Negro Sobre Verde - Parte 1 - Agroquimicos Horti
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NEGRO SOBRE VERDE
(AGROQUÍMICOS, HORTICULTURA Y SUSTENTABILIDAD
AMBIENTAL EN EL DERECHO ARGENTINO)
MARISA A. MIRANDA
Marisa A. Miranda 2
ÍNDICE
Agradecimientos………………………………………………………………………………..……p. 5
Prólogo……………............................................................................................................................ p. 7
Introducción
I. Saberes ambientales, agroalimentación y Derecho……………………………………….p.10
II. Características e importancia de la horticultura en Argentina
II. a. Zonificaciones hortícolas……………………………………………………..p. 12
II. b. Sustrato jurídico de la actividad hortícola………………………….……...…p. 18
III. Introducción al estudio de los agroquímicos
III. a. Producción hortícola y contaminación por fitosanitarios……………………p. 22
III. b. Agroquímicos y relaciones convencionales agrarias………………………..p. 27
Primera parte: La telaraña normativa
I.- Normas jurídicas regulatorias de los agroquímicos: su evolución en la
República Argentina
I. a. Los primeros avances hacia un marco normativo……………………………..p. 30
I. b. Un intento de fiscalización en la “Era del optimismo”…………………….….p. 31
I. c. Agroquímicos, bondades y peligros: repercusiones de las críticas a
la “Revolución Verde”…………………………………………………………p. 35
I. d. Los agroquímicos en la Argentina “ambientalista”:
norma y realidad……………………………………………………………….p. 39
I.e. Reconstrucción esquemática de la dinámica normativa en
materia de agroquímicos en el orden nacional…………………………………p. 41
II. Los agroquímicos en la actualidad: su régimen jurídico
en la República Argentina
II. a. En el orden nacional
II.a.1. Leyes y Decretos................................................................................p. 52
Negro sobre verde 3
II.a.2. Disposiciones que regulan trámites administrativos
II.a.2.1. Registro de Productos Fitosanitarios.................................p. 60
II.a.2.2. Análisis de riesgo de productos
fitosanitarios registrados……...........................................p. 69
II.a.2.3. E tiquetado de productos fitosanitarios
de línea agrícola…………………………………………..p. 70
II.b. En el orden provincial
II.b.1. Panorama legislativo de las
Provincias argentinas.............................................................................p. 72
II.b.2. Análisis de la normativa legal vigente en la
Provincia de Buenos Aires
II.b.2.1. Antecedentes....................................................................p. 102
II.b.2.2. Génesis de la Ley 10.699: proyectos presentados y
debates parlamentarios.......................................................p. 103
II.b.2.3. Estudio del régimen regulatorio actual............................p. 112
II.b.2.4. Algunas cuestiones conflictivas.......................................p. 115
III. Facultades Nación-Provincias en materia de agroquímicos
III. a. Hacia la armonización normativa regional...................................................p. 118
III. b. Poder de policía en materia de sanidad agroalimentaria..............................p. 134
III. c. La problemática cuestión del “período de carencia”……............................p. 136
IV.- El contexto jurídico de la Ley 10.699 y la sanidad agroalimentaria
IV. a. Código Penal y Ley de Defensa del Consumidor........................................p. 138
IV. b. La publicidad en los mass media y el
derecho a la información…………………..………………………………p. 143
IV. b. La Ley 10.699, el Código Rural y
otras normas legales agrarias......................................................................p. 148
Segunda Parte: De la laxitud a la permisividad
I. Agroquímicos en la horticultura bonaerense...................................................................p. 152
II. Las Recetas Agronómicas Obligatorias……………………………….........................p. 175
Marisa A. Miranda 4
Tercera Parte: La realidad en números (o los tristes números de la realidad)
I. Productores hortícolas: uso y abuso de agroquímicos…………......................................p. 206
Cuarta Parte: La fractura paradigmática (ética, sustentabilidad agroambiental y régimen
jurídico de los agroquímicos en la República Argentina)
I.La Ley 10.699 y la sustentabilidad agroambiental
I.a. Sustentabilidad agroambiental: una aproximación conceptual........................p. 238
I.b. Teleología de la sustentabilidad agroambiental...............................................p. 244
I.c. El know-how de la sustentabilidad ..................................................................p. 247
I.d. Encuentros e instrumentos internacionales relevantes....................................p. 249
I.e. Desarrollo sustentable en el ordenamiento constitucional
argentino..............................................................................................................p. 253
I.f. Agroquímicos y sustentabilidad agroambiental................................................p. 255
II. Sustentabilidad agroambiental en países periféricos: una ética esquizofrénica en
América Latina
II.a. Los caminos bifurcados: la ética racional victoriana y la ética del
subdesarrollo....................................................................................................p. 261
II.b. La ética ambiental finisecular: la dimensión intergeneracional......................p. 269
Bibliografìa.....................................................................................................................................p. 274
Negro sobre verde 5
Agradecimientos
Este libro es una reelaboración de mi Tesis Doctoral que fuera defendida en la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata en Diciembre de 2003, dirigida por Olga
Salanueva y Roberto Ringuelet.1 No obstante, mis inquietudes respecto a la forma mediante la cual el
Derecho positivo argentino encara las cuestiones agroambientales datan de mucho tiempo atrás.
Quizás puedan rastrearse desde aquel primer acercamiento al Derecho Agrario a través de mi
participación como auxiliar ad-honorem en las clases de Antonino Vivanco, allá por 1988; y, más
recientemente, en los diversos proyectos de investigación que vengo desarrollando desde 1997 como
miembro de la Carrera del Investigador Científico del CONICET. Las valiosas influencias
intelectuales recibidas durante estos más de quince años de labor me permitieron no sólo comprender
el estadio evolutivo actual de la problemática agroalimentaria, sino también percibir la particular
sensibilidad que requiere el tratamiento de estas cuestiones por parte del cientista social. Claro está, en
ese sentido, que la multiplicidad de desinteresados aportes y colaboraciones que me han nutrido
durante este proceso, torna injusto cualquier agradecimiento puntual. Advertida del riesgo, me veo
empero moralmente compelida a hacer público mi reconocimiento a quienes estuvieron o están más
cercanos a mí en toda empresa profesional que intento. Así, agradezco profundamente al profesor
Vivanco, cuya palabra sigue viva en mis oídos y cuyas enseñanzas trato de transmitir a las nuevas
generaciones de alumnos; a mis Directores de Tesis, responsables de los aciertos de estas páginas; al
profesor Rodolfo Iriarte, por ser mi maestro y amigo; a los alumnos de Derecho Agrario de la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata que, año tras año, advierten el
mensaje integrador de la disciplina que pretendo presentarles; a mis compañeros investigadores y
becarios del IIB-INTECH, Instituto perteneciente al CONICET y a la Universidad Nacional de
General San Martín, en el cual no sólo compartimos interminables horas de trabajo sino que debatimos
interdisciplinariamente algunas cuestiones técnicas de este texto.
Agradezco también al CONICET, quien financió parcialmente esta investigación mediante el
PEI 006/98; permitiéndome, a su vez, merced al Subsidio para Viajes y Estadías que me concediera,
concurrir al XII Congreso Internacional de la Asociación de Historiadores Latinoamericanistas
Europeos celebrado en Oporto (Portugal) en septiembre de 1999. Durante la preparación de la
1 Jurado integrado por los Doctores Fernando Brebbia, Mario Valls y Santiago Sarandon. Calificación obtenida: 10 puntos (sobresaliente).
Marisa A. Miranda 6
ponencia que presenté en ese evento pude organizar en algo mis ideas respecto al concepto de “ética
esquizofrénica” que caracteriza los diversos vaivenes del Derecho argentino en materia agroambiental.
Reconozco la excesiva generosidad con que la Academia Nacional de Derecho de Córdoba ha
evaluado mis aportes sobre poder de policía en materia de sanidad agroalimentaria, otorgándome
Mención en el Concurso que, en 1998, convocara sobre Cuestiones Actuales del Federalismo
Argentino. Aspectos medulares, si los hay, en la problemática que nos ocupa.
Mi gratitud asimismo hacia los bibliotecarios de los diversos centros de referencia que
colaboraron anónimamente en mi obsesiva búsqueda de fuentes, generalmente escasas y dispersas.
A Gustavo Vallejo, por su permanente e incondicional comprensión así como por su sincero
interés en mi trabajo. A él y a nuestro hijo Joaquín Andrés, van dedicadas estas páginas. Ellos son,
indudablemente, la luz de mis días.
Marisa Adriana Miranda
Junio, 2006
Negro sobre verde 7
Prólogo
En momentos en los que la problemática ambiental adquiere entidad suficiente a nivel
internacional como para legitimar un extenso abanico de planteos oscilantes entre propuestas
netamente economicistas, hasta otras, utópicamente ecocéntricas, la evaluación del régimen jurídico de
los agroquímicos constituye un aspecto trascendental y, paradójicamente poco explorado, de lo que
podríamos denominar sub-problemática agroambiental.
Su estudio debe ser hecho desde una cuidada perspectiva integradora de la norma particular
con el resto del ordenamiento jurídico, pero incorporando, además, el impacto social que aquélla
genera. Mediante un abordaje de este tipo se subsanan las deficiencias observadas por Ernesto Abril2
respecto al hábito de aludir a los ordenamientos jurídicos como sistemas dotados de perfecta
homogeneidad interna, de constituir un producto de máximo rigor conceptual y de estar dotados o
responder a todo problema práctico que se presente con la máxima racionalidad. A su vez, la cerrazón
al tratamiento interdisciplinario se opone, claro está, a la actual premisa ética dominante en la materia:
la ética intergeneracional subyacente en el concepto de sustentabilidad ambiental.
Ahora bien, estando constituído el núcleo de este libro en la detección y análisis de las
multicausales falencias que detenta la legislación sobre agroquímicos –fundamentalmente los
aplicables a cultivos hortícolas-, en lo que respecta a su compatibilidad con aquel concepto de
desarrollo sustentable, apreciaremos en sus páginas la relatividad de la tesis que le adjudica
responsabilidad de todos los males a patologías exclusivamente normativas. No olvidemos que en el
marco del concepto de “fiebre legislativa” que padece Argentina, bien destacado por Eugenio Buligyn,
cabe culpabilizar siempre a la norma jurídica de su ineficacia o debilidad; infiriéndose merced a
abordajes integrales como el presente, que entre el conjunto de circunstancias que contribuyen al
fracaso de determinada legislación, se localizan -además de sus deficiencias intrínsecas- diversas
conflictivas, como ser la distribución de competencias en un estado federal o la no exigibilidad de la
ley por parte de sus órganos de aplicación.
Puesto que participamos de la postura que sostiene que el conocimiento científico del Derecho
no debe ni puede limitarse al análisis de la norma jurídica, sino que corresponde aproximarse a su
objeto de conocimiento mediante la penetración cognoscitiva en las circunstancias sociales que lo
determinan y en el medio en el cual adquiere legitimidad; resultaba impensable concebir nuestra obra
como aprisionada por una visión más o menos amplia de la ley. Por ello, primeramente encontrará el
lector que la introducción en la problemática específica está mediada por cuestiones genéricas
2 Al respecto, ver las argumentaciones de ese autor en la ponencia titulada “Sociología y formación jurídica” presentada en el II Congreso Nacional de Sociología Jurídica (Córdoba, noviembre de 2001) y publicada en las Actas respectivas, pp. 753-762.
Marisa A. Miranda 8
vinculadas a los agroquímicos. Luego, una amplia indagación jurídica, nos permite ofrecer la
evolución de las normas legales regulatorias de la cuestión, hasta arribar al régimen actual. El planteo
crítico de la cuestión alcanza su punto más álgido con el tratamiento de la problemática de las
facultades Nación-Provincias en materia de agroquímicos.
Realizados relevamiento, interpretación y análisis de los cuerpos legales implicados, el
abordaje estrictamente “jurídico” parecía aproximarse a su culminación. Sin embargo, el trabajo que
nos habíamos propuesto demandaba bastante más esfuerzo. Era interés prioritario, como
adelantáramos, explorar la vigencia efectiva de la norma, el grado de conocimiento que de ella tenían
los sujetos directamente implicados. En definitiva, la aplicabilidad “real” que ella detentaba; o sea, la
fuerza de convicción que generaba -o no- en los destinatarios para aceptarla o cumplirla.
Para esto realizamos una serie de entrevistas a “informantes clave”, es decir, personas
que por su preparación académica, formación profesional, o tareas que desempeñan o han
desempeñado, estaban en condiciones de proporcionarnos relatos de importancia fundamental. Y, a la
vez, analizamos la comercialización de agroquímicos y el tipo de producto predominantemente
prescripto; y se encuestó a cuarenta productores hortícolas.
Finalmente, en la última parte del texto, se integran los conceptos teórico-prácticos
trabajados con los paradigmas que conforman al Derecho Ambiental, en su actual grado de evolución.
Negro sobre verde 9
INTRODUCCIÓN
Marisa A. Miranda 10
I.- SABERES AMBIENTALES, AGROALIMENTACIÓN Y DERECHO
La denominada “cuestión ambiental” plantea la necesidad de internalizar un saber emergente
en todo un conjunto de disciplinas, tanto de las Ciencias Naturales como Sociales, para construir un
conocimiento capaz de captar las relaciones de interdependencia de los procesos de orden natural y
social que determinan los cambios socioambientales, así como para construir un saber y una
racionalidad social orientados hacia los objetivos de un desarrollo sustentable y equitativo.
Algunos autores -entre ellos Leff3- interpretan que si bien se ha afirmado que las Ciencias
Sociales han sido las más resistentes a incorporar la dimensión ambiental dentro de sus paradigmas
teóricos, sus objetos de conocimiento y sus métodos de análisis de la realidad, es posible identificar
algunas áreas en las que el saber ambiental ha ido penetrando en un proceso diferenciado y desigual.
Tal es el caso de disciplinas como la Antropología, la Economía y el Derecho, en las cuales es posible
identificar procesos de articulación dados a partir del avance del saber ambiental y su incorporación a
los paradigmas de las ciencias sociales.
Efectivamente, la cuestión ambiental genera un proceso de interrelaciones transdisciplinarias a
través de la transposición de conceptos y métodos entre diferentes campos del conocimiento. En ese
proceso se va definiendo lo “ambiental” de cada ciencia centrada en su objeto de conocimiento, que
lleva a su transformación para internalizar el saber ambiental que emerge en su entorno.
Ha surgido, pues, como remarca Toledo4, una nueva dimensión para abordar y analizar la
producción rural ubicada desde una perspectiva estrictamente ecológica, que considera a la unidad
productiva como una entidad inmersa en el ecosistema y que busca explicar el fenómeno productivo
rural solamente en función de intercambios de materia y energía, y de reglas derivadas de la
cibernética y la teoría de los sistemas. La principal tesis originada en este nuevo enfoque es que, para
el caso específico de la producción rural, será necesario reconocer que dicho proceso se lleva a cabo
utilizando a los recursos naturales como los medios básicos e irremplazables de producción, siendo
obvia la necesidad de elaborar una teoría de carácter integrador, capaz de incluir en un solo cuerpo
conceptual los factores ecológicos y económicos que determinan los procesos de producción
primarios.
El reto entonces parece emerger del reconocimiento de que el productor rural se halla a un
mismo tiempo inmerso en dos campos o dimensiones cuando realiza el proceso de producción, que es
generación de bienes para la sociedad, es decir es un fenómeno social, pero que también es parte del
3 Leff, Enrique, “Sociología y ambiente: Formación socioeconómica, racionalidad ambiental y transformaciones del conocimiento”, en Leff, Enrique (compilador), Ciencias Sociales y formación ambiental, Gedisa, Barcelona, 1994, pp. 17-84. 4 Toledo, Víctor M., “Tres problemas en el estudio de la apropiación de los recursos naturales y sus repercusiones en la educación”, en Leff, Enrique (compilador), Ciencias Sociales y formación ambiental, Gedisa, Barcelona, 1994, pp. 157-180.
Negro sobre verde 11
metabolismo natural, dado que lo que se hace no es mas que la apropiación de los recursos o los
ecosistemas.
Dicho esto, cabe señalar que en las páginas siguientes abordamos el campo específico de la
agroalimentación a partir de la visión que refiere lo agrario no como necesariamente opuesto a lo
urbano, como lo rural, sino como “tierra con capacidad productiva” (Carrera y Ringuelet)5 o bien
como “productividad biológica” (Carrozza)6, aún desarrollada en el seno de las ciudades.
Ahora bien, siguiendo aquí al español Alberto Ballarin Marcial7, adoptamos el concepto de
Derecho Agroalimentario, entendiendo que comprende la regulación jurídica de todas las
producciones obtenidas en el ager, predio o fundo, sean alimentarias o no, y además, aquellas otras
que son típicamente alimentarias obtenidas fuera de él. Centrándonos pues en la actividad
agroalimentaria veremos la regulación jurídica de los compuestos químicos aplicables (actual o
potencialmente) a cultivos hortícolas, fundamentalmente en la Provincia de Buenos Aires aunque sin
descuidar el resto de los estados argentinos. Ello siempre desde la perspectiva de su armonización con
el finisecular concepto de sustentabilidad.
