ÍNDICE

INtroDuCCIóN

Primera Parte

CapÍtulo 1Evolución de la Participación Política de las Mujeres en Uruguay, 1984-2005- Las mujeres en las listas electorales (elecciones 2004/2005)- Las mujeres en el Parlamento- Las mujeres en las Juntas Departamentales

CapÍtulo 2Opinión Pública sobre las Mujeres en Política- Opinión sobre la presencia de mujeres en el Parlamento- Opinión sobre temas y valores que promueven hombres y mujeres en política - Opinión sobre la cuota de género

CapÍtulo 3Las Cuotas en el Mundo- El uso e impacto de las cuotas en el mundo y en América Latina

CapÍtulo 4Los Antecedentes de la Cuota en Uruguay- Cuotas voluntarias adoptadas por partidos políticos uruguayos- Los antecedentes legislativos de la Ley de Participación Política

CapÍtulo 5Evaluación de la Aplicación de la Cuota en las Elecciones Internas de Junio 2009-La aplicación de la cuota en las listas electorales-El impacto de la cuota en la integración de las Convenciones Nacionales

Segunda Parte

CapItulo 6La ley de participación política de las mujeres: crónica del proceso parlamentario (2006-2009)- El tratamiento del proyecto de ley de cuotas en la Cámara de Senadores-“Un pequeño paso”-Las observaciones de la CEDAW y la participación política de las mujeres-La Red de Mujeres Políticas y el compromiso de los partidos-El debate parlamentario en la Cámara de Diputados-Uruguay, país de excepción

CapItulo 7Las voces de las mujeres se hicieron escuchar

CapItulo 8La Corte Electoral y la reglamentación de la ley de cuotas-“Peligra la aplicación de la ley de participación política”- Tratamiento y debate de la ley interpretativa

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INtroDuCCIóN

La aprobación en 2009 de la Ley de Participación Política respondió a la necesidad, señalada a lo largo de más de veinte años, por mujeres políticas, organizaciones sociales de mujeres y orga-nismos nacionales, de implementar mecanismos para lograr una mayor igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a los cargos electivos del sistema político uruguayo.

¿Por qué estos actores consideraron necesaria la adopción de tales mecanismos? Porque múl-tiples estudios que monitoreaban y analizaban la evolución de la presencia de mujeres en estos cargos mostraron que, a pesar de la restauración de las instituciones y procedimientos del sistema democrático luego de la dictadura, y también pese a los altos niveles de militancia femenina en los partidos, la presencia de mujeres en cargos electivos tanto de los órganos internos partidarios como de las instituciones políticas nacionales y departamentales, ha sido sistemáticamente menor que la presencia masculina.

En la década de los 90 este desequilibrio –presente en la mayoría de los parlamentos del mun-do– se señaló como un déficit de los sistemas democráticos y la tasa de representación femenina en cargos de decisión se incluyó como un indicador del grado de la consolidación o calidad de la democracia y del nivel de desarrollo humano en diversos índices internacionales. En este sentido, el Informe de Desarrollo Humano 2002 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que “la libertad política y la participación en la vida de la propia comunidad son capacidades tan importantes para el desarrollo humano como poder leer y escribir o tener una buena salud” (pág. 52). Para medir esta dimensión del desarrollo humano el PNUD elaboró dos índices comple-mentarios al Índice de Desarrollo Humano (IDH): el Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG) y el Índice de Potenciación de Género (IPG). Es significativo que a pesar del buen desempeño de Uruguay en el IDH (lugar 46 en el ranking mundial de 2005) y en el IDG1 (lugar 45), el desempeño del país en el IPG es considerablemente más bajo (lugar 59), fundamentalmente debido a la baja tasa de mujeres en el Parlamento2.

Asimismo, en el marco de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas, cele-brada en Beijing en 1995, la Unión Interparlamentaria declaró que “el concepto de la democracia sólo se realizará cuando los objetivos principales de las políticas y de la legislación nacional sean decididos conjuntamente por hombres y mujeres, con igual atención a los intereses y aptitudes de cada mitad de la población. Tal asociación activa entre ambos elementos de la sociedad es, de hecho, uno de los cimientos más seguros y más duraderos de la democracia y el desarrollo, que se precisa establecer urgentemente a través de medidas estructurales y legislativas que apuntan a la participación paritaria de mujeres y hombres en el proceso de toma de decisiones político.” (Declaración Parlamentaria de Beijing de la UIP, párr. 5)

Pero no son solamente las y los “expertos” que consideran injusto el actual desequilibrio de re-presentación por sexo en los cargos políticos de mayor jerarquía. En distintas encuestas de opinión pública la ciudadanía uruguaya se ha expresado mayoritariamente a favor de una mayor representa-ción de mujeres en cargos de decisión y también a favor de la adopción de medidas como la cuota para corregir el actual sesgo.

La primera parte de este documento analiza la actual situación de la representación política femenina en Uruguay, situándola en el panorama regional y mundial. Se presenta, primero, una revisión de los principales indicadores de género en materia de participación política en Uruguay. En segundo lugar, se ofrecen algunos datos que muestran la opinión pública respecto a la participación de hombres y mujeres en política. El estudio luego se centra en el mecanismo más utilizado en el mundo para promover el acceso de más mujeres a cargos electivos –la cuota–. Además de presen-tar datos sobre la adopción e impacto de la cuota en el mundo y la región, se incluye información sobre las diversas iniciativas legislativas presentadas al Parlamento uruguayo en las últimas dos décadas, dando cuenta del largo camino recorrido para llegar a la sanción de la Ley No. 18.476. En el siguiente capítulo, se presenta un análisis de los resultados de las elecciones a las Convenciones Nacionales del 28 de junio, primera instancia electoral para la cual rigió la aplicación de la cuota, según lo establecido por la ley.

Finalmente, la segunda parte de este trabajo presenta una crónica del proceso parlamentario sobre el tratamiento y la votación de la ley de cuotas (2006-2009) y sobre la discusión y aproba-ción de la ley interpretativa. Además, se señalan algunas de las acciones que las mujeres políticas y el movimiento de mujeres impulsaron en torno a la aprobación de estas iniciativas.

LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES Y LAS CUOTAS EN URUGUAY*

* La primera parte de este trabajo fue elaborada por la Dra. Niki Johnson, Coordinadora del Área Política y Género del Instituto de Ciencia Política (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República) en base a las investigaciones realizadas por ella y otras investigadoras del APG-ICP que están citadas en la bibliografía. La segunda parte fue realizada por Alejandra Moreni en base a las noticias publicadas en el sitio “Parlamenta-Mujeres en el Parlamento” y a información del sitio web del Parlamento del Uruguay (www.parlamento.gub.uy).

1 El IDG mide el grado de igualdad entre hombres y mujeres en términos de capacidades básicas (educación, expectativa de vida e ingresos).

2 Ésta es una de las tres variables que integran este índice; las otras dos son participación económica y poder sobre los recursos económicos.

6

7

prImEra partE

CapÍtulo 1

Evolución de la Participación Política de las Mujeres en Uruguay, 1984-2005

las mujErEs EN las lIstas ElECtoralEs (ElECCIoNEs 2004/2005)

La forma de votación vigente en el sistema electoral uruguayo es de listas cerradas y bloquea-das. Es decir, el electorado sólo puede votar a una lista de nombres previamente confeccionada por los distintos sectores partidarios que compiten en las elecciones; no puede votar a sólo algu-nas personas de la lista, ni alterar con su voto el lugar que los distintos candidatos y candidatas ocupan. Resulta evidente, por lo tanto, que las posibilidades que tenga un/a candidato/a de ser electo/a depende del lugar que ocupa en la lista. Un primer indicador relevante, entonces, para medir el grado de equidad de género en el ejercicio efectivo del derecho político a ser elegido/a es la distribución de hombres y mujeres candidatos en las listas electorales. Los estudios realizados en el caso uruguayo llegan a la misma conclusión que la literatura especializada en otros países: los sistemas electorales no son neutros en términos de género, en tanto las mujeres no se distri-buyen de manera homogénea en la oferta electoral sino que, al contrario, en general, ocupan los peores lugares en las listas de candidatos/as.

El Gráfico 1 ilustra este fenómeno mediante un ejercicio simple en el que se compara la cantidad de mujeres en el total de lugares titulares de las listas que ganaron bancas en el Parla-mento en las elecciones de 2004, con la cantidad de mujeres en los lugares titulares “salibles” de esas listas (es decir aquellos lugares que tengan una probabilidad de resultar electos)3. Como se observa en el gráfico, la cantidad de mujeres siempre es mayor en el total de lugares titulares que en los lugares salibles.

GRÁFICO 1: Mujeres en la oferta electoral, elecciones nacionales de 2004(listas ganadoras)

29,0

20,6

9,0

23,322,9

10,7

4,9

11,1

0

5

10

15

20

25

30

35

Cámara deRepresentantes

Montev ideo

Cámara deRepresentantes

Canelones

Cámara deRepresentantesresto del interior

Senado

porc

enta

je

Candidatas titulares total lista Candidatas titulares lugares salibles

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

El mismo fenómeno puede ser observado en relación a la oferta de candidatos/as en la totali-dad de las listas presentadas para las elecciones a las Juntas Departamentales en mayo de 2005. Como se observa en el Gráfico 2, cuanto peores son los lugares de las listas, más mujeres hay.

3 Dado que el número de bancas que se eligen por circunscripción afecta directamente el juicio sobre qué tan bueno o malo es un lugar de una lista, los lugares “salibles” fueron definidos de la siguiente manera: para la Cámara de Representantes en Montevideo se tomaron los primeros 10 lugares de las listas; para la Cámara de Representantes en Canelones se consideraron los primeros cuatro lugares; para la Cámara de Representantes en las circunscripciones chicas del interior del país (todas menos Canelones) se consideró sólo el primer lugar; por último, para el Senado se consideraron los primeros seis lugares.

8

GRÁFICO 2: Mujeres en la oferta electoral, elecciones departaMentales 2005 (total listas)

13,8

20,2

26,6

39,143,1

0

51015

20253035

404550

Cabeza de lista Primeros 3lugares

Primeros 10lugares

Total titulares Total suplentes

porc

enta

je

Fuente: Johnson (2005).

Estos datos confirman, por lo tanto, que los candidatos hombres y mujeres no se distribuyen en forma equilibrada en la oferta electoral, lo que afecta sustancialmente las posibilidades de éstas de resultar electas, como se mostrará a continuación.

las mujErEs EN El parlamENto

Las mujeres votaron por primera vez en 1938 (Uruguay fue el primer país de América Latina en consagrar el sufragio femenino sin restricciones), y en 1942 ingresan al Parlamento las pri-meras legisladoras: las diputadas Julia Arévalo y Magdalena Antonelli Moreno, y las senadoras Sofía Álvarez Vignoli de Demichelli e Isabel Pinto de Vidal. Sin embargo, hasta la dictadura la presencia de mujeres en el Parlamento nunca superó la tasa de representación femenina alcan-zada en 1942 (un 3,1%).

En las primeras elecciones post-dictadura (1984) ninguna mujer fue electa como titular. Las legislaturas siguientes mostraron un crecimiento continuo, aunque moderado, en la tasa de repre-sentación femenina, hasta las últimas elecciones nacionales cuando fueron electas 14 mujeres titulares, una menos que en el período anterior. De esta forma, en el Parlamento conformado luego de las elecciones de 2004, las mujeres representaron el 11,1% del total de los miembros titulares electos a la Cámara de Representantes (11 mujeres entre 99 miembros) y el 9,7% de la Cámara de Senadores (3 mujeres entre 31 miembros) (ver el Gráfico 3).

9

GRÁFICO 3: porcentaje de Mujeres electas coMo titulares al parlaMento del uruguay, período post-dictadura

4,6

6,17,1

12,111,1

0,0 0,0

6,5

9,7 9,7

0,0

10,811,5

6,9

0,00

2

4

6

8

10

12

14

1984 1989 1994 1999 2004

porc

enta

je

Cámara de Representantes Senado Parlamento

Fuente: Johnson (2005).

Posterior a las elecciones, en junio de 2005, otra mujer asumió la titularidad de una banca en la Cámara de Representantes, cuando el diputado titular fue electo como Intendente en las elecciones departamentales de mayo. Así, el número de legisladoras titulares alcanza el mismo nivel que en la legislatura anterior (11,5%). Como se señaló en 2005, el aparente estancamiento en los niveles de representación femenina en el Parlamento puede estar indicando que se ha llegado al “techo de cristal”4 del sistema electoral uruguayo.

Otra tendencia relevante se evidencia si se compara el porcentaje de mujeres en ambas cá-maras. Claramente existe una relación inversa entre los niveles de representación femenina y, por un lado, el estatus y poder inherentes a los cargos, y por otro, el número de cargos disponibles: a lo largo del período post-dictadura la presencia femenina es menor en el Senado que en la Cámara de Representantes.

Los datos presentados hasta ahora presentan la situación resumida a nivel de Parlamento y sus dos Cámaras. Ya que los partidos políticos controlan el acceso de las mujeres a lugares sali-bles en las listas, cabe preguntar si se observan diferencias entre la situación en cada partido. El Gráfico 4 muestra la distribución por partido de la representación femenina parlamentaria desde las elecciones de 1989 (porcentaje de mujeres sobre el total de cada bancada). Sólo en el caso del Frente Amplio se registra una tendencia incremental a lo largo del período; no obstante, entre 1994 y 2004 el porcentaje femenino de la bancada frenteamplista aumentó en total menos de un punto porcentual. Por su parte, la tasa de representación femenina en las bancadas del Partido Colorado y el Partido Nacional ha fluctuado en este período, siempre por debajo del 12%, y en las últimas elecciones bajó en ambos casos.

4 El “techo de cristal” es un término que se usa para referirse a la barrera invisible e informal generada por sesgos actitudinales u organizacionales que impide que las mujeres (o miembros de otros grupos marginados) avancen a posiciones de liderazgo en cualquier jerarquía institucional.

10

GRÁFICO 4: Mujeres titulares coMo porcentaje del total de las bancadas partidarias (aMbas cáMaras), 1989-2004

0,0

7,7

7,0

11,4

6,4

0,0

10,3

3,9

15,915,415,0

3,6

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1989 1994 1999 2004

porc

enta

je

Partido Colorado Partido Nacional Frente Amplio

Fuente: Johnson (2005).

También resulta relevante ver dónde queda Uruguay en el panorama mundial y regional. El porcentaje actual de mujeres titulares en la Cámara de Representantes (12,1%) coloca a Uruguay en la posición 90 del Ranking Mundial de Mujeres en los Parlamentos de la Unión Interparlamen-taria (UIP), un ranking de 133 lugares que incluye información sobre 187 países5. De esta forma, Uruguay se encuentra no sólo muy por debajo del promedio mundial de mujeres en los parlamen-tos (18,5%), sino también por debajo de la mayoría de los países de la región (ver el Gráfico 5).

GRÁFICO 5: las Mujeres en los parlaMentos de aMérica latina (aMbas cáMaras)

43,239,8

36,832,3

27,523,4 22,1

19,0 18,6 18,5 17,114,6 13,6 12,7 12,0 11,5 9,7 9,4 8,5

0

510

1520

2530

3540

4550

Cuba

Argentina

Costa Rica

Ecuador

Perú

Hondura

sMéxi

co

El Salvado

r

Venezuela

Nicarag

ua

República

Dominic

anaBoliv

ia

Paragua

yChile

Guatemala

Uruguay

Colombia Bras

il

Panamá

porc

enta

je

Fuente: Elaboración propia en base a datos de http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm (31/07/2009).

5 http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm actualizada al 31/07/2009.

11

las mujErEs EN las juNtas DEpartamENtalEs

En comparación con el Parlamento, la tasa de representación femenina en las Juntas De-partamentales ha sido más alta y ha aumentado a un ritmo más constante que a nivel nacional a lo largo del período post-dictadura, lo que confirma la tendencia ya señalada que las mujeres acceden con más facilidad a cargos de menor status (Gráfico 6). Pero aun así el porcentaje de mujeres edilas no alcanza un 20%.

GRÁFICO 6: Mujeres electas coMo titulares al parlaMento y a las juntas departaMentales, 1984-2004/2005

10,8

5,3

10,5

17,0

0,0

4,6

6,9

11,5

15,113,9

0

2

46

8

10

12

14

16

18

1984 1989 1994 1999/2000 2004/2005

porc

enta

je

Parlamento Juntas Departamentales

Fuente: Johnson (2005).

Si miramos la evolución de la representación femenina en las Juntas por departamento desde 1984 (Cuadro 1) sólo seis de los 19 departamentos han mantenido o aumentado el porcentaje de edilas de elección en elección, mientras que el resto de los departamentos registran altibajos. Entre 2000 y 2005 el porcentaje de edilas bajó en ocho departamentos, se mantuvo en cinco y aumentó sólo en seis. El máximo número de edilas alcanzado en un departamento son 9 (un 29%).

