Näkökulmia - Kilpailuviraston vuosikirja 2012 - Kilpailu- ja … · 2014. 7. 7. · Tämä...

kulmia Kilpailuviraston vuosiKirja 2012

näkö-

toimitus jaana aho ja päivi KariulKoasu recommended Finland oyvaloKuvat pekka Kiiralapainotyö Erwekoissn / isnn-l 0788-9291

5

SISällySluettelo

lukijalle 6

Faktoja vuodesta 2011 8

Vuosikalenteri 2011 10

Tarkastelukauden keskeinen tuote: päivittäistavarakauppaa koskeva selvitys 12

tom BjörKroth: ajatuksia relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelystä 14

juha Karjanlahti: kilpailuviraston kaukolämpöalaa koskevat selvitykset 28

jarno suKanEn: määrähinnoittelun arvioinnista kilpailunrajoituksena 38

ari ahonEn: Postin yleispalvelun rahoitus ja kilpailu – työryhmän keskeisten näkemysten tarkastelua 48

hEli FrostErus: makeisvero luo kilpailuongelmia 60

KallE määttä: kilpailun edistäminen ja sääntely 66

pEKKa valKama ja martti virtanEn: Julkisten palvelumarkkinoiden haasteet 80

päivi Kari: Sidosryhmien rooli kilpailuviraston toiminnassa 90

Työryhmäedustuksia 98

asiantuntijaluentoja 2011 99

aloitteita ja lausuntoja 2011 100

Sitoumuspäätökset 2011 103

Yrityskauppapäätökset 2011 103

muita ratkaisuja 2011 104

Esitykset markkinaoikeudelle 2011 106

markkinaoikeuden päätökset 2011 106

kHO:n päätökset 2011 106

Henkilöstö ja organisaatio 107

Henkilöstö ryhmittäin 110

6

lukIjalle

luKijallE

Kilpailupolitiikka on ollut viime aikoina aiempaa vahvemmin esillä. Hallitusohjelmaan kirjattiin vuosi sitten useita siihen liittyviä tavoitteita. Tavoitteiden saavuttamiseksi on myös ryhdytty konkreettisiin toimenpiteisiin.

Hallitus asetti maaliskuussa terveen kilpailun edistämisohjelman, jonka tarkoituksena on edistää yritysten välistä reilua kilpailua. Ohjelman

painopisteet ovat julkisen sektorin mukanaolo markkinoilla, lainsäädännöstä johtuvat kilpailun esteet ja päivittäistavarakauppa. Ohjelman johtajaksi työ- ja elinkeinoministeriöön ajalle 1.5.2012–30.4.2013 nimitettiin Kilpailuviraston ylijohtaja Juhani Jokinen.

Hallitusohjelmassa kiinnitettiin huomiota myös Kilpailuviraston resurs-seihin. Osana harmaan talouden ohjelmaa virasto sai vuoden alussa lisämäärä-rahoja kartellien torjuntaan. Saadut resurssit hyödynnettiin perustamalla virastoon kartellityöhön erikoistunut ryhmä, jonka keskeisenä tavoitteena on kartellitapausten käsittelyn ja kartellien havaitsemisen tehostaminen.

EU-keskustelussa esiin ovat nousemassa laaja-alainen kilpailupolitiikka ja kilpailuviranomaisten rooli siinä. Pohdinnassa on muun muassa se, millaisilla pelisäännöillä jatkossa toimitaan valtiontuen, kilpailuneutraliteetin ja SGEI-asioiden parissa. Keskustelua näistä tullaan jatkossa käymään myös kansallisella tasolla.

Uusi kilpailulaki astui voimaan viime marraskuussa. Keskeisimmät uudis-tukset liittyivät uuteen yrityskauppatestiin, seuraamusjärjestelmään tehtyihin täsmennyksiin, elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksiin sekä mahdol-lisuuteen priorisoida viraston käsittelyyn tulevia asioita.

Ensimmäisen puolen vuoden aikana uuden lain soveltamisesta ei kaikilta osin ole vielä ehditty saada kokemuksia. Eniten viraston toimintaan ovat tois-taiseksi vaikuttaneet uudet, selkeämmät priorisointisäännöt. Kilpailulain 32 §:n tutkimatta jättämissäännöstä on sovellettu säännöllisesti, ja kansantaloudel-lisesti vähämerkitykselliset asiat on poistettu ripeästi. Tapaustutkinnan alku-vaihetta on muutenkin tehostettu, ja tapausten keskimääräiset käsittelyajat ovat laskeneet merkittävästi.

7luKijallE

Kansainvälisissä asioissa Kilpailuvirasto on perinteisesti toiminut aktii-visesti. Se onkin välttämätöntä, sillä globalisaation myötä yritykset toimivat maantieteellisesti yhä laajemmilla markkinoilla, ja myös kilpailunrajoitukset koskevat yhä useammin kansallista laajempia markkinoita. Tämä merkitsee uusia haasteita myös kilpailuviranomaisille.

Kilpailuviranomaisten kansainvälinen yhteisö kehittää parhaillaan uusia tapoja, jotta se voisi yhdessä ratkaista kilpailuongelmia entistä tehokkaammin. Tätä koskeva työ on jo aloitettu sekä ICN (International Competition Authority) -verkoston että OECD:n kilpailukomitean piirissä.

Kilpailuvirastolle pohjoismainen yhteistyö, jolla on yli 50 vuotta vanhat perinteet, säilyy jatkossakin tärkeänä painopisteenä. Keskeinen tämän yhteis-työn tulos on vuosittain julkaistava yhteispohjoismainen selvitys, jonka aiheita ovat viime vuosina olleet muun muassa apteekki- ja lääkemarkkinat, sähkö-markkinat sekä kilpailupolitiikan rooli talouden taantumassa ja kestävään kehi-tykseen perustuvan taloudellisen kasvun aikaansaamisessa.

Tämä Kilpailuviraston vuosikirja jäänee lajissaan viimeiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriö on päättänyt esittää Kilpailuviraston ja Kuluttajaviraston yhdistämistä, ja uuden viraston on määrä aloittaa toimintansa 1.1.2013. Valtiontalouden tuottavuuden lisääminen edellyttää toimintojen tehostamista kaikilla hallinnon sektoreilla, ja pienten virastojen yhdistämisestä tällaisia tehokkuusetuja on mahdollista saada. Kilpailulakiin perustuvat Kilpailuviraston perustehtävät – kartellien ja muiden kilpailunrajoitusten sekä yrityskauppojen valvonta – säilyvät kuitenkin uudistuksen yhteydessä ennallaan.

Timo MattilaKilpailuviraston ylijohtaja 1.5.2012 alkaen

8

faktoja vuodeSta 2011

uusi laKiUudistettu kilpailulaki tuli voimaan marraskuun 1. päivänä 2011. Keskeiset sisällölliset muutokset koskevat yrityskauppavalvontaa, sakkovapautusta ja eräitä menettelymääräyksiä. Tärkeä uudistus on myös oikeus käsiteltävien asioiden priorisointiin. Uutta ovat myös taloudellisen seuraannon periaatteen kirjaaminen lakiin sekä vahingonkorvausta koskevan säännöksen päivittäminen unionin oikeutta vastaavaksi.

Kilpailulain toimeenpanon valmistelu oli vuoden 2011 keskeinen tehtävä. Virasto julkaisi suuntaviivat yrityskauppavalvonnasta, sakkovapautusjärjestel-mästä, seuraamusmaksun laskentaperiaatteista sekä priorisoinnista. Kilpailun-rajoitusten selvitysmenettelyn avoimuuden lisäämiseksi priorisointia koskeviin suuntaviivoihin liitettiin toimenpidepyynnön käsittelyn alkuvaiheen menettely-kuvaus tavoiteaikatauluineen.

KEsKEisEt tuloKsEtKilpailuviraston selvityksiä -sarjassa julkaistiin laajat selvitykset sääntelyn vaiku-tuksista kilpailuolosuhteisiin (1/2011) ja päivittäistavarakaupan ostajavoimasta (1/2012). Myös kaukolämpöalaa koskevat selvitykset saatiin päätökseen.

Yrityskauppavalvonnassa tehtiin yksi kieltoesitys markkinaoikeudelle. Kilpailunrajoitusvalvonnassa tehtiin seitsemässä asiassa yllätystarkastus. Yksi asia saatettiin markkinaoikeuskäsittelyyn seuraamusmaksun määräämiseksi. Määrähinnoittelua koskeva asia saatiin päätökseen markkinaoikeudessa (sakko 3 milj. euroa). Kilpailun edistämisessä virasto oli mukana 30 kotimaisen työryhmän työssä. Kartellivalvontaa ja sakkovapautusjärjestelmää tukemaan tuotettiin video ja kaksi esitettä.

tapausmäärät ja KäsittElyajatKilpailuvirastossa vireille tulleiden kotimaisten kilpailunrajoitustapausten määrä laski edellisestä vuodesta: vireille tuli 303 kotimaista kilpailunrajoitus-asiaa (364 v. 2010), 42 yrityskauppa-asiaa (35 v. 2010), 97 kilpailunedistämi-seen liittyvää asiaa (141 v. 2010) ja 478 kansainvälistä asiaa (626 v. 2010).

Viraston mahdollisuudet keskittyä kansantalouden kannalta merkittäviin asioihin ovat parantuneet uuden kilpailulain priorisointia koskevien säännösten

FaKtoja vuodEsta 2011

9

(32 §) myötä. Tärkeysjärjestykseen asettamisen merkitys on siinä, että Kilpailu-viraston on nyt suunnattava voimavaransa kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vaka-vimpiin kilpailunrajoituksiin.

Muutaman kuukauden kokemukset viittaavat siihen, että kilpailun toimi-vuuden kannalta vähäpätöiset asiat voidaan nyt päättää suhteellisen nopeasti. Myös avattujen asioiden määrä on saatu laskuun. Tähän ovat vaikuttaneet sähköisen vihjelinkin käyttöönotto, priorisointia koskevien suuntaviivojen julkaiseminen sekä niihin kytketty asiakasneuvonta.

Käsittelyajoissa suunta näyttää olevan hyvä. Toimenpidepyyntöjen keski-määräinen käsittelyaika jopa alitti tavoitteen. Jatkossa virasto pyrkii siihen, ettei sen käsittelyssä olisi yhtään yli kolme vuotta vireillä ollutta tapausta; tavoitteen saavuttamiseen pyritään vuoden 2013 aikana.

rEsurssit ja toiminnan laatuViraston kokonaiskustannukset olivat 5,4 miljoonaa euroa. Kilpailuvalvontaan niistä kohdistui noin 71 %, kilpailunedistämiseen 16 % ja kansainvälisiin asioihin 13 %.

Henkilötyövuosia kertyi harjoittelijat mukaan lukien 67,4 ja ilman harjoit-telijoita 64,8. Aluehallintovirastoissa käytettiin lisäksi kilpailuasioiden hoitami-seen yhteensä 6,5 henkilötyövuotta.

Viraston työilmapiiri sai VMBaro-kyselyssä asteikolla 1-5 erinomaisen arvion 4,1. Vuonna 2010 arvio oli 4,0. Sairauspoissaolojen määrä oli 8,9 työpäivää/htv (13,8 v. 2010).

Virastossa otettiin käyttöön yhdeksän eri arviointialuetta sisältävä CAF (Common Assessment Framework) -laadunarviointimalli. Kehittämiskohteiksi valittiin henkilöstöstrategian luominen, organisaatiomuistin varmistaminen sekä suunnitelmien ja tekemisen realistisuus resursseihin nähden (priorisointi).

Kilpailuviraston tilinpäätös, joka sisältää toimintakertomuksen, tilin-päätöslaskelmat ja liitteet, löytyy sähköisenä Kilpailuviraston internet-sivuilta osoitteesta www.kilpailuvirasto.fi/esittely. Tietoa viraston toiminnasta ja tuloksellisuudesta löytyy myös valtion raportointipalvelu Netrasta osoitteesta www.netra.fi.

FaKtoja vuodEsta 2011

10

vuoSIkalenterI 2011

tammikuu helmikuu maaliskuu huhtikuu toukokuu kesäkuu heinä kuu elokuu syyskuu lokakuu marraskuu joulukuu tammikuu

10.1.kiVi tekee liikenne- ja viestintäminis-teriölle ja kansan-eläkelaitokselle taksien sähköiseen suorakorvausjär-jestelmään liittyvän aloitteen, jossa korostetaan julkisen vallan toimijoiden tasapuolisuusvel-voitetta keskenään kilpailutilanteessa olevia yrityksiä kohtaan.

17.1. kiVi tekee sitoumus-päätöksen, jossa Dna Oyj sitoutuu uudista-maan tarjoamansa kiinteistökaapeli kupari -tuotteen hinnoitteluperusteet.

11.2. Terveystalon ja ODl Terveyden välinen yrityskauppa siirre-tään jatkokäsittelyyn.

14.2. Viisas sääntely – toimivat markkinat -katsaus julkistetaan. Heikkotasoinen sääntely voi katsauksen mukaan rajoittaa kilpailua jopa enemmän kuin yritysten kilpailun-rajoitukset. katsauk-sessa käydään läpi hyvän sääntelyn peruselementtejä ja havainnollistetaan niitä 11 eri toimialaa koskevilla esimerkeillä.

1.3.kaukolämpöalaa koskevien selvi-tysten ykkösvaihe valmistuu. alan kan-nattavuus todetaan korkeaksi suhteessa liiketoiminnan riskiin.

11.3.Eduskunta hyväksyy hallituksen esityksen (HE 88/2010) kilpailulaiksi.

14.4. korkein hallinto-oikeus hylkää kiVin markkinaoikeuden ratkaisusta tekemän valituksen ns. lännen Puhelin -asiassa. kHO katsoo kuitenkin päätök-sessään, että kiVillä oli lakisääteisten tehtäviensä hoita-miseksi perusteltu syy seuraamus-maksuesityksen tekemiseen.

18.4. kiVi julkaisee suuntaviivaluonnok-set yrityskauppa-valvonnasta sekä seuraamusmaksusta vapautumisesta ja seuraamusmaksun alentamisesta kartellitapauksissa (leniency).

5.5.2011 nCC:n ja Destian välinen asfalttiliiketoiminta-kauppa siirretään jatkokäsittelyyn.

11.5.kiVi hyväksyy ehdollisena Terveys-talon ja Oulun Diakonissalaitoksen välisen yrityskaupan.

13.5.ainaCom Oy sitoutuu kiVin päätöksessä uudis-tamaan kiinteistö-kaapelituotteensa hinnoitteluperusteet.

18.5.kiVi pyytää kom-mentteja sakkoja priorisointisuunta-viivaluonnoksista.

24.5.kiVi järjestää Turussa yhdessä lounais-Suomen aluehallintoviraston kanssa seminaa-rin ”Selkeyttä kilpailuasioihin”.

31.5.kiVi hyväksyy Bonnierin WSOY-kaupan.

23.6.Viraston vuosikirja Puheenvuoroja ilmestyy. kirja sisältää 12 asiantuntija-kirjoitusta, joiden aiheita ovat mm. kilpailulain uudis-tukset, kilpailijoiden välinen sallittu yhteistyö sekä kohtuuttomaan hinnoitteluun puuttuminen osana viraston keinovalikoimaa.

29.6.kiVi esittää kolmelle yritykselle sakkoja kartelliyhteistyöstä tarjouskilpailuissa Rovaniemellä.

5.8.kiVi esittää markkinaoikeudelle nCC:n ja Destian välisen yrityskaupan kieltämistä.

12.8.uusi kilpailulaki vahvistetaan tasa-vallan presidentin esittelyssä.

12.8.kiVi poistaa käsittelystä asian, joka koskee Telia-Sonera Finlandin metallijohtimisen Talokaapeli-tuotteen hinnoittelua pientaloille. Perus-teluna on mm. se, että yritys otti jo selvitysten aikana käyttöön uuden hinnoittelumallin.

1.9.kiVi julkaisee kutsut syksyn alueellisiin kilpailuseminaa-reihin Jyväskylässä, kuopiossa, lahdessa, maarianhaminassa, Oulussa, Rova-niemellä ja Vaasassa.

10.10.Helsingissä järjes-tettyyn vuotuiseen kiVi-päivään osallis-tuu noin 150 sidos-ryhmien edustajaa. Tilaisuuden teemana on toimivan kilpailun merkitys Suomen talouskehitykselle.

1.11.uusi kilpailulaki (948/2011) astuu voimaan.

2.11.markkinaoikeus asettaa tiukat ehdot nCC:n ja Destian välisen yrityskaupan hyväksymiselle. nCC Roads ja Destia peruvat kaupan markkinaoikeuden ratkaisun jälkeen.

8.11.Eu:n kansalliset kilpailuviranomai-set ja Euroopan komissio hyväksyvät yleiset periaatteet kansallisten kilpailu-viranomaisten välisestä yhteistyöstä yrityskauppa-asioissa.

11.11.kiVi hyväksyy unileverin ja ingman ice Creamin välisen yrityskaupan.

24.11.nCC/Destia -yrityskauppa hyväksytään uudessa muodossaan.

19.12.Terveystalon Pulssi-kauppa saa viraston hyväksynnän.

20.12.markkinaoikeus määrää kiVin tekemän seuraamus- maksuesityksen perusteella iittala Groupille kolmen miljoonan euron sakot määrähinnoittelusta.

31.12.Eu:n kilpailuviran-omaisten verkosto julkaisee uutiskirjeen (ECn Brief 5/2011), joka käsittelee komission ja jäsen-maiden viimeaikaisia toimia ruoka- ja vähittäiskaupan alalla.

10.1.Päivittäistavara- kaupan ostajavoimaa koskeva kiVin selvitys julkaistaan. Selvitys osoittaa, että päivittäistavara-kauppa hyödyntää ostajavoimaansa useilla kilpailun kannalta kyseen-alaisilla tavoilla.

16.1.kiVi ilmoittaa lopet-taneensa tällä erää kaukolämpöalaa koskevat selvityk-sensä. asiasta lisää sivuilla 30-34.

vuosiKalEntEri 2011

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=tiedotteet&sivu=tied/t-2011-1





http://www.eduskunta.fi/triphome/bin/vex3000.sh?TUNNISTE=HE+88/2010






http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut/kieltoyms-paatokset&sivu=ratk/r-2010-00-0286

http://www.kilpailuvirasto.fi/seminaarit




11

2012

tammikuu helmikuu maaliskuu huhtikuu toukokuu kesäkuu heinä kuu elokuu syyskuu lokakuu marraskuu joulukuu tammikuu

10.1.kiVi tekee liikenne- ja viestintäminis-teriölle ja kansan-eläkelaitokselle taksien sähköiseen suorakorvausjär-jestelmään liittyvän aloitteen, jossa korostetaan julkisen vallan toimijoiden tasapuolisuusvel-voitetta keskenään kilpailutilanteessa olevia yrityksiä kohtaan.

17.1. kiVi tekee sitoumus-päätöksen, jossa Dna Oyj sitoutuu uudista-maan tarjoamansa kiinteistökaapeli kupari -tuotteen hinnoitteluperusteet.

11.2. Terveystalon ja ODl Terveyden välinen yrityskauppa siirre-tään jatkokäsittelyyn.

14.2. Viisas sääntely – toimivat markkinat -katsaus julkistetaan. Heikkotasoinen sääntely voi katsauksen mukaan rajoittaa kilpailua jopa enemmän kuin yritysten kilpailun-rajoitukset. katsauk-sessa käydään läpi hyvän sääntelyn peruselementtejä ja havainnollistetaan niitä 11 eri toimialaa koskevilla esimerkeillä.

1.3.kaukolämpöalaa koskevien selvi-tysten ykkösvaihe valmistuu. alan kan-nattavuus todetaan korkeaksi suhteessa liiketoiminnan riskiin.

11.3.Eduskunta hyväksyy hallituksen esityksen (HE 88/2010) kilpailulaiksi.

14.4. korkein hallinto-oikeus hylkää kiVin markkinaoikeuden ratkaisusta tekemän valituksen ns. lännen Puhelin -asiassa. kHO katsoo kuitenkin päätök-sessään, että kiVillä oli lakisääteisten tehtäviensä hoita-miseksi perusteltu syy seuraamus-maksuesityksen tekemiseen.

18.4. kiVi julkaisee suuntaviivaluonnok-set yrityskauppa-valvonnasta sekä seuraamusmaksusta vapautumisesta ja seuraamusmaksun alentamisesta kartellitapauksissa (leniency).

5.5.2011 nCC:n ja Destian välinen asfalttiliiketoiminta-kauppa siirretään jatkokäsittelyyn.

11.5.kiVi hyväksyy ehdollisena Terveys-talon ja Oulun Diakonissalaitoksen välisen yrityskaupan.

13.5.ainaCom Oy sitoutuu kiVin päätöksessä uudis-tamaan kiinteistö-kaapelituotteensa hinnoitteluperusteet.

18.5.kiVi pyytää kom-mentteja sakkoja priorisointisuunta-viivaluonnoksista.

24.5.kiVi järjestää Turussa yhdessä lounais-Suomen aluehallintoviraston kanssa seminaa-rin ”Selkeyttä kilpailuasioihin”.

31.5.kiVi hyväksyy Bonnierin WSOY-kaupan.

23.6.Viraston vuosikirja Puheenvuoroja ilmestyy. kirja sisältää 12 asiantuntija-kirjoitusta, joiden aiheita ovat mm. kilpailulain uudis-tukset, kilpailijoiden välinen sallittu yhteistyö sekä kohtuuttomaan hinnoitteluun puuttuminen osana viraston keinovalikoimaa.

29.6.kiVi esittää kolmelle yritykselle sakkoja kartelliyhteistyöstä tarjouskilpailuissa Rovaniemellä.

5.8.kiVi esittää markkinaoikeudelle nCC:n ja Destian välisen yrityskaupan kieltämistä.

12.8.uusi kilpailulaki vahvistetaan tasa-vallan presidentin esittelyssä.

12.8.kiVi poistaa käsittelystä asian, joka koskee Telia-Sonera Finlandin metallijohtimisen Talokaapeli-tuotteen hinnoittelua pientaloille. Perus-teluna on mm. se, että yritys otti jo selvitysten aikana käyttöön uuden hinnoittelumallin.

1.9.kiVi julkaisee kutsut syksyn alueellisiin kilpailuseminaa-reihin Jyväskylässä, kuopiossa, lahdessa, maarianhaminassa, Oulussa, Rova-niemellä ja Vaasassa.

10.10.Helsingissä järjes-tettyyn vuotuiseen kiVi-päivään osallis-tuu noin 150 sidos-ryhmien edustajaa. Tilaisuuden teemana on toimivan kilpailun merkitys Suomen talouskehitykselle.

1.11.uusi kilpailulaki (948/2011) astuu voimaan.

2.11.markkinaoikeus asettaa tiukat ehdot nCC:n ja Destian välisen yrityskaupan hyväksymiselle. nCC Roads ja Destia peruvat kaupan markkinaoikeuden ratkaisun jälkeen.

8.11.Eu:n kansalliset kilpailuviranomai-set ja Euroopan komissio hyväksyvät yleiset periaatteet kansallisten kilpailu-viranomaisten välisestä yhteistyöstä yrityskauppa-asioissa.

11.11.kiVi hyväksyy unileverin ja ingman ice Creamin välisen yrityskaupan.

24.11.nCC/Destia -yrityskauppa hyväksytään uudessa muodossaan.

19.12.Terveystalon Pulssi-kauppa saa viraston hyväksynnän.

20.12.markkinaoikeus määrää kiVin tekemän seuraamus- maksuesityksen perusteella iittala Groupille kolmen miljoonan euron sakot määrähinnoittelusta.

31.12.Eu:n kilpailuviran-omaisten verkosto julkaisee uutiskirjeen (ECn Brief 5/2011), joka käsittelee komission ja jäsen-maiden viimeaikaisia toimia ruoka- ja vähittäiskaupan alalla.

10.1.Päivittäistavara- kaupan ostajavoimaa koskeva kiVin selvitys julkaistaan. Selvitys osoittaa, että päivittäistavara-kauppa hyödyntää ostajavoimaansa useilla kilpailun kannalta kyseen-alaisilla tavoilla.

16.1.kiVi ilmoittaa lopet-taneensa tällä erää kaukolämpöalaa koskevat selvityk-sensä. asiasta lisää sivuilla 30-34.

vuosiKalEntEri 2011


www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=tiedotteet&sivu=tied/t-2011-26


http://www.kilpailuvirasto.fi/seminaarit


http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110948






http://ec.europa.eu/competition/ecn/brief/05_2011/brief_05_2011_short.pdf



http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1326&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

12

tarkaStelukauden keSkeInen tuote: päIvIttäIStavarakauppaa koSkeva SelvItyS

Kilpailuvirasto julkisti päivittäistavarakaupan ostajavoimaa koskevan selvi-tyksen 10.1.2012. Selvityksen mukaan kauppa hyödyntää vahvaa asemaansa suhteessa tavarantoimittajiin useilla sellaisilla tavoilla, joita voidaan pitää terveen ja toimivan kilpailun kannalta kyseenalaisina. Tutkittuja toimialoja olivat liha-, leipomo-, mylly- sekä lemmikkieläinruokateollisuus. Kaupan alan menettelyjä koskeville jatkotoimenpiteille on Kilpailuviraston mielestä selkeä tarve.

Kaupan vahvan aseman ilmentymiä ovat erityisesti vastikkeettomat mark-kinointirahat ja riskien siirto tavarantoimittajille. Myös kaupan omien tuote-merkkien (ns. Private label -tuotteet) yleistymiseen – yhdistettynä kaupan vahvaan asemaan valikoimanhallinnassa – saattaa selvityksen mukaan liittyä kilpailun kannalta haitallisia vaikutuksia.

Vastikkeettomat markkinointirahat sekä riskinsiirron käytännöt ovat yksit-täisinä ilmiöinä potentiaalisesti haitallisimpia toimivalle kilpailulle. Vastikkeet-tomat markkinointirahat ovat omiaan nostamaan tuotteiden hintoja, koska tavarantoimittajat pyrkivät joka tapauksessa siirtämään kaikki kustannuksensa hintoihin. Erityisen haitallisesti käytäntö vaikuttaa uusien yritysten markki-noille pääsyyn ja sitä kautta koko alan kilpailutilanteeseen. Vastikkeettomat maksut voivat lisäksi vaikuttaa laajemminkin hintakilpailun laimenemiseen alalla.

Selvityksessä tuli esiin monia tapoja, joiden avulla kauppa siirtää omaa riskiään tavarantoimittajille. Takaisinostovaatimukset myymättä jääneisiin tuotteisiin liittyen ovat näistä yleisin tapa. Esimerkiksi leipomo- ja lemmikki-eläinruokateollisuuden vastaajista 3/4 ilmoitti kohdanneensa takaisinostovaati-muksia kaupan taholta. Riskinsiirron myötä kasvavan epävarmuuden seurauk-sena ovat tyypillisesti mm. tuotannon supistaminen ja hintojen korotuspaineet.

Private label- eli PL-tuotteiden määrän kasvu hyödyttää kuluttajia, koska se laajentaa tuotevalikoimaa ja alentaa hintoja. Ongelmia saattaa kuitenkin ilmetä pidemmällä aikavälillä, koska kaupalla on niin vahva asema valikoimanhallin-nassa ja hinnoittelussa. Tavarantoimittajien vastausten mukaan kauppa hinnoit-telee merkkituotteet varsin usein omia tuotemerkkejään kalliimmiksi.

tarKastEluKaudEn KEsKEinEn tuotE: päivittäistavaraKauppaa KosKEva sElvitys



13

Yhteenvetona voidaan todeta, että selvityksessä havaitut kaupan ja tavaran-toimittajien väliset käytänteet ovat kilpailulain soveltamisen kannalta niin sano-tulla harmaalla alueella. Yksiselitteisesti kiellettyjä, vakavia kilpailunrajoituksia ei havaittu.

Kaupan neuvottelu- ja ostajavoima sinänsä ei merkitse automaattisesti kilpailun puuttumista tai sen vääristymistä. Nyt havaittujen ilmiöiden luonne ja näkemykset näiden yleisyydestä luovat kuitenkin selkeästi tarpeen jatkotoimenpiteille.

Ostajavoimaan liittyvien käytäntöjen ohella on tärkeää arvioida myös muita kuluttajien ostospaikan valintaan vaikuttavia seikkoja kuten myymä-löiden sijoittumiseen ja niiden yhteyteen sijoitettavien oheispalvelujen tarjon-taan liittyviä menettelyjä. Kaupan sijainninohjauksella, kaavoituksesta vastaa-villa viranomaisilla ja esimerkiksi alkoholin vähittäismyyntimonopolilla on merkittävä vaikutus tasapuolisten kilpailuedellytysten luomiseen Suomen päivittäistavarakaupassa.

Selvitystä on saatavana Kilpailuviraston viestinnästä ja sähköisenä Kilpailu-viraston verkkosivuilta osoitteesta www.kilpailuvirasto.fi/julkaisut.

tarKastEluKaudEn KEsKEinEn tuotE: päivittäistavaraKauppaa KosKEva sElvitys

http://www.kilpailuvirasto.fi/julkaisut

14

aJaTukSia RElEVanTTiEn maanTiETEElliSTEn maRkkinOiDEn määRiTTElYSTä

tom BjörKroth

ajatuKsia rElEvanttiEn maantiEtEEllistEn marKKinoidEn määrittElystä

15ajatuKsia rElEvanttiEn maantiEtEEllistEn marKKinoidEn määrittElystä

16

ylEistä marKKinamäärittElystäRelevanttien markkinoiden määrittely on yleensä kiinteä osa kilpailupoliittista tapauskäsittelyä. Monet osapuolten esittämät johtopäätökset vaikuttavatkin rakentuvan esitettyjen relevanttien tuote- ja maantieteellisten markkinoiden määri-telmien varaan, joten markkinamäärittelyä voisi verrata komean argumenteista kootun raken-

nelman perustuksiin. Perustukset pyritään usein luonnollisesti laatimaan juuri oman rakennelman tarpeisiin, ainakin ilman ylimitoituksia. Viranomaisten tarve kriittisesti tarkastella esitettyjä ajatusrakennelmia saattaa tällöin aiheuttaa prosessin oikeutetun pitkittymisen. Harrastelijamaiset ”valutalkoot” alkavat olla markkinamäärittelyssäkin katoavaa kansanperinnettä, sillä tämäkin vaihe uskotaan yhä useammin ammattilaisten käsiin. Hetkeksi voimme kuitenkin pysähtyä pohtimaan, minkälaiset valmiudet taloustieteen opinnoissa saadaan tähän tehtävään ja onko maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä tässä suhteessa jotain erityistä.

Taloustieteen perusteoksissa käsitellään tietyn hyödykkeen kysyntää ja tarjontaa melko suoraviivaisesti. Yleensä on pyritty miettimään verrattain tarkkaan kysyntäfunktion olennaiset argumentit, eli mitkä tekijät vaikut-tavat hyödykkeen kysyntäkäyrän siirtymiseen hahmotetussa kaaviossa. Kulut-tajan tulojen ohella tähän vaikuttavat muutokset kuluttajien mieltymyksissä ja etenkin korvaavien hyödykkeiden hinnoissa, joten oikeastaan ajatus tuotemark-kinamäärittelyn periaatteista iskostetaan hyvin varhaisessa vaiheessa kiinteäksi osaksi taloustieteellistä ajattelua.

Markkinatasapainoon vaikuttavaa tarjontaakaan ei taloustieteen ensiaske-leissa ole unohdettu, vaan ajatus tarjonnan muutoksesta markkinoiden kannat-tavuuden parantuessa on luonnollinen. Muistellaanpa vaikka luentoa täydel-lisestä kilpailusta, jossa ylisuuret voitot katoavat nopeasti markkinoille tulon

ajatukSIa relevanttIen maantIeteellISten markkInoIden määrIttelyStä

tom BjörKroth


17

esteiden ollessa olemattomat, eli tarjonnan korvattavuuskin tulee käsitteenä varhain tutuksi.

Tuotemarkkinamäärittelyssä olemme kilpailuoikeudellisessa toiminta-ympäristössä jo verrattain pitkään tottuneet ns. SSNIP1-testin mukaiseen ajatteluun, eli tuotemarkkinat on silloin hyvin määritelty, kun on löydetty sellainen ryhmä hyödykkeitä, jossa yksittäiset hyödykkeet korvaavat toisiaan ja jonka hintaa voidaan kannattavasti korottaa 5–10 prosenttia ilman, että kuluttajat suuremmissa määrin hakevat vaihtoehtoja tämän joukon ulko-puolelta. Periaate kuulostaa helpolta, mutta käytännön toteutuksessa saattaa ilmetä hyvin voimakkaitakin näkemyseroja osapuolten välillä esimerkiksi siitä, onko nykyinen hintataso liian korkea tai jopa liian matala SSNIP-testin suorittamiseksi.2 Kysyntäfunktion harhaton estimointi laajassa tuoteavaruu-dessa on kouliintuneellekin tieteenharjoittajalle vaativaa, mutta SSNIP-testin henkeä voidaan toteuttaa muillakin, vähemmän raskailla tai ristiriitaisilla analyyseilla.