Un presupuesto subyacente a nuestro trabajo consiste en el reconocimiento de la particular
dinamicidad del objeto de estudio del Derecho Agrario, expresada mediante sus múltiples oscilaciones
a través del devenir de la humanidad. Recordemos, entre otros, al primitivo derecho positivo
recopilado por Hammurabi; a la atomicidad regulatoria medieval; y a las paradójicas tendencias
individualistas e intervencionistas que predominaron en los estos últimos dos siglos. Dentro de esa
dinamicidad propia de aquella disciplina jurídica, sostenemos que el objeto de estudio actual del
Derecho Agrario se halla profundamente influido por principios y normas eminentemente ambientales.
Derecho Agrario y Derecho Agroambiental comparten, pues, diversos elementos constitutivos,
coincidiendo con los presagios que hiciera Eduardo Pigretti hace más de una década respecto a que en
un futuro cercano “todo el derecho será ambiental”.
Lo agroambiental, con sus requerimientos de interdisciplinariedad y de abordaje integrador, se
inscribe así en una problemática agroalimentaria de tratamiento impostergable en la cual los 5 Rodolfo Carrera afirmó que “tierra” y “vida” son los dos elementos constitutivos esenciales de la actividad agraria, sin las cuales no existe acto agrario. A ellos, decía, debe sumarse la actividad del hombre que con su trabajo coadyuva con aquéllos para que pueda cumplirse el proceso agrobiológico que deviene en la producción agropecuaria. Andrés Ringuelet, por su parte, al referirse a las particularidades del Derecho Agrario, entendió que la ciencia agrícola es fundamentalmente biológica, estando condicionada en su aplicación por el suelo y el clima, y que para elaborar un Derecho Agrario hay que partir de la ecología, pues sin vida, sin tierra y sin clima no hay agricultura. La agricultura era, pues, para Ringuelet, una actividad eminentemente genética. 6 El iusagrarista italiano Antonio Carrozza, consideró que en su íntima esencia la actividad productiva agraria consiste en el desarrollo de un ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las fuerzas y de los recursos naturales, que se resuelve económicamente en la obtención de frutos, por medio de una o varias transformaciones. 7 Para este doctrinario el Derecho Agroalimentario no sólo debe abarcar la producción agraria, sino que debe extender su ámbito de incumbencias al comercio de los productos agrícolas, en el sentido de las organizaciones comunes de mercado. Se integra el fenómeno agroalimentario por todos los productos vegetales o animales destinados a la alimentación humana, bien sea directamente o a través de su previa transformación cuya obtención se realiza desligada del cultivo del suelo, o bien ligada al mismo.
Marisa A. Miranda 12
agroquímicos detentan un lugar protagónico. La exigencia de aprehensión holística de la cuestión
impone un llamado teórico y metodológico a diversas disciplinas sociales, entre ellas, la Sociología y
la Historia. El desconocimiento del contexto que ellas nos permiten reconstruir nos conduce,
indudablemente, a un index legislativo de escasa o nula utilidad tanto para el jurista como para el
cientista social.
La interdisciplinariedad que sostenemos no sólo implica el análisis de una problemática desde
distintas aristas, sino la concreción de un pensamiento holístico y sistémico, procurando elaborar un
conjunto de principios morales y conceptuales que sostengan una teoría alternativa de desarrollo.
Reconocida, pues, la gran importancia que tiene para nuestro país la actividad agropecuaria, resulta
menester consolidar las investigaciones que –también desde lo social- se ocupen de la cuestión
agroindustrial. En todo este proceso de integración vertical (desde la producción primaria hasta la
venta al menudeo) influyen una serie de variables entre las cuales podemos destacar aquellas que
apuntan a la excelencia en lo que respecta a la sanidad agroalimentaria. Esto último no sólo entendido
como ausencia de gérmenes patógenos, sino como superación de la calidad final de los productos, por
ejemplo, en lo que atañe a su valor alimentario, sustancias proteicas y vitamínimas, dentro de cuyo
ámbito de incumbencias se encuentra, indudablemente, la racionalización de la utilización de
agroquímicos.
II.- CARACTERÍSTICAS E IMPORTANCIA DE LA HORTICULTURA EN ARGENTINA
II. a.ZONIFICACIONES HORTÍCOLAS
El agro y la agroindustrias son responsables del 60 % de las exportaciones que realiza el país.
Como generadora de una importante inversión anual provoca un marcado efecto dinamizador de la
economía. En ese contexto, la horticultura argentina produce 5,5 millones de toneladas y ocupa 538
mil hectáreas incluidas las legumbres secas (32,4 %) y la papa (18,9 %). Excluidos estos cultivos, el
resto de las especies abarcan 262 mil ha., destacándose por su importancia económica: tomate,
lechuga, cebolla, ajo, pimiento, zanahoria, zapallo, choclo, batata. La corta vida del producto y la
necesidad de su distribución rápida a los centros de consumo, justifican la alta complejidad de esta
actividad.
Ahora bien, la horticultura se desarrolla en diversos ámbitos geográficos, que pueden ser
clasificados como: cinturones verdes, zonas hortícolas especializadas y áreas de horticultura
extensiva.8
8 Durand, Patricia, “La producción hortícola”, en Benencia, Roberto (coordinador), Area hortícola bonaerense. Cambios en la producción y su incidencia en los sectores sociales, La Colmena, Buenos Aires, 1997, p. 43.
Negro sobre verde 13
Los cinturones verdes se definen como aquel tipo de producción hortícola que se lleva a cabo
en las llamadas "quintas" o huertas de tipo familiar que rodean a las grandes ciudades. Se caracterizan
por poseer dimensiones medianas, con un promedio de 7 ha. Cada una, gran diversidad de cultivos (10
ó más), tecnología rudimentaria y gran inversión de mano de obra. En general, producen verdura de
hoja, crucíferas, remolacha y frutos estivales u hortalizas de estación (tomate, berenjena, chaucha,
zapallito y pepino) para el consumo fresco.
En las zonas hortícolas especializadas, por el contrario, se produce en huertas direccionadas
a pocos cultivos, con mano de obra asalariada, en zonas de menor valor de la tierra y en las que el
clima es propicio para la producción de ciertas hortalizas que se comercializan a larga distancia
también para el consumo fresco; básicamente cultivos de primicia que no pueden producir en cierta
temporada los cinturones verdes (tomate, pimiento, etc.), o algunos cultivos especiales por sus
requerimientos de clima y suelo (como ajo, cebolla y melón). Los establecimientos están situados en
las zonas más alejadas de los cinturones verdes, o en ciertas zonas de las regiones extrapampeanas.9
Las zonas de horticultura extensiva se corresponden con cultivos más mecanizados, con un
manejo de rotaciones no exclusivamente hortícolas, mayores superficies por cultivo y/o destino
industrial de la producción: papa, arveja, lenteja, poroto seco, tomate, zanahoria, y alta proporción de
asalariados. Están situadas o bien dentro de la región pampeana o en las provincias del noroeste del
país, como salta, o la región cuyana, como Mendoza.
Entre las provincias que dedican mayor porcentaje de su producción primaria a la horticultura,
Buenos Aires, Mendoza y Salta tienen el liderazgo productivo -la primera como productora de frescos,
en explotaciones familiares de tipo intensivo-, y las otras dos produciendo fundamentalmente para la
industria y la exportación, en explotaciones capitalistas de tipo extensivo, si bien en los últimos
tiempos han debido ceder parte de sus posiciones ante el surgimiento de nuevas áreas hortícolas
especializadas en productos de primicia.10
La importancia social de la horticultura, por su parte, queda en evidencia por su contribución a
la alimentación de la población (consumo per capita: 160 kg./hab./año, incluida la papa), por su
contribución histórica al producto bruto (11,6 % del pbi agrícola) y por la generación de empleo
(estimado 200 mil puestos de trabajo a nivel nacional); destinándose el 93 % de la producción al
mercado interno (40 % al área metropolitana) y a la exportación el 7 %. Se destaca que las especies de
mayor importancia con relación a su valor de exportación son poroto seco, ajo, cebolla, papa y
espárrago.
En este orden, cabe señalarse que la evolución de la horticultura en los últimos diez años
registra una reducción de la superficie cultivada del orden del 2 %, mientras la producción física
9 Un ejemplo claro de este tipo de explotación lo constituye una huerta, de considerables dimensiones, sita en el Partido bonaerense de Chacabuco -que hemos visitado en el marco de esta investigación-, en la cual solamente se cultivaba pimiento con destino a la venta a una de las tres principales cadenas de hipermercados del país. 10 Durand, Patricia, op.cit., p. 44.
Marisa A. Miranda 14
aumentó en un 28 %. Este incremento en la productividad global tiene su fundamento en la aplicación
de la innovación tecnológica (variedades mejoradas, fertilización, mejor control de adversidades,
nuevas técnicas culturales, entre otros factores).
Ahora bien, sabido es que la integración en el mercado mundial y a nivel de bloque regional,
como el MERCOSUR, genera nuevas oportunidades comerciales, pero también peligros ante las
facilidades de importación. Al respecto, se suele sostener que los mercados concentradores continúan
operando con baja transparencia como consecuencia de la falta de aplicación de normas de tipificación
que fijen un piso de la calidad en el mercado interno. Esto impide la operación efectiva de un sistema
de información e indirectamente, dificulta el planeamiento del negocio a los actores.11
A su vez, el crecimiento del supermercadismo en la Argentina y en el mundo, hace que una
parte considerable de las ventas al consumidor se concentren en grandes superficies, cambiando los
interlocutores y las condiciones de negociación; mientras que la necesidad de lograr mayor eficiencia
y bajar costos, produce un cambio en el flujo de productos, haciendo que una parte de ellos eviten
pasar por los tradicionales mercados de concentración viajando directamente de la zona de producción
al supermercado.
También se producen fuertes cambios del lado de la demanda. Esta se diversifica
segmentándose en micromercados vinculados a los cambios que reflejan la dinámica social: aumenta
el trabajo femenino, menor número de hijos por familia; mayor expectativa de vida; valorización de la
salud, etc.
Precisamente, una de las mayores barreras al desarrollo de la producción hortícola (tanto para
llegar al consumidor nacional como a la exportación) es la baja calidad del producto, especialmente en
especies de "hoja", "raíces" y "tubérculos". La falta de aplicación de normas de calidad que segmenten
desde abajo, fijando un piso de calidad, actúa como un freno al desarrollo.
La producción hortícola se realiza en una cantidad importante de establecimientos pequeños y
medianos por lo que sus posibilidades futuras dependen de que se afiance un necesario proceso de
asociacionismo.12 Mientras tanto, las medianas y grandes, que pueden integrar las etapas de
producción, comercialización y transformación de la producción y acceder a la exportación, tienen las
mayores posibilidades.
Asimismo, cabe señalarse que las posibilidades de desarrollo hortícola dependen de su
competitividad en el mercado interno y también de la colocación en el mercado externo de hortalizas
frescas y procesadas. La diversificación y segmentación del consumo, la mejora de la calidad y
presentación y las posibilidades de industrialización del producto aparecen como las herramientas
11 Información recogida de la página web del Programa Nacional de Horticultura del INTA, en momentos en los cuales fuera su responsable el Ing. Agr. Juan Carlos Zembo. 12 Respecto a esta cuestión, ver Miranda, Marisa A., “Procesos de integración y asociacionismo agrario (especial referencia a los contratos accidentales”, en Revista del Colegio de Abogados de La Plata, año XXXVI-N° 57, La Plata, 1996, pp. 281-293.
Negro sobre verde 15
necesarias para el crecimiento. Para algunos rubros las mayores posibilidades, en el corto y mediano
plazo, las ofrece el mercado externo. La Argentina tiene buenas posibilidades de participar en el
comercio hacia Europa, América del Norte y Asia con algunas hortalizas frescas y procesadas; para el
desarrollo de la “agricultura natural”, sin contaminación; de expandir la producción especialmente en
zonas de regadío con infraestructura desarrollada pero subutilizada; y de exportar semillas,
especialmente al mercado latinoamericano.
En ese contexto, el programa hortícola del INTA define como objetivo general:
Aumentar la competitividad de la producción hortícola nacional haciendo más eficiente los
procesos productivos y de acondicionamiento de los productos para aprovechar las oportunidades de
los mercados (internos y externos), en el marco de una producción sustentable, y con inocuidad para
los consumidores. En ese sentido, el programa procura priorizar el trabajo en un grupo de productos:
1) con mayor potencial en el comercio exterior. Ese grupo está constituido por poroto, ajo, cebolla,
espárrago, frutilla, papa y tomate; 2) especies importantes en el consumo interno (papa, tomate,
lechuga, zanahoria, batata, zapallo y mandioca) y 3) demandas para el proceso de diversificación de la
producción (adaptación y validación de tecnologías).
Para alcanzar esos objetivos y respecto al tema que nos ocupa, la utilización de agroquímicos,
una de las prioridades del INTA es el “control integrado de plagas, enfermedades y malezas, con
énfasis en aspectos vinculados a la agricultura sostenible”. Un ejemplo de esto consiste en el trabajo
tendiente a lograr la disponibilidad de tecnologías de manejo integrado de plagas y enfermedades en
tomate que reduzcan el impacto ambiental de los agrotóxicos, y mejoren la calidad e inocuidad del
producto.
El cultivo de hortalizas se desarrolla en gran parte del país (excepto el sur). Si bien algunas
zonas presentan condiciones climáticas más favorables que otras, hoy en día el uso de los invernaderos
permite cultivar las especies en un ambiente controlado, independientemente de los factores climáticos
adversos.
Dentro de las hortalizas, las de hoja ocupan un lugar preponderante, tanto en superficie
plantada como en producción. Entre ellas se encuentran el alcaucil, el apio, la espinaca y la lechuga,
entre otras.
La lechuga es la principal hortaliza de hoja cultivada en nuestro país. Desde el punto de vista
agronómico y económico resulta particularmente interesante a raíz de la brevedad de su ciclo, que
permite realizar varios cultivos al año y también poder intercalar con otras especies. Puede cultivarse
en rotación con otros cultivos bajo cobertura, tales como tomate, pimiento y apio ya que actualmente
existen variedades que se cultivan durante todo el año. No es una especie con elevadas necesidades
Marisa A. Miranda 16
nutritivas, pero sí es sensible a la salinidad elevada en el suelo, los desequilibrios nutricionales y por
tener un sistema radicular poco profundo, la afectan tanto la falta como el exceso de agua.13
El apio se cultiva en forma intensiva principalmente en los alrededores de algunas ciudades
tales como rosario, mar del plata y la plata. En el cinturón verde del gran buenos aires, es una de las
principales hortalizas de hoja y se constituyó en un cultivo que influyó decisivamente en la adopción
del invernáculo, para la producción hortícola de esa región. En la zona de la plata es el segundo cultivo
en importancia, después del tomate, en las producciones bajo cubierta abarcando su explotación un
período del año bastante extenso.
Es una hortaliza que necesita para su crecimiento y desarrollo suelos con muy buen nivel de
materia orgánica y por ser de origen acuático, requiere abundante suministro de agua, debiéndose
mantener durante su ciclo de cultivo la humedad del suelo, cercana a la capacidad de campo.
La cebolla y el ajo son hortalizas pertenecientes a la familia de las alliáceas. Su importancia
en la región de cuyo y en el resto del país está evidenciada por la gran superficie cultivada. En cebolla,
cerca de 15.000 ha. Anuales, representando los volúmenes comercializados -tanto a nivel interno como
externo- una producción de 265.000 toneladas con un rendimiento promedio de 17,6 toneladas/ha. El
cultivo de ajo en el país también ha tenido una tendencia ascendente a lo largo de los años, llegando a
un máximo de 24.000 ha. Cultivadas en 1992, con una producción de 660.000 toneladas.
Los rendimientos de ambas hortalizas se han ido incrementando con el tiempo, tras mejorar las
técnicas de cultivo. De los ingresos de divisas por exportación de hortalizas, la cebolla participa con
un 16 % y el ajo con un 33 %. Argentina fue aumentando sus exportaciones de cebolla en forma
estable. Similarmente, entre el 45 % y el 55 % de la producción de ajo, se exporta, revelando la
importancia de este cultivo para el país.
Las principales zonas de producción de cebolla son:
♦ Zona sur: sur de Buenos Aires, principalmente las localidades de Pedro Luro, Mayor Buratovich,
Hilario Ascasubi, Balcarce y el valle de Río Negro. Participa con un 27 % de la superficie total.
♦ Zona norte: provincias de Córdoba, Santiago del Estero, Catamarca y Salta, con un 19 %.
♦ Zona oeste: provincias de San Juan y Mendoza, ocupando un 45 % de la superficie total de cebolla
del país.
♦ Otras zonas, ocupan un 9 % del a superficie.
Los cultivos de ajo están distribuidos en cuatro áreas principales:
♦ Noreste (Chaco, Formosa y Corrientes).
♦ Centro (oeste de Córdoba, norte de San Luis y este de La Rioja).
♦ Sur (sur de Buenos Aires y este de Río Negro).
♦ Cuyo (Mendoza y San Juan). 13 Balcaza, Luis, “Hortalizas de hoja”, en Melgar, Ricardo y Díaz Zorita, Martín (coordinadores), La fertilización de cultivos y pasturas, INTA-Editorial Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1997, pp. 207-212.