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CUADRO 1: porcentaje de edilas titulares electas a las juntas departaMentales, 1984-2005

Departamento 1984 1989 1994 2000 2005

Treinta y Tres 6,5 16,1 25,8 22,6 29,0

Durazno 12,9 12,9 12,9 12,9 29,0

Flores 6,5 9,7 16,1 25,8 25,8

Montevideo 9,7 22,6 22,6 29,0 22,6

Rocha 3,2 3,2 6,5 3,2 22,6

Cerro Largo 3,2 12,9 16,1 25,8 22,6

Paysandú 9,7 19,4 16,1 12,9 19,4

Río Negro 9,7 16,1 29,0 22,6 19,4

Tacuarembó 3,2 16,1 6,5 3,2 19,4

Maldonado 0,0 6,5 12,9 16,1 16,1

Artigas 6,5 9,7 19,4 19,4 16,1

San José 0,0 6,5 9,7 16,1 16,1

Florida 0,0 6,5 12,9 16,1 16,1

Canelones 0,0 0,0 6,5 19,4 12,9

Rivera 6,5 9,7 12,9 12,9 9,7

Soriano 6,5 0,0 6,5 6,5 9,7

Lavalleja 6,5 22,6 25,8 12,9 9,7

Salto 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2

Colonia 6,5 6,5 3,2 6,5 3,2

Total Juntas 5,3 10,5 13,9 15,1 17,0

Fuente: Johnson (2005).

Mirando globalmente la situación actual y la evolución histórica de la presencia de mujeres en cargos electivos del sistema político uruguayo, tanto el estancamiento registrado a nivel nacional como los altibajos registrados en la mayoría de los órganos legislativos departamentales, sugieren que en general no hay una tendencia acumulativa de crecimiento de la representación femenina. Es decir, sin la mediación de algún mecanismo de acción afirmativa como la cuota no parece probable que aumente significativamente la presencia de mujeres en estos cargos de decisión.

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CapÍtulo 2

Opinión Pública sobre las Mujeres en PolíticaLos datos presentados hasta ahora, ¿son un problema para la democracia uruguaya? Más allá

de la opinión de las y los expertos y de los propios actores políticos, si la función primaria de la democracia es la representación de la ciudadanía, cabe preguntar qué opina ésta al respecto.

En la última década, en Uruguay se han producido varias encuestas de opinión pública que muestran que las y los uruguayos son ampliamente favorables a la participación política de las mujeres. Al mismo tiempo, estas encuestas revelan que, en general, existe una opinión mayori-taria a favor de implementar algún tipo de mecanismo que permita aumentar la representación política femenina, como las cuotas de género. Asimismo, según los últimos datos disponibles las y los uruguayos piensan que existe un diferencial de género en la actuación política de las y los representantes según el cual hombres y mujeres promueven temas distintos cuando actúan en política. Las encuestas también indican que el sexo es un clivaje relevante en la opinión sobre estos temas.

opINIóN sobrE la prEsENCIa DE mujErEs EN El parlamENto

Una encuesta realizada a fines de 2007 por el Área Política y Género del Instituto de Ciencia Política (APG-ICP), con el apoyo del International Institute for Democracy and Electoral Assis-tance (IDEA Internacional; Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral), indica que casi un 60% de las y los uruguayos considera que en el Parlamento debería haber más mujeres que las actuales (Gráfico 7)6. Sólo una proporción menor al 20% dijo que estaba bien la cantidad de mujeres que hay ahora o que debería haber menos.

GRÁFICO 7: opinión sobre la cantidad de Mujeres que hay actualMente en el parlaMento

59,8

3,48,6

14,2 14,0

0

10

20

30

40

50

60

Está bien lacantidad de

mujeres que hayahora

Debería habermás mujeres

que las actuales

Debería habermenos mujeresque las actuales

El sexo de losmiembros del

Parlamento esirrelevante

No sabe, nocontesta

porc

enta

je

Fuente: APG-ICP/IDEA 2008.

Años atrás, una pregunta similar realizada por la consultora Cifra había mostrado resultados en la misma sintonía: un 57% de los/as entrevistados/as decía que debería haber más mujeres en el Parlamento, en tanto sólo un 9% decía que debería haber menos (Gráfico 8)7.

6 “Actualmente hay 15 mujeres entre 130 miembros del Parlamento. Según su opinión: ¿está bien la cantidad de mujeres que hay ahora, debería haber más mujeres que las actuales, debería haber menos mujeres que las actuales o el sexo de los miembros del Parlamento es irrelevante?”.

7 “¿Le parece adecuado que haya 16 mujeres en el Parlamento de un total de 130 miembros?: Debería haber más; es un número adecuado; debería haber menos”.

14

GRÁFICO 8: opinión sobre la cantidad de Mujeres que hay actualMente en el parlaMento

57,0

28,0

9,06,0

0

10

20

30

40

50

60

Debería haber másmujeres

Es un númeroadecuado

Debería habermenos mujeres

No sabe / nocontesta

porce

ntaje

Fuente: Parlamenta (2008).

Cuando los datos de la encuesta APG-ICP/IDEA 2008 se analizan según el sexo de la persona entrevistada, se observa una diferencia significativa entre la opinión de hombres y mujeres. Éstas muestran una opinión más favorable que los hombres a la presencia de mujeres en política: un 73,4% de mujeres dice que debería haber más mujeres en el Parlamento frente a menos de un 60% de hombres que dice lo mismo.

GRÁFICO 9: opinión sobre la cantidad de Mujeres que hay actualMente en el parla-Mento, respuestas desagregadas por sexo

16,9

55,9

3,4

23,714,3

73,4

4,1 8,2

01020304050607080

Está bien la cantidadde mujeres que hay

ahora

Debería haber másmujeres que las

actuales

Debería habermenos mujeres que

las actuales

El sexo de losmiembros delParlamento es

irrelevante

porc

enta

je

Hombre Mujer

Fuente: APG-ICP/IDEA 2008.

Como se observa en los gráficos 7 y 9, en la encuesta APG-ICP/IDEA 2008 una de las op-ciones que se les ofreció a las/los entrevistados para expresar su opinión sobre la actual cantidad de mujeres parlamentarias fue que “el sexo de los miembros del Parlamento es irrelevante”. La inclusión de esta opción tuvo como motivo explorar cómo la ciudadanía uruguaya entiende la “representación”, siendo ésta la función básica de los miembros del Parlamento. Si un porcentaje alto considera que el sexo de sus representantes es irrelevante, se puede concluir que prima una concepción “sustantiva” de la representación, de corte “ideológica”, según la cual no importa quiénes son los/las representantes, sino qué hacen, en tanto agentes que actúan por una colecti-

15

vidad (partido político) construida en torno a una serie de ideas políticas compartidas. En cambio, una baja tasa de respuestas por esta opción podría estar indicando que el público uruguayo con-sidera relevante la dimensión “descriptiva” de la representación, según la cual las características socioculturales de los/las representantes (en este caso en particular su sexo, pero posiblemente otras, como su origen social, edad, raza-etnia) también son relevantes para su función. Bajo esta concepción, no es que sólo importe quiénes son los/las representantes, y no lo que hacen; la importancia de la dimensión descriptiva de la representación reside en la probabilidad de que exista una mayor identificación y afinidad entre personas que, por su inserción social, compartan experiencias vitales. Esta teoría de la “política de la presencia”, desarrollada principalmente por filósofas feministas y también avalada desde los estudios sobre sociedades multiculturales y pluriétnicas, cuestiona la capacidad de objetividad y neutralidad absoluta que se les adjudica a los representantes en el marco de la política de las ideas, con respecto a no dejar que sus inte-reses personales interfieran en su actuación política o a tomar en cuenta los intereses de todos los grupos sociales. En el contexto de sociedades organizadas en base a relaciones históricas de dominación y subordinación entre distintos grupos sociales, es por lo menos cuestionable que esa capacidad realmente exista, y entonces es probable que un cuerpo legislativo diverso represente mejor la pluralidad de intereses presentes en la sociedad.

Si miramos ahora la relevancia que tuvo esta opción entre las respuestas en la encuesta APG-ICP/IDEA 2008, vemos que sólo un porcentaje reducido de personas (14%) considera que el sexo de los miembros del Parlamento no es relevante (ver el Gráfico 7). Es más, cuando este dato se desagrega por sexo, vemos que existe una brecha significativa entre la opinión de mujeres y hombres: solamente el 8,2% de mujeres considera que el sexo de sus representantes es un dato insignificante, frente a un 23,7% de hombres (ver el Gráfico 9). Es decir, estos datos parecen estar indicando que la ciudadanía uruguaya, y en particular las mujeres, consideran importante la dimensión descriptiva de la representación. Pero no nos dicen por qué lo consideran relevante.

opINIóN sobrE tEmas y valorEs quE promuEvEN hombrEs y mujErEs EN polÍtICa

Una forma posible de indagar al respecto sería preguntando qué se piensa respecto a lo que hacen hombres y mujeres cuando llegan a ocupar cargos políticos. Éste ha sido un aspecto es-casamente abordado por las encuestas de opinión pública en Uruguay, por lo que en el estudio APG-ICP/IDEA 2008 se incluyó una pregunta que indagaba específicamente en este sentido. Como se observa en el Gráfico 10, al preguntar si las mujeres cuando ocupan cargos políticos promueven los mismos temas y valores que los hombres o promueven temas y valores distintos, dos tercios de las personas entrevistadas dijeron que las mujeres promueven temas algo o total-mente distintos a los que impulsan los hombres8.

GRÁFICO 10: opinión sobre valores y teMas que proMueven las Mujeres en política

52,1

14,79,2

24,0

0

10

20

30

40

50

60

Los mismos valoresy temas que los

hombres

Valores y temasalgo distintos a los

de los hombres

Valores y temastotalmente distintos

a los de loshombres

No sabe, nocontesta

porc

enta

je

Fuente: APG-ICP/IDEA 2008.

8 “Según su opinión, las mujeres que ocupan cargos de decisión política ¿promueven: los mismos valores y temas que los hombres, valores y temas algo distintos a los que promueven los hombres o valores y temas totalmente distintos a los que promueven los hombres?”.

14,7

16

De hecho, esta percepción de la opinión pública uruguaya no es azarosa. En Uruguay existen estudios, a nivel parlamentario, que indican que las legisladoras tienen un comportamiento dife-rente al de sus colegas varones: son más proactivas y tienen una agenda legislativa más diversi-ficada que la masculina, en donde en particular destaca la mayor presentación de iniciativas de ley con contenido de género (Johnson 2006).

Por otro lado, este dato debe leerse a la luz de los anteriores. Si una proporción significativa de la opinión pública considera que debe haber más mujeres en el Parlamento (58,9%), sólo una proporción minoritaria opina que el sexo de los representantes es irrelevante (14%) y una mayoría consideran que las mujeres políticas tienen un perfil propio, entonces cabe pensarse que las y los uruguayos no sólo entienden que una representación equilibrada de hombres y muje-res es una cuestión de justicia en términos cuantitativos, sino que también se relaciona con la “calidad” de la representación: una mayor presencia femenina cambia la agenda político-pública con la inclusión de nuevos temas que tienden a ser ignorados o excluidos por elencos políticos dominados por varones.

Cabe señalar que otra vez son las mujeres (un 77%) quienes consideran, en mayor medida que los hombres (un 69,2%), que las mujeres políticas promueven temas y valores diferentes a los que promueven los hombres. La brecha entre la opinión pública femenina y la masculina evidente en las respuestas a esta pregunta y a la anterior, entonces, podría estar indicando que las mujeres uruguayas sienten un mayor grado de insatisfacción con el continuado dominio masculino de los cargos de decisión políticos, y que se identifican más con representantes de su mismo sexo.

opINIóN sobrE la Cuota DE géNEro

Dado que existe entre la ciudadanía uruguaya una opinión mayoritaria a favor de un aumento en el número de mujeres parlamentarias, cabe indagar el nivel de apoyo al uso de medidas de acción afirmativa para lograr ese cambio. Los resultados de la encuesta APG-ICP/IDEA 2008 revelaron que hay una proporción importante de personas que no tiene una opinión formada respecto a la cuota (35,4%). Pero por otro lado, entre las que sí expresaron una opinión, la gran mayoría se mostró a favor (Gráfico 11)9.

GRÁFICO 11: actitud hacia la cuota MíniMa por sexo aplicada a las listas electorales, entre personas con opinión forMada, 2008

76,0

24,0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

A favor En contra

porc

enta

je

Fuente: APG-ICP/IDEA 2008.

Estas actitudes no son nuevas en el electorado uruguayo sino que pueden ser observadas des-de tiempo atrás. Si bien las preguntas de los distintos estudios no se han formulado de la misma manera, encuestas realizadas en años anteriores ya habían mostrado que la opinión pública uru-guaya tiene opiniones favorables a la implementación de cuotas. Así, por ejemplo, una encuesta realizada en el año 1997 por la consultora Factum indicó que un 53% de las y los uruguayos estaba de acuerdo con la cuota (Gráfico 12)10.

9 “¿Está Ud. de acuerdo o en desacuerdo con implementar alguna medida, como por ejemplo las

cuotas, que garantice una presencia mínima de hombres y mujeres en las listas electorales?”.

10 “Para que haya más mujeres en el gobierno y en el Parlamento, en otros países se han establecido

cuotas. Por ejemplo, que en las listas de candidatos, uno de cada tres candidatos deba ser mujer. ¿Está Ud.

de acuerdo o no?”

76,0

17

GRÁFICO 12: opinión hacia la cuota, 1997

53,0

12,0 11,0

25,0

0

10

20

30

40

50

60

De acuerdo Más o menos En desacuerdo No opina

porc

enta

je

Fuente: Parlamenta (2008).

También en el año 2003 la consultora Cifra había difundido una encuesta en la que mostraba que el 69% de las y los uruguayos era partidario de las cuotas de género (Gráfico 13)11.

GRÁFICO 13: opinión hacia la cuota, 2003

69,0

27,0

4,0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Que se reserven cargospara mujeres

Mejor seguir como hastaahora

No sabe / no contesta

porc

enta

je

Fuente: Parlamenta (2008).

En conclusión, los datos presentados aquí muestran claramente la predominancia de actitu-des favorables a la presencia de mujeres en política en la opinión pública uruguaya. La mayoría de la ciudadanía asocia a las mujeres políticas con un perfil y una agenda distinta a la de sus pares varones, considera que debería haber más mujeres en el Parlamento, y está de acuerdo con la cuota. Ante esta evidencia, la continuada resistencia de una gran parte de la dirigencia política masculina uruguaya a considerar urgente la superación del actual sesgo de género en la práctica de la representación política parece lejos de estar en sintonía con la percepción de la ciudadanía. Para la mayoría de la ciudadanía, y en particular para las mujeres uruguayas, el sexo de sus re-presentantes no es un dato irrelevante, lo que hace pensar que los partidos políticos harían bien en lograr una mayor diversidad en su oferta electoral, reconocer los aportes específicos que hacen sus mujeres y contemplar en sus propuestas programáticas los intereses específicos que pueda tener la población femenina.11 “Algunos piensan que para aumentar el número

de mujeres en política habría que reservarles una proporción de bancas en el Parlamento y otros cargos de gobierno, como se hace en algunos países. Otros piensan que es mejor seguir como ahora. ¿A Ud. qué le parece mejor que se reserven cargos para mujeres o que se siga como hasta ahora?”.

18

CapÍtulo 3

Las Cuotas en el MundoLas cuotas son mecanismos de acción afirmativa que parten de la premisa que las relaciones

desiguales de poder que existen en nuestras sociedades inciden también en el sistema político, ha-ciendo que no todas las personas puedan competir en igualdad de condiciones para hacer efectivo su derecho ciudadano a ser elegido/a. Su finalidad, entonces, es contrarrestar estos sesgos para asegurar o acelerar el acceso a cargos de decisión política de grupos sociales histórica y cultu-ralmente marginados, excluidos o desfavorecidos. Las cuotas de género funcionan estableciendo niveles mínimos o máximos de representación para ambos sexos, para garantizar una participación más equilibrada de mujeres y hombres en los procesos de gobierno de nuestras sociedades.

Pueden distinguirse dos tipos de cuotas: por un lado, las cuotas constitucionales y legales, y por otro, las cuotas voluntarias.

Las cuotas constitucionales y legales establecen el uso de este mecanismo en forma obligato-ria por parte de los partidos políticos en elecciones nacionales o subnacionales (departamentales o locales), y se encuentran establecidas en las constituciones y leyes nacionales (generalmente le-yes o códigos electorales). Pueden seguir dos modalidades de implementación: cuotas aplicables a las candidaturas presentadas por los partidos políticos para las elecciones (cuotas aplicadas en el proceso de postulación o cuotas electorales), o la reservación de determinado número de ban-cas en los órganos a elegir (escaños reservados). En términos geográficos, los escaños reservados para mujeres se utilizan más en África, Asia y Medio Oriente (por ejemplo, en Rwanda son del 30%), en tanto en América Latina y Europa se utilizan las cuotas electorales.