Palataanpa vielä hetkeksi markkinamäärittelyn tarkoitukseen. George Stigler ja Robert Sherwin tiivistivät vuonna 1985 markkinamäärittelyn tarkoituksen seuraavasti (s. 558):

”Markkinamäärittelyn tarkoitus on tunnistaa ne myyjät ja ostajat, jotka määrittävät tuotteen hinnan tietyllä alueella. Markkinamää-rittelyn tarkoituksena ei ole päätellä, ovatko markkinat kilpaillut vai monopolistiset, joskin markkinamäärittely on olennainen vaihe tämänkin tutkimista.”3 (vapaa käännös, oma korostus)

Tämä tiivistetty näkemys kattaa tuotemarkkinamäärittelyn unohtamatta alueellista ulottuvuutta. Tämän kirjoitus keskittyykin jäljempänä maan-tieteellisten markkinoiden määrittelyn kysymyksiin, menetelmiin ja haastei-siin. Kirjoitus ei pyri olemaan tyhjentävä esitys markkinamäärittelystä, vaan nostaa lähinnä esiin joitain klassisia sekä ajankohtaisia teemoja.

Maantieteellisten markkinoiden määrittely on olennainen mutta ei aina tuotemarkkinamäärittelystä

kokonaan irrallinen osa markkinoiden kokonaismäärittelyä.


18

maantiEtEEllisEt marKKinat Maantieteellisten markkinoiden määrittely on olennainen mutta ei aina tuote-markkinamäärittelystä kokonaan irrallinen osa markkinoiden kokonaismäärit-telyä. Tälle ei ole puhtaissa taloustieteen perusopinnoissa suotu kovinkaan paljon huomiota. Näin on ollut ehkä siksi, että kysymystä maantieteellisestä rajauksesta ei ole pidetty johdettavien tulosten kannalta kovinkaan tärkeänä. Tämä voi olla yhtenä syynä siihen, että maantieteellisten markkinoiden määrit-tely on kvantitatiivisten menetelmien soveltamisessa kulkenut hieman jälkijunassa. Kilpailuoikeuden tarpeisiin räätälöidyt opintokokonaisuudet paikkaavat luon-nollisesti tätä puutetta.

Epäiltyjen kilpailunrajoitustapausten käsittelystä saadut kokemukset osoit-tavat, että kilpailuoikeudellisessa argumentaatiossa maantieteellisten markki-noiden laajuudella voi olla ratkaiseva merkitys esimerkiksi arvioinnin kohteena olevan yrityksen asemaa tai yrityskaupan vaikutuksia koskeviin johtopäätök-siin. Arvioinnin kohteena ovat periaatteessa samat tekijät kuin tuotemarkkina-määrittelyssä: kysynnän ja tarjonnan korvattavuus. Nyt asiaa on kuitenkin, kuvainnollisesti ajatellen, mietittävä ns. karttaharjoituksena yllä mainitun SSNIP-testin hengessä4. Tällöin asetettava kysymys on jotakuinkin muotoa: ”Voidaanko tietyn hyödykejoukon (toisiaan korvaavat tuotteet) hintatasoa korottaa kannattavasti tietyllä alueella 5–10 %”. Haluamme siis saada selville, onko viitteitä siitä, että hintojen noustessa kysyntä ei merkittävästi kohdennu lähialueille (tai että tarjonta lähialueilta ko. alueelle ei lisäänny merkittävästi) kyseisen hinnannoston seurauksena. Mikäli merkittävät hintaerot eivät synnytä, tai ole synnyttäneet, merkittäviä kauppavirtoja, voidaan arvioida määritellyn relevantit maantieteelliset markkinat.

Maantieteellisten markkinoiden laajuuteen vaikuttaa myös sen alueen koko, jolla asiakkailla on mahdollisuus tehdä hankintansa samoin ehdoin. Ilmeisin esimerkki tällaisesta tapauksesta on tilanne, jossa yritykset hankkivat tuotteensa esimerkiksi Euroopan Unionin alueelle ulottuvan tarjouskilpailumenettelyn avulla.5

Kuka määrittelee ja miten? Kilpailuvirasto arvioi päätöksissään relevanttien maantieteellisten markkinoiden ja tuotemarkkinoiden laajuutta. Usein tuotemarkkinoiden ja relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyä ei ole tarpeen tehdä kovinkaan täsmällisesti. Näin menetellään silloin kun esimerkiksi yrityskauppa ei aiheuta merkittäviä kilpailuongelmia millään mahdollisella markkinamäärittelyllä.6 Mikäli markkinat on tarpeen määritellä täsmällisesti, Kilpailuvirasto yleensä ottaa huomioon oman ja mm. EU:n komission aiemman päätöskäytännön sekä


19

saatavilla olevan ohjeistuksen. Osapuolten, kuten yrityskaupan ilmoittajien, ja markkinatoimijoiden näkemykset antavat myös arvokasta tietoa markkina-määrittelyn tueksi, joskin yritysten näkemykset relevanteista markkinoista saattavat ajoittain poiketa merkittävästikin toisistaan.

Eri tahoilla on helposti erilainen näkökulma relevanttien maantieteellisten markkinoiden laajuudesta. Kuluttajalla voi esimerkiksi olla varsin erilainen käsitys relevanteista markkinoista kuin jakelijalla. Tämä käy hyvin ilmi Kilpailu-viraston polttonestemarkkinoita koskevasta päätöksestä vuodelta 2007.7

”Polttonesteiden vähittäismyynnin maantieteellisiä markkinoita voidaan arvioida sekä loppukäyttäjien että huoltoasemayrittäjien näkökulmasta. Jakeluaseman näkökulmasta katsottuna markkinat muodostuvat siitä alueesta, johon kuuluvat loppuasiakkaat ja kilpailijat jakeluyrittäjä ottaa huomioon kyseisen aseman hinnoittelussa. Yksityisautoilijan kannalta markkinat muodostuvat niistä jakeluasemista, joita hän pitää realistisina vaihtoehtoisina hankintapaikkoina.”

Vaikka virasto ei kyseisessä päätöksessä nähnyt tarvetta määritellä maan-tieteellisiä markkinoita täsmällisesti, sitaatti kuvaa tapauskäsittelyn markkina-määrittelyyn liittyvää pohdintaa.

Tietyn alueen avoimuuden mittaamisestaKauppavirroista saa hyödyllistä tietoa maantieteellisten markkinoiden määrit-telyyn.8 Puhuttaessa Suomen kaltaisesta pienestä avoimesta taloudesta voisi helposti kuvitella, että relevantit maantieteelliset markkinat ovat yleensä Suomea ja jopa Pohjoismaitakin laajemmat. Tätä tukee käsitys raaka-aine-markkinoiden kansainvälisestä integroitumisesta sekä ajatus markkinoiden tehokkuudesta, joka tavaravirroillaan hetkessä tasoittaa syntyneet maantie-teelliset hintaerot. Ajatus nykytalouden tavaravirtojen sulavista ja nopeista liikkeistä arbitraasimahdollisuuksia etsiessään on yhtä väärä kuin ajatus rahan liikkumisesta valon nopeudella pankkijärjestelmässä. Molemmissa prosesseissa on sekä luonnollisia että regulaation aikaansaamia kitkatekijöitä. Tavara- ja palveluvirtoja kohtaavat lisäksi joskus merkittävätkin kuljetuskustannukset, jotka saattavat ylläpitää alueellisia hintaeroja. Huomattavaa on myös se, että yritysten oma toiminta saattaa vaikuttaa maantieteellisten markkinoiden kokoon. Yksipuolisesti tai sopimuksin luodut kaupan esteet saattavat oikeuttaa arvion kansallisista markkinoista, vaikka ne muussa tapauksessa olisivat tätä huomattavasti laajemmat.


20

Alueen tai talouden avoimuus liittyy siis läheisesti relevanttien maantieteel-listen markkinoiden määrittelyyn. Edellä esitetystä nouseekin esiin kysymys siitä, mitä tulee pitää avoimena taloutena. Kumpaa taloutta on esimerkiksi pidettävä avoimempana: sellaistako, jossa tuonti suhteessa kulutukseen on suurta ja vienti olematonta, vai sellaista, josta vienti on mittavaa, mutta tuonnin osuus kulutuksesta olematon? Eli voidaanko maantieteellisiä markki-noita pitää yhtä laajoina tapauksessa, joissa ulkomaankaupan ovet avautuvat vain toiseen suuntaan verrattuna tilanteeseen, jossa ulkomaankauppa tarvitsee heiluri- tai pyöröoven?

Kauppavirtoihin perustuvat testitAsiaa on pohdittu ja siihen on vastattukin ns. Shipment-testien näkö-kulmasta. Maantieteellisten markkinoiden laajuutta voidaan, käytet-tävissä olevan tilastotiedon salliessa, arvioida mm. Elzinga-Hogartyn -testin avulla. Tällöin tärkeät arvioitavat suureet ovat viennin osuus alueen tuotannosta ja tuonnin osuus alueella tapahtuvasta kulutuksesta. Viennin ja tuonnin merkitystä voidaan arvioida ns. LOFI9- ja LIFO10-suureiden avulla. Suureiden laskentakaavat ovat seuraavat

loFi=1–viEntituotanto & liFo=1–tuontiKulutus

Korkea, lähelle yhtä sijoittuva LOFI-arvo viittaa siis siihen, että alueen tuotanto tyydyttää pääasiassa kotimaista kysyntää. Tämä puolestaan viittaa siihen, että kyseessä olevaa maantieteellistä aluetta voidaan mahdollisesti pitää omana merkityksellisenä maantieteellisenä mark-kina-alueenaan. Korkea LIFO-arvo viittaa puolestaan siihen, että kyseisen alueen kysyntää tyydytetään pääasiassa kyseisellä alueella tapahtuvan tuotannon avulla.

LOFI- ja LIFO-suureilla ei ole virallisia kynnysarvoja, mutta usein on ajateltu, että arvot, jotka ylittävät 0,9, viittaavat tarkastelun kohteena olevan alueen muodostavan omat maantieteelliset markkinansa. Arvioinnissa on myös käytetty kynnysarvoa 0,75, ja maantieteellisten markkinoiden määrittely perustuukin pitkälti arvioitsijan harkintaan.11 Arvioon maantieteellisten markkinoiden laajuudesta vaikuttavat luon-nollisesti myös alueellisten hintaerojen vaikutus tuontiin ja vientiin sekä kuljetuskustannusten suhde tuotteen arvoon. Alueiden hintaerojen ollessa olemattomat saattavat LIFO- ja LOFI-suureet antaa harhaan-johtavan kuvan maantieteellisten markkinoiden koosta.12 Toisaalta LIFO-testin hyvänä puolena voi pitää sitä, että se ei erittele, mikä yritys


21

vastaa tuonnista. Toisin sanoen kohdemaassa toimivan yrityksen tuonti esimerkiksi ulkomaisesta tuotantolaitoksestaan lasketaan mukaan LIFO-suureeseen. Tämä ilmentää ajatusta siitä, että tuonti on ”mahdollista” ja todennäköisesti taloudellisesti järkevää vaikuttaen näin maantieteellisten markkinoiden laajuuteen.

Mikäli tietyn maantieteellisen alueen alhaiset LIFO- ja / tai LOFI-suureet eivät anna olettaa tämän muodostavan omia relevantteja maantieteellisiä markkinoita, on tarkoituksenmukaista tarkastella, miten uusien maantieteellisten alueiden mukaan ottaminen vaikuttaa suureisiin. Aloittamalla laajemmasta alueesta pienempää kohti saatetaan helposti päätyä tulokseen, että markkinat ovat esimerkiksi Euroopan laajuiset, vaikka oikea johtopäätös rajaisikin markkinat esimerkiksi Pohjoismaiden tai vain Suomen ja Ruotsin laajuisiksi.

Kauppavirtoihin perustuvien testien heikko kohta on se, että kauppavirtojen puutteen ei voida aukottomasti väittää rajaavan mark-kinat esimerkiksi kansallisiksi, koska tässäkin joudutaan pohtimaan määrittelyä ns. SSNIP-testin valossa. Kauppa- ja tuottajahintatilastoista voidaan tosin saada tietoa, joka antaa viitettä siitä, että tuottajahintojen merkittäväkään nousu tietyllä alueella ei kasvata tuontia. Tätä voidaan jo pitää vahvana tukena markkinamäärittelylle.

Elzinga-Hogartyn-testiä on kritisoitu mm. sen suhteen, että sitä on sovellettu markkinaolosuhteisiin, joihin sitä ei alun perin ole tarkoitettu, kuten hyvin erilaistettujen terveydenhoitopalveluiden markkinoiden määrittelyyn.13 Testi ei aina ole vakuuttanut oikeus-istuimiakaan. Tapauksessa Oracle/PeopleSoft oikeus katsoi vastoin testin kehittänyttä Kenneth Elzingan ja DoJ:n arviota maantieteelliset markkinat Yhdysvaltoja laajemmiksi.14

Kotimaisia esimerkkejä Elzinga-Hogartyn -testistä ei kilpailuoikeuden päätös- tai oikeuskäytännössä vielä ole, vaikka vastaavaa argumentointia on nähtävissä esimerkiksi Kilpailuviraston päätöksessä liittyen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäilyyn sementtimarkkinoilla.15

Alueen tai talouden avoimuus liittyy läheisesti relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn.


22

Shipment-testin ajatusta sovellettiin kuitenkin Kilpailuviraston hiljattain julkistetussa päivittäistavarakauppaa koskevassa selvityksessä.16 Siinä selvitettiin pt-kaupan neuvotteluvoimaan liittyviä ilmiöitä ja käytäntöjä ja niiden vaikutuksia neuvottelutasapainoon ja tarkastelun kohteena olleiden markkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Tavarantoimittajan tuottaman hyödykkeen maantieteellisillä markkinoilla on merkitystä, varsinkin jos tämä kohtaa alavirrassa hyvin keskittyneen jakelijaportaan. Suppeat maantieteelliset markkinat, johtuivatpa nämä sitten regulaatiosta tai esimerkiksi kansallisista mieltymyksistä, saattavat altistaa tavarantoi-mittajaportaan jakelijaportaan neuvottelu- tai jopa ostajavoimalle. Näistä ainakin jälkimmäisellä on suoraan kielteisiä vaikutuksia kuluttajille.

Suppeat maantieteelliset markkinat saattavat luoda edellytyksiä tavarantoimittajien markkinavoiman käytölle ja keskinäisen kilpailun rajoittamiselle tai itse asiassa olla jopa seurausta tästä.

Päivittäistavarakauppaa koskevassa selvityksessä esitettiin esimerkiksi tuore leipä tuoteryhmän ravintotasetta. Mikäli tuoteryhmä tuore leipä muodostaisi omat tuotemarkkinansa, voitaisiin sen maantieteellisen markkinan ulottuvuutta arvioida yllä kuvatulla niin sanotun Elzinga-Hogartyn-testin avulla. Tällöin saadaan vuosille 1997–2010 keskiarvot LOFI=0,99 ja LIFO= 0,95.

Merkittävää on kuitenkin havainto, jonka mukaan tuonnin osuus koti-maisesta kulutuksesta on kasvanut trendinomaisesti pienentäen LIFO-suuretta. Tämä saattaa ajan myötä johtaa johtopäätökseen, että tuoreen leivän markkinat ovat Suomea laajemmat.

Jottei tässä liioiteltaisi kauppavirtatestien todistusvoimaa, on syytä huomioida näihin testeihin liittyvät ongelmat. Ensiksi, suuretkaan

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1,00

0,98

0,96

0,94

0,92

0,90

tuorE lEipä -tuotEryhmän loFi- ja liFo-suurEEt

lOFi

liFO


23

alueiden väliset yhdensuuntaiset kauppavirrat ja hintaerot eivät välttä-mättä tarkoita, että alueet kuuluvat samoille markkinoille. Kyse voi olla tuottajan harjoittamasta hintadiskriminaatiosta, kuten esimerkiksi satunnaisesta polkumyynnistä tietylle alueelle, jolloin hyödykevirran hinta kohdealueella ei ole yhteydessä kuljetuskustannuksiin, saati kilpai-lijoiden hintatasoon.17

Hintatestit Kilpailuviranomaiset tai osapuolet tukeutuvat harvoin perusteelliseen SSNIP-testiin maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä. Yhtenä syynä voi olla, että käytössä on yksinkertaisempia, todistusvoimal-taan lähes samanveroisia menetelmiä, jotka ovat prosessiekonomian näkökulmasta tarkoituksenmukaisia. Näistä mainittakoon esimerkiksi kriittisen tappion analyysi. Toisaalta joidenkin SSNIP-testistä poikke-avien analyysien taustalla on vähintään yhtä voimakkaana ajatus, että kahden eri alueen välillä vallitsee selkeä kilpailullinen yhteys (engl. competitive interaction). Tällä on selkeä yhteys siihen, että yhtenäisellä maantieteellisellä markkina-alueella voi arvioida vallitsevan ”homogeeniset kilpailuolosuhteet”.

Tätä ajatusta on hyödynnetty hintatestien soveltamisessa niin tuote-markkinoiden kuin maantieteellistenkin markkinoiden määrittelyssä. Perinteisesti kahden alueen yhteenkuuluvuutta on tässä mielessä pyritty todistelemaan hintakorrelaatiotesteillä, vaikka näiden todistusvoima on usein varsin heikko johtuen erityisesti testiin liittyvistä tulkinnallisista heikkouksista. Lisätukea saadaan menetelmistä, jotka ovat lähem-pänä ”homogeenisten kilpailuolosuhteiden” analysointia. Periaate on käytännön analysointia yksinkertaisempi: testataan oletusta, jonka mukaan kahden erillisen maantieteellisen alueen hintojen suhde poik-keaa ajallisesti tai absoluuttisesti merkittävästi jostain tietystä vakioarvosta. Mikäli tätä oletusta ei voida hylätä, on vaikea hyväksyä argumenttia joidenkin alueiden välillä vallitsevasta kilpailullisesta yhteydestä ja näiden alueiden kuulumisesta samoille relevanteille maantieteellisille markkinoille. Tilastotieteen termein puhutaan alueiden hintasuhteen ei-stationäärisyysoletuksesta. Tässä kohden on oltava tarkkana, sillä ei-stationäärisyysoletuksen hylkääminen ei tarkoita, että oletus statio-näärisyydestä hyväksytään. Jälkimmäinen vaatii ihan oman testinsä, josta Italian maitomarkkinoita käsittelevä Mario Fornin vuonna 2002 kirjoittama artikkeli on oiva esimerkki.18


24

Ajatusta tällaisista yhtenäisistä kilpailuedellytyksistä ei tule mieltää ekonomistien tai tilastotieteilijöiden päähänpistoksi. Ne mainitaan myös komission tiedonannossa merkityksellisisten markkinoiden määrittelystä (kohta 91), joka heijastelee myös aikaisempaa oikeuskäytäntöä:

”Kyseiset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset ovat sitoutuneet tarjoamaan kyseisiä tavaroita ja palveluja, jolla kilpailuedellytykset ovat riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa vierekkäisistä maantieteellisistä alueista erityisesti kilpailuedellytysten huomattavan erilaisuuden perusteella.”19

Asia on havainnollistettu hyvin mm. Charles River Associatesin (CRA) muistiossa, jossa esitetään kuinka hintasuhteita käytettiin osoittamaan, että kasvatettujen lohien maantieteelliset markkinat ovat Euroopan Yhteisön laajuiset.20 Tähän päädyttiin tarkastelemalla Norjassa ja Skotlannissa kasvatettujen lohien hintasuhdetta, joka osoittautui verrattain vakioksi. Tämän lisäksi analysoitiin Skotlannissa kasvatetun lohen hintaa Ranskassa ja muualla Euroopassa suhteutet-tuna sen hintaan Isossa-Britanniassa, jotka nämäkin olivat jokseenkin vakioita eli stationäärisiä. Analyysi liittyi Office of Fair Tradingin ja Competition Commissonin käsittelemään yrityskauppaan, joka lopulta kiellettiin kalanrehun markkinoille syntyvien vaikutusten perusteella. Competition Commission tosin hyväksyi tehdyn markkinamäärittelyn. Lähestymistavan puolesta puhuvat sen selkeä kytkös ajatukseen ”lakiin yhdestä hinnasta” sekä jokseenkin teknisen analyysin helppotajuinen visualisointi.

Ajatusta kahden samoille markkinoille kuuluvan alueen hintojen yhteismuuttuvuudesta on testattu myös ns. yhteisintegroituvuuden (cointegration) näkökulmasta. Tässä on ajatuksena se, että mikäli alueet kuuluvat samoille markkinoille, näillä alueilla myytävien samojen tai korvaavien tuotteiden hintojen välillä täytyy olla pitkän aikavälin tasapaino. Testinä nämä ovat jonkin verran vaativampia suorittaa johtuen mm. riittävän pitkien aikasarjojen ja luotettavan datan saannin vaikeudesta. Lisäksi testin todistusvoima on heikko, ellei tätä täyden-netä muulla arvioinnilla. Erikseen suoritettuna tällaisesta arvioinnista puuttuu suora syy-seurausarviointi, joka on myös korrelaatioanalyysin heikkouksia. Klassisena ja satuja arkipäiväistävänä esimerkkinä


25

korrelaation ja syy-seuraussuhteen sekoittamisesta voisi toimia havainto haikarapopulaation ja jonkin alueen väestön syntyvyyslukujen välisestä korrelaatiosta.

Syy-seurausajatukseen perustuvat hintatestit ovat oiva tapa lisätä argumentoinnin uskottavuutta markkinamäärittelyssä. Perusajatus näissä ns. kausaliteettia määrittävissä testeissä on, että ensin selitetään esimerkiksi jonkin hyödykkeen hintaa Y tietyllä alueella tietyllä luku-määrällä taustamuuttujia. Tämän jälkeen voidaan testata, parantaako toisen alueen hintojen X ja näiden ajallisten viivästeiden lisääminen selittävän mallin suorituskykyä. Testi voidaan, ja tuleekin, suorittaa myös toisin päin. Näin voidaan päätellä aiheuttaako X muutoksen Y:ssä, vai onko X:n muutosten taustalla muutos Y:ssä. On myös mahdollista, että kausaliteetti kulkee molempiin suuntiin tai että mitään yhteyttä ei löydetä.

lopuKsiVaikka yllä on jokseenkin kritiikittömästi esitelty eri tapoja määritellä mark-kinoita, ei tämä tarkoita, ettei käytettyihin menetelmiin voisi aina kohdistaa kritiikkiä ja löytää näistä heikkoja kohtia. Markkinamäärittelyssä kyse on kokonaisharkinnasta hankitun tai tuotetun evidenssin valossa, ja esimerkiksi Kilpailuviraston yrityskauppoja koskevat suuntaviivatkin (s. 59) tähdentävät, että arvioinnissa ei sitouduta ennalta vain johonkin tiettyyn menetelmään. Testien soveltamisen taustalla tulee luonnollisesti olla sekä markkinoiden että menetelmien riittävä tuntemus. Akateemisen sapelinkalistelun ääniä on kuun-neltava herkällä korvalla, jotta analyysien heikkoja kohtia voidaan vahvistaa. Käytettyjen kvantitatiivisten menetelmien vahvuudet ja heikkoudet voivat olla joko vahvistamassa tai rapauttamassa osapuolten argumentaatiorakennelmien perustuksia. Markkinamäärittelyn ylimääräisenä haasteena ovat vielä toimin-nalle asetetut aikarajat ja liiallisen kompleksisuuden välttäminen. Mahdollisissa tuomioistuinkäsittelyissä voidaan ratkaisut perustaa vain vankkaan, selkeään ja ymmärrettävään evidenssiin.

Artikkelin kirjoittaja VTT Tom Björkroth toimii erikoistutkijana ylijohtajan esikunnassa. Hänen tehtävänään on tukea tapaus-

käsittelyä taloudellisen analyysin avulla.


26

1 Small but significant non-transitory increase in price

2 Jos hintataso on valmiiksi lähellä voittoa maksimoivaa hintaa, niin hinnanosto ei tällaisessa tilanteessa määritelmänkään mukaan voi olla kannattava. Tällöin saatetaan päätyä virheellisesti, liian laajasti määriteltyihin tuotemarkkinoihin, eli ns. sellofaaniharhaan. käänteinen sellofaaniharha puolestaan syntyy alhaisilla, jopa kustannukset alittavalla hintatasoilla. Tällöin taas on vaarana, että markkinat määritellään todellista suppeammiksi. kokonaan oma lukunsa on yrityskauppojen yhteydessä syntyvät näkemyserot siitä, tulisiko SSniP-testin lähtökohtana pitää ennen sulautumista vallinnutta hintatasoa, vai kenties yrityskaupan toteutumisen jälkeistä hintatasoa. Tällä voi olla merkitystä esimerkiksi sulautuman markkinavoiman arvioinnissa.

3 Stigler, G. J. & Sherwin, R. a. (2005) The Extent of the market. Journal of law and Economics 28(3), 555–585. ”The purpose of the market definition is to identify the sellers and buyers who establish the price for the product in the area. it is not a purpose of the market definition to determine whether the market is competitive or monopolistic, although the determination of the market is usually an essential step in that investigation.”

4 komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta, kohta 17 (kts. myös kohta 29).

5 ibid., kohta 48.

6 kts. esim. Yrityskaupan hyväksyminen; lähivakuutus keskinäinen Yhtiö / keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola. Dnro 71/14.00.10/2012, 7.3.2012.

7 Sitoumuksen määrääminen neste markkinointi Oy:n noudatettavaksi polttonesteiden jakelusopimuksissa. Dnro 352/61/2006, 13.7.2007.

8 komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta, kohta 49.

9 little out from inside

10 little in from outside.

11 kts. esim. Bishop, S. & Walker, m. (2010) Economics of EC Competition law s. 668–672.

12 lisäksi on muistettava, että näihin suureisiin perustuva arvio on oikeampi, kun kyseessä ovat hyvin samankaltaiset, eli homogeeniset tuotteet. näin ollen arviota voi pitää sitä luotettavampana mitä vähemmän jalostetusta hyödykkeestä on kyse.

13 Werden, G. J. (1981) The use and misuse of Shipments Data in Defining Geographic markets. antitrust Bulletin 26, 719–737.

14 Tapauksesta ovat vuonna 2007 kirjoittaneet varsin seikkaperäisesti Oliver Budzinski ja arndt Christiansen artikkelissaan The Oracle/PeopleSoft Case: unilateral Effects, Simulation models and Econometrics in Contemporary merger Control.

15 määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily sementtimarkkinoilla. Dnro 502.61.05, 15.12.2006.

16 kilpailuviraston päivittäistavarakauppaa koskeva selvitys. kilpailuviraston selvityksiä 1/2012.

17 kts. tästä lähemmin Stigler & Sherwin (1985, 580-582)

18 Forni, m. (2002) using Stationarity Tests in antitrust market Definition. universitá di modena and CEPR.

19 komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta, kohta 8. EYVl C 372, 09/12/1997 s. 5–13.

20 Charles River associates (2001) market Definition: How Stationarity Tests Can improve accuracy. CRa Competition memo.

viittEEt


http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y1209%2801%29:FI:HTML

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=yrityskauppavalvonta/yrityskaupparatkaisut&sivu=ratk/r-2012-10-0071

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut/kieltoyms-paatokset&sivu=ratk/r-2006-61-0352

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut/muut-ratkaisut&sivu=ratk/r-2005-61-0502

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/Kilpailuviraston-Selvityksia-1-2012-PT-kauppa.pdf

27EnsimmäinEn KiEltoEsitys 11 vuotEEn

kilpailuvirasto teki 5.8.2011 markkinaoikeudelle

esityksen nCC:n ja Destian välisen yritys-

kaupan kieltämiseksi. nyt tehty kieltoesitys oli

Suomessa kautta aikojen toinen. Ensimmäinen,

vuonna 2000 tehty esitys kaupan kieltämiseksi

koski silloisen Soneran yhteisen määräysvallan

hankintaa Yleisradion tytäryhtiössä Digitassa.

kilpailuviraston selvitysten perusteella nCC:n

ja Destian välisen yrityskaupan seurauksena

nCC:lle ja lemminkäiselle olisi syntynyt yhteinen

määräävä markkina-asema pääkaupunkiseudun

asfalttimassan markkinoilla. Destia on nCC:n ja

lemminkäisen ohella ainoa pääkaupunkiseudun

toimija, jolla on alueella oma kiinteä asfalttiasema.

muut urakoitsijat ovat ostomassan varassa ja

siksi riippuvaisia asfalttimassan myyjistä. nCC

Roadsin ja Destian välisen yrityskaupan jälkeen

asfalttimassaa olisivat myyneet pääkaupunki-

seudulla vain nCC ja lemminkäinen, jotka

molemmat kilpailevat massa-asiakkaidensa

kanssa seudun kuntien ja yksityisten asfaltti-

päällysteurakoista. massan myyjille olisi muodos-

tunut kaupan seurauksena mahdollisuus joko

kieltäytyä kokonaan myymästä asfalttimassaa tai

pitää sen hintoja kilpailullisen tason yläpuolella

ja haitata näin kilpailijoidensa toimintaa asfaltti-

päällysteurakoinnin markkinoilla. Tämä puoles-

taan olisi voinut johtaa asfalttiurakoiden hintojen

nousuun, mikä olisi vahingoittanut asfaltointitöitä

tilaavien pääkaupunkiseudun kuntien, taloyhtiöiden

ja muiden yksityisten toimijoiden etua.

Yrityskaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat

voidaan usein poistaa kaupan toteuttamisen

edellytyksiksi asetettavilla ehdoilla. kieltoesi-

tyksen tekeminen jäi tässä tapauksessa ainoaksi

ratkaisuvaihtoehdoksi, koska kaupan osapuolten

kilpailuvirastolle toimittamien sitoumusten ei

voitu katsoa poistavan tehokkaasti yrityskaupasta

aiheutuvia haitallisia vaikutuksia kilpailulle.

markkinaoikeus hyväksyi lopulta nCC

Roadsin ja Destian välisen yrityskaupan ehdol-

lisena. Tuomioistuin kuitenkin vahvisti kilpailu-

viraston yrityskauppa-analyysin ja katsoi, että

yrityskaupan seurauksena olisi viraston esittämällä

tavalla syntynyt nCC:n ja lemminkäisen yhteinen

määräävä markkina-asema pääkaupunkiseudun

asfalttimassamarkkinoille. Yrityskauppa olisi mark-

kinaoikeuden mukaan luonut kannusteet nCC:n

ja lemminkäisen yhdenmukaistettuun toimintaan,

jolla olisi ollut voimakkaita ja pitkäaikaisia haittavai-

kutuksia asfalttimassan ja asfalttiurakoinnin markki-

noilla pääkaupunkiseudulla. markkinaoikeus katsoi

kuten kilpailuvirastokin, että yrityskaupasta aiheu-

tuvaa kilpailun estymistä ei voitu välttää nCC:n

kilpailuvirastolle esittämillä sitoumuksilla. markkina-

oikeus hyväksyi yrityskaupan asettamillaan tiukoilla

ehdoilla, jotka muun muassa velvoittivat nCC:n

vuokraamaan Sipoon nikkilässä olevan kiinteistön

kilpailijalle asfalttimassan tuotantoa varten.

nCC ja Destia peruivat alkuperäisen järjes-

telynsä markkinaoikeuden ratkaisun jälkeen.

Yhtiöt solmivat lokakuussa 2011 uuden kauppa-

sopimuksen, johon ei sisälly Destian Tuusulassa

sijaitsevaa kiinteää asfalttiasemaa. Yrityskauppa

voitiin hyväksyä tällä tavoin muokattuna, koska

Destian jäädessä kaupan jälkeenkin pääkaupunki-

seudun asfalttimassamarkkinoille yrityskauppa ei

aiheuttanut alkuperäisessä järjestelyssä havaittuja

haitallisia kilpailuvaikutuksia.

