NOU 2015: 15 - Regjeringen.no · 2015-12-11 · NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og...

NOUSett pris på miljøetRapport fra grønn skattekommisjon

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015

MILJØ

MERKET

241 Trykksak 37

9

Norges offentlige utredninger 2015: 15

NO

U 2

01

5: 1

5

Sett pris på miljøet

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis- og beredskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

5. Pensjonslovene og folketrygdreformen IV Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Assimilering og motstand Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8. Fremtidens skole Kunnskapsdepartementet

9. Finanspolitikk i en oljeøkonomi Finansdepartementet

10. Lov om regnskapsplikt Finansdepartementet

11. Med åpne kort Helse- og omsorgsdepartementet

12. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Finansdepartementet

13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn Justis- og beredskapsdepartementet

14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Finansdepartementet

15. Sett pris på miljøet Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøsNOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøet

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenestenNOU 2015: 11 Med åpne kort

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonslovenNOU 2015: 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2015: 15

Sett pris på miljøetRapport fra grønn skattekommisjon

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. august 2014.Avgitt til Finansdepartementet 9. desember 2015.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2015

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1253-3

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 15. august 2014 ble det oppnevnt et utvalg for å vur-dere om og hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursut-nyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket. Utvalget legger med dette framsin utredning. Utvalgets anbefalinger er enstemmige.

Oslo 9. desember 2015

Lars-Erik Borge(leder)

Brita Bye Jørgen Elmeskov Marianne Hansen

Michael Olaf Hoel Ann Johnsen Knut Einar Rosendahl

Andreas Tveitereid(sekretariatsleder)

Ragnhild Savina Berg Astad

Grethe H. Dahl

Beate Ellingsen(til 1. april 2015)

Amanda Haugland

Ingrid Hoff

Espen Langtvet(fra 1. april 2015)

Håvard Grothe Lien

Kristine Korneliussen

Marte Sollie

4 NOU 2015: 15 2015Sett pris på miljøet

Innhold

1 Hovedpunkter .............................. 7

2 Om utvalget .................................. 92.1 Utvalg og mandat ........................... 92.2 Utvalgets arbeid ............................. 10

3 Sammendrag ................................ 113.1 Innledning ...................................... 113.2 Klimautfordringen ......................... 123.3 Andre miljøskadelige utslipp ........ 163.3.1 Kjøretøy- og drivstoffavgifter ........ 163.3.2 Andre miljøavgifter ........................ 203.4 Tap av biologisk mangfold ............ 223.5 Utvikling og spredning av

miljøteknologi ................................. 233.6 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 24

4 Miljøutfordringer ........................ 264.1 Om miljøutfordringene ................. 264.1.1 Lokale, regionale og globale

miljøproblemer ............................... 264.1.2 Reversible og irreversible skader 264.1.3 Endrede miljøproblemer over tid . 264.1.4 Internasjonale miljøavtaler ............ 274.2 Klimautfordringen ......................... 274.2.1 Global oppvarming som

miljøproblem .................................. 274.2.2 Globale utslipp av klimagasser ..... 284.2.3 Pris på utslipp ................................. 294.3 Norges nasjonale klimamål og

internasjonale forpliktelser ........... 324.4 Norske klimagassutslipp ............... 334.5 Andre norske miljøutfordringer ... 344.5.1 Regional luftforurensning ............. 344.5.2 Lokal luftforurensning ................... 364.5.3 Utslipp som påvirker ozonlaget .... 384.5.4 Tap av natur og biologisk mangfold 384.5.5 Overgjødsling ................................. 404.5.6 Helse- og miljøfarlige kjemikalier 414.5.7 Avfall ................................................ 414.5.8 Støy .................................................. 43

5 Grunnleggende prinsipper ....... 445.1 Innledning ...................................... 445.2 Markedssvikt krever

markedsinngrep ............................. 445.3 Virkemidler for å korrigere

markedssvikt .................................. 445.3.1 Miljøavgifter ................................... 455.3.2 Andre virkemidler i miljøpolitikken 465.3.3 Valg av virkemiddel ....................... 48

5.4 Andre hensyn .................................. 485.4.1 Internasjonale avtaler ..................... 485.4.2 Globale utslipp og karbonlekkasje 505.4.3 Langsiktighet og forventninger .... 505.4.4 Atferdsøkonomi .............................. 515.5 Optimal beskatning og

grønt skatteskift .............................. 52

6 Særavgifter med miljøpåvirkning ............................ 55

6.1 Innledning ....................................... 556.2 Kvoter og avgifter på klimagasser 576.2.1 Fastsetting av nivå på norske

klimaavgifter ................................... 576.2.2 Utslippsreduksjoner utover

utslippsforpliktelsen ....................... 626.2.3 CO2-avgift i kvotepliktig sektor ..... 636.2.4 Karbonlekkasje ............................... 646.2.5 Eksisterende priser på utslipp av

klimagasser i Norge ....................... 666.2.6 Utvalgets vurderinger .................... 676.2.7 Utvalgets anbefalinger ................... 686.3 Kjøretøy- og drivstoffavgifter ........ 696.3.1 Innledning ....................................... 696.3.2 Eksterne kostnader ved veitrafikk 696.3.3 Bruksavhengige avgifter

(veibruksavgift på drivstoff) .......... 736.3.4 Bruksuavhengige kjøretøyavgifter

som kan påvirke miljøet ................. 756.3.5 Prising av eksterne kostnader med

satellittbasert veiprising ................ 806.3.6 Prising av eksterne kostnader uten

satellittbasert veiprising ................ 846.3.7 Andre trafikkregulerende

virkemidler ...................................... 866.3.8 Utvalgets vurderinger .................... 866.3.9 Utvalgets anbefalinger ................... 926.4 Andre miljøavgifter ........................ 936.4.1 Avgift på smøreolje ......................... 936.4.2 Svovelavgift ..................................... 946.4.3 Avgift på utslipp av

nitrogenoksider (NOX) .................. 976.4.4 Avgift på trikloreten (TRI) og

tetrakloreten (PER) ........................ 996.4.5 Miljøavgift på plantevernmidler .... 1006.4.6 Avgifter på drikkevareemballasje .. 1016.5 Energiavgifter og elsertifikater ..... 1046.5.1 Avgift på elektrisk kraft ................. 1046.5.2 Grunnavgift på mineralolje mv. ..... 1056.5.3 Elsertifikater ................................... 106

7 Vurdering av nye miljøavgifter 1087.1 Innledning ...................................... 1087.2 Klimagassutslipp og klimadrivere 1087.2.1 Metan (CH4) ................................... 1087.2.2 Utslipp av lystgass (N2O) ............. 1107.2.3 CO2-utslipp ikke omfattet av

avgift eller kvoter ........................... 1117.2.4 Utslipp av sot (svart karbon) ........ 1167.3 Andre utslipp og annen

forurensning ................................... 1187.3.1 Avgift på utslipp som reguleres av

utslippstillatelser ............................ 1187.3.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier 1197.3.3 Utslipp av flyktige organiske

forbindelser (nmVOC) .................. 1207.3.4 Overgjødsling og gjengroing ........ 1217.4 Tap av uberørt natur og biologisk

mangfold ......................................... 1237.4.1 Avgift på naturinngrep ................... 1237.4.2 Erfaringer fra andre land .............. 1247.4.3 Utvalgets vurderinger

og anbefalinger ............................. 1257.5 Forsøpling ....................................... 1277.6 Støy .................................................. 1277.6.1 Støy fra veitrafikk ........................... 1287.6.2 Støy fra motorredskaper mv. ........ 1287.6.3 Flystøy ............................................. 1287.6.4 Utvalgets vurderinger ................... 128

8 Gebyrer og sektoravgifter ......... 1308.1 Innledning ...................................... 1308.2 Gebyrer og sektoravgifter som

kan påvirke miljøet ........................ 1308.2.1 Kommunale avfalls- og avløpsgebyr 1308.2.2 Miljøavgift for tilreisende til

Svalbard .......................................... 1308.2.3 Jeger- og fiskeravgifter .................. 1318.2.4 Konsesjonsavgifter for rettigheter

til vannfall ........................................ 1318.2.5 Kulturminneavgift etter

vassdragslovgivningen .................. 1318.2.6 Luftfartsavgifter .............................. 1318.2.7 Losavgifter ...................................... 1318.2.8 Anløpsavgifter og vederlag i

havner ............................................. 1328.2.9 Utvalgets vurderinger og

anbefaling ....................................... 132

9 Støtteordninger og skatteutgifter med miljøpåvirkning .................. 134

9.1 Innledning ....................................... 1349.2 Vurdering av støtteordninger og

skatteutgifter ................................... 1359.2.1 Jordbruk .......................................... 1359.2.2 Skogbruk ......................................... 1389.2.3 Transport ......................................... 1399.2.4 Skattefradrag for energieffektivi-

seringstiltak .................................... 1449.2.5 Petroleumsutvinning ...................... 1459.2.6 Kullgruvedriften på Svalbard ........ 145

10 Utvikling av miljøteknologi ....... 14710.1 Hva er miljøteknologi? ................... 14710.2 Markedssvikt i innovasjonskjeden 14710.3 Innovasjonsvirkemidler ................. 14910.4 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 150

11 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 152

11.1 Økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter ........................... 152

11.2 Redusert belastning på miljøet ..... 15411.2.1 Virkningen på klimagassutslipp ... 15411.2.2 Virkninger på regional og lokal

luftkvalitet ....................................... 15511.2.3 Virkninger på biologisk mangfold 15511.3 Økonomiske konsekvenser av

et grønt skatteskift ......................... 15711.3.1 Prinsipper for bruk av økte

inntekter .......................................... 15711.3.2 Mer effektiv ressursutnyttelse ...... 15711.3.3 Konsekvenser for utvalgte

områder ........................................... 15711.3.4 Alternativer for anvendelse av

provenyet ......................................... 16311.3.5 Fordelingsvirkninger ..................... 16311.4 Administrative konsekvenser ....... 16311.5 Utvalgets anbefalinger ................... 164

12 Utvalgets anbefalinger ............... 165

Referanser og litteratur ............................... 169

NOU 2015: 15 7Sett pris på miljøet Kapittel 1

Kapittel 1

Hovedpunkter

Miljøødeleggelser kan ha store konsekvenser forsamfunnet og for enkeltmennesker. Menneske-skapte klimaendringer, tap av biologisk mangfoldog helseeffekter av forurensing er noen av destørste miljøutfordringene verden står overfor.

Miljøtilstanden i Norge anses generelt somgod, men det finnes fortsatt lokale miljøproble-mer. Norge påvirkes også direkte av regionalemiljøproblemer som langtransporterte luftforu-rensinger og globale miljøutfordringer som tap avbiologisk mangfold og klimaendringer.

For å løse miljøutfordringene på en effektivmåte er det nødvendig at forurenseren tar hensyntil den skaden som påføres samfunnet. En avgiftpå miljøskadelige innsatsfaktorer, produkter elleraktiviteter innebærer at forurenser betaler for ska-den. Dette vil gi insentiver til å redusere utslipp,samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og tai bruk ny og mer miljøvennlig teknologi.