Negro sobre verde 17
En las zonas centro y noreste se cultivan ajos tipo paraguayos (rosados) y en la zona de Cuyo
y en la zona sur, blancos y colorados.14
Refiriéndonos al tomate, podemos decir que su cultivo para la industria, desarrollado en la
región de cuyo (provincias de Mendoza y San Juan, fundamentalmente) cubre entre 6.500 y 16.400 ha.
Con una producción media anual por hectárea de 20 tn. Si bien estos rendimientos medios son bajos,
en condiciones intensificadas de producción se detectan rendimientos superiores a las 70 toneladas/ha.
Para el logro de estos altos rendimientos es necesaria la incorporación de diversas tecnologías
de producción, tales como preparación del suelo, nivelación del lote, selección de cultivares o
híbridos, plantación en fecha oportuna, control de malezas, plagas y enfermedades, riego según las
necesidades del cultivo y adecuado plan de fertilización.15
El cultivo de pimiento en la Provincia de Mendoza se destina tanto para la industria como
para el mercado en fresco. En las últimas campañas la superficie total cultivada fue de
aproximadamente 1.400 hectáreas, con rendimientos medios de 20 toneladas/ha, mostrando
importantes variaciones según los años considerados.16
El cultivo de la papa se realiza desde los trópicos hasta las regiones subpolares debido a su
gran capacidad de adaptación a distintos ambientes. No obstante, rendimientos elevados sólo se logran
cuando se combinan ciertas condiciones favorables de clima y suelo. Las temperaturas medias más
favorables para su cultivo son una mínima de 12 ° c y una máxima de entre 15° y 25 ° c. Si bien el
cultivo de papa se adapta a suelos diversos, expresa su potencial productivo en aquellos de textura
franca a franca arenosa, con alto porcentaje de poros, con una profundidad efectiva de por lo menos 50
cm. Y con un rango de PH entre 5,7 a 6,5.
Para lograr un rendimiento elevado de tubérculos es necesario que el cultivo desarrolle hojas
rápidamente y de esta manera, es menester mantener una adecuada cobertura foliar durante todo el
ciclo del cultivo, lo que permitiría la acumulación de materia seca por un mayor período de tiempo y
por consiguiente, un rendimiento elevado. Para esto es necesario recurrir al riego, emplear semilla de
alta sanidad, efectuar un adecuado control de plagas y enfermedades del cultivo y realizar una correcta
fertilización. El manejo del cultivo de papa debe ajustarse para obtener una rápida y duradera
cobertura foliar, a fin de lograr la mayor producción.17
14 Lipinski, Víctor M., “Cebolla y ajo”, en Melgar, Ricardo y Díaz Zorita, Martín (coordinadores), La fertilización de cultivos y pasturas, INTA-Editorial Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1997, pp. 213-219. 15 Lipinski, Víctor M. y Gaviola, Silvia, “Tomate y pimiento”, en Melgar, Ricardo y Díaz Zorita, Martín (coordinadores), La fertilización de cultivos y pasturas, INTA-Editorial Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1997, pp. 221-224. 16 Ibídem. 17 Echeverría, Hernán y Saluzzo, Alberto, “Papa”, en Melgar, Ricardo y Díaz Zorita, Martín (coordinadores), La fertilización de cultivos y pasturas, INTA-Editorial Hemisferio Sur, Buenos Aires, 1997, pp. 227-230.
Marisa A. Miranda 18
Las facilidades para ubicar tubérculos de papa en los países del MERCOSUR permitieron que
la cosecha se estabilizara en 2,3 millones de toneladas, un 40 % más de la que se lograba a comienzos
de la década.18
II. b. SUSTRATO JURÍDICO DE LA ACTIVIDAD HORTÍCOLA
Al hablar de horticultura, es menester vincularla con la agricultura periurbana, la que,
frecuentemente, tiene como destino actividades hortícolas. Aquélla se realiza en las áreas cercanas a
las ciudades y está afectada, favorable o desfavorablemente, por dicha vecindad.19
Cabe destacar, en ese sentido, que la constitución de los cinturones hortícolas alrededor de las
grandes ciudades es la primera manifestación de la horticultura en el país, surgiendo luego en el
tiempo las zonas especializadas y las de horticultura extensiva, a medida que fue creciendo la
población y los requerimientos del mercado.20
Los límites geográficos son imprecisos. Dependen del tamaño del área urbana, del patrón
espacial de urbanización de la red de transporte y otros servicios, de la geografía del área, etc.,
actuando todos estos elementos como reforzadores positivos o negativos de los vínculos entre el área
agrícola y el área urbana, definiendo en cada caso un entorno específico a la ciudad y la agricultura
vecina.
El interés creciente por los problemas del medio ambiente, la disponibilidad de recursos y
alimentos y una renovada preocupación por los procesos de urbanización y calidad de vida urbana, han
replanteado el papel de la agricultura periurbana.
Ahora no interesa sólo su función productora, aunque este aspecto está lejos de haber perdido
relevancia. Vemos hoy las áreas vecinas a la ciudad, desde una perspectiva pluri-dimensional, en el
contexto de los procesos de ocupación y cambio de usos en los límites urbanos, justamente un espacio
donde se concentra el mayor dinamismo demográfico y físico de la sociedad. En él confluyen una
amplia gama de usos: el crecimiento de áreas residenciales, la instalación de actividades fabriles y de
servicios, las redes de transporte, la adquisición especulativa de tierras con vista a su futura
valorización, las áreas de recreo, etc., y por supuesto, entre ellas, la actividad rural. Debido a que
normalmente el uso rural precede en el tiempo a los otros, la función de la actividad rural en áreas
periurbanas no es sólo la de producir alimentos para la ciudad, sino también la de actuar como
regulador de la oferta de suelos para el resto de las actividades.
El control de la calidad ambiental, la preservación de espacios con fuertes restricciones para
otros usos urbanos, la consolidación de espacios verdes con fines recreacionales, de enriquecimiento
18 Fuente: Diario La Nación, Buenos Aires, 10-10-98. 19 Ver: Gutman, Pablo; Gutman, Graciela; Dascal, Guillermo, El campo en la ciudad. La producción agrícola en el Gran Buenos Aires, CEUR, Buenos Aires, 1987. 20 Durand, Patricia, op. cit., p. 44.
Negro sobre verde 19
del paisaje urbano o descongestión. Todas éstas son demandas urbanas que llevan a reconsiderar el
papel de la agricultura periurbana.
Consecuentemente, este tipo de agricultura focaliza un espacio y una actividad de creciente
interés, pues se ubica en la encrucijada de un proceso altamente dinámico y enfrentada a numerosas
demandas, como ser la producción de alimentos para la ciudad, regulación de la oferta de suelos para
otros procesos de urbanización o la protección del medio ambiente y la recreación.
Sin embargo, en la periferia urbana el uso agrícola va retrocediendo debido al crecimiento
físico de la ciudad, al aumento en los precios de la tierra, a la competencia del mercado urbano de
trabajo y al conjunto de dificultades que puede plantear a la producción agrícola el desarrollo de la
planta urbana y la población.
En las áreas más cercanas a la zona netamente urbana, las incompatibilidades que acarrea el
uso urbano resultan predominantes, expresándose de varias formas. Una de ellas es la contaminación
atmosférica, originada en zonas fabriles periurbanas, y de los cursos de agua, superficiales y
subterráneos, por vertidos industriales y domésticos.
Asimismo, la extremada parcelación de la tierra y la existencia de autopistas, calles y otras
redes urbanas que dificultan la movilización de uno a otro lote, son también motivo de la retracción de
la actividad agrícola en las áreas más cercanas a las ciudades.
Por último, es de destacar el alto costo de la tierra y la falta de seguridad respecto a los plazos
de ocupación. Ejemplo de ello es la existencia de propietarios que ofrecen gratuitamente sus lotes a
horticultures ocasionales, pero a condición de que éste lo abandone cuando el propietario lo reclame
para venderlo o darle otro uso.21
No obstante, debe señalarse que mediante la sanción del Decreto 145/2001 del Poder
Ejecutivo Nacional, se reguló el contrato de mediería frutihortícola. Esta normativa, derogada por el
Decreto 1056/2003, sería violatoria de la Constitución Nacional, pese a que sus mentores
argumentaban su anclaje en las leyes 13.246 y 22.298, y conforme las facultades emergentes del art.
99 inc. 2 de la Constitución Nacional. Mediante aquela figura el productor frutihortícola, que tenía la
libre disposición o administración de un predio rural, y el mediero frutihortícola, responsable por la
explotación del mismo, se vinculaban con el objeto de producir en participación frutas y hortalizas, en
la forma y porcentaje que convencionalmente estipulen y por un plazo no menor a 3 años.
21 Obviamente, esta incertidumbre en el plazo contractual es ilegal, puesto que la normativa agraria vigente en nuestro país, prescribe plazos mínimos -preestablecidos por anticipado- de 3 años si existe transferencia del uso y goce del predio (ya sea la convención conmutativa, como el arrendamiento, o asociativa, como la aparcería agrícola) o el plazo excepcional de hasta dos cosechas para el caso de los contratos accidentales. Pensar, pues, en el instituto del comodato regulado en los arts. 2255 y s.s. del Código Civil -figura que encuadraría en la realidad fáctica denunciada- desnaturaliza la esencia de las relaciones convencionales agrarias y pone en peligro las bases mismas de la autonomía científica del Derecho Agrario; no debiéndonos olvidar que, entre las consecuencias indeseadas de la traspolación del comodato a una realidad agraria nos encontramos ante la eventualidad del “comodato precario” en el cual, si no se hubiese pactado la duración del mismo y ésta no resultare determinada por la costumbre del pueblo, el comodante puede pedir la restitución de la cosa, cuando quisiere (art. 2285 CC).
Marisa A. Miranda 20
Por otra parte, sabido es que la inserción de los trabajadores en el mercado laboral hortícola se
produce a través de diferentes tipos de relaciones contractuales.
Algunos consideran que de la formalización o no de un contrato depende la mayor o menor
obligatoriedad jurídica del mismo, pudiéndose establecer entonces diversos grados de precariedad de
la relación convencional.22
En materia laboral agropecuaria, se suele denominar trabajador familiar a aquellos
trabajadores de la familia del productor que no perciben una remuneración fija. Generalmente forman
parte de la organización social de la explotación en la que predomina el trabajo del patrón y los
miembros de su familia, sin que se pueda percibir externamente una división muy marcada de
responsabilidades y actividades (o de trabajo y capital).
En ese tipo de organización predominan los patrones quinteros y los trabajadores de la familia,
auxiliados por la contratación de peones -generalmente, tanteros- para determinados cultivos y
momentos puntuales de la actividad. Esta forma organizacional pura se conserva aun en las áreas
menos avanzadas, tecnológica y productivamente, y entre los quinteros menos favorecidos de la
estructura social.
A su vez, existe otra categoría, la de los asalariados permanentes, que son personas que
perciben remuneración por tareas relacionadas con la marcha de la explotación; siendo de poca
incidencia en la horticultura bonaerense.
Encontramos, asimismo, el asalariado especializado. Éste, normalmente ingeniero o técnico
agrónomo, es requerido a medida que se complejiza la actividad de la unidad productiva, circunstancia
que ha sucedido, por ejemplo, con el agregado de la producción bajo cubierta acaecido en los inicios
de la década del '90 en el área hortícola de buenos aires.
Efectivamente, la introducción de este tipo de tecnología, que posibilita la llegada al mercado
más temprana o más tardíamente de algunos productos y el incremento de su calidad, demanda
calificaciones específicas de mano de obra que no son requeridas en la tradicional producción a
campo, y que implican diferencias salariales.
No debemos desconocer, tampoco, la importancia de los contratos asociativos para la
producción agrícola, entre los cuales podemos mencionar la aparcería y la mediería. Ambos, regidos
por la Ley 13.246, modificada por la 22.298, permiten a las partes -el tenedor legítimo del predio y el
aparcero, o mediero- compartir los aportes y los beneficios. Estas convenciones no son contratos de
trabajo ni implican la conformación de un ente societario, sino que son figuras contractuales
asociativas de naturaleza agraria.
22 Entre ellos, Roberto Benencia en “Espacios de transacción en el mercado de trabajo rural. Nuevas formas de contratación en la horticultura bonaerense”, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Agronomía, Cátedra de Extensión y Sociología Rurales, Buenos Aires, septiembre de 1996.
Negro sobre verde 21
Hallamos, también, a los denominados trabajadores transitorios, que realizan actividades
estacionales o puntuales en los establecimientos agrícolas y están sujetos a la remuneración por el
tiempo que dure la tarea que desempeñan.
Por último, el peón del medianero, destacado por Benencia como sujeto diferenciado y que, no
obstante, para nosotros, detenta la categoría jurídica de trabajador rural, sujeto al régimen del trabajo
agrario regulado por la ley 22.248.
Para todos ellos la jornada de trabajo es, por lo general, diaria e intensiva, con períodos de
descanso, y con variaciones por temporada, especialmente en el trabajo a campo.
Las labores de la producción hortícola exigen que el trabajador se desempeñe en diversos
procesos productivos, durante jornadas prolongadas de esfuerzo físico variable. Toda la vida es, según
Ringuelet y Salva,23 tiempo de trabajo, en el sentido que el “tiempo de trabajo” afecta profundamente
el “tiempo de no trabajo”. Esto tiene un efecto profundo sobre la salud y el bienestar del trabajador y
de su familia y estos viven, sienten y sufren como consecuencia del trabajo más allá de cualquier
patología orgánica. 24
Sobresale, al respecto, la incidencia negativa sobre la salud de estos trabajadores de la
contaminación por agroquímicos, de los cuales se hace un uso deficiente y generalizado, tal como se
pretende demostrar en esta tesis.
Efectivamente, durante los últimos años se evidencia un importante incremento en los
rendimientos productivos a consecuencia de la utilización de invernáculos para la protección de
cultivos, como del elevado uso de agroquímicos para evitar el ataque de hongos, insectos y malezas.
Por lo general, la aplicación de estos agrotóxicos se realiza “sin un diagnóstico previo de conveniencia
económico-ecológica que la justifique”, como bien señala Javier Souza Casadinho. 25
En lo que respecta a las formas de comercialización, Feito26 ha destacado los cambios
trascendentales producidos en el sector alimentario a nivel mundial y la incidencia que han tenido en
los actores que intervienen en el mismo. Dichos actores, se ubican entre el productor y el consumidor
final.
Por ejemplo, el productor hortícola participa en el sistema mediante distintas figuras, siendo
una de las nuevas formas de la “venta directa al consumidor”, lo que implica la organización de una
23 Ringuelet, Roberto y Salva, María Cristina, “El campo del trabajo en la producción hortícola bonaerense”, Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales y Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Nacional de La Plata, s/f. 24 Con relación a la organización del trabajo en las explotaciones hortícolas, es interesante revisar el artículo de Roberto Ringuelet, Silvia Attademo, Cristina Salva y Adriana Archenti: “Tiempo de medianero”, Ruralia, Julio 1992, Buenos Aires, pp. 79-93. 25 Souza Casadinho, Javier, “La horticultura bonaerense: de la sobreutilización de insumos a la agricultura orgánica. Un análisis de estrategias productivas y comerciales”, ponencia presentada a las Jornadas Extraordinarias de Estudios Agrarios “Horacio Giberti”, Buenos Aires, agosto de 1998. 26 Feito, María Carolina, “El juego de las lágrimas. Negociación y poder entre los actores del sistema agroalimentario hortícola bonaerense”, ponencia presentada a las Jornadas Extraordinarias de Estudios Agrarios “Horacio Giberti”, Buenos Aires, agosto de 1998.
Marisa A. Miranda 22
cartera de clientes entregando paquetes de verdura a pedido, semanal o mensualmente. Otra modalidad
de comercialización directa es a “puerta de quinta”, ventajosa para el consumidor pues se saltea
algunas etapas de la cadena, consiguiendo la mejor calidad y precios más bajos.
El comerciante mayorista tradicionalmente se ocupa de la compra, transporte, montaje,
almacenamiento y distribución de alimentos. No obstante, cabe señalar que el auge de los
supermercados afecto a los mayoristas, representando una poderosa competencia, por los precios
bajísimos con que ofrecen las hortalizas al consumidor final. Además, el aumento de la compra en
supermercados por parte del consumidor final produce una disminución de las compras que realiza el
minorista al mayorista, quien debe encontrar opciones que le permitan conservar un cierto nivel de
ventas.
El comerciante minorista, denominado comúnmente verdulero, vende los productos a los
consumidores en forma directa. Los supermercados se convirtieron en los centros de venta minorista
más importantes, ofreciendo variada selección de productos incluyendo especialidades y productos
perecederos.
Dentro de la categoría de consumidor final, cabe diferenciar al consumo por parte de
instituciones (colegios, hospitales) y comercios (hoteles, restaurantes) que adquieren hortalizas para
revenderlas luego de algún proceso de elaboración o preparación, del consumidor individual, que
adquiere hortalizas para su propio consumo personal.