EnsimmäinEn KiEltoEsitys 11 vuotEEn


28 Kilpailuviraston KauKolämpöalaa KosKEvat sElvityKsEt

29Kilpailuviraston KauKolämpöalaa KosKEvat sElvityKsEt

kilPailuViRaSTOn kaukOlämPöalaa

kOSkEVaT SElViTYkSET

juha Karjanlahti

30

Kilpailuvirasto lopetti vuoden 2011 lopulla vuonna 2009 käynnistämänsä kaukolämpöalaa koskevat selvitykset. Ilmeni, että mikään tutkituista maan kymmenestä suurimmasta kaukolämpöyhtiöstä ei hinnoitellut vuosina 2004–2008 kaukolämpöä tavalla, jota olisi voitu pitää kilpailunrajoituslain (nyk. kilpailulaki) kieltämänä kohtuuttomana hinnoitteluna. Säännösten perusteella voidaan puuttua vain selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa.

Tutkimusten kohteina olleiden kaukolämpöyhtiöiden keskimääräinen hintataso osoittautui kyllä liiketoiminnan kannattavuus ja toiminnan riskitaso huomioiden korkeaksi, mutta kilpailusäännösten edellyttämä puuttumiskynnys ei kuitenkaan ylittynyt.

miKsi tutKimuKsEt KäynnistEttiin?Kuluttajien aseman markkinoilla turvaa parhaiten todellisten vaihtoehtojen – eli tässä tapauksessa sellaisten kaukolämmölle vaihtoehtoisten lämmitys-ratkaisujen – olemassaolo, jotka estävät kaukolämpöyhtiöitä hyötymästä markkina-asemastaan asiakkaidensa kustannuksella.

Keskeisenä syynä Kilpailuviraston vuonna 2009 käynnistämille selvityksille oli huoli siitä, etteivät vaihtoehtoiset lämmitysratkaisut olleet välttämättä riit-täneet pitämään kaukolämmön hintaa kurissa. Yhtenä merkkinä tästä pidettiin viime vuosikymmenellä tapahtuneita mittavia hinnankorotuksia.

Kaukolämpöyhtiöiden jo ennestään vahvaa markkina-asemaa oli lisäksi juuri vahvistettu lisää vuoden 2009 alussa voimaan tulleen lainsäädännön avulla. Maankäyttö- ja rakennuslakia muutettiin silloin niin, että kunnille tuli mahdollisuus asettaa kaavamääräyksellä liittymispakko kaukolämpöverkkoon. Koska kaukolämpöyhtiöt ovat pääsääntöisesti kaupunkien ja kuntien omis-tuksessa, oli olemassa vaara, että kaavamääräystä voitaisiin käyttää estämään vaihtoehtoisten lämmitysratkaisujen taholta tuleva kilpailu.

kIlpaIluvIraSton kaukolämpöalaa koSkevat SelvItykSet

juha Karjanlahti

Kilpailuviraston KauKolämpöalaa KosKEvat sElvityKsEt

31

Viraston selvitysten tavoitteena oli muodostaa näkemys alan hinnoittelusta ja hinnoitteluperusteista ennen kilpailutilannetta muuttaneen uuden sääntelyn voimaantuloa. Hinnoittelun tason lisäksi selvityksissä pyrittiin muodostamaan näkemys siitä, miten maankäyttö- ja rakennuslain muutos oli jo ehtinyt vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin ja millaisia suunnitelmia kunnissa oli lakiuudistuksen sovel-tamiseen liittyen.

Velvoite liittymisestä kaukolämpöverkkoon oli ollut joillakin kaava-alueilla käytössä jo ennen lakimuutosta. Selvitysten perusteella liittymisvelvoitteen käyttäminen näytti lakimuutoksen myötä lisääntyneen jossain määrin, mikä on omiaan vahvistamaan kaukolämmön asemaa muihin lämmitysmuotoihin verrattuna. Mitenkään erityisen laajaa velvoitteen soveltaminen ei kuitenkaan näyttänyt lain voimassaolon alkuvaiheessa olleen.

mahdollisuus KilpailullE on viElä olEmassaSelvityksissä havaittu hintojen suhteellisen korkea taso on merkki siitä, että Kilpailuvirasto ei voi jatkossakaan suhtautua toimialaan täysin huoletta. Tilanne ei kuitenkaan osoittautunut selvityksissä kilpailun edellytysten kannalta täysin toivottomaksi.

Rohkaisevaa havainnoissa oli erityisesti se, että uusilla asiakkailla oli lämmitysmuotoa valitessaan yhä säilynyt jonkinlainen valinnan mahdollisuus. Juuri lämmitysmuodon valintavaihe on kilpailun kannalta kriittinen, koska kaukolämpöverkkoon liittymisestä aiheutuu kiinteistölle merkittäviä kuluja, ja lämmitystavan vaihtaminen myöhemmin on jo tehtyjen suurten alkuinvestoin-tien vuoksi erittäin vaikeaa.

Verkkoon jo aiemmin liittyneet asiakkaat eivät siten pysty valinnoillaan juurikaan vaikuttamaan yhtiöiden hinnoitteluun. Heidän kannaltaan on keskeistä, ettei heiltä peritä korkeampaa hintaa kuin uusilta asiakkailta, jotta hekin pääsevät hyötymään vaihtoehtojen olemassaolon vaikutuksesta kauko-lämmön hintaan. Näin onneksi selvityksen mukaan onkin asian laita: uusien ja vanhojen asiakkaiden hintojen eriyttämisestä ei selvityksissä havaittu merkkejä.

Keskimääräinen hintataso osoittautui kyllä liiketoiminnan

kannattavuus ja toiminnan riskitaso huomioiden korkeaksi, mutta

kilpailusäännösten edellyttämä puuttumiskynnys ei ylittynyt.


32

Vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen olemassaolo ja sen heijastusvaikutukset myös vanhoihin asiakkaisiin vähentävät yritysten mahdollisuuksia kohtuuttomuuden tunnusmerkit täyttäviin selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa.

Nykyisessä ympäristöystävällisiä lämmitysmuotoja suosivassa markkina-tilanteessa maalämpö näyttäisi kasvattaneen osuuttaan markkinoilla ja nous-seen jossain määrin jopa kaukolämmön haastajaksi. Tosin maalämmön merkitys painottuu ainakin vielä nykyisin paljolti pientaloihin, joissa kaukolämpö ei ole niin vahvassa asemassa kuin muissa asumismuodoissa.

vaarana marKKinoita jäyKistävä sääntElyMaalämmön käytön yleistymisen myötä on nähtävissä merkkejä sen käyttöön-ottoon liittyvän sääntelyn lisääntymisestä. Kehitys on ymmärrettävää, jos sääntely rajoittuu vain siihen, mikä on rakentamisen aiheuttamien haitallisten vaiku-tusten ehkäisemiseksi välttämätöntä. Tällainenkin sääntely saattaa tosin rajoittaa maalämmön käyttöä kaukolämmön vaihtoehtona ja toimia näin yhtenä kauko-lämmön asemaa vahvistavana tekijänä. Erityisen huolestuttavaksi kehitys muuttuu silloin, jos maalämmön rakentamista rajoitetaan edellä kuvattua laajemmin.

Esimerkkinä muunlaisesta kaukolämmön asemaan vaikuttavasta sääntely-kehityksestä voidaan mainita rakennusmääräyksiin liittyneet muutokset, jotka näyttäisivät vahvistavan kaukolämmön asemaa moneen muuhun lämmitys-muotoon (mm. sähkö) verrattuna.

Tarve puuttua kaukolämpöalan hintatasoon riippuu jatkossa oleellisesti siitä, miten sen markkina-asemaan vaikuttava ja muita lämmitysmuotoja koskeva sääntely kehittyy sekä siitä, miten kaavamääräyksen soveltaminen laajenee. Jos muiden lämmitysmuotojen kilpailuasemia heikennetään sääntelyn avulla tilan-teessa, jossa kaukolämpöalan hintataso on jo valmiiksi osoittautunut suhteellisen korkeaksi, riski ylilyönteihin kaukolämmön hinnoittelussa kasvaa.

ylilyönnin arvioiminEn KauKolämpöalallaYrityksen korkea kannattavuus voi olla viite hinnoittelun kohtuuttomuudesta. Hinnoittelulle on tähän liittyen mahdollista määrittää – hintasääntelyn mene-telmiä käyttäen – yrityksen kannattavuuteen perustuen vertailutaso (ns. sään-nelty hinta), jonka riittävän suuri ylitys voisi olla viite kohtuuttomuudesta. Kilpailuviraston kaukolämpöalaa koskevissa selvityksissä käytettiin juuri tällaista menetelmää.

Kaukolämpöyhtiöiden kannattavuutta mitattiin selvityksissä pääoman tuotolla. Vertailuhintataso määriteltiin laskelmissa siten, että kyseisellä hinta-tasolla yrityksen kannattavuus muodostui juuri riittävän korkeaksi riittääkseen


33

turvaamaan rahoittajien sijoituksilleen vaatiman tuoton ja samalla siten inves-tointien rahoituksen. Sijoitukselle vaadittu tuotto riippuu puolestaan muun muassa liiketoimintaan liittyvän riskin suuruudesta.

Edellä tarkoitetun ”säännellyn” hinnan määrittäminen ei ole yksiselitteistä, vaan siihen liittyy useita harkinnanvaraisia valintoja. Erilaisilla parametri- ja muilla valinnoilla voidaan päätyä hyvin erilaisiin lopputuloksiin.

Laskelmien luotettavuuden parantamiseksi Kilpailuvirasto päätyi käyttä-mään kahta eri arviointimenetelmää. Toisessa niistä omaisuuden arvostaminen perustui kirjanpitoarvoihin ja toisessa omaisuuserien uudelleen arvostami-seen. Harkinnanvaraisten valintojen lisäksi virasto arvioi kriittisesti myös osaa yhtiöiden toimittamista tiedoista niiden pohjana olleiden laskentamenetelmien perusteella. Käytetyt arviointimenetelmät antavat samasta asiasta kaksi erinäköistä kuvaa – aivan kuin kaksi valokuvaa, jotka on otettu tarkentamalla saman kohteen eri yksityiskohtiin.

Lyhyehkö tarkastelujakso (vuodet 2004–2008) aiheutti epävarmuutta varsinkin kirjanpitoarvoihin perustuvaan tarkasteluun, koska tase-erät pois-tetaan kirjanpidossa tyypillisesti niiden todellista käyttöikää nopeammin. Epävarmuus liittyi erityisesti siihen, miten hyvin tarkasteluajankohdan taseen mukaisen pääoman voitiin katsoa kuvaavan yhtiön sen hetkistä tilannetta.

Pääoman uudelleen arvostamiseen perustuvassa tarkastelussa yhtiöiden itsensä arvioitavissa olevia kustannuksiin vaikuttavia elementtejä oli enemmän, ja tulosten hajonta yhtiöiden kesken osoittautui suuremmaksi kuin kirjanpito-arvoihin pohjautuvassa tarkastelussa.

Johtopäätökset väärinkäytön mahdollisuudesta tehtiin tulkitsemalla arvi-ointimenetelmillä saatuja tuloksia yhdessä. Toimialan hintatason keskiarvon arvioitiin olleen vuosina 2004–2008 menetelmästä riippuen runsaat 5 (< 10) prosenttia tai runsaat 15 (< 20) prosenttia korkeampi kuin edellä mainitulla tavalla laskettu vertailuhintataso.

Vaikka hinnoittelu näin arvioituna olikin yleisesti suhteellisen korkealla tasolla, kilpailulain edellyttämä kohtuuttoman hinnoittelun puuttumiskynnys ei selvitysten perusteella ylittynyt minkään yhtiön osalta.

Tarve puuttua kaukolämpöalan hintatasoon riippuu jatkossa oleellisesti siitä, miten sen markkina-asemaan vaikuttava ja muita lämmitysmuotoja koskeva sääntely kehittyy.


34

Virasto aikoo kuitenkin seurata alan hinnoittelua ja erityisesti sitä, miten kaukolämmölle vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen taholta kohdistuva hinnoit-telupaine kehittyy. Tarvittaessa virasto ottaa alan hinnoittelun myöhemmin uudelleen käsittelyyn.

Kilpailusäännösten soveltamiseen nähden erillinen kysymys on se, mitä asiakkaat tai yhteiskunta yleisesti pitää toivottavana (”kohtuullisena”) hinta-tasona. Kilpailuviraston selvitystensä perusteella tekemät johtopäätökset eivät tarkoita sitä, että kaukolämpöalan hinnoittelu olisi ollut tarkasteluajankohtana puhekielen tarkoittamalla tavalla ”kohtuullista”, eikä kilpailunsäännösten nojalla ole mahdollistakaan määrittää sellaista hintaa.

hintasääntElyllE tarvEtta?Tietyn hinta- tai kannattavuustason asettaminen ei kuulu kilpailuviranomaisen tehtäviin. Jos kaukolämmön hinnoittelua halutaan valvoa kilpailulain kohtuu-tonta hinnoittelua koskevan säännöksen soveltamista yksityiskohtaisemmin, kyseeseen tulee lähinnä toimialan erityissääntely.

Erityissääntely voi olla perusteltu ratkaisu erityisesti silloin, jos vaihtoehtoisten tuotteiden markkinoille pääsy ei ole käytännössä ollenkaan mahdollista tai jos ongelmallisen korkea hintataso liittyy koko – tai lähes koko – toimialan käyt-täytymiseen. Kilpailuviraston kaukolämpöselvityksen tulokset antavat viit-teitä siitä, että markkinoiden kehityksessä on myös erityissääntelyä puoltavia piirteitä.

Artikkelin kirjoittaja KTM, DI Juha Karjanlahti toimii erikoistutkijana Toimialat2-ryhmässä.

Hänen vastuulleen kuuluvat mm. kaukolämpö- ja energia-alaan liittyvät kysymykset.


35Kilpailuviraston talo/KiintEistöKaapElipäätöKsEt

Kilpailuviraston talo/KiintEistöKaapElipäätöKsEt

kilpailuvirasto tutki neljän teleoperaat-

torin hinnoittelua mahdollisena määräävän

markkina-aseman väärinkäyttönä, joka liittyi

kytkentämaksuihin, joita yhtiöt perivät kytki-

essään pientaloja televerkkoon. Tutkimukset

käynnistettiin operaattoreiden moninkertais-

tettua kytkentämaksunsa, minkä tuloksena

Elisan, Dna:n, TeliaSoneran ja ainacomin

Talo/kiinteistökaapelien hinnat nousivat

moninkertaisiksi.

Hinnankorotuksissa oli kyse siitä, että

televerkkoon kytkettävä pientalo joutui

maksamaan kytkentämaksuna aiempaa

suuremman osan kiinteän televerkon

rakentamisen kustannuksista. Yhtiöt perivät

kytkentämaksujen osana myös sellaisia

kustannuksia, jotka kuuluvat kilpailuviraston

mielestä muille tuotteille, mitä pidettiin

ongelmallisena kilpailunrajoituslain kannalta.

kolmessa tapauksessa neljästä kilpailu-

virasto määräsi teleoperaattorin noudat-

tamaan sitoumuksia, joiden mukaisesti tämä

sitoutui muuttamaan hinnoittelukäytän-

töään. Yhdessä tapauksessa (TeliaSonera)

teleoperaattori muutti itse hinnoitteluaan

kilpailuviraston käynnistettyä tutkimuk-

sensa, ja virasto katsoi tämän ratkaisseen

ongelman. Päätökset koskivat perinteisen

metallijohtimisen televerkon Talo/kiinteistö-

kaapeleita.

kilpailunrajoituslaissa kielletään määrää-

vässä asemassa olevalta elinkeinonharjoit-

tajalta kohtuuttoman korkea hinnoittelu.

Elisaa, Dna:ta ja ainacomia koskevat

sitoumuspäätökset perustuivat kilpailun-

rajoituslain 13 §:n 3 momenttiin, jonka

nojalla kilpailuvirasto voi määrätä epäiltyyn

kilpailunrajoitukseen osallistuneiden elin-

keinonharjoittajien tai elinkeinonharjoitta-

jien yhteenliittymien esittämät sitoumukset

näitä velvoittaviksi, jos sitoumuksilla voidaan

poistaa toiminnan kilpailua rajoittava luonne.

36 mitä Kohtuuton hinnoittElu tarKoittaa?

mitä Kohtuuton hinnoittElu tarKoittaa?

KilpailusäännöKsEtkohtuuton hinnoittelu on yksi kilpailusään-

nöksissä kielletyn määräävän markkina-

aseman väärinkäytön muodoista. kilpailu-

virasto on kilpailusäännöksiä soveltaessaan

sidoksissa Eu:n oikeuskäytäntöön. Suomen

kilpailulain määräävän markkina-aseman

väärinkäyttöä koskeva pykälä perustuu

Euroopan unionin kilpailusäännösten vastaa-

vaan 102 artiklaan, ja pykälää on lain peruste-

lujen mukaan tulkittava 102 artiklan sovelta-

miskäytännön mukaisesti.

Sekä Eu:n yleisen että kotimaisen

oikeuskäytännön perusteella kohtuuttomuus

edellyttää selkeää ylilyöntiä hinnoittelussa.

keskeinen kysymys arvioinnin kannalta onkin

se, millainen hinnoittelun taso voidaan tulkita

kohtuuttomaksi, eli mitä puuttumiskynnyksen

ylittävä hinnoittelun ylilyönti konkreettisesti

tarkoittaa.

kilpailusäännöksillä pyritään turvaamaan

kuluttajien asema ensisijaisesti siten, että

kuluttajien saatavilla olisi riittävästi vaihto-

ehtoisia tuotteita tai palveluita, jotka pitävät

hintatason kurissa ja estävät hinnoittelun

ylilyönnit. kilpailusäännösten ensisijaisten tavoit-

teiden toteutuminen saattaa jopa vaarantua,

jos viranomainen puuttuu liian herkästi

hinnoittelun tasoon, ja kilpailevien tuotteiden

tulo markkinoille häiriintyy tällaisen puuttu-

misen seurauksena.

marKKinaolosuhtEidEn vaiKutusYleensä mahdollisuus kohtuuttomien hintojen

perimiseen syntyy silloin, kun kuluttajille ei

ole tarjolla riittävästi vaihtoehtoisia tuotteita

tai palveluita, eikä uutta tuote- tai palvelu-

tarjontaa pääse helposti syntymään. ilmeisiä

esimerkkejä tällaisista palveluista ovat kiinteis-

töjen vesihuolto ja sähkönjakelu.

uusien asuin- tai liikekiinteistöjen kohdalla

ei ole käytännössä olemassa vaihtoehtoa

liittymiselle paikallisiin vesihuolto- ja sähkö-

verkkoihin. myös lämpöhuolto toteutetaan

kaukolämpöverkoissa veden ja sähkön jakelun

tapaan keskitetyllä tuotannolla ja laajalla

verkostoinfrastruktuurilla. näiden kaikkien

37mitä Kohtuuton hinnoittElu tarKoittaa?

kohdalla rinnakkaisten verkostojen toteutta-

minen ei olisi käytännössä järkevää eikä jois-

sakin tapauksissa edes mahdollista.

lämpöhuolto eroaa kuitenkin muista

mainituista aloista siinä, että uuden tai lämmitys-

tavaltaan uudistusvaiheessa olevan rakennuksen

kohdalla lämmitysmuodoksi on kaukolämmön

sijasta mahdollista – usein tosin rajoitetusti

– valita jokin vaihtoehtoinen menetelmä. niin

kauan kuin kaukolämpöyhtiöt eivät sovella

vanhoille asiakkailleen korkeampaa hinnoittelua

kuin uusille asiakkaille, vaihtoehtojen olemassa-

olo asettaa ainakin jonkinlaisia rajoja yhtiöiden

hinnoittelulle.

keskeinen kysymys kaukolämmön

kohdalla onkin se, voidaanko vaihtoehtoiset

lämmitysmuodot tulkita todellisiksi vaihto-

ehdoiksi niin, että ne estävät kaukolämpö-

yhtiöitä hyötymästä markkina-asemastaan

asiakkaidensa kustannuksella.

Jos yritys pystyy vaihtoehtoisesta tuote-

tarjonnasta huolimatta perimään omista

tuotteistaan kustannuksiinsa nähden hyvin

korkeita hintoja ja samalla saavuttamaan

hyvin korkean markkinaosuuden, eivät tarjolla

olevat vaihtoehdot ole välttämättä olleet riit-

täviä estämään mahdollista ylilyöntiä.

Tyypillisimmillään kohtuuton hinnoit-

telu liittyy markkinoita lähes yksin hallitsevan

(monopoli- tai lähes monopoliasemassa

olevan) yrityksen menettelyyn. Tällaiseen

markkina-asemaan liittyy yleensä poikkeuk-

sellisen suuri hinnoitteluvoima. monopoli-

asema voi olosuhteista riippuen kohdistua

vain osaankin markkinaa.

Toinen kohtuuttomaan hinnoitteluun

tyypillisesti liittyvä piirre ovat korkeat alalle

tulon esteet, jotka auttavat yritystä pitä-

mään yllä erittäin vahvaa markkina-asemaa.

Tällöin markkinoille ei pääse uusia kilpailijoita

tai nykyiset kilpailijat eivät kykene lisäämään

merkittävästi kapasiteettiaan. Hinnoittelu

pääsee harvoin nousemaan lain kieltämälle

kohtuuttomalle tasolle, jos tilanteen omaehtoi-

selle korjaamiselle – eli uusien kilpailijoiden

alalle tulolle – on kohtuullisia mahdollisuuksia

tai jos kuluttajille on tarjolla riittävästi todel-

lisia vaihtoehtoja.

38 määrähinnoittElun arvioinnista KilpailunrajoituKsEna

määRäHinnOiTTElun aRViOinniSTa kilPailun-RaJOiTukSEna

jarno suKanEn

39määrähinnoittElun arvioinnista KilpailunrajoituKsEna

40

Määrähinnoittelulla tarkoitetaan elinkeinonharjoit-tajien välistä järjestelyä, jossa jakelijalle määrätään kiinteä jälleenmyyntihinta tai vähimmäisjälleen-myyntihinta. Määrähinnoittelu voidaan toteuttaa suoraan jälleenmyyntihinnasta määräämällä tai välillisesti esimerkiksi määräämällä jakelukatteesta tai enimmäisalennuksista.

Tavarantoimittajan ja jakelijan välillä voidaan sopia myös ohjevähittäishinnasta tai enimmäis-

hinnasta. Myös ohjevähittäishintaa tai enimmäishintaa koskevilla määräyksillä ja niihin liitettävillä toimenpiteillä voidaan toteuttaa kilpailuoikeudessa yleensä vaka-vana kilpailunrajoituksena pidetty määrähinnoittelu. Lähtökohtaisesti pelkästään enimmäishinnan asettamista tai myyntihintojen suosittamista ei kuitenkaan pidetä vakavana kilpailunrajoituksena.

Rajoituksen vakavuudella tarkoitetaan sitä, että menettelyllä oletetaan olevan yleensä kilpailunvastaisia vaikutuksia. Se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että tällainen kilpailunrajoitus olisi automaattisesti kielletty.

Tässä kirjoituksessa tarkastellaan tarkemmin sekä määrähinnoittelun oikeu-dellista määritelmää että yksittäisten tapausten arviointiin liittyviä kilpailuoikeu-dellisia ja taloustieteellisiä kysymyksiä. Lopuksi käsitellään määrähinnoitteluun liittyviä tapausten priorisointiperiaatteita.

Määrähinnoittelun toteaminen edellyttää elinkeinonharjoittajien välistä sopi-musta tai yhdenmukaista menettelytapaa, jonka suorana tai välillisenä tarkoituk-sena on jälleenmyyntihinnasta määrääminen. Määrähinnoittelua koskevia SEUT1 101 artiklan säännöksiä ei sovelleta yritysten yksipuolisiin toimiin; edellytyksenä on aina kahden tai useamman elinkeinonharjoittajan välinen sopimus tai yhden-mukaistettu menettelytapa.

Sopimuksen syntymisen edellytyksenä on puolestaan se, että yritykset ovat ilmaisseet yhteisen aikomuksensa toimia markkinoilla tietyllä tavalla. Jos osapuolten välillä ei ole varsinaista yhteisymmärryksen muodostavaa sopimusta,

määrähInnoIttelun arvIoInnISta kIlpaIlun- rajoItukSena

jarno suKanEn

määrähinnoittElun arvioinnista KilpailunrajoituKsEna

41

toisen osapuolen suostumus yksipuoliselle menettelytavalle riittää kuitenkin osoit-tamaan sopimuksen olemassaolon.

Suostumus voidaan näyttää toteen esimerkiksi osoittamalla, että toinen osapuoli on menetellyt sille asetettujen vaatimusten mukaisesti. Esimerkiksi määrähinnoittelutapauksissa osapuolten välisen sopimuksen olemassaolo voidaan osoittaa sillä, että jakelija tosiasiallisesti myy tuotteita tavarantoimittajan vaatimilla hintaehdoilla.

määrähinnoittElu ja KilpailusäännötSEUT 101 artiklassa kielletään sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopi-mukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy. Kieltoa ei kuitenkaan sovelleta sopimuksiin ja muihin yhteistyöjärjestelyihin, jotka osaltaan tehostavat tuotantoa tai tuotteiden jakelua tai edistävät teknistä ja taloudellista kehitystä ja jättävät kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä. Kilpailulain 5 ja 6 § vastaavat sisällöltään SEUT 101 artiklaa, ja niitä tulkitaan yhdenmukai-sella tavalla.

Euroopan komissio on antanut ryhmäpoikkeusasetuksen2, joka antaa olettaman tiettyjen toimitus- ja jakelusopimusten lainmukaisuudesta. Komissio on lisäksi antanut suuntaviivat3 ryhmäpoikkeusasetuksen tulkinnasta sekä siitä, miten ryhmä-poikkeusasetuksen ulkopuolelle jääviä toimitus- ja jakelusopimuksia tulee arvioida.

Ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan sopimukselle ei voida myöntää poikkeusta, mikäli siihen sisältyy jokin asetuksen 4 artiklassa luetelluista vakavimmista kilpailunrajoituksista. Näiden vakavimpien kilpailunrajoitusten joukkoon kuuluu muun muassa kiinteän myyntihinnan tai vähimmäismyyntihinnan määrääminen. Sen sijaan enimmäishinnan määrääminen tai myyntihinnan suositteleminen eivät poista ryhmäpoikkeusetua edellyttäen, että ne eivät johda kiinteään tai vähimmäis- myyntihintaan jonkin osapuolen käyttämän painostuksen tai tarjoamien kannus-timien vuoksi.

Määrähinnoittelu voidaan toteuttaa suoraan jälleenmyyntihinnasta

määräämällä tai välillisesti esimerkiksi määräämällä jakelukatteesta tai

enimmäisalennuksista.


42

Vakavalla rajoituksella oletetaan olevan kilpailunvastaisia vaikutuksia, eikä sille siten voida myöntää ryhmäpoikkeusasetuksen suojaa. Myöskään 101 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen edellytyksen täyttymistä ei vakavien rajoitusten osalta pidetä todennäköisenä. Yksittäisissä tapauksissa yrityksillä on kuitenkin mahdollisuus osoittaa vakavankin rajoituksen kilpailua edistävät vaikutukset ja 101 artiklan 3 kohdan edellytysten täyttyminen.

Vaikka vakavien rajoitusten oletetaankin olevan SEUT 101 artiklan vastaisia kiellettyjä kilpailunrajoituksia, on tämä oletus kumottavissa yksittäistapauksissa yrityksen osoittaessa, että rajoitus täyttää poikkeuksen edellytykset. Myöskään vakavimpia rajoituksia sisältävät sopimukset eivät siten EU:n kilpailusääntöjen mukaan ole automaattisesti kiellettyjä.

määrähinnoittElun arviointi Käytännössä (vErtailua yhdysvallat v. Eu)Määrähinnoittelu oli Yhdysvalloissa pitkään sellaisenaan kielletty kilpailunrajoitus (per se -kielto). Vuonna 2007 liittovaltion korkein oikeus antoi kuitenkin ratkaisun niin sanotussa Leegin-asiassa4, jolla määrähinnoittelun per se -kielto kumottiin ja jonka seurauksena siirryttiin ns. rule of reason -arviointiin. Määrähinnoittelun sallittavuutta arvioidaan sen mukaan vertailemalla menet-telyn tosiasiallisia kilpailulle haitallisia ja kilpailua edistäviä vaikutuksia.

Leegin-tapauksessa Yhdysvaltojen korkein oikeus antoi alemmille oikeuk-sille kolme arviointiperustetta tulevien määrähinnoittelutapausten arviointiin. Ratkaisun mukaan alempien oikeuksien tulisi määrähinnoittelutapauksia arvioi-dessaan kiinnittää huomiota ainakin seuraaviin seikkoihin:1. Mitä useampi tavarantoimittaja markkinoilla soveltaa määrähinnoittelu-

ehtoja, sitä enemmän määrähinnoittelu helpottaa tavarantoimittajien välistä kilpailunvastaista yhteistyötä.

2. Mikäli määrähinnoittelu on otettu käyttöön jakelijoiden aloitteesta, sitä todennäköisempää on, että määrähinnoittelun tosiasiallisena tarkoituksena on jakelijoiden välinen kilpailunvastainen yhteistyö.

3. Tavarantoimittajien tai jakelijoiden markkinavoima. Mikäli tavarantoi-mittajalla on markkinavoimaa, se voi määrähinnoittelulla pystyä heiken-tämään tuotemerkkien välistä kilpailua. Vastaavasti, mikäli jakelijalla on markkinavoimaa, sitä hankalampaa tavarantoimittajan on siirtyä käyttä-mään kilpailevaa jakelijaa kohdatessaan määrähinnoitteluvaatimuksen.

Kuten edellä on todettu, myöskään EU:n kilpailuoikeudessa määrähin-noittelu ei ole sellaisenaan kielletty kilpailunrajoitus. Määrähinnoittelua pidetään kuitenkin vakavana kilpailunrajoituksena, mikä tarkoittaa sen


43

todennäköisesti rajoittavan kilpailua SEUT 101 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Määrähinnoittelun luonne vakavana kilpailunrajoituksena tarkoittaa niin ikään sitä, että se todennäköisesti ei täytä SEUT 101 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen edellytyksiä. Vaikka määrähinnoittelua pidetään vaka-vana kilpailunrajoituksena, se ei kuitenkaan tarkoita etteikö yksittäistapauk-sissa poikkeus voisi SEUT 101 artiklan 3 kohdan puitteissa olla mahdollinen.

Komission suuntaviivat sisältävät ohjeistusta siihen liittyen, mitkä ovat määrähinnoittelun tyypillisimmät haittavaikutukset ja millaisissa tilanteissa ne ovat kaikkein todennäköisimpiä. Suuntaviivoissa tuodaan esiin myös sellaisia tehokkuusetuja, joihin määrähinnoittelu saattaa johtaa.

Suuntaviivojen mukaan määrähinnoittelu saattaa helpottaa tavarantoimit-tajien välistä kilpailunvastaista yhteistyötä lisäämällä hinnoittelun avoimuutta markkinoilla, koska määrähinnoittelu lisää markkinoiden läpinäkyvyyttä ja poikkeamat kilpailunvastaisesta yhteistyöstä on helpompi havaita. Tämä vaikutus on komission mukaan erityisen todennäköinen, kun tavarantoi-mittajat muodostavat kiinteän oligopolin ja merkittävä osa markkinoista on katettu määrähinnoittelulausekkeen sisältävillä sopimuksilla.

Määrähinnoittelu voi suuntaviivojen mukaan helpottaa myös jakelijoiden välistä kilpailunvastaista yhteistyötä. Komission mukaan määrähinnoittelun myötä tapahtuva tuotemerkin sisäisen hintakilpailun poistuminen vaikuttaa erityisen ongelmalliselta silloin, kun se tapahtuu jakelijoiden aloitteesta.

Suuntaviivojen mukaan määrähinnoittelu voi myös ylipäätään heikentää niin tavarantoimittajien kuin jakelijoidenkin välistä kilpailua. Erityisesti tähän vaikutukseen tulee komission mukaan kiinnittää huomiota silloin, kun tavaran-toimittajat käyttävät samaa jakelijaa ja kaikki tavarantoimittajat tai monet niistä käyttävät määrähinnoittelua. Niin ikään määrähinnoittelun välittömänä vaikutuksena on se, että jakelijoita estetään alentamasta myyntihintaa eli määrähinnoittelun seurauksena on hinnankorotus.