Mange miljøskadelige utslipp er allerede pri-set ved at de er ilagt avgifter eller kvoteplikt. Deter imidlertid ikke alle utslipp og negative miljøpå-virkninger som er priset, samtidig som økono-misk aktivitet med negativ miljøpåvirkning subsi-dieres på enkelte områder. Det betyr at det fort-satt er rom for både å øke bruken av skatter ogavgifter på miljøområdet og å redusere subsidierog skatteutgifter som har negativ effekt på miljøet,på en samfunnsøkonomisk fornuftig måte.

Avgifter er det mest kostnadseffektive virke-middelet for å redusere miljøbelastning dersomnivået settes slik at avgiften enten dekker denmarginale miljøskaden eller bidrar til at Norgeinnfrir sine internasjonale forpliktelser.

Om lag 80 pst. av Norges klimagassutslipp eromfattet av enten kvoter eller avgifter (eller beggedeler). For klimagassutslipp tilsier prinsippet omkostnadseffektivitet at alle utslipp fra ikke-kvote-pliktig sektor bør ha lik CO2-avgift per tonn CO2-ekvivalenter. Utvalget foreslår derfor å opphevefritak og reduserte satser og å sette nivået forCO2-avgiften til 420 kroner i 2016. Siden kvoteplik-tige utslipp allerede er priset, bør slike utslippprinsipielt sett ikke ilegges CO2-avgift i tillegg.

Utvalget foreslår likevel at avgiftene på petrole-umsvirksomheten og innenlandsk luftfart videre-føres, men at avgiftsnivået settes ned i takt med atkvoteprisen stiger. Utvalget foreslår også tiltak forå redusere klimagassutslipp i ikke-kvotepliktigsektor som i dag ikke prises. Dette gjelder blantannet innenfor jordbruket, utslipp av CO2 fraavfallsforbrenning, avgift på mineralgjødsel (somskal reflektere bidraget til både klimagassutslippog skadene ved overgjødsling) samt innføring avet sotelement i CO2-avgiften på mineralolje.

Lokal luftforurensning er først og fremst etproblem i de større byene. Utvalget foreslår enbetydelig omlegging av kjøretøyavgiftene slik atprisen for kjøring i større grad reflekterer de fak-tiske ulykkes-, kø- og miljøkostnadene, herunderlokale luftforurensningsproblemer. Det vil som enfølge av dette bli dyrere å kjøre i byene. Utvalgetanbefaler også at det vurderes innført en geo-grafisk differensiert avgift på utslipp av svovel ognitrogenoksider som tiltak for å redusere lokaleforurensningsproblemer.

For å redusere utslippene fra transportvirk-somhet anbefaler utvalget også å fjerne en rekkeskatteutgifter på området, herunder fradraget fordaglige arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet.

Utvalget foreslår også at det innføres nye mil-jøavgifter på områder der den miljøskadelige akti-viteten i dag ikke er priset. Det er i dag få økono-miske virkemidler som bidrar til å begrense tap avbiologisk mangfold. Utvalget anbefaler derfor åinnføre en naturavgift på arealendringer og å avvi-kle subsidier som påvirker det biologiske mang-foldet negativt. Flere nye miljøavgifter anbefalesutredet nærmere for å adressere uløste miljøutfor-dringer. Utvalget anser at øvrige, eksisterendemiljøavgifter innebærer en nokså riktig prising avmiljøkostnadene. For miljøutfordringer der skade-kostnaden er ukjent eller anslaget er foreldet,anbefaler utvalget at anslagene oppdateres.

Grønn skatteveksling innebærer at økte inn-tekter fra miljøavgifter og reduserte, miljøskade-lige subsidier skal brukes for å redusere skatterog avgifter med det største effektivitetstapet. Eta-

8 NOU 2015: 15Kapittel 1 Sett pris på miljøet

blering av nye særordninger i skattesystemet ellernye, øremerkede subsidieordninger vil derimotikke bidra til å realisere de samfunnsøkonomiskeeffektivitetsgevinstene ved en grønn skatteveks-ling.

Utvalgets anbefalinger innebærer at statensinntekter øker med anslagsvis 25–30 mrd. kroner.Utvalget anbefaler at økte inntekter brukes til åredusere det generelle skattenivået for personerog selskaper.


Kapittel 2

Om utvalget

2.1 Utvalg og mandat

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjerin-gen Solberg 15. august 2014.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:– Professor Lars-Erik Borge (utvalgsleder),

Trondheim– Forsker Brita Bye, Bærum– Rigsstatistiker Jørgen Elmeskov, Danmark– Banksjef Marianne Hansen, Steigen– Professor Michael Olaf Hoel, Oslo– Advokat Ann Johnsen, Oslo– Professor Knut Einar Rosendahl, Ski

Utvalget ble 27. juni 2015 gitt følgende mandat:

«Et grønt skatteskift er kjennetegnet ved atbeskatningen vris over mot miljøskadelige akti-viteter. Økte inntekter fra miljøavgifter blirbenyttet til å redusere andre skatter og avgifter,primært skatter og avgifter som bidrar til dårli-gere ressursbruk. Utvalget skal vurdere om oghvordan en grønn skatteomlegging kan bidratil bedre ressursutnyttelse og til å oppfyllemålene i klimaforliket, jf. Innst. 390 S (2011–2012). En ambisiøs politikk nasjonalt må bidratil å redusere utslippene globalt. Med bedreressursutnyttelse menes også hvordan miljøav-gifter kan brukes for å redusere lokale mil-jøproblemer. Eksempler på dette er lokal foru-rensning av luft, vann og jord, støy, bruk avhelse- og miljøskadelige kjemikalier, uønskedenaturinngrep og aktiviteter som forringer fri-luftslivet.

En grunnleggende forutsetning for at enmarkedsøkonomi skal fungere godt, er at kost-nadene ved bruken av ulike ressurser inngår imarkedsprisene. I en uregulert markedsøko-nomi er forbruket av miljøressurser underpri-set. Det bidrar til overforbruk. Markedssviktenfor miljøgoder kan rettes opp ved at prisen påvarer og tjenester også tar hensyn til miljøkost-nadene. Dette kan oppnås ved at myndighe-tene legger avgifter som avspeiler miljøkostna-

dene på enkelte aktiviteter. Miljøavgiftenebidrar til at markedene fungerer bedre.

Utvalget skal legge prinsippet om at foru-renser betaler til grunn for sitt arbeid. Innhol-det i prinsippet kan tolkes på ulike måter, menkan primært tolkes slik at de som forbrukermiljøgoder også skal belastes kostnadene vedmiljøskadelig aktivitet.

Miljøavgiftene bør i utgangspunktet vurde-res ut fra hvilken miljøeffekt de har, uavhengigav inntektspotensialet. I diskusjonen om brukav miljøavgifter er det derfor viktig å tautgangspunkt i dette primære målet med avgif-tene, dvs. å prise den miljøskadelige aktivitetenpå en riktig måte. Innenfor rammen av et grøntskatteskift må imidlertid framtidig inntektspo-tensial fra miljøavgifter vurderes nærmere.Miljøproblemene endrer seg over tid. Samtidigvil det måtte forventes at vektleggingen av mil-jøtilstanden øker som følge av velstandsutvik-lingen. Begge disse forholdene tilsier at prov-enypotensialet fra miljøavgifter også kan endreseg over tid.

Hovedmålet for utvalgets arbeid er å vur-dere om og hvordan en ved økt bruk av klima-og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner iandre skatter og avgifter, kan oppnå bådelavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø ogen god økonomisk utvikling. Utvalget skalbåde vurdere omfang og nivå på eksisterendemiljøavgifter og om avgiftene virker etter hen-sikten. Videre skal det vurderes om det kaninnføres treffsikre miljøavgifter på nye områ-der, om noen av de eksisterende bør fjernes, ogom det kan/bør gjøres andre treffsikreendringer i skattereglene som kan fremmeutvikling og bruk av klimavennlig teknologi.

Flere utredninger har tidligere pekt på atmiljøavgifter er et kostnadseffektivt virkemid-del i miljøpolitikken. På områder der utvalgetvurderer endringer i eksisterende eller innfø-ring av nye miljøavgifter, skal utvalget vurderedisse opp mot andre virkemidler i miljø- ogenergipolitikken, bl.a. kvotesystemet for klima-


gasser, elsertifikater, tilskuddsordninger, avta-ler og direkte reguleringer. Utvalget bør vur-dere arbeidsdelingen mellom de ulike virke-midlene, med sikte på at miljømålene nås på eneffektiv måte. I denne sammenheng bør utval-get også gi en kort vurdering av lokale virke-midler, for eksempel køprising. Utvalget børblant annet se hen til vurderinger som ble gjorti NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk forbedre miljø og høy sysselsetting, NOU 2007: 8En vurdering av særavgiftene samt Meld. St. 21(2011–2012) Norsk klimapolitikk og Innst. 390S (2011–2012) Innstilling fra energi- og miljø-komiteen om norsk klimapolitikk i Stortinget.Utvalget bør også se hen til nyere internasjo-nale studier av virkemidler for effektiv prisingav CO2-utslipp og miljøskader.

Utvalget skal komme med forslag til innret-ning av miljøavgifter som kan bedre den sam-lede bruken av virkemidler på klima-, energi-og miljøområdet og øke insentivene til miljø-vennlig atferd. Utvalget bes også å vurdere omøkt bruk av miljøavgifter kan erstatte ordnin-ger som i dag belaster utgiftssiden av budsjet-tet, og om eventuelle subsidier og tilskudd somskader miljøet, bør reduseres. Ved vurderingav forslag bør utvalget ta hensyn til internasjo-nale rammebetingelser eller føringer, her-under EØS-avtalen. Utvalget bør også drøftespørsmål knyttet til karbonlekkasje, dvs. atutslipp av klimagasser blir flyttet til andre land.Andre forhold som utvalget mener er relevantfor et grønt skatteskift, kan også vurderes.

Økte inntekter fra miljøbegrunnede sær-avgifter, og eventuelt sparte utgifter til miljøtil-tak og miljøskadelige subsidier, kan gi rom forå redusere skatter og avgifter som leder til min-dre effektiv ressursbruk. Utvalget skal, innen-for en provenynøytral ramme, vurdere potensi-alet for samfunnsøkonomiske gevinster ved åredusere andre skatter og avgifter.

Utvalget bes om å vurdere de samlede virk-ningene på kort og lengre sikt av grønne skat-teskift, herunder virkninger på utslipp til luftog andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå,sysselsetting, næringsstruktur og inntektsfor-deling. I tillegg skal økonomiske og adminis-trative konsekvenser vurderes.

Utvalget skal sluttføre sitt arbeid innen 1.desember 2015.»

2.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt tolv ordinære utvalgsmøter iperioden 11. september 2014 til 4. november 2015.I tillegg ble det arrangert et åpent møte 25.februar 2015, der 76 deltakere fra 36 ulike organi-sasjoner var påmeldt. Ni organisasjoner var invi-tert til å holde korte, forberedte innlegg medutgangspunkt i problemstillinger utvalget var sær-lig interessert i. I tillegg var det en «åpen time» islutten av møtet hvor det ble åpnet for korte inn-spill fra deltakerne i salen.