Consecuentemente, la importancia que reviste el supermercado en la comercialización
hortícola, amén de la influencia que poseen estos centros sobre los gustos y elecciones de los
consumidores, nos permite inferir que si existiera un eficaz control de agroquímicos en este eslabón de
la cadena agroalimentaria, estos centros sólo adquirirían hortalizas de productores que los trabajen
consciente y racionalmente, o bien, que produzcan cultivos orgánicos. Esto disminuiría la oferta de
productos contaminados, el uso de pesticidas altamente tóxicos (el productor no tendría a quien
venderle producción con tales agroquímicos), y los problemas que genera la precariedad de trabajo
rural en materia de intoxicación de peones rurales.
Por otra parte, es de destacar la necesidad de desalentar la “venta directa” o a “puerta de
quinta”, en la cual los consumidores adquieren los productos directamente del productor. El problema
en este caso estriba, como es fácil suponer, en la ausencia de control bromatológico de los alimentos.
III.- INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS AGROQUÍMICOS
III. a. PRODUCCIÓN HORTÍCOLA Y CONTAMINACIÓN POR FITOSANITARIOS
Negro sobre verde 23
La mayor utilización de agroquímicos por unidad de superficie, dentro de las ramas agrícolas, le
corresponde a la horticultura, por diversos condicionantes, entre los que se destaca la necesidad
mercantil de aumentar y acelerar la producción, amen de la presión de los consumidores por presentar
en el mercado un producto libre de manchas o picaduras de insectos.27
No obstante, el conocimiento genérico sobre los efectos negativos de los agroquímicos en el
medio ambiente y en el hombre, es un hecho común entre los productores y trabajadores en general.
La “necesidad” de contaminación es considerada un hecho derivado de la “necesidad” de
producción.28
Ahora bien, un punto de inflexión en lo que respecta a los antídotos buscados ansiosamente
por la humanidad en su lucha contra las plagas, es menester localizarlo en la década de 1930. Por
entonces, apareció el Dicloro-Difenil-Tricoroetano (DDT), el primer insecticida sintético de la
historia.29
La propiedad de los compuestos organoclorados (entre los que se encuentra el DDT) estriba en
una gran combinación de propiedades: alta efectividad, bajo costo y elevado poder residual.30
Paradójicamente, aquello que desde el punto de vista económico representa una ventaja, es causa del
riesgo asociado a su empleo. En efecto, son extremadamente recalcitrantes y persisten durante años,
contaminando suelos y cultivos sometidos a tratamientos.31
A los pocos años de su descubrimiento, comenzaron a plantearse las contradicciones: es cierto
que el DDT controló algunos tipos de insectos, pero también es verdad que sus efectos nocivos fueron
terribles, desde cánceres y abortos hasta muerte de trabajadores, productores y consumidores de
productos agrícolas, contaminación de los cursos de agua y muerte de insectos benéficos.
Luego surgieron otros insecticidas clorados, similares al DDT; más tarde, los fosforados, con
mayor potencia y poder residual, y por último entraron en escena los sistémicos, capaces de
incorporarse al flujo de savia del vegetal y, desde adentro, eliminar a las plagas.
27 Es de destacar, al respecto, la reacción de un productor de Roque Pérez que, al ser interrogado por nosotros respecto a la utilización de agroquímicos, nos respondiera textualmente: “Escúcheme, ¿compraría Ud. un tomate que esté “lleno de bichos”?, Si no uso agroquímicos la gente no me compra el producto”. 28 Ringuelet, Roberto y Laguens, Julián, “Notas sobre el uso de agroquímicos”, en Espacio tecnológico, población y reproducción social en el Sector Hortícola de La Plata, Serie Estudios e Invetigaciones Nº 39, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, s/f, pp. 115-124. 29 Tal fue el éxito que se le adjudicara, que su descubridor, el suizo Müller, obtuvo por esa razón el Premio Nobel. 30 Señala Thomas Odhiambo que cuando llegó la “Era de los Pesticidas” -con la presentación comercial del DDT, en 1946- pareció que existía la posibilidad de control de las pestes e insectos para siempre, de hacer verdadera su erradicación; y comienza, entonces, la “Era del Optimismo”. (Odhiambo, Thomas, “Biological Constraints on food production and on the level and efficient use of chemical inputs”, en Chemistry and World Food Supplies: The new Frontiers. Chemrawn II, Perspectives and Recommendations, International Unión of Pure and Applied Chemistry and International Rice Research Institute, Ontario, 1983). 31 Koch, Osvaldo, Cravero de Koch, Amerys y Farré, Stella, “Patología Humana y Medio Ambiente”, en Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, Elementos de Política Ambiental, Francisco Goin y Ricardo Goñi (editores), Cap. 59, La Plata, 1993, pp. 673-691.
Marisa A. Miranda 24
Esto ha llevado a que existan en la actualidad 600 tipos de plaguicidas distintos y más de
50.000 productos en el mercado mundial. Según la Organización Mundial de la Salud, 1.000.000 de
personas se intoxican dada año con estos compuestos y más de 20.000 mueren.32
Asimismo, estudios serios demostraron que la Dioxina actúa sobre la división celular, de ahí
su carácter cancerígeno y mutagénico. En la Argentina se lo utilizó frecuentemente para eliminar de
los campos naturales las malezas leñosas, fundamentalmente en Santiago del Estero, Salta, norte de
Córdoba y Santa Fe y Chaco. A fines de 1983 se suspendió la producción, venta y utilización del
2,4,5-t o de otros productos que contengan Dioxina en su formulación.
Dentro del grupo de los organofosforados, debemos mencionar al Parathión. Éste provoca la
muerte de todo lo que toca, habiéndose registrado en la Argentina casos de contaminación en leche y
jugos de fruta.
Debemos referirnos, finalmente, a los tóxicos de uso doméstico, entre los que sobresale el
pentaclorofenol. Su utilización habitual está relacionada con la preservación de la madera, para
controlar el ataque de hongos e insectos.33
Por otra parte, a nivel mundial, se estima que un tercio de la producción agrícola es destruida
anualmente por plagas en precosecha, causando un perjuicio económico de 50 billones de dólares. Se
calcula que el 14 % de las pérdidas son debidas a insectos, 12 % a enfermedades y el 10 % restante a
malezas. Las pérdidas de postcosecha -causadas por microorganismos, insectos y roedores- se
consideran alrededor del 12 % como promedio. En consecuencia, consumimos solamente el 52 % de
la producción agrícola mundial. 34
En los próximos 25 años la población mundial se incrementará un 38 %. Para alimentar a los
2.300 millones de personas que se sumarán a las 6.000 de hoy, será necesario intensificar la
producción de alimentos. Los productos fitosanitarios y fertilizantes son necesarios, entre otros
insumos, para alcanzar ese objetivo. No obstante, para su uso correcto es necesario respetar ciertas
normas generales de buen manejo, comunes a todos ellos.
Pese a que, en general, se acepta el valor de la utilización de agroquímicos para la producción
de alimentos, existen severos cuestionamientos respecto a los riesgos que el uso incontrolado de los
mismos podrían generar la degradación de suelos, las aguas y la biodiversidad de la flora y fauna -
32 Benencia, Roberto y Souza Casadinho, Javier, “Salud y alimentación: uso y abuso de pesticidas en la horticultura bonaerense”, en Realidad Económica N° 114-115, IADE, Buenos Aires, mayo de 1993, pp. 29-51. 33 Es claro, al respecto, el relato que hacen en Fuera de contexto, las chilenas Marcela Amaya, Jessica Cabellero, Fernanda Farfán y Roxana Yáñez (“Pesticidas: Silenciosos Enemigos del Hombre”, http://www.usach.cl.eperiodi/fena.htm): “La mañana del 28 de febrero de 1996, el patrón le pidió a Diógenes Pereira que preparara el “líquido”. El jornalero lo hizo y continuó haciéndolo por veinte días más: lavaba la madera en el pesticida y la trasladaba para el secado. Lo hacía sin guantes, por lo tanto, su piel tenía contacto directo con esta sustancia que pensaba, no era peligrosa. Sin embargo, al pasar el tiempo, comenzó a presentar manchas en la piel, tercianas, sed y sudoración. Y murió”. 34 Leiva, Pedro D., Productos Fitosanitarios, su correcto manejo, INTA (Estación Experimental Agropecuaria de Pergamino)/Cámara Argentina de la Industria de Fertilizantes y Agroquímicos-CIAFA, Buenos Aires, 1997, pp. 7 y s.s.
Negro sobre verde 25
además de sus efectos nocivos sobre la salud humana-, es decir, hacer peligrar la sustentabilidad
ambiental.35
Si nos retrotraemos a la historia de estos planteamientos, es menester remarcar el hito que
señalara la pionera Rachel Carson, quien allá por 1962 diera a luz su primavera silenciosa, efectuando
la primera crítica -amena y seria, a la vez- a la utilización indiscriminada de compuestos altamente
tóxicos.36
A principios de los 90, en un seminario denominado “juicio a nuestra agricultura”, promovido
por el INTA, se mencionó al envenenamiento como una de las consecuencias de la utilización de
productos fitosanitarios, así como del paso de los pesticidas tóxicos al agua y al suelo.37
La Organización Mundial de la Salud y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente vienen advirtiendo hace tiempo que el mal uso de agroquímicos no solamente se debe a su
excesiva aplicación, sino también a la ausencia de protección en los trabajadores y productores -y sus
familias- intervinientes en las actividades fitosanitarias y a fallas en el control de su calidad biológica
en la comercialización, principalmente en los destinados al consumo en estado natural (hortalizas y
frutas), así como en el uso de principios activos calificados como extremadamente peligrosos y
prohibidos en sus países de origen.
Sabido es que el uso de insecticidas organoclorados complementados por fosforados
predominó hasta fines de la década de 1960, en tanto la utilización de herbicidas era incipiente, pero el
nivel de utilización global nacional no superaba las 15.000 toneladas por año. A partir de comienzos
de la década de 1970 se promovió la utilización de plaguicidas, incrementándose el consumo
promedio hasta 31.000 toneladas anuales, en especial por el incremento de la implantación de soja.
Pero hacia fines de dicha década, los herbicidas superaron a los otros plaguicidas, llegando el 50 % del
consumo total, seguidos por los insecticidas y los fungicidas, tendencia que se consolidó en la década
siguiente.38
En el año 1989 se estimaba que el consumo total de plaguicidas era de 37.000 toneladas por
año, de las cuales aproximadamente el 40 % era importado. Sin embargo, la cantidad de toneladas de
principios activos importados se incrementó fuertemente entre 1992 y 1994, llegando a 34.000
35 Entre los últimos cuestionamientos, caben destacarse los formulados en enero de 1999 por la comunidad de Ybycuí -Departamento de Paraguarí- en la hermana República del Paraguay, vinculados con la intoxicación de seres humanos por desechos tóxicos que contaminaron semillas de algodón de la empresa norteamericana Delta Pine. 36 Carson, Rachel, Silent Spring, Houghton Mifflin Company, Nueva York, 1994. 37 Innumerables son los ejemplos de accidentes ocasionados por plaguicidas. Entre ellos, podemos mencionar la muerte de dos hermanos menores de 5 años ocasionada por ingerir un pesticida fosforado almacenado en su vivienda en una localidad de Santa Fe; la intoxicación sufrida en la provincia de Entre Ríos por 25 personas que inhalaron pesticidas que, arrojados desde un avión, fueron dispersados por el viento mucho más allá de lo previsto; y los miles de peces muertos en el río Paraná a causa de la contaminación con plaguicidas fosforados arrojados por las empresas productoras o aplicadoras de tóxicos. (Fuente: Diario Página 12, Buenos Aires, 19-3-95). 38 Informe sobre desarrollo humano en la Provincia de Buenos Aires, Honorable Senado de la Nación - Banco de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, 1997, pp. 81 y s.s.
Marisa A. Miranda 26
incluyéndose en ellas un porcentaje significativo de los considerados por la OMS como
“extremadamente” o “altamente” peligrosos. La inexistencia o indisponibilidad de información oficial
y pública respecto a la producción de plaguicidas es considerada inconveniente debido a su condición
de sustancias peligrosas.
Si bien su toxicidad está presente tanto en el producto puro como en sus residuos o impurezas,
no se conoce con exactitud el impacto ambiental global de los plaguicidas en la Argentina, cuyo
análisis debería incorporar consideraciones sobre las consecuencias económicas de la contaminación
para la producción agropecuaria, la actividad industrial y la salud humana.
Es de destacar, asimismo, que desde la década del 80 tanto activistas como grupos de expertos
trabajan, a nivel internacional, en la detección de los agroquímicos más peligrosos.39 En este sentido,
se reafirma actualmente la campaña denominada dirty dozen (docena sucia). En ella se incluyen los
siguientes 17 productos -originariamente eran una docena- , solicitándose su prohibición a los Estados
nacionales: Aldicarb, Camphechlor, Chlordane, Heptachlor, Chlordimeform, DBCP, DDT, Aldrín,
Endrin, EDB, HCH/BHC, Lindane, Paraquat, Parathion, Methyl Parathion, PCP, 2, 4, 5-T. 40
Entre ellos, y amén de ser el responsable declarado de otras patologías humanas y ambientales,
el DDT ha sido catalogado por la Word Cancer Research Fund y el American Institute for Cancer
Research como responsable del incremento del riesgo de cáncer de mama.41
Ahora bien, en enero de 2005 la República Argentina aprobó mediante la Ley 26.011 el
Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, adoptado en Estocolmo el 22 de
mayo de 2001. El objetivo final es la eliminación total de la “docena sucia”, circunstancia altamente
relevante puesto que el Aldicarb, por ejemplo, es recomendado en nuestro país para su aplicación en
cultivos de ajo, cebolla, batata, papa, poroto y tomate; detentando la categoría toxicológica Ib
(producto “altamente tóxico”). El Paraquat, por su parte, en la formulación Paraquat 5, categorizada
toxicológicamente en Argentina como “ligeramente tóxico” (categoría III), es recomendado por la 39 No olvidemos, por otra parte, la resistencia que crean las especies ante la aplicación de pesticidas. Para un análisis de la cuestión, ver: Ffrench-Constant, Richard, “The Zap Trap”, en The Sciences, New York Academy of Sciences, March/April 1995, New York, pp. 31-35. 40 Sin embargo, hace unos pocos años fue menester ordenar la destrucción de un cultivo de zapallitos realizado por un productor hortícola de Colonia Urquiza (La Plata) por haberse detectado en ellos residuos de Heptacloro. (Fuente: Diario La Nación, Buenos Aires, 11-2-95). Pese a las evidencias, los quinteros de la región, agrupados en la Asociación de Productores Hortícolas, expresan que “de ninguna manera utilizamos plaguicidas prohibidos, porque de esta forma ponemos en riesgo toda nuestra cosecha, ya que en el Mercado de La Plata, como así también en el Mercado Central de Capital, se realizan controles muy rigurosos. Además, somos totalmente conscientes de lo que usamos porque tenemos muy en cuenta la salud de la población”. (Fuente: Diario El Día, La Plata, 2-2-97). Ahora bien, si el cuidado que llevan sobre sus plantaciones se origina en la potencialidad de ser sancionados por parte de los organismos intermediarios en la comercialización, preocupa que “el 60 % de los productos que se cosechan en las quintas de La Plata se venden directamente a los minoristas, sin pasar por el mercado concentrador y eludiendo los controles de calidad” (palabras del Ing. Raúl Bottessi -ex director de Sanidad Vegetal boneaerense y por entonces integrante del Programa Técnico de Pro-Huerta, dependiente del INTA-; Fuente: Diario El Día, La Plata, 2-2-97) 41 World Cancer Research Fund y American Institute for Cancer Research, Food, Nutrition and the prevention of cancer: a global perspective, Ed. American Institute for Cancer Research, Washington D.C., 1997, pp. 474 y s.s.
Negro sobre verde 27
Cámara Argentina del sector para pasturas de leguminosas; mientras que en su formulación Paraquat
27,6 para el tratamiento de presiembra de las áreas cultivadas y, entre los cultivos hortícolas se lo
aconseja para arveja, lenteja, poroto, maíz, tomate, pimiento, puerro, cebolla, hinojo, perejil, bulbos,
tubérculos y papa. Es catalogado como producto “moderadamente tóxico”, adunándosele la categoría
toxicológica II.42
Respecto al Bromuro de Metilo, incluido en el Protocolo de Montreal43 -suscripto bajo el
gerenciamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en 1987 y
efectivizado en 1989- como sustancia que agota la capa de ozono, en la Provincia de Buenos Aires se
han utilizado en suelo 134,6 toneladas, de las cuales el 94 % lo fue en invernáculos44; constando
asimismo, su prescripción para hortalizas en las recetas agronómicas estudiadas.