Las cuotas voluntarias, por su parte, son disposiciones incorporadas a los estatutos parti-darios a iniciativa de los propios partidos, y suponen que determinada cantidad (mínima) de candidaturas a cargos electivos de gobierno y/o a cargos partidarios, debe destinarse a mujeres. Es decir, en estos casos los partidos asumen voluntariamente acciones destinadas a subsanar la brecha de género en política. Las cuotas voluntarias se originaron en las décadas de los 70 y los 80 en las democracias avanzadas de Europa Occidental, y fueron predominantes hasta la década de los 90.

Generalmente las cuotas establecen un porcentaje mínimo o máximo para ambos sexos (por ejemplo, las candidaturas deberían incluir un mínimo de un tercio de personas del mismo sexo, o no más de dos tercios de personas del mismo sexo). Pero también hay casos en que se establece como criterio la paridad, es decir, la alternancia en las listas de hombres y mujeres. En Ecuador la ley de cuotas de 1997 consagra el principio de la paridad, pero propone un proceso gradual de aumento, desde una cuota inicial de un 25%, aumentándose en un cinco por ciento en cada elección hasta llegar a la paridad. En otros casos se apela a un criterio de “representación espe-cular”, bajo el cual la integración de las listas electorales o del órgano electo debería reflejar la composición por sexo del electorado que lo elige. Así, por ejemplo, en el Partido Socialista del Uruguay la cuota para las mujeres en sus listas electorales y en las elecciones internas al Comité Central y Comité Ejecutivo se define según el porcentaje de afiliadas al partido.

El uso E ImpaCto DE las Cuotas EN El muNDo y EN amérICa latINa

Según datos de IDEA Internacional, actualmente existen 97 países que utilizan algún tipo de cuota (constitucional, legal o voluntaria) para alguno de sus niveles de representación (nacional o subnacional)12:

48 han consagrado cuotas de género para sus parlamentos nacionales en sus constitucio-•nes nacionales o en su legislación; 32 países aplican este mecanismo a nivel subnacional;•A nivel mundial hay 168 partidos políticos distribuidos en 69 países que aplican las •cuotas de manera voluntaria.

La Clasificación Mundial de la Unión Interparlamentaria brinda información que nos permite evaluar el impacto de la cuota en los parlamentos del mundo. El Cuadro 2 muestra los 15 pri-meros lugares de este ranking.

12 “En algunos países coexisten distintos tipos de cuota (por ejemplo, en varios países que aplican

cuotas por ley, además algunos partidos tienen cuotas voluntarias, previas a la ley o que fijan un porcentaje

para la cuota mayor al estipulado por ley). Por esta razón la suma de las distintas categorías de cuota

exceden el total número de países que tienen cuotas.

19

CUADRO 2: países con Mayor presencia de Mujeres en los parlaMentos nacionales

Cámara baja o única

CuotaAño elecciones

BancasNúmero mujeres

% mujeres

1 Rwanda 2008 80 45 56,3 legal

2 Suecia 2006 349 164 47,0 partido

3 Sud África 2009 400 178 44,5 legal

4 Cuba 2008 614 265 43,2 no

5 Islandia 2009 63 27 42,9 partido

6 Finlandia 2007 200 83 41,5 no

7 Países Bajos 2006 150 62 41,3 partido

8 Argentina 2007 255 102 40,0 legal

9 Dinamarca 2007 179 68 38,0 (partido)

10 Angola 2008 220 82 37,3 legal

11 Costa Rica 2006 57 21 36,8 legal

12 España 2008 350 127 36,3 legal

13 Noruega 2005 169 61 36,1 partido

14 Andorra 2009 28 10 35,7 no

15 Bélgica 2007 150 53 35,3 legal

Fuente: Elaboración propia en base a datos de http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm (31/07/2009 y 31/05/2009) y Global Database of Quotas for Women (IDEA internacional/Universidad de Estocol-

mo) http://www.quotaproject.org/.

Tal como está señalada en la última columna del cuadro, de estos países sólo tres (Cuba, Fin-landia y Andorra) no tienen (ni tuvieron) ningún tipo de cuota; siete aplican cuotas establecidas en forma constitucional o legal (Rwanda, Sud África, Argentina, Angola, Costa Rica, España y Bélgica); y en cuatro son vigentes cuotas voluntarias adoptadas por todos los partidos (o los ma-yoritarios) con representación parlamentaria (Suecia, Islandia, Países Bajos y Noruega). En tanto en Dinamarca, si bien en la actualidad no se aplica ningún sistema de cuotas, en el pasado varios partidos tenían cuotas. Estos datos confirman sin lugar a duda la importancia que ha tenido el mecanismo de la cuota para generar un impulso hacia una distribución por sexo más igualitaria de las bancas en parlamentos de todas las regiones del mundo.

En América Latina, el camino hacia las cuotas se inició en 1991 cuando Argentina se convir-tió en el primer país del mundo en sancionar una ley de cupos, disposición que fue luego incluida en la Constitución de 1994. Posteriormente, a partir de la segunda mitad de la década de los 90, otros países latinoamericanos aprobaron legislaciones de este tipo. Actualmente, 11 de los 19 países latinoamericanos aplican cuotas de género establecidas legalmente (Cuadro 3).

20

CUADRO 3: países con cuota constitucional o legal en aMérica latina

País Tipo de cuota Año de adopción Umbral mínimo de la cuota

Argentina Constitucional13 1991 (“Ley de Cupo”; disposi-ción constitucional 1994)

30%

Bolivia Legal2001 (disposiciones incluidas

en Nueva Ley Electoral)30% Cámara de Diputados y 25%

Cámara de Senadores

Brasil Legal 1997 25%, elevado a 30% a partir de 2000

Costa Rica Legal1996 (disposiciones incluidas

en Código Electoral)40%

República Dominicana

Legal 1997 25%, elevado a 33% en 2000

Ecuador Legal 199725% elevado a 30% en 2000,

y a 50% en 2006

México Legal

1996 (disposiciones incluidas en el Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Elec-

torales)

30%

Panamá Legal 1997 30%

Paraguay Legal 1996 20%

Perú Legal 1997 25%, elevado a 30% en 2001

Venezuela Legal199714, 2002 “Resolución 50, 50” de la Corte Electoral (sin

aplicación)

Honduras Legal 2000 (Ley de Igualdad de Opor-

tunidades para la Mujer)30% (incrementándose

hasta alcanzar la paridad)

Fuente: Parlamenta (2008).

En Nicaragua, Chile, El Salvador y Uruguay algunos de los partidos tienen cuotas voluntarias. Guatemala, Colombia15 y Cuba son los únicos países latinoamericanos donde no existen cuotas aplicables a las listas electorales, ni por ley ni partidarias.

El Gráfico 14 muestra el porcentaje promedio de mujeres en los parlamentos latinoamerica-nos discriminado según los países que han consagrado la cuota en sus legislaciones y aquellos que no lo han hecho16. Como puede observarse, el primer grupo de países presenta en su con-junto una tasa de presencia femenina parlamentaria 8 puntos porcentuales mayor que aquellos países sin cuotas legales.

13 El Artículo 37 de la Constitución argentina establece: “(…) La igualdad real de oportunidades

entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones

positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”.

14 La norma fue derogada al declararse inconstitucional en 1997.

15 No obstante, en Colombia la Ley 581 31/5/2000 establece cuotas para cargos del Poder Ejecutivo y de

la administración pública, http://bib.minjusticia.gov.co/normas/leyes/2000/l5812000.htm.

16 Dentro de este último grupo no se incluye Cuba, debido a que el sistema electoral cubano no es

comparable con el resto de los sistemas electorales de los países latinoamericanos, al no basarse en partidos

competitivos.

21

GRÁFICO14: Mujeres en los parlaMentos latinoaMericanos, coMparación entre países con y sin cuota legal

22,7

14,8

0

5

10

15

20

25

Países con cuota legal Países sin cuota legal

porc

enta

je

Fuente: Elaboración propia en base a datos de http://www.quotaproject.org y de http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm.

Aunque este dato sugiere que en general la aplicación de la cuota tiene un impacto positivo, si miramos el desempeño de cada uno de los 11 países latinoamericanos con leyes de cuotas, es evidente que los resultados son dispares (Cuadro 4). Así, mientras que en Argentina el porcentaje de mujeres pasó de un 6% antes de la Ley de Cupos a un 40% en la actualidad, en Brasil y Panamá17 la situación no se ha modificado demasiado.

CUADRO 4: iMpacto de la cuota en países latinoaMericanos (cáMaras bajas o únicas)

Países con cuota legal% mujeres antes

de la cuota% mujeres

en la actualidad

Argentina 6,0 40,0

Costa Rica 14,0 36,8

Ecuador 4,0 32,3

Perú 11,0 27,5

Honduras 9,4 23,4

México 17,0 23,2

República Dominicana 12,0 19,7

Bolivia 11,0 16,9

Paraguay 3,0 12,5

Brasil 7,0 9,0

Panamá 8,0 8,5

Fuente: Elaboración propia en base a Llanos y Sample (2008) y http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm.

De hecho, aunque las cuotas son el mecanismo de acción afirmativa más efectivo para au-mentar la representación de mujeres en un período corto de tiempo, su efectividad depende de una multiplicidad de factores, entre los que se encuentran tanto elementos relacionados con la reglamentación y monitoreo de la implementación de las leyes de cuotas, como factores propios de los sistemas electorales nacionales.

Dos factores relacionados con la reglamentación de las leyes de cuotas que influyen en su efectividad son la existencia de requisitos de ubicación y el establecimiento de sanciones en caso de incumplimiento.

17 El dato presentado aquí para Panamá surge de las elecciones celebradas en mayo 2009. Cabe notar que en las elecciones anteriores (2004) las mujeres alcanzaron un 16,7% de las bancas en la cámara única de su Parlamento nacional.

22

Los requisitos de ubicación tienen como objetivo impedir que los partidos políticos cumplan con el cupo confinando a las mujeres a los últimos lugares de las listas. Muchas leyes de cuotas especifican, entonces, que la cuota mínima se debe aplicar a cada terna o tres lugares sucesivos de la lista (en el caso de que la cuota establecida sea de un tercio). La importancia de que la ley incluya un mandato explícito de ubicación se puede ilustrar con referencia al caso de Argentina. La Ley de Cupos de 1991 estableció una cuota mínima de un 30% para mujeres en lugares ele-gibles en todas las listas electorales, sin explicitar cuáles lugares se consideraban elegibles. Como resultado de esto, los partidos ubicaron a sus candidatas en lugares de las listas donde no tenían posibilidades reales de salir electas. Esto se resolvió con el Decreto Presidencial 1246 de 2000 que definió con precisión qué se debía entender por “lugares elegibles”: el porcentaje mínimo de un 30% se tiene que aplicar no solamente a la totalidad de los candidatos de la lista sino, y en primera instancia, a los lugares que corresponden al número de cargos que cada lista busca reno-var en la elección (art. 3). Además, reafirmó que el porcentaje de la cuota a aplicar se debe tomar siempre como un mínimo. De esta forma, por ejemplo, si un partido ganó cuatro bancas en las elecciones anteriores tiene que incluir a dos candidatas mujeres entre los primeros cuatro lugares de la lista, ya que si incluyera a una sola no cumpliría con la mínima permitida de un 30%.

Por su parte, las sanciones suelen consistir en la denegación de parte de las autoridades elec-torales a inscribir las listas que no cumplan con los requisitos establecidos. Otra sanción que se ha aplicado en algunos países europeos, como Francia, es el establecimiento de penas financie-ras, por las cuales se descuenta un porcentaje de los fondos públicos otorgados a cada partido se-gún su caudal de votos en la primera vuelta de las elecciones parlamentarias. Evidentemente, la ausencia de sanciones hace que la obligación de cumplir con la ley se vuelva meramente moral, mientras que la existencia de sanciones en general hace que las cuotas establecidas legalmente sean más efectivas que las cuotas voluntarias.

La literatura especializada señala que los sistemas electorales no son neutros en términos de género y repercuten en el impacto de la cuota. En especial, la magnitud de los distritos electorales y el tipo de lista son los dos elementos de la ingeniería electoral que más influyen en la aplicación de esta medida.

Circunscripciones electorales pequeñas –donde los partidos compiten por entre una y cinco bancas– limitan la efectividad de los cupos, ya que es poco probable que un partido o una lista gane más de una o dos bancas. Dado que generalmente las primeras posiciones de las listas están ocupadas por hombres, las oportunidades de que las mujeres salgan electas se reducen. Aun en distritos electorales más grandes, el impacto de la cuota puede verse limitado si hay altos niveles de fragmentación o fraccionalización partidaria, es decir, cuando muchos partidos o muchas listas de un mismo partido obtienen representación.

En relación al tipo de lista, cuando éstas no son bloqueadas, es decir, cuando los electores pueden alterar el orden de la nómina partidaria, los efectos de las cuotas se pueden desvirtuar, ya que los requisitos de ubicación no se cumplen. En cambio, cuando las listas son cerradas y bloqueadas, los electores emiten su voto por la lista completa no pudiendo alterar el orden de los/as candidatos/as. No obstante, el aumento significativo en la tasa femenina de representación parlamentaria en las últimas elecciones en Perú, cuyo sistema electoral utiliza listas abiertas (cada partido presenta una plancha de nombres de los cuales el electorado puede votar por dos), demuestra que una campaña electoral exitosa de parte de las candidatas mujeres puede contra-rrestar la tendencia a elegir candidatos varones. A iniciativa de una coalición de organizaciones de mujeres se llevó a cabo una campaña en torno a la consigna “De sus dos votos, déle uno a una mujer”.

Los límites a la efectividad de la cuota que resultan del juego entre todos estos elementos queda de manifiesto en el caso de Brasil, donde se aplica la cuota en un sistema con listas no bloqueadas y sin requisito de ubicación de los/as candidatos/as, en el que los partidos pueden presentar hasta un 150% más del número de escaños en disputa. Como se ha comentado, bajo estas circunstancias no es sorprendente que la cuota no haya tenido impacto (Llanos y Sample 2008: 31).

23

CapÍtulo 4

Los Antecedentes de la Cuota en UruguayComo se señaló en la introducción, la sanción de la Ley de Participación Política en marzo de

2009 tiene atrás un largo camino de militancia de parte de mujeres de diversos ámbitos, unidas en su convicción de que sin la adopción de mecanismos afirmativos la democracia uruguaya se-guiría siendo incompleta en tanto desconocía la importancia de que hubiera una representación más equilibrada de las dos mitades de la ciudadanía –hombres y mujeres–. El camino empezó con el asombro de mujeres militantes, dirigentes y activistas ante la ausencia de mujeres titulares en el primer Parlamento de la época post-dictadura, lo que parecía señalar que el aporte de las mujeres no se consideraba relevante para el proceso de recuperación democrática. A partir de ese momento mujeres de todos los partidos políticos, respaldadas por campañas de sensibilización e incidencia realizadas por organizaciones feministas y de mujeres, y por la creciente producción de conocimientos sobre los múltiples factores que dificultan el acceso de mujeres a cargos de decisión en el sistema político uruguayo, y valiéndose de los cada vez más numerosos compromi-sos asumidos por el Estado uruguayo en el ámbito internacional, promovieron debates públicos y en la interna de sus partidos y presentaron iniciativas legislativas a favor de la adopción de la cuota. En ese proceso cada vez más mujeres que inicialmente se oponían a la cuota llegaron a cambiar de opinión, así como unos cuantos hombres que reconocieron los sesgos machistas y antidemocráticos del sistema político.

A continuación se repasa solamente una parte de una lucha que se ha dado en múltiples ámbitos y con la participación de diversos actores: los antecedentes específicos de propuestas o de experiencias de adopción de sistemas de cuotas en Uruguay.

Cuotas voluNtarIas aDoptaDas por partIDos polÍtICos uruguayos

Hasta ahora, cuatro colectividades políticas de izquierda o centro-izquierda han adoptado algún mecanismo de cuotificación, permanente o puntual, para garantizar el acceso de ambos sexos a sus listas electorales y/o a sus órganos de dirección internos. El Nuevo Espacio, en 1998 y 2004, y el Partido Independiente en 2004, adoptaron una cuota temporaria de un tercio apli-cable a sus listas para las inminentes elecciones. En ambos casos la medida fue promovida por las mujeres del partido, pero además contaba con el apoyo del presidente del sector. En el Partido Independiente la medida puntual fue aprobada en el Congreso de 2003, pero cuando se pre-sentó una propuesta de incluir la cuota como criterio permanente en la reforma estatutaria bajo discusión en la Convención Nacional en noviembre de 2005, no logró el apoyo necesario para ser aprobada. En el caso del Nuevo Espacio, uno de los motivos para la aprobación de la cuota deriva del hecho de que es miembro de la Internacional Socialista, que en el párrafo 72 de su Declaración de Principios de 1989 declara “el apoyo público a la participación plena e igualitaria de las mujeres en las actividades sociales y políticas de todos los países tomando medidas posi-tivas que aseguren la representación de las mujeres en todos los niveles de toma de decisiones”. También esta medida fue aprobada puntualmente para las elecciones de 1999 y 2004, pero no fue adoptada como criterio permanente. Con respecto a la efectividad de la cuota en estos dos casos, cabe señalar que ambos son sectores chicos, y como ninguna de sus listas ganó más de dos bancas en el Parlamento, la cuota aplicada no tuvo impacto alguno.