I etterkant av det åpne møtet har utvalget mot-tatt 22 skriftlige innspill. De skriftlige innspilleneer lagt ut på utvalgets sider på regjeringen.no.1

For å få et bedre grunnlag for sine vurderingerhar utvalget mottatt og fått presentert fire utred-ninger som følger som elektroniske vedlegg:– Vedlegg 1: Grunnlag for en nærmere vurdering

av naturavgift (Vista Analyse)– Vedlegg 2: Marginale eksterne kostnader ved

enkelte miljøpåvirkninger (Vista Analyse)– Vedlegg 3: Virkemidler som kan fremme utvik-

ling og bruk av miljøteknologi (CREE/Frisch-senteret)

– Vedlegg 4: Reduserte klimagassutslipp fra pro-duksjon og forbruk av rødt kjøtt: En virkemid-delanalyse med Jordmod (Norsk institutt forbioøkonomi)

Utvalget har i løpet av arbeidet også fått nærmereorientering om marginale kostnader ved veitra-fikk (Kenneth Løvold Rødseth og Harald Thune-Larsen fra Transportøkonomisk institutt), omutslippsmålinger (Henning Høie fra Statistisk sen-tralbyrå), om atferdsøkonomi (Karine Nyborg fraUniversitetet i Oslo og Mathias Ekström fraNorge Handelshøyskole), om felles løsning medEU om ny utslippsforpliktelse for 2030 (ElenAlstadheim fra Klima- og miljødepartementet) ogom støtteordninger i jordbruket (Per Skjeflo fraFinansdepartementet).

Utvalget takker alle som har bidratt til å opp-lyse utvalget.

Utvalgets anbefalinger er enstemmige.

1 https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/skatter-og-avgifter/gronn-skattekommisjon/id2363991/


Kapittel 3

Sammendrag

3.1 Innledning

Effektiv og bærekraftig utnyttelse av jordas res-surser er en forutsetning for å sikre god miljømes-sig og økonomisk utvikling. Forringelse av natu-ren kan derfor ha store økonomiske konsekven-ser. Dersom naturkapital bygges ned, kan tjenes-ter naturen yter som pollinering, ren luft og rentvann eller bidrag til stabil temperatur forringes.

Internasjonalt er menneskeskapte klima-endringer, tap av biologisk mangfold, manglendetilgang til ferskvann, menneskelig påvirkning pånitrogen- og fosforsyklusen og helseeffekter avforurensing de største miljøutfordringene. Norgedeltar i ulike internasjonale fora for å reduseredisse problemene. I Norge er mange av de lokaleog regionale miljøproblemene blitt redusert desenere årene. Beskatningen av de fleste fornybareressurser er på et bærekraftig nivå, og lokaleutslipp fra større punktkilder er begrenset. Like-vel utgjør miljøskadelig aktivitet flere steder etproblem, selv om skadene ofte er begrenset tilmindre områder. Fysiske inngrep, fragmenteringav naturen og nedbygging av arealer påvirkernatur og miljø lokalt og kan bidra til at arter for-svinner. Norge påvirkes også av globale miljøut-fordringer som spredning av miljøgifter, tap avbiologisk mangfold og menneskeskapte klima-endringer.

Hovedformålet med utvalgets arbeid er å vur-dere om og hvordan en ved økt bruk av klima- ogmiljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andreskatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslippav klimagasser, et bedre miljø og en god økono-misk utvikling. Dette innebærer en vurdering avomfang og nivå på eksisterende miljøavgifter oghvorvidt det kan innføres treffsikre miljøavgifterpå andre områder. Utvalget har også vurdert omsubsidier og tilskudd som skader miljøet børreduseres.

En miljøavgift innebærer at forurenseren beta-ler en pris for den skaden som påføres miljøet oger således i overenstemmelse med prinsippet omat forurenser betaler. Miljøavgifter gir økono-

miske insentiver til å redusere miljøskadelig akti-vitet. Økt pris vil redusere etterspørselen ettermiljøskadelige produkter, noe som bidrar til åredusere produksjonen av disse produktene. Enavgift på miljøskadelige innsatsfaktorer medførerat bedriftene velger å benytte disse innsatsfakto-rene mindre intensivt i produksjonen. Miljøavgif-ter vil videre stimulere til utvikling av ny teknologi(herunder renseteknologi) ved at det skapesetterspørsel etter og et marked for miljøteknologi.

Miljøavgifter kan bidra til at utslippsreduksjo-ner gjennomføres til lavest mulig kostnader forsamfunnet. Hensynet til kostnadseffektivitet til-sier at aktivitet som gir samme miljøskade bør halik avgift, uavhengig av sektor eller virksomhet.Utslippsreduksjoner vil da bli gjennomført der desamfunnsøkonomiske kostnadene er lavest. Enkorrekt utformet miljøavgift bør settes slik at dentilsvarer den marginale miljøskaden. For en delmiljøproblemer har Norge inngått internasjonaleavtaler hvor det settes eksplisitte krav til utslipps-reduksjoner. I slike tilfeller bør miljøavgiftene set-tes så høyt at de internasjonale forpliktelsene inn-fris. Eksempler på slike avtaler er Kyotoprotokol-len for klimagassutslipp og Gøteborgprotokollenfor langtransportert luftforurensning. Å tautgangspunkt i eksplisitte utslippsmål ved fastset-telse av miljøavgifter kan også være hensiktsmes-sig i situasjoner hvor miljøskaden blir svært høynår utslippene overstiger bestemte terskelverdier.

Miljøavgifter er ett av flere virkemidler i mil-jøpolitikken. Andre virkemidler er utslippskvoter,direkte reguleringer, frivillige avtaler, subsidiereller støtte til mer miljøvennlige alternativer ogteknologiutvikling, samt informasjon. En vellyk-ket miljøpolitikk kan ikke utelukkende baseres påmiljøavgifter, men utvalget mener at miljøavgifterbør kunne utnyttes i større grad enn i dag. Sam-menlignet med alternative virkemidler har avgif-tene attraktive egenskaper som kostnadseffektivi-tet (mest miljø per krone) og at de generereravgiftsinntekter. Utslippskvoter som auksjoneresbort har langt på vei de samme egenskaper sommiljøavgifter.


Hovedbegrunnelsen for å bruke miljøavgifterer å bidra til et bedre miljø. I tillegg vil miljøavgif-tene gi grunnlag for såkalt grønn skattevekslingved at de gir inntekter som kan benyttes til å redu-sere andre skatter og avgifter som påfører sam-funnet et effektivitetstap. Eksempler på skatter ogavgifter det kan være aktuelt å redusere erarbeidsgiveravgift, inntektsskatten for personerog selskapsskatten. Siden dette er skatter som giropphav til effektivitetstap, vil en grønn skatteveks-ling kunne gi gevinster i tillegg til miljøgevinsten.

Dette sammendragskapittelet gir en oversiktover utvalgets vurderinger og anbefalinger. Sam-mendraget er disponert rundt sentrale miljøutfor-dringer. I punkt 3.2 diskuteres klimautfordringenog prising av klimagassutslipp. Punkt 3.3 omhand-ler andre miljøskadelige utslipp. Sentrale tema erbilavgifter og avgift på ulike utslipp fra nærings-virksomhet. I punkt 3.4 diskuterer utvalget biolo-gisk mangfold og mulig innføring av naturavgift.Utvikling av nye teknologier vil være sentralt i løs-ningen av miljøproblemer og i punkt 3.5 diskute-rer utvalget utforming av økonomiske virkemidlerfor å fremme utvikling av miljøteknologi. Punkt3.6 oppsummerer de økonomiske og administra-tive konsekvensene av utvalgets forslag. Kapittel12 gir en samlet oversikt over utvalgets anbefalin-ger.

3.2 Klimautfordringen

Klimautfordringen er global og må også løses glo-balt. FNs klimakonvensjon er det sentrale ramme-verket for det internasjonale arbeidet. Hovedmå-let med klimakonvensjonen er å stabilisere kon-sentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavtnok til å hindre farlig menneskeskapt påvirkningav jordens klima. I tråd med dette er partene tilkonvensjonen enige om å begrense økningen iden globale middeltemperaturen til under 2 °Csammenlignet med førindustrielt nivå. Ifølge FNsklimapanel må de globale utslippene reduseresmed 40–70 pst. innen 2050 i forhold til 2010-nivåog nettoutslippene må være null eller negativemot slutten av århundret for at togradersmåletskal nås. Norske klimagassutslipp utgjør om lag 1promille av verdens samlede utslipp.

Så langt har ikke landene blitt enige omutslippsreduksjoner i tilstrekkelig omfang. Barerundt 10 pst. av de globale utslippene er underlagtbindende forpliktelser om utslippskutt (Kyotopro-tokollen), og få land bruker økonomiske ellerandre virkemidler for å begrense utslippene. Allestørre internasjonale analyser av klimautfordrin-

gen viser at å etablere en pris på utslipp av klima-gasser vil være helt avgjørende for å redusereutslippene tilstrekkelig til at togradersmålet kannås. Formålet med FNs klimakonferanse i Paris inovember-desember 2015 er å få på plass en avtaleom reduksjoner i klimagassutslipp som omfatteralle land.

Selv om klimautfordringen bare kan løsesgjennom internasjonalt samarbeid, har detenkelte land et ansvar for å begrense utslippene. INorge er over 80 pst. av klimagassutslippene pri-set gjennom avgifter eller deltakelse i EUs kvote-handelssystem (EU ETS). Den gjennomsnittligeprisen på norske klimagassutslipp er om lag 250kroner per tonn CO2, noe som er vesentlig høyereenn kvoteprisen i EU ETS (nær 80 kroner) oggjennomsnittsprisen for FN-godkjente prosjekterbasert på norsk kjøpsstrategi (om lag 30 kroner).Det er betydelig variasjon i prisen på klimagassut-slipp mellom sektorer og mellom utslippskilder.Landbruket inngår ikke i EUs kvotesystem og erheller ikke ilagt avgift på utslipp av metan og lyst-gass. CO2-avgiften på mineralolje er nærmere 340kroner og avgiften på HFK og PFK over 350 kro-ner per tonn CO2-ekvivalenter. Bensin og autodie-sel har en CO2-avgift på 410 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Prisen på klimagassutslipp er høyesti petroleumsvirksomheten og i kvotepliktiginnenriks luftfart. Begge sektorer har både CO2-avgift og kvoteplikt, og den samlede prisen på kli-magassutslipp er henholdsvis om lag 500 og 480kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Enkelte virk-somheter er fritatt fra CO2-avgift eller har redu-sert sats.

Felles måloppnåelse med EU

Norge har meldt inn til FN en betinget forpliktelseom at Norge vil bidra til å redusere utslippenemed minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990.Det tas sikte på en felles oppfyllelse av forpliktel-sen sammen med EU, som har som mål å redu-sere egne utslipp med 40 pst. uten kjøp av interna-sjonale kvoter. EUs mål for 2030 er på en banemot en utslippsreduksjon på 80–95 pst. innen2050, noe som er forenlig med togradersmålet.EUs utslippsmål for 2030 skal gjennomføres vedat utslippene i kvotepliktig sektor reduseres med43 pst. og at utslippene i ikke-kvotepliktig sektorreduseres med 30 pst., begge sammenlignet med2005-nivået.