Mikäli tavarantoimittajalla on markkinavoimaa, se saattaa käyttää määrä-hinnoittelua pienempien kilpailijoiden markkinoilta sulkemiseen. Määrä-hinnoittelun kasvattaessa jakelijoiden myyntikatetta tilanne saattaa houkutella jakelijat suosimaan kyseistä tuotemerkkiä, vaikka se ei olisi aina asiakkaiden etujen mukaista. Lisäksi määrähinnoittelu saattaa estää tehokkaampia jakeli-joita tulemasta markkinoille tai laajentamasta toimintaansa, koska mahdolli-suus kilpailla alhaisemmilla hinnoilla on poistettu. Määrähinnoittelu saattaa niin ikään estää tai vaikeuttaa esimerkiksi alennusmyymälöiden markkinoille pääsyä.



Määrähinnoittelu saattaa kuitenkin suuntaviivojen mukaan johtaa myös sellaisiin tehokkuusetuihin, joita arvioidaan SEUT 101 artiklan 3 kohdan perusteella. Määrähinnoittelulla saatetaan esimerkiksi luoda jakelijoille kannus-timet edistää uuden hyödykkeen myyntiä markkinoilletulon alkuvaiheessa. Määrähinnoittelun avulla saatava ylimääräinen myyntikate saattaa myös antaa jakelijoille mahdollisuuden myyntiä edistävien lisäpalveluiden tarjoamiseen tiettyjen hyödykeryhmien osalta. Määrähinnoittelun avulla saatetaan ehkäistä tällaiseen tilanteeseen mahdollisesti liittyvä niin sanottu vapaamatkustajuus-ongelma, jossa kuluttajat hyödynnettyään ensin jakelijan tarjoamia lisäpalve-luita hankkivat tuotteen lopulta sellaiselta jakelijalta, joka ei tarjoa tällaisia lisäpalveluita.

Komission suuntaviivat sisältävät lukuisia esimerkkejä määrähinnoittelun tyypillisimmistä haitallisista vaikutuksista. Toisaalta suuntaviivoihin sisältyy myös ohjeistusta niistä tehokkuuseduista, joita määrähinnoittelulla voidaan saada aikaan. Erityisesti määrähinnoittelun haitallisia vaikutuksia koskeva ohjeistus sisältää samoja piirteitä kuin Leegin-tapauksen oikeusohjeet: määrähinnoittelun kattavuus markkinoilla, jakelijoiden aloitteellisuus ja osapuolten markkinavoima.

määrähinnoittElu ja priorisointiKilpailulain 32 § velvoittaa Kilpailuvirastoa asettamaan tehtävänsä tärkeysjärjes-tykseen. Tärkeysjärjestykseen asettaminen koskee myös epäilyjä vakavista kilpailun-rajoituksista ja niiden selvittämistä, kuten määrähinnoittelua koskevia epäilyjä.

Asettaessaan tehtävänsä tärkeysjärjestykseen Kilpailuvirasto ottaa huomioon muun muassa käsittelyn vaatimat resurssit ja resurssirajoitteet. Viraston tulee toiminnassaan keskittyä kansantaloudellisesti kaikkein merkittävimpien tapausten selvittämiseen. Kilpailuvirasto voi jättää asian tutkimatta, jos kilpailun mark-kinoilla voidaan katsoa olevan kokonaisuutena arvioiden toimivaa epäillystä kilpailunrajoituksesta riippumatta.

Kilpailuvirastolla on velvollisuus soveltaa EU:n kilpailusääntöjä siltä osin kuin tutkittavalla menettelyllä on tuntuva vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Malliesimerkki priorisoitavasta määrä-hinnoittelutapauksesta oli markkinaoikeuden joulukuussa 2011 ratkaisema Iittala-tapaus.


Kansallisen kilpailulain 5 ja 6 § vastaavat sisällöltään SEUT 101 artiklaa ja niitä tulkitaan yhdenmukaisella tavalla. Näin ollen myös määrähinnoittelu-tapausten osalta Kilpailuvirasto ottaa tapauskäytännössään ja myös asioiden tärkeysjärjestykseen asettamisessa huomioon edellä mainitut komission antamat suuntaviivat.

Kilpailuvirasto keskittyy erityisen haitallisten määrähinnoittelutapausten selvittämiseen. Tällaisia ovat ennen kaikkea tapaukset, joissa määrähinnoittelun taustalla on tavarantoimittajien tai jakelijoiden kielletty kilpailunvastainen yhteistyö horisontaalisella tasolla ja joissa määrähinnoittelua käytetään keinona kilpailunvastaisen yhteistyön toteuttamiseen, helpottamiseen tai valvomiseen. Määrähinnoittelun haitalliset vaikutukset ovat todennäköisempiä myös niissä tapauksissa, joissa joko tavarantoimittajalla tai jakelijalla on markkinavoimaa tai määrähinnoittelulla estetään uusien jakelumuotojen pääsy markkinoille.

Malliesimerkki priorisoitavasta määrähinnoittelutapauksesta oli markkina-oikeuden joulukuussa 2011 ratkaisema Iittala-tapaus5. Iittalan menettelyssä oli kyse hintojen vahvistamisesta, jonka tarkoituksena oli korottaa hintatasoa ja estää jälleenmyyjiä kilpailemasta keskenään. Määrähinnoittelu oli yrityksessä vakiin-tunut ja systemaattinen tapa, joka heijastui kaikkeen toimintaan vähintään kahden ja puolen vuoden ajan. Määrähinnoittelu oli kohdistunut kaikkiin yrityksen jälleenmyyjiin Suomessa ja rajoittanut muun muassa niiden kauppojen toiminnan-vapautta, joiden valitsema liiketoimintamalli perustuu tuotteiden keskimääräistä edullisempaan hinnoitteluun. Myöskään alennuskampanjoita ei oltu voitu järjestää.

yhtEEnvEtoMäärähinnoittelua pidetään EU:n kilpailuoikeudessa kilpailunrajoituksena, jolla on yleensä kilpailun kannalta haitallisia vaikutuksia. Yksittäistapauksissa myös määrähinnoittelun osalta saattaa tulla kuitenkin arvioitavaksi menettelyn mahdolliset tehokkuusedut ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan tai kilpailulain 6 §:n mukaisen poikkeuksen edellytysten täyttyminen. Ollakseen sallittu menettelyn tulee täyttää kaikki poikkeuksen edellytykset. Määrähinnoittelun tulee olla välttämätön tehokkuusetujen aikaansaamiseksi eikä etuja ole mahdol-lista saada aikaan jollain muulla, kilpailua vähemmän rajoittavalla järjestelyllä kuten valikoivalla jakelujärjestelmällä tai jakelijoihin kohdistetuilla määrällisillä velvoitteilla. Niin ikään tehokkuusetujen tulee välittyä kuluttajille eikä järjeste-lyllä saa poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia hyödykkeitä. Määrähinnoittelun kaltaisten vakavien kilpailunrajoitusten tapauksessa poik-keuksen edellytysten täyttymistä ei pidetä kuitenkaan todennäköisenä.


Kilpailuvirasto soveltaa määrähinnoittelutapauksia arvioidessaan edellä kuvat-tuja EU:n kilpailusääntöjä ja niiden soveltamisesta annettuja suuntaviivoja. Myös kansallista lainsäädäntöä sovelletaan yhdenmukaisesti EU-oikeudellisten sään-nösten kanssa. Tämä pätee niin yksittäisten määrähinnoittelutapausten oikeudel-liseen arviointiin kuin myös asioiden tärkeysjärjestykseen asettamiseen.

Artikkelin kirjoittaja OTK Jarno Sukanen toimii tutkimuspäällikkönä Toimialat1-ryhmässä. Hänen vastuulleen kuuluvat

mm. lääke- ja IPR-alan kysymykset.

viittEEt 1 Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

2 komission asetus n:o 330/2010, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin

3 komission tiedonanto – Suuntaviivat vertikaalisista rajoituksista (2010/C 130/01)

4 leegin Creative leather Products v. PSkS, inc., 551 u.S. 877 (2007)

5 ks. markkinaoikeuden ratkaisu 20.12.2011, 159/10/kR ja kilpailuviraston esitys 29.4.2010, Dnro 258/61/2006

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:fi:PDF

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:102:0001:0007:FI:PDF

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:130:0001:0046:FI:PDF

http://oikeus.fi/markkinaoikeus/57105.htm

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/ratk/r-2006-61-0258.pdf

http://en.wikipedia.org/wiki/Leegin_Creative_Leather_Products,_Inc._v._PSKS,_Inc.


taloustiEtEEn näKEmyKsiä määrähinnoittElun KEsKEisistä Eduista ja haitoista

haitat1. Määrähinnoittelu voi helpottaa

kilpailunvastaista yhteistyötä tai

olla sen toteuttamisen väline.

Erityisen haitallisena taloustieteessä on nähty

jakelijoiden aloitteesta sovellettu määrä-

hinnoittelu, koska tällöin määrähinnoittelua

kaikkein todennäköisimmin tosiasiallisesti

käytetään horisontaalisen hintayhteistyön

helpottamiseksi jakelijatasolla.

2. Määrähinnoittelu estää mahdolliset

hinnanalennukset.

määrähinnoittelu poistaa jakelijoilta mahdolli-

suuden tuotemerkin sisäiseen hintakilpailuun.

3. Määrähinnoittelu voi vähentää

jälleenmyyjätason dynaamisuutta

ja innovointia.

määrähinnoittelu voi estää tehokkaampia

jakelijoita tulemasta markkinoille tai se

saattaa estää uusien jakelumuotojen markki-

noille pääsyn.

Edut1. Vapaamatkustajaongelman vähentäminen

ja kilpailun sekä myynninedistämis-

toimenpiteiden lisääminen jakelijatasolla

määrähinnoittelun avulla voidaan luoda

jakelijoille kannustimet käyttää korkeamman

myyntihinnan myötä lisääntynyt myynti-

katteensa tuotteen markkinointiin ja sen

myynnin yhteydessä tarjottaviin palveluihin.

ilman määrähinnoittelua markkinointia ja/

tai lisäpalveluita tarjoavien yritysten kilpaili-

joille saattaisi syntyä kannustimet vapaamat-

kustaa muiden ensin mainittujen jakelijoiden

kustannuksella ja myydä tuotetta halvem-

malla, mikä vuorostaan saattaisi poistaa

kannustimet tarjota tuotteiden myyntiin

liitännäisiä palveluita. määrähinnoittelu

saattaa olla myös omiaan lisäämään jakeli-

joiden välistä kilpailua sellaisilla markkinoilla,

joilla tällaiset lisäpalvelut ovat merkittävä

kilpailukeino. lisääntynyt palveluiden määrä

hyödyttää siten myös kuluttajaa silloin, kun

tällaiset lisäpalvelut ovat merkittävä osa

myytävän hyödykkeen ominaisuuksia.

2. Määrähinnoittelu voi auttaa

tavarantoimittajaa tuomaan

uuden hyödykkeen markkinoille.

määrähinnoittelu saattaa tarjota jakelijoille

keinon edistää uuden tuotteen myyntiä ja

tehdä tuotekohtaisia investointeja. niin ikään

määrähinnoittelu saattaa ehkäistä uusien

jakelijoiden vapaamatkustamista tuotteen

markkinoille tuoneiden jakelijoiden kustan-

nuksella. Hyödykkeen onnistunut markki-

noille tulo hyödyttää myös kuluttajia.

48 postin ylEispalvElun rahoitus ja Kilpailu -työryhmän KEsKEistEn näKEmystEn tarKastElua

49postin ylEispalvElun rahoitus ja Kilpailu -työryhmän KEsKEistEn näKEmystEn tarKastElua

POSTin YlEiSPalVElun RaHOiTuS Ja kilPailu

-TYöRYHmän kESkEiSTEn näkEmYSTEn TaRkaSTElua

ari ahonEn

50

johdantoUudistettu postilaki tuli voimaan 1.6.2011. Laissa säädetään uudesta rahoitusmekanismista, jonka tarkoituksena on turvata postin yleis-palvelun toteutuminen tilanteessa, jossa palvelua ei voida toteuttaa markkinaehtoisesti. Liikenne- ja viestintäministeriön 21.12.2010 asettaman työryhmän tehtävänä oli selvittää, miten postilain tarkoittama rahoitusmekanismi käytännössä

toteutettaisiin. Työryhmän toimeksiantoa laajennettiin 20.9.2011 siten, että työryhmän annettiin selvittää myös muita rahoitusvaihtoehtoja, joilla postin yleispalvelu voitaisiin turvata.

Postilaissa tarkoitettu rahoitusmekanismi on uusi, ja se perustuu Euroopan unionin postidirektiiviin. Direktiivi mahdollistaa myös muiden kuin postilaissa nyt tarkoitettujen rahoituskeinojen käyttöönoton. Työryhmä arvioi ensisijai-sesti postilain mukaisen rahoitusmekanismin toteuttamista.

Työryhmä esittääkin 2.4.2012 luovutetussa raportissaan, että postin yleis-palvelun rahoitus turvataan tarvittaessa postilain mukaisella menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaa-miseen yleispalvelun tarjoajalle, jos nettokustannusten on todettu aiheuttaneen tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Samalla työryhmä kuitenkin katsoi, että menetelmän tehokas käyttö edellyttää riittävän kilpailun turvaamista erityi-sesti postiverkkoon pääsyn sääntelyn kautta.

postiyrityKsiltä KErättävä maKsu ylEispalvElun turvaamisEKsiPostin yleispalvelun rahoitusta pohtinut työryhmä päätyi siis esittämään, että yleispalvelun rahoitus turvataan tarvittaessa postilain mukaisella menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaamiseen. Rahoitus tulisi työryhmän mukaan toteuttaa käytännössä

poStIn yleISpalvelun rahoItuS ja kIlpaIlu -työryhmän keSkeISten näkemySten tarkaStelua

ari ahonEn

postin ylEispalvElun rahoitus ja Kilpailu -työryhmän KEsKEistEn näKEmystEn tarKastElua

51

työskentelyn yhteydessä laaditun lakiehdotuksen mukaisesti postiyrityksiltä perittävällä maksulla.

Huomionarvoista on, että tämän rahoitusmallin yhteydessä tarkoitetut nettokustannukset ovat eri asia kuin yleispalvelun tuottamisesta aiheutu-neet kustannukset yrityksen kirjanpidossa tai sisäisessä laskennassa. Sen sijaan nettokustannuslaskennan yhteydessä arvioidaan ennen muuta yleispalvelusta aiheutunutta todellista lisärasitetta palvelun tuottajalle ja myös tämän palvelun tuottamisesta aiheutuneita mahdollisia hyötyjä. Mainittuna lisärasitteena voidaankin pitää esimerkiksi velvollisuutta viisipäiväiseen jakeluun esimerkiksi kolmipäiväisen jakelun sijasta.

Lähtökohtaisesti nettokustannukset ovat siten esimerkiksi kirjanpidollisia kustannuksia pienempiä, eivätkä kaikki yleispalvelun tuottamisesta aiheutu-neet kustannukset tulisi muiden toimijoiden maksettaviksi. Käänteisesti yleis-palvelun tuottaja taas voi joutua tarjoamaan palveluita myös tappiolla, ellei se yrityksen kokonaistaloudellinen tilanne huomioon ottaen ole kohtuutonta.

Työryhmän saamien tietojen mukaan välitöntä tarvetta postilaissa tarkoitet-tujen yleispalvelun aiheuttamien nettokustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle ei itse asiassa tällä hetkellä Suomessa ole. Jos nettokustannusten korvaaminen tulee kuitenkin myöhemmin ajankohtaiseksi, ne tulisi rahoittaa muilta postiyrityksiltä kerättävällä maksulla. Yleispalvelun rahoitus perustuisi tällöin postilain 6 luvun mukaiseen menetelmään. Huomionarviosta tämän menetelmän osalta on se, että ellei alalle ylipäätään tule muita postiyrityksiä, nettokustannukset jäävät valtion maksettaviksi, mitä ei myöskään voida pitää toivottavana. Tämän vuoksi työryhmän arvion mukaan onkin tärkeää, ettei tässä yhteydessä luoda alalle pääsyä estävää tai haittaavaa sääntelyä.

Postilain 33 §:n mukaan muiden postiyritysten maksaman korvauksen määräytymisestä ja perusteista säädetään erikseen lailla. Muilta postiyrityk-siltä kerättävä maksu kerättäisiin postin yleispalvelun turvaamiseksi perittävää maksua koskevan lakiehdotuksen mukaisesti. Lakiehdotuksen mukaan maksu-velvollisia olisivat postilain mukaista toimiluvanvaraista postitoimintaa, eli

Työryhmä esittää raportissaan, että postin yleispalvelun rahoitus

turvataan tarvittaessa menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat

yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaamiseen.


52

kirjelähetyksiä koskevaa toimintaa harjoittavat postiyritykset. Maksua suoritettaisiin toimiluvanvaraisesta postitoiminnasta lukuun ottamatta yleispalveluun kuuluvaa toimintaa. Näin ollen tuettavasta toiminnasta ei olisi suoritettava maksua.

Maksun piiriin kuuluvan toiminnan määräytymistä sekä eri vaihtoehtoja ja perusteita työryhmän ehdottamalle mallille käsitellään tarkemmin työryhmä-raportissa. Maksun määrä määriteltäisiin joka tapauksessa siten, että se vastaisi lähtökohtaisesti postilain perusteella yleispalvelun tarjoajalle kulloinkin valtion varoista maksettavaa korvausta. Edellä todetuista syistä maksun määrä ei kuitenkaan saisi kasvaa niin suureksi, että maksusta muodostuisi markkinoille tulon este. Työryhmä on saamiensa selvitysten pohjalta arvioinut, että maksun suuruus voisi käytännössä olla noin 2–4 prosenttia tässä tarkoitetusta liikevaih-dosta ilman, että siitä vielä muodostuisi merkittävä alalle pääsyn este.

Postilain 33 §:n ja postilakia koskevan hallituksen esityksen mukaan sääntelyn lähtökohtana voidaan pitää sitä, että yleispalvelun tarjoaja ei osallistu yleispalvelun rahoittamiseen yleispalvelun alaisen toiminnan perusteella. Siltä osin kuin yleispal-veluvelvollinen postiyritys tarjoaa muita kuin yleispalveluvelvoitteen alaisia posti-palveluita, sitä voidaan kuitenkin pitää postilain 33 §:ssä tarkoitettuna muuna postiyrityksenä, jonka on osallistuttava yleispalvelusta aiheutuvien nettokustan-nusten korvaamiseen. Työryhmä katsoi edelleen, että sen ehdottamaa rahoitus-järjestelmää käyttöönotettaessa olisi selvitettävä mahdollisuudet ottaa käyttöön järjestelmä, jossa yleispalvelun tarjoajalle valtion varoista maksettava korvaus ja siltä lakiehdotuksen mukaisesti perittävä maksu voidaan kuitata keskenään. Tämä olisi markkinatilanne huomioon ottaen perusteltua järjestelmästä aiheutuvien hallinnollisten kustannusten alentamiseksi.

Työryhmän esittämän rahoitusmallin käyttöönotto sinänsä ei työryhmän saaman selvityksen perusteella aiheuttaisi merkittäviä hallinnollisia kustannuksia. Esimerkiksi julkiseen hankintaan perustuvan mallin käyttöönottoon verrattuna kustannukset olisivat merkittävästi alhaisemmat. Ehdotuksen mukainen malli aiheuttaisi uusia tehtäviä ennen muuta verohallinnolle, jolle kuuluisivat maksun hallinnointiin liittyvät tehtävät. Lisäksi ehdotettu rahoitusjärjestelmä aiheuttaa kustannuksia lähinnä Viestintävirastolle, joka suorittaa postilain mukaisesti yleispalvelun aiheuttamien nettokustannusten laskennan. Maksu aiheuttaisi jonkin verran hallinnollisia kustannuksia myös maksuvelvollisille.

marKKinoillE pääsyä KosKEviEn säännöstEn tEhostaminEnPostin yleispalvelun rahoitusta selvittänyt työryhmä esitti raportissaan, että postilakiin lisätään säännös, jonka mukaan postiyrityksen on luovutettava muille postiyrityksille käyttöoikeus omaan postijakeluverkkoonsa. Käyttöoikeus on


53

luovutettava kustannussuuntautuneeseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin. Tämä on itse asiassa varsin olennainen osa työryhmän esitystä, sillä ehdotetun rahoitusmallin toimivuus edellyttäisi käytännössä jo edellä todetulla tavalla riittävää kilpailua myös yleispalvelutuotteissa.

Uutta postilakia valmisteltaessa pidettiin riittävänä säätää muille posti-yrityksille pääsy vain tiettyihin postijakeluverkkoinfrastruktuurin osiin, joita olivat postinumerojärjestelmä, osoiterekisteri sekä jakelussa käytettävät laitteet ja rakennelmat. Ainoalla kirjepostin markkinoilla toimivalla yrityksellä nähtiin määräävän markkina-aseman perusteella olevan velvollisuus tarjota muille yrityksille palveluita kilpailulainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Kilpailuviran-omaisten markkinavalvontaa pidettiin postilakia säädettäessä riittävänä. Lakia valmisteltaessa myönnettiin kuitenkin, että kilpailutilanteen kehitystä tulisi seurata ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin.

Kirjelähetyksiä koskevan postitoiminnan osalta suomalaisilla postimark-kinoilla ei ole käytännössä vielä toimivaa kilpailua. Yleispalvelun turvaa-misen kannalta on tärkeää, että markkinat toimivat mahdollisimman tehok-kaasti. Myös työryhmän ehdottama rahoitusjärjestelmä täyttäisi tarkoituksensa parhaiten sellaisilla markkinoilla, joille voisi suhteellisen helposti tulla uusia toimijoita ja joilla eri toimijoilla olisi hyvät mahdollisuudet markkinaosuu-tensa kasvattamiseen. Tällöin kilpailu osaltaan kannustaisi yleispalvelun myös tarjoajaa tuottavuuden kehittämiseen ja yleispalvelun kustannusten hyvään hallintaan.

Nettokustannusten laskentaan perustuva korvausjärjestelmä itse asiassa edellyttää, että yleispalvelun tarjoajan toiminta on kustannustehokasta. Tehot-toman toiminnan kustannuksia ei ole tarkoituksenmukaista rahoittaa muilta toimijoilta perittävillä maksuilla. Edellytyksenä mahdollisen kohtuuttoman kustannusrasitteen toteamiselle yleispalvelun tarjonnassa on se, että toiminta on mahdollisimman kustannustehokasta ja siitä syntyvät kustannukset voidaan näin ollen tulkita väistämättömiksi. Helpottamalla laajemmin postimarkki-noille pääsyä tuettaisiin otollisten kilpailuolosuhteiden syntymisen kautta myös yleispalvelun tehokasta toteutusta.

Postilakiin tulisi työryhmän näkemyksen mukaan lisätä säännös, jolla mark-kinoita hallitsevan yrityksen jakeluverkko avataan kilpailulle. Postimarkkinoiden tehokkaan toiminnan yhtenä mittarina työryhmä piti sitä, ettei päällekkäisiä postijakeluverkkoja tarvitse rakentaa ja ylläpitää. Alalle tuleville postiyrityk-sille tulee tästä syystä taata pääsy hallitsevassa asemassa olevan postiyrityksen jakeluverkkoon. Tämä alentaisi alalle tulon kynnystä ja lisäisi kilpailua mark-kinoilla. Se myös lisäisi toimialan hinnoittelun läpinäkyvyyttä sekä toiminnan


54

tehokkuutta. Postidirektiivi tukee myös työryhmän esityksen mukaista kansal-lista sääntelyä, joka edistää tehokasta kilpailua markkinoilla ja jolla varmistetaan postiverkkoon pääsy avoimin, suhteellisin ja syrjimättömin ehdoin.

Pääsy verkkoon on perusteltua myös kansainvälisen vertailun valossa. Esimerkiksi Ruotsin postilain mukaan toimiluvan haltijan on sallittava muiden postiyritysten pääsy tiettyihin infrastruktuurin osiin tasapuolisin ja syrjimät-tömin ehdoin. Saksassa taas postilaki velvoittaa määräävässä asemassa olevan palveluntarjoajan myöntämään muille toimijoille pääsyn postiverkkoon. Posti-verkkoon pääsy on myönnettävä ehdoin, joita sääntelyviranomainen pitää kohtuullisina. Myös Isossa-Britanniassa on vuodesta 2001 alkaen säännelty pakollisesta pääsystä Royal Mailin postiverkkoon, ja pääsyn ehtojen suhteen ennakkotapauksen luonteisena pohjana on pidetty Royal Mailin ja UK Mailin välillä tehtyä sopimusta vuodelta 2004.

Postiverkkoon pääsyn helpottaminen on perusteltua muun muassa siitä syystä, että yleispalvelun tarjoaja saa asemastaan kilpailuetua myös muille palvelumarkkinoille ja pystyy hyödyntämään toiminnassaan muun muassa mittakaavaetuja. Kilpailuetuna voidaan pitää myös sitä, että yrityksen jakelu-verkko on rakennettu käytännössä monopolimarkkinoilla.

Verkkoon pääsy tuleekin työryhmän näkemyksen mukaan toteuttaa julkisin ja syrjimättömin ehdoin. Tämä vaatimus koskee myös hintoja. Syrjimättömyys-näkökulman lisäksi hintojen tulee olla kustannussuuntautuneita. Kustannus-suuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Postiyrityksen oma käyttö sekä kohtuullinen tuleva tarve tulee kuitenkin suojata perustuslain omaisuudensuojan edellyttämällä tavalla.

Työryhmä esittää raportissaan kaksi vaihtoehtoa, joilla verkkoon pääsystä voitaisiin lain tasolla säätää. Ensimmäinen ehdotus on sisällöltään suppeampi, sillä se käsittäisi vain yleispalvelun tarjoajan velvollisuuden vastaanottaa ja välittää muiden postiyritysten lähetyksiä postin saajalle. Välittämisestä perittävien hintojen tulisi olla kustannussuuntautuneita ja syrjimättömiä ja yleispalvelun

Postiverkkoon pääsyn helpottaminen on perusteltua muun muassa siitä syystä, että yleispalvelun tarjoaja saa asemastaan kilpailuetua myös muille palvelumarkkinoille ja pystyy hyödyntämään toiminnassaan muun muassa mittakaavaetuja.


55

tarjoajan tulisi muutoinkin noudattaa välittämisessä avoimuuden ja syrjimättö-myyden periaatteita.

Toinen ehdotus on sisällöltään ensimmäistä laajempi, sillä se käsittää lähe-tysten vastaanottamisen ja välittämisen ohella yleispalvelun tarjoajan velvolli-suuden luovuttaa postiyritykselle käyttöoikeus postijakeluverkkoon. Kilpailun avaamisen ja markkinoille pääsyn näkökulmasta toinen ehdotus olisi todennäköi-sesti merkittävämpi. Myös tässä tapauksessa yleispalvelun tarjoajalla olisi velvolli-suus luovuttaa postiyritykselle käyttöoikeus postijakeluverkkoon kustannussuun-tautuneeseen hintaan ja muutoin syrjimättömin ehdoin. Käyttöoikeuden luovutus olisi toteutettava luovutusta pyytävän postiyrityksen osoittamassa jakeluverkon kohdassa, jollei se olisi teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yleis-palvelun tarjoajan kannalta. Käyttöoikeuden tulisi sisältää kaikki tarvittavat postijakeluverkon elementit, jotka ovat tarpeen käyttöoikeutta pyytävän posti-yrityksen lähetysten perille viemiseksi.

Työryhmän näkemyksen mukaan kummankin vaihtoehdon osalta tarvitaan kuitenkin vielä tarkempaa lisäselvitystä etenkin näiden käytännön toteutuksen ja vaikutusten osalta. Jos virkamiestyöryhmän esittämä sääntelyehdotus hyväksy-tään poliittisesti jatkovalmistelun pohjaksi, sääntelyn vaikutusten tarkempi arvi-ointi ja käytännön soveltamistilanteita koskeva analyysi voidaan tehdä esimer-kiksi asiaa käsittelevän hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä.

nEttoKustannuslasKEntaa KosKEva asEtusPostilain mukaan Viestintävirasto vastaa postin yleispalvelun nettokustannusten laskemisesta Suomessa. Nettokustannusten laskemisen tulee noudattaa postilaissa ja postidirektiivin liitteessä I esitettyjä velvoitteita. Postilain mukaan tarkempia sään-nöksiä nettokustannusten laskemisesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Työryhmä katsoi kuitenkin, että postilaissa ja postidirektiivissä on netto-kustannuslaskentaa koskevat riittävät säännökset ja perusteet, eikä niitä tarkenta-vien säännösten antaminen ole tässä vaiheessa tarpeen. Viestintävirasto on myös jo käytännössä selvittänyt postilain ja postidirektiivin liitteen I mukaisen menet-telyn, jonka mukaisesti yleispalvelun aiheuttamat nettokustannukset laskettaisiin siinä tapauksessa, että liikenne- ja viestintäministeriö sitä pyytää.

Nettokustannusten laskenta on uusi menettely Euroopan Unionissa. EU:n komissio on käynnistänyt alkuvuodesta 2012 hankkeen, jossa selvitetään, miten eri maat toteuttavat nettokustannusten laskennan. Ennen työryhmäraportin julkistamista nettokustannuslaskenta oli tehty loppuun saakka vain Tanskassa. Kaiken kaikkiaan työryhmä katsoi siis, ettei nettokustannuslaskentaa koskevaa asetusta ole tässä vaiheessa tarpeen antaa.


56

julKinEn hanKinta ja suora valtion tuKiPostin yleispalvelua voidaan rahoittaa myös muilla menetelmillä kuin posti-laissa tarkoitetulla nettokustannuslaskentaan pohjautuvalla menetelmällä. Tällaisia julkisessa keskustelussa esillä olleita muita menetelmiä ovat ennen muuta julkiset hankinnat ja suora valtiontuki.

Saamiensa selvitysten perusteella työryhmä katsoi kuitenkin, että sen selvittämistä muista rahoitusvaihtoehdoista erityisesti julkinen hankinta soveltuu varsin huonosti suomalaisille postimarkkinoille. Yleispalvelun rahoitus julkisen hankinnan muodossa merkitsisi työryhmän näkemyksen mukaan merkittäviä hallinnollisia kustannuksia, koska se edellyttäisi alueel-lista markkina-analyysiä sekä toiminnan kilpailuttamista maantieteellisesti jaetuilla postimarkkinoilla. Lisäksi järjestelmä soveltuu jo luonteensakin mukaisesti vain sellaisille palvelumarkkinoille, joilla palveluntarjoajia on useita. Tällaista kehitystä ei ole työryhmän käsityksen mukaan vielä nähtävissä suomalaisilla postimarkkinoilla.

Työryhmä katsoi edelleen, että suoran valtion tuen tulisi olla viimesijainen vaihtoehto postitoiminnan rahoittamiselle. Työryhmän lähtökohtana oli, että postilain mukaan yleispalvelun tarjoajalle mahdollisesti tulevaisuudessa valtion varoista maksettava korvaus rahoitetaan ensisijaisesti postialalta työryhmän ehdotuksen mukaisesti kerättävällä maksulla.

Työryhmän saaman selvityksen mukaan postitoiminta on tällä hetkellä vielä kohtuullisen kannattavaa liiketoimintaa ja Itella Oyj varsin vakavarainen yhtiö. Työryhmän näkemyksen mukaan ei siten ole näköpiirissä, että yleis-palvelun tarjoajan harjoittaman postitoiminnan kannattavuus kokonaisuu-dessaan tulisi laskemaan voimakkaasti lähivuosina. Jos tällainen merkittävä muutos kuitenkin tapahtuisi postimarkkinoilla, toiminnan rahoituskysy-myksiä on tarkasteltava kokonaisuutena uudelleen.

Työryhmä katsoi, että tällaisessa uudessa tilanteessa taas olisi tarkastel-tava avoimesti ja ennakkoluulottomasti myös yleispalveluvelvoitteen sisältöä. Sähköisen viestinnän lisääntyminen ja tietoyhteiskuntakehitys vaikuttavat olennaisesti postimarkkinoiden kehitykseen, ja tällöin myös yleispalveluvelvoit-teen laajuutta on arvioitava uudelleen. Työryhmä piti yleispalvelun tarjoajan merkittävimpänä taloudellisena rasitteena postidirektiivin edellyttämää viisi-päiväistä jakeluvelvoitetta. Velvoite on maantieteellisistä olosuhteista johtuen erityisesti Suomen kaltaisessa maassa merkittävä yleispalvelun kustannusten kannalta. Yleispalveluvelvoitteen laajuus tulevissa EU:n säännöksissä onkin työryhmän näkemyksen mukaan keskeisessä asemassa tulevaisuuden rahoitus-tarpeiden kannalta.