Otros dos sectores de la coalición de izquierda han aprobado la cuota como criterio perma-nente para la confección de sus listas electorales y la integración de sus órganos internos.

El primero en hacerlo fue el Partido Socialista, cuando un grupo mixto de militantes de base planteó el tema de la discriminación positiva en su Congreso de 1991. El Congreso no aprobó una cuota específica por sexo, sino que votó por “abrir una amplia instancia de discusión sobre el mejor criterio a aplicar en todos los organismos del partido, en el plazo de un año”18. Después de un proceso de discusión interna en todos los niveles del partido en el país, hacia fines de 1992 se acordó establecer una cuota basada en un criterio de representación “especular”: tanto los órganos de dirección de carácter permanente (Comités Seccionales, Comités Departamentales, Comité Ejecutivo Nacional y Comité Central) como las listas electorales del partido deberán estar integrados por un porcentaje de mujeres como mínimo igual al porcentaje de afiliadas al Partido Socialista en la jurisdicción correspondiente (Partido Socialista, Estatutos, art. 65). En la práctica la introducción de la cuota en el Partido Socialista ha tenido un efecto positivo en los niveles de

18 Estatutos del Partido Socialista, artículo 48 (http://www.chasque.apc.org/ps/estatuto.htm).

24

representación femenina, tanto en los órganos internos como en las listas electorales nacionales. Antes de la adopción de la cuota no había ninguna mujer en el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) y las mujeres no llegaban al 12% de los integrantes del Comité Central (CC); actualmente, su parti-cipación llega a un 39% del CEN y a un 43% del CC. En las elecciones de 2004 había candidatas mujeres en los lugares 2 y 6 de la lista del Partido Socialista al Senado (donde sacó 3 bancas) y en los lugares 1, 4, 6 y 10 de su lista a la Cámara de Representantes por el departamento de Montevideo (donde sacó 4 bancas).

Recién en 2006 otro sector del Frente Amplio, la Vertiente Artiguista, aprobó un mecanismo permanente similar, aplicable a sus elecciones internas y listas electorales. En este sector, la campaña por la aprobación de la cuota la llevaron a cabo las integrantes del Área Mujer. Ellas empezaron a promover el debate sobre la cuota en cada una de las agrupaciones de base y las unidades temáticas de la Vertiente Artiguista antes de plantearlo en la Asamblea Nacional de abril de 2006, donde fue aprobada. La cuota de un tercio se aplicó en las últimas elecciones para los nuevos órganos de dirección de la Vertiente Artiguista. Como resultado, su Directiva Nacional (40 miembros) actualmente tiene un 35% de mujeres, mientras que en el Ejecutivo de 15 miembros hay un tercio de mujeres.

los aNtECEDENtEs lEgIslatIvos DE la lEy DE partICIpaCIóN polÍtICa

El proyecto de ley de cuotas aprobado este año por el Parlamento del Uruguay no fue la primera iniciativa legislativa de este tipo: desde 1988 ya se habían presentado en total cinco pro-yectos que proponían –con variaciones– la adopción de un mecanismo de cuotificación aplicable a las listas electorales.

El primer proyecto de ley en proponer la aplicación de una cuota por sexo a las listas elec-torales (C.RR. 3093/1988) fue elaborado por miembros de la organización no-gubernamental Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU) y presentado por Alba Cassina de Nogara, una diputada suplente del Partido Colorado, durante su breve pasaje por el Parlamento. Este proyecto proponía que la legislación nacional que regulaba el sistema electoral incluyera una cuota máxima por sexo de un 75 por ciento, aplicable a cada cuatro lugares hasta el lugar 12 de la lista, después de lo cual las candidaturas masculinas y femeninas deberían alternarse (art. 2). La exposición de motivos enfatizaba que “ya no hablamos de privilegios ni de feminismo de compensación”; más bien las medidas correspondían a “principios de la equidad y la justicia”, en tanto pretendían dar sustancia al derecho “de todo ciudadano a ser [...] elegible”, algo consagrado en la Constitución pero no respetado en la práctica19. El proyecto se archivó sin siquiera llegar a ser tratado en Comisión.

En la siguiente legislatura otro proyecto (C.RR. 2235/1992) fue presentado por dos dipu-tados, del Nuevo Espacio y el Frente Amplio, que consideraban que “un régimen basado en los valores de igualdad y justicia” debería esforzarse por resolver la subrepresentación femenina, que es un problema “no [...] sólo de las mujeres, sino de la sociedad en su conjunto”20. Al igual que el primer proyecto, proponía una cuota máxima de un 75 por ciento por sexo, esta vez aplicable a los primeros ocho cargos de todas las listas electorales (art. 2), pero planteaba implementarla a través de procedimientos establecidos individualmente por cada partido. En setiembre de 1993 la iniciativa fue anexada a un proyecto de reforma de la legislación que regulaba el funcionamien-to de los partidos políticos. En este contexto nuevo, el tema se trató en términos mucho más generales y se eliminó toda referencia a la cuota, dejando un artículo que no especificaba ni el método ni el resultado deseado: “Los partidos políticos, al reformular sus Cartas Orgánicas para ajustarlas a las exigencias de esta ley, dispondrán mecanismos efectivos para que la mujer tenga una adecuada representación en sus cuadros dirigentes y propuestas electorales.21” De todas formas el proyecto sólo recibió la media sanción de la Cámara de Representantes, mientras que en el Senado primero fue devuelto a Comisión y luego archivado.

El tercer proyecto (C.RR. 2280/2002; C.SS. 1181/2003) fue firmado por cinco integrantes de la Bancada Femenina, en representación de tres de los cuatro lemas con representación parla-mentaria (Frente Amplio, Partido Independiente, Partido Nacional). El proyecto original proponía una cuota máxima de dos tercios de integrantes del mismo sexo aplicables a cada tres lugares de toda lista que se presentara en las diversas instancias electorales, nacionales, departamentales o partidarias; especificaba, además, que esto no necesariamente implicaba un tercer lugar para el sexo minoritario (art. 2). También establecía para los órganos de dirección partidarios el mismo criterio de representación especular que se había adoptado en 1992 a la interna del Partido

19 “Exposición de motivos”, Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, tomo 637, no. 2036

(15/11/1988), pp. 383-5. 20 “Exposición de motivos”, Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, tomo 673, no. 2293

(10/09/1993), p. 244.21 Proyecto de Ley CRR 1369/91, art. 51, Diario de

Sesiones de la Cámara de Representantes, tomo 683, no. 2363 (02/09/93), p. 85.

25

Socialista del Uruguay: “La integración de los sexos de acuerdo al porcentaje de afiliación de la circunscripción correspondiente al organismo de dirección que se elige”. No obstante, este artícu-lo finalmente fue omitido de la versión del proyecto que salió aprobado por la Comisión Especial de Género y Equidad de la Cámara de Representantes, responsable de estudiar el proyecto previo a que se sometiera a discusión en el plenario.

Este proyecto fue el primero en llegar a debatirse y a votarse en el pleno de la Cámara de Representantes, más de un año después de haberse presentado. El proyecto salió de la Comisión Especial de Género y Equidad aprobado unánimemente, incluyendo a las coloradas, quienes al principio habían seguido la línea partidaria contraria a la propuesta, y por primera vez los diri-gentes políticos se encontraron obligados a posicionarse sobre el tema en el pleno de la Cámara. Pese a que cuando se votó la discusión general el proyecto recibió una amplia mayoría de votos a favor (64 de 80), en la discusión particular el artículo que establecía la cuota no recibió sufi-ciente apoyo, sólo 44 votos, cuando se requería una mayoría especial de dos tercios del total de la Cámara (es decir, 66 votos), por tratarse de un proyecto que reformaba las leyes electorales. Por lo tanto, se aprobó solamente el artículo 4º: “Declárase de interés general la promoción de la participación equitativa de ambos sexos en los órganos de dirección permanente de los partidos políticos”. El proyecto reducido pasó a la Comisión de Constitución y Legislación del Senado, pero nunca llegó a tratarse y al final de la legislatura fue archivado.

Otro proyecto (C.RR. 3343/2003) presentado por la diputada suplenta del Nuevo Espacio Mabel González proponía la creación de un fondo para financiar actividades orientadas a la capa-citación, formación y desarrollo del liderazgo político de la mujer, especialmente jóvenes. El fondo sería financiado por el 2,5% de los fondos otorgados por el Estado a los partidos políticos como contribución a sus gastos electorales. En su cuarto artículo establecía que las listas presentadas en las elecciones al Parlamento no deberían incluir más de tres personas del mismo sexo en los primeros cuatro lugares de la lista, y que se deduciría un 25% de los fondos otorgados por el Estado a los partidos en caso de incumplimiento. El proyecto nunca llegó a estudiarse y al final de la legislatura fue archivado.

Finalmente, después de que el proyecto C.RR. 2280/2002 fracasó en la Cámara baja, 9 se-nadores y senadoras del Frente Amplio presentaron nuevamente (C.SS. 1235/2003) el proyecto completo que se había discutido en la Cámara de Representantes. Nunca llegó a tratarse y al final del período se archivó.

26

CapÍtulo 5

Evaluación de la Aplicación de la Cuota en las Elecciones Internas de Junio 2009

La Ley N° 18.476, aprobada en marzo 2009, establece la obligación de incluir personas de ambos sexos en cada terna (tres lugares sucesivos) de candidatos, tanto titulares como suplentes, en las listas electorales presentadas en los tres comicios –internas, nacionales, departamentales– que integran el ciclo electoral quinquenal uruguayo, y también en todos los procesos electorales propios de las distintas colectividades políticas en los cuales eligen sus autoridades partidarias. Sin embargo, la ley establece una diferencia importante entre, por un lado, las elecciones internas (constitucionales o partidarias), y por otro, las elecciones parlamentarias y departamentales. En el caso de las primeras, la implementación de la cuota se fija como un criterio permanente a apli-carse a partir de 2009 y sin límite de tiempo; en cambio, para las segundas (los cargos electivos de mayor poder) la cuota recién regirá para el ciclo electoral 2014/2015 y por única vez.

Considerando los criterios definidos en distintos instrumentos jurídicos internacionales, la medida consagrada resulta ser incoherente con el concepto de acción afirmativa en el cual su-puestamente se basa. Como lo establece la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW, ratificada por Uruguay en 1981), las acciones afirmativas son medidas que introducen un tratamiento diferencial con la intención de corregir una relación de desigualdad existente; como tales son temporales, pero no en tanto delimitan un plazo de finalización fijado a priori, sino que dejan de ser relevantes cuando la desigualdad que se intenta corregir desaparece. No obstante esta limitación importante al alcance de la ley –y por lo tanto al potencial impacto de la cuota sobre los niveles de representación femenina en cargos legislativos–, es de esperar que, al consolidarse una mayor presencia femenina en los espacios de decisión internos de los partidos, las mujeres logren incidir desde allí en la conformación de las listas electorales nacionales y departamentales.

La celebración de las elecciones internas el 28 de junio de 2009 nos permite realizar una evaluación preliminar de la aplicación de esta nueva normativa. Las internas fueron incorporadas al sistema electoral uruguayo en el marco de la reforma constitucional de diciembre de 1996. En estas elecciones primarias, además de definirse la candidatura presidencial única por lema para las elecciones nacionales de octubre, se eligen los miembros de los Órganos Deliberativos Nacio-nales (ODN) y Departamentales, comúnmente llamadas “Convenciones” nacionales y departa-mentales. Este es el tercer ciclo electoral que incluye la celebración de internas, lo que posibilita evaluar el impacto de la aplicación de la cuota en comparación con dos instancias anteriores en el caso del Frente Amplio (FA), Partido Nacional (PN), Partido Colorado (PC), y con respecto a los comicios del 2004 en el caso del Partido Independiente (PI).

la aplICaCIóN DE la Cuota EN las lIstas ElECtoralEs

La primera dimensión de análisis indaga en la aplicación de la cuota en la integración de las listas electorales. Ya que la ley establece en su artículo 3º que “las Juntas Electorales controlarán la aplicación de la cuota e inhabilitarán a las hojas de votación que no cumplan con el mínimo requerido”, el objetivo de esta parte del análisis no es ver si los partidos cumplieron o no con la cuota, sino cómo exactamente la aplicaron en la conformación de las listas.

Dado que el objetivo del estudio consiste en evaluar la efectividad de la cuota como mecanis-mo para aumentar el acceso de las mujeres a cargos electivos, conviene primero delimitar el uni-verso de análisis. Como ya se señaló más arriba, tradicionalmente la incorporación de candidatas mujeres en las listas ha sido mayor en aquellos lugares donde tienen poca probabilidad de ser electas, es decir, todos los lugares en las listas que no ganan bancas y los lugares más abajo en las listas que sí tienen éxito. Por lo tanto, se toma como universo de análisis no todas las hojas de votación que compitieron por bancas en las Convenciones Nacionales, sino solamente aquéllas que tuvieron éxito: un total de 323 hojas de votación (102 del FA, 139 del PN, 119 del PC, y 23 del PI). De estas hojas, además, se consideran solamente las listas de titulares, en el entendido

27

de que son éstos/as quienes en principio ocuparán la banca22. Pero aun así, el universo requiere delimitarse más, en la medida en que algunas hojas presentan listas de hasta 500 lugares (el nú-mero total de bancas en las Convenciones) de los cuales evidentemente no todos son “salibles”. Se limita el análisis, entonces, a la composición por sexo de las primeras tres ternas, que abarcan lo que se pueden considerar en general los lugares “relevantes” de las listas: como se observa en el Gráfico 15, un 92% de las hojas de votación ganaron 9 bancas o menos.

GRÁFICO 15: peso de las hojas de votación ganadoras (odn), elecciones internas 2009

59,8 56,8

42,9

13,0

91,2 92,8 88,2

39,1

8,8 7,2 11,8

60,9

0102030405060708090

100

FA PN PC PI

porc

enta

je

Hojas que ganan menos de 3 bancas Hojas que ganan 9 bancas o menosHojas que ganan más de 9 bancas

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

Aunque el análisis que sigue se centra en las tres primeras ternas, se consideró relevante testear la hipótesis de que las mujeres tenderían a aparecer más en los lugares más bajos de las listas. El Gráfico 16 muestra que efectivamente es así: todos los partidos llevan menos candida-tas entre los primeros nueve lugares que en la totalidad de la lista.

GRÁFICO 16: Mujeres en la oferta electoral (hojas ganadoras odn), elecciones internas 2009

48,7

39,743,5 43,8

34,1 34,1 33,738,6

0

10

20

30

40

50

60

Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado PartidoIndependiente

porc

enta

je

Promedio de mujeres en el total de la listaPromedio de mujeres en las primeras tres ternas

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

No obstante, si comparamos estos datos con los Gráficos 1 y 2, está claro que la aplicación de la cuota ha reducido la brecha entre la tasa de candidatas en el total de las listas y los lugares “salibles” de las mismas.

22 El hecho que la legislación electoral uruguaya permite que el mismo candidato/a aparezca en más de una lista hace que algunas suplencias sean de hecho lugares seguros, en la medida en que se sabe de antemano que el o la titular asumirá otra banca, dejando entrar a su suplente como titular en su lugar. No obstante, resulta demasiado complejo establecer un criterio generalizable para evaluar si las suplencias se deben considerar lugares salibles o no. Tampoco se puede ignorar el diferente valor simbólico que conlleva ocupar un lugar titular o una suplencia.

28

Partiendo del hecho de que la ley establece que cada terna de lugares deberá incluir candida-tos de ambos sexos, hay varias combinaciones posibles de candidatos hombres y mujeres:

CUADRO 5: posibles coMbinaciones de candidatos/as por terna

1. hombre-hombre-mujer

2. mujer-hombre-hombre

3. hombre-mujer-hombre

4. mujer-hombre-mujer

5. hombre-mujer-mujer

6. mujer-mujer-hombre

Dado que históricamente son las mujeres que han sido excluidas o marginadas en las listas y es este sesgo que la ley busca corregir, tomamos, entonces, para nuestro análisis los siguientes indicadores:

Listas que incluyen la1 mínima cantidad de candidatas permitida por ley – Una por terna, lo que en el Cuadro 5 corresponde a las primeras tres combinaciones.Aplicación minimalista2 – Las listas que no sólo incluyen una sola mujer en cada terna, sino que también la ubican siempre en el tercer lugar (combinación 1 en el Cuadro 5).Listas que incluyen 3 más de la mínima cantidad de candidatas permitida por ley – Por lo menos una de las tres primeras ternas incluye dos candidatas (cualquiera de las combinaciones 4, 5 o 6 en el Cuadro 5).Listas encabezadas por una mujer4 – Cualquiera de las combinaciones 2, 4 o 6 en el Cuadro 5.

Veamos, entonces, cómo se aplicó la cuota en la oferta electoral de los cuatro partidos, según estos indicadores. Como se observa en el Gráfico 17, la inmensa mayoría de las hojas de votación incluye la mínima cantidad de mujeres requerida para cumplir con la ley, colocando a sólo tres mujeres en las tres primeras ternas de candidatos titulares: más del 90% de las hojas de votación del FA y del PN, y más del 80% de las hojas del PC. Aun en el caso del PI más de la mitad de las hojas siguen este patrón, aunque es una proporción bastante menor que en los otros partidos.