Reduksjonen i kvotepliktig sektor skal skjegjennom en gradvis innstramming i hvor mangekvoter som utstedes årlig.


Reduksjonen i ikke-kvotepliktig sektor skalfordeles som nasjonale mål for hvert medlems-land, og kan spenne fra 0 til 40 pst. Videre leggesdet opp til fleksibilitet i gjennomføringen avutslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor vedat medlemsland kan finansiere utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i andre medlems-land, samt et begrenset engangskjøp av kvoter iEU ETS for å svare for utslipp i ikke-kvotepliktigsektor.

Utvalget legger til grunn at Norge inngår enavtale med EU om felles oppfyllelse av klimamåletfor 2030. Avtalen vil være styrende for prisen pånorske klimagassutslipp. For kvotepliktig sektorvil det dannes en pris på klimagassutslipp i kvote-markedet som også omfatter virksomheter iNorge. Prisen på utslipp i ikke-kvotepliktig sektorvil bli bestemt av størrelsen på det norske målet,tilgangen på fleksible mekanismer og prisen pådisse, samt kostnadene ved å foreta utslippsreduk-sjoner i Norge. Da det er stor usikkerhet knyttettil Norges klimamål for ikke-kvotepliktig sektorog adgangen til bruk av EU-interne fleksiblemekanismer, er det vanskelig å anslå hva prisenpå norske klimagassutslipp bør være. Prisen pånorske klimagassutslipp vil også avhenge av i hvil-ket omfang det innføres systemer for karbonpri-sing utenfor EU. Dersom en større del av verdensutslipp omfattes av karbonprising, vil utviklingenav klimavennlig teknologi gå raskere. Dette vilbidra til å redusere prisene på klimagassutslipp.Utvalget starter med å trekke opp prinsipielle ret-ningslinjer for fastsettelse av karbonpriser basertpå en kostnadseffektiv oppfyllelse av våre interna-sjonale forpliktelser.

Prinsipielle retningslinjer for karbonprising

Norske kvotepliktige utslipp stilles overfor kvote-prisen i EU ETS. I dag ilegges deler av kvoteplik-tig sektor (petroleumsvirksomheten og deler avinnenlandsk luftfart) CO2-avgift i tillegg. Avgiftenegir ytterligere insentiv til utslippsreduksjon i dissesektorene. Etterspørselen etter kvoter blir daredusert, noe som bidrar til lavere kvotepris og fri-gjøring av kvoter til bruk i andre kvotepliktigesektorer i Norge eller i andre land. De samledeutslippene i EU ETS forblir uendret. Utvalgetsprinsipielle vurdering er at kvotepliktig sektorikke bør ilegges CO2-avgift i tillegg til kvoteprisenda dette ikke bidrar til reduksjon i globale utslippså lenge samlet antall kvoter som utstedes liggerfast over tid. Det er mulig at lavere kvotepris kangjøre det lettere å foreta reduksjoner i kvote-mengden på lengre sikt, men lav pris kan også

svekke legitimiteten til kvotesystemet og insenti-vene til utvikling av klimateknologi. Den lave kvo-teprisen de siste årene gir grunn til å forvente enframtidig stigning, noe som isolert sett kan væreet argument for å ha en midlertidig CO2-avgift ikvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor må klimagassutslippprises gjennom avgift på utslipp (CO2-avgift). Hen-synet til kostnadseffektivitet tilsier at CO2-avgiftenskal være lik for alle utslippskilder i ikke-kvote-pliktig sektor. På marginen vil fleksibiliteten igjennomføring av utslippsreduksjoner internt iEU være med på å bestemme nivået på CO2-avgif-ten i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom det åpnesfor stor grad av fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sek-tor, vil prisen på kjøp av slike utslippsreduksjonerutgjøre alternativkostnaden for utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. CO2-avgif-ten i ikke-kvotepliktig sektor bør da settes lik pri-sen på slike utslippsreduksjoner. Dersom det blirliten grad av fleksibilitet, vil Norge i praksis få etinnenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor bør da settesslik at dette målet nås (marginal tiltakskostnad).

Et nytt system for karbonprising i Norge

De prinsipielle retningslinjene som er skissertforan vil medføre betydelige endringer i forhold tildagens marginalkostnader ved klimagassutslipp.Den viktigste endringen er at prisen på klimagass-utslipp blir lik for alle sektorer i kvotepliktig sek-tor og for alle sektorer i ikke-kvotepliktig sektor.Det bidrar til at kostnadene ved å begrense klima-gassutslippene reduseres.

I kvotepliktig sektor vil prisen på klimagassut-slipp bli bestemt av kvoteprisen. Med den reduk-sjonen i antall kvoter som EU legger opp til, er detgrunn til å forvente en økning i kvoteprisen. Utval-get anbefaler at de særskilte CO2-avgiftene forpetroleumsvirksomheten og innenlandsk luftfartreduseres i takt med økningen i kvoteprisen slikat det over tid blir en utjevning av prisene på kli-magassutslipp innad i kvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor bør en større andelav klimagassutslippene prises. Det innebærer atreduserte satser i CO2-avgiften trappes opp og atunntak fra avgiften fjernes. Konkret betyr dette atsatsen for mineralolje til fiske og fangst i nære far-vann trappes opp og at veksthusnæringen, avfalls-forbrenning, innenriks sjøfart og offshorefartøyikke lenger skal være fritatt for avgift.

De prinsipielle retningslinjene innebærer atCO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor settes slikat det norske målet for ikke-kvotepliktig sektor


nås. Hvorvidt det blir prisen på EU-fleksibleinterne mekanismer eller kostnaden ved utslipps-reduksjoner i Norge som blir bindende er usik-kert, og vil avhenge av om det er tilstrekkelig mar-ked for EU-interne mekanismer. Det er betydeligusikkerhet om tilgangen på slike mekanismer.Selv om gjeldende klimagassavgifter for ikke-kvo-tepliktig sektor i Norge allerede er høye og liggerpå nivå med anslag på priser i 2020 som er konsis-tente med langsiktig oppnåelse av togradersmålet,er de neppe høye i forhold til det som er rimelig åforvente at oppfyllelse av et norsk mål i ikke-kvo-tepliktig sektor tilsier. Utvalget anbefaler en ny,generell CO2-avgift for ikke-kvotepliktig sektorsom ved innføring legges på samme nivå som gjel-dende CO2-avgift for bensin og autodiesel (420kroner per tonn CO2-ekvivalenter).

Etter 2020 vil avgiftsnivået måtte utvikle seg itakt med prisen på EU-interne fleksible mekanis-mer, eventuelt det nivå som er nødvendig for nå etinnenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. GittEUs målsetting om 30 pst. utslippsreduksjon iikke-kvotepliktig sektor, vil dette fram til 2030kunne gi en CO2-avgift som er vesentlig høyereenn gjeldende CO2-avgift for bensin og autodiesel.

Jordbruk

Klimagassutslippene fra jordbruket utgjør 8,5 pst.av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippenekommer i hovedsak fra husdyrhold og kjøttpro-duksjon (metan fra tarmgass og husdyrgjødsel),frigjøring av CO2 ved oppdyrking av myr og lyst-gass fra nitrogenholdig gjødsel. Jordbruket inn-går ikke i kvotesystemet, og utslippene av metanog lystgass er heller ikke ilagt avgift. Utvalgetmener prinsipielt at det bør innføres avgift på alleklimagassutslipp fra jordbruket. Det er imidlertiden rekke praktiske problemer som vanskeliggjørdette.

Når det gjelder utslipp fra husdyrhold og kjøtt-produksjon, er det i praksis umulig å måle fak-tiske utslipp av metan fra det enkelte dyr ogavgiftsbelegge dette. Et mindre treffsikkert alter-nativ er å legge en avgift på rødt kjøtt (storfe, sau/lam og geit) som har høye klimagassutslipp perkalorienhet. Rene klimahensyn tilsier at det leg-ges en avgift på rødt kjøtt. I jordbruket er detimidlertid en rekke støtteordninger for å bidra tiloppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspoli-tiske målsettinger. I dag er produksjonsstøttenlangt høyere for rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt, bådeper kilo og per kalorienhet. Med dette utgangs-punkt finner utvalget det hensiktsmessig å redu-sere produksjonsstøtten til rødt kjøtt. Både redu-

sert produksjonsstøtte og særavgift vil bidra til åredusere innenlandsk produksjon av rødt kjøtt,men kan ha ulike effekter på forbruk og import.Beregninger utvalget har fått utført med jord-bruksmodellen Jordmod indikerer at forskjellenemellom redusert produksjonsstøtte og for-bruksavgift er små. Hvor mye støtten bør reduse-res må blant annet ses i sammenheng med dis-triktspolitiske hensyn, og med at husdyr på beitebidrar positivt til biologisk mangfold og bevaringav kulturlandskap. Lavere produksjonsstøtte betyrat overføringene til jordbruk reduseres. Den sam-lede støtten til jordbruket diskuteres nærmeresom del av den generelle diskusjonen av hvordanøkt proveny som følge av utvalgets anbefalingerskal anvendes.

Utvalget anbefaler videre at det innføres avgiftpå nitrogen i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og enavgift på klimagassutslipp fra inngrep i myr (somogså omfatter andre arealendringer). I begge til-feller settes avgiftssatsen lik den generelle CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor (420 kroner pertonn CO2-ekvivalenter).

Støtteordninger med negativ klimaeffekt

Utvalget har vurdert støtteordninger med negativklimaeffekt og foreslår å redusere eller avvikleflere av disse. I hovedsak gjelder dette ordningersom subsidierer transport og som derigjennombidrar til utslipp av klimagasser. Utvalget anbefa-ler at persontransporttjenester ilegges full mer-verdiavgift, at støtten til innenlandsk flytrafikkreduseres, at avtalen om kjøp av tjenester på kyst-ruten Bergen-Kirkenes (Hurtigruten) avvikles ogerstattes av målrettet kjøp av transporttjenester, atskattefradraget for daglige arbeidsreiser og pend-lerreiser avvikles, at satsene for skattefri kjøre-godtgjørelse reduseres og at adgangen til å inn-føre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves. Utval-get erkjenner at en del av disse ordningene erbegrunnet med andre samfunnsmessige hensyn(for eksempel distriktspolitiske målsettinger),men mener at slike hensyn bør kunne ivaretas påbedre måter. Den foreslåtte innstrammingen avstøtteordninger vil også bidra til å redusere andremiljøskadelige utslipp diskutert i punkt 3.3.

Fornybar energi

Høye ambisjoner om reduserte klimagassutslippog felles måloppnåelse med EU uten bruk avinternasjonale fleksible mekanismer, trekker i ret-ning av at prisene på klimagassutslipp vil øke itiden framover. Med økt pris på klimagassutslipp


vil kostnadene ved bruk av fossil energi øke, ogulike former for fornybar energi blir mer konkur-ransedyktig. Som følge av økte karbonpriser påklimagassutslipp og dermed økte energipriser, vilproduksjonen av fornybar energi kunne øke selvuten offentlig støtte.