En este orden de ideas, cabe señalar que los problemas relacionados con la calidad del
ambiente son muy diversos en la Argentina. En general, las condiciones ambientales son deficientes en
las zonas urbanas marginales y en las regiones de desarrollo económico acelerado. El sistema de
monitoreo es insuficiente; y muchas de las estaciones que integran la red del sistema mundial de
vigilancia del medio ambiente no cuentan con un sistema de monitoreo continuo, lo que impide
efectuar un análisis específico.45
A fines de 1996, sólo 43,5 % de las provincias poseían una estructura para tratar aspectos
ambientales a nivel de gobierno, con atribuciones específicas. En el resto de las provincias estas
estructuras se encontraban dispersas en varias áreas. Por su parte, diversas instituciones municipales
compartían también responsabilidades. La fragmentación no es señalada necesariamente como un
problema, pero la coordinación incipiente dificulta mucho la planificación y el desarrollo de las
acciones.46
III. b. AGROQUÍMICOS Y RELACIONES CONVENCIONALES AGRARIAS
Algunos autores consideran que la relación jurídica que vincula al dueño o tenedor legítimo
del predio, con quien lo trabaja, está íntimamente relacionada con la peligrosidad de los agroquímicos
42 Se destaca que tanto Aldicarb como Paraquat han sido recetados para hortalizas en las Recetas Agronómicas que analizamos más abajo. 43 Ratificado en nuestro país por Ley 23.778. 44 Cifras proporcionadas durante el Seminario-Taller sobre “Uso del Bromuro de Metilo en la República Argentina. Problemática y alternativas para su solución”, realizado en el marco del Proyecto MP/ARG/97/186, Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 27 y 28 de mayo de 1999. 45 Es dable señalar que el por entonces Secretario de Agricultura, Pesca y Alimentación, Ing. Felipe Solá, advirtió que “nuestra competitividad (en materia agrícola) nos está transformando en potenciales contaminantes del medio ambiente” (Fuente: Diario El Día, La Plata, 20-1-96). 46 Organización Panamericana de la Salud, Oficina Sanitaria Panamericana, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud, La Salud en las Américas (Edición de 1998), Volumen II, Publicación Científica N° 569, Washington D.C., 1998, p. 42.
Marisa A. Miranda 28
empleados. Es decir, a partir de la suposición que mayor peligrosidad del agroquímico corresponde a
mayor efectividad del mismo, infieren que un contrato de naturaleza asociativa induce al productor a
tratar de una forma menos conservativa a los recursos naturales involucrados. Esto, fundamentándolo
en el logro de una producción de “la mayor cantidad de hortalizas de buena calidad, y al menor costo
posible”.47
No obstante, estimamos oportuno reconocer la influencia de los plazos contractuales en la
utilización -o sobreutilización- de los recursos naturales. Toda vez que, los contratos asociativos
agrarios en los cuales se prevé la transferencia del uso y goce del predio (fundamentalmente aparcerías
y medierías) poseen un plazo mínimo de tres años; es lógico suponer que el productor que inicia sus
tareas, sabiendo que, al menos, estará tres años en el predio (con un máximo de 10 años -según el
Código Civil-, y, eventualmente, de 20 años si celebró un contrato ad-meliorandum, como los
previstos en el art. 45, Ley 13.246) procure trabajar conservativamente el predio. Claro está que la
violación de esos plazos la celebración de convenciones agrarias con tipicidad social que, en algunos
supuestos, solamente pretenden burlar la dimensión de orden público prevista en la normativa vigente,
las inferencias de estos doctrinarios se tornan incuestionables.
Son los productores quienes -según dijera el experto canadiense Keith Ross Solomon en una
conferencia organizada por la Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes de la República
Argentina- “deberían involucrarse mucho más en este tema (los riesgos que depara la creciente
utilización de productos fitosanitarios)”.48 Los productores en general -esto lo decimos nosotros- e
independientemente de la relación jurídica que los vincula con el predio.
47 Entre ellos, Benencia y Souza Casadinho. 48 Fuente: Diario El Día, La Plata, 7-7-97.
Negro sobre verde 29
PRIMERA PARTE
LA TELARAÑA NORMATIVA
Marisa A. Miranda 30
I.- NORMAS JURÍDICAS REGULATORIAS DE LOS AGROQUÍMICOS:
SU EVOLUCIÓN EN LA REPÚBLICA ARGENTINA
I. A. LOS PRIMEROS AVANCES HACIA UN MARCO NORMATIVO
Reconociendo la existencia de dispositivos normativos que se ocupaban de reglar la utilización
de compuestos químicos en la producción agrícola ya en la temprana década de 1930 (el Decreto del
Poder Ejecutivo Nacional 62.429, sobre fertilizantes, data de 1935 y el 95.228, sobre la misma
temática, de 1941), nuestra exégesis comenzará con el Decreto 16.073 del 23 de junio de 1944,
dedicado expresamente a la fiscalización de productos de terapéutica vegetal. En su art. 1 estableció la
prohibición de venta (en todo el territorio de la República Argentina) de productos insecticidas,
fungicidas, herbicidas y coadyuvantes sin previa autorización del Ministerio de Agricultura.
Dada la característica innovadora que esta problemática detentaba por entonces, era menester
especificar exhaustivamente los términos técnicos utilizados. En este orden, denominó “insecticida” a
todo producto destinado a matar o repeler los insectos ácaros, nemátodes y otros organismos animales
que infestaran a vegetales cultivados o útiles y a sus productos, o que impidiera o atenuara el daño que
aquéllos causaran. “Fungicida” era, según esta norma, todo compuesto destinado a combatir o prevenir
las enfermedades de las plantas y de los productos vegetales ocasionadas por hongos, bacterias y otros
organismos vegetales; “herbicida” aquél que fuera destinado a combatir las plantas perjudiciales -
categoría inclusiva de las invasoras y las tóxicas- y “coadyuvante” todo producto que, incorporado a
los insecticidas, fungicidas y herbicidas, mejoraba sus condiciones de adhesividad, distribución y
conservación.
Con el objeto de cumplir su cometido, este Decreto creó el Tribunal de Fiscalización de
Productos de Terapéutica Vegetal, organismo que debía proponer al Ministerio de Agricultura las
autorizaciones de venta de aquéllos y el retiro de las mismas cuando lo aconsejaran la experiencia o
las infracciones comprobadas, así como dictaminar sobre los métodos de análisis y los planes de
experimentación a realizarse con el fin de comprobar si los productos resultaban eficaces y prácticos y
si respondían a los fines para los cuales el recurrente los preconizaba en las instrucciones para su uso.
También estaba obligado a elevar periódicamente a la superioridad para su publicación la lista oficial
de los productos autorizados o rechazados y la de los infractores (art. 2º).
Dentro de ese contexto, el art. 4º estableció el Registro de Productos de Terapéutica Vegetal,
dependiente de la Dirección de Fiscalización y Lucha contra las Plagas, a quien le atribuyó las
funciones de: “...a) Llevar el registro de los productos comerciales de terapéutica vegetal presentados a
aprobación del Ministerio de Agricultura. b) Llevar el registro de fabricantes, importadores,
representantes y distribuidores de insecticidas, fungicidas, herbicidas y coadyuvantes presentados a
aprobación del Ministerio de Agricultura. c) Requerir de los recurrentes y distribuir a las dependencias
Negro sobre verde 31
oficiales pertinentes, las muestras para análisis y ensayos a campo y laboratorio de los distintos
productos presentados. d) Llevar el Registro de infracciones clasificadas por producto y por
comerciantes. e) Llevar el registro de las resoluciones del tribunal clasificadas por producto, y sus
antecedentes”.
Se prohibió, a su vez, la venta de especialidades de composición secreta, previéndose que
tampoco podrían venderse insecticidas, fungicidas, herbicidas o coadyuvantes a granel: su expendio
debía realizarse siempre en el envase aprobado.
Los fabricantes o importadores que desearen vender un determinado producto estaban
obligados a solicitar la autorización de venta en el Registro de Terapéutica Vegetal presentando
muestras de aquél y especificando datos personales, denominación comercial o marca registrada que
llevaría, clase de producto de que se trataba (insecticida, fungicida, herbicida o coadyuvante),
composición química cuali-cuantitativa y propiedades físicomecánicas, fecha de elaboración (si se
tratare de un producto alterable), dosis e instrucciones para su aplicación, así como precauciones y
antídotos en caso de tratarse de un compuesto de manipulación peligrosa para el hombre y animales
domésticos, debiéndose aclarar si era explosivo o inflamable.
El Ministerio de Agricultura fiscalizaba del expendio de estos productos, pudiendo el Tribunal
de Fiscalización solicitar el retiro de la autorización de venta y el decomiso de la mercadería ante
cualquier infracción.49
Mediante el Decreto 9859/51 del PEN - que luego fuera derogado por el Decreto 5769/59- se
prohibió toda publicación o propaganda comercial, ya sea en forma oral o escrita, en la que se
aconsejara o recomendase el uso preventivo o curativo de productos destinados a la terapéutica
vegetal, como así también la relacionada con plagas agrícolas, épocas, medios y formas de aplicación
de dichos preparados. No obstante, quedaban excluidos de esta prohibición aquellos que contaban con
autorización del Ministerio de Agricultura y Ganadería y las publicaciones de carácter científico y
técnico, previa presentación de los proyectos de propaganda a los efectos de obtener la aprobación
requerida.
I. B. UN INTENTO DE FISCALIZACIÓN EN LA “ERA DEL OPTIMISMO”
Transcurría el año 1953 cuando se dictó la Ley 14.244, usualmente denominada de
Fiscalización de Fertilizantes, que sujetaba la importación, exportación, elaboración, tenencia,
distribución y expendio de los productos destinados a abonos fertilizantes de tierras y de cultivos y
mejoradores de suelos al contralor del Poder Ejecutivo de la Nación (art. 1º), quedando éste facultado,
49 Se advierte desde estas primeras disposiciones la adscripción a la postura que entendiera que la Nación era competente en materia de autorización y consiguiente factura del listado de productos agroquímicos a utilizarse en todo el territorio de la República, sin requerir algún tipo de confirmación o adhesión provincial al respecto. Se excluye, de este modo, la consideración de una eventual competencia local o concurrente.
Marisa A. Miranda 32
asimismo, “para someter a inspección y habilitar la instalación y funcionamiento de establecimientos
de elaboración, depósito o fraccionamiento” de esos productos (art. 3º).
Se reiteró la prohibición de importación, exportación, elaboración, tenencia, distribución o
expendio de productos con fórmulas secretas o de componentes indefinidos, estableciendo la
obligación de toda persona que gestionaba autorización o permiso, informar -con carácter de
declaración jurada- la fórmula del producto y su composición química o biológica; entendiendo que
cualquier modificación o variación de la fórmula o alteración del producto o sus componentes que
excediera las tolerancias técnicas aceptadas reglamentariamente determinaría la cancelación de los
permisos acordados (art. 5º). A su vez, el Poder Ejecutivo asesoraría a los agricultores sobre los
abonos a utilizar, teniendo en cuenta las calidades del suelo, naturaleza de los cultivos,
particularidades fitotécnicas de cada región, facilidad, economía y rendimiento de su aplicación.
Esta ley, sancionada el 29 de septiembre de 1953 y promugada el 21 de octubre de ese mismo
año, estableció que sería reglamentada “dentro de los seis meses contados a partir de la fecha de su
promulgación”. Es decir, a más tardar debía contar con su correspondiente decreto reglamentario en
abril de 1954. Ahora bien, en diciembre de 1953, se dictó el Decreto 23.960, cuyo artículo 1º
estableció que la comercialización de los artículos de uso agrícola detallados y no sometidos a
reglamentos especiales de fiscalización, debería efectuarse bajo la certificación de cualidades
especificas, extendida por ingeniero agrónomo. Por ejemplo, las plantas, semillas y otros órganos de
reproducción de vegetales con destino a cultivo, mediante certificados de identidad, sanidad o calidad;
productos destinados a la terapéutica vegetal, lucha contra las malezas, hormonas y microorganismos
de aplicación agrícola, productos vigorizantes, fertilizantes y para enmienda del suelo, mediante
certificados de propiedades, aplicaciones y dosis. Seguidamente impuso el requisito de contar con la
dirección de un ingeniero agrónomo para todo establecimiento, entidad o particular que se dedicara a
crear nuevas plantas con fines de distribución para siembra o cultivo; o propagación de plantas frutales
con fines de distribución para cultivo. Asimismo, dispuso la obligatoriedad del asesoramiento de un
ingeniero agrónomo (no ya la dirección) para todo establecimiento, entidad o particular que se dedique
a la lucha contra la erosión por cuenta de terceros; al crédito agrario y forestal; o a la fabricación de
maquinaria agrícola.
Recién en septiembre de 1955 el PEN dictó el Decreto 14.407 como reglamentario de la Ley
14.244, estableciendo en su art. 1º que “los fertilizantes que se produzcan en el país y los que se
importen, estarán sujetos al requisito de la certificación de aptitud, registro y contralor de eficacia.
Aquellos destinados a exportación, deberán ser inspeccionados y certificados previamente al
otorgamiento de la respectiva autorización de embarque”, debiendo cumplirse estos servicios mediante
los organismos técnicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación, en todo el territorio
de la República.
Negro sobre verde 33
“Fertilizante” fue definido por esta norma como toda sustancia o mezcla de sustancias que se
incorporen al suelo para promover o estimular el crecimiento de las plantas, aumentar su
productividad, mejorar la calidad de las cosechas o provocar en el suelo cambios favorables de orden
físico, químico o biológico, incluyendo a los abonos y las enmiendas.
Obviamente, quedaban excluidos de esta categorización los productos que contuvieren
sustancias nocivas a las plantas, o que produjeran dañosas alteraciones físicas, químicas o biológicas
en el suelo, ya sea por su calidad o su elevado tenor.
Por otra parte, el Decreto 14.407/55 conceptualizó a los “abonos” como las sustancias o
mezclas de sustancias que se aplicaran al suelo con el propósito de enriquecerlo en elementos
químicos activos, sean ellas de carácter mineral u orgánico o mezclas de sustancias minerales y
orgánicas, excepto arena y suelo, que tuviesen algunos de los tres elementos fertilizantes principales,
llamados primarios: nitrógeno, fósforo o potasio, pudiendo contener, además, elementos nutritivos
secundarios, principalmente calcio y magnesio (denominados elementos menores). La disposición
incluía, entre los abonos, a todas aquellas sustancias que pudieran ser aplicadas directamente a las
plantas con miras a una mayor producción, siendo “abonos simples” los que contuviesen
principalmente un solo elemento fertilizante, mientras que serían “abonos compuestos” los
constituidos por dos o mas sustancias que por su composición química pudiesen emplearse como
abonos.
Concluyendo con las definiciones, consideró “enmiendas” a las sustancias que mejoraran,
principalmente, las condiciones físicas del suelo y secundariamente las químicas, como ser cales, yeso,
azufre, turba y toda otra sustancia que responda a este concepto y cuyo contralor estimara necesario
efectuar el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Ahora bien, no sólo la autorización de los productos debía ser otorgada por el Poder Ejecutivo
Nacional, sino que mediante el art. 8º se estableció que toda persona física o jurídica que importare,
exportare, elaborare, mantuviera en depósito, fraccionara, distribuyere o expendiere fertilizantes,
debería inscribirse en un Registro también nacional, que llevaría el Ministerio de Agricultura y
Ganadería.
El art. 14, por su parte, facultó a ese Ministerio a adoptar las medidas convenientes a fin de
limitar o prohibir la aplicación de aquellos fertilizantes que se demostrara cabalmente que no eran
apropiados para determinadas regiones.
Los establecimientos en los que se elaboraban, depositaban o fraccionaban fertilizantes
estaban obligados a contar con un servicio técnico a cargo de un ingeniero agrónomo matriculado,
responsable de la composición, equilibrio de las fórmulas y valor agronómico de las mismas.
Dentro de este plexo normativo, el 26 de diciembre de 1955 el Ministerio de Agricultura y
Ganadería dictó la Resolución 431, en la cual se estableció que la certificación e inscripción de los
fertilizantes a que se refiere el art. 1º del Decreto 14.407/55, sería efectuada por el Instituto de Suelos
Marisa A. Miranda 34
y Agrotecnia de la Dirección General de Investigaciones Agrícolas. A su vez, el mencionado Instituto
o funcionario del Ministerio de Agricultura y Ganadería, cuando se requiera, tendría a su cargo la
inspección de contralor de los mismos; destacando que en aquellos establecimientos en los cuales
hubiese inspección veterinaria, el Instituto de Suelos y Agrotecnia, solicitaría de ésta la recolección y
envío de las muestras.
El 24 de marzo de 1958 se dictó el Decreto-ley 3489 que derogó al Decreto 16.073/44 y se
hallaba destinado -según sus propias palabras- al “contralor de productos para tratamiento y
destrucción de los enemigos animales y vegetales de las plantas cultivadas o útiles”. Nuevamente
dejaba en manos del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación el contralor de su venta en
todo el territorio de la Nación, pudiendo este organismo disponer la suspensión o cancelación de la
inscripción de un producto si se demostraba que no se ajustaba a lo declarado en la solicitud de
inscripción. Es decir, conforme lo dispuso el art. 7º de este cuerpo legal, no sólo se debían inscribir
todas las entidades que se dedicaban a la comercialización de estos productos, sino también se debería
inscribir cada producto destinado a la venta, sin cuyo requisito no podría efectuarse el expendio al
publico.