GRÁFICO 17: aplicación de la cuota en la oferta electoral (hOJAS GANADORAS ODN), ELECCIONES INTERNAS 2009

95,1

0,0 0,0

22,5

37,5

4,9

90,6

9,4

61,2

5,0

82,3

63,9

17,7

43,5

26,1

56,5

0102030405060708090

100

Tres (cantidadmínima)

Más de tres

Número de mujeres en primeras tresternas

Aplicaciónminimalista

Listas encabezadaspor mujeres

porc

enta

je

FA PN PC PI

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

También se observa que el 61,2% de las hojas del PN y el 63,9% de las hojas del PC hacen una aplicación minimalista de la cuota en los primeros 9 lugares; es decir, en casi dos tercios de sus listas colocan a una sola mujer por terna, y en el tercer lugar. Por lo que no extraña, tampoco,

29

que haya una presencia de mujeres “cabeza de lista” minoritaria en las hojas del PN (un 5%) e inexistente en las hojas coloradas. En cambio, un porcentaje mucho menor de las hojas del PI (un 26,1%) aplican la cuota en forma minimalista y más del 40% incluyen a más de tres mujeres entre sus primeros nueve titulares, aunque ninguna de sus listas fue encabezada por una mujer. Por su parte, las hojas de votación del FA son las que menos incluyen a más de tres mujeres en las primeras tres ternas, aunque la aplicación de la cuota resulta minimalista en sólo un 37,5% de sus listas, debido a que alcanza una tasa bastante más alta de listas encabezadas por mujeres en comparación con los otros partidos. Cabe señalar, sin embargo, que su desempeño en este último indicador no es estrictamente comparable con el desempeño del PN, pues responde a la presencia de cabezas de lista femeninas repetidas: la senadora Lucía Topolansky lidera todas las listas del Espacio 609 en todos los departamentos, Graciela Ubach está al frente de otras tres hojas ganadoras, y hay una sola hoja más con un primer titular femenino23. En cambio, las cinco listas lideradas por mujeres del PN corresponden a cinco candidaturas diferentes24.

Ahora, si se observa la aplicación de la cuota discriminando las hojas de votación según pre-candidato a la presidencia25, se advierte que las hojas que apoyan a Hierro López (PC) y Larrañaga (PN) son las que más aplican la cuota en forma minimalista (ver el Cuadro 6). En el caso del FA las hojas de Astori muestran la tasa más alta de aplicación minimalista, aunque estas cifras también deben relativizarse pues el bajo porcentaje que registran las hojas de votación de Mujica en esta categoría se explica casi exclusivamente por lo que ya se comentó –el hecho de que todas las hojas del Espacio 609 estaban encabezadas por la misma mujer–. De hecho, en el FA las hojas de votación que apoyaban a Mujica son donde se registra el mayor porcentaje de casos de inclusión de la mínima cantidad de mujeres requerida según la ley (97,8%). Por último, las hojas ganadoras que apoyaban al candidato Marcos Carámbula fueron las que menos hicieron una aplicación minimalista de la cuota, tanto respecto a la cantidad de candidatas como al lugar en que éstas fueron ubicadas. Cabe destacar, además, que fue el único candidato que presentó listas paritarias26, en consonancia con la relevancia que otorgó a la paridad y a la igualdad de género en su campaña electoral.

CUADRO 6: aplicación de la cuota en las hojas de votación ganadoras, por candidato

Partido Candidato

Aplicación minimalista en primeras tres

ternas

Sólo tres mujeres en primeras tres

ternas

Frente Amplio

Carámbula 11,1 77,8

Mujica 28,3 97,8

Astori 51,1 95,7

Partido NacionalLacalle 54,4 88,6

Larrañaga 70,0 93,3

Partido Colorado

Bordaberry 61,5 82,1

Amorín 69,0 82,8

Hierro 72,7 81,8

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

De lo anterior se desprende, entonces, que en general los partidos políticos hicieron una aplicación básicamente mecánica de la cuota en las elecciones internas de 2009. Es más, la elevada proporción de casos en los que se hizo una aplicación minimalista de la cuota contrasta con la voluntad manifestada por los principales líderes de los partidos políticos durante el debate parlamentario de la ley de promover a mujeres, y demuestra que la “voluntad” sin la obligación de la ley difícilmente se concreta.

El ImpaCto DE la Cuota EN la INtEgraCIóN DE las CoNvENCIoNEs NaCIoNalEs

Pese a que la cuota se haya aplicado generalmente de manera minimalista, su uso en las elecciones internas se tradujo en una presencia significativa de mujeres convencionales, alcan-zando una tasa promedio para los cuatro partidos de casi un tercio (ver el Gráfico 18). La tasa

23 Melina Castro, quien encabeza la lista 8001 en Colonia.

24 Silvia Silveira (Hoja 31, Artigas); Miriam Irrazabal (Hoja 33, Artigas); Ma Eugenia Almirón (Hoja 58, Salto); Adriana Peña (Hoja 151, Lavalleja) y Sandra Brum Gómez (Hoja 7575, Cerro Largo).

25 Se consideran solamente aquellos candidatos que alcanzaron más del 1% de los votos emitidos por sus respectivos partidos. El PI se excluye porque presentó una única pre-candidatura presidencial (Pablo Mieres).

26 Partimos del criterio que la paridad implica no sólo que haya una cantidad igual o muy similar de mujeres y hombres en la lista, sino que unas y otros alternan en toda la nómina. La diferencia entre una “falsa” paridad y una paridad “real” se puede ilustrar con referencia a dos de las hojas de votación estudiadas: la 71 de Lacalle y la 5005 de Carámbula, ambas de Montevideo. Aunque ambas tienen una integración total paritaria, la 71 (que ganó 39 bancas) aplica la cuota en forma minimalista hasta el lugar 99 y luego en el último tercio de la lista incluye a más mujeres que hombres, mientras que en la 5005 (que ganó 9 bancas) se alternan hombres y mujeres hasta el lugar 14 y en prácticamente todo el resto de la lista.

30

más alta de representación femenina se observa en la Convención Nacional del PI, con casi un 40% de mujeres, mientras el PN es el partido que muestra la tasa más baja, con poco más de una cuarta parte de convencionales mujeres.

GRÁFICO 18: integración por sexo de las convenciones nacionales, 2009

61,0 65,6 70,2 73,6 67,6

39,0 34,4 29,8 26,4 32,4

0102030405060708090

100

PartidoIndependiente

Frente Amplio PartidoColorado

Partido Nacional Promedio

porc

enta

je

Hombres Mujeres

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

Cabe señalar que las diferencias entre los resultados registrados por los cuatro partidos no sólo se deben a cómo se aplicó la cuota en las listas, sino que también refleja los distintos niveles de fraccionalización que se observan en la integración final de sus Convenciones. Así, la Conven-ción con la tasa más baja de representación es la del PN, que tiene el mayor número de hojas de votación ganadoras (139); esta relación se mantiene en los otros tres partidos, siendo el PI, con la cantidad más reducida de hojas ganadoras (23), que alcanza el mayor porcentaje de mujeres convencionales. En suma, cuando las bancas se distribuyen entre un número mayor de listas, se tiende a reducirse el impacto de la cuota.

Para evaluar más concretamente el impacto de la cuota, es necesario cotejar estos resultados con la composición por sexo de las Convenciones Nacionales electas en los comicios internos anteriores. Como se aprecia en el Gráfico 19, todos los partidos menos el PI registran un aumento significativo en el porcentaje de mujeres convencionales.

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GRÁFICO 19: evolución de la presencia feMenina en las convenciones nacionales, 1999-2009

8,6

22,2

12,015,0

34,4

26,429,8

15,6

23,2

40,2 39,0

05

1015202530354045

Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado PartidoIndependiente

porc

enta

je

1999 2004 2009

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

Donde mayor impacto tuvo la cuota fue en la Convención del PN, que más que duplicó el número de mujeres electas respecto a las elecciones de 2004. El PC también casi llega a duplicar la tasa de representación femenina alcanzada en las elecciones anteriores. Aunque en el caso del FA el impacto fue menor, el porcentaje de mujeres convencionales crece más de 12 puntos porcentuales. Si miramos el desempeño de estos tres partidos a lo largo de las tres instancias electorales, está claro que tanto en el FA como en el PC la aplicación de la cuota rompe con el aparente techo que mantenía la tasa de representación femenina en el mismo nivel en las dos elecciones anteriores. Y en el caso del PN la cuota ha generado un salto cuantitativo (14,4 puntos porcentuales) muy superior al pequeño aumento registrado entre 1999 y 2004 (3,4 puntos). Finalmente, el PI registra una muy leve baja (1,2 puntos) en su tasa de representación femenina respecto al año 2004; pero, por el número reducido de hojas ganadoras y la mejor ubicación de sus candidatas en las listas, supera no sólo los otros tres partidos, sino también el porcentaje mínima de la cuota en la integración final de su Convención.

De este análisis de la aplicación de la cuota en la oferta electoral y su impacto en la integra-ción final de las Convenciones Nacionales del FA, PN, PC y PI, pueden extraerse las siguientes conclusiones. La sanción de la ley de participación política representa un punto de inflexión en la historia de la participación política de las mujeres en Uruguay. La efectividad de la cuota como mecanismo para garantizar un mayor acceso de las mujeres a cargos electivos queda claramente demostrada en el caso de las Convenciones Nacionales. No obstante, la manera mayoritariamente minimalista en que los partidos aplicaron la cuota a sus listas electorales evidencia la continuada resistencia a considerar prioritaria la meta que tiene la cuotificación –la representación equilibra-da de hombres y mujeres en los ámbitos de decisión políticos. En suma, la ley obliga y sin la ley difícilmente se lograrían los avances que se registraron en estas internas. Ahora lo que falta es un proceso de reflexión que lleve a que la ley se cumpla por convicción y no sólo por obligación.

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Bibliografía

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Pérez, Verónica (2006). “52% del electorado, 11% del Parlamento. Factores culturales y representación política femenina en Uruguay”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, No. 15.

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Segunda Parte

CapÍtulo 6

La ley de participación política de las mujeres: Crónica del proceso parlamentario (2006-2009)

El 8 de marzo de 2006 se presenta el proyecto de ley sobre participación equitativa de ambos sexos (proyecto de ley de cuotas) en forma conjunta en la Cámara de Senadores y en la Cámara de Diputados del Parlamento del Uruguay27. El texto del proyecto, de cinco artículos, establecía que de cada tres lugares de las listas electorales que se presentaran en las elecciones internas, al Parlamen-to, las Juntas Departamentales y las Juntas Locales, no podría haber más de dos personas del mismo sexo. Esta disposición se aplicaría a las listas de titulares y suplentes por lo menos en los primeros 15 lugares de las listas. Asimismo establecía que los partidos políticos deberían garantizar en sus órganos de dirección permanente la presencia de mujeres y hombres de acuerdo al porcentaje de afiliación por sexo de la circunscripción correspondiente al organismo de dirección que se elige.

tEXto orIgINal DEl proyECto DE lEy sobrE partICIpaCIóN polÍtICa

Artículo 1º.- Declárase de interés general la promoción de la participación equitativa de personas de ambos sexos en los órganos de dirección de los partidos políticos, en la in-tegración del Poder Legislativo, de las Juntas Departamentales, y de las Juntas Locales de carácter electivo, así como la de cualquier órgano para cuya constitución o integración las leyes establezcan el procedimiento de la elección por el cuerpo electoral.

Artículo 2º.- Las listas de candidatos que se presenten para competir en las elecciones internas de los órganos de los partidos políticos y las listas pluripersonales de candidatos postulados a cargos legislativos tanto nacionales como departamentales y locales, deberán incluir en su integración personas de ambos sexos, con un mínimo de un tercio de candidatos correspondiente al sexo que lleve menor número de éstos. La proporción indicada deberá cumplirse tanto respecto de los candidatos titulares cuanto de los suplentes.

Artículo 3º.- Las normas establecidas en los artículos anteriores deberán aplicarse de modo tal que cada tres candidatos sucesivos haya al menos uno de distinto sexo. Esta dispo-sición regirá para los primeros quince lugares.

Artículo 4º.- A los efectos de promover la participación equitativa de ambos sexos en las actividades de los partidos políticos, éstos establecerán en sus órganos de dirección perma-nente la integración de los sexos de acuerdo al porcentaje de afiliación de la circunscripción correspondiente al organismo de dirección que se elige.

Artículo 5º.- Los organismos electorales controlarán el cumplimiento de la presente ley, rechazándose el registro de las hojas de votación que contengan listas de candidatos que no cumplan con las disposiciones contenidas en los artículos precedentes.

8 de marzo de 2006

El proyecto de ley comenzó a estudiarse en la Comisión de Constitución y Legislación del Senado en la sesión del día 22 de mayo de 200728, pero recién el 8 de abril de 2008 se reto-mó su tratamiento en dicha Comisión29. Durante su estudio, el proyecto sufrió modificaciones a los efectos de lograr los consensos necesarios para su aprobación. La más importante fue la restricción de la medida solamente para las próximas dos elecciones nacionales y departamen-tales, y la exclusión de las elecciones internas y para los órganos directivos partidarios. Por otro lado, se establecía la aplicabilidad de la medida a las listas de titular y suplentes a Intendente y especificaba que en las listas electorales con sólo dos titulares, éstos no podrían ser del mismo sexo. Finalmente, el 22 de abril de 2008 se aprueba un proyecto de ley sustitutivo en la Comi-sión de Constitución del Senado.

proyECto DE lEy sustItutIvo aprobaDo por la ComIsIóN DEl sENaDo

Artículo 1º.- Declárase de interés general la participación equitativa de personas de ambos sexos en la integración del Poder Legislativo, de las Intendencias Municipales, de las Juntas De-

27 “Listas electorales. Directorios partidos políticos. Integración personas ambos sexos. Normas”. Cámara de Senadores, Asunto 28791, Carpeta 455/2006. Firmantes: Carlos Baráibar; Alberto Couriel; Susana Dalmás; José Korzeniak; Eduardo Lorier; Rafael Michelini; Rodolfo Nin Novoa; Eduardo Ríos Márquez; Enrique Rubio; Jorge Saravia; Víctor Vaillant; Mónica Xavier. “Listas electorales. Integración. Candidatos ambos sexos. Obligatoriedad”. Cámara de Representantes, Asunto 28976, Carpeta 816/2006. Firmantes: Beatriz Argimón, Silvana Charlone, Alba M. Cocco Soto, Roberto Conde, Liliam Kechichián, María Moraes, Edgardo Ortuño, Jorge Patrone, Daniela Payssé, Pablo Pérez González, Daisy Tourné.

28 Distribuido 1675 de mayo de 2007 (Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores).

29 Distribuido 2330 del 8 abril de 2008, Distribuido 2357 del 15 de abril de 2008 y Distribuido 2389 del 22 de abril de 2008 (Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores).

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partamentales, de las Juntas Locales Autónomas de carácter electivo y de las Juntas Electorales.Artículo 2º.- A los efectos establecidos en el artículo anterior y para las elecciones que se

indican en el artículo 5º, cada lista de candidatos a la Cámara de Senadores, a la Cámara de Representantes, a las Juntas Departamentales, a las Juntas Locales Autónomas de carácter electivo y a las Juntas Electorales deberá incluir en su integración personas de ambos sexos en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista presentada o en los pri-meros quince lugares de la misma.

En el caso de los Departamentos para los cuales la adjudicación de bancas previa a la elec-ción, efectuada por la Corte Electoral, determine que el número de Representantes Nacionales a elegir por el respectivo Departamento sea de dos, los candidatos titulares tendrán que ser de diferente sexo, manteniéndose para los candidatos suplentes de los mismos el régimen general de ternas de la presente ley. El mismo criterio se aplicará a cada lista de candidatos, el titular y sus suplentes, a las Intendencias Municipales.

A los solos efectos de esta ley y de la conformación de las listas integradas por ambos sexos, el régimen de suplentes mixto de suplentes preferenciales y respectivos (literal d) del artículo 12 de la Ley Nº 7.812, de 16 de enero de 1925, en la redacción dada por el artículo 6º de la Ley Nº 17.113, de 9 de junio de 1999), se considerará como de suplentes respectivos.

Artículo 3º.- Las Juntas Electorales controlarán el cumplimento de la presente ley, en lo que refiere a las listas a órganos que se eligen en circunscripción departamental, y negarán el registro de las hojas de votación que no cumplan con las disposiciones contenidas en los artículos prece-dentes. La Corte Electoral efectuará el contralor de las listas que intervienen en circunscripción nacional y comunicará a las Juntas Electorales el resultado del mismo. Las Juntas Electorales publicarán las hojas de votación (artículo 16 de la Ley Nº 7.812, de 16 de enero de 1925, en la redacción dada por el artículo 10º de la Ley Nº 17.113, de 9 de junio de 1999), dando noticia -en las elecciones que corresponda- de la calificación efectuada por la Corte Electoral respecto a las listas que intervienen en circunscripción nacional.