Elsertifikatordningen er en støtteordning forfornybar kraftproduksjon som er finansiert gjen-nom et påslag i strømregningen. Ordningen er fel-les for Norge og Sverige og har som formål å eta-blere totalt 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjonfra 2012 til 2020. På kort sikt er elsertifikatordnin-gen et lite egnet virkemiddel i klimapolitikken.Økt produksjon av elektrisitet fra fornybare kilderi Norge vil i stor grad erstatte produksjon av elek-trisitet fra fossile kilder i EU. Siden kvote-mengden i EU ETS er gitt i denne perioden, vilikke de samlede utslippene av klimagasser bliredusert. Utbygging av nye energianlegg har ogsåmiljøkostnader i form av naturinngrep.

Utvalget anbefaler at elsertifikatordningenikke videreføres utover perioden som er besluttet.

Andre forhold av relevans for karbonprising

Norsk politikk vil ikke bare ha betydning for nor-ske utslipp, men også for utslipp i utlandet (utover det som følger av bruk av fleksible mekanis-mer) som ikke inngår i det norske utslippsregn-skapet. Redusert produksjonsstøtte for rødt kjøttkan for eksempel medføre økt import og dermedøkte klimagassutslipp i utlandet (såkalt karbonlek-kasje). Redusert oljeproduksjon i Norge kan (der-som andre produsentland ikke øker sin produk-sjon tilsvarende) bidra til å redusere det globaleforbruket av olje og dermed det globale utslippetav klimagasser. Det er et berettiget spørsmål omslike forhold bør tas hensyn til i utformingen avklimapolitikken, for eksempel ved at det innføresen særavgift på rødt kjøtt (som også omfatterimport) i stedet for redusert produksjonsstøtteeller avgift på norsk oljeproduksjon for å reduseredet globale forbruket av olje. Utslippsreduksjoneri utlandet kan også oppnås ved å utnytte interna-sjonale fleksible mekanismer, eller ved å inngåavtaler om reduserte utslipp fra avskoging i utvi-klingsland. Utvalget er av den oppfatning at virk-ninger av norsk politikk på utslipp i utlandet måvurderes ut fra om de er effektive virkemidler forå redusere globale klimagassutslipp. Det kanimidlertid være utfordrende å anslå effektene påglobale utslipp. En annen viktig faktor er hvilkepolitiske signaler som gis i norsk klimapolitikk, oghvordan dette kan påvirke Norges rolle i klimafor-handlingene. Det er utenfor utvalgets mandat å

komme med konkrete anbefalinger på dette områ-det.

Enkelte utslipp på norsk territorium inngårikke i det norske utslippsregnskapet og de norskeforpliktelsene. Dette gjelder blant annet CO2-utslipp fra luftfart mellom Norge og destinasjonerutenfor EØS-området, og utslipp av svart karbon(sot). Selv om tiltak for å redusere slike utslippikke bidrar til å oppfylle våre internasjonale for-pliktelser, vil de bidra til å redusere globale utslippav klimagasser. Utvalget mener at alle klimagass-utslipp fra norsk territorium i prinsippet bør pri-ses. Utvalget anbefaler at det vurderes om flygnin-ger mellom Norge og destinasjoner utenfor EØS(flygninger innenfor EØS omfattes av kvote-systemet) skal ilegges en klimabegrunnet sete-eller passasjeravgift og at det innføres et sotele-ment i CO2-avgiften på mineralolje. I begge tilfel-ler må avgiftsnivået vurderes nærmere. For flyv-ninger utenfor EØS må konsekvensene for antal-let unødige mellomlandinger være en del av vur-deringen.

En klimabegrunnet sete- eller passasjeravgiftfor flygninger mellom Norge og destinasjonerutenfor EØS er en nest-best løsning. Utvalgetanbefaler at det arbeides med sikte på å endre detinternasjonale regelverket for sjø- og luftfartenslik at klimagassutslippene fra internasjonal sjø-og luftfart prises.

Skatter for petroleumsvirksomheten og kullgruvedrift på Svalbard

Norge har høye skatter i petroleumsvirksomhetenog høye avgifter på drivstoff. Dette til forskjell framange andre oljeproduserende land som har laveavgifter eller subsidierer drivstoff. Prop. 1 LS(2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 inne-holder en oversikt over skattesanksjoner og skat-teutgifter. For petroleumsvirksomheten er det i2015 oppgitt at CO2-avgiften på sokkelen utgjør enskattesanksjon på 5,2 mrd. kroner brutto og athøye investeringsbaserte fradrag gir en skatteut-gift på 17,9 mrd. kroner.

Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter ogskattesanksjoner ved petroleumsvirksomhetenbør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomiskulønnsomme investeringer gjennomføres og atden negative miljøpåvirkningen av oljeutvinningpå norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.

Utvalget mener prinsipielt at alle klimagassut-slipp på Svalbard, herunder utslipp fra gruvedriftog kullkraftverk, bør prises for å gi insentiver til åredusere utslippene. Det samme gjelder lokal for-urensning (utslipp av kullstøv). Svalbard er imid-


lertid utenfor avgiftsområdet og det kan værekomplisert å etablere egne avgifter for miljøskade-lige utslipp. Som en nest-best politikk bør påleggom utslippsreduserende tiltak vurderes. Kullvirk-somheten på Svalbard bør ikke subsidieres, ogmålkonflikten mellom miljøhensyn og strategisk/politiske hensyn bør synliggjøres når Norges Sval-bardpolitikk tas opp til vurdering. Det bør ogsåvurderes om andre næringer, som turisme ogforskning, nå er blitt så viktige for Svalbard-sam-funnet at gruvedriften kan avvikles uten at det gårpå bekostning av strategisk/politiske mål.

3.3 Andre miljøskadelige utslipp

I tillegg til global oppvarming har menneskeligaktivitet andre negative konsekvenser for miljøetpå lokalt, regionalt eller globalt nivå. Flere byerhar for eksempel utfordringer med lokal luftforu-rensning. Dette kan påvirke menneskers helse.Utfordringene er særlig knyttet til lokale utslipp,for eksempel fra veitrafikk, men skyldes ogsåutslipp av langtransportert luftforurensning fraandre land. Det største regionale problemet er for-suring av vann og jord. Forsuring henger særligsammen med utslipp av langtransporterte utslipp.Overgjødsling er særlig knyttet til lokale utslippfra landbruk og fiskeoppdrett.

Miljøgifter reguleres strengt, og utslippene avprioriterte miljøgifter har blitt vesentlig redusertde siste 15 årene. Lang nedbrytingstid og fortsatttilførsel fra både nasjonale og internasjonale kil-der gjør at konsentrasjonene av miljøgifter likevelvil være høyere enn anbefalt i lang tid framover.

Det meste av avfallet i Norge blir samlet inn.Noe avfall blir imidlertid liggende i naturen somforsøpling. Forsøpling bidrar til forurensning ogkan skade dyr og mennesker. Mange typer avfallhar lang nedbrytningstid. Marin forsøpling gene-relt, og mikroplast spesielt, er et økende problemog søppel er lett synlig langs kysten i Norge.

Støy anses å være er et folkehelseproblem.Det kan blant annet forårsake søvnproblemer ogstress. Støy er også funnet å kunne ha negativeeffekter for dyreliv på land og i vann. Støy i natur-områdene bidrar negativt til både naturopplevelseog livskvalitet.

I det følgende diskuteres avgifter på andre mil-jøskadelige utslipp enn klimagasser. Kjøretøyav-gifter behandles i punkt 3.3.1 og andre miljøavgif-ter i punkt 3.3.2.

3.3.1 Kjøretøy- og drivstoffavgifter

Veitrafikk har viktige funksjoner i moderne sam-funn og bidrar til smidig transport av varer mel-lom produsenter og markeder og av arbeidstakeremellom bosted og arbeidsplass. Veitrafikk bidrartil at ulike geografiske markeder blir mer inte-grerte, noe som stimulerer konkurranse og verdi-skapning. Rekreasjons- og fritidsaktiviteter er ofteavhengig av bil eller busstransport. Men veitra-fikk har også negative konsekvenser i form av foreksempel utslipp av CO2, lokal luftforurensning,ulykker, kø og støy. Dette er en sentral begrun-nelse for kjøretøy- og drivstoffavgifter.

Dagens bilavgifter er knyttet til kjøp (engangs-avgift), eie (årsavgift og vektårsavgift) og bruk avbil (veibruksavgift og CO2-avgift). Bruksavgif-tene er begrunnet med at veitrafikk bidrar til mil-jøskadelige utslipp og andre eksterne kostnader,mens avgiftene knyttet til kjøp og eie (bruksuav-hengige avgifter) i hovedsak er fiskalt begrunnet.De bruksuavhengige avgiftene er delvis differen-siert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Nullut-slippsbiler (elbiler og hydrogenbiler) er fritatt formerverdiavgift og engangsavgift og har redusertårsavgift.

Den avgiftsmessige behandlingen av veitrafik-ken er av betydning både for det globale og detlokale miljøet. Utvalgets system for karbonprisinginnebærer at drivstoff som benyttes til veitrafikkilegges den generelle CO2-avgiften for ikke-kvote-pliktig sektor. I det følgende diskuteres utformin-gen av de øvrige bilavgifter. Da det for de øvrigebilavgiftene er innslag av differensiering etterCO2-utslipp, må diskusjonen i noen grad ses isammenheng med prising av klimagassutslipp.

Veibruksavgiften

Utvalget legger til grunn at de bruksavhengigebilavgiftene bør dimensjoneres slik at de blir likde marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk.Transportøkonomisk institutt (TØI) har nyligforetatt oppdaterte beregninger av kostnaderknyttet til lokal luftforurensning, ulykker, støy, kø,veislitasje og vinterdrift. Tall for NOX-utslipp erbasert på uavhengige testresultater som gir bety-delige høyere utslipp enn typegodkjenningen, spe-sielt i kø. Beregningene omfatter ikke klimagass-utslipp (som ivaretas gjennom CO2-avgiften), ogkan derfor være et utgangspunkt for dimensjone-ring av veibruksavgiften som skal dekke andreeksterne kostnader enn klimagassutslipp. TØI fin-ner at de marginale eksterne kostnadene er langthøyere enn dagens nivå på veibruksavgiften spe-


sielt i storbyer og ved rush-trafikk, noe som tilsierat veibruksavgiften kan heves betydelig. Utvalgethar i sine konsekvensberegninger lagt til grunn atbruksavhengige avgifter kan øke med 12–17 mrd.kroner. Det er da tatt hensyn til at bompenger alle-rede i noen grad bidrar til prising av eksternekostnader. Selv om bompenger ikke er begrunneti å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha entrafikkregulerende virkning.