Al año siguiente, se reglamentó la norma antes mencionada, mediante el Decreto 5769 el cual,
en su art. 1º estableció que “toda persona de existencia visible o ideal, que se dedique a la
comercialización con marca propia o por cuenta propia, o representación si se tratare de productos
importados, de productos químicos o biológicos, destinados al tratamiento o destrucción de los
enemigos animales o vegetales de las plantas cultivadas o útiles, así como de coadyuvantes de tales
productos y de sustancias de actividad hormonal para el control de plagas, deberá inscribirse, como
requisito indispensable para la venta de los citados productos dentro del territorio de la República, en
el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal que al efecto se creara y que dependerá de la Dirección
General de Sanidad Vegetal de la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación. Las
empresas que exploten servicios de lucha contra las plagas, para terceros o por cuenta de terceros,
deberán utilizar los productos inscriptos en dicho registro, cuando en la prestación de tales servicios la
empresa aporte por su cuenta los productos señalados en el presente artículo. A los fines del presente
decreto se consideran especialidades de terapéutica vegetal todas las categorías de productos
enunciados a continuación, excluidos los coadyuvantes:
Insecticida: todo producto destinado a la lucha contra los insectos que atacan a los vegetales cultivados
o útiles y la producción de los mismos.
Acaricida: todo producto destinado a la lucha contra los ácaros que perjudican a las plantas o sus
partes.
Nematodicida: todo producto destinado a la lucha contra los nematodes, que perjudican a las plantas
útiles o cultivadas.
Negro sobre verde 35
Fungicida: todo producto destinado a la lucha contra los hongos, que originan enfermedades en las
plantas o sus partes.
Bactericida: todo producto destinado al control del desarrollo de bacterias fitopatógenas.
Antibiótico: todo producto proveniente de cualquier organismo natural o de origen sintetico industrial,
destinado a inhibir la acción de agentes fitoparasitarios.
Herbicida: todo producto destinado a eliminar o impedir la propagación de plantas perjudiciales.
Rodenticida: todo producto apto para la lucha contra los roedores que perjudican a las plantas o sus
productos.
Hormonas: toda sustancia de actividad hormonal, de origen natural o sintético, que se considere apta
para la lucha contra las plagas agrícolas.
Coadyuvantes: todo producto destinado a ser incorporado a los insecticidas, fungicidas, herbicidas,
etc., con el fin de mejorar sus condiciones de emulsionabilidad, dispersabilidad, adhesividad,
conservabilidad, etc.”.
Las solicitudes de inscripción -tanto de las personas como de los productos- debían contener
precisas indicaciones en lo que respecta a las características del producto, proyecto de marbete (el que
entre otros requisitos debía contener el año de elaboración del producto y que, luego de la reforma
introducida por el Decreto 7190/68, se transformó en la fecha de vencimiento del producto),
bibliografía y antecedentes de experimentación en el país y en el extranjero. Se previó, asimismo, la
exigencia de un ingeniero agrónomo matriculado en el país para que actuara como asesor técnico
asumiendo la responsabilidad por la exacta composición, dosis de concentración, usos, aplicación y
demás características del producto.
Por su parte, el art. 7º instrumentó la publicidad anual que se daría a la lista de productos
inscriptos en el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal, debiendo figurar los nombres de los
ingenieros agrónomos asesores técnicos responsables, publicidad que, originariamente, era en el
segundo bimestre y luego, en virtud de la modificación introducida por el Decreto 10.197/60, lo fue en
el cuarto. El art. 11 instrumentaba nuevamente al Tribunal de Fiscalización de Productos de
Terapéutica Vegetal, dependiente de la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación.
A su vez, el Decreto 8965/62 eliminó el requisito exigido originariamente por el Decreto
recientemente analizado, en lo que respecta a la constitución de domicilio legal en la Capital Federal
de toda persona que requiera efectuar una inscripción registral.
I. C. AGROQUÍMICOS, BONDADES Y PELIGROS: REPERCUSIONES DE LAS CRÍTICAS A LA
“REVOLUCIÓN VERDE”
El paradigma de la denominada “Revolución Verde” que con su énfasis paranoico en la escasez
neomalthusiana de alimentos logró ubicar en la cima de las conquistas científicas aplicadas a los
Marisa A. Miranda 36
productos fitosanitarios, a fines de los años ‘60 comenzó a desestabilizarse, aunque más no sea en lo
formal. Gracias a la Ley 18.073, del año 1969, se prohibieron algunos agroquímicos capaces de afectar
la salud humana y animal,50 estableciéndose los límites máximos de residuos de plaguicidas en los
productos y subproductos agropecuarios. Los cultivos tratados con las sustancias prohibidas no
podrían utilizarse como alimentos de personas o animales, sino después de transcurrido el plazo
reglamentariamente fijado.
Asimismo, el Poder Ejecutivo se reservaba facultades de modificar la nómina de sustancias
consignadas en la Ley, deduciéndose que -aunque no lo afirma expresamente, ni tampoco lo hace su
modificatoria, la Ley 18.796- su ámbito de aplicación era todo el territorio de la República Argentina.
Tal es así, que en la Nota de Elevación del Proyecto de Ley al Poder Ejecutivo se afirmó que “...La
presencia de contaminaciones de plaguicidas o sus metabolitos por sobre las tolerancias admitidas
pueden afectar la salud humana, como así también nuestro comercio interno y externo de productos y
subproductos del agro. Es necesario tener en cuenta, de acuerdo a los dictados de la ciencia, y con el
fin de proteger la salud humana y animal, fijar las tolerancias de residuos de plaguicidas en productos
y subproductos de la agricultura y ganadería, ya sean de importación, exportación o de consumo
interno. Todos los alimentos deben comercializarse con las mayores garantías sanitarias posibles no
debiendo superar los niveles máximos de contaminación con plaguicidas aconsejados por la OMS,
FAO y otros organismos nacionales e internacionales a fin de no afectar la salud y por ende la
colocación de estos productos. El uso de plaguicidas es imprescindible para el control de las plagas y
enfermedades…”
Mediante la Resolución 1370/72 se establecieron diversas medidas para evitar
contaminaciones con residuos de plaguicidas en productos o subproductos agrícolas destinados a la
alimentación humana o animal, siempre en el marco de la normativa prevista por el Decreto 5769/59.
En mayo de 1973 se sancionó la Ley 20.418 a los efectos de regular la “tolerancia y límites
administrativos” de residuos de plaguicidas en productos y subproductos de la agricultura y la
ganadería.
El concepto “tolerancia” era entendido como la máxima concentración de residuos de
plaguicidas legalmente permitida, prescribiendo que la tolerancia cero sería la derivada de la
prohibición de aplicación de un plaguicida; mientras que “límite administrativo” era el nivel máximo
de concentración de residuos de plaguicidas con el que, por excepción, podían comercializarse los
productos y subproductos agropecuarios.
Estableció, asimismo, que cuando resultara imprescindible, el organismo de aplicación podía
autorizar el empleo de plaguicidas para otros usos que no fueran los previstos en su inscripción,
50 Cabe señalarse, por ejemplo, que quedaba prohibida para el tratamiento de praderas naturales o artificiales la utilización de Dieldrin, Endrin, Heptacloro, Hexaclorociclohexano y sus “sinónimos”.
Negro sobre verde 37
debiendo en este caso fijar los límites administrativos para los productos y subproductos agropecuarios
que correspondan.
En virtud que era el organismo de aplicación quien tenía a su cargo la fiscalización del
cumplimiento de las tolerancias y limites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y
subproductos agropecuarios -desde la producción hasta el consumo- quedaba también facultado para
inspeccionar y extraer muestras de estos productos y subproductos, en cualquier lugar del territorio de
la República, con el objeto de verificar si los mismos se ajustaban a las disposiciones de la ley y su
reglamentación. Esta autoridad podía ordenar la indisponibilidad de los productos cuestionados hasta
tanto se realizara el pertinente análisis, a la vez que aplicar sanciones, como ser multas o decomisos.
Cinco días después del dictado de esta norma se sancionó la Ley 20.466 de Fiscalización de
Fertilizantes y Enmiendas, que derogaba a la Ley 14.244, y estableciera como objetivos el contralor de
la elaboración, importación, exportación, tenencia, fraccionamiento, distribución y venta de
fertilizantes y enmiendas, en todo el territorio de la República, a los efectos de asegurar al usuario la
bondad y calidad garantizada de los mismos.51
En los registros que llevaría el organismo de aplicación se debían inscribir todas las personas
físicas o jurídicas que elaboraren, importaren, fraccionaren o distribuyeren fertilizantes o enmiendas,
así como todos los fertilizantes o enmiendas que se fabricaren, importaren, exportaren, fraccionaren o
vendiesen. Estos productos requerían ser previamente autorizados por el organismo de aplicación “al
solo efecto de certificar su aptitud para su empleo como fertilizante o enmienda” (art. 4º);
estableciéndose que aquellos no podrían contener elementos que por su presencia o concentración
pudieran causar daño a los vegetales, salud humana o animal, cuando se aplicaren de acuerdo a las
instrucciones del marbete o impresión (inc. 3° art. 8°).
Es interesante destacar la prescripción que se estableciera el art. 12 en el cual se prohibió que
en la publicidad del producto, por cualquier medio de difusión, se le atribuyeran propiedades que no
poseía o que indujeran a engaño del usuario.
El Decreto 4830/73 del PEN, reglamentario de esta ley, estableció que sería su órgano de
aplicación el Ministerio de Agricultura y Ganadería e impuso que los fertilizantes y enmiendas que se
elaboraren, fraccionaren, vendieren, importaren o exportaren estarían sujetos al requisito de la
certificación de aptitud para su empleo como tales, registro y control de calidad, a cargo de los
servicios técnicos del organismo de aplicación (nuevamente un organismo nacional).
51 Deseamos destacar el tenor de la Nota de Elevación de la misma, en la cual se hizo particular hincapié en el hoy cuestinadísimo paradigma fáustico de la denominada Revolución Verde, afirmándose que “...El empleo de fertilizantes y enmiendas, una de las bases para el mejoramiento de la calidad y rendimiento de las cosechas, constituye uno de los pilares de los programas de tecnificación agraria. Si se tiene en cuenta que el uso de los mismos ha experimentado un sensible aumento en los últimos años y que dicho incremento esta muy por debajo del consumo potencial del sector agropecuario, se hace necesario incrementar normas legales apropiadas para el ordenamiento de la producción y comercialización de estos productos...”
Marisa A. Miranda 38
Consideró “fertilizante” a “toda sustancia o mezcla de sustancias que incorporada al suelo o
aplicada sobre la parte aérea de las plantas, suministre el o los elementos que requieren los vegetales
para su nutrición, con el propósito de estimular su crecimiento, aumentar su productividad y mejorar la
calidad de las cosechas”. A continuación, subdividió el concepto en tres supuestos. Primeramente,
definió el “fertilizante simple” como aquel constituido por una sola sustancia aunque ésta poseyera
uno o más elementos nutrientes en su molécula. Luego, tipificó a los “fertilizantes compuestos” como
aquéllos en los cuales su formula comprendiera dos o más fertilizantes simples; mientras que serían
“fertilizantes foliares” aquellas sustancias o mezclas de sustancias solubles en agua que poseyeran
elementos nutrientes susceptibles de ser asimilados y que se aplicaran directamente sobre la parte
aérea de los vegetales.
A su vez, denominó “enmienda” a toda sustancia o mezcla de sustancias de carácter mineral u
orgánico, que incorporada al suelo modificara favorablemente sus caracteres físicos o fisicoquímicos
sin tener en cuenta su valor como fertilizante (por ejemplo, yeso, cales y azufre).
Previó que el órgano de aplicación, por intermedio de su servicio especializado, llevaría el
Registro Nacional en el cual deberían inscribirse las personas físicas o jurídicas que fabricaran,
importaran, exportaran, fraccionaran o distribuyeran fertilizantes o enmiendas, quienes a su vez,
deberían contar con un servicio técnico a cargo de un ingeniero agrónomo matriculado; debiéndose
registrar asimismo, todos los productos que se fabricaren, importaren, exportaren, fraccionaren o
vendieren (art. 5º). Las inscripciones de los productos debían efectuarse anualmente, pudiendo
renovarse las mismas indefinidamente. No obstante, al inscribir un producto o reinscribirlo se debía
presentar una muestra del mismo, con el objeto de comprobar si su contenido respondía a lo declarado.
El organismo de aplicación estaba facultado para acceder a cualquier predio público o privado
durante las horas comerciales con el objeto de proceder a la extracción de muestras de fertilizantes y
enmiendas “en todo el territorio de la República” (art. 14); pudiendo adoptar las medidas necesarias
para limitar y aun prohibir la aplicación de aquellos fertilizantes y enmiendas que se consideraran no
apropiados para determinadas regiones o cultivos.
En julio de 1973 el Ministerio de Agricultura y Ganadería dictó la Resolución 66, mediante la
cual estableció los recaudos que debían cumplir ante las autoridades nacionales las personas que
importaren, exportaren, elaboraren, fraccionaren o distribuyeran fertilizantes o enmiendas, requisitos
sin los cuales ninguna persona física o jurídica podría desarrollar las actividades previstas (art.3º). La
inscripción de fertilizantes y enmiendas se realizaba en el Registro Nacional pertinente.
En el año 1980 se dictó el Decreto 1624 del PEN, sustitutivo de algunos conceptos
establecidos por el Decreto 4830/73 antes analizado. Al respecto, se entendía ahora por “fertilizante” a
todo producto que incorporado al suelo o aplicado a los vegetales o sus partes, suministrare en forma
directa o indirecta sustancias requeridas por aquellos para su nutrición, estimulare su crecimiento,
aumentare su productividad o mejorare la calidad de la producción. Estos productos podrían ser de
Negro sobre verde 39
naturaleza inorgánica, orgánica o biológica, determinándose expresamente qué compuestos debería
contener principalmente cada uno de ellos. A su vez, consideró los siguientes tipos de fertilizantes:
simples, compuestos, biológicos simbióticos, biológicos asimbióticos, biológicos mixtos y foliares.
Asimismo, insistió en los Registros Nacionales en los cuales deberían inscribirse las personas físicas o
jurídicas que fabricaren, importaren, exportaren, fraccionaren o distribuyeran fertilizantes o enmiendas
y todos los productos fabricados, importados, exportados, fraccionados o a la venta regidos por estas
disposiciones; y reiteró la obligatoriedad de cumplir con la presentación de muestras del producto en
el momento de solicitar la inscripción o reinscripción anual del mismo.
Prosiguiendo con el orden cronológico que hemos dado a esta relación diremos que en junio
de 1978 se dictó el Decreto 1419, mediante el cual se incorporaron a la lista de productos detallada en
el Decreto 5769/59 los siguientes compuestos:
Avicidas: todo producto destinado a combatir las aves perjudiciales a la agricultura.
Feromonas: toda sustancia obtenida en forma natural o sintética que provocara una reacción en los
insectos, capaz de ser utilizada en el control de los mismos.
Matababosas: todo producto destinado a combatir las babosas y caracoles que perjudicaran las plantas.
Defoliantes y/o desecantes: toda sustancia de origen natural o sintético, que aplicada sobre una planta,
fuera capaz de provocar la caída o desecación del follaje y que normalmente se utilizara para facilitar
la cosecha de determinados cultivos.
Fitorreguladores: toda sustancia de origen natural o sintético que tuviera acción sobre los órganos
vegetativos o de reproducción de las plantas provocando efectos tales como la inhibición, retardo o
aceleración del crecimiento, maduración, inducción, raleo, fijación, cambio de los caracteres
organolépticos de frutas y hortalizas.
Diversas disposiciones se sucedieron luego, destacándose de entre ellas la Ley 22.289, de
1980, mediante la cual se prohibiera la fabricación, importación, comercialización y uso de
Hexaclorociclohexano y Dieldrin.
I. D. LOS AGROQUÍMICOS EN LA ARGENTINA “AMBIENTALISTA”: NORMA Y REALIDAD
En la etapa reciente de la Argentina neoliberal, con su característica desregulación de actividades
agropecuarias y la paralela concentración de funciones de control en unos pocos macroorganismos,
vió la luz el Servicio Nacional de Sanidad Animal creado por Ley 23.899. A su vez, mediante el
dictado del Decreto del PEN 2121/90 se prohibió la importación, fabricación, fraccionamiento,
comercialización y uso de productos de aplicación agrícola formulados a base de determinados
principios activos, entre los que podemos mencionar el tristemente célebre DDT, Arsénico, Endrin,
Aldrin y Sulfato de Estricnina, disponiéndose que el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal
procedería a cancelar las inscripciones de todos los productos de uso agrícola formulados en base a los
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principios activos especificados en sus disposiciones. También se suspendió temporariamente la
importación, comercialización y uso de determinados productos de aplicación agrícola y se prohibió el
uso de Heptacloro para el tratamiento del suelo destinado al cultivo de especies vegetales cuyos
órganos comestibles sean subterráneos.
No obstante, se previó que la Subsecretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca autorizara
temporariamente con carácter de excepción y bajo el control oficial, el uso de productos formulados a
base de los principios activos mencionados en este Decreto.
En 1991 se dictó el Decreto 2266 creando el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
y el Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad Vegetales.