57

yhtEEnvEtoUudistettu postilaki tuli voimaan 1.6.2011. Laissa säädetään uudesta rahoitus-mekanismista, jonka tarkoituksena on turvata postin yleispalvelun toteu-tuminen tilanteessa, jossa palvelua ei voida toteuttaa markkinaehtoisesti. Liikenne- ja viestintäministeriön 21.12.2010 asettaman työryhmän tehtävänä oli selvittää, miten postilain tarkoittama rahoitusmekanismi käytännössä toteutettaisiin. Työryhmän toimeksiantoa laajennettiin 20.9.2011 siten, että työryhmän annettiin selvittää myös muita rahoitusvaihtoehtoja, joilla postin yleispalvelu voitaisiin turvata.

Postilaissa tarkoitettu rahoitusmekanismi on uusi, ja se perustuu Euroopan unionin postidirektiiviin. Direktiivi mahdollistaa myös muiden kuin postilaissa nyt tarkoitettujen rahoituskeinojen käyttöönoton. Työryhmä arvioi ensisijai-sesti postilain mukaisen rahoitusmekanismin toteuttamista.

Työryhmä esittääkin 2.4.2012 luovutetussa raportissaan, että postin yleis-palvelun rahoitus turvataan tarvittaessa postilain mukaisella menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaa-miseen yleispalvelun tarjoajalle, jos nettokustannusten on todettu aiheuttaneen tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Samalla työryhmä kuitenkin katsoi, että menetelmän tehokas käyttö edellyttää riittävän kilpailun turvaamista erityi-sesti postiverkkoon pääsyn sääntelyn kautta.

Työryhmä valmisteli lakiehdotuksen, jonka mukaan postiyrityksiltä perit-täisiin yleispalvelun turvaamiseksi maksu. Lakiehdotuksen mukaan maksu-velvollisia olisivat postilain mukaista toimiluvanvaraista postitoimintaa harjoittavat postiyritykset. Maksua suoritettaisiin toimiluvanvaraisesta postitoi-minnasta lukuun ottamatta yleispalveluun kuuluvaa toimintaa. Maksun määrä määriteltäisiin siten, että se vastaisi postilain perusteella yleispalvelun tarjoajalle kulloinkin valtion varoista maksettavaa korvausta. Työryhmän saamien tietojen mukaan välitöntä tarvetta yleispalvelun kustannusten korvaamiseen tällä hetkellä ei kuitenkaan ole.

Yleispalvelun rahoituksella on vahva yhteys alan kilpailuun ja sen dyna-miikkaan. Työryhmän raportin mukaan yleispalvelun turvaamisen kannalta

Esitetyn rahoitusmenetelmän tehokas käyttö edellyttää riittävän kilpailun turvaamista erityisesti postiverkkoon pääsyn sääntelyn kautta.


58

on tärkeää, että postimarkkinat toimivat tehokkaasti. Ehdotettu rahoitusjärjes-telmä täyttäisi tarkoituksensa parhaiten sellaisilla markkinoilla, joilla on useita palvelun tarjoajia, ja näillä on myös hyvät mahdollisuudet markkinaosuutensa kasvattamiseen. Tällöin kilpailu kannustaisi myös yleispalvelun tarjoajaa tuotta-vuuden kehittämiseen ja yleispalvelun kustannusten hyvään hallintaan.

Helpottamalla postimarkkinoille pääsyä tuettaisiin itse asiassa otollisten kilpailuolosuhteiden syntymisen kautta myös yleispalvelun tehokasta toteutu-mista. Tämän vuoksi työryhmä esittikin, että postilakiin tulisi lisätä säännös, jolla yleispalvelun tarjoaja velvoitetaan tietyissä tilanteissa tarjoamaan käyttö-oikeutta jakeluverkkoonsa. Säännöksellä pyrittäisiin alentamaan uusien alalle tulijoiden kynnystä toiminnan aloittamiseen.

Työryhmä arvioi myös muita rahoituksellisia keinoja turvata postin yleis-palvelun toteutuminen. Näitä keinoja ovat ennen muuta julkinen hankinta ja suora valtion tuki yleispalvelun tarjoajalle. Työryhmä ei kuitenkaan suosit-tele näiden rahoitusmallien käyttöönottoa Suomen markkinoilla. Itella Oyj:n kannattavuus ja näkymät huomioon ottaen välitöntä tarvetta suoraan valtion tukeen ei ainakaan lähivuosina näyttäisi vielä olevan. Tehokas julkisen hankinnan malli taas edellyttäisi riittävää kilpailua myös yleispalvelutuotteissa, mikä ei vielä toteudu. Lisäksi julkisen hankinnan malli aiheuttaa helposti melko suuria hallinnollisia kustannuksia.

Jos olosuhteet toimialalla kehittyvät kuitenkin olennaisesti nyt nähtävissä olevaa kehitystä heikompaan suuntaan, rahoitusmallia joudutaan työryhmän näkemyksen mukaan arvioimaan kokonaisuutena uudelleen. Tässä yhteydessä taas olisi tarkasteltava avoimesti ja ennakkoluulottomasti myös yleispalvelu-velvoitteen sisältöä, sillä erityisesti Suomen kaltaisessa maassa nimenomaan EU:n säännöksiin nykyisin vahvasti kytketty yleispalveluvelvoitteen laajuus on käytännössä avainasemassa tulevaisuuden rahoitustarpeita ajatellen.

Artikkelin kirjoittaja KTT, VTM Ari Ahonen toimii tutkimuspäällikkönä kilpailunedistämisryhmässä.

Hän edusti virastoa postin yleispalvelun rahoitusta pohtineessa työryhmässä.


59”viisas sääntEly – toimivat marKKinat”

”viisas sääntEly – toimivat marKKinat”

kilpailuviraston helmikuussa 2011 julkistaman

”Viisas sääntely – toimivat markkinat”

-selvityksen mukaan heikkotasoinen sään-

tely voi rajoittaa kilpailua jopa enemmän

kuin yritysten kilpailunrajoitukset. Viisas

sääntely on sen sijaan tarpeellista ja sen

hyödyt ylittävät selkeästi sen haitat.

Sääntelyn laajuus ja laatu vaikuttavat

katsauksen mukaan merkittävästi mark-

kinoiden toimivuuteen ja sitä kautta

kansantalouden kilpailukykyyn ja tehok-

kuuteen. Erityishuomio kiinnitetään sään-

telyn markkinavaikutuksiin sekä vaikutus-

arviointiin ja sen ilmeisiin puutteisiin

Suomessa.

katsauksessa käydään läpi myös hyvän

sääntelyn peruselementtejä ja havainnol-

listetaan niitä toimialakohtaisilla esimer-

keillä. lähempään tarkasteluun on valittu

11 toimialaa, joissa sääntely on tavalla

tai toisella keskeinen osa taloudellista

toimintaympäristöä ja joihin liittyy yhteis-

kunnallisen päätöksenteon näkökulmasta

ajankohtaisia kysymyksiä.

Toimialat on ryhmitelty väljästi neljään

aihepiiriin: verkostot, ympäristö, julkinen elin-

keinotoiminta ja muut. aloja ovat

1. posti,

2. laajakaistamarkkinat,

3. pankit,

4. työeläkejärjestelmä,

5. rakentaminen,

6. kauppa,

7. jätehuolto,

8. kunnalliset liikelaitokset,

9. yleisradiotoiminta,

10. taksiliikenne ja

11. kaukolämpö.

kilpailuviraston tehtävänä on kilpailusääntöjen

valvonnan ohella yleinen kilpailun edistäminen

ja sääntelyn kilpailuvaikutusten arviointi. Julkaistu

selvitys on osa tätä työtä. Virasto uskoo selvi-

tyksen tarjoavan hyödyllisiä näkökulmia säänte-

lystä päättäville ja sitä valmisteleville.

Selvitystä on saatavana kilpailuviraston

viestinnästä ja sähköisenä kilpailuviraston verk-

kosivuilta osoitteesta www.kilpailu-virasto.fi/

julkaisut.

60 maKEisvEro luo KilpailuongElmia

61

makEiSVERO luO kilPailuOnGElmia

hEli FrostErus

maKEisvEro luo KilpailuongElmia

62

makeISvero luo kIlpaIluongelmIa

hEli FrostErus

taustaVuonna 2010 annettiin hallituksen esitys laiksi (HE 148/2010) makeisten, jäätelön ja virvoitus-juomien valmisteverosta (makeisvero). Lain mukaan makeisista ja jäätelöstä tulee maksaa valmisteveroa 75 senttiä kilolta ja virvoitus-juomista 7,5 senttiä litralta. Raja veron piiriin ja veron ulkopuolelle jäävien tuotteiden välillä perustuu tullitariffeihin.

Vuonna 2011 lakia muutettiin uudemman kerran. Veron määrä nostettiin makeisten ja jäätelön osalta 95 senttiin kilolta ja virvoitusjuomien osalta 11 senttiin litralta. Veropohjaa myös laajennettiin keinotekoisesti makeutettujen juomajauheiden osalta.

Kilpailuvirastolta ei alun perin pyydetty lausuntoa asiassa. Virastoon oltiin kuitenkin yhteydessä liittyen muun muassa esityksen kilpailuneutraliteetti-ongelmiin. Lausuntojen ja eduskuntakuulemisten lisäksi Kilpailuvirasto lähetti asiasta muistion valtiovarainministeriöön vuonna 2011. Lausunnoissaan Kilpailuvirasto nosti esille muun muassa seuraavia asioita:• Kilpailuneutraliteetti. Valmistevero on ongelmallinen Kilpailuviraston

mielestä erityisesti siksi, että se kohtelee eri tavoin tuotteita, jotka ovat kuluttajien preferensseiltä hyvin lähellä toisiaan. Perinteisimpinä esimerk-keinä tästä on pidetty muun muassa pakaste- ja jäätelökakkuja, suklaavanu-kasta ja -jäätelöä sekä suklaavohveleita ja -patukoita.

• Pienimuotoinen valmistus. Alun perin verottoman vuosituotannon raja oli asetettu 30 000 kiloon, jolloin veron ulkopuolelle jääminen olisi aiheut-tanut suurimmillaan 22 500 euron hyödyn. Lopullisessa hallituksen esityk-sessä (HE 148/2010) raja oli kuitenkin alennettu 10 000 kiloon, jolloin verohyöty oli ainoastaan 7 500 euroa.

Valmistevero lisää hallinnollista taakkaa ja mahdollisesti heikentää yritysten investointihalukkuutta Suomeen. Muita veron haitallisia tai tehottomia

http://www.eduskunta.fi/triphome/bin/vkx3000.sh?TUNNISTE=HE+148/2010


63

Makeisvero on ongelmallinen erityisesti siksi, että se kohtelee eri

tavoin tuotteita, jotka ovat kuluttajien preferensseiltä hyvin lähellä toisiaan.

seurauksia ovat terveellisten tuotteiden suhteellisesti kovempi verotus, sisäl-löltään samankaltaisten tuotteiden erilainen verokohtelu (esimerkiksi mehu ja mehujää) sekä toimialojen erilainen kohtelu: jäätelöteollisuudelta kerätään yhtä paljon veroja kuin makeisteollisuudelta, vaikka jäätelöteollisuuden liikevaihto on noin kolmannes makeisteollisuuden liikevaihdosta.

Kilpailuviraston muistio valtiovarainministEriöllESyksyllä 2011 Kilpailuvirasto kirjoitti valtiovarainministeriölle muistion valmisteveron vaikutuksista. Muistiossa vertailtiin eri veromuotojen vaiku-tusta taloudelliseen kilpailuun sekä eri veromuotojen soveltuvuutta erilaisiin markkinarakenteisiin. Kilpailuvirasto nosti esiin, että valmisteveroa on yleisesti pidetty tehokkaana veromuotona hyödykkeille, joiden kysynnän hintajousto on pieni. Tällaisia tuotteita ovat esimerkiksi tupakka ja bensiini. Valmisteveroista puhutaankin usein haittaveroina. Makeisvero on kuitenkin täysin fiskaalinen vero, jonka tarkoituksena ei ole ohjata kuluttajien kysyntää terveellisempiin tuotteisiin. Makeisvero kohdistuu lisäksi tuotteisiin, joiden hintajousto on suurempi. Hallituksen esityksessä (HE 148/2010) oli tuotteesta riippuen käytetty hintajoustona (-0,8) – (-0,9), joten hintajoustot ovat suuremmat kuin esimerkiksi tupakalla.

Eri vEromuotojEn marKKinavaiKutuKsistaTäydellisen kilpailun vallitessa arvoon perustuva verotus (tässä yhteydessä lähinnä arvonlisävero) sekä valmisteverotus ovat markkinavaikutuksiltaan yhtä-läiset. Toisin sanoen verot vaikuttavat hintaan ja tätä kautta kuluttajiin samalla tavalla. Jos verojen vaikutusta tarkastellaan epätäydellisen kilpailun vallitessa, tulokset muuttuvat oleellisesti. Tällöin muun muassa yritysten reaktiot ja kysyntätekijät vaikuttavat lopulliseen veron vaikutukseen.

Suomessa makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien markkinat ovat keskit-tyneet ja tuotteet differentioidut. Esimerkiksi Suomen jäätelömarkkinoiden neljän suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus oli 78,5 prosenttia


64

vuonna 2007. Muun muassa vuoden 2011 Unilever–Ingman -yrityskaupan seurauksena luku on noussut entisestään.

Valmiste- ja arvonlisäveron vaikutusta oligopolisilla markkinoilla on tutkittu paljon. Tutkimukset voidaan jakaa karkeasti hinta-, määrä- ja hyvinvointivaiku-tusten vertailuun. Hintavaikutusten vertailussa on tarkasteltu erityisesti veron siirtymistä lopulliseen kuluttajahintaan. Yleinen johtopäätös näissä tutkimuksissa on ollut se, että valmisteveron seurauksena hinta nousee enemmän kuin mitä veron määrä todellisuudessa on (eli enemmän kuin yksi yhteen). Tämänkaltainen hintojen nousu voi johtua monista tekijöistä. Makeisten, jäätelön ja virvoitus-juomien markkinoilla yksi suuri vaikuttava tekijä on markkinoiden vertikaalinen rakenne. Vero peritään teollisuudelta, joten sen vaikutus siirtyy jälleenmyyjien ostohintoihin. Jakeluporras ottaa oman katteensa hinnasta, johon sisältyy myös peritty vero. Näin ollen vero lisää jakeluportaan katteen absoluuttista määrää, vaikka se suhteellisesti pysyisi samana, ja nostaa kuluttajilta perittyä hintaa enemmän kuin veron verran. Arvonlisäverolla samanlaista verojen ylisiirtymistä ei tule, sillä vero otetaan hinnasta vasta viimeiseksi.

Eri veromuotojen hyvinvointivaikutuksia ovat tutkineet muun muassa Delipalla ja Keen artikkelissaan The Comparison between ad valorem and specific taxation under imperfect competition. Heidän tuloksensa on yksiselit-teinen: niiden olosuhteiden joukko, jossa valmistevero on hyvinvointia paran-tava, on pienempi kuin niiden olosuhteiden joukko, jossa arvonlisävero on hyvinvointia parantava. Tämä johtuu siitä, että arvonlisäverot ovat indeksoidut markkinahintaan. Tällöin veron jälkeinen jäännöskysyntä on hintajoustoltaan suurempaa, joten hinta-kustannus-marginaalit pienenevät.

valmistEvEro monituotEmarKKinoillaMakeisia, jäätelöitä ja virvoitusjuomia myydään kaikkia niin sanotuilla moni-tuotemarkkinoilla esimerkiksi päivittäistavarakaupoissa ja kioskeissa. Hamilton on tutkinut valmisteveron vaikutusta kyseisillä markkinoilla artikkelissaan Excise Taxes with Multiproduct Transactions. Tutkimuksen mukaan valmiste-vero kaventaa tuotevalikoimaa, joka heikentää edelleen elintarviketeollisuuden valikoimiin pääsyä. Valikoiman pienentymisellä on selkeä yhteys myös kulut-tajien hyvinvoinnin laskuun. Kilpailuvirasto on viime aikoina tutkinut tiiviisti elintarvikesektoria ja selvityksissä on ilmennyt, että teollisuusyritykset kokevat yhtenä ongelmista valikoimiin pääsyn vaikeuden. Sama ilmiö on näkynyt myös FoodDrinkEuropen (entinen CIAA) tekemässä selvityksessä Unfair Commercial Practices in Finland. Veron seurauksena tuotevalikoima voi myös siirtyä enemmän niihin tuotteisiin, joilta ei peritä veroa.


65

Artikkelin kirjoittaja VTM Heli Frosterus työskentelee erikoistutkijana Toimialat1-

ryhmässä, jossa hänen tehtäviinsä kuuluvat päivittäistavarakauppaan ja

elintarvikeketjuun liittyvät asiat.

vaihtoEhtoja valmistEvErollE?Makeisveroa valmisteltaessa yhtenä vaihtoehtona pidettiin ns. sokeriveroa. Myös monissa muissa maissa sokerin tai rasvan haittaveroa on suunniteltu tarkoituksena vähentää niiden kulutusta. Griffith et al ovat tutkineet voi- ja margariinimarkkinoilla haittaveron vaikutuksia. Artikkelissaan Sin Taxes in differentiated product oligopoly: and application to the butter and margarine market he tulevat siihen tulokseen, että valmistevero on tehokkaampi tapa vähentää tyydyttyneen rasvan kysyntää kun taas arvonlisävero on tehokkaampi verotulojen keräämiseen. Toisin sanoen fiskaaliseen tarkoitukseen arvonlisävero on toimivampi.

Kilpailuneutraliteettiongelmia ja tehottomuutta aiheuttavan valmisteveron tilalle Kilpailuvirasto esittää joko arvonlisäveron nostoa tai uutta perusteellisesti valmisteltua sokeriveroa. Sokeriveroa selvittävä työryhmä on asetettu valtio-varainministeriössä 21.12.2011. Sen toimikausi ulottuu marraskuun 2012 loppuun ja tarkoituksena on selvittää sokeriveron käyttöönoton edellytykset siten, että vero voisi astua voimaan mahdollisimman pian. Työryhmän tavoit-teena on myös, että verotus kohdistuu sokeria sisältäviin elintarvikkeisiin ja ottaa huomioon tuotteiden terveysvaikutukset. Tällöin vero ei olisi pelkästään fiskaalinen, ja rajanveto veronalaisten ja veron ulkopuolelle jäävien tuotteiden välillä ei perustuisi keinotekoisesti tullitariffinimikkeisiin, jotka makeisverossa aiheuttavat kilpailuneutraliteettiongelmia. Kilpailuvirasto toivoo, että tulevan veromuodon valmistelussa kiinnitetään huomiota myös siihen, että vero kohte-lisi tasapuolisesti kotimaisia ja ulkomaisia tuotteita.


lähtEEtDelipalla and keen (1992): The Comparison between ad valorem and specific taxation under imperfect competition. Journal of Public Economics 49(3)

Hamilton (2008) Excise Taxes with multiproduct Transactions, american Economic Review 99(1)

Griffith et al (2010) Sin taxes in differentiated product oligopoly: and application to the butter and margarine market, working paper

66 Kilpailun EdistäminEn ja sääntEly

kilPailun EDiSTäminEn Ja SäänTElY

KallE määttä

67Kilpailun EdistäminEn ja sääntEly

68

johdantoKilpailua koskevassa taloustieteellisessä ja oikeudellisessa tutkimuksessa on ensisijaisesti syvennytty yksityisiin kilpailunrajoituksiin, so. horisontaalisiin ja vertikaalisiin kilpailunrajoituk-siin, määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön sekä yrityskauppavalvontaan. Toisaalta markki-noiden toimintaa vääristävät huomattavasti ns. julkiset kilpailunrajoitukset. Niiden epäsuotuisten

vaikutusten minimoimiseksi Kilpailuvirastolla on oikeus tehdä aloitteita ja antaa lausuntoja. Tämän kirjoituksen tarkoituksena onkin kartoittaa, minkä-laisiin epäkohtiin Kilpailuvirasto on erityisesti viimeaikaisissa lausunnoissaan puuttunut.

Useissa tapauksissa Kilpailuvirastolta nimenomaan pyydetään lausuntoa esimerkiksi hallituksen esitystä koskevasta luonnoksesta. Toisaalta on myös tapauksia, joissa esimerkiksi ministeriö ei ole pyytänyt asiassa lausuntoa Kilpailuvirastolta. Oman markkinaseurannan tai yhteydenottojen perusteella Kilpailuvirasto saattaa kuitenkin katsoa tarpeelliseksi tuoda esiin eräitä puheena olevalla alalla ilmenneitä kilpailuongelmia, joita olisi viraston mukaan perus-teltua arvioida lainvalmistelun yhteydessä. Tällainen oma-aloitteinen lausunto oli esimerkiksi viraston lausunto makeisveroasiassa (Dnro 760/14.00.20/2011, 19.9.2011: Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta annetun lain 3 §:n liitteen muuttamisesta).2

Tässä esityksessä keskitytään niihin lausuntoihin, joissa on ollut kysymys nimenomaan oikeudellisesta sääntelystä, kuten hallituksen lakiesityksistä, valtioneuvoston asetusehdotuksista ja komission asetusehdotuksista. Sen sijaan esimerkiksi itsesääntely jää tarkastelun ulkopuolelle, koska tältä osin kysymys on yksityisestä kilpailunrajoituksesta, johon Kilpailuvirasto voi puuttua kilpailulain nojalla. Sen sijaan erilaiset yhteiskuntapoliittiset toimintaohjelmat ja valtioneuvoston periaatepäätökset on sisällytetty mukaan tarkasteluun, koska

kIlpaIlun edIStämInen ja Sääntely1

KallE määttä

Kilpailun EdistäminEn ja sääntEly

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=aloitteet-ja-lausunnot&sivu=aloit-laus/a-2011-20-0760

69

niillä on välillisesti elimellinen liityntä lainsäädäntöön. Sääntelyä koskeva problematiikka ulottuu periaatteessa kaikille oikeudenaloille.

sääntEly KilpailunEutralitEEtin horjuttajanaKilpailuneutraliteetilla tarkoitetaan tavoitetilaa, jossa eri toimijat osallistuvat keskinäiseen kilpailuun markkinoilla ilman, että osalla olisi käytössään sellaisia taloudellisia etuja, joista toiset ovat jo säädösten perusteella poissuljettuja tai ne saavat ainoastaan vähäisemmän osan näistä eduista kuin muut ja jotka tekijät eivät perustu toimijoiden omaan tehokkuuteen elinkeinotoiminnassa.

Kilpailuneutraliteetin kannalta ongelmallista on yhtä lailla se, että eri toiminnanharjoittajille asetetaan perusteetta erilaiset velvoitteet kuin se, että toiminnanharjoittajia koskevat erilaiset oikeudet. Lisänyanssin tässä suhteessa aiheuttaa se, jos säädökset ovat hyvin tulkinnanvaraisia. (Dnro 39/14.00.20/2011, 20.1.2011: Hallituksen esitys jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 199/2010 vp). Tulkinnanvaraisessa säädösympäristössä oikeudet ja velvollisuudet allokoituvat sattumanvaraisesti tai vaihtoehtoisesti asiantuntevampia elinkeinonharjoittajia suosivalla tavalla.

Kilpailuneutraliteettihäiriöillä on lukuisia ilmenemismuotoja ja lähteitä. Tässäkin yhteydessä lainsäädäntöä on arvioitava sen tosiasiallisista vaikutuk-sista käsin, ei muodollisten kriteereiden perusteella. Kilpailuneutraliteetti-häiriöt ovat ilmenneet usein julkisen sektorin ja yksityisen sektorin toimi-joiden välillä. Esimerkiksi edellä mainitussa jätelakilausunnossa korostettiin sitä, että valinta kunnan järjestämän ja kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen välillä olisi oltava neutraali. Tämän kanssa ei ollut sopu-soinnussa esitys lisäehtojen asettamisesta kiinteistön haltijan järjestämälle jätekuljetukselle.

Yleisemminkin lausuntokäytännössä on tuotu esille, että kilpailuneutra-liteettihäiriöiden välttämiseksi viranomaisten ei tulisi asettaa markkinoilla toimivia omia organisaatioitaan edullisempaan asemaan suhteessa muihin markkinoilla toimiviin osapuoliin. (Ks. esimerkiksi Dnro 500/14.00.20/2011,

Kirjoituksen tarkoituksena on kartoittaa, minkälaisiin epäkohtiin Kilpailuvirasto

on erityisesti viimeaikaisissa lausunnoissaan puuttunut.





70

21.7.2011: Lausunto hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi puolustusvoi-mien ravitsemispalvelujen yhtiöittämisestä.)

Hallinnollinen taakka tai lainsäädännön asettamien velvoitteiden aiheut-tama kustannusrasitus yleisemmin voi olla omiaan vaikuttamaan kilpailuneut-raliteettiin. Esimerkiksi uudet tietojenanto- ja raportointivelvoitteet lisäävät sääntelyn yrityksille aiheuttamia kustannuksia, ja pienyritykset kärsivät näistä lisäkustannuksista suhteellisesti enemmän kuin suuret. Myös toiminnanharjoit-tajilta vaadittavien vakuuksien tiukentaminen ympäristönsuojelulain perusteella katsottiin jätelakilausunnossa sellaiseksi velvollisuudeksi, että se lisäisi yritysten kustannuksia, todennäköisesti haitaten pienyrityksiä suhteellisesti enemmän.

Hallinnollisen taakan ja kilpailun välinen suhde ei ole kuitenkaan yksiselit-teinen asia. Hallinnollisen taakan vähentämistä voidaan pitää suositeltavana siitä näkökulmasta, että näin parannetaan pienyritysten suhteellista asemaa, ja edistetään tällä tavoin kilpailua. Toisaalta tämä ei tarkoita sitä, että hallinnol-lisen taakan vähentäminen johtaisi kilpailun kannalta aina ja kaikissa olosuh-teissa myönteisiin lopputuloksiin.

Esimerkiksi lausunto Dnro 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Matkapuhelin-liittymien puhelinmarkkinoinnin kieltäminen kuvastaa sanotunlaista tilannetta. Ehdotettu telelaskun erittelyltä vaadittavan tarkkuuden lisääminen oli omiaan lisäämään palveluiden hintojen vertailtavuutta, ja siten sillä arvioitiin olevan positiivisia markkinavaikutuksia. Toisin sanoen lakiehdotus lisäisi hallinnol-lista taakkaa, jotka saattaisivat kuitenkin kompensoitua mainituilla hyödyillä. (Ks. myös Dnro 430/14.00.20/2009, 22.5.2009: Lausunto ehdotuksesta maksupalvelulaiksi).

Yleisemminkin on pakko todeta, että oikeudellinen sääntely aiheuttaa aina hallinnollisia ja muita kustannuksia. Näin ollen sääntelyn tarvetta ja tarkoituk-senmukaisuutta on arvioitava puntaroimalla hyötyjä ja kustannuksia toinen toisiaan vasten. Tätä taustaa vasten kotimaisessa lainvalmistelutyössä olisi huomattavasti enemmän ja konkreettisemmin panostettava kustannus-hyöty-analyysin hyödyntämiseen.

Kilpailuneutraliteettihäiriön korjaaminen voi tapahtua yksinkertaisimmillaan joko

poistamalla vääristymää aiheuttava etuus kaikilta osapuolilta taikka

ulottamalla se tasapuolisesti kaikkien toiminnanharjoittajien saataville.




71

Kilpailuneutraliteettihäiriöiden taustalla voivat helposti olla taloudelliset tuet, kuten julkisen palveluvelvoitteen saaneille elinkeinonharjoittajille myön-netty ylimitoitettu tuki, jos tuki vuotaa tuetun toiminnan ulkopuolelle vääris-täen kilpailua. Myös ristisubventio on otettava tässä yhteydessä huomioon, kuten Kilpailuviraston lausuntokäytännössä onkin tapahtunut.

Suorien taloudellisten tukien ohella huomiota on kiinnitettävä myös verotukiin, ts. verojärjestelmän kautta kanavoituihin tukiin. Verotus voi olla muutoinkin kilpailuneutraliteettihäiriöiden syynä. Tässä voidaan viitata makeisverolakiin, jonka kohdalla neutraliteettihäiriö on ilmennyt veronalaisten ja veron ulkopuolelle jäävien tuotteiden kesken. Toisin sanoen, osa tuotteista, jotka sisältävät sokeria, on veronalaisia, ja osa verottomia, ja kaiken lisäksi siitä huolimatta, että tuotteet ovat suhteellisen läheisiä substituutteja toisilleen. Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, että Kilpailuvirasto on edellä mainitussa lausunnossaan kannattanut sokeriveron käyttöönottoa nykyisen tullitariffinimik-keisiin sidotun makeisveron sijasta.

Myös tietojensaantioikeudet saattavat olla kilpailuneutraliteettihäiriöiden lähteenä, kuten jätelakilausunnosta käy ilmi. Hallituksen esityksessä oli kyllä asianmukaisesti kiinnitetty huomiota viranomaistoimintojen ja kunnallisen jätehuoltoyhtiön tehtävien erillään pitoon. Toisaalta Kilpailuvirasto korosti sitä, että kun kuntien viranomaisten tietojensaantioikeuksia yksityisten elinkeinon-harjoittajien toimista lisätään, kuntien tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei näitä tietoja saateta kunnallisten jäteyhtiöiden tietoon kilpailuneutrali-teettia vahingoittavalla tavalla.

Kilpailuneutraliteettihäiriön korjaaminen voi tapahtua yksinkertaisimmil-laan joko poistamalla vääristymää aiheuttava etuus kaikilta osapuolilta taikka ulottamalla se tasapuolisesti kaikkien toiminnanharjoittajien saataville. Esimer-kiksi yleishyödyllisten yhteisöjen verokohtelusta aiheutuvat neutraliteettiongelmat olisivat poistettavissa siten, että yleishyödyllisten yhteisöjen elinkeinotoimin-taan myönnettäisiin veronhuojennus ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa voidaan varmistua siitä, että huojennus ei heikennä vastaavaa toimintaa harjoit-tavien elinkeinonharjoittajien kilpailuedellytyksiä huojennuksen saaneeseen yhteisöön verrattuna (Dnro 1018/14.00.20/2009, 11.12.2009: Yleishyödyl-listen yhteisöjen verotus).

Sääntelyn virtaviivaistaminen on nähtävissä paitsi yhtenä keinona kilpailuneutraliteettihäiriöiden minimoimiseksi myös keinona, jolla lain-säädännön hallittavuutta ja ymmärrettävyyttä parannettaisiin sekä hallinnol-lista taakkaa ja kustannuksia pienennettäisiin. Tässä voidaan viitata Kilpailu-viraston useaan otteeseen esittämään näkökantaan siitä, että liikenteen eri



72

harjoittamismuotojen monissa kohdin perusteettomia ja kilpailua haittaavia sääntelyeroja olisi poistettava tai ainakin lievennettävä. Eroja karsimalla olisi mahdollista parantaa alalla toimivien yritysten mahdollisuuksia järjestää palvelu-tarjontansa joustavammin kysyntää vastaavaksi ja samalla lisätä kuluttajien, kuntien ja muiden kuljetuspalveluja hankkivien tahojen valintamahdolli-suuksia. (Dnro 853/14.00.20/2011, 24.10.2011: HE 72/2011 vp laiksi taksi-liikennelain muuttamisesta. Ks. myös Dnro 43/14.00.20/2009, 20.2.2009: Hallituksen esitys joukkoliikennelaiksi ja siirtymäajan liikennöintisopimus)

Kilpailuneutraliteettihäiriöiden korjaaminen ei suinkaan aina voi tapahtua käden käänteessä, vaan voi edellyttää siirtymävaiheen ratkaisuja. Näin on kysymys niin sanottua palomuurijärjestelmää sovellettaessa. Tällai-seen järjestelyyn jouduttiin ottamaan kantaa esimerkiksi lausunnossa Dnro 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Hallituksen esitys Metsäkeskuksen metsä-tietojärjestelmästä. Esityksen mukaan uusi Metsäkeskus olisi edelleen osa niin sanottua välillistä valtionhallintoa. Esityksessä oli myös viitattu siihen, että Metsäkeskuksen liiketoiminnalle olisi erotettava oma tase ja muutoinkin valtionaputoiminnan ja liiketoiminnan varat tulisi pitää nykyistä selkeämmin erillään. Kyseessä olevan organisaation osalta pidettiin ilmeisenä, että se osana välillistä valtionhallintoa on ainakin suurelta osin tosiasiallisesti edelleen konkurssisuojan piirissä. Kilpailuneutraliteettiongelmien ratkaiseminen pysy-vällä tavalla edellyttää luonnollisesti siirtymävaiheen palomuurijärjestelmästä luopumista ja liiketoiminnan selkeää yhtiöittämistä.

sääntEly KilpailuintEnsitEEtin hEiKEntäjänä Kilpailuviraston lausunnossa Dnro 1012/14.00.20/2011, 13.1.2012: Asunto-poliittisen ohjelman valmistelu tuotiin kriittisesti esille, että rakennusalan kilpailuintensiteetti on suhteellisen heikko, vaikka alan markkinarakenne ei ole kaikkein keskittyneimpiä. Alhaisen kilpailuintensiteetin syyt aiheutuvat huomattavassa määrin siitä, että julkisen vallan toimenpitein on luotu sellainen institutionaalinen toimintaympäristö, joka ei pakota tai kannusta erityisen

Mitä enemmän sääntelyllä rajoitetaan elinkeinonharjoittajien

kilpailukeinojen käyttöä, sitä enemmän kilpailuintensiteetti heikkenee.