Veibruksavgiften kreves i dag inn gjennomavgifter på bensin og diesel. Med dagens sam-mensetning av kjøretøyparken omfatter vei-bruksavgiften mer enn 90 pst. av alle kjøretøy. Deter imidlertid et problem at veibruksavgiften ikkedifferensieres etter hvor og når kjøringen finnersted. For eksempel er de marginale eksterne kost-nadene høyere i storbyer enn i spredtbygde strøk,og de er høyere i perioder med høy trafikk enn iperioder med lav trafikk. Videre vil den framtidigeutviklingen trolig innebære at en større del av bil-parken vil bestå av nullutslippsbiler (for eksempelelbiler og hydrogenbiler) eller andre biler medsvært lave utslipp. Sett bort fra utslipp av klima-gasser, NOX og partikler vil eksterne kostnader(kø, ulykker, veislitasje, oppvirvling av partikler,mv.) ved bruk av slike biler være omtrent desamme som for bensin- og dieselbiler. Det er imid-lertid vanskelig å ilegge veibruksavgift på elektri-sitet til bruk i slike kjøretøy. Disse forholdene til-sier at det er nødvendig å prise de eksterne kost-nadene på en annen måte enn i dag.

Utvalget har vurdert et alternativ hvor dagensveibruksavgift på drivstoff erstattes med GNSS-basert veiprising. Dette er et satellittbasert sys-tem hvor alle kjøretøy har en sender som gir infor-masjon om hvor kjøretøyet befinner seg til enhvertid. Slike systemer er innført for tyngre kjøretøy iflere europeiske land. Utvalget ser for seg en rela-tivt grov inndeling i geografiske soner (for eksem-pel storby, tettsted og spredtbygde strøk) og tidpå døgnet (for eksempel i og utenfor rushtid).Dette er dels begrunnet med at den empiriskekunnskapen om variasjon i skadekostnader erbegrenset og dels med at et svært finmasket sys-tem vil være vanskelig å ha oversikt over for bilis-tene. Avgiften kan baseres på antall kjørte kilome-ter, samt hvor og når kjøringen finner sted. Videremå avgiftene per kilometer differensieres etterkjøretøytype (for eksempel personbil, lastebil,buss) og drivstoff (for eksempel bensin, diesel,elektrisitet) i tråd med anslag for marginaleeksterne kostnader. Fra en samfunnsøkonomisksynsvinkel vil GNSS-basert veiprising være denmest presise måten å prise eksterne kostnader på,også for null- og lavutslippsbiler. GNSS-basert vei-

prising har ulemper knyttet til personvern ogavgiftsinnkreving. For at det skal kunne etterprø-ves om avgiften er korrekt fastsatt, må det i enviss periode lagres relativt detaljerte opplysnin-ger. GNSS-basert veiprising vil også medføre enbetydelig økning i antall avgiftssubjekter og der-med økte administrative kostnader.

Et annet alternativ er å innføre GNSS-basertveiprising kun for tyngre kjøretøy (også utenland-ske kjøretøy) og et eget system for lette kjøretøy.Avgiftssystemet for lette kjøretøy vil bestå av trekomponenter: (i) ulykkesavgift, (ii) miljø- ogkøprising og (iii) ny veibruksavgift på drivstoff.

Ulykkeskostnadene utgjør i gjennomsnitt merenn halvparten av de marginale eksterne kost-nadene (utenom utslipp av klimagasser) og varie-rer lite mellom ulike geografiske områder. Enulykkesavgift vil omfatte samtlige lette kjøretøy(herunder null- og lavutslippsbiler) og kan utgjøreet flatt beløp per avtalte kilometer i forsikrings-kontrakten. Det arbeides allerede med en omleg-ging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikrin-ger, og innkrevingen av en ny ulykkesavgift kansamordnes med denne. For at ulykkesavgiftenskal fungere etter hensikten kan det være behovfor en noe finere inndeling i antall avtalte kilome-ter i forsikringskontraktene enn i dag.

Miljø- og køprising i storbyområdene kan iva-reta at de marginale eksterne kostnadene ved vei-trafikk er høyere i storbyene og at de variererover døgnet innad i storbyområdene. Et systemfor miljø- og køprising kan ta utgangspunkt idagens bomringer i storbyene, og vil fange oppeksterne kostnader knyttet til kø og høye lokaleutslipp (NOX og svevestøv). Det kan imidlertidvære behov for et mer finmasket nett av betalings-punkter i eksisterende bomringer og å etablerebomringer i flere byer. For å fange opp variasjon iutslippskostnadene bør miljø- og køprisingen dif-ferensieres etter type drivstoff (for eksempel die-sel, bensin, elektrisitet) og andre egenskaper vedkjøretøyet. En slik differensiering krever at detlegges inn mer informasjon om kjøretøyet i Auto-PASS-ordningen.

De resterende eksterne kostnadene knyttet tilveislitasje, vinterdrift og støy, samt lokal luftforu-rensning utenfor tettbygde strøk, kan prises gjen-nom en avgift på drivstoff som i dag. Den nye vei-bruksavgiften på drivstoff settes slik at den reflek-terer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene.Dette vil innebære at avgiften blir tilnærmet likper kjørte kilometer. Den nye veibruksavgiftenutvides til å omfatte alle typer drivstoff, herunderbiodrivstoff og gass.


Sammenlignet med GNSS-basert veiprisinggir dette avgiftssystemet en mindre presis prisingav de marginale eksterne kostnadene, men model-len har ikke de samme ulempene knyttet til per-sonvern og avgiftsinnkreving. Utvalget mener aten slik avgiftsmodell for lette kjøretøy, i kombina-sjon med GNSS-basert veiprising for tyngre kjøre-tøy, kan være en permanent ordning for prising avmarginale eksterne kostnader ved veitrafikk.

Enkelte forhold rundt modellen med en ulyk-kesavgift bør utredes nærmere. For det første vilmodellen medføre at den nye veibruksavgiften pådrivstoff blir lavere enn dagens avgift, som kanmedføre at prisene på bensin og diesel blir lavereenn i dag. Dette kan gjøre det mer attraktivt forutenlandske bilister å handle drivstoff i Norge,noe som i så fall vil bli belastet det norske utslipps-regnskapet for klimagasser. Nivået på den nye vei-bruksavgiften bør vurderes i forhold til dette. Enannen innvending er at ulykkesavgiften bidrar tilet mer komplekst system for bilistene. Et alterna-tiv til ulykkesavgiften kan være å beholde ulykkes-komponenten i veibruksavgiften og samtidigintrodusere en egen kilometeravgift for null- oglavutslippskjøretøy. Etter utvalgets mening erulykkesavgiften mer hensiktsmessig enn en slikløsning fordi den kan samordnes med innkrevin-gen av årsavgiften og således kan omfatte allelette kjøretøy (ikke bare null- og lavutslippsbiler).De administrative kostnadene vil trolig værelavere enn for et system med kilometeravgift fornull- og lavutslippskjøretøy.

Det er først og fremst i storbyområdene atlokal luftforurensing fra veitrafikk er et større pro-blem. Flere storbykommuner ønsker å iverksettedirekte reguleringer som forbud mot bruk av die-selbiler på enkelte dager eller forbud mot kjøringinn til sentrum. Ønskene om direkte reguleringerkan være motivert ut fra at dagens bomringer(hjemlet i vegloven) gir begrenset mulighet til ådifferensiere takstene. Takstene kan bare tidsdif-ferensieres dersom tiltakene i bompengepakkener begrunnet med stor rushtidstrafikk. Veiprisingeller køprising (hjemlet i vegtrafikkloven) girstørre fleksibilitet med hensyn til tids- og miljødif-ferensiering. Utvalget anbefaler at regelverket til-rettelegges for bruk av miljø- og køprising i stor-byene. I mange tilfeller vil miljø- og køprisingvære mer hensiktsmessige trafikkregulerende vir-kemidler enn direkte reguleringer, som foreksempel forbud for enkelte typer kjøretøy. En delbileiere kan ha høyere betalingsvillighet for åbruke bil de aktuelle dagene enn de utslippskost-nadene bilbruken påfører samfunnet. Miljø- og

køprising vil derfor gi en mer samfunnsøkono-misk optimal tilpasning enn et forbud.

Engangsavgift og årsavgift

De bruksuavhengige avgiftene er i hovedsakfiskalt motivert. For Norge kan en høy engangsav-gift også innebære lavere importpriser. Bruksuav-hengige avgifter er delvis differensiert etter kjøre-tøyenes miljøegenskaper. Som diskutert over fore-slår utvalget at de bruksavhengige avgiftene istørre grad enn i dag dimensjoneres ut fra miljø-skader og andre eksterne kostnader. I lys av detteer det relevant å diskutere både omfanget av debruksuavhengige avgiftene og i hvilken grad defortsatt skal differensieres etter miljøegenskaper.Det kan argumenteres for at høyere bruksavhen-gige avgifter bør motsvares av lavere bruksuav-hengige avgifter for å begrense det samledeavgiftsnivået knyttet til bilhold. Utvalget har valgtå diskutere denne problemstillingen som del avden generelle diskusjonen om hvordan det økteprovenyet fra miljøavgifter skal anvendes.

Veitrafikk bidrar til miljøproblemer og andreeksterne kostnader knyttet til bruk av bil. Dettetilsier at miljøavgifter bør legges på bruk av bil ogat det ikke er nødvendig å differensiere de bruk-suavhengige avgiftene etter kjøretøyets miljøe-genskaper. Det er likevel enkelte miljømessigeargumenter som kan tale for miljødifferensieringav de bruksuavhengige avgiftene. Det kan foreksempel være slik at bilkjøperne ikke legger til-strekkelig vekt på framtidige drivstoffutgifter vedkjøp av ny bil (nåtidsskjevhet). I dagens system ernullutslippsbiler fritatt for engangsavgift, noe sominnebærer at CO2-komponenten ikke påvirker desamlede avgiftene for disse. Med utvalgets anbefa-ling om at nullutslippsbiler bør omfattes avengangsavgiften (se under), vil CO2-komponentenogså få betydning for disse bilene. Nettverkseks-ternaliteter knyttet til å ta ny teknologi i bruk vilda være et ytterligere argument for CO2-kompo-nenten. Utvalget anbefaler å opprettholde en vissmiljødifferensiering i engangsavgiften. Som et til-tak for å redusere nåtidsskjevheten foreslås det atforhandlere av nye kjøretøy skal oppgi kjøretøyetsanslåtte drivstoffkostnader.

I dag beregnes engangsavgiften på grunnlagav kjøretøyets egenvekt, motoreffekt og utslipp avCO2 og NOX. Den økonomiske gevinsten ved åvelge bil med lavt CO2-utslipp er høy. I dag utgjørinsentivet i engangsavgiften til å velge biler medlave CO2-utslipp anslagsvis 3 000–12 000 kronerper tonn CO2 over bilens levetid. For de flestebiler er det snakk om 3 000 kroner per tonn. CO2-


komponenten i engangsavgiften har bidratt til enbetydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO2-utslippfra nye personbiler. En vesentlig del av reduksjo-nen i gjennomsnittlig CO2-utslipp skyldes imidler-tid økt markedsandel for dieselbiler, noe som harbidratt til å øke utslippene av NOX og derigjennomlokal luftforurensning.

CO2-komponenten i engangsavgiften bidrar tilat den samlede karbonprisen for veitransport erlangt høyere enn i andre sektorer. Det gir grunntil å stille spørsmål ved om klimapolitikken erutformet på en kostnadseffektiv måte. Utvalgetbetrakter kvotesystemet og CO2-avgiften som deprimære virkemidlene for å oppnå en kostnadsef-fektiv klimapolitikk på tvers av sektorer.