Por otra parte, y pese a no constituir nuestro actual objeto de estudio la producción orgánica,
cabe señalarse que dentro de esa pretendida conjugación entre producción agropecuaria y
conservación ambiental se destaca la pionera Resolución 423 de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Pesca, quien, allá por 1992, reglamentara la producción y elaboración de alimentos
orgánicos, ecológicos y biológicos.52
En su art. 1º ordenó que la producción, tipificación, elaboración, empaque, distribución,
identificación, y certificación de la calidad de productos agrícolas “orgánicos”, “ecológicos” o
“biológicos” (utilizó los tres vocablos como sinónimos) debería sujetarse a la reglamentación que
dictara el IASCAV amen de las disposiciones establecidas en ella. Entendió por "orgánico" a todo
sistema de producción sustentable en el tiempo, que mediante el manejo racional de los recursos
naturales, sin la utilización de productos de síntesis química, brindara alimentos sanos y abundantes,
mantuviera o incrementara la fertilidad del suelo y la diversidad biológica y que asimismo, permitiera
la identificación clara por parte de los consumidores, de las características señaladas a través de un
sistema de certificación que las garantizara.
Para que un producto recibiera la denominación de orgánico debería provenir de un sistema
donde se hubieran aplicado las bases establecidas en el presente reglamento durante no menos de dos
años consecutivos, considerándose como tales, a los productos de la tercer cosecha y sucesivas. En
esta etapa se certificarían como “en transición”. No obstante, a renglón seguido se estableció que
dicho periodo podría ser extendido o reducido, de acuerdo a los antecedentes comprobables de cada
situación, por parte de las empresas certificadoras, con consentimiento del IASCAV.
Tanto la fertilidad como la actividad biológica del suelo deberían ser mantenidas o
incrementadas mediante el laboreo mínimo apropiado del mismo; el cultivo de leguminosas, abono
verde o plantas de raíces profundas; el establecimiento de un programa adecuado de rotaciones
52 Esta Resolución es traída a colación al solo efecto informativo, debiéndose remarcar que en la actualidad existen en nuestro país numerosas disposiciones que regulan la producción orgánica o biológica y que, inclusive, instruyen al intérprete al momento de definir otra categoría -ontológica y conceptual- no menos problemática, como es la de los cultivos transgénicos.
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plurianuales; la incorporación al terreno de abonos orgánicos, obtenidos de residuos provenientes de
establecimientos propios o ajenos, cuya producción se guiara por las normas del reglamento analizado.
Asimismo, el manejo de plagas y enfermedades debería realizarse mediante la adopción
conjunta de las siguientes medidas: aumento y continuidad de la diversidad del ambiente; selección de
las especies y variedades adecuadas; cuidadoso programa de rotación; medios mecánicos de cultivo;
protección de los enemigos naturales de las plagas y enfermedades por medio de cercos vivos, nidos,
diseminación de predatores, uso de parásitos para control biológico, etc. También autorizó la
utilización de determinados productos previo control de su origen y composición.
Para concluir con esta apretada evolución histórica, recordaremos a los relativamente recientes
Decretos del PEN 1172/92, 2194/94, 1008/95, 660/9653, 1585/96 y 815/99, sobre los que nos
detendremos debidamente en el siguiente capítulo.
En Occidente, el afianzamiento del paradigma ambiental instaurado en 1972 con la
Declaración de Estocolmo quedaba ya consolidado con la Cumbre de Río de Janeiro de 1992. Los
Estados modernos lo incorporaban progresivamente a su normativa interna, en la cual los
agroquímicos eran vistos cada vez con más desconfianza. Menudo problema para una Argentina
neoliberal que pretendía desregular su economía, su salud pública y su educación y que, a la vez, se
veía compelida a fiscalizar policíacamente las actividades humanas deteriorantes del entorno. La teoría
no cerraba, y la praxis tampoco cerró.
I. E.- RECONSTRUCCIÓN ESQUEMÁTICA DE LA DINÁMICA NORMATIVA EN MATERIA DE
AGROQUÍMICOS EN EL ORDEN NACIONAL
(disposición cronológico-jerárquica de su corpus principal)
Tipo de norma
Núm. Año Referencia temática Modifica, reglamenta o deroga a:
Reglamen-tación y vigencia actual
Decreto 62.429 1935 Contralor de fertilizantes Derogado por Decreto 14.407/55
Decreto 95.228 1941 Fertilizantes Derogado por Decreto 14.407/55
Decreto 16.073 1944 Fiscalización de productos de terapéutica vegetal
Derogado por Decreto Ley 3.489/58
53 Su art. 38 dispuso fusionar al Servicio Nacional de Sanidad Animal con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, constituyendo un nuevo organismo denominado Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
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Decreto 9.859 1951 Propaganda de productos
para terapéutica vegetal y contra las plagas
Derogado por Decreto 5.769/59
Ley 14.244 1953 Elaboración y comercialización de fertilizantes
Reglamenta-da por Decreto 14.407/55. Derogada por Ley 20.466
Decreto 23.960 1953 Fabricación y comercialización de artículos de uso agrícola
Decreto 14.407 1955 Contralor de la producción y consumo de fertilizantes
Reglamenta a la Ley 14.244. Deroga a los Decretos 62.429/35 y 95.228/41.
Derogado por Decreto 4.830/73
Resolución M.A. y G.
431 1955 Certificación e inscripción de fertilizantes
Operativiza la certificación e inscripción de fertilizantes a que se refiere el Decreto 14.407/55
Decreto Ley 3.489 1958 Contralor de productos para tratamiento y destrucción de los enemigos animales y vegetales de las plantas cultivadas o útiles
Deroga al Decreto 16.073/44.
Reglamentado por Decreto 5.769/59. Modificado por Ley 17.934 e instrumentado por Resoluciones diversas
Decreto 5.769 1959 Contralor de productos para tratamiento y destrucción de los enemigos animales y vegetales de las plantas cultivadas o útiles.
Reglamenta al Decreto-Ley 3.489/58. Deroga al Decreto 9.859/51
Modificado por los Decretos 10.197/60, 8.965/62 y 7.190/68. El Decreto 1419/78 incorpora productos a los enunciados en el art. 1° de esta norma. Actualizado e instrumentado por Resoluciones diversas
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Decreto 10.197 1960 Publicidad de productos inscriptos en el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal.
Modifica al Decreto 5.769/58
Decreto 8.965 1962 Contralor de productos de terapéutica vegetal.
Modifica al Decreto 5.769/59
Ley 17.751 1968 Plaguicidas. Expropiación de partidas intervenidas. Franquicias a la importa-ción de elementos y equipos destinados a la determinación de residuos de pesticidas en productos de la agricultura y ganadería
Reglamentada por el Decreto 5.988/68
Ley 17.934 1968 Control de productos para tratamiento y destrucción de los enemigos animales y vegetales de las plantas cultivadas o útiles.
Modifica al Decreto-Ley 3.489/58
Actualizada e instrumentada por Ley 22.517 y diversas Resoluciones
Decreto 5.988 1968 Secretaría de Agricultura y Ganadería. Determinación de los productos a que se refiere la ley 17.751 que deben ser expropiados por no poder destinarse a otros usos aceptables
Decreto 7.190 1968 Sanidad vegetal. Indicación de la fecha de vencimiento en los marbetes que identifican productos destinados a la terapéutica vegetal
Modifica al Decreto 5.769/59
Ley 18.073 1969 Agricultura y ganadería. Prohibición de sustancias capaces de afectar la salud humana y animal
Reglamentada por Decreto 2.678/69 y actualizada por Resoluciones diversas. Modificada por Ley 18.796
Decreto 2.678 1969 Reglamenta a la Ley 18.073
Ley 18.796 1970 Plaguicidas. Prohibición de sustancias capaces de afectar la salud humana y animal
Modifica a la Ley 18.073
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Resolución M.A. y G.
1.370 1972 Sanidad vegetal. Medidas para evitar contaminaciones con residuos de plaguicidas en productos subproductos agrícolas destinados a la alimentación
Disposición S.N.S.V.
48 1972 Prohibe gorgojicidas organoclorados y uso de insecticidas organoclorados en granos y subproductos para alimentación animal
Disposición S.N.S.V.
79 1972 Prohibe aplicación de insecticidas formulados con Dieldrin, Endrin, Heptacloro, Clordano, Heptaclorociclohexano, Metoxicloro, Canfeno clorado y DDT en ciertos cultivos (granos especialmente)
Ley 20.316 1973 Sanidad vegetal. Expropiación de las existencias de fungicidas “curasemillas” formulados con Hexacloruro de Benceno denunciadas en el Servicio Nacional de Sanidad Vegetal de acuerdo con lo dispuesto por el art. 8° de la Resolución 1.370/72
Ley 20.418 1973 Agricultura y ganadería. Tolerancias y límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos
Actualizada en instrumentada por Ley 22.517 y diversas Resoluciones
Ley 20.466 1973 Ley de fiscalización de fertilizantes y enmiendas.
Deroga y sustituye a la Ley 14.244
Reglamentada por Decreto 4.830/73. Actualizada y complementada por Ley 22.517 y Resoluciones diversas
Decreto 4.830 1973 Fiscalización de fertilizantes y enmiendas.
Reglamenta a la Ley 20.466. Deroga al Decreto 14.407/55
Modificado por Decreto 1.624/1980
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Resolución M.A. y G.
66 1973 Fertilizantes y enmiendas. Inscripción de quienes intervengan en su elaboración, distribución, fraccionamiento, importación o exportación en la Dirección Nacional de Fiscalización y Comercialización Agrícola. Requisitos. Condiciones para obtener el certificado de aptitud
Decreto 1.419 1978 Sanidad vegetal Incorpora productos al art. 1° del Decreto 5.769/59
Resolución S.A.G.y P.
786 1978 Fija limites máximos de residuos de plaguicidas en frutihorticultura
Modificada por Resolución 20/1995 S.A.G. y P.
Disposición S.N.S.V.
12 1978 Amplía prohibición de uso de Endrin en cultivos industriales, hortícolas, frutícolas y forestales. Limita su uso al control de loros y cotorras en montes naturales
Disposición S.N.S.V.
10 1979 Prohibición del uso de raticidas formulados con Sulfato de Talio para uso doméstico
Ley 22.289 1980 Hexaclorociclohexano y Dieldrin. Prohibición de su fabricación, importación, formulación, comercialización y uso
El Decreto 3.148/83 actualiza los montos
Decreto 1.624 1980 Fiscalización de fertilizantes y enmiendas.
Modifica al Decreto 4.830/73
Decreto 3.148 1983 Actualiza montos de la Ley 22.289
Disposición S.N.S.V.
11 1985 Reglamenta las características de los envases de plaguicidas
Resolución S.A.G.y P.
642 1987 Fija límites máximos de residuos de plaguicidas en fruticultura
Modificada por Resolución 20/1995 de la S.A.G.y P.
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Disposición S.N.S.V.
2 1987 Prohibición de uso y manipuleo de productos formulados con principio activo Cyhexatin por mujeres, en atención a posible fetotoxicidad
Disposición S.N.S.V.
4 1987 Prohibición de uso de Permetrina y Formofion para el cultivo de tabaco
Ley 23.899 1990 Creación del Servicio Nacional de Sanidad Animal.
Deroga al Decreto-Ley 6.134/63 y a la Ley 19.852 y modificato-rias
Reglamentada por Decreto 1.553/91
Decreto 2.121 1990 Sanidad vegetal. Prohibición de la importación, fabricación, fraccionamiento, comercialización y uso de productos de aplicación agrícola formulados en base a determinados principios activos
La Resolución 1.090/92 de la S.A.G. y P. suspendió transitoriamen-te la aplicación del art. 3° de esta norma
Resolución S.A.G. y P.
131 1990 Control de plagas y regulación del crecimiento de árboles y arbustos. Define a la “Línea jardín”
Resolución S.A.G. y P.
244 1990 Normas a que deberán ajustarse la elaboración, inscripción y comercialización de fertilizantes y enmiendas
Decreto 1.553 1991 Reglamenta a la Ley 23.899
Decreto 2.266 1991 Creación del Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal. Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad de Vegetales. Declaración de interés nacional. Administración y representación. Estructura organizativa. Recursos.
Modificado por los Decretos 1.172/92; 2.194/94 y 1.008/95. Entre las provincias que adhirieron se encuentran Neuquén (Ley 2.272), Río Negro (Ley 3.106) y Tucumán (Ley 6.404).
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Resolución S.A.G. y P.
10 1991 Establece limitaciones de uso para diversos plaguicidas. Prohibición de uso en cultivos hortícolas y frutícolas de principios activos: Monocrotofos, Metil-parathion, Etil-parathion, Metil-azinfos, Etil-azinfos. Otras prohibiciones
Decreto 1.172 1992 Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
Sustituye a los arts. 5° y 7° del Decreto 2.266/91
Resolución S.A.G. y P.
1.030 1992 Prohibe la fabricación, importación, comercialización y uso del principio activo Heptacloro
La Resolución 27/93 del I.A.S.C.A.V. aclara los alcances de esta norma
Resolución S.A.G.y.P.
1.090 1992 Suspensión transitoria de la aplicación del art. 3° del Decreto 2.121/90
Resolución I.A.S.C.A.V.
27 1993 Aclara los alcances de la prohibición dispuesta por la Resolución 1.030/92 de la S.A.G. y P.
Resolución S.A.G. y P.
34 1993 Actualiza los requisitos para la inscripción de productos de terapéutica vegetal
Resolución S.A.G. y P.
583 1993 Establece los aranceles por los servicios prestados por el I.A.S.C.A.V. Crea el Registro de Principios Activos
Mediante la Resolución 2.149/93 S.A.G.y P. se fija el período de pago del derecho de vigencia para principios activos y para la inscripción de los mismos
Marisa A. Miranda 48
Resolución S.A.G.y P.
606 1993 Prohibe la fabricación, importación y comercialización de los productos formulados a base de los principios activos Metil Paration y Etil Paration
Esta norma fue complementada por la Resolución 7/96 de la Sec. de Políticas de Salud y Regulación Sanitaria
Resolución Administ. Nacional de Aduanas
2.013 1993 Reglamenta los controles de sanidad y calidad vegetal respecto a importación y exportación de vegetales
Adecuada por la Resolución 453/96 de la Adm. Nacional de Aduanas
Resolución S.A.G.y P.
2.149 1993 Fija el período de pago del derecho de vigencia para principios activos y para la inscripción de los mismos.
Complemen-ta a la Resolución 583/93 de la S.A.G.y P.
Decreto 2.194 1994 Sistema Nacional de Control de Alimentos. Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal. Instituto Nacional de Alimentos
Modifica al Decreto 2.266/91 y al Anexo III del Decreto 2.790/92
Su art. 11 fue sustituido por el Decreto 343/95. Derogado por Decreto 815/99
Resolución 310 1994 Establece características que deben reunir los fertilizantes biológicos para su comercialización
Resolución S.A.G.y P.
410 1994 Actualiza las características que deben reunir los fertilizantes para su comercialización
Modificada y ampliada por la Resolución 708/97 de la S.A.G.P.y A.
Resolución S.A.G. y P.
1.122 1994 Prohibición de fabricación, comercialización y uso de agroquímicos y agrobiológicos que contengan el colorante Rodamina B
Decreto 1.008 1995 Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal. Estructura organizativa. Aprobación.
Modifica al Decreto 2.266/91
Resolución I.A.S.C.A.V.
17 1995 Aprueba el Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina
Derogada por Resolución 440/98 de la S.A.G.P.y A.
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Resolución S.A.G. y P.
20 1995 Modifica los límites máximos de residuos de plaguicidas y restricciones de uso en productos y subproductos agropecuarios
Modifica a las Resolucio-nes 786/78 y 642/87 de la S.A.G.y P.
Modificada por diversas Resoluciones del I.A.S.C.A.V. y de la S.A.G.P. y A.
Resolución S.A.G. y P.
140 1995 Requisitos para la evaluación y registro de sustancias activas y productos fitosanitarios
Decreto 660 1996 Reforma del Estado. Estructura de la Administración pública nacional
Realiza múltiples derogaciones y sustituciones
Decreto 1.585 1996 Creación del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria. Estructura orgánica. Aprobación.
Modificado por Decretos 394/01 y 680/03
Resolución Sec. de Políticas de Salud y Regulación Sanitaria
7 1996 Prohibe la producción, importación, fraccionamiento, almacenamiento, publicidad y comercialización de Parathión y sus derivados, para todo uso, en todo el ámbito del país
Complemen-ta a la Resol. S.A.G.y P. 606/93
Resolución I.A.S.C.A.V.
60 1996 Reválida de Registros Derogada por Resolución 440/98 S.A.G.P.y A.
Resolución I.A.S.C.A.V.
145 1996 Actualiza normas de etiquetado de productos fitosanitarios de línea agrícola
Complemen-ta al Decreto 2.266/91
Resolución I.A.S.C.A.V.
186 1996 Normas para la experimentación de sustancias activas grado técnico y sus formulaciones en etapas tempranas
Derogada por Resolución 440/98 de la S.A.G.P.y A.
Resolución I.A.S.C.A.V.