En los casos en que la legislación admite listas incompletas se estará, para la conformación y el contralor, a lo que resulte de las listas presentadas, siguiendo los criterios establecidos en el artículo 2º de esta ley.

Artículo 4º.- La Corte Electoral reglamentará la presente ley y dictará las reglamentaciones e instrucciones internas necesarias para el cumplimiento de la misma.

Artículo 5º.- Lo dispuesto en el artículo 2º de esta ley solo regirá para las próximas dos elec-ciones nacionales y departamentales.

El tratamIENto DEl proyECto DE lEy EN la Cámara DE sENaDorEs

El proyecto de ley sustitutivo aprobado en la Comisión entró a discusión en la sesión plenaria del Senado el 14 de mayo de 200830. Intervinieron en la discusión los senadores Rafael Michelini (FA) –quien fue el miembro informante-, Alberto Couriel (FA) y la senadora Margarita Percovich (FA), quienes expresaron su convicción de que la cuota era una medida necesaria para saldar un notorio déficit de la democracia uruguaya, mientras que el senador Julio María Sanguinetti (PC) y la senadora Lucía Topolansky (FA) manifestaron su intención de votar a favor, a pesar de expresar dudas respecto a la utilidad de la medida propuesta. Luego de estas intervenciones se votó un cuarto intermedio hasta el 21 de mayo, conociéndose que los senadores del Partido Nacional -quienes en principio pensaban acompañar el proyecto de la comisión- no estaban dispuestos a votarlo en esta instancia. En tanto ley que modifica una disposición electoral, para que fuera aprobado el proyecto necesitaba una mayoría especial: dos tercios de los/as integrantes de cada Cámara (21 votos para el caso del Senado y 66 votos para Diputados).

La sesión extraordinaria del 21 de mayo de la Cámara de Senadores fue extensa y en ella hicieron uso de la palabra 14 senadores/as que se sumaron a los/as cinco que habían intervenido en la sesión anterior31.

Durante la discusión se conoció el proyecto alternativo presentado por los senadores del Par-tido Nacional que planteaba aplicar la cuotificación en las elecciones internas establecidas consti-tucionalmente a partir del año 2009, pero postergaba la aplicación de la cuota a nivel nacional y municipal para las elecciones de 2014 y 2015, respectivamente, y limitaba su aplicación única-mente a esos comicios. Según los senadores del PN, a esta propuesta se habría llegado luego de consensuar posiciones a la interna del partido. En la sesión, el senador Francisco Gallinal expresó que él había acompañado el proyecto en la comisión, pero dado que dentro de su partido existían distintas posturas sobre el tema, se hizo necesario consensuar una alternativa en común.

Los senadores nacionalistas dejaron en claro que según su opinión ésta era la mejor alterna-

31 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores. 17ª Sesión Extraordinaria. N° 213, Tomo 452 de 21

de mayo de 2008.

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tiva posible dadas las actuales circunstancias. “Piden el máximo”, expresó el senador Heber, pero no es el “todo o nada”. Los nacionalistas sostuvieron, ante la mirada incisiva de las mujeres blan-cas que se encontraban en las barras, que su propuesta se trataba de un camino “gradualista” que permitiría hacer “un proceso” de incorporación de las mujeres a los partidos políticos. Según los senadores nacionalistas, la cuotificación para las internas de 2009 permitiría contemplar primero la “sustancia” y el “objetivo fundamental” al que aspira la ley, mediante la incorporación de las mujeres a las convenciones de los partidos donde se toman decisiones fundamentales. Los senadores del PN justificaron además su propuesta en el hecho de que los cambios en Uruguay no son fáciles ni bruscos, son graduales.

Los nacionalistas señalaron que la cuotificación tan cerca de las elecciones no era una buena señal porque no permitía conocer de antemano las reglas de juego, así como podría hacer creer que se trataba de “un proyecto con nombre y apellido”. Ante esto, la senadora Margarita Perco-vich (FA) contestó que de lo que se trataba era de “cambiar el sistema político y que las mujeres estén donde se las vea”. La senadora Mónica Xavier (FA) también señaló que el proyecto había sido presentado originalmente el 8 de marzo de 2006, por lo que la Comisión hubiera podido evitar estas inconveniencias tratándolo antes de que se entrara en el período pre-electoral.

La discusión transcurrió con momentos tensos y expresiones cargadas de estereotipos de género que hicieron enojar a las mujeres que presenciaban la sesión desde las barras.

Sobre las causas de la baja presencia de mujeres en cargos de decisión política, el senador Heber (PN) señaló que en las generaciones jóvenes se observa la participación de hombres y mujeres por igual pero luego llega un momento en que la mujer “desaparece”. Según el senador, esto no se debería a una falta de vocación de la mujer, sino a que ésta cumple un rol fundamental en la familia que la aleja de la militancia y de la vida partidaria ya que la mayoría de las veces se desarrolla en reuniones extensas y tarde en la noche por lo que la mujer no puede asistir. “En la familia lo que es imprescindible es la madre y es la mujer”, señaló el senador.

Por su parte, el senador Moreira (PN) expresó su enojo con un mail que circuló los días previos a la sesión en el que se transcribía una frase suya durante la sesión de la Comisión de Constitución y Legislación del 22 de mayo de 200732: “A todos nos encanta tener en nuestras listas a mujeres vocacionales, inteligentes y estudiosas (…), pero, en todo caso, debemos coinci-dir en que mujeres así no abundan.” El senador confesó que hasta su hija lo había llamado para decirle “papá, sos una bestia”, pero afirmó que sus palabras habían sido sacadas de contexto. Sin embargo, las barras quedaron perplejas ante su lectura “contextualizada” de la cita, que no se prestaba a ninguna interpretación alternativa. El senador también se manifestó en contra de la cuota porque dijo que para acceder a los cargos “hay que sudar la camiseta” a lo que la senadora frenteamplista Susana Dalmás contestó que si de sudar la camiseta se trataba “las mujeres ya estamos deshidratadas”.

El senador Larrañaga (PN) dijo que incrementar la participación de mujeres en cargos de decisión política era un asunto que hacía a la calidad de la democracia, al tiempo que recordó a su madre quien había trabajado arduamente por la candidatura de su padre en Paysandú. La-rrañaga señaló que cuando le preguntó a su madre qué opinaba sobre la cuota, ésta le contestó: “Una estupidez”.

Desde el Frente Amplio, el senador Mujica señaló que tenía dudas sobre la medida pues se trata de “un tema cultural”, no obstante estaba dispuesto a considerar su funcionamiento. Por su parte la senadora Mónica Xavier (FA) destacó que los avances obtenidos en estos temas se debían a la lucha de las mujeres de las organizaciones civiles y políticas de todos los partidos. Asimismo, enfatizó que se trataba de “un tema de poder” y “también es un tema de derechos” por lo que no se podía aceptar “la afirmación de que las mujeres tenemos que conquistar un lugar” (…) “lo que hay que hacer es reconocer que al estar ante un tema de derechos, todas y todos debemos tener oportunidades de estar en estos lugares”. Específicamente sobre la medida de acción afirmativa en discusión, la senadora dijo que “no debemos esperar más” y que es necesario que “las muje-res jóvenes tengan mejores posibilidades que las que hemos tenido nosotras, porque (…) eso le hace bien a la política”. Por ello concluyó que “nuestra responsabilidad es allanar el camino a las mujeres, de modo que algo que debe ser noble, como la política, no presente los obstáculos que hoy tiene y, por tal razón, (…) el proyecto que tenemos a consideración es bueno para comenzar a transitar en ese sentido”.

32 Distribuido 1675 de 22 de mayo de 2007 (Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores, Carpeta Nº 455/2006).

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“uN pEquEño paso”

Finalmente, en la sesión del 28 de mayo, a la hora de votar, se pusieron sobre la mesa los distintos proyectos de ley. En primer lugar, se votó el proyecto que había surgido de la Comisión por mayoría, el que obtuvo el apoyo de todos los senadores del Frente Amplio, el voto del sena-dor Washington Abdala (Partido Colorado, suplente de J. M. Sanguinetti) y el voto del senador Larrañaga (Partido Nacional). Este proyecto contó con 19 votos en 30, pero requería 21 votos (2/3) para ser aprobado. Se pasó entonces a la votación del proyecto presentado por el Partido Nacional en la sesión anterior, al que se agregaron algunas modificaciones en Sala33.

El proyecto aprobado por 28 votos en 30 (los votos en contra fueron de Juan Justo Amaro e Isaac Alfie, ambos de la Lista 15, Partido Colorado) establece la cuotificación para las elecciones internas de los partidos políticos (convenciones nacionales y departamentales) así como las elec-ciones de sus órganos de dirección. Esta disposición rige desde el año 2009 y sin límite temporal. En tanto, la cuota a las elecciones nacionales y departamentales regirá a partir de las elecciones de 2014 y 2015 respectivamente, y únicamente por esa vez, con la salvedad de que la legislatu-ra de 2015-2020 evaluará la efectividad de la medida pudiendo ser reconsiderada.

En la fundamentación de su voto, la senadora Mónica Xavier (FA) señaló que la decisión to-mada por el Senado era un “muy pequeño paso” y que en todo caso “lo más importante ha sido el debate”. A esto, el senador Penadés (PN) contestó que “este no es un pequeño paso; es un gran aporte, un avance sustantivo” porque contribuye a que la participación “se genere desde los cimientos, desde una efectiva, clara y real participación”. El senador Alfie –quien votó en contra de todas las propuestas presentadas- expresó que este proyecto era “un agravio a las mujeres de este país”.

proyECto DE lEy aprobaDo EN la Cámara DE sENaDorEs

ARTÍCULO 1º.- Declárase de interés general la participación equitativa de personas de ambos sexos en la integración del Poder Legislativo, de las Intendencias Municipales, de las Juntas Departamentales, de las Juntas Locales Autónomas de carácter electivo, de las Juntas Electorales y en los órganos de dirección de los partidos políticos.

ARTÍCULO 2º.- A los efectos establecidos en el artículo anterior y para las elecciones que se convoquen conforme a lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias literales W) y Z) de la Constitución de la República, y en toda elección de primer grado que se celebre para la inte-gración de las autoridades nacionales y departamentales de los partidos políticos, se deben incluir en las listas o nóminas correspondientes, personas de ambos sexos, en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista o nómina presentada. La presente dispo-sición también regirá para las elecciones de segundo grado a efectos de integrar los respectivos órganos de dirección partidaria.

A su vez, y para las elecciones nacionales y departamentales que se indican en el artículo 5°, cada lista de candidatos a la Cámara de Senadores, a la Cámara de Representantes, a las Juntas Departamentales, a las Juntas Locales Autónomas de carácter electivo y a las Juntas Electorales deberá incluir en su integración personas de ambos sexos en cada terna de candi-datos, titulares y suplentes, en el total de la lista presentada o en los primeros quince lugares de la misma. El mismo criterio se aplicará a cada lista de candidatos, el titular y sus suplentes a las Intendencias Municipales.

En el caso de los Departamentos para los cuales la adjudicación de bancas previa a la elec-ción, efectuada por la Corte Electoral, determine que el número de Representantes Nacionales a elegir por el respectivo Departamento sea de dos, los candidatos titulares tendrán que ser de diferente sexo, manteniéndose para los candidatos suplentes de los mismos el régimen general de ternas de la presente ley.

A los solos efectos de esta ley y de la conformación de las listas integradas por ambos sexos, el régimen de suplentes mixto de suplentes preferenciales y respectivos (literal d) del artículo 12 de la Ley N° 7.812, de 16 de enero de 1925, en la redacción dada por el artículo 6° de la Ley N° 17.113, de 9 de junio de 1999), se considerará como de suplentes respectivos.

ARTÍCULO 3º.- Las Juntas Electorales controlarán el cumplimiento de la presente ley, en lo que refiere a las listas a órganos que se eligen en circunscripción departamental, y negarán el registro de las hojas de votación que no cumplan con las disposiciones contenidas en los artículos precedentes.

La Corte Electoral efectuará el contralor de las listas que intervienen en circunscripción nacional y comunicará a las Juntas Electorales el resultado del mismo. Las Juntas Electorales publicarán las hojas de votación (artículo 16 de la Ley N° 7.812, de 16 de enero de 1925, en la redacción dada por el artículo 10 de la Ley N° 17.113, de 9 de junio de 1999), dando noticia

33 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores. 18ª Sesión Extraordinaria. N° 214, Tomo 452 de 28

de mayo de 2008.

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-en las elecciones que corresponda- de la calificación efectuada por la Corte Electoral respecto a las listas que intervienen en circunscripción nacional.

En los casos en que la legislación admite listas incompletas se estará, para la conformación y el contralor, a lo que resulte de las listas presentadas, siguiendo los criterios establecidos en el artículo 2° de esta ley.

ARTÍCULO 4º.- La Corte Electoral reglamentará la presente ley y dictará las reglamentacio-nes e instrucciones internas necesarias para el cumplimiento de la misma.

ARTÍCULO 5º.- Lo dispuesto en el inciso primero del artículo 2° de esta ley, regirá desde las elecciones internas a celebrarse en el año 2009 y lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2° regirá para las elecciones nacionales y departamentales de los años 2014 y 2015 respectivamente.

28 de mayo de 2008

las obsErvaCIoNEs DE la CEDaw y la partICIpaCIóN polÍtICa DE las mujErEs

El 3 de junio de 2008 se da entrada al proyecto de ley en la Cámara de Representantes y pasa a estudio de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración. Hacia fines de 2008 el proyecto aún no se trataba. El 3 de diciembre, la diputada Beatriz Argimón presenta en la dicha comisión las observaciones del Comité de la CEDAW realizadas a Uruguay34.

Uruguay ratificó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW) en 1981 y aprobó su protocolo facultativo en 2001. Este último obliga al Estado a rendir cuentas. La Convención -monitoreada y aprobada en 1979 por las Naciones Uni-das- es considerada como la herramienta jurídica internacional más importante en la defensa de los derechos de las mujeres y en facilitar pautas para la promoción de la igualdad de género. La actual administración presentó los informes cuarto, quinto, sexto y séptimo en 2008 -en un documento denominado “Informe País”- y los defendió en Ginebra el 23 de octubre de 2008. Un Comité de ex-pertos y expertas de la CEDAW examina los informes de los países que han ratificado la Convención mediante una audiencia y luego emite observaciones y recomendaciones a sus gobiernos.

Tras la audiencia de Ginebra, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer realizó varias recomendaciones a nuestro país. Uno de los motivos de preocupación de la CEDAW se refirió a la participación de la mujer en la vida pública y política. El Comité recomendó tomar “medidas especiales de carácter temporal” para acelerar el establecimiento de la igualdad entre hombres y mujeres. En ese sentido al Comité le preocupa que la mujer “siga estando insufi-cientemente representada en la vida política y pública” y que “el número de mujeres representadas en el Parlamento haya disminuido del 11,5% al 10,8% en las elecciones celebradas en 2004”.

Con el objetivo de fomentar la participación femenina particularmente en el proceso de toma de decisiones así como para promover el cambio de “actitudes y percepciones” tanto de las mu-jeres como de los hombres, en cuanto a sus respectivos papeles en el hogar, la familia, el trabajo y la sociedad en su conjunto, el Comité “exhorta al Estado uruguayo a que acelere la aprobación de proyectos de ley sobre cuotas y sobre partidos políticos”.

34 Acta 173, folio 2019 de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes, 3 de diciembre de 2008.

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la rED DE mujErEs polÍtICas y El CompromIso DE los partIDos

El 10 de diciembre de 2008, las integrantes de la Red de Mujeres Políticas del Uruguay –or-ganización integrada por mujeres de todos los partidos políticos a fin de promover la participación de las mujeres en política- se reúne en el Palacio Legislativo, en el marco del Día Internacional de los Derechos Humanos, para cerrar un año de intenso trabajo de la Red. En dicha instancia las mujeres políticas denunciaron el atraso en el tratamiento del proyecto de ley de participación política.

La Red emitió una declaración final que expresaba como primer punto la necesidad de apro-bar la ley de cuotas con media sanción del Senado. En la declaración se señala, además, que esta norma –que estaba a estudio de la Comisión de Constitución y Códigos de Diputados desde junio de 2008- debía ser de carácter transitorio para impulsar el cambio cultural en pro de una “mirada más equitativa sobre los problemas de la sociedad” y agregaba que la cuota es una “herramienta sustantiva para incorporar mujeres en las listas y en las direcciones partidarias”.

DEClaraCIoN DE la rED DE mujErEs polÍtICas

En el marco del Proyecto “Promoción de la Red de Mujeres Políticas en el Uruguay”, con el apoyo del Fondo de Población de Naciones Unidas, en el año 2008 las mujeres políticas de los distintos partidos recorrimos el país, encontrándonos con mujeres de nuestros partidos, re-flexionando acerca de los logros y dificultades en los avances para la participación política de las mujeres.