73

voimakkaaseen kilpailuun. Keskeisimpänä tällaisena institutionaalisen ympä-ristön piirteenä Kilpailuvirasto on pitänyt maapolitiikkaa ja kaavoitusta sekä tähän liittyvää tonttien luovutuspolitiikkaa.

Tässä yhteydessä erityisen huomionarvoinen näkökohta on se, että raken-nusalan institutionaalista ympäristöä on leimannut huomattavan runsas julkinen sääntely. Ympäristöministeriö järjesti tosin viime hallituskaudella normitalkoot, joiden tulokset jäivät kuitenkin Kilpailuviraston mukaan varsin vaatimatto-miksi. Markkinoiden toimivuuden näkökulmasta ongelmana on ollut erityisesti niin runsas ja yksityiskohtainen sääntely, ettei se juurikaan tarjoa toimijoille liik-kumavaraa tai kannusteita toimintansa tai tuotteidensa kehittämiseen. Huomat-tavan runsas sääntely vaikuttaa kielteisesti myös alalle tuloon.

Rakennusalan sääntelykehyksen ja siihen liittyvien menettelytapojen uudelleenarviointi on tarpeellista myös ylikansallisen standardisoinnin edistä-misen näkökulmasta. Ylikansallisten standardien ei toisaalta ole vielä katsottu turvaavan kilpailun merkittävää lisääntymistä, ellei koko kansallista määräys-rakennetta muuteta vastaamaan ylikansallisen standardisoinnin tavoitteita.

Lausunnossa Dnro 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Hallituksen esitys Metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä Kilpailuvirasto huomautti siitä, että esitykseen sisältyi paljon sellaisia ilmeisen byrokraattisia elementtejä, jotka eivät palvele toiminnallisen tehostamisen parantamista tai nykyistä asiakas- ja markkinasuuntautuneemman organisaation luomista. Tällaisia elementtejä olivat esimerkiksi alueyksiköiden tehtävien kirjaaminen erikseen lakitekstiin ja muutostilanteen tarpeita ajatellen edelleen varsin monimutkaiselta vaikuttava hallinto- ja johtamisjärjestelmä.

Myös lausunto Dnro 73/14.00.20/2011, 31.1.2011: Hallituksen esitys laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 309/2010 vp) kannattaa mainita tässä yhteydessä. Kilpailuviraston mukaan tarkat kaupan mitoitusta ja yksityiskohtaiset kaupan laatua koskevat määräykset ovat omiaan heikentä-mään toimialan mahdollisuuksia sopeuttaa toimintaansa nopeisiin kysynnän muutoksiin, kun otetaan huomioon kaavoituksen hitaus. Viraston mukaan toimivan kilpailun edellytyksiin kuuluu parhaimmillaan sellainen kaavoituksel-linen väljyys, joka mahdollistaa sen, että yritys voi haastaa kilpailijansa tavalla, joka ei ole viranomaisten tai kilpailijoiden ennakoitavissa.

Edellä mainitut esimerkit kuvastavat sitä, miten normipaljous on omiaan heikentämään kilpailuintensiteettiä. Tämän ohella on otettava huomioon, että mitä enemmän sääntelyllä rajoitetaan elinkeinonharjoittajien kilpailukeinojen käyttöä, sitä enemmän kilpailuintensiteetti heikkenee. Esimerkkinä kilpailu-keinojen käytön rajoittamisesta mainittakoon hinnoittelun sääntelemistä





74

sivuava lausunto Dnro 1031/14.00.20/2011, 29.2.2012: Lausunto maksu-viivästystyöryhmän mietinnöstä. ”Kilpailuviraston perinteisen näkemyksen mukaan hintasääntely enimmäishintojen muodossa on omiaan jäykistämään ja yhdenmukaistamaan yritysten hinnoittelua, vähentämään kilpailupainetta ja siten alentamaan toimialan tehokkuutta.”

Lisäksi on aiheellista korostaa sitä, että mitä helpommin asiakkaat voivat vaihtaa palveluntarjoajia tai muutoin elinkeinonharjoittajia, sitä toimivammat markkinat lähtökohtaisesti ovat. Tässä yhteydessä voidaan yleistäen puhua myös transaktiokustannusten, tarkemmin sanoen vaihtamiskustannusten (switching costs), pitämisestä mahdollisimman alhaisina. Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota näihin näkökohtiin usein lausuntokäytännössään.

Toisaalta kilpailuintensiteetin parantamiseksi ei voida loputtomiin purkaa oikeudellista sääntelyä. Esimerkiksi telemarkkinoiden useilla sektoreilla ennak-kosääntely on perusteltua, koska kilpailumekanismin hintoja, tehokkuutta ja toimintaa ohjaava vaikutus on toimijoiden markkinavoimasta johtuen heikko tai puuttuu kokonaan. Sääntelyn tehtävänä on tällöin tällaisten ohjaus-mekanismien luominen ja monopolitoimintojen osalta kohtuullisen hintatason varmistaminen. (Dnro 435/14.00.00/2011, 17.6.2011: Viestintäviraston sään-neltyjen tukkutuotteiden arviointiperiaatteiden kehittäminen.) Ennakkosään-telyn merkitystä on vastaavista syistä korostettu myös sähköverkonhaltijoiden osalta. (Dnro 407/14.00.20/2011, 1.6.2011: Toiset luonnokset sähköverkon-haltijoiden valvontamenetelmien suuntaviivoiksi vuosille 2012–2015.)

Lakisääteistä kuluttajan- tai asiakkaansuojaa puoltaa puolestaan se, että hyödykkeiden tuottajilla on yksityistä informaatiota, jota ne eivät välitä asiak-kaille. Tämä informaation epäsymmetrisyys korostuu markkinoilla, jossa tuotteet ovat kokemus- tai luottamushyödykkeitä, joille on tyypillistä, että kuluttajilla ei ole mahdollisuutta arvioida hyödykkeiden laatua ennen niiden käyttöä tai laatu ei paljastu hyödykkeiden kulutuksen jälkeenkään. Hyvinvointipalvelujen on katsottu kuuluvan pääosin tällaisiin hyödykkeisiin, mikä on omiaan korostamaan lakisääteisen asiakkaansuojan merkitystä. (Dnro 344/14.00.20/2011, 16.6.2011: Asiakkaan aseman kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa.)

Kysymyksessä on yksi tyyppiesimerkki markkinahäiriöistä sääntelyn perus-teluna. Muina perusteluina voivat tulla kysymykseen epätäydellinen kilpailu, ulkoisvaikutukset ja julkishyödykkeet. Tosin, vaikka käsillä olisi markkina-häiriöitä, oikeudellinen sääntely ei tietenkään puolla paikkaansa, jos sääntelystä aiheutuvat kustannukset ylittävät sääntelystä koituvat hyödyt. Tämä on jälleen yksi ilmentymä kustannus-hyötyanalyysin tärkeydestä oikeudellisen sääntelyn tarvetta ja tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa.






75

sääntEly vaiKEuttamassa marKKinoillE tuloaPotentiaalinen kilpailu on omiaan pitämään olemassa olevia yrityksiä hereillä, ts. ne eivät esimerkiksi nosta hintojaan siinä määrin kuin ne ilman potentiaa-lisen kilpailun uhkaa nostaisivat. Uusien yrityksien alalle tulon mahdollisuus on tavoittelemisen arvoista myös kuluttajien edun näkökulmasta, koska kulut-tajat hyötyvät kilpailusta sekä kilpailullisen hintatason että kilpailun kannus-tamana syntyvien uusien innovaatioiden muodossa. Kilpailuvirasto onkin korostanut, että lainsäädännössä, jonka tarkoituksena on kuluttajan etujen turvaaminen, tulisikin erityisesti huomioida myös kilpailuvaikutusten kautta kuluttajille syntyvät hyödyt. (Ks. esimerkiksi Dnro 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kieltäminen). Tätä taustaa vasten on perustellusti korostettu, että hyvän lainsäädännön ominai-suuksiin kuuluu potentiaalisen kilpailun mahdollistaminen.

Markkinoille tuloa voivat hankaloittaa monenlaiset eri tekijät. Esimerkiksi, jos markkinoilla jo oleville yrityksille mahdollistuu alihinnoittelu julkisen tuen turvin, uusilla yrityksillä ei välttämättä ole kovinkaan suurta houkutinta tulla markkinoille. Myös muut kilpailuneutraliteettihäiriöt ovat omiaan – tosin tapauksesta riippuen – vaikeuttamaan alalle tuloa. Huomattavan runsaan sääntelyn on todettu myös vaikuttavan kielteisesti alalle tuloon (Dnro 1012/14.00.20/2011, 13.1.2012: Asuntopoliittisen ohjelman valmistelu).

Eräänlainen klassikkoesimerkki markkinoille tulon vaikeuttamisesta on löydettävissä taksiliikennelaista, jonka perusperiaatteisiin kuuluvat muun muassa lupamäärien tarveharkintaan perustuva alalle pääsyn rajoittaminen ja taksien enimmäismääriä koskevien kiintiöiden määrittely. Taloudel-lisen kilpailun ja toimivien markkinoiden näkökulmasta Kilpailuvirasto onkin pitänyt selkeästi parempana vaihtoehtona tarveharkinnasta luopu-mista ja taksilainsäädännön kokonaisuudistusta. (Dnro 853/14.00.20/2011, 24.10.2011: HE 72/2011 vp laiksi taksiliikennelain muuttamisesta).

Toisaalta taksiliikennelainsäädäntö ilmentää sitä, että tietynlainen sään-tely saattaa hankaloittaa yritysten markkinoille tuloa, vaikkakaan ei niin paljoa kuin edellä mainittu lupamäärien tarveharkinta. Esimerkkinä mainittakoon velvoitteet ympärivuorokautisesta päivystyksestä, jolta osin Kilpailuvirasto on suositellut sääntelyn keventämistä uusien tilausvälitysyritysten alalle tulon helpottamiseksi; kevennettyä sääntelyä voitaisiin viraston mukaan tällöin soveltaa myös autoilijoiden erilaisiin puhelinpäivystysjärjestelyihin. Samassa lakiehdotuksessa tarpeettomana markkinoille tulon esteenä säädettiin siitä, että luvan myöntämiseksi edellytettiin taksinkuljettajakokemusta. Taksin-kuljettajana toimineisiin hakijoihin rinnastettavina olisi aiheellista pitää myös






76

linja-autonkuljettajia, henkilökuljetusalan yrittäjiä ja muita alan palvelukoke-musta omaavia hakijoita.

Toimiluvat ovat askarruttaneet lausuntokäytännössä muissakin tapauk-sissa. Kilpailuvirasto huomautti toimiluvan tarpeellisuudesta lausunnossaan Dnro 365/14.00.20/2011, 10.5.2011: Lausunto valtioneuvoston asetuksesta postin toimipisteiden sijoittelusta ja postitoiminnan toimilupahakemuksesta todeten toimiluvan saamisen edellytysten näyttäytyvän alalle tulijoille yhtenä alalle pääsyn esteenä. Myös lausunnossa Dnro 440/14.00.20/2011, 21.6.2011: Lausunto yleispalvelun tarjontaan velvollisten postiyritysten nimeämisessä noudatettavasta menettelystä huomautettiin siitä, että postilain uudistamisen yhteydessä ei ollut riittävän perusteellisesti arvioitu toimilupakäytännön jatkamisen tosiasiallista tarpeellisuutta eikä sen mahdollisia vaikutuksia alan kilpailuun.

Kilpailuvirasto on viitannut tässä yhteydessä siihen, että monilla sähköisen viestinnän osa-alueilla, kuten matkaviestinnässä tai Internet-palveluiden tarjoamisessa, ei ole edellytetty toimilupaa, vaikka myös näihin palveluihin liittyy luottamuksellisen viestinnän käsittelyä. Virasto on viitannut edelleen siihen, että kirjelähetysten osuus on supistumassa tulevaisuudessa ja siihen, että yleispalvelun tarjoaja voitaneen velvoittaa edelleen tarjoamaan esimerkiksi kirjatun kirjeen tyyppisiä korkeamman turvallisuustason postipalveluita niitä tarvitseville.

Vakavia markkinoille tulon esteitä on toki muitakin kuin toimiluvat. Esimerkiksi teleliittymien puhelinmarkkinoinnin kieltämiseen liittyen Kilpailu-virasto toi esille huolensa siitä, että kielto saattaisi vaikeuttaa olennaisesti uusien yritysten markkinoille pääsyä. Perusteluna tälle mainittiin puhelinmarkki-noinnin keskeinen merkitys teleyritysten asiakashankinnan keinona. Samalla korostettiin sitä, että ilman yksityiskohtaista analyysia ei olisi mahdollista täsmällisesti arvioida, millaiset ehdotetun sääntelyn markkinavaikutukset tuli-sivat olemaan. (Dnro 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kieltäminen).

sääntEly EdEsauttamassa marKKinoidEn luomistaSuinkaan aina kysymys ei ole siitä, että tietyillä tuotteilla tai tuotannontekijöillä olisi markkinat, vaan markkinat on luotava lainsäädännöllä. Tutkimuskirjal-lisuudessa yhtenä perusteluna oikeudelliselle sääntelylle onkin mainittu juuri puuttuvat markkinat. Lausunnossa Dnro 896/14.00.20/2011, 28.11.2011: Luonnos valtioneuvoston taajuuspoliittiseksi periaatepäätökseksi Kilpailu-virasto pitikin kannatettavana ja erittäin tärkeänä periaatepäätösluonnokseen






77

sisältyvää pyrkimystä siirtyä markkinaehtoiseen radiotaajuuksien allokointiin, so. huutokauppamenetelmän käyttöön. Radiotaajuudet ovat tuotannonteki-jöitä, joita on rajallisesti saatavilla. Taajuuksien tehokkaan käytön varmista-misen lisäksi huutokauppaamisen etuihin kuuluvat myös markkinainformaa-tion tehokas hyödyntäminen sekä lupaprosessin puolueettomuus, läpinäkyvyys ja selkeys. Lisäksi huutokauppa antaa hyvän mahdollisuuden uuden toimijan alalle tuloon.

Markkinalähtöisen mallin toteuttamiseen liittyen Kilpailuvirasto on koros-tanut seuraavia kolmea seikkaa: Ensinnäkin taajuuksia koskevien toimilupien tulisi olla siirrettävissä. Toiseksi toimilupien voimassaoloajan tulisi olla rajoitta-maton. Kolmanneksi toimilupiin ei tulisi liittää ehtoja siitä, millaista tekno-logiaa toimiluvanhaltijan tulee käyttää. Nämä seikat olisivat viraston mukaan keskeisiä taajuuksien tehokkaan käytön varmistamiseksi.

Markkinoiden luominen tai avautuminen on noussut esille muissakin yhteyk-sissä. Esimerkiksi arvopaperimarkkinalainsäädäntöä uudistettaessa katsottiin tarpeelliseksi luoda kansainvälisesti yhteensopiva moniportainen järjestelmä sekä sallia hallintarekisteröinti myös suomalaisille sijoittajille. Tällaiset uudis-tukset tulisivat viraston käsityksen mukaan todennäköisesti avaamaan kansal-lisia säilytys- ja selvityspalveluiden markkinoita ja tehostamaan kilpailua lisää-mällä palveluiden tarjoajia ja palveluiden valikoimaa Suomen markkinoilla. Lisäksi muutokset tulisivat todennäköisesti lisäämään kotimaisten sijoittajien vaihtoehtoja palvelujen valinnassa ja laskemaan arvopaperikaupankäyntiin liittyviä kustannuksia. (Dnro 860/14.00.20/2011, 10.11.2011: Arvopaperi-markkinalainsäädännön uudistamiseen liittyvä julkinen kuuleminen).

Lausunnossa Dnro 515/14.00.20/2011, 9.9.2011: Julkishallinnon perus-tietovarannon rajapinnat (PERA) -työryhmän tulokset Kilpailuvirasto puolsi julkisen tiedon uudelleenkäytön helpottamista. Julkisen tiedon käyttöön ja tästä saataviin kerrannaisvaikutuksiin vaikuttavat viraston mukaan merkittä-västi sekä tiedon hinta että sen saatavuus. Julkisen tiedon saatavuuden parane-minen ja hintaan vaikuttavan kustannustehokkaan hallinnoinnin voi olettaa vaikuttavan talouden yleisiin kilpailuolosuhteisiin myönteisesti. Näin on tapah-tunut esimerkiksi säätietojen markkinoilla.

Suinkaan aina kysymys ei ole siitä, että tietyillä tuotteilla tai tuotannontekijöillä olisi markkinat, vaan markkinat on luotava lainsäädännöllä.




78

Lausunnossa Dnro 629/14.00.20/2011, 3.8.2011: Komission ehdotus uudeksi verkkovierailusääntelyksi tervehdittiin myönteisesti ehdotuksen tavoi-tetta asteittaisesta siirtymisestä verkkovierailumarkkinoilla hintakattosääntelystä kilpailullisemmin toimiviin markkinoihin.

vaiKutusarvioinnit ovat EdEllEEn puuttEEllisiaKeskeinen koetinkivi kotimaisessa lainvalmistelussa on ollut vaikutusarviointien puutteellisuus. Kilpailuvirastokin on joutunut kiinnittämään kriittisesti huomiota tähän näkökohtaan. Lausunnossa Dnro 73/14.00.20/2011, 31.1.2011: Halli-tuksen esitys laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 309/2010 vp) lakiesityksen seurausvaikutusten arvio asetettiin kyseenalaiseksi; esitettyjen keinojen vaikuttavuuden arviointi oli jäänyt puutteelliseksi, eikä muutoksen hallinnollisia kustannuksia eri osapuolille ollut myöskään arvioitu. (Ks. myös Dnro 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Matkapuhelinliittymien puhelinmarkki-noinnin kieltäminen).

Vaikutusarvioinnit ovat olleet Kilpailuviraston lausuntokäytännössä usein kritiikin kohteena. Esimerkiksi lausunnossa Dnro 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Hallituksen esitys Metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä Kilpailuvirasto korosti sitä, että esitetyt muutokset olisivat edellyttäneet yksi-tyiskohtaista vaikutusarviointia siitä, mikä tosiasiallisesti olisi muutosten vaikutus erityisesti kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen eikä vain kilpailu-neutraliteettivaatimuksen teknisluontoisen toteuttamisen näkö-kulmasta. Virasto tähdensi myös, että tällainen arviointi tulisi tehdä osana laajempaa kokonaisuutta. Kilpailuvirasto suhtautuikin varsin varauksellisesti siihen, voitiinko esitetyillä toimenpiteillä riittävästi edistää metsäalan kehittä-miseen liittyvää yksityistä toimeliaisuutta ja palvelutarjontaa.

Myös muutoin Kilpailuviraston lausunnoissa on tähdennetty tarvetta yksi-tyiskohtaisempaan arviointiin, jotta säädösehdotuksen vaikutukset kilpailuun ja markkinarakenteeseen olisivat analysoitavissa. Luonnollisena osana vaikutus-arviointia on pidetty tällöin sen analysointia, ettei markkinoiden rakenne keskity entisestään. (Ks. esimerkiksi Dnro 1029/14.00.20/2011, 2.2.2012: Työeläkekilpailun toimivuutta koskeva arviomuistio).

Lisäksi lainsäädännön vaikutusten jälkiseuranta on keskeisessä asemassa tähdättäessä laadukkaaseen lainsäädäntöön. Tämä ilmenee muun muassa lausunnosta Kilpailuvirasto Dnro 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Matka-puhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kieltäminen. Sen mukaan laadit-taessa uutta sääntelyä, jonka markkinavaikutuksia on ennalta vaikeaa arvioida, on sääntelyn voimaantultua perusteltua seurata aktiivisesti sen toteutuvia









79

Artikkelin kirjoittaja OTT, dosentti, vieraileva professori Kalle Määttä siirtyi

viraston palvelukseen 1.6.2012. Hän työskentelee kilpailunedistämisryhmässä,

jossa hänen tehtäviinsä kuuluvat muun muassa rakenteelliset kilpailunrajoitukset.

viittEEt1 allekirjoittanut kiittää apulaisjohtaja Seppo Reimavuota ja tutkimuspäällikkö ari ahosta kilpailuvirastosta artikkelin

kommenteista, jotka ovat osaltaan auttaneet täydentämään ja täsmentämään esitystä. aiheesta on tarkoitus julkaista lähiaikoina laajempi esitys.

2 makeisverosta tarkemmin Heli Frosteruksen artikkelissa ss. 62–65.

vaikutuksia ja tarvittaessa muokata sääntelyä, mikäli vaikutukset osoittautuvat arvioitua haitallisemmiksi. Tästä näkökulmasta virasto piti kannatettavana, että mahdollinen liittymien puhelinmarkkinoinnin kieltosäännös tulisi säätää aluksi voimaan vain määräajaksi.


80 julKistEn palvElumarKKinoidEn haastEEt

81julKistEn palvElumarKKinoidEn haastEEt

JulkiSTEn PalVElu-

maRkkinOiDEn HaaSTEET

pEKKa valKama ja martti virtanEn1

82

johdantoJulkisesti rahoitettujen palvelujärjestelmien uudistaminen on kansantaloutemme – kuten myös monien muiden läntisten teollisuusmaiden – huomionarvoisin rakenteellinen muutosilmiö tällä hetkellä. Makrotason uudistuksilla (esim. kuntien harkintavallan laajentaminen, julkisten hankintojen lainsäädäntö) on luotu edellytyksiä palvelumarkkinoiden synnylle, mutta tästä eteen-

päin haasteena ovat markkinoiden ja hallintasuhteiden kehittämiseen liittyvät reformit ja verkostotalouden politiikkalinjaukset.

Palvelujärjestelmän muutoksesta käydään parhaillaan vilkasta keskustelua, joka liittyy sekä taloudellisiin tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin että yhteis-kunnallisiin arvoihin. Keskustelu on sikäli paikallaan, että julkisten palvelujen uudistuminen on vaativa oppimisprosessi sekä poliittisille päätöksentekijöille ja tuotannollisille toimijoille että jossakin määrin myös palveluja käyttäville kansalaisille.

Uudistusten onnistumisen kannalta on tärkeää, että todelliset haasteet kyetään erottamaan vähemmän keskeisistä ongelmista. Tämä kirjoitus keskittyy julkisten palvelujen muutosstrategian edellyttämiin ydinhaasteisiin, joiden hoitamiseen tulisi kiinnittää päähuomio uudistusten pitkän aikavälin tavoit-teiden saavuttamiseksi.2

Erotamme neljä avainhaastetta, jotka ovat kilpailun edistäminen ja mono-polien torjunta, kilpailuneutraliteetin turvaaminen eri toimijoiden välillä, uusien markkinaympäristöjen ja julkisten hallintamallien valmistelu ja seuranta sekä toimijoiden kyvykkyyksien ja kompetenssien kehittäminen toiminnan tehokkuuden turvaamiseksi uudessa toimintaympäristössä. Ennen näiden käsit-telyä tarkastelemme kuitenkin uudistusprosessin lähtökohtia ja tavoitteita sekä arvioimme yleisesti uudistusten tuloksena hahmottuvaa palvelujärjestelmää.

julkISten palvelu- markkInoIden haaSteet

pEKKa valKama ja martti virtanEn

julKistEn palvElumarKKinoidEn haastEEt

83

Hierarkkisesti rakennetusta, ei-markkinaehtoisesta ja virasto-tyyppisestä palvelutuotannosta

ollaan vähin erin siirtymässä kohti verkostomaisempia ja markkina-

ehtoisempia järjestämismalleja.

julKistEn palvElujEn uudistumisprosEssin lähtöKohdat ja tavoittEEtJulkisten palvelujen tuotanto- ja jakelujärjestelmän uudistamisen edellytyksiä on luotu jo useamman vuosikymmenen ajan yleisen tason politiikkalinjauk-silla: Suomi on kytketty osaksi Euroopan sisämarkkinoita, ja tähän liittyen on uudistettu kilpailulainsäädäntöä ja kehitetty julkisten hankintojen lain-säädäntöä. Samalla kuntien harkintavaltaa on vahvistettu julkisten palvelujen järjestämisessä, ja valtion tuotantotoimintaa on sopeutettu markkinamekanis-miin ja kilpailuun.

Edellä mainitut ovat esimerkkejä julkisten palvelujen yleistä sääntely-ympäristöä merkittävästi muuttaneista poliittisista päätöksistä. Niiden taus-talla ovat olleet talousteorian uudet virtaukset, kuten esimerkiksi julkisen valinnan teoria ja kvasimarkkinateoria. Näillä teorioilla on yhtäältä perus-teltu julkisten palvelujen tehottomuuksien lähteitä ja toisaalta viitoitettu tietä toimille, joilla luodaan edellytyksiä julkisten palvelujärjestelmien tehostamiselle.

Julkisten palvelujen uudistamisprosessin taustasta ja sisällöstä sinänsä ei enää vallinne suurta erimielisyyttä. Julkisen talouden rahoituspohja on kiris-tynyt merkittävästi samaan aikaan, kun väestön ikääntyminen, muuttoliike ja kaupungistuminen ovat lisänneet julkisten palvelujen tarpeita. Nämä toiminta-ympäristön muutokset ovat johdattaneet poliittiset päättäjät käynnistämään palvelujärjestelmän uudistustoimenpiteet.

Hierarkkisesti rakennetusta, ei-markkinaehtoisesta ja virastotyyppisestä palvelutuotannosta ollaan vähin erin siirtymässä kohti verkostomaisempia ja markkinaehtoisempia järjestämismalleja. Uudistuksilla pyritään paran-tamaan taloudellista tehokkuutta, tukemaan asiakkaiden valinnanmahdol-lisuuksia, hankkimaan hallinnon ulkopuolisia resursseja julkisen palvelu-tuotannon tarpeisiin ja hyödyntämään yksityisen ja kolmannen sektorin tuotantokapasiteettia.


84

hahmottuva uusi palvElujärjEstElmäUudistukset eivät ole johtamassa yhteen ja ainoaan uuteen toimintamalliin tai järjestämistapaan. Osa käyttöön tulleista julkisten palvelujen vaihtoehtoisista järjestämistavoista on maassamme todellakin uusia, kuten esimerkiksi palvelu-setelijärjestelmät ja julkisten investointien elinkaarihankkeet. Osin on kyse jo aiemminkin sovellettujen toimintamallien tai järjestämistapojen käytön olennaisesta laajenemisesta. Esimerkiksi ostopalveluja julkinen sektori on käyt-tänyt jo pitkään, mutta niiden käyttö on kuitenkin nyt yleistynyt sellaisillakin sektoreilla ja toiminnoissa, joissa ne ovat olleet aiemmin harvinaisia tai ennen kokemattomia.

Ulkoistaminen, kilpailuttaminen ja muut julkiset hankinnat synnyttävät erilaisia tuotantoverkostoja, alihankintaketjuja ja vuokraussuhteita. Osa näistä keskittyy vain ns. back office -palvelujen tuotantoon, jolloin palvelujen loppu-käyttäjä ei useinkaan havaitse uudistuksia lainkaan. Toisaalta taas moni-mutkaisemmat tuotantojärjestelmät edellyttävät monenkeskisiä sopimus- ja muita järjestelyjä, jotka uudistavat myös asiakkaiden ja kuluttajien rooleja ja asiointimalleja.

Tuotantotapojen uudistuminen tekee julkisesta palvelujärjestelmästä mosaiikkimaisen, ja eri toimialojen toimintalogiikat eriytyvät toisistaan. Tämä on luonnollinen kehityspiirre, koska tuotettavat palveluhyödykkeet ovat erilaisia niin hyödykkeen monimutkaisuuden kuin käyttäjien käyttöhalun ja -kyvyn osalta. Uusinstitutionaalisen talousteorian keskeinen opetushan on, että erilaiset hyödykkeet saavat aikaan erilaisia markkinarakenteita ja markkina-käyttäytymisen malleja ja edellyttävät erilaisia transaktioiden järjestämistapoja ja muutoinkin erilaista institutionaalista toimintaympäristöä taloudellisen tehokkuuden varmistamiseksi.

Pitkällä aikavälillä kullekin hyödykkeelle tulee kehittää tehokkaimmat markkinapuitteet ja transaktioiden toteuttamistavat. Kyseessä on kehityspro-sessi, joka edellyttää poliittisten päätöksentekijöiden reagointikykyä, tuotan-nollisten toimijoiden markkinavalintoja, rahoittajien sijoitusvalintoja ja myös

Uusien kilpailijoiden kannusteita tulla markkinoille voidaan tehostaa esimerkiksi

räätälöimällä urakkakilpailutusten kokoja ja sopimuskausia alue- ja

toimialakohtaisesti.


85

kansalaisyhteiskunnan kehittämisponnisteluja. Tällaisen kehityslogiikan pohjalta rakentuvia uusia palvelujärjestelmiä ei voida tulkita enää yhdellä teori-alla aikaisemman hallinnon byrokratiateorian mukaisesti.

Uusi julkisjohtaminen (New Public Management) virittää hallintokoneistoa tuloshakuisemmaksi koneistoksi, joka karsii päällekkäisyyksiä. Sosiaalisen pääoman teorian tulkintakehyksen näkökulmasta palvelujärjestelmien voidaan nähdä erilaistuvan paikallisten valintojen perusteella, jolloin esimer-kiksi lakkautettavien kuntien jälkeen alueen kyläyhteisöihin ja niiden toimin-toihin kohdistuu uutta yhteiskunnallista kysyntää. Uuden julkisen hallinnan (governance) näkökulman mukaan viranomaisten tulee pyrkiä aktiivisesti rakentamaan suhteitaan sidosryhmiin ja ohjaamaan niitä yhteiskuntapoliitti-siin päämääriin neuvotteluiden, suostuttelun, kilpailuttamisen, regulaation, julkisten tukiaisten, sopimusjohtamisen tms. keinojen avulla. Avuksi tarvitaan myös uutta yrittäjyysteoriaa, joka voi osoittaa, miten yrittäjämäistä toimintaa kehitetään aiemmin yritystoiminnalle vieraissa toimintaympäristöissä.

avainhaastEEt

Markkinoiden kilpailullisuuden edistäminenKun perusedellytykset julkisten palvelujen markkinoille on luotu, huomio tulee siirtää markkinoiden kehittämiseen. Sääntelyuudistusten myötä juridiset monopolit saattavat korvautua sopimuksellisilla, hallinnollisilla tai tosiasiallisilla monopoleilla taikka merkittävän markkinavoiman mahdollistavilla keskit-tyneillä markkinarakenteilla. Markkinoiden kilpailullisuuden lisääminen on avainhaaste; tehtävä on vaativa varsinkin, jos ko. alueella yksityinen palveluyrit-täjyys on kehittymätöntä.

Uusien kilpailijoiden kannusteita tulla markkinoille voidaan tehostaa esimerkiksi räätälöimällä urakkakilpailutusten kokoja ja sopimuskausia alue- ja toimialakohtaisesti. Viranomaisten tulisi pyrkiä hyödyntämään kaikki käytettä-vissä olevat kilpailun mahdollisuudet, jolloin pienetkin hankinnat motivoivat pienyrittäjyyttä. Kyse ei ole yksin kilpailun tehokkuushyötyjen hankkimisesta, vaan myös taloudellisen oikeudenmukaisuuden toteuttamisesta yhteiskunnassa.

Yritykset pyrkivät tunnetusti useinkin kasvamaan ja lisäämään markkina-osuuksiaan yrityskauppojen kautta; yrityskauppavalvonnalla estetään markkina-voimaa luovat yrityskeskittymät, jotka vahingoittavat kilpailua olennaisesti. Koska voimassa olevalla kilpailulainsäädännöllä ei voida purkaa jo olemassa olevia markkinakeskittymiä, julkisten palvelujen uudistamisstrategiassa päätöksentekijöiden tulee pyrkiä pahimpien markkinakeskittymien hajottami-seen puuttumalla muutettavissa oleviin markkinoiden rakenteisiin.


