 16/2014. Pelo
que consta daquele procedimento licitatório, os preços e as quantidades de
serviços e materiais foram estimados e regularmente licitados. Portanto, não
assiste razão à universidade ao afirmar que adotou o mesmo procedimento
da administração do TCU.
24 Em verdade, os pregões 07 e 09/2014 realizados, respectivamente,
pelas unidades do TCU nos estados do Amazonas e de Roraima, mencionados
pela UFC como paradigmas, tratam, respectivamente, de: i) serviços de
recepção, de copeiragem, de jardinagem, de limpeza, conservação e
higienização e de manutenção predial e ii) serviços de manutenção de ar
condicionado, tipo Split;.
25. Com relação ao pregão 07/2014, não procedem as afirmativas da
universidade, pois de seu edital constam expressamente as estimativas das
quantidades dos materiais, bem como dos preços unitários e globais.
26. Quanto à contratação realizada por meio do pregão 09/2014, de fato
não consta do edital relação de peças e materiais. Observa-se, contudo, que
a licitação previa o pagamento de um valor fixo mensal, em que estavam
inclusos os serviços e materiais. Diverge, portanto, do caso ora examinado,
em que os preços da tabela Sinapi foram aplicados aos materiais, sem que
constassem da licitação pela UFC.
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27. Por isso, deixo de acolher as justificativas apresentadas e manifesto-
me de acordo com a proposta da Secex/CE de determinar à universidade que
não prorrogue o contrato decorrente do pregão 211/2015.
28. Não obstante compreender que não devem ser acolhidas as
justificativas da universidade, reconheço que a contratação de serviços em
conjunto com os materiais, com a mesma empresa, na forma realizada pelo
pregão ora questionado, é eficiente e está, portanto, de acordo com o art. 37,
caput, da Constituição Federal. Contudo, ao deixar de licitar os materiais,
não atende ao princípio da licitação previsto no inciso XXII, do mesmo art.
37. Há que se conciliar, dessa forma, os princípios mencionados, como
passarei a consignar.
29. Mesmo que considere como adequada a contratação de materiais,
com base em uma estimativa de preços e quantidades, nos termos realizados
pela administração deste Tribunal, compreendo a pertinência e a eficiência
da realização de procedimento licitatório, cuja adjudicação observaria o
maior desconto sobre o valor dos materiais registrados na tabela Sinapi.
Ressalto, por oportuno, que a Lei 12.462/2011, que aprovou o Regime
Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, prevê expressamente a
possibilidade de contratação com base no maior desconto. Embora não se
aplique ao certame em tela, a evolução legislativa já demonstra a necessidade
de uma maior racionalidade na busca da eficiência.
30. Em primeiro lugar, o procedimento propicia a obtenção do melhor
preço, a exemplo da forma utilizada pelo TCU, e evita o jogo de planilha,
em que o licitante oferta maiores preços para itens com probabilidade de
maior utilização. Em segundo lugar, evitaria o levantamento desnecessário
de quantidades, as quais, em grande parte, são meramente referenciais. Em
terceiro lugar, o modelo do desconto incluiria todos os materiais existentes
naquela tabela, mesmo que incluídos posteriormente, e evitaria, desse modo,
a formalização desnecessária de termos aditivos. Em quarto lugar, o
procedimento atende aos princípios da eficiência e da licitação previstos no
art. 37, caput, e seu inciso XXII, da Constituição Federal, e da
competitividade de que trata o art. 3º, da Lei 8.666/93.
31. Há que ser considerada, ainda, a eficiência na gestão dos contratos,
no que se refere à execução dos serviços, às repactuações, às prorrogações,
bem como na elaboração da estimativa de preços da licitação.
32. Questiona-se, contudo: qual seria o critério de pagamento para os
materiais inexistentes na tabela Sinapi- Sobre essa questão, o item 4 do anexo
I do termo de referência do Pregão 211/2015, ora questionado, determina que,
“caso o material, comprovadamente, não faça parte da tabela Sinapi, a
empresa deverá apresentar cotação com um mínimo de três empresas da
praça de Fortaleza e adquiri-lo conforme a menor cotação”.
33. O procedimento previsto mostra-se razoável, desde que sejam
observadas as seguintes orientações: i) o contratado apresentaria a proposta,
com base em pesquisa realizada junto três fornecedores, e a administração,
com base em pesquisa por ela realizada, também junto a três fornecedores,
confirmaria ou não o preço proposto; ii) sobre os preços negociados, incidiria
o mesmo desconto dado para os materiais constantes da tabela Sinapi, uma
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vez que regularmente os preços ofertados em licitações estão abaixo daqueles
estimados pela administração.
34. A esse respeito, é pertinente, inclusive, que se determine à universidade
que mude o critério para pagamento dos materiais que não constam da tabela
Sinapi, para: i) contemplar a forma de negociação logo acima descrita; e ii)
sobre os preços pesquisados, incida o mesmo desconto dado na tabela Sinapi.
Reajuste dos materiais
35. Nos termos do art. 40, inciso XI, c/c o art. 120, da Lei 8.666/1993, os
valores contratados somente poderão ser reajustados anualmente de acordo
com a variação geral dos preços do mercado no período, podendo ser
utilizados índices gerais de preços.