En tal sentido destacamos los puntos en común que encontramos como demandas necesarias para profundizar y construir un país más equitativo:

1 – Reafirmar el compromiso de los partidos políticos de propiciar la participación de las mu-jeres en todos los niveles. Es necesario aprobar la ley de cuotas como herramienta sustantiva para incorporar mujeres en las listas y en los directorios, como legislación transitoria que impulse el cambio cultural para una mirada más equitativa sobre los problemas de la sociedad. Esta medida debería verse reflejada en las decisiones electorales de 2009-2010.

2 – Jerarquizar el Instituto Nacional de las Mujeres como mecanismo de referencia en el Estado para el seguimiento de las políticas de género en el país.

3 – Profundizar y dar seguimiento a las políticas referidas a la salud sexual y reproductiva:- incorporar la educación sexual en todos los niveles.- incluir en las prestaciones de salud, canasta de métodos anticonceptivos y servicios ade-

cuados para la atención.- formación permanente a los equipos médicos en la atención especializada de niñas, ado-

lescentes y adultas uruguayas.4- Continuar profundizando la capacitación de los distintos actores que tienen responsabili-

dad en la aplicación de las medidas cautelares para la prevención de la violencia doméstica.5 – Dar cumplimiento a las convenciones y normas internacionales y en particular a las re-

cientes recomendaciones de CEDAW dadas al gobierno uruguayo en Ginebra.

Edila Glenda Rondán, Diputada Beatriz Argimón, Senadora Margarita PercovichDiciembre 2008

A seis meses de aprobada la iniciativa en el Senado, el proyecto de ley sobre participación política no se trataba en la Cámara de Diputados.

Tras el receso parlamentario, durante la sesión de la Comisión del 11 de marzo de 2009, la diputada Argimón vuelve a plantear la necesidad de su tratamiento35 y, como consecuencia de negociaciones realizadas previamente, se resuelve por unanimidad habilitar el pasaje de dicho proyecto para su tratamiento en el plenario de la Cámara de Representantes y trasladar el debate de fondo en la sesión plenaria. En esa sesión de la Comisión, los legisladores no fijaron posición sobre el proyecto. Se resuelve, además, que el diputado Edgardo Ortuño (FA) sea el miembro informante.

Para aprobarlo en el plenario, se requería una mayoría especial de dos tercios (66 votos) de la Cámara de Diputados. El Partido Nacional y el Partido Colorado no tomaron posiciones parti-darias, pero varios legisladores ya habían anunciado su apoyo a la iniciativa. Los legisladores del Frente Amplio realizaron un acuerdo político por el cual todos los diputados de la bancada esta-ban mandatados a votar favorablemente, más allá de que varios de sus integrantes no estaban de acuerdo con la iniciativa.

35 Distribuido N° 1947 de 11 de marzo de 2009 (Versión Taquigráfica de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y

Administración de la Cámara de Representantes).

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Dentro del oficialismo, el Espacio 609 y, en especial, el Movimiento de Participación Popular, estaba en contra de la inciciativa, pero sus legisladoras/es lo acompañaban por entender que podía tratarse de una puerta que abriera más posibilidades a la participación femenina en los cargos electivos.

Finalmente, el 24 de marzo de 200936 el proyecto de ley de cuotas comienza su tratamiento en el plenario de la Cámara de Representantes. La iniciativa resulta aprobada sin modificaciones (75 en 78 votos) alcanzando la mayoría especial de dos tercios que requería por tratarse de una norma de carácter electoral. El único artículo que fue votado por unanimidad (76 en 76) fue el primero, que declara de interés general la participación equitativa de personas de ambos sexos en la integración del Poder Legislativo, de las Intendencias Municipales, de las Juntas Departamen-tales, de las Juntas Locales Autónomas (electivas) y en los órganos de decisión partidaria.

Diputados de todos los partidos políticos votaron la iniciativa. Las bancadas del Partido Co-lorado, del Partido Independiente (representado solo por el diputado Iván Posada) y del Frente Amplio votaron en bloque. Los tres votos en contra fueron de diputados del Partido Nacional, donde la iniciativa fue apoyada desde todos los sectores (Herrerismo, Alianza Nacional y Corren-tada Wilsonista).

El DEbatE parlamENtarIo EN la Cámara DE DIputaDos

El miembro informante favorable a la iniciativa fue el diputado Edgardo Ortuño (FA). “Más allá del carácter progresivo y parcial de su implementación, producto de las realidades políticas existentes, la incorporación a Uruguay de esta normativa supone un paso fundamental en la lucha por la equidad de género que mejorará la calidad de nuestra democracia, al garantizar en la práctica la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en una cuestión tan importante y tan simbólica como es la representación política y el acceso a lugares de poder”, reza el informe.

Ortuño señaló que la postergación del acceso de las mujeres a los ámbitos de decisión consti-tuye el resultado de una “discriminación inaceptable”. “En nuestro país existe un abismo entre la igualdad formal y la igualdad real en el acceso a la representación política de hombres y mujeres. Las variables económicas, educativas o laborales no explican este resultado en el Uruguay con-temporáneo. Es preciso hurgar en cuestiones más profundas y estructurales -culturales y sociales- para comprender los orígenes, la naturaleza y la pervivencia de una discriminación tal”, afirmó.

En ese marco recordó que las mujeres en Uruguay fueron de las primeras en el mundo en obtener la ley de divorcio, los derechos civiles y el derecho al voto. “Pero esto ya es historia; en vez de avanzar hemos retrocedido. (…) Ante una realidad que no cambia por sí sola y refleja la injusta postergación de la mujer se hace imprescindible utilizar un mecanismo que posibilite una estrategia compensatoria, inductora del cambio necesario”.

No obstante, indicó que la norma tenía debilidades. “Es una herramienta limitada, ya que afecta únicamente a los ámbitos legislativos, y dadas las características de nuestro sistema elec-toral los resultados no serán demasiado notorios ya que solamente se aplica a las candidaturas y no a los resultados y dado, además, que en esta formulación transaccional, la aplicación a las candidaturas también resulta parcial y progresiva, en tanto ella regirá para las elecciones internas en 2009, para las nacionales en 2014 y en las municipales de 2015”, expuso.

El miembro informante destacó que las mujeres son un 52% de la población del país -42% de la población económicamente activa- y que, a pesar de ello, esas cifras contrastan con su presencia en los espacios de decisión. “En el Poder Legislativo las mujeres parlamentarias son el 10,8%. Cuanto mayor es el nivel de decisión menor es la presencia femenina en la estructura de poder, que se va diluyendo progresivamente de la base a la cima como un nítido degradé”, indicó.

Frente al argumento contrario a la cuota que señala que los individuos deben ganarse por sus propios méritos su lugar en la sociedad, el miembro informante indicó que esa idea “desconoce el hecho de que no todas las personas tienen las mismas posibilidades económicas, sociales y

36 Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes. 8ª Sesión Extraordinaria, N° 3576 de 24 de marzo de 2009.

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culturales, y que por tanto existen diferentes puntos de partida así como distintos niveles de difi-cultad para el acceso a determinados bienes o lugares”. Y añadió: “En consecuencia, no se puede afirmar que las mujeres reciben un trato desigual, y a la vez que ellas deben ganarse su lugar ‘compitiendo’ con los hombres en plano de igualdad. De igual modo no puede sostenerse que un indigente tiene las mismas posibilidades que un trabajador medio, o que un asalariado accede a la misma estructura de oportunidades que quien posee el respaldo de un capital”.

La diputada Beatriz Argimón (Partido Nacional), una de las principales impulsoras del proyec-to, señaló que esa “es la única herramienta capaz de dar apertura a la estructura política partida-ria” a las mujeres. Su par del Frente Amplio, Gloria Benítez, recordó que el Comité de expertas y expertos de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) -organismo al que nuestro país está suscrito- recomendó en octubre de 2008 al Estado uruguayo aprobar este mecanismo de discriminación positiva.

Mientras que Alba Cocco (FA) expuso sobre el posicionamiento de Uruguay en materia de gé-nero y política a nivel internacional, Silvana Charlone (FA) subrayó el hecho de que fuera apoyado por legisladores de todos los partidos. Dentro de la bancada oficialista algunos legisladores como Ivonne Passada, Mónica Travieso y Carlos Gamou acompañaron la iniciativa, pero se mostraron contrarios al mecanismo.

“Es un proyecto que nos hace actuar por obligación y así no podemos avanzar definitivamen-te. Acá no se dio el debate que subyace a la cuestión. Ésta es una discusión de poder, ideológica y de clase. No estoy de acuerdo con la cuota. Nosotras no estamos sentadas aquí sólo por ser mujeres. ¿Tendremos que esperar una ley para que jóvenes y negros participen en esta Cámara? ¿Qué pasa con la cuota en otras actividades?”, señaló Passada. “No estoy convencida, pero comparto el entusiasmo de las compañeras que lo están. Por eso debemos aceptar esta puerta pequeña entreabierta con plazos como el comienzo de una discusión”, agregó Travieso.

Dentro del Partido Nacional, argumentaron en contra los diputados Luis Borsari y Jorge Gan-dini. El principal argumento fue señalado por Gandini quien sostuvo que está convencido de que “existe la discriminación” contra las mujeres políticas y de que “hay que luchar contra ella”, pero no está de acuerdo con el mecanismo de cuotificación porque entiende que “vulnera la libertad de la ciudadanía de elegir a los representantes”. Y agregó: “No comparto el argumento de que el 52% de la ciudadanía está subrepresentado, porque eso es admitir que los hombres representan a los hombres, y las mujeres, a las mujeres”, señaló.

En sus filas, los diputados Sergio Botana y Pablo Iturralde se mostraron favorables al proyec-to. “Para las mujeres, nada mejor que las mujeres. Los hombres no hacemos política para las mujeres. Esto es un mecanismo artificial que busca convertirse en algo natural. Y estoy conven-cido de que cambia la forma de hacer política”, señalaron.

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uruguay, paÍs DE EXCEpCIóN

Este es el octavo proyecto de ley de cuotas que se presenta en el Parlamento uruguayo desde 1988 y el segundo que llega a discutirse en Cámara. Si a comienzos del siglo XX Uruguay fue considerado un país de “excepción” en la región (y también en el mundo) por lo adelantado de su legislación, hoy, a comienzos del siglo XXI, puede decirse lo mismo pero por razones inversas.

En 1932, Uruguay fue el primer país de América Latina en consagrar la ciudadanía política femenina sin ningún tipo de restricciones. Sin embargo, actualmente es uno de los países del continente con menores tasas de representación femenina parlamentaria (Uruguay está en el lugar 16 de 19 países latinoamericanos) e integraba la minoría de países de la región que no uti-lizaban ningún tipo de acción afirmativa para equilibrar la representación de hombres y mujeres en cargos de representación.

Hace casi un siglo, las (y los) feministas uruguayas lucharon por sus derechos formales de ciudadanía en el entendido de que la participación de hombres y mujeres en política tendría como resultado sociedades más justas y promovería un mayor bienestar para todos los habitantes. El paso del tiempo ha mostrado, sin embargo, que los derechos formales no son suficientes para asegurar la igualdad de hecho, por lo que hoy las mujeres luchan por la consagración de medidas que compensen las desigualdades existentes que impiden el ejercicio efectivo de sus derechos políticos.

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CapÍtulo 7

Las voces de las mujeres se hicieron escuchar

Las sesiones parlamentarias transcurrieron ante la mirada atenta de varias decenas de mu-jeres de la sociedad civil, de los partidos políticos, del gobierno y de la academia, instaladas en las barras del Parlamento. El 21 de mayo –durante una de las sesiones del Senado- el público femenino sorprendió a los legisladores cuando en un momento de la oratoria se cubrió el rostro con pañuelos, tal cual mujeres musulmanas, en señal de protesta por las bajas tasas de presencia de mujeres en el Parlamento uruguayo.

Pero la presión de las mujeres no se restringió sólo a los días de las sesiones plenarias. Du-rante los días previos, las mujeres organizadas de los partidos y la sociedad civil hicieron circular varios mails refutando dichos de los legisladores que se oponían a la aprobación de la medida, así como contradicciones y argumentos no fundamentados manejados por los dirigentes políticos y los medios de comunicación. Los mails, que inundaron las casillas de algunos legisladores, fueron enviados también a los medios de comunicación.

Asimismo, se colocaron 21 pasacalles en puntos estratégicos y de alta circulación de Mon-tevideo con mensajes alusivos al tema que se estaba discutiendo. El primero de estos pasacalles apareció el lunes 19 de mayo de 2008 frente a la Casa del Partido Nacional, justo cuando los líderes nacionalistas entraban a la sesión del Directorio. El pasacalle transcribía el postulado contenido en el Programa del Partido Nacional para las elecciones de 2004 en donde se estable-cía el compromiso de la cuota para el ámbito legislativo y preguntaba: “¿Cumplirán su promesa electoral?”.

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Otra de las acciones se materializó en el interior del propio Palacio Legislativo. Una mañana, varios de los baños de hombres del Parlamento aparecieron con carteles en donde se leía: “Este es el único lugar del Poder Legislativo donde las mujeres no queremos entrar”. Aunque los car-teles fueron arrancados varias veces, las mujeres se las ingeniaron para reponerlos cada vez que esto sucedía.

La presión de las mujeres en torno a la cuota enojó a algunos legisladores quienes se queja-ron en sala por las cadenas de mails, al tiempo que consideraron inapropiados los pañuelos que muchas usaron para presenciar la sesión: “Lo dejamos pasar, pero no se debería aceptar”, dijo un senador.

La discusión del proyecto de ley de cuota en el Parlamento despertó el interés de los medios de comunicación quienes dedicaron espacios crecientes al tema. La cobertura sobre las accio-nes de las mujeres abarcó entrevistas en diarios, radios y televisión, tanto a legisladoras como a académicas/os, así como crónicas, editoriales y entrevistas en prensa. Los diarios de mayor tiraje colocaron el tema en sus portadas u otorgaron espacios privilegiados a la noticia en sus secciones interiores. La prensa centró sus crónicas en los pormenores de discusión del proyecto e ilustró gráficamente las noticias con las imágenes de las mujeres en las barras cubiertas por velos y, asimismo, se hizo referencia a la acciones de presión ejercida por las mujeres organizadas los días previos37.

Tapa de La Diaria, 22 de mayo de 2008

37 “Alguien tiene que ceder” (La Diaria, 15 de mayo de 2008); “Las Mujeres fueron postergadas”. “Mujeres tendrán que esperar por el reparto” (El Observador, 22 de mayo de 2008); “Las mujeres continúan esperando”. “El Senado le dará largas a las mujeres” (El País, 22 de mayo de 2008); “Quizás Irán”. “En cuotas” (portada de La Diaria, 22 de mayo de 2008); “Acuerdo por cuotas: regiría para las internas y en 2014 para las nacionales” (La República, 22 de mayo de 2008); “Sólo aceptan cuotas en 2009 para internas y municipales” (Ultimas Noticias, 22 de mayo de 2008); “Cuota para mujeres. Tacones lejanos” (Semanario Brecha, 23 de mayo de 2008); “Las legisladoras están en pie de guerra” (La República, 12 de diciembre de 2008); “Mujeres insisten con cuotificación” (El País, 12 de diciembre de 2008).

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CapÍtulo 8

La Corte Electoral y la reglamentación de la ley de cuotas

Luego de la aprobación del proyecto de ley por parte del Parlamento, dos días después -el 26 de marzo de 2009- la Corte Electoral dio a conocer la reglamentación de dicha norma para las elecciones internas de los partidos políticos.

La ley de cuotas (Ley N° 18.476) establece la inclusión en las listas de “personas de ambos sexos en cada terna de candidatos, titulares y suplentes”. La reglamentación de la Corte Electoral, aprobada por mayoría, conformaba las ternas de la siguiente manera: la primera terna incluía el primer titular, su suplente y segundo titular; la segunda terna la conformaba el suplente del primer titular, el tercer titular y su suplente, y así sucesivamente. Al conocer la reglamentación, las parlamentarias intercambiaron opiniones y la sorpresa e indignación fue creciendo al ver las posibles trabas que, nuevamente, se podían interponer para el acceso de las mujeres, en este caso, como candidatas titulares en las convencionales partidarias.

Los puntos de discrepancia de la Bancada Bicameral Femenina giraban en torno a la con-formación de las ternas para las listas de suplentes respectivos, que en las internas cuentan con un solo titular. Esta interpretación de la ley podía conducir a que las mujeres fueran colocadas como suplentas en cada terna de candidato/as. Además, la reglamentación de la Corte Electoral señalaba que un tercio de las mujeres debían ser titulares pero no especificaba en qué lugares de las listas, por lo tanto podía suceder que las mujeres fueran incluidas como titulares en el último tercio de las hojas de votación.

CortE ElECtoral - rEglamENtaCIóN DE la lEy DE Cuota Artículo 9º (Composición de las listas de candidatos).- En las listas de candidatos al órgano

deliberativo nacional, así como en la composición de las listas de candidatos al órgano delibera-tivo departamental se deberán incluir en las listas, personas de ambos sexos, en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista aun cuando éstas no sean completas.