86

Jos markkinoilla on liian vähän tilaajia ja tuottajia, julkinen valta voi esimerkiksi pilkkoa tilaajaviranomaisia ja/tai perustaa uusia tuottajia yksin tai yhdessä yksityisten yrittäjien kanssa. Tällaisissa olosuhteissa kilpailun aikaan-saamiseen vaaditaan julkisilta tilaajilta pitkäjänteistä hankintastrategiaa ja mahdollisesti myös keskinäistä koordinointia.

Alallepääsyn ja alalta poistumisen edellytyksiin on tärkeää kiinnittää huomiota. Joillakin aloilla alallepääsyä rajoitetaan edelleen lainsäädännöllisin tai hallinnollisin keinoin, minkä vuoksi tarvitaan pitemmälle meneviä toimiala-kohtaisia säännösuudistuksia.

Monopolin ja markkinoiden liiallisen keskittymisen vaara on aidosti uudistuskehityksen avainhaaste. Sen sijaan sillä, minkälainen on tuotanto-yksikköjen omistus- tai hallintarakenne tai ovatko ne kotimaisessa tai ulko-maisessa omistuksessa, ei ole uudistusten onnistumisen kannalta keskeistä merkitystä, kunhan kilpailun edellytyksistä ja säilymisestä huolehditaan asian-mukaisesti. Jos kilpailu on toimivaa, erilaiset omistus- ja hallintarakenteet ja ulkomaalaiset toimijat vain rikastuttavat palvelujärjestelmää.

Mahdotonta ei ole sekään, että joissakin tapauksissa saattaa lopulta osoit-tautua edullisimmaksi siirtää joitakin palvelutuotannon osia ulkomailla toteu-tettaviksi. Vastaavasti kotimaiset palveluntuottajat voivat tarjota palveluitaan ulkomaalaisille viranomaisille ja tilaajayksiköille, kun yhtenäismarkkinat ovat luoneet tällaiset edellytykset. Koska kansainvälistymisen vahvistuminen lisää oppimismahdollisuuksia ja tehostaa kilpailua, kotimaisten yritysten kansain-välistymisen tukeminen on johdonmukainen osa kilpailua vahvistavaa ja monopoleja vastustavaa uudistusstrategiaa.

Vapaa valinta ja kilpailu Kilpailun toimivuudella on ratkaiseva merkitys myös silloin, kun uudistukset vapauttavat kansalaiset tekemään julkisella ostovoimalla valintojaan eri palveluntuottajien välillä. Julkisten päätöksentekijöiden strategisena haasteena on tällöinkin vahvasti ja johdonmukaisesti myötävaikuttaa siihen, että kilpai-levia palvelutuottajia on riittävästi todellisen valinnanvaran ja kilpailupaineen toteuttamiseen.

Monopolin ja markkinoiden liiallisen keskittymisen vaara on aidosti uudistuskehityksen avainhaaste.


87

Julkisten päätöksentekijöiden pitää toisaalta huolehtia myös siitä, että kansalaisten saatavilla on käyttökelpoista ja relevanttia tietoa eri palvelu-tuottajien tarjoamista vaihtoehdoista. Tässä työssä myös kansalaisjärjestöillä ja erilaisilla – esimerkiksi sosiaalisen median piirissä spontaanisti syntyvillä – kansalaisten intressiryhmillä tai keskustelupiireillä voi olla tärkeä rooli, sillä niiden kautta tiivistyy sellaista tietoa, jota viranomaisten on muutoin hyvin vaikeaa hankkia.

Kilpailuneutraliteetin merkitys Kilpailun toimivuuden kannalta ei ole ratkaisevaa vain olemassa olevien ja potentiaalisten kilpailijoiden lukumäärä; ainakin kohtuullinen kilpailu-olosuhteiden vääristymättömyys eli kilpailuneutraliteetti erityyppisten ja -kokoisten tuotantoyksikköjen välillä on myös avainkysymys. Olennaisesti puutteellinen kilpailuneutraliteetti on ennemmin tai myöhemmin omiaan johtamaan markkinoiden keskittymiseen ja markkinavoiman kumuloitumiseen julkisten tilaajien tai kansalaisten vahingoksi.

Kilpailutilanteen syntyminen julkisen vallan omistamien tuotanto-organi-saatioiden ja yksityisten toimijoiden – niin voittoa tavoittelevien kuin voittoa tavoittelemattomien – välille on tunnetusti ollut varsin tyypillinen uudistusten seuraus. Myös erityyppisten julkisen vallan omistamien tuotantoyksikköjen välistä kilpailua on kehittymässä eräillä aloilla (esimerkiksi julkisen terveyden-hoidon uudistusten myötä).

Kohtuullisen kilpailuneutraliteetin turvaaminen on vaativa tehtävä, sillä julkisten ja yksityisten toimijoiden toimintaympäristö on aikaisemmin ollut täysin erilainen, eikä niillä ole ollut keskinäistä kilpailukosketusta. Se on kuitenkin avainhaaste, joka voi edellyttää sekä institutionaalisia muutoksia että tuotantotoiminnan rakenteisiin kohdistuvia korjaustoimia. Esimerkiksi julkisten tuotanto-organisaatioiden kaikkien relevanttien kustannusten huomioon otta-minen ja kustannuslaskennan osuvuus on tärkeää verrattaessa julkisten ja yksi-tyisten toimijoiden tarjouksia.

Markkinainstituutioiden rakentaminenMarkkinoiden luominen julkisiin palveluihin ei ole vain julistuksen luonteinen päätös; siihen liittyy erilaisia itse hyödykettä, markkinatoimijoita ja -transak-tioita määrittäviä tietoisia ratkaisuja, jotka julkisten päätöksentekijöiden on tehtävä markkinoiden käynnistämiseksi ja ylläpitämiseksi. Kyse ei ole vain markkinoista vaan myös markkinoita hyödyntävästä palvelujärjestelmän hallin-nasta eli governanssista.


88

Uusien hallintajärjestelmien potentiaaliset hyödyt ovat hyvin merkittäviä, mutta niiden haasteena on eri toimijoiden kannusteiden ja rajoitteiden harmo-nisointi ja koordinointi. Hallintajärjestelmälle asetettavia vaatimuksia määrit-tävät itse palveluhyödykkeen monimutkaisuus ja kansalaisten halukkuus ja kyky käyttää ko. palveluhyödykettä. Nämä voivat vaihdella merkittävästi, ja tätä kautta vaihtelevat myös uusille hallintamalleille asetettavat vaatimukset.

Uusista hallintamalleista saattaa tulla varsin monimutkaisia varsinkin, kun niillä ei ole täsmällisiä historiallisia esikuvia, joista olisi ainakaan Suomen oloissa saatu kokemuksia. Lisäksi eri toimialojen erilaiset riskit edellyttävät alakohtaisia riskienhallintajärjestelmiä.

Kun päättäjillä ei ole täydellistä tietoa uusien markkinainstituutioiden ja hallintajärjestelmien kaikista vaikutuksista, päättäjillä on oltava valmiutta järjestelmien hienosäätöön tarpeen vaatiessa. Uusi toimintaympäristö luodaan käytännössä poliittisella päätöksenteolla ja siihen sopeutuvilla toimijoiden reaktioilla.

Uusien markkinaympäristöjen ja julkisten hallintamallien huolellinen ja kattava valmistelu ja seuranta ovat todellinen avainhaaste mutta samalla myös tilaisuus oppimiseen. Tätä oppimisprosessia tulisi tukea julkisella politiikka-strategialla kaikin tavoin.

Myös huonot kokemukset ovat kehitystyössä hyödyllisiä; niitä on osat-tava käyttää kehitystyössä hyväksi sen sijaan, että niitä käytettäisiin jo ennalta kaiken kehityksen mahdottomaksi julistamiseen. Tärkeää on myös havaita, että oppimisen tarve ei kohdistu vain poliittisiin päätöksentekijöihin vaan myös tuotantoyksikköihin, edunvalvontaelimiin, kansalaisjärjestöihin ja kansalaisiin.

Toimijat ja toimintaympäristön muutos Julkisten palvelujen järjestämismallien uudistaminen ja samalla monipuolistu-minen merkitsee kaikille toimijoille toimintaympäristön olennaista muutosta. Vanhat toimintamallit ja rutiinit eivät muuttuneessa toimintaympäristössä välttämättä takaa menestyksellistä toimintaa. Kaikkien toimijoiden – eli tilaa-jien, tuottajien, loppukäyttäjien ja valvovien viranomaisten – pitää omaksua uusia toimintatapoja ja kyvykkyyksiä tehokkuushyötyjen saavuttamiseksi. Kompetensseja pitää luoda tietoisesti uudessa toimintaympäristössä tarvittavien hyödykkeiden sekä toiminta- ja sopimusmallien aikaansaamiseen.

Kehittämisprosessi voi vaatia ajan myötä tarkennuksia ja korjauksia koke-musten karttuessa sekä yksittäisten toimijoiden oman organisaation toiminnassa että niiden välisten transaktioiden toteuttamisessa. Tämä on avainhaaste, johon julkisella politiikalla voidaan vain epäsuorasti vaikuttaa. Kaikkien toimijoiden


89

tulee tiedostaa tällaisen oppimisprosessin välttämättömyys ja tukea sitä kaikin mahdollisin tavoin.

lopuKsiPoliittiset päättäjät ja viranomaistahot joutuvat palvelujärjestelmän toimi-vuuden turvatakseen kehittämään uusia keinoja, joita tarvitaan yhä moninai-sempien hallinnon ulkoissuhteiden hoitamista varten. Tärkeää on kuitenkin ymmärtää koko uudistusprosessille yhteiset uhkatekijät ja poliittisten päätöksen-tekijöiden, tuotannollisten toimijoiden ja kansalaisten kehittämisponnistelujen olennainen sisältö. Keskeisten uhkien torjunta sekä niihin liittyvien kehittämis-ponnistelujen luonteen ymmärtäminen ja tukeminen voivat taata uudistusten menestyksellisyyden.

Artikkelin kirjoittajista HTT, KTL Pekka Valkama työskentelee

tutkimusjohtajana Tampereen yliopistossa ja KTT Martti Virtanen

johtajana Kilpailuvirastossa.

viittEEt1 koko artikkeli on kirjoitettu tiiviissä yhteistyössä, ja kirjoittajilla on yhteisvastuu. artikkelissa esitetyt mielipiteet ovat

kirjoittajien omia, eivätkä välttämättä edusta kilpailuviraston kantaa.

2 useimmista esille ottamistamme haasteista on erillisinä kysymyksinä käyty aiemminkin julkista keskustelua. Tässä yhteydessä ne ovat esillä osana kaikki avainhaasteet esittävää kokonaisnäkökulmaa, jota pidämme keskeisenä.


90 sidosryhmiEn rooli Kilpailuviraston toiminnassa

91sidosryhmiEn rooli Kilpailuviraston toiminnassa

SiDOSRYHmiEn ROOli kilPailuViRaSTOn

TOiminnaSSa

päivi Kari

92

Kilpailupolitiikan perustana olevan kilpailu-lain 1 §:n 2 momentissa todetaan, että ”lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpai-lusta”. Yritysten asiakkailla ja kuluttajilla on siten merkittävä sidos Kilpailuviraston työhön. Viraston tavoitteena ei kuitenkaan ole lisätä

vain näiden tahojen hyvinvointia, tavoitteena on palvella laajemminkin koko yhteiskuntaa.

Kuluttajat ja asiakkaat hyötyvät toimivista markkinoista valintamahdolli-suuksien lisääntymisenä, hyödykkeiden edullisempina hintoina ja parempana laatuna sekä innovaatioina. Tuotantoresurssit käytetään kilpailullisissa oloissa tehokkaasti hyväksi, ja tuotanto ohjautuu kysynnän mukaan yhteiskunnan tarpeita vastaavasti.

Myös elinkeinoelämä itse hyötyy toimivasta kilpailusta. Kilpailulliset markkinat takaavat mahdollisuuden alalle pääsyyn ja asianmukaisen korva-uksen saamiseen yritysten tuottamista kilpailukykyisistä tavaroista ja palve-luista. Lisäksi kilpailu luo kannusteita tuote- ja muuhun kehitykseen sekä tuottavuuden lisäämiseen ja parantaa siten myös yritysten pitkän tähtäimen kilpailukykyä.

Kilpailuvirasto tekee kilpailun edistämiseksi yhteistyötä lukuisten yhteis-kunnan eri tahojen kanssa. Yhteistyö ja dialogi sidosryhmien kanssa on vält-tämätöntä, jotta viraston toimet kyetään suuntaamaan yhteiskunnan koko-naisedun kannalta mahdollisimman oikein ja jotta muutkin voivat ottaa kilpailunäkökohdat huomioon omassa toiminnassaan. Aitoa hyötyä ja lisä-arvoa voidaan nykyisessä monimutkaisessa ja nopeasti muuttuvassa toiminta-ympäristössä luoda usein vain yhteistyössä asiakkaitten ja muitten sidos-ryhmien kanssa.

SIdoSryhmIen roolI kIlpaIluvIraSton toImInnaSSa

päivi Kari

sidosryhmiEn rooli Kilpailuviraston toiminnassa

93

Kilpailulaki koskee vain elinkeinonharjoittajia, joten

kilpailuvalvonnan kohteina ja tässä mielessä asiakkaina ovat yrittäjät, yritykset ja elinkeino-

toimintaa harjoittavat muut yhteisöt.

ElinKEinoElämä toiminnan KEsKiössäKilpailulaki koskee vain elinkeinonharjoittajia, joten kilpailuvalvonnan kohteina ja tässä mielessä asiakkaina ovat yrittäjät, yritykset ja elinkeino-toimintaa harjoittavat muut yhteisöt. Muita valvonnan kannalta keskeisiä sidosryhmiä ovat markkinaoikeus ja KHO sekä kilpailunrajoitusten ja yrityskauppojen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa viraston työtä tukevat tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen edustajat.

Käytännössä viraston kanssa on suorassa kosketuksessa vain hyvin pieni osa yrityksistä. Valtaosalle elinkeinonharjoittajia virasto on tuttu vain median, asia-miesten tai elinkeinoelämän järjestöjen kautta. Kaikkien elinkeinonharjoitta-jien edellytetään kuitenkin tuntevan ja noudattavan kilpailulain kieltoja, kuten kartellikieltoa. Elinkeinoelämään kohdistuva neuvonta on siksi merkittävä osa Kilpailuviraston työtä.

Vaikka yritykset ja niitä edustavat tahot ovatkin kilpailuviranomaisten toiminnan keskiössä, tärkein ”asiakas” ja työn kohde on kuitenkin itse markkina-mekanismi ja sen toimivuus. Taloudellisessa kilpailussa on kyse prosessista, joka palkitsee ne yritykset, jotka kykenevät tuottamaan hintansa, laatunsa, saatavuu-tensa tai muiden ominaisuuksiensa puolesta asiakkaiden ja kuluttajien arvos-tamia tavaroita tai palveluja. Jos tämä prosessi estyy tai häiriintyy, vaikutuksista kärsii viime kädessä koko yhteiskunta.

Kilpailulain valvonnassa on kyse edellä kuvatun prosessin suojaamisesta yritysten välisiltä kilpailua rajoittavilta sopimuksilta sekä määräävän aseman väärinkäytöltä. Viranomaistutkimukset kohdistetaan joko oma-aloitteisesti tai toimenpidepyyntöjen tai vinkkien perusteella niille toimialoille, joilla kiellet-tyjä kilpailunrajoituksia oletetaan tai epäillään olevan.

Valvontatyön kohteiksi valitaan uuden kilpailulain priorisointisäännöksen (32§) edellyttämällä tavalla kansantalouden kannalta merkittävimmät asiat. Käytännössä priorisointi perustuu arvioon siitä hyödystä, jonka yhteiskunta, asiakkaat ja kuluttajat saavat kilpailunrajoitukseen puuttumisen tuloksena. Kyse on kokonaisharkinnasta, johon kuuluvat muun muassa kilpailun toimivuudelle


94

sekä asiakkaille ja kuluttajille aiheutuvan vahingon arviointi sekä oletetun lopputuloksen ja sen saavuttamiseen liittyvien riskien vertaaminen keskenään.

Viraston antamien päätösten – sekä asiakkaille kielteisten että myönteisten – avulla annettavat signaalit opastavat myös muita kuin asianosaisia yrityksiä toimimaan omassa elinkeinotoiminnassaan kilpailulain tarkoittamalla tavalla. Päätöksistä asianmukaisesti tiedottaminen on siksi valvonnan vaikuttavuuden kannalta tärkeää.

Priorisoinnin ansiosta virasto pystyy nykyisin poistamaan nopeasti käsit-telystä em. arviointikriteerien valossa vähämerkitykselliset asiat. Vastauksen toimenpidepyyntöön saa siten näissä tapauksissa aiempaa nopeammin. Myös tutkinnan kohteiksi otettujen merkittävien tapausten käsittely nopeutuu, kun pääosa tutkijoiden työpanoksesta voidaan kohdistaa niiden selvittämiseen.

monilla monta roolia suhtEEssa virastoon Valvonta-asioissa yrityksen asiointi Kilpailuviraston kanssa voi perustua joko rooliin toimenpidepyynnön tekijänä tai tutkinnan kohteena. Myös viranomaisen lausuntopyyntöihin vastaaminen, esimerkiksi yrityskauppavalvonnan yhteydessä, on tyypillinen syy olla tekemisissä kilpailuviranomaisen kanssa. Yrityskauppa-valvonta itsessään on luonteeltaan lupaprosessi, jonka sujuvuudesta huolehditaan muun muassa laissa asetettujen käsittelymääräaikojen avulla. Nopeimmillaan lupapäätöksen voi selvissä tapauksissa saada jopa parissa päivässä.

Käytännössä yritysten asioita Kilpailuvirastoon päin hoitavat useimmiten joko yritysten omat lakimiehet tai asianajajat. Etuna on tällöin se, että molemmat osapuolet ovat yleensä hyvin perillä kilpailusääntöjen ja muiden lakien sisällöstä, ja asiassa voidaan edetä nopeammin taloudellisten vaikutusten selvittämiseen ja/tai näyttöön liittyviin kysymyksiin. Osassa tapauksia asiointiin osallistuvat toimi-alajärjestöjen edustajat, jotka hekin voivat olla joko tutkinnan kohteina, toimen-pidepyynnön tekijöinä tai keskustelukumppanin roolissa.

Myös valtion ja kuntien edustajilla on monia rooleja suhteessa Kilpailu-virastoon, koska julkista elinkeinotoimintaa koskevan kilpailuvalvonnan ohella virastossa käsitellään muun muassa kilpailuneutraliteettiin liittyviä kysymyksiä.

Kilpailunedistämisessä virastontärkeimpiä sidosryhmiä ovat poliittiset

päättäjät, julkinen hallinto sekä eritoimialoja edustavat järjestöt ja yritykset.


95

Esimerkiksi valtion liiketoimintayksiköiden osalta virasto on pyrkinyt huoleh-timaan siitä, etteivät yksiköt käytä asemaansa tai julkisiin palvelutehtäviin saamaansa verorahoitusta kilpailtuja markkinoita vääristävästi.

Kuntasektorin kohdalla virasto on puolestaan pyrkinyt vaikuttamaan muun muassa siihen, että kuntien päätöksentekijät tuntisivat palvelu-uudistuksia harki-tessaan markkinoiden ja kilpailun hyväksikäyttömahdollisuudet ja vaikutukset. Valtio ja kunnat vaikuttavat toiminnallaan laajasti koko yhteiskunnan kehityk-seen, ja yhteiskunnan kokonaisedun kannalta olisi tärkeää, että julkisilla toimilla tuettaisiin kilpailun toimivuutta mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti.

Valtio ja kunnat toimivat lisäksi merkittävillä osuuksilla erilaisten tuot-teiden ja palvelujen hankintamarkkinoilla, ja niillä on siksi huomattava rooli monilla markkinoilla. Kilpailuvirasto, ja sen kanssa yhteistyötä tekevät alue-hallintovirastot, ovatkin viime vuosina tehneet aktiivista yhteistyötä julkisia hankintoja tekevien tahojen kanssa. Hankintavirkamiehille on muun muassa jaettu tietoa yritysten kartellikäyttäytymisestä ja annettu vinkkejä kartellien havaitsemiseksi tarjouskilpailujen yhteydessä.

Kumppanit KilpailunEdistämisEssäErityisesti sääntelykysymyksiin keskittyvässä kilpailunedistämisessä viraston tärkeimpiä sidosryhmiä ovat poliittiset päättäjät, julkinen hallinto sekä eri toimialoja edustavat järjestöt ja yritykset.

Sidosryhmistä merkittävin on eduskunta, joka kuulee usein viraston edus-tajia käsitellessään kilpailuun joko välittömästi tai välillisesti liittyviä kysy-myksiä. Tärkein viraston toimintaan liittyvä eduskunnan valiokunta on talousvaliokunta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta, liikenne- ja viestintä-valiokunta, valtiovarainvaliokunta ja ympäristövaliokunta pyytävät usein viraston edustajia kuultaviksi kokouksiinsa.

Kilpailuvirasto tekee usein tiivistä yhteistyötä lainsäädäntöä valmistelevien ministeriöiden – ja monesti myös niiden alaisten virastojen – kanssa. Kilpailu-viraston edustajat osallistuvat vuosittain kymmeniin lainsäädäntöä uudistaviin työryhmiin, ja esimerkiksi vuoden 2011 alun jälkeen virasto on antanut kirjal-lisia lausuntoja kaikille 11 ministeriölle ja Valtioneuvoston kanslialle.

Virastoista merkittävimpiä yhteistyökumppaneita ovat Energiamarkkina-virasto, Finanssivalvonta, Kuluttajavirasto ja Viestintävirasto. Niiden ohella tärkeitä ovat muun muassa Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi ja Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea.

Kuten jo edellä todettiin, valtaosa yrityksistä – ja itse asiassa kaikista muistakin Kilpailuviraston sidosryhmistä – muodostaa mielikuvan


96

kilpailupolitiikan tavoitteista, kilpailusäännöistä ja virastosta median välityk-sellä. Toimittajat ovat siksi tässä mielessä viraston sidosryhmistä jopa tärkein. Mediajulkisuus on tärkeää lähes kaikille organisaatioille, mutta erityisen tärkeää se on sellaisille yhteiskunnan tahoille, joihin kansalaisilla ei ole omia suoria kontakteja ja joiden toiminnan tarkoitusta voi olla vaikeata ymmärtää.

Toimivan kilpailun myönteisistä vaikutuksista viestiminen on haasteellista, koska kilpailun välittömät vaikutukset ovat usein ainakin joidenkin tahojen kannalta negatiivisia, ja heidän menetyksensä korostuvat helposti julkisessa keskustelussa. Pidemmän aikavälin myönteinen kehitys – tai joissakin oloissa ”odotettua parempi” talouskehitys – ei valitettavasti ylitä uutiskynnystä yhtä helposti.

Koko yhteiskunnan kannalta olisi kuitenkin tärkeää, että yleinen mielipide kilpailusta perustuisi mahdollisimman oikeaan käsitykseen sen eduista ja merki-tyksestä. Kilpailun puolesta ymmärrettävästi ja uskottavasti puhuvia ja kirjoittavia tarvitaan siksi sekä Kilpailuvirastossa että muilla foorumeilla.

Artikkelin kirjoittaja KTM Päivi Kari toimii viestintäpäällikkönä ja ryhmän vetäjänä

viraston Viestintä ja valmennus -ryhmässä.


97sidosryhmiEn rooli Kilpailuviraston toiminnassa

viEstinnän painopistEinä uusi KilpailulaKi ja KartEllit

kilpailuviraston viestinnän tärkein tehtävä oli

viime vuonna uuden kilpailulain (948/2011)

sisällöstä viestiminen yrityksille ja muille

sidosryhmille. Verkkosivujen, suuntaviivojen,

uutislehden ja vuosikirjan ohella lain sisältöä

valotettiin elinkeinoelämän ja julkishallinnon

edustajille aluehallintovirastojen kanssa

toteutetuissa kahdeksassa alueellisessa

Selkeyttä kilpailuasioihin -seminaarissa.

uudistettua sakkovapautusjärjestelmää

ja kartellivalvontaa tukemaan tuotettiin

lisäksi kartellien valvonta tehostuu -video,

irrottaudu kartellista ja vapaudu seuraamus-

maksusta -esite sekä kartellien havaitsemi-

seen liittyvä esite hankinnoista vastaaville.

Elinkeinoelämälle suunnatun kartelli-

videon materiaalista tuotettiin myöhemmin

lyhyt video myös viraston rekrytointia

varten. Video löytyy sekä viraston koti-

sivuilta että linkedin-palvelusta.

avoimuudEssa ja nopEudEssa viElä KEhitEttävää

kilpailuvirasto selvitytti vuoden 2011 lopulla

sidosryhmiensä mielikuvia ja näkemyksiä

virastosta ja sen toiminnasta. Tutkimuksen

kohteena olivat poliittiset päättäjät, elin-

keinoelämä, julkishallinto, kilpailujuristit sekä

tutkimuslaitosten ja median edustajat.

Tuloksista ilmeni, että kilpailuviraston

henkilöstön ammattitaitoa ja asiantunte-

musta pidetään erittäin vahvana ja viraston

kanssa koetaan olevan helppoa tehdä

yhteistyötä. Viraston päätöksiä pidetään

lisäksi oikeina ja laadukkaina. kehitettävää on

kuitenkin erityisesti avoimuudessa, sidos-

ryhmien näkemysten kuuntelemisessa ja

toiminnan nopeudessa.

Parhaiten virasto on vastausten mukaan

onnistunut kartellien torjunnassa. myös

yrityskauppavalvonnassa on onnistuttu hyvin,

mutta kilpailijoiden keinotekoisessa pois-

suljennassa ja markkinoiden avaamisessa

viraston katsottiin onnistuneen vain kohta-

laisen hyvin.

http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110948

http://www.kilpailuvirasto/seminaarit

http://vimeo.com/kilpailuvirasto/kartellien-valvonta-tehostuu

http://vimeo.com/kilpailuvirasto/rekrytointi

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/Irrottaudu-kartellista-2012.pdf

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/Irrottaudu-kartellista-2012.pdf

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/Vinkkeja-tarjouskartellien-havaitsemiseen-2012.pdf

http://www.kilpailuvirasto.fi/tiedostot/Vinkkeja-tarjouskartellien-havaitsemiseen-2012.pdf

98

Työryhmä Työryhmän asettaja Toimikausi

Jätealan lainsäädännön uudistamista valmistelevan ns. Jälki-työryhmän tuottajavastuujaostotyöryhmä

Ym toistaiseksi

Työryhmä selvittämään rautateiden henkilöliikenteen kilpailuttamismahdollisuuksia

lVm toistaiseksi

Venäjä-työryhmä TEm toistaiseksi

OECD-koordinaatiotyöryhmä um toistaiseksi

Radiotaajuusasian neuvottelukunta lVm 1.8.2008–31.3.2011

Eu 12 kilpailu-, valtiontuki- ja hankintajaosto TEm toistaiseksi

kuluttajan talous -ryhmä Suomen kuluttajaliitto toistaiseksi

Palvelusetelihankkeen sopimusprojekti SiTRa toistaiseksi

Palvelusetelihankkeen hinnoitteluprojekti SiTRa toistaiseksi

Heikot signaalit -hanke, TrendWiki -tietojärjestelmä TEm toistaiseksi

Seurantatyöryhmä Tiekartta 2020 -hanke sähköverkkotoiminnan hinnoittelun valvonnan kehtittämiseksi

EmV 28.4.2009–31.1.2011

Työeläkelaitosten selvitystilaa ja konkurssia koskevan lainsäädännön uudistamistyöryhmä

STm toistaiseksi

metsätalouden edistämisorganisaatioiden kehittämishankkeen seurantaryhmä mmm 24.2.2010–31.12.2011

konsernin tietohallintojen koordinointiryhmän muodostaminen TEm toistaiseksi

luotsauksen kilpailuedellytyksiä selvittävä työryhmä lVm 23.4.2010–31.1.2011

konserniviestinnän ohjausryhmä TEm toistaiseksi

kuntasektorin markkinaehtoista rahoittamista koskevien periaatteiden tarkistamistyöryhmä

Vm 3.1.–31.3.2011

Henkilöliikenteen neuvottelukunta lVm 1.1.2011–31.12.2013

TEm-konsernin HR/HRD-asioiden yhteistyöverkosto TEm toistaiseksi

inno-Vointi tutkimushanke TTl 1.10.2010– 30.6.2013

HaTT – Hallinnon alan tietoturvallisuusryhmä TEm toistaiseksi

kaupan sijainnin ohjauksen työryhmä Ym 1.5.2011–30.4.2012

Sähköistä viestintää harjoittavien yritysten taloudellisen kehityksen seurantaryhmä

lVm 1.8.2011–31.12.2014

liikennepoliittisen selonteon valmistelu- markkinat ja osaaminen projektiryhmä

lVm 26.9.2011–31.12.2011

lehtiasian neuvottelukunta lVm 2.1.2012–30.4.2015

aluehallintovirastojen ohjausryhmä ja aluehallintovirastojen tulosohjaustyöryhmä

Vm 1.1.2012–31.12.2013

Tietoyhteiskuntakaaren seurantaryhmä lVm toistaiseksi

Rautateiden henkilöliikenteen avaamisen selvitys/ohjausryhmä lVm 1.11.2011–30.112012

Rautatiealan Eu-säädöshankkeen taustaryhmä lVm toistaiseksi

Postin yleispalvelun rahoitus lVm 21.12.2010–1.4.2012

FiDiPRO-ohjausryhmä (Governance of innovations in productivity improvement of publicly-funded sevices)

TEkES toistaiseksi

työryhmäEdustuKsia

työryhmäEdustuKsia

99

asiantuntijaluEntoja 2011

Ajankohta Esittäjä Esityksen nimi / aihe Tilaisuuden järjestäjä Paikkakunta

16.3.2011 Timo mattila Tilaajayhteysmarkkinat ja kilpailu?

Viestintävirasto keskustelutilaisuus: näkemyksiä tilaajayhteysmarkkinasta

Helsinki

21.1.2011 mika HermasTimo mattilaantti norkela

kartellit julkisissa hankinnoissa Senaatti-kiinteistöt koulutus- ja keskustelutilaisuus

Helsinki

11.3.2011 Hanna kaiponen Yrityskauppavalvonta asianajotoimisto Bützow Oy Toimiston sisäinen koulutustilaisuus

Helsinki

16.3.2011 Rainer lindberg kilpailuoikeus amk laurea Yrityksen liiketoiminta ja liiketoimintaympäristöt

Espoo

30.3.2011 Rainer lindberg Competition Enforcement in Finland 1958–2011 Current themes

kilpailuvirasto Venäjän kilpailuviraston FaS:in vierailu

Helsinki

31.3.2011 Seppo Reimavuo Tilausvälitysyhtiön rooli kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta

Suomen Taksiliitto ry Seminaari tilausvälitysyhtiöille

Helsinki

12.5.2011 Seppo Reimavuo kilpailuviraston strategia ja strategiset painopisteet

Työ- ja elinkeinoministeriö Tempo2

Helsinki

9.6.2011 Rainer lindberg Finland in the European Competition network

kilpailuvirasto kiinan Guangding maakuntajohdon vierailu

Helsinki

25.8.2011 Rainer lindberg Consumer Welfare in the Finnish Competition act

kilpailuvirasto Pietarin alueparlamentin delegaatio

Helsinki

5-10/2011 Juhani Jokinen

Seppo Reimavuo

mika Hermas

Timo mattila

uusi kilpailulaki: este vai mahdollisuus

Julkinen valta ja kilpailu, ajankohtaisteemoja kiVissä: viisas sääntely ja kilpailuneutraliteetti

kartellit ja jakelutierajoitukset, keskeiset kiellot esimerkkien valossa

määräävän aseman väärinkäyttö, mitä se on?

kilpailuviraston ja alueellisten viranomaisten järjestämä Selkeyttä kilpailuasioihin -yhteisseminaari

Jyväskylä,kuopio, lahti,maarian-hamina,Oulu, Turku, Rovaniemija Vaasa

30.9.2011 Seppo Reimavuo Reform of the Finnish Waste legislation and Competition

liettuan kilpailuviranomainen – konkurensijos Taryba 8th Regional Competition conference

Vilna

25.10.2011 Rainer lindberg Rapporteur Case Presentation (Standard & Poor's)

DG Competition advisory Committee Bryssel

8.12.2011 Rainer lindberg new Enforcement Tools of the Finnish Competition act

Viron kilpailuviranomainen – konkurentsiamet Tilaisuus ajankohtaisista kilpailukysymyksistä