Det er vanskelig på faglig grunnlag å vurderehvor sterk differensieringen bør være, men utval-get mener at CO2-komponenten i engangsavgiftenbør være lavere enn i dag. Argumenter knyttet tilnåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter talerimidlertid for at CO2-differensieringen fortsattbør være betydelig. I konsekvensberegningenehar utvalget sett på virkninger av at CO2-kompo-nenten reduseres slik at den anslagsvis utgjør1 500 kroner per tonn CO2 over bilens levetid.Videre foreslås det å avvikle det progressive ele-mentet i CO2-komponenten slik at insentivene til åkjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøretøy.

På samme måte som for CO2-komponentenkan nåtidsskjevhet begrunne differensiering avengangsavgiften etter NOX-utslipp. NOX-kompo-nenten kan også begrunnes med at det kan værevanskelig å utforme veibruksavgiften på en opti-mal måte. NOX-komponenten bør ses i sammen-heng med CO2-komponenten slik at det ikke opp-står uheldige vridninger mellom bensin- og diesel-biler.

Engangsavgiften for varebiler, drosjer og mini-busser beregnes som en prosentvis andel av avgif-ten for personbiler. Utvalget anbefaler at disse kjø-retøyene ilegges full CO2- og NOX-komponent iengangsavgiften, samtidig som vekt- og effekt-komponentene tilpasses slik at næringslivetsavgiftsbelastning ikke øker. Campingbiler børilegges full CO2- og NOX-komponent.

Årsavgiften har en miljøkomponent ved at die-selbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ileg-ges høyere avgift enn andre kjøretøy. Utvalgetbetrakter dette som en hensiktsmessig ordninginntil det innføres GNSS-basert veiprising, ellermiljø- og køprising i storbyene som tar hensyn tilkjøretøyenes miljøegenskaper.

Nærmere om nullutslippsbiler

Utvalget legger til grunn at avgifter på kjøp, eie ogbruk av nullutslippsbiler bør vurderes på prinsi-pielt samme måte som avgifter på kjøp, eie ogbruk av konvensjonelle biler. Dette tilsier for detførste at bruksavhengige avgifter for nullutslipps-biler også bør dimensjoneres i forhold til margi-nale eksterne kostnader. De marginale eksternekostnadene vil være lavere for nullutslippsbilerenn for bensin- og dieselbiler. Det skyldes i hoved-sak at de ikke slipper ut klimagasser, men også atde gir mindre lokal luftforurensning. De øvrigeeksterne kostnader knyttet til kø, ulykker og veis-litasje mv. vil være de samme for nullutslippsbilersom for tilsvarende bensin- og dieselbiler. Utval-gets forslag om veibruksavgiften innebærer atnullutslippsbiler ilegges en avgift som dekker demarginale eksterne kostnadene, enten ved at detinnføres GNSS-basert veiprising eller ved en kom-binasjon av miljø- og køprising og ulykkesavgift.Utvalget anbefaler videre at nullutslippsbileromfattes av engangsavgift og årsavgift på sammemåte som andre biler, samt at fritaket for merver-diavgift og rabatten i firmabilordningen for elbileravvikles.

Avgiftsfordelene for nullutslippsbiler er i storgrad begrunnet med behovet for å ta hensyn tilnettverkseksternaliteter. Dette behovet har blittredusert i takt med økt markedsandel for elbilerog utvalget mener at fordelene for elbiler nå kanreduseres. For hydrogenbiler vil det fortsatt værenettverkseksternaliteter. Nullutslippsbiler vil fort-satt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarendebensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødiffe-rensieringen av engangsavgiften og årsavgiften,og at de ikke ilegges CO2-avgift. I tillegg gir demindre lokal luftforurensning, noe som vil gilavere takster ved miljø- og køprising eller GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer fortsatt enavgiftsmessig favorisering av nullutslippsbiler.Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeilemiljøgevinsten ved nullutslippsbiler i forhold tilbensin- og dieselbiler. Ytterligere støtte til kjøp avnullutslippsbiler kan gis som en midlertidig sub-sidie på budsjettets utgiftsside. Systemet blir meroversiktlig ved at støtten til nullutslippsbiler sam-les på ett sted. En støtteordning for nullutslippsbi-ler bør utformes som et fast beløp per bil somgradvis fases ut i henhold til en annonsert ned-trappingsplan. Ved innføring kan støttebeløpet tautgangspunkt verdien av fritaket for merverdiav-gift for en ordinær elbil. Ved fastsettelse av stør-relse på støtten bør det også vurderes om andre


tiltak (som for eksempel støtte til lade- og fyllesta-sjoner) er mer effektive med hensyn til å stimu-lere salget av nullutslippsbiler.

Nærmere om ladbare hybridbiler

For ladbare hybridbiler vil de marginale eksternekostnadene avhenge av i hvilken grad bilen kjørespå elektrisitet og i hvilken grad den kjøres på ben-sin/diesel. Dette skaper utfordringer i forhold tilengangsavgiften. Med betydelig lavere engangs-avgift for ladbare hybrider enn tilsvarende bensin-og dieselbiler vil det kunne være lønnsomt å kjøpeladbare hybrider for så stort sett å kjøre disse påbensin eller diesel. Dette forsterker argumentetom at miljøavgifter først og fremst bør legges påbruk av bil.

Ladbare hybridbiler skaper også visse proble-mer for prising av eksterne kostnader knyttet tillokal luftforurensning i storbyene. Spesielt for lad-bare dieselhybridbiler vil den lokale luftforurens-ningen avhenge av om bilen kjøres på diesel ellerelektrisitet. Det kan være vanskelig å fange oppdette gjennom GNSS-basert veiprising eller miljø-og køprising. Strengere utslippskrav vil kunneredusere dette problemet.

Nærmere om kjøretøy mv. som ikke er omfattet av kjøretøy- og drivstoffavgifter

Motorredskaper, fritidsbåter, vannscootere mv.kan ha miljø- og helseeffekter i form av forurens-ning til luft og vann, støy, ulykker mv. som ikke erpriset gjennom kjøretøy- og drivstoffavgiftene.Nåtidsskjevhet kan også her begrunne en miljø-differensiert avgift ved kjøp. Utvalget mener detbør utredes nærmere om det kan innføres en mil-jødifferensiert avgift ved kjøp av motorisert utstyrsom i dag ikke ilegges tilsvarende avgift. I førsteomgang kan det for eksempel være aktuelt meden miljødifferensiert avgift på motorer til fritidsbå-ter og at engangsavgiften på snøscootere miljødif-ferensieres.

3.3.2 Andre miljøavgifter

Avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner

Utslippstillatelser etter forurensningsloven (kon-sesjoner) for enkeltbedrifter er et viktig virkemid-del for å regulere utslipp til luft og vann fra indus-trien. Nærmere 4 000 bedrifter og kommunaleanlegg har utslippstillatelse fra Miljødirektoratet,fylkesmannen eller kommunene. Selv om utslippfra industrien er betydelig redusert de siste

tiårene, utgjør industriutslippene fortsatt en bety-delig andel av de totale norske utslippene, ogutslippene kan være høye i et begrenset geo-grafisk område.

Utvalget anbefaler at konsesjonssystemet sup-pleres ved at det utredes nærmere om det kan leg-ges avgift på det tillatte utslippet (fastsatt i utslipp-stillatelsen) og eventuelle overutslipp. Dette kanha flere positive virkninger. For det første vilbedriftene få en økonomisk interesse av å redu-sere utslippene og søke om mindre omfattendeutslippstillatelser. For det andre vil bedriftene haøkonomisk interesse av å unngå at utslippene blirhøyere enn tillatt. For det tredje kan en slik avgiftbidra til at konsesjonssystemet fungerer bedre.Konsesjon gis dersom de samfunnsmessige forde-lene ved et tiltak vurderes å overstige ulempene.Bedriftene kan derfor ha interesse av å overvur-dere kostnadene ved å begrense eller renseutslipp for å unngå strenge utslippskrav. Detteproblemet vil bli redusert dersom de må betale enavgift på utslippet. Gitt at utslipp ilegges avgift,bør bedriftene ha fleksibilitet med hensyn til hvor-dan utslippsmålene skal innfris.

Det vil i første rekke være utslipp som ikke erilagt avgift i dag som er aktuelle for et slikt avgifts-system. Det vil være aktuelt å inkludere miljøgif-ter, svevestøv, nitrogen og muligens støy.

Avgifter på utslipp av NOX og SO2

NOX-avgiften skal bidra til kostnadseffektivereduksjoner i utslippene av NOX og til at Norgeoppfyller sin utslippsforpliktelse etter Gøteborg-protokollen. Svovelavgiften på mineralolje skalbidra til å redusere utslippene av svoveldioksid(SO2). De to avgiftene har fellestrekk ved at deikke omfatter alle utslipp, og ved at det er betyde-lig geografisk variasjon i de marginale skadekost-nadene ved utslippene de skal prise.

Utslipp fra veitrafikken omfattes ikke av NOX-avgiften eller svovelavgiften på mineralolje, menprises gjennom veibruksavgiften på drivstoff.Videre har deler av industrien inngått avtaler medmyndighetene om utslippsreduksjoner mot at defritas for avgift. NOX-avtalen omfatter det meste avindustrien, og innebærer at det betales medlem-savgift til et NOX-fond som i sin tur finansiererutslippsreduksjoner. NOX-avtalen har bidratt tilutslippsreduksjoner og mindre motstand mot mil-jøkrav i industrien. Det er imidlertid grunn til åtro at de samfunnsøkonomiske kostnadene vedutslippsreduksjonene har vært høyere enn nød-vendig. Det har sammenheng med at medlemsav-giften er høyere for petroleumssektoren enn for


andre sektorer og at de tiltakene som støttes avfondet ikke nødvendigvis er de rimeligste. Det eren tilsvarende avtale mellom industrien og statenfor prosessutslipp av SO2 (utslipp fra kull og koksog utslipp fra raffineringsanlegg).

Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel for å oppnå kostnadseffektiveutslippsreduksjoner enn avtaler med rett tilavgiftsfritak. Avtalene innebærer at medlemsavgif-tene fra industrien benyttes til å finansiere tiltakfor å redusere utslippene. Med en avgift vil indus-trien både betale miljøavgift på utslippene ogfinansiere tiltak for å redusere utslippene. Utval-get anbefaler at bruken av miljøavtaler, herunderavtalene for NOX og SO2, evalueres før nye avtalerinngås. I evalueringen bør det legges vekt på kost-nadseffektive utslippsreduksjoner og prinsippetom at forurenser betaler.

Det er betydelig geografisk variasjon i margi-nale skadekostnader både for NOX og SO2. ForNOX anslås marginale skadekostnader til 20 kro-ner per kg utenfor tettbygde strøk, 85 kroner perkg i små tettsteder og 320 kroner per kg i storetettsteder. Dagens avgiftsnivå for utslipp av SO2 erpå nivå med anslag for marginale eksterne kostna-der utenfor tettbygde strøk. Anslagene er imidler-tid basert på data fra slutten av 1990-tallet og måanses som usikre. Utvalget anbefaler derfor at detgjennomføres oppdaterte undersøkelser av skade-virkningene for NOX og SO2.