Se entiende que se cumple con el requisito en el sistema preferencial de suplentes incluyendo en las ternas sucesivas de candidatos un integrante de distinto sexo que el de los otros dos: el mismo criterio es aplicable al sistema ordinal en cada una de las ordenaciones de candidatos titu-lares y de candidatos suplentes. En el sistema de suplentes respectivos, ya que en las listas la ley prevé un único suplente por cada titular, para conformar las ternas se pueden tomar en cuenta, consideradas en conjunto, las dos ordenaciones de candidatos /titulares y suplentes) integrándose las ternas sucesivas con dos candidatos de un sexo y el restante de otro. En caso de optarse por este sistema respectivo y por esta conformación, por lo menos la tercera parte de los candidatos titulares debe ser de distinto sexo que el resto de los candidatos titulares. El sistema mixto se rige por las reglas del sistema respectivo. En todos los sistemas por lo menos la tercera parte de los candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista, deberá ser del mismo sexo. Si la tercera parte referida resultara un número con decimales se deberá igualar o superar el número entero superior, siempre que no se supere el máximo de candidatos previsto en la ley Nº 17.063, de 24 de diciembre de 1998 y en la ley Nº 17.080, de 24 de marzo de 1999.

Las Juntas Electorales controlarán el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y negarán el registro de las hojas de votación que no cumplan con esta disposición, sin perjuicio de conce-der autorización a quienes la hubiesen presentado para que registren nueva hoja de votación en las condiciones debidas dentro de los dos días siguientes a la denegación.

La interpretación correcta de la norma debía tomar las ternas de los titulares por un lado y de los suplentes por el otro, es decir, los titulares del uno al tres, los suplentes del uno al tres, los titulares del cuatro al seis, los suplentes del cuatro al seis y así sucesivamente.

El 31 de marzo, la Bancada Bicameral Femenina tenía previsto convocar a la ciudadanía para la presentación de su Rendición de Cuentas del trabajo realizado durante el año 2008 –tarea que realiza todos los años desde 2005-. Durante la presentación, las legisladoras destacaron su “profunda discrepancia” con los “criterios discriminatorios” de los miembros de la Corte Electoral que aprobaron la reglamentación de la ley de cuotas.

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La Bancada emitió una declaración para expresar su “profunda discrepancia con la conducta de los miembros de la Corte Electoral, quienes han definido criterios discriminatorios en su regla-mentación, totalmente reñidos con el espíritu con que las y los legisladores redactaron la norma”. Las legisladoras pidieron se consideren las observaciones planteadas y advirtieron que en caso de no modificarse esos criterios denunciarían ante los organismos internacionales responsables de monitorear el cumplimiento de las convenciones ratificadas por nuestro país.

La senadora Mónica Xavier (FA) señaló que se trata de una “interpretación perversa”, porque de esa manera, “la mayoría de las mujeres puede ir de suplentes y las titulares en el último tercio de la lista”. Con respecto a este último punto, la reglamentación de la Corte Electoral señalaba que un tercio de las mujeres deberán ser titulares.

DEClaraCIóN DE la baNCaDa bICamEral FEmENINa

La Bancada Bicameral Femenina, reunida en el día de la fecha con motivo de dar a co-nocer su Rendición de Cuentas del año 2008, tal como se comprometiera desde su creación, declara:

Su profunda discrepancia con la conducta de los miembros de la Corte Electoral, quienes han definido criterios discriminatorios en su reglamentación, totalmente reñidos con el espíritu con que las y los legisladores redactaron la norma. Dicha norma aplica medidas especiales de carácter temporal en la construcción de las listas para la elección de convencionales en esta elección de 2009, en lo que respecta a la inclusión en las listas o nóminas correspondientes “a personas de ambos sexos en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista o nómina presentada”, como dice la ley.

Exigimos que se consideren las observaciones planteadas y que la ley se vea reflejada en las próximas elecciones internas del mes de junio.

En caso de no modificarse dichos criterios en la reglamentación por parte de la Corte Electoral, denunciaremos ante los organismos internacionales responsables de monitorear el cumplimiento de las Convenciones ratificadas por Uruguay.

31 de marzo de 2009

“pElIgra la aplICaCIóN DE la lEy DE partICIpaCIóN polÍtICa”

Bajo esta frase, días después la Bancada Bicameral Femenina convoca a una conferencia de prensa el 21 de abril donde hicieron pública la presentación de un proyecto de ley interpretativo de la ley de cuotas. Horas más tarde, ingresaba dicho proyecto a ambas Cámaras para su trata-miento como grave y urgente.

El texto proponía que la conformación de ternas de candidatos en las listas no se considerara “como una unidad entre titulares y suplentes” -como lo entendía la mayoría de los miembros de la Corte Electoral- y que, en cambio, se tomaran como ternas sucesivas las listas de titulares por un lado y de las listas de suplentes por el otro.

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PROYECTO DE LEY:PARTICIPACIÓN EQUITATIVA DE PERSONAS DE UNO Y OTRO SEXO EN LA INTEGRACIÓN DE ÓRGANOS ELECTIVOS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES Y DE DIRECCIÓN DE LOS PARTI-DOS POLÍTICOS. Interpretación de diversas disposiciones de la Ley Nº 18.476

Artículo 1º.- Declárase a los efectos previstos en los artículos 1º y 2º de la Ley Nº 18.476, de 3 de abril de 2009, que las listas o nóminas mencionadas en el último de los citados ar-tículos están referidas a las ordenaciones correspondientes a cada sistema de suplentes de conformidad con lo establecido por la Ley Nº 7.812, de 16 de enero de 1925, en la redacción dada por la Ley Nº 17.113, de 9 de junio de 1999.

Declárase que en el sistema preferencial de suplentes se cumple con lo establecido en los citados artículos, incluyendo integrantes de ambos sexos en cada terna sucesiva de la lista o nó-mina de candidatos, y tratándose del sistema de suplentes ordinales, incluyendo dichas ternas en cada una de las dos listas o nóminas de candidatos titulares y suplentes. Interprétase a los mismos efectos que en el sistema de suplentes respectivos, las listas o nóminas de candidatos titulares y las de suplentes son independientes unas de otras para la conformación de las ternas pertinentes y no pueden considerarse en su conjunto a tales fines. Las ternas integradas por candidatos de ambos sexos corresponderán por un lado a la lista de titulares y por otro a la de suplentes.

El sistema mixto se rige por las reglas del sistema respectivo.Artículo 2º.- Interprétase que las ternas de candidatos, titulares y suplentes, son las con-

formadas cada tres candidatos de cada una de las listas o nóminas de acuerdo a lo establecido en el artículo 1º de la presente ley.

Montevideo, 21 de abril de 2009

Durante la conferencia de prensa, la senadora Mónica Xavier (FA) señaló que este criterio resul-taba importante principalmente para el sistema de listas de suplentes respectivos para la elección de convencionales. “Estamos muy molestas. Consideramos injusta y perversa la interpretación que hace la Corte Electoral en la reglamentación de la Ley de Participación Política. Lamentablemente esto nos retrasa a todos los que queremos cumplir con la ley porque, por más rápido que sea el tratamiento y aprobación de la ley interpretativa, esto lleva su tiempo”, expresó Xavier.

La Bancada Femenina pidió a todas las bancadas partidarias su pronunciamiento en torno al tema, pero al momento que se realizaba la conferencia de prensa, sólo una bancada lo había hecho y en sentido favorable (la bancada del Frente Amplio). No había noticias del Partido Colo-rado (PC) y el Partido Nacional (PN). No obstante, la ex diputada colorada y actual edila, Glenda Rondán, adelantó que a excepción de un legislador su partido estaba dispuesto “a acompañar, a modificar lo resuelto por la Corte ya que no respeta el espíritu de la bancada colorada que votó la ley”. Sin embargo, durante el tratamiento en la Cámara de Senadores, los legisladores colorados no estaban o se retiraron de Sala.

“Tal vez algunos legisladores ya habían acordado con sus ministros en la Corte; esto sería gravísimo ya que se está violando la voluntad de los legisladores pues ellos representan la volun-tad de la gente, se está violando nuestra voluntad. Creo que nosotras debemos ir a la puerta de la Corte Electoral con pancartas señalando que hay gente que allí no debería estar –a muchos de ellos se les han vencido los plazos para estar allí- y demostrar que no nos pasan por arriba. Hay gente que allí no puede estar porque es capaz de violar las decisiones de los legisladores y eso no se puede hacer en un país democrático”, señaló Rondán durante la conferencia.

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En representación del Partido Nacional, durante la conferencia de prensa la diputada Beatriz Argimón llamó a diputados y senadores a acompañar la iniciativa, pero consideró que la Corte Electoral “debería haber reconsiderado esta reglamentación”. “No hacemos más que mostrarle a la ciudadanía que, cuando denunciamos procedimientos silenciosos e invisibles que tienen que ver con esas chicanas y obstáculos que permanentemente las mujeres encontramos en el tránsito de nuestras vidas políticas, eso se hizo visible una vez más. A pesar de estos resabios patriar-cales y machistas que siguen dando batalla en estos tiempos. Vivimos en un país que supo ser vanguardia y nos parece increíble para estos tiempos. La época de los dinosaurios institucionales no ha terminado y por lo tanto hoy estamos enfrentando estos resabios. De los discursos a los hechos hay un gran trecho y las mujeres lo sabemos desde el inicio de este periplo que estamos atravesando todas juntas”, indicó.

Las legisladoras recordaron que las denominadas medidas de carácter temporal, como la ley de cuota, forma parte de las recomendaciones que el Comité de Expertas de la CEDAW realizó a nuestro país a fines de 2008. En ese sentido, Xavier (FA) recordó que la Convención de la CEDAW y su protocolo facultativo -a los que Uruguay está suscrito- prevé la realización de denuncias ante esos organismos y agregó que a nivel internacional nuestro país también está amparado por el Consenso de Quito, que asimismo promueve este tipo de mecanismos de acción afirmativa.

La Conferencia de prensa de las parlamentarias fue acompañada por varias mujeres de todos los partidos políticos, mujeres representantes del gobierno nacional, de las juntas departamenta-les, de la sociedad civil, de la academia y por algunos de sus colegas varones.

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El tratamIENto DE la lEy INtErprEtatIva

El proyecto de ley interpretativo ingresa a las dos Cámaras en forma casi simultánea. El 21 de abril ingresa a la Cámara de Representantes con la firma de legisladores de los cuatro partidos políticos38 y el 22 de abril a la Cámara Alta con la firma de la bancada de senadores del Frente Amplio.

La Cámara de Senadores es convocada en forma extraordinaria el mismo día para ingresar el proyecto de ley interpretativo39 y darle un rápido trámite. La exposición de motivos señalaba: “El presente proyecto de ley procura que no se desvirtúe el claro propósito, espíritu y filosofía de la Ley N° 18.476, de 3 de abril de 2009, cuyo fundamental objetivo ha sido el de promover cabal-mente la participación equitativa de ambos sexos en las elecciones a que aquella refiere”.

La senadora Mónica Xavier (Frente Amplio), informante del proyecto, explicó que el propósito de la iniciativa era “evitar que se desvirtúe el espíritu” de la Ley de Participación Política. “Nos preocupa enormemente que un texto tan claro haya sido interpretado de tal manera por la Corte Electoral. No existe un tribunal de alzada para reclamar, por eso la única vía que queda es votar una ley interpretativa”, argumentó Xavier. Y añadió: “Un debate que se viene dando desde la recuperación democrática, que recién culminó con un paso concreto y que fuera tergiversado, es preocupante”.

En el Partido Nacional, el senador Francisco Gallinal (Unidad Nacional) sostuvo que la “regla-mentación es confusa”, pero entiende que la Corte Electoral “siempre actuó apegada a la Consti-tución y las leyes”. En Alianza Nacional, el senador Jorge Larrañaga reconoció que se trataba de una “interpretación equivocada” y lamentó el hecho. En tanto, la bancada del Partido Colorado no estuvo en sala durante la votación. Finalmente, el proyecto fue aprobado en el Senado por unanimidad (24 en 24).

El día 22 de abril, se reúne la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Ad-ministración de la Cámara de Diputados que aprueba el proyecto por unanimidad (Acta 182 de la Comisión) y se designa como miembro informante al diputado Gustavo Bernini (FA).

Paralelamente, el proyecto aprobado en el plenario de la Cámara de Senadores ingresa a la Cámara de Diputados –el 28 de abril– para completar el trámite parlamentario y convertirse en ley. La Comisión de Diputados vuelve a reunirse el 30 de abril y aprueba el proyecto proveniente del Senado –los textos eran similares– por unanimidad nuevamente.

Posteriormente, el 5 de mayo se convoca el plenario de Diputados y se dio sanción definitiva al proyecto de ley interpretativo.

Durante su tratamiento en esta cámara, el diputado Gustavo Bernini (FA) –quien era el miem-bro informante del proyecto- señaló que, frente a la proximidad del plazo de entrega de las listas a la Corte Electoral, “nos preocupa enormemente que un texto tan claro como el de la Ley N° 18.476 haya sido interpretado de esa manera”. Sin entrar en el tema de fondo, el legislador se-ñaló que esperaba que el Parlamento, con la aprobación de esta ley interpretativa, “no desvirtúe el espíritu de la ley”. Agregó que “de no prosperar esta iniciativa no se estaría cumpliendo con la voluntad de los representantes del pueblo”.

El diputado Lacalle Pou (PN), sin embargo, refutó las palabras de Bernini señalando que la Corte Electoral “trató de prolijear una ley que no estaba bien”. “Si aquí fuimos incapaces (…) no pongamos el sayo a la Corte Electoral”. “Ponerse a hablar mal de la Corte Electoral porque no supimos hacer bien las cosas en el Parlamento, es buscar un chivo expiatorio, que en este caso no existe”, señaló el legislador herrerista. El diputado Doti (PN) informó que no había participado en la votación de la Ley 18.476 aclarando, en esta instancia, que estaba en contra de esa ley y que, en este momento, también votaría en forma negativa. “Hoy sigo pensando lo mismo (…) para mí la mujer gana su lugar en este y en otros tantos lugares de la sociedad por su trabajo (…). A un club político no se entra porque haya un cartel que diga “hombres sí, mujeres no”, expresó.

El diputado Ortuño (FA) expresó que votaba doblemente convencido “por las razones de fondo

38 “Participación equitativa de personas de uno y otro sexo en la integración de órganos electivos nacionales y departamentales y de dirección de los partidos políticos.

Interpretación de diversas disposiciones de la Ley N° 18.476”. Carpeta 3201/2009. Repartido N° 1549, Abril de 2009.

Firmantes: Adriana Peña, Carlos Gamou, Gustavo Bernini, Gloria Benítez, Edgardo Ortuño, Daniela Payssé, Miguel

Otegui, Doreen Javier Ibarra, Ivonne Passada, María Élida Argüello, Juan Andrés Roballo, José Carlos Mahía, Fernando

Longo, Diego Cánepa, Eleonora Bianchi, Pablo Pérez, Silvana Charlone, Alba Cocco, Sandra Etcheverry, Álvaro Lorenzo,

Tabaré Hackenbruch.39 Proyecto de ley interpretativo de la Ley Nº 18.476, relativa a la participación equitativa de ambos sexos en las listas de candidatos. Firmantes: Susana Dalmás, Margarita Percovich,

Lucía Topolansky y Mónica Xavier y los Senadores Milton Antognazza, Mariano Arana, Alberto Couriel, Alberto Cid,

Reinaldo Gargano, Rafael Michelini, Eduardo Muguruza, José Mujica, Eduardo Ríos, Jorge Saravia y Héctor Tajam. Diario de

Sesiones de la Cámara de Senadores. 8° Sesión Extraordinaria. N° 278, Tomo 461, 22 de abril de 2009.

Ley N° 18.487 de 15 de mayo de 2009. “Participación equitativa de personas de uno y otro sexo en la integrac

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que nos llevaron a fundamentar y respaldar este proyecto de ley (…) y por una razón esencial-mente democrática que nos hace reafirmar en todo momento no solo la separación de poderes, sino el necesario respeto de las decisiones de este Parlamento”. Agregó que los representantes de la Corte Electoral asumieron “una decisión absolutamente impresentable que los ha colocado al borde de las reglas de juego democráticas, que esperamos no se repita”.

Las diputadas Alba Cocco (FA) y Sandra Etcheverry (PN) también participaron de la discu-sión. Cocco, sobre el tema de fondo, calificó de “tímida” la ley de cuotas aprobada aunque reco-noció el avance para mejorar la democracia, y reafirmó su total apoyo a esta ley interpretativa. Etcheverry, en el mismo sentido, señaló que la ley de cuotas fue “tibiamente un avance” y que esperaba que en las convenciones las mujeres estuvieran más representadas, así como en los órganos partidarios.

Finalmente, el proyecto de ley interpretativo fue aprobado 77 en 79 en la Cámara de Diputa-dos. La ley fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 15 de mayo de 200940.

40 Ley N° 18.487 de 15 de mayo de 2009. “Participación equitativa de personas de uno y otro sexo en la integración de órganos electivos nacionales y departamentales y de dirección de los partidos políticos. Modificación de la Ley Nº 18.476”.

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