Tallinna

8.12.2011 Heli Frosterus FCa's sector inquiry on food and retail sector

Viron kilpailuviranomainen – konkurentsiamet Tilaisuus ajankohtaisista kilpailukysymyksistä

Tallinna

asiantuntijaluEntoja 2011

100

aloittEita ja lausuntoja 2011

Vastaanottaja Aihe Diaarinumero Pvm

Sosiaali- ja terveysministeriö

Valtioneuvoston asetus lääkeasetuksen muuttamisesta 1285/14.00.20/10 5.1.2011

kansaneläkelaitos ja liikenne- ja viestintäministeriö

kilpailuviraston aloite koskien kelan ja Suomen Taksiliitto Ry:n järjestämää sähköistä suorakorvausjärjestelmää

6/14.00.20/2011 10.1.2011

Eduskunta, talousvaliokunta Hallituksen esitys jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

1260/14.00.20/10 10.1.2011

Eduskunta, liikenne- ja viestintävaliokunta

Hallituksen esitys laiksi lentoasemaverkosta ja -maksuista

1281/14.00.20/10 10.1.2011

Työ- ja elinkeinoministeriö komission asetusehdotus energiamarkkinoiden eheydestä ja läpinäkyvyydestä

1299/14.00.20/10 10.1.2011


Hallituksen esitys ajoneuvojen katsastus- ja yksittäishyväksyntätehtävien järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi

1294/14.00.20/10 11.1.2011

Eduskunta, maa- ja metsätalousvaliokunta

Hallituksen esitys laiksi Suomen metsäkeskuksesta 1271/14.00.20/10 13.1.2011


Hallituksen esitys metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä

1272/14.00.20/10 13.1.2011


Hallituksen esitys laiksi poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain kumoamisesta sekä tähän liittyviksi laeiksi

14/14.00.20/10 18.1.2011

Eduskunta, ympäristövaliokunta

Hallituksen esitys jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

39/14.00.20/11 20.1.2011

liikenne- ja viestintäministeriö

Digiset Oy:n hakemus digitaalisen laajakaistaisten 450 matkaviestinverkon toimiluvan muuttamisesta

9/14.00.20/11 21.1.2011

Eduskunta, talousvaliokunta Hallituksen esitys maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta

73/14.00.20/11 31.1.2011

Eduskunta, talousvaliokunta komission asetusehdotus energiamarkkinoiden eheydestä ja läpinäkyvyydestä

139/14.00.20/11 16.2.2011

Eduskunta, ympäristövaliokunta

Hallituksen esitys laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta

153/14.00.20/11 22.2.2011

Opetusministeriö komission kertomus teollis- ja tekijänoikeuksien varmistamisesta annetun direktiivin 2004/48/EY soveltamisesta

104/14.00.20/11 24.2.2011

Eduskunta, talousvaliokunta arvopaperikeskuksia ja arvopaperien selvitystä koskevan sääntelyn harmonisointi Euroopan unionissa

167/14.00.20/11 1.3.2011

Energiamarkkinavirasto luonnokset sähköverkonhaltijoiden valvontamenetelmien suuntaviivoiksi vuosille 2012–2015

43/14.00.20/11 4.3.2011

Energiamarkkinavirasto Tehoreserviä koskevat säännöt 223/14.00.20/11 22.3.2011

maa- ja metsätalousministeriö

luonnos Valtioneuvoston asetukseksi metsänhoitoyhdistyksistä annetun asetuksen 2 ja 5 §:n muuttamisesta

217/14.00.20/11 23.3.2011


lausunto Digitan hakemuksesta D-kanavanipun toimilupaehtojen muuttamiseksi

205/14.00.20/11 24.3.2011


lausunto Dna:n hakemuksesta Digitan D-kanavanipun toimiluvan peruuttamiseksi

206/14.00.20/11 24.3.2011


http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=aloitteet-ja-lausunnot&sivu=dyn/diaari-aloitteet-lausunnot&Vuosi=2011

101



lausunto Suomen Erillisverkot Oy:n esityksestä viranomaisradioverkko ViRVEn käyttölupamenettelyn uusimisesta

258/14.00.20/11 29.3.2011

Puolustusministeriö Työryhmämietintö: Ehdotus laiksi julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista

108/14.00.20/11 30.3.2011

Oikeusministeriö lausunto prosessityöryhmän mietinnöstä Oikeudenkäynti hallintoasioissa

132/14.00.20/11 31.3.2011

Valtiovarainministeriö Hallituksen esitys laiksi maksulaitoslain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (sähkörahadirektiivin täytäntöönpano)

216/14.00.00/11 15.4.2011

Valtiovarainministeriö arvopaperimarkkinalainsäädännön kokonaisuudistus 171/14.00.20/11 5.5.2011

Oikeusministeriö lausunto velkajärjestelyä uudistamista valmistelleen työryhmän mietinnöstä

285/14.0020/11 6.5.2011

Valtiovarainministeriö Ehdotus sijoitusrahastodirektiivin 2009/65/EY täytäntöön panemiseksi ja siihen liittyvä ehdotus sijoitusrahastolakiin tehtävistä kansallisista tarpeista johtuvista muutoksista

321/14.00.20/11 9.5.2011


lausunto Valtioneuvoston asetukista Postin toimipisteiden sijoittelusta ja postitoiminnan toimilupahakemuksesta

365/14.00.20/11 10.5.2011

Työ- ja elinkeinoministeriö luonnokset valtioneuvoston asetuksiksi yrityskauppojen ilmoitusvelvollisuudesta ja yrityskaupan osapuolten liikevaihdon laskemisesta

386/14.00.20/11 10.5.2011


luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi taksiliikennelain muuttamisesta

371/14.00.20/11 23.5.2011

Energiamarkkinavirasto Toiset luonnokset sähköverkonhaltijoiden valvonta-menetelmien suuntaviivoiksi vuosille 2012-2015

407/14.00.20/11 1.6.2011


luonnos valtioneuvoston asetukseksi Suomen metsäkeskuksen julkisen palvelun yksikön toiminnan järjestämiseksi

430/1400.20/11 13.6.2011

Oikeusministeriö asiakkaan aseman kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa

344/14.00.20/11 16.6.2011

Viestintävirasto Viestintäviraston säänneltyjen tukkutuotteiden arviointiperiaatteiden kehittäminen

435/14.00.20/11 17.6.2011

Viestintävirasto lausunto yleispalvelun tarjontaan velvollisten postiyritysten nimeämisessä noudatettavasta menettelystä

440/14.00.20/11 21.6.2011

Työ- ja elinkeinoministeriö Tilintarkastajajärjestelmän uudistaminen: selvitysmiehen raportti tilintarkastajien valvonnan yhtenäistämisetä

481/14.00.20/11 23.6.2011


ajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutusten huomioiminen julkisissa hankinnoissa

542/14.00.20/11 30.6.2011

Energiamarkkinavirasto Fingrid Oyj:n siir topalvelun ehdot Venäjän ja Suomen välisillä rajayhdysjohdoilla

580/14.00.20/11 14.7.2011

Puolustusministeriö lausunto Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi puolustusvoimien ravitsemispalvelujen yhtiöittämisestä

500/14.0020/11 21.7.2011


komission ehdotus uudeksi verkkovierailusääntelyksi 629/14.00.20/11 3.8.2011


102


Opetus- ja kulttuuriministeriö

komission teollis- ja tekijänoikeusstrategiaa koskeva tiedonanto ja direktiiviehdotus orpojen teosten tietyistä sallituista käytöistä

494/14.00.20/11 11.8.2011

Energiamarkkinavirasto Tiekartta 2020 -hankkeen loppuraporttiluonnos 511/14.00.20/11 17.8.2011


Pöyry Finland Oy:n raporttiluonnos vesihuoltolaitosten valvonnasta

74/14.00.20/11 25.8.2011


laajakaistahankkeen väliarvioinnin keskustelumuistio 556/14.00.20/11 25.8.2011

Suomen elokuvasäätiö lausunto elokuvajakeluun liittyvästä Virtual Print Fee (VPF) -rahoitusmallin soveltamisesta suhteessa Euroopan komission Suomen valtion elokuvatuotannon tukiohjelman määräyksiin

710/14.00.20/11 2.9.2011

Valtiovarainministeriö Julkishallinnon perustietovarantojen rajapinnat (PERa) -työryhmän tulokset

515/14.00.20/11 9.9.2011

Viestintävirasto lausunto Viestintävirastolle laajakaistan tiedonsiir tonopeuden vaihteluvälin määritelmästä

726/4.00.20/11 9.9.2011


Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkkovierailuista yleisissä matkaviestintäverkoissa unionin alueella

751/14.00.20/11 14.9.2011

Valtiovarainministeriö lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta annetun lain 3 §:n ja liitteen muuttamisesta

760/14.00.20/11 19.9.2011

Opetus- ja kulttuuriministeriö

Vihreä kirja audiovisuaaliteosten verkkojakelusta Euroopan unionissa

745/14.00.20/1 6.10.2011


Euroopan komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä

757/14.00.20/11 7.10.2011


lausunto Esan kirjapaino Oy:n toimilupahakemuksesta 820/14.00.20/11 21.10.2011


Hallituksen esitys laiksi taksiliikennelain muuttamisesta 853/14.00.20/11 24.10.2011

Eduskunta, valtiovarainvaliokunta

Hallituksen esitys laiksi makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta annetun lain 3 §:n ja liitteen muuttamisesta

867/14.00.20/11 26.10.2011

Energiamarkkinavirasto Fingrid Oyj:n tasepalvelun sopimusehdot 861/14.00.20/11 1.11.2011

Viestintävirasto lausunto yleispalvelun tarjontaan velvollisen postiyrityksen nimeämisestä

859/14.00.20/11 3.11.2011


matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kieltäminen

835/14.00.20/11 7.11.2011


Hallituksen esitys laiksi ajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutusten huomioon ottamisesta julkisissa hankinnoissa

895/14.00.20/11 9.11.2011

Valtiovarainministeriö arvopaperimarkkinalainsäädännön uudistamiseen liittyvä julkinen kuuleminen

860/14.00.20/11 10.11.2011

Energiamarkkinavirasto Fingrid Oyj:n kantaverkkosopimus 2012-2015 873/14.00.20/11 14.11.2011


Hallituksen esitys laiksi kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain muuttamisesta

916/14.00.20/11 14.11.2011


103



Digitaalisen maanpäällisen joukkoviestintäverkon verkkotoimilupaa koskeva hakuilmoitus

849/14.00.20/11 28.11.2011


luonnos Valtioneuvoston taajuuspoliittiseksi periaatepäätökseksi

896/14.00.20/11 28.11.2011


860/14.00.20/11 30.11.2011


asetusluonnos metsäkeskuksen julkisen palvelun yksikön suoritteiden maksullisuudesta

975/14.00.20/11 12.12.2011


860/14.00.20/11 14.12.2011

Energiamarkkinavirasto Fingrid Oyj:n siir topalvelun ehdot Venäjän ja Suomen välisillä rajayhdysjohdoilla

984/14.00.20/11 15.12.2011

sitoumuspäätöKsEt 2011

Asianosaiset Aihe Diaarinumero Pvm

Dna Oy Dna Oy:n kiinteistökaapeli-tuotteen hinnoittelu 285/14.00.00/10 17.1.2011

ainaCom Finland Oy ainaCom Finland Oy:n Talokaapeli-tuotteen hinnoittelu 286/14.00.00/10 13.5.2011

yritysKauppapäätöKsEt 2011

Yrityskaupan osapuolet Diaarinumero Pvm

Twister Roofing SPV 2010 Oy (axcel), lemminkäinen Rakennustuotteet Oy:n katto- ja vedeneritysliiketoiminta

1283/14.00.10/10 11.1.2011

Capman Buyout Fund a l.P, Eastway Sound and lighting Oy 32/14.0010/11 21.1.2011

Podeta Oy (Capman Oyj), Pohjolan Design-Talo Oy 40./14.00.10/11 1.2.2011

lundin mining Corporation, inmet mining Corporation 138/14.00.10/11 23.2.2011

SOk autokauppa Oy, mE-auto Helsinki Oy:n liiketoiminta Helsingissä, Espoosssa ja Vantaalla

202/14.00.10/11 16.3.2011

Yrityskaupan hyväksyminen ehdollisena; Terveystalo Healthcare Oy, ODl Terveys Oy 1116/14.00.10/10 11.5.2011

Rederi aB Transatlantic, österström Rederi aB 200/14.00.10/11 13.5.2011

altor Fund iii, Elixia Holding ii aS 424/14.00.10/11 26.5.2011

Polarica Finland Oy, lapin liha Oy 356/14.00.10/11 27.5.2011

Bonnier kirjat Oy, Werner Söderström Oy 345/14.00.10/11 31.5.2011

keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Eläke-Fennia, Suomen Teollisuussijoitus Oy, Em Group Oy, European Batteries Oy

492/14.00.10/11 20.6.2011

HgCapital llP(Evita Care Bid Oy), mainio Vire Oy 501/14.00.10/11 21.6.2011

ahlström Capital Oy, accent Equity 2008 l.P., Å&R Carton aB, Flextrus Group aB 393/14.0010/11 28.6.2011

Suomen Teollisuussijoitus Oy, keskinäinen vakuutusyhtiö Eläke-Fennia, mitron Group Oy ltd

491/14.0010/11 28.6.2011

Flybe Group Plc ja Finnair Oyj, Finnish Commuter airlines Oy 323/14.00.10/11 1.8.2011

sitoumuspäätöKsEt 2011, yritysKauppapäätöKsEt 2011

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut%2Fkieltoyms-paatokset&sivu=dyn/diaari-kieltoyms-paatokset

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=yrityskauppavalvonta/yrityskaupparatkaisut&sivu=dyn/diaari-yrityskaupparatkaisut&Vuosi=2011

104

Yrityskaupan osapuolet Diaarinumero Pvm

Coor Service management Oy, lujapalvelut Oy 674/14.00.10/11 19.8.2011

Sentica Rally SPV Oy, Puuilo Oy 816/14.0010/11 12.10.2011

Skanska infra Oy, Soraset Yhtiöt Oy 831/14.0010/11 26.10.2011

unilever Finland Oy, ingman ice Cream Oy ab 801/14.0010/11 11.11.2011

myllykoski Paper Oy, myllykosken paperitehtaan kunnossapitoliiketoiminta 915/14.0010/11 15.11.2011

nCC Roads Oy, Destia Oy:n sekä Destia kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminta 913/14.00.10/11 24.11.2011

intera Partners Oy, Royal Ravintolat Oy 918/14.0010/11 2.12.2011

Partners Oy, kamux Oy 903/14.00.10/11 16.12.2011

Terveystalo Healthcare Oy, lääkäriasema Pulssi Oy 927/14.00.10/11 16.12.2011

Production Partner Oy, 7 are Oy:n Teollisuuden palvelut -liiketoiminta 988/14.0010/11 16.12.2011

Sweco aB, Finnmap Consultin Oy, karasharju Oy 854/14.00.10/11 30.11.2011

muita ratKaisuja 2011

Asianosaiset Asia Diaarinumero Pvm

luotsausliikelaitos Finnpilot alfons Håkans Oy Baltic Pilot ltd

luotsausliikelaitos Finnpilotin menettelytavat luotsausmarkkinoilla

820/61/07 18.2.2011

Oy Hartwall ab Oy Sinebrychoff ab

Epäilty kilpailijoiden välinen yhteistyö sekä asiakkaita sitovat sopimusmenettelyt panimotuotteiden markkinoilla

982/61/08 18.2.2011

alajärven Puhelinosuuskunta TeliaSonera Finland Oyj

alajärven Puhelinosuuskunnan epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla

901/61/05 22.2.2011

Verkkokauppa.com Oy kilpailunrajoitusepäily Denon-merkkisten hifi-laitteiden takuuhuollossa

525/61/08 9.3.2011

morenia Oy autoilija ahti Räsänen

morenia Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö kiviainesten myynnissä

908/68/07 14.3.2011

Vapo Vapo Oy:n hinnankorotukset puupelletimarkkinoilla 1082/61/07 6.5.2011

Helsingin OP Pakki Oyj luottotalo Fenno Oy

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö Tupas-varmennepalvelun tarjoamisessa

154/14.00.00/09 13.5.2011

nordea Pankki Suomi Oyj luottotalo Fenno Oy

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö e-tunnistepalvelun tarjoamisessa

1211/61/08 13.5.2011

Finansialan keskusliitto ry nordea Pankki Suomi Oyj OP-Pohjola osk Helsingin OP Pankki Oyj Turun Seudun Osuuspankki OPR-Vakuutus Oy Risicum Capital Oy

Epäilty kielletty horisontaalinen yhteistyö Tupas-varmennepalvelun tarjoamisessa rahoitusmarkkinoilla

317/61/07765/61/07738/61/07

13.5.2011

nordea Pankki Suomi Oyj OPR-Vakuutus Oy Vipster Oy Terrarahoitus Oy Etua Oy Oy netford Capital ltd maxmani Oy

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö nordea Pankki Suomi Oyj:n asiakkaiden Tupas-varmennepalvelutietojen tarjoamisessa

1090/61/081120/61/08

1050/14.00.00/0999/14.00.00/10

151/14.00.00/10723/14.00.00/10

13.5.2011


http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut/muut-ratkaisut&sivu=dyn/diaari-muut-ratkaisut&Vuosi=2011

105

Asianosaiset Asia Diaarinumero Pvm

Rautakirja Oy a-lehdet Oy aller Julkaisut Oy Forma Publishing Oy Yhtyneet kuvalehdet Oy

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö aikakauslehtien jakelussa

532/61/08 3.6.2011

linja-autoliitto ry matkahuolto Oy Hostikka Charter Oy

linja-autoliitto ry:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

960/61/08 9.6.2011

ilmailulaitos Finavia airline Operators' Committee-Finland

ilmailulaitos Finavian epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

999/61/08 9.6.2011

kehä Caravan Tukku Oy Truma Gerätetechnik GmbH alda international Systems aB

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö asuntoautojen ja -vaunujen nestekaasulämmitysjärjestelmien varaosien ja lisävarusteiden markkinoilla

1140/61/07 9.6.2011

JCDecaux Finland Oy Silkkipaino mäkisalo Oy

määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily ulkomainonnassa

314/61/06 23.6.2011

TeliaSonera Finland Oy TeliaSonera Finland Oy:n Talokaapeli-tuotteen hinnoittelu

284/14.00.00/10 5.8.2011

Riihimäen Taksi Oy 10 taksiautoilijaa

Epäilty tarjonnan rajoittaminen ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttö Riihimäen seudun taksimarkkinoilla

698/61/07 18.8.2011

metsähallitus Saariselän kieppi Oy

määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily Saariselän alueella tapahtuvassa metsähallituksen maanvuokraustoiminnassa

1238/14.00.00/10 5.9.2011

St. Peter line ltd Helsingin Satama -liikelaitos

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö Eteläsataman rahtiliikenteen jälleenrahtuspalvelujen markkinoilla

1195/14.00.00/10 3.10.2011

kemin aluetaksi Oy Taksiautoilija Jani mäkipörhölä

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö taksiaseman käyttöoikeuden kuukausivuokran määräämisessä kemissä

1244/14.0.00/10 3.10.2011

Pelika.net Oy automaatti-Hoikkala OyViihdelaitteet Oy Suomen moniala Oy Seinäjoen automaatti ky

Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö viihdelaitemarkkinoilla

572/61/01701/61/01862/61/01

1057/61/01

27.10.2011

Valio Oy Tietopyyntöä koskeva päätös 441/14.00.00/09478/14.00.00/10

21.11.2011

Suomen Palloliitto ry Oulun edustusjalkapallo aC Oulu ry

Suomen Palloliiton menettely liigalisenssin myöntämisessä

346/14.00.00/11 14.12.2011

Finavia Oy kiinteistö Oy lentokonehuolto

Finavia Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

729/61/06 23.12.2011

Suomen Palloliitto ryFC Sport -39 ry

Suomen Palloliiton tekemät sarjamuutokset 1009/14.00.00/11 29.12.2011


106

EsityKsEt marKKinaoiKEudEllE 2011

Asianosaiset Aihe Diaarinumero Pvm

CSC-Consulting Service Centre OyHansatalot Oyasunto-Väylä Oykiinteistöosakeyhtiö Rovakartano OySata-Väylä Oy

kielletty kilpailijoiden välinen yhteistyö Rovaniemen kaupungin vuonna 2009 ja lapin Sairaanhoitopiirin vuonna 2006 järjestämissä tarjouskilpailuissa

1147/614.00.00/09 26.6.2011

nCC Roads OyDestia Oy:n ja Destia kalusto Oy:n asfalttipäällysteliike-toiminta

Yrityskaupan kieltäminen; nCC Roads Oy Destia Oy:n / Destia kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminta

249/14.00.10/11 5.8.2011

marKKinaoiKEudEn päätöKsEt 2011

Diaarinumero, KIVI Asia Diaarinumero Pvm

777/61/06 Valitus kilpailuviraston päätöksestä koskien alueellisten metsäkeskusten väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tilakohtaisten metsäsuunnitelmien tarjonnassa. markkinaoikeus hylkäsi valituksen.

Dnro 91/09/kR, nro 35/2011

31.1.2011

249/14.00.10/11 Yrityskaupan hyväksyminen ehdollisena. nCC Road Oy / Destia Oy:n ja Destia kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminta.

Dnro 253/11/kR, nro 499/2911

2.11.2011

258/61/06 iittala Group Oy ab:lle seuraamusmaksu määrähinnoittelusta 3.000.000 euroa.

Dnro 159/10/kR, nro 594/2011

20.11.2011

53/61/00 Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö tilaajatietojen luovutuksessa. Visual-Data Oy. markkinaoikeus hylkäsi valituksen.

Dnro 612/10/kR, nro 596/2011

21.12.2011

Kho:n päätöKsEt 2011

Diaarinumero, KIVI Asia Diaarinumero Pvm

949/61/2002 kHO hylkäsi kilpailuviraston markkinaoikeuden ratkaisusta tekemän valituksen koskien lännen Puhelin Oy:n epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä laajakaistamarkkinoilla.

Dnro 2474/2/08 taltio 1057

14.4.2011

618/61/04 kHO hylkäsi kilpailuviraston valituksen markkinaoikeuden päätöksestä hylätä kilpailuviraston nikon nordic aB:lle esittämä kilpailunrajoitusta koskeva seuraamusmaksuesitys. kHO hylkäsi myös nikon nordic aB:n valituksen koskien oikeudenkäyntikulujen korvaamista.

Dnro:t 418/2/09 ja 402/2/09 taltio 1811

28.6.2011

EsityKsEt marKKinointioiKEudEllE 2011, marKKinaoiKEudEn päätöKsEt 2011, Kho:n päätöKsEt 2011

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?luku=ratkaisut/esitykset-MOlle&sivu=dyn/diaari-esitykset-MOlle

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/mao/

http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/

107hEnKilöstö ja organisaatio

henkIlöStö ja organISaatIo

kilpailuviraston johtoryhmän muodostivat vuonna 2011 ylijohtaja Juhani Jokinen, johtaja

martti Virtanen, johtaja kirsi leivo, apulaisjohtaja mika Hermas, apulaisjohtaja Timo mattila,

apulaisjohtaja Seppo Reimavuo, apulaisjohtaja Rainer lindberg, viestintäpäällikkö Päivi kari ja

hallintopäällikkö marja-Terttu kyttälä.

apulaisjohtaja mika Hermas sai vuoden 2012 alussa tehtäväkseen valmistella kartelli-

valvontaan keskittyvän uuden yksikön perustamista virastoon. uusi kartelliryhmä aloitti

työnsä 1.6.2012; muilta osin organisaatio säilyi ennallaan. Virastoon on lisäksi perustettu

harmaan talouden torjuntaan saatujen lisämäärärahojen turvin uusia virkoja; osa uusista työn-

tekijöistä työskentelee kartelliryhmässä, osa viraston muissa ryhmissä.

Hallitus päätti maaliskuussa 2012 käynnistää terveen kilpailun edistämisohjelman, jonka

valmistelusta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö. Ohjelman johtajaksi ajalle 1.5.2012–30.4.2013

nimitettiin kilpailuviraston ylijohtaja Juhani Jokinen. Viraston määräaikaiseksi ylijohtajaksi

vastaavalle ajalle nimitettiin apulaisjohtaja Timo mattila. Hänen sijaisenaan Toimialat2 -ryhmän

päällikkönä toimii apulaisjohtaja Valtteri Virtanen.

organisaatio 1.6.2012 alKaEn

ylijohtaja Timo mattila

EsikuntaJohtaja martti VirtanenErikoistutkija Tom BjörkrothErikoistutkija mika Oinonen

viestintä ja valmennusViestintäpäällikkö Päivi kari

Kansainväliset asiatapulaisjohtaja Rainer lindberg

hallintoHallintopäällikkö marja-Terttu kyttälä

toimialat 1Johtaja kirsi leivo

toimialat 2apulaisjohtajaValtteri Virtanen

Kartelliryhmäapulaisjohtajamika Hermas

Kilpailunedistämisryhmäapulaisjohtaja

Seppo Reimavuo

Kilpailuvalvonta KilpailunEdistäminEn

108

KoulutustaustaPääosalla tutkijoista on ylempi korkeakoulu-

tutkinto joko oikeus-, kauppa- tai taloustie-

teen alalta. Joukossa on myös useita tutkija-

koulutuksen hankkineita ja useamman kuin

yhden loppututkinnon suorittaneita henki-

löitä. myös muissa kuin tutkimustehtävissä

työskentelevillä henkilöillä on tyypillisesti

hyvä peruskoulutus.

työilmapiiri, Vmbaro (asteikko 1-5)

sairauspoissaolotSairauspoissaoloihin käytetyt työpäivät/htv

vuosina 2009–2011 olivat 8,9 –13,8 – 8,9.

lähtövaihtuvuusToisen työnantajan palvelukseen lähteneiden

määrää kuvaava lähtövaihtuvuus (%) vuosina

2009–2011 oli 8,7 – 9,0 – 10,0.

haKijoidEn lKm pEr virKaVastaanotettujen työhakemusten määrä per

avoin virka on kolmena viimeisenä vuonna

ollut 44 – 42 – 58.

hEnKilöstö ja organisaatio

hEnKilöstömääräkiVin htv-määrät vuosina 2009–2011 olivat

70,2 – 70,1 – 67,4. Vuoden 2012 osalta

talousarvion tavoitteena on 78,5. luvun

kasvu perustuu harmaan talouden torjuntaan

myönnettyihin lisämäärärahoihin.

iKäjaKauma

suKupuolijaKauma

KEsKi-iKä

Ikä

25-29 30-39 40-49 50-59 60-64

19 % 25 % 23 % 18 % 15 %

naisia 61 %

miehiä 39 % 2009 2010 2011

5

4

3

2

1

0

2009 2010 2011

50

40

30

20

10

0

109hEnKilöstö ja organisaatio

110

ylijohtaja

Ylijohtaja Timo mattila

Ylijohtajan sihteeri Pirjo Ehrstedt

EsiKunta

Johtaja martti Virtanen

Erikoistutkija Tom Björkroth

Erikoistutkija mika Oinonen

KartElliryhmä

apulaisjohtaja mika Hermas

Tutkimuspäällikkö antti norkela

Erikoistutkija niina Hänninen

Erikoistutkija Helena kukkonen

Järjestelmäasiantuntija Peter Berglund

toimialat 1

Ryhmän päällikkö, johtaja kirsi leivo

Ryhmän sihteeri, osastosihteeri maija Huotari

Tutkimusassistentti Piia Rautiala

metsäteollisuus, media ja elintarvikeketju (ml. maatalous)

Tutkimuspäällikkö Sanna Syrjälä

Erikoistutkija Juha lipponen

Erikoistutkija anne Rämö-Tervonen

Erikoistutkija Hannu Raatikainen

Tutkija Heidi muukkonen

Tutkija Eleonora Skaffari

päivittäistavarakauppa, elintarvikeketju, lääkeala ja ipr

Tutkimuspäällikkö Jarno Sukanen

Erikoistutkija Heli Frosterus

Erikoistutkija Terhi larkio

Erikoistutkija Ville Terävä

Tutkija milla kajova

henkIlöStö ryhmIttäIn

Finanssiala, majoitus- ja ravitsemisala ja kustannusala

Tutkimuspäällikkö arttu Juuti

Erikoistutkija Pirjo aspinen

Erikoistutkija Johanna nyländen

Erikoistutkija Eija Palo

Erikoistutkija anna Spikberg

toimialat 2

Ryhmän päällikkö, apulaisjohtaja Valtteri Virtanen

Ryhmän sihteeri, osastosihteeri armi mäkipää

yrityskaupat

Tutkimuspäällikkö maarit Taurula

Erikoistutkija Susanna Suvanto

Tutkija kaisa kokko

Tutkija keijo Ranta

Energia ja vesihuolto, sähköinen viestintä ja it

Tutkimuspäällikkö Henrikki Oravainen

Erikoistutkija Juha karjanlahti

Erikoistutkija Tiina Saarinen

teollisuus, rakentaminen, liikenne ja satamat, urheilu ja rahapelit, ympäristötoimialat ja tekijänoikeusjärjestöt

Tutkimuspäällikkö Päivi Tammilehto

kilpailuasiainneuvos Topi Johansson

Erikoistutkija kaarlo Helkamo

Erikoistutkija Jussi Pääkkönen

Tutkija mikko Heinonen

Tutkija Tuuli Turpeinen

Tutkija Pia-maria Sillanpää

työntEKijät 1.6.2012

KilpailunEdistämisryhmä

Ryhmän päällikkö, apulaisjohtaja Seppo Reimavuo

Ryhmän sihteeri, toimistosihteeri Virve kopra

Tutkimuspäällikkö ari ahonen

kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen

Erikoistutkija kalle määttä

Erikoistutkija Jan nybondas

Erikoistutkija liisa Vuorio

Tutkija Tomi lindholm

Tutkija Sari Valliluoto

KansainvälisEt asiat

Ryhmän päällikkö, apulaisjohtaja Rainer lindberg

Ryhmän sihteeri, kirjaaja Hannele montonen

Erikoistutkija Jaana Boëlius

Erikoistutkija minna-maija Vainikka

viEstintä ja valmEnnus

Ryhmän päällikkö, viestintäpäällikkö Päivi kari

Erikoissuunnittelija Jaana aho

Tarkastaja Pirjo Tuomola

Tiedottaja Eine kuneinen

Verkkotiedottaja antti Hovila

Viestintäavustaja nuppu lojander

hallintoryhmä

Ryhmän päällikkö, hallintopäällikkö marja-Terttu kyttälä

Ryhmän sihteeri, toimistosihteeri Taina Sukupolvi

talousasiat

Taloushallinnon asiantuntija Birgit Broman

Osastosihteeri anne ilvonen

henkilöstöasiat

Erikoistutkija Terttu Perhoniemi

tietohallinto

Järjestelmäasiantuntija arja marjanen

Järjestelmäasiantuntija Pasi Pursiainen

asiakirjahallinto

Tutkimuspäällikkö markku Tupamäki

Toimistosihteeri Taina Sukupolvi

vahtimestaripalvelut

Virastomestari Juha Piironen

kilpailuviraston ja sen henkilöstön yhteystiedot löytyvät osoitteesta www.kilpailuvirasto.fi

http://www.kilpailuvirasto.fi

T U N N U S – P Y S T Y M A L L I N E N

1x

5x

1x0,8x0,5x

2x

KILPAILUVIRASTOKONKURRENSVERKET

2x

KILPAILUVIRASTOKONKURRENSVERKET

2x 2x

5x

Kilpailuviraston tunnus yleisimmin käytettävässä, keskitetyssä muodossa. Tun-nuksen merkkiosan ja tekstien mittasuhteet sekä etäisyydet toteutetaan oheisen mittapiirroksen mukaan. Harmaa pohja havainnollistaa suoja-alueen koon.

Värit: Pohja C100 M78 (PMS 280).Merkin neljä sävyä myötäpäivään ylhäältä alkaen: C47 Y19 (PMS 318),C71 M7 Y33 (PMS 563), C25 Y25 (PMS 621), C11 Y4 (PMS 7457).

Näkökulmia - Kilpailuviraston vuosikirja 2012 - Kilpailu- ja … · 2014. 7. 7. · Tämä...

Documents

Transcript of Näkökulmia - Kilpailuviraston vuosikirja 2012 - Kilpailu- ja … · 2014. 7. 7. · Tämä...