36. Note-se que o Anexo I do termo de referência do edital do Pregão
211/2015 pode ser interpretado no sentido de que os pagamentos serão
efetuados com base nos preços da tabela Sinapi do mês em que os serviços
foram executados. Considerando que essa tabela é atualizada mensalmente,
carece, portanto, de amparo legal o procedimento possivelmente adotado.
37. Por essa razão, deve ser determinado à universidade que efetue os
pagamentos dos serviços realizados com base nos preços da tabela Sinapi da
data da licitação, uma vez que não foi fixado no edital nenhuma outra tabela
como referencial de reajuste para os insumos e materiais.
Considerações finais
38. Reitero, ainda, o entendimento defendido no despacho acima transcrito
de que não foi constatada ilegalidade na licitação no que se refere à
contratação dos serviços para todos os campi da universidade, com uma só
empresa. Em primeiro lugar, não existe lei determinando o parcelamento para
atender a microempresas. Em segundo lugar, o parcelamento não traria
qualquer benefício à administração, apenas aumentaria a burocracia com a
prática de inúmeros atos administrativos desnecessários, a exemplo de
diversas prorrogações, repactuações, pesquisas de preço, inúmeros fiscais,
inúmeras licitações, como argumentou a universidade.
39. Da mesma forma, não houve qualquer prejuízo ao procedimento a
fixação, de forma incorreta, do percentual relativo à incidência da
contribuição da previdência social.
40. Por último, o presente processo permitiu verificar a existência de
diversas formas de licitar e contratar serviços com o fornecimento de
material. Nessa linha, verificou-se, por exemplo, a possibilidade de licitar
os materiais com base no maior desconto dado sobre os preços fixados em
uma determinada tabela, a exemplo do Sinapi.
41. Já com relação à manutenção de elevadores e de ar-condicionado, em
razão das dificuldades, quiçá da impossibilidade de estimar preços e
quantidades, as licitações, no mais das vezes, estão sendo realizadas com base
em estimativas de preços e materiais obtidas junto ao mercado, de forma
global. Isto é, a administração descreve as características do elevador ou do
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ar-condicionado e solicita uma cotação. Com essa informação, estima o valor
da contratação, em que estão incluídos peças e serviços.
42. Não é incomum, também, a contratação apenas dos serviços e as peças
e os materiais serem fornecidos pela administração, que realiza verdadeiro
malabarismo para adquiri-las.
43. Constata-se, portanto, que referidos serviços exigem estudos
detalhados com o objetivo de fixar critérios e padrões que uniformizem,
dentro do possível, os procedimentos adotados para a contratação, de forma
a evitar entendimentos os mais diversos pelos administradores e órgãos de
controle.
44. A respeito dessa questão, cabe registrar iniciativa da administração
desta Corte no que se refere aos estudos realizados em conjunto com a
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MPOG e outros órgãos/entidades
da administração pública federal para a contratação de serviços
terceirizados, apreciados por este Tribunal nos termos do acórdão
1.214/2013-Plenário, relatado pelo hoje Presidente desta Corte, Ministro
Aroldo Cedraz, cujas orientações atualmente são seguidas pela
administração, uma vez que foi, inclusive, objeto de regulamentação pela
SLTI.
10. Da leitura, observa-se que a Corte de Contas tratou mais especificamente da
ineficiência da utilização da ata de registro de preço para o fornecimento dos materiais e peças
necessárias para os serviços de manutenção predial quando realizada por grupo de itens,
possibilitando o fornecimento desse materiais e peças por diversas empresas. Nada obstante,
ainda que não se pretenda a licitação por itens ou grupos de itens, isso não afasta a aplicação
desse entendimento também no caso de ata de registro de preço em que haja apenas um
fornecedor.
11. Nesse aspecto, note-se que um dos argumentos utilizadas pela Corte de
Contas para entender pela ineficiência dessa contratação é o fato de a ata de registro de preço
ter vigência limitada a 12 meses, sendo o serviço de manutenção predial caracterizado como
contínuo. Ou seja, a contratação da manutenção predial poderá ocorrer por até 60 meses,
enquanto a ata perderá vigência em 12 meses, acarretando a necessidade de sucessivas licitações
para o fornecimento dos materiais e peças. Além disso, mesmo não havendo vários fornecedores,
ainda existirá a necessidade de gerir dois contratos, com vista a permitir que o fornecimento do
material ou peça seja coordenado com a prestação do serviço, possibilitando a execução de
forma adequada e no prazo contratual.
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12. Não se pode deixar de registrar ainda que a Corte de Contas, apesar de ter
reconhecido a dificuldade de estimativa de preços, argumentou que essa pode ser realizada, a
exemplo da realizada administrativamente no Tribunal, que em procedimento licitatório - Pregão
Eletrônico 16/2014 - estimou regularmente os preços e as quantidades de serviços e materiais
necessários para execução do contrato. Ainda, indica como melhor critério de julgamento, no caso
dos materiais, o maior desconto sobre a tabela SINAPI.