Utvalget vil uansett anbefale det vurderes inn-ført en geografisk differensiering av avgiftene forNOX og SO2, for eksempel fra skip i havn og sta-sjonære utslippskilder. Geografisk differensieringvil kunne bidra til at bedriftene tar hensyn til miljø-kostnadene i sine lokaliseringsbeslutninger. Geo-grafisk differensiering av utslipp fra stasjonæreutslippskilder kan implementeres ved at områdermed særlig høy marginal skadekostnad ilegges entilleggsavgift i forbindelse med konsesjons-behandlingen, jf. omtalen av avgift på utslipp somreguleres av utslippskonsesjoner. En avgift påutslipp av NOX for skip i havner må kunne diffe-rensieres etter egenskaper ved motoren oglengde på opphold. En slik avgift vil blant annet giinsentiver til bruk av landstrøm.

Spillolje

Det gis i dag tilskudd ved innlevering av spilloljetil godkjent mottaksanlegg. Innsamlingsgraden avspillolje er høy, noe som indikerer at ordningenfungerer etter hensikten. Spillolje er fritatt forCO2-avgift, svovelavgift og grunnavgift på mineral-olje, angivelig fordi en avgift vil kunne redusere

mengden spillolje som samles inn. CO2- og svovel-avgiften skal prise eksterne kostnader ved utslipp.På samme måte som andre mineralske produktergir imidlertid forbrenning av spillolje utslipp.Utvalget mener derfor at fritaket for CO2-avgift,svovelavgift og grunnavgift på mineralolje børoppheves. Det vil bidra til kostnadseffektivereduksjoner i utslippene samtidig som det kan giinsentiver til reraffinering av spillolje.

En oppheving av avgiftsfritaket vil kunne redu-sere mottaksanleggenes betalingsvillighet for spil-lolje. For å sikre en fortsatt forsvarlig innsamlingav spillolje har utvalget vurdert ytterligere virke-midler. På kort sikt mener utvalget det er mestaktuelt å øke tilskuddet som gis ved innleveringav spillolje til godkjent mottaksanlegg. På lengresikt kan det være aktuelt med tiltak for å stimuleretil reraffinering av spillolje eller å innføre en pro-dusentansvarsordning.

Overgjødsling og gjengroing

Utslipp av nitrogen, fosfor og ammoniakk kan føretil overgjødsling og dermed gjengroing av vass-drag og kystnære sjøområder. De viktigste kil-dene til utslipp er bruk av gjødsel i jordbruk ogfiskeoppdrett. Husdyrgjødsel og mineralgjødselbenyttes for å øke avlingene i jordbruket, menoverskudd av næringssalter (nitrogen og fosfor)kan gi overgjødsling og gjengroing. Husdyrgjød-sel er også en viktig utslippskilde for ammoniakk.Fiskeoppdrett står for mesteparten av utslippeneav fosfor, i hovedsak fra Stad og nordover.

Fram til år 2000 var det en avgift på nitrogenog fosfor i kunstgjødsel. Avgiften ble opphevetsom en del av jordbruksavtalen. Det ble forutsattat målene om reduksjon i avrenningen avnæringsstoffer skulle nås med andre virkemidler,men det har ikke vært noen reduksjon i nitrogen-utslippene fra landbruket de senere årene. Utval-get anbefaler at det innføres avgift på nitrogen ogfosfor i mineralgjødsel for å prise de eksternekostnadene knyttet til overgjødsling og gjengro-ing. Dette kommer i tillegg til klimaavgiften pånitrogen i mineralgjødsel. I prinsippet burde detogså vært avgift på nitrogen i husdyrgjødsel, menen slik avgift er vanskelig å ilegge i praksis.

Utvalget har vurdert en avgift på fiskefôr for åredusere utslippene av fosfor og nitrogen. Det erimidlertid per i dag ikke påvist skade i form avovergjødsling i de områder hvor fiskeoppdrett erlokalisert. Utvalget anbefaler derfor at det ikkeinnføres avgift på fiskefôr nå. Dersom miljøproble-mene knyttet til utslipp fra fiskeoppdrett viser segå være undervurdert, bør en avgift vurderes på


nytt. Det samme gjelder for andre miljøutfordrin-ger knyttet til fiskeoppdrett, som for eksempelrømming av oppdrettslaks og utslipp av avlusings-midler. Utvalget anbefaler at eksterne kostnaderved fiskeoppdrett vurderes nærmere og at nyeavgifter på området vurderes i lys av en slik vurde-ring.

Flystøy

Støy er i hovedsak et lokalt miljøproblem medtransportsektoren som den viktigste kilden.

Flystøy er først og fremst et problem ved ogrundt flyplassene. Støyplagen varierer med tid pådøgnet, type fly, befolkningstetthet i områdetrundt flyplassen og innflygningsrutiner. Utvalgetanbefaler at et system for støyavgifter ved norskeflyplasser utredes nærmere.

Annet

Utvalget har vurdert en rekke avgifter på miljø-skadelige utslipp i tillegg til de som er diskutertover, men uten å foreslå endringer i eksisterendeavgifter eller nye avgifter. Begrunnelsene er entenat avgiftene fungerer etter hensikten, fravær avgode anslag på miljøskadene, behov for nærmereutredninger eller at avgiftene er fiskalt begrunnet.

Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten(PER) har bidratt til en vesentlig reduksjon i bru-ken av disse helse- og miljøskadelige kjemikali-ene, og bruken av PER er nesten faset ut. Avgif-tene fungerer etter hensikten, og utvalget anbefa-ler at de videreføres på samme nivå som i dag.

I en del tilfeller er anslagene på miljøkostna-dene usikre og/eller av eldre dato. Utvalget anbe-faler spesielt at skadevirkningene av svoveldiok-sid (SO2), plantevernmidler og forsøpling oppda-teres. Inntil oppdaterte analyser foreligger, anbe-fales det at svovelavgiften, miljøavgiften på drikke-vareemballasje og avgiften på plantevernmidlervidereføres på samme nivå som i dag. Det foreslåsikke nye avgifter som tiltak mot forsøpling.

I Sverige er det nylig lagt fram en utredningom avgift på kjemikalier. Der foreslås det blantannet en avgift på PVC som omfatter gulvbeleggog vegg- og takbekledning som inneholder PVC.Utvalget synes dette er et interessant forslag oganbefaler at en tilsvarende avgift vurderes iNorge.

Historisk er elavgiften, grunnavgiften på mine-ralolje og grunnavgiften på engangsemballasje fordrikkevarer dels gitt miljøbegrunnelser og delsfiskale begrunnelser. Utvalget mener at disseavgiftene i dag har et svakt miljømessig grunnlag

og betrakter dem som fiskale avgifter, i tråd medNOU 2004: 8 Differensiert elavgift for husholdnin-ger. Utvalget har derfor ikke vurdert disse avgif-tene nærmere.

3.4 Tap av biologisk mangfold

FN slår fast at i tillegg til klimaproblemet erhovedutfordringen for en bærekraftig utviklingtap av biologisk mangfold. Tap av naturmangfoldkan være et problem lokalt, regionalt og globalt.Naturmangfold reguleres gjennom ulike interna-sjonale avtaler og forpliktelser.

Arealendringer som følge av for eksempelbolig- og hytteutbygging eller veiutbygging er idag en trussel mot naturmangfoldet i Norge. Are-alendringer medfører at leveområder forsvinner,fragmenteres, ødelegges eller endres. Manglendeprising av naturmangfold gjør at mange av godeneog tjenestene økosystemene produserer framstårsom gratis eller billige å bruke, til tross for at ver-dien av disse ressursene kan være svært store.Dette gir insentiv til overforbruk. Den generelletilstanden i norske økosystemer er likevel relativtgod.

Bruk av naturen reguleres i hovedsak gjen-nom reguleringsplaner og/eller konsesjonsbe-handling etter energiloven, vassdragsregulerings-loven, mineralloven mv. I konsesjonsbehandlin-gen stilles det blant annet krav om kartlegging avmiljøkonsekvenser ved de ulike prosjektene. Kon-sesjon gis dersom fordelene ved et tiltak vurdereså overstige ulempene. Myndighetene kan ogsåsette krav til avbøtende tiltak for å redusere ska-den ved tiltaket, for eksempel krav om habitatfor-bedringer eller endret trasévalg for kraftlednin-ger.

En naturavgift er en avgift på bruk av natura-real. I NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikkfor bedre miljø og høy sysselsetting ble det fore-slått å utrede mulighetene for å innføre ennaturavgift som et mulig virkemiddel for å stilleutbyggere overfor de fulle samfunnsøkonomiskekostnadene ved naturinngrep. Forslaget er ikkefulgt opp, men gjentatt av økosystemtjenesteutval-get (NOU 2013: 10) som pekte på at metodene forøkonomisk verdsetting av arealer har utviklet segde senere årene, og «at en ordning med en – even-tuelt øremerket – naturavgift bør vurderes».

Utvalgets utgangspunkt er at all bruk av natu-rens ressurser og økosystemtjenester bør ha enpris. Prisen bør reflektere de samfunnsøkono-miske kostnadene ved tap av for eksempel biolo-gisk mangfold. Dette tilsier at det innføres en


naturavgift på alle naturinngrep som redusererverdien av økosystemtjenester og biologisk mang-fold. En naturavgift bidrar til at utbyggere i størregrad internaliserer miljøkostnadene, og kan i til-legg bidra til at konsesjonsprosessen fungererbedre. Konsesjonssøker (utbygger) kan hainteresse av å overvurdere de privatøkonomiskegevinstene for å øke sannsynligheten for å få kon-sesjon. En naturavgift kan bidra til å rette oppdenne markedssvikten.

Den største utfordringen ved utformingen aven naturavgift er at de samfunnsøkonomiske kost-nadene viser stor variasjon på tvers av tid, sted ogtype skade på naturen, og at kunnskapen om ska-dekostnadene er begrenset. En ideell naturavgiftvil ta hensyn til dette, men vil gi et komplisert oguoversiktlig avgiftssystem. Utvalget anbefaler atdet utvikles et sjablongbasert system med et min-dre antall avgiftskategorier avhengig av inngreps-type og lokalisering. Avgiften fastsettes i konse-sjonsbehandlingen. Én mulighet for å verdsettemiljøskaden er å ta utgangspunkt i arealbruksindi-katoren INON (inngrepsfrie naturområder iNorge). INON-arealer er definert som områderbeliggende en kilometer eller mer (i luftlinje)unna tyngre tekniske inngrep. Klassifiseringen avinngrep og naturtype i INON kan være utgangs-punkt for en sjablongbasert verdsetting. Verdset-tingen bør også ta hensyn til tapt rekreasjonsverdisom følge av naturinngrep, som kan være betyde-lig høyere for areal nært store befolkningskonsen-trasjoner enn for type INON-arealer.

Naturavgiften bør sees i sammenheng medutvalgets forslag om CO2-avgift på inngrep i myrog større arealendringer. Dette forslaget kanb

NOU 2015: 15 - Regjeringen.no · 2015-12-11 · NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og...

Documents

Transcript of NOU 2015: 15 - Regjeringen.no · 2015-12-11 · NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og...