13. Quanto aos materiais inexistentes na tabela Sinapi, o TCU entendeu razoável
o procedimento de a empresa apresentar cotação com um mínimo de três empresas do mercado,
adquirindo-os conforme a menor cotação, desde que atendidas a seguintes condições: a) o
contratado apresentaria a proposta, com base em pesquisa realizada junto a três fornecedores, e
a administração, com base em pesquisa por ela realizada, também junto a três fornecedores,
confirmaria ou não o preço proposto; e b) sobre os preços negociados, incidiria o mesmo
desconto dado para os materiais constantes da tabela Sinapi, uma vez que regularmente os
preços ofertados em licitações estão abaixo daqueles estimados pela administração.
14. Sobre o BDI, tem-se que consiste em elemento orçamentário, o qual tem por
finalidade englobar despesas não diretamente relacionadas à execução do objeto contratado,
classificadas como custo indireto. Evidencia-se, na composição do BDI, a taxa de rateio da
administração central; a taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e a taxa de lucro;
os percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza
direta e personalíssimas que oneram o contrato.
15. Nesse sentido é o que a jurisprudência do TCU estabelece como taxa de BDI,
senão vejamos:
ACÓRDÃO TCU Nº 2.369/2011-PLENÁRIO
VOTO
9.9. as despesas para formação de BDI propostas neste processo são muito
próximas daquelas previstas no Relatório que subsidiou o Acórdão n.
325/2007 – Plenário, proferido em 14/03/2007, relacionado a estudo
realizado pela Secob para obras de implantação de linhas de transmissão de
energia elétrica e subestações, excetuando-se os gastos com apólices de
seguros, que foram incluídos neste novo estudo, e a Contribuição Provisória
sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de
Natureza Financeira – CPMF, que foi retirada, ante o fim da incidência dessa
contribuição a partir de 1º/01/2008;
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9.10. a fórmula para obtenção da taxa de BDI proposta nestes autos, com
alguns ajustes em relação àquela adotada no âmbito do Acórdão n.
325/2007 – Plenário, é a especificada a seguir, considerando-se que AC é a
taxa de rateio da administração central, S é uma taxa representativa de
Seguros, R corresponde aos riscos e imprevistos, G é a taxa que representa
o ônus das garantias exigidas em edital, DF é a taxa representativa das
despesas financeiras, L corresponde ao lucro bruto e I é a taxa
representativa dos impostos (PIS, COFINS e ISS).
ACÓRDÃO TCU Nº 2.622/2013-PLENÁRIO
Enunciado
A taxa de BDI deve ser formada pelos componentes: administração central,
riscos, seguros, garantias, despesas financeiras, remuneração do particular e
tributos incidentes sobre a receita auferida pela execução da obra. Custos
diretamente relacionados com o objeto da obra, passíveis de identificação,
quantificação e mensuração na planilha de custos diretos (administração
local, canteiro de obras, mobilização e desmobilização, dentre outros), não
devem integrar a taxa de BDI.
ACÓRDÃO TCU Nº 1.733/2014-PLENÁRIO
Enunciado
Todos os fatores de risco entendidos como pertinentes pela contratada devem
estar previstos no BDI, em item único e próprio, e não no campo para custos
diretos. O BDI é o elemento orçamentário destinado a cobrir as despesas
classificadas como custo indireto, ou seja, as não diretamente relacionadas à
execução do objeto contratado, como a cobertura de riscos eventuais ou
imprevisíveis.
ACÓRDÃO TCU Nº 648/2016-PLENÁRIO
Enunciado
Todos os fatores de risco do empreendimento devem estar previstos no BDI,
em item único e próprio, e não como custo direto na planilha orçamentária
da obra, o que caracterizaria infração ao disposto no art. 7º, § 4º, da Lei
8.666/1993, uma vez que o BDI é o elemento orçamentário destinado a cobrir
as despesas não diretamente relacionadas à execução do objeto contratado,
como a cobertura de riscos eventuais do construtor.
16 Diante da natureza do BDI, não há razão para se falar na aplicação da referida
taxa de bonificação para o caso de aquisição de materiais a serem utilizados em manutenção de
serviços prediais. Nesse sentido, cumpre observar que este Controle Interno se manifestou de
forma contrária à incidência de BDI sobre ressarcimento de materiais e insumos, nos termos do
Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 454/2017 (disponível na página www.auditoria.mpu.mp.br).
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17. Em face do exposto, somos de parecer contrário à contratação de materiais e
insumos para utilização em prestação de serviços de manutenção predial na forma pretendida
pelo Consulente.
É o Parecer que submetemos à consideração superior.
Brasília, 19 de abril de 2018.
MÁRCIA BARROS DE OLIVEIRA
CORAG/SEORI
ROGÉRIO DE CASTRO SOARES
Coordenador de Orientação de Atos
de Gestão
De acordo.
À consideração do Senhor Auditor-Chefe.
Aprovo.
Transmita-se à PR-RR e à SEAUD.
Em 19 / 4 / 2018.
MARA SANDRA DE OLIVEIRA
Secretária de Orientação e Avaliação
SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM
Auditor-Chefe
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
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