359 1996 Crea el Registro de Profesionales Independientes especializados en Toxicología y Ecotoxicología
Complemen-ta al Decreto 2.266/91
Marisa A. Miranda 50
Resolución Administ. Nacional de Aduanas
453 1996 Adecua reglamentación de la Resolución 2.013/93 de la Administración Nacional de Aduanas
Resolución I.A.S.C.A.V.
396 1996 Prohibe el uso de productos formulados a base del principio activo Monocrotofos en cultivos de alfalfa en todo el territorio nacional
Resolución S.A.G.P.y A.
708 1997 Fertilizantes. Mezclas secas
Modifica y amplía el Registro de Mezclas Secas creado por la Resol. 410/94 de la S.A.G.y P.
Resolución S.A.G.P.y A.
440 1998 Aprobación del “Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de productos Fitosanitarios en la República Argentina”
Deroga a las Resolucio-nes 17/95, 60/96 Y 186/96 del I.A.S.C.A.V.
La Resolución 562/99 del SE.NA.SA. extiende el plazo previsto en esta norma. Derogada y sustituída por la Resolución 350/99
Resolución S.A.G.P.y A.
513 1998 Prohibe la importación, comercialización y uso como fitosanitario de los principios activos Clordano y Lindano, y los productos formulados con base en éstos
Ley 25.218 1999 Aprobación de la Convención internacional de protección fitosanitaria adoptada en Roma, Italia, el 17/11/97
Sustituye acuerdos anteriores
Decreto 815 1999 Sistema Nacional de Control de Alimentos
Deroga al Decreto 2.194/94
Resolución S.A.G.P.y A.
350 1999 Aprueba el nuevo texto del “Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina”
Deroga y sustituye el texto de la Resolución 440/98
Complementa-da mediante la Resolución 1.136/00 del SENASA y modificada por Resolución 371/03
Negro sobre verde 51
Resolución SE.NA.SA.
562 1999 Extiende el plazo previsto por la Resolución N° 440 S.A.G.P.y A. mediante el cual se aprobó el “Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina”
Ratificada por Resolución S.A.G.P.y.A. 132/00
Resolución S.A.G.P.y A.
132 2000 Ratifica la Resolución 562/99 del SENASA mediante la cual se extendió el plazo de vencimiento para la inscripción de establecimientos y se fijó fecha de reinscripción de productos fitosanitarios en el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal
Resolución SE.NA.SA.
230 2000 Condiciones que deben cumplir los laboratorios idóneos para realizar análisis para la determinación de propiedades físicas y químicas y emitir informes al respecto con fines de registro de productos fitosanitarios
Resolución S.A.G.P.y A.
750 2000 Prohibición de la producción, importación, fraccionamiento, comercialización y uso de las sustancias activas HCB (Hexaclorobenceno), Canfeclor, Metoxicloro, Dinocap, Fenil Acetato de Mercurio, Talio y sus compuestos y Pentaclorofenol y sus sales, así como también los productos fitosanitarios formulados en base a éstos
Resolución SE.NA.SA.
1.136 2000 Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina
Complemen-ta a la Resolución 350/99. Establece plazo especial.
Marisa A. Miranda 52
Resolución SE.NA.SA.
1.765 2000 Requisitos y procedimientos para la evaluación y autorización de ensayo experimental de sustancias activas y sus formulaciones destinadas al control de las plagas agrícolas y silvícolas
Decreto 394 2001 Atribuciones y funciones del Presidente del SE.NA.SA. y composición de su Consejo de Administración
Modifica al Decreto 1.585/96
Es modificado puntualmente por el Decreto 680/03
Resolución SE.NA.SA.
45 2001 Requisitos que deberán cumplir los establecimientos donde se elaboren productos fitosanitarios en el ámbito nacional con destino a la exportación. Créase el Registro de Productos Fitosanitarios destinados exclusivamente a la Exportación, en el ámbito de la Coordinación de Agroquímicos y Biológicos de la Dirección de Agroquímicos
Decreto 680 2003 Ambito de competencia de Presidente y Vicepresidente Ejecutivo del SENASA
Modifica al Decreto 394/01
Ley 26.011 2005 Aprueba el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes adoptado en Estocolmo el 22/5/01
II.- LOS AGROQUÍMICOS EN LA ACTUALIDAD:
SU RÉGIMEN JURÍDICO EN LA REPÚBLICA ARGENTINA
II. a.- EN EL ORDEN NACIONAL
II. a. 1.- LEYES Y DECRETOS
Negro sobre verde 53
El Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) -creado por Ley 23.899- y el Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV) –establecido por el Decreto 2266 del año 1991-
fueron fusionados en junio de 1996 para pasar a constituir el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria, también denominado SENASA, organismo descentralizado en jurisdicción de la
actual Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, dependiente del Ministerio de
Economía y Producción; determinándose su estructura organizativa y competencias por medio del
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1585/96, modificado por los Decretos 394/01 y 680/03. Dentro de sus funciones, se encuentra tanto de la ejecutar las políticas nacionales en materia
de sanidad y calidad animal y vegetal como la de fiscalizar la calidad agroalimentaria, asegurando la
aplicación del Código Alimentario Argentino para aquellos productos del área de su incumbencia. Este organismo tiene, a su vez, competencia sobre el “control del tráfico federal,
importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal,
productos agroalimentarios, fármaco-veterinarios y agroquímicos, fertilizantes y enmiendas”.
En lo que respecta al contexto normativo regulador de la problemática medular que nos ocupa,
la legislación vigente dispone que el Presidente del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria tendrá entre sus funciones la de dictar resolución definitiva en lo atinente a la
aprobación de habilitaciones u otorgamiento de certificados de plantas o medios donde se produzcan,
acopien, almacenen, acondicionen, empaquen, transformen, traten, transporten y comercialicen
animales, vegetales y productos, subproductos o derivados de origen animal o vegetal, así como
principios activos y productos químicos o biológicos destinados al mejoramiento de la productividad
animal o vegetal, diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades y plagas, con la metodología
aprobada por el Consejo de Administración.
Los objetivos del SENASA son la prevención, diagnóstico, control y erradicación de las
enfermedades de los animales, y las de ese origen, transmisibles al hombre, así como las plagas y
enfermedades que afecten a los vegetales, implementando y promoviendo la acción sanitaria y
fitosanitaria en todo el país; debiendo entender en la fiscalización y certificación de las acciones
preventivas, de control o erradicación de plagas agrícolas, enfermedades de los animales y las de ese
origen, transmisibles al hombre; en la calidad de los productos destinados al diagnóstico, prevención y
tratamiento de enfermedades o plagas que afecten la sanidad y la calidad de los animales, vegetales y
productos, subproductos o derivados de origen animal o vegetal; en la calidad de los productos
destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades de los animales; en las
condiciones y la calidad de los insumos químicos y biológicos, intervinientes en la producción de
animales y vegetales, sus productos, subproductos y derivados, tanto para la producción y su
elaboración, como para su conservación, envasado, almacenamiento y transporte; y las condiciones de
los efluentes y residuos resultantes de los productos destinados al diagnóstico, prevención y
tratamiento de enfermedades o plagas.
Marisa A. Miranda 54
Además, tiene como funciones fiscalizar y controlar el cumplimiento de las normas y
reglamentos técnicos referidos a la producción, comercialización y uso de agroquímicos, productos y
drogas fitoterápicos, biológicos y biotecnológicos, intervinientes o relacionados con la sanidad y la
producción vegetal, determinando los niveles admisibles de residuos y contaminantes en los vegetales
y sus productos; y elaborar y proponer las normas técnicas de sanidad y calidad de los animales y
vegetales, productos, subproductos y derivados, así como aquellas referidas a los principios activos,
productos agroquímicos o biológicos.
Dentro de la estructura organizativa del SENASA encontramos la Dirección de Agroquímicos,
Productos Farmacológicos y Veterinarios cuya responsabilidad primaria consiste en entender en la
elaboración, seguimiento, aplicación y supervisión de las normas y reglamentaciones que hacen a la
producción, comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos utilizados para la
producción y comercialización agrícola y en el control de plagas, aplicando en el ámbito federal “las
normas técnico-administrativas referidas al control de la elaboración, fraccionamiento, distribución,
tenencia y expendio de fármacos nacionales e importados destinados al diagnóstico, prevención y
tratamiento de las enfermedades de los animales y el uso de drogas aplicadas en medicina veterinaria y
producción animal, alimentos para animales, como así también aprobar documentación que
corresponda a productos, subproductos y derivados de origen animal que fueren elaborados en las
plantas habilitadas por el organismo”.
Entre las acciones que debe realizar esta Dirección se encuentran las de elaborar y proponer
las normas técnicas y los requisitos para la producción, comercialización y uso de productos
agroquímicos y biológicos, intervenir en la aprobación, restricción o prohibición de la producción,
comercialización o el uso de los productos agroquímicos y biológicos; proponer los períodos de
carencia y los niveles de tolerancia de residuos o contaminantes derivados del uso de productos
agroquímicos y biológicos en los vegetales, productos, subproductos y derivados, así como también
los niveles de tolerancia de residuos derivados del uso de productos veterinarios en productos,
subproductos y derivados de origen animal; colaborar en las tareas de fiscalización y cumplimiento de
las normas técnico-administrativas de la producción, comercialización y uso de productos
agroquímicos y biológicos, emitiendo los informes técnicos correspondientes; crear, organizar y
administrar los registros de competencia del área; aprobar la registración o no, de toda persona física o
jurídica, u objeto a ser registrado de acuerdo con lo establecido por la normativa vigente; participar en
las redes de acción toxicológica y ecotoxicológica existentes, en representación del organismo;
fiscalizar el uso de envases, rotulados, prospectos o propaganda relacionados con el uso y
comercialización de todos los fármacos y drogas de uso en medicina veterinaria, productos
agroquímicos y biológicos para el control de plagas; fiscalizar la distribución, despacho, conservación
y condiciones de venta de todos los fármacos y drogas de uso en medicina veterinaria, productos
Negro sobre verde 55
agroquímicos y biológicos utilizados en el control de plagas y la producción agrícola, así como
también controlar los importados y elaborados o fraccionados en todo el país.
Asimismo, existe otra Dirección, la de Fiscalización Agroalimentaria, cuya responsabilidad
primaria radica en fiscalizar en el ámbito federal el cumplimiento de las normas higiénico-sanitarias de
establecimientos elaboradores, industrializadores o embarcaciones de captura pesquera, o de aquellos
que almacenen productos, subproductos y derivados de origen animal comestibles y no comestibles;
aplicar las normas técnico-administrativas referidas a las certificaciones de origen, calidad comercial y
reproductiva, aptitud zootécnica, tipificación y clasificación de los productos y subproductos
ganaderos y granjeros y de los reproductores de las distintas especies ganaderas y granjeras; fiscalizar
y determinar la sanidad y calidad de los vegetales y sus partes, productos, subproductos y derivados,
insumos específicos, productos alimentarios, residuos agroquímicos y contaminantes y productos
biológicos, tanto para consumo interno, importación, exportación y tránsito.
Entre las acciones que debe encarar esta Dirección encontramos que es su obligación controlar
el cumplimiento de las normas y convenios sobre requerimientos sanitarios, fitosanitarios, higiénicos,
técnicos y operativos relacionados con mercados y comercio internacional.
Por su parte, la Dirección Nacional de Protección Vegetal debe formular y coordinar la
ejecución de los planes o programas de protección fitosanitaria en todo el país, para evitar la
introducción de plagas y enfermedades cuarentenarias; así como un sistema de vigilancia y detección
de plagas y enfermedades que afecten a los cultivos de mayor importancia económica.
Mediante el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional que lleva el número 2266/91, se declaró de
interés nacional la fiscalización y certificación de la sanidad y calidad de los productos de origen
vegetal, sus insumos específicos y los residuos de agroquímicos y productos biológicos, así como la
prevención, control y la erradicación de plagas que afecten la producción agrícola nacional. En ese
instrumento se decidió transformar la Dirección Nacional de Producción y Comercialización Agrícola,
en el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), quien quedaría de este modo
constituido como organismo descentralizado de la administración pública nacional, en el ámbito de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca dependiente del Ministerio de Economía, Obras y
Servicios Públicos, con autarquía económica y financiera, y jurisdicción en todo el territorio de la
Nación.
Este nuevo ente era el organismo de aplicación de todas las normas legales que rigieran en la
materia de su competencia, así como las que en el futuro se sancionaran y las que en uso de sus
atribuciones dictare la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca en el ámbito de competencia del
Instituto; debiendo organizar el Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad de Vegetales
(SACOVE), “en base a convenios que suscribirá con los gobiernos provinciales que adhieran al
sistema, otros organismos públicos nacionales, provinciales o municipales y el sector privado, con el
propósito de tender a la descentralización operativa de las funciones previstas para el IASCAV”.
Marisa A. Miranda 56
El originario Decreto 2266 ha sido modificado primeramente por el Decreto 1172/92 y luego
por el Decreto 2194/94, quedando su redacción de la siguiente forma: “El Instituto Argentino de
Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV) y en los casos en que fuere preciso a través del Sistema
Argentino de Control de Sanidad y Calidad Vegetal (SACOVE), promoverá, fiscalizará y certificará la
sanidad y calidad de los vegetales, sus productos, subproductos y derivados, ya sea en estado natural,
semielaborado o elaborado, total o parcialmente industrializados, sus insumos específicos y productos
biológicos para su uso en el mercado interno, como así también la importación y exportación de los
mismos. Asimismo controlará la presencia de residuos de agroquímicos y contaminantes fijando sus
niveles de tolerancia. También organizará e instrumentará programas de prevención, erradicación y
control de plagas agrícolas...”. Empero, hoy día también el Decreto 2.194/94 fue derogado mediante el
Decretp 815/99.
Ahora bien, en lo que respecta al tema troncal que nos ocupa, mediante el Decreto 2266
(modificado por el Decreto 1008/95) se atribuye al Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
la función de elaborar y aprobar las normas técnicas necesarias para implementar las políticas de
calidad de los principios activos y productos agroquímicos y biológicos utilizados para la producción y
comercialización agrícola y el control de plagas, autorizando o prohibiendo su importación,
producción, comercialización o utilización, fijando los niveles de residuos y contaminantes y
estableciendo las tolerancias respectivas.
Ese organismo se encuentra obligado a inscribir, registrar, autorizar la importación,
exportación y comercialización de los principios activos y productos agroquímicos y biológicos
utilizados en la producción y comercialización de productos agrícolas y el control de plagas; mientras
que el inciso siguiente lo faculta a celebrar convenios con organismos públicos nacionales,
provinciales y municipales o sus reparticiones dependientes, así como con organismos internacionales
o entidades privadas, nacionales o extranjeras, priorizando la descentralización operativa del sistema,
con el propósito de asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que le competen.54
Por su parte, el Decreto 2194/94 incorporó al texto del Decreto 2266 el artículo 6 bis, que
quedara redactado como sigue: “El Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV),
tendrá las siguientes facultades y obligaciones en materia alimentaria: a) Elaborar y ejecutar los
planes y programas referentes a la prevención, control y erradicación de las plagas en los vegetales,
estableciendo en el territorio nacional, las barreras fitosanitarias que considere adecuadas para el
cumplimiento de sus funciones. b) Ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria de los vegetales, semillas
y granos, en las etapas de producción y acopio, en especial deberá fiscalizar que no sean utilizados en
los lugares de producción, elementos químicos y/o contaminantes que hagan a los alimentos no aptos
54 En estas disposiciones se reafirma la doctrina de la competencia del gobierno nacional en lo relativo a la autorización para producir, comercializar y utilizar agroquímicos; reiterándose dichos conceptos al propiciarse la celebración de convenios con las provincias para “priorizar la descentralización operativa del sistema”.
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para el consumo humano. c) Ejercer la fiscalización fitosanitaria en la importación de las materias
primas y productos alimentarios de origen vegetal no acondicionados para su venta directa al público
y/o cuya estabilidad sanitaria no esté asegurada, conforme lo detallado en el anexo III del presente
decreto, la que será realizada con carácter previo al ingreso de la mercadería en plaza. Respecto de la
exportación, la fiscalización se hará cuando convenios internacionales así lo determinen o a solicitud
del exportador. d) Otorgar los certificados fitosanitarios que requieran las exportaciones de productos
alimentarios de origen vegetal. e) Establecer la suspensión de importar materias primas y productos
alimentarios de origen vegetal, cuando los mismos impliquen un riesgo fitosanitario comprobado para
el país. Esta suspensión estará basada en las comunicaciones periódicas que las organizaciones
internacionales mantienen con sus países miembros sobre el status epifitiológico mundial o cuando en
base a un examen y evaluación de la información científica disponible se determine la suspensión de
importación con el fin de lograr el nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que se considere
necesario en el territorio nacional. La suspensión deberá ser comunicada a la Comisión Nacional de
Alimentos. f) Formular y recibir denuncias sobre infracciones a las normas establecidas en el Código
Alimentario Argentino, en el ámbito de su competencia y aplicar las sanciones correspondientes de
acuerdo a lo establecido en el Título X del presente decreto. g) Informar a la población, dentro de los
cinco (5) días posteriores a la aplicación efectiva de la sanción, a través de los medios de
comunicación de circulación nacional, sobre las sanciones impuestas a aquellos que contravengan lo
establecido en el Código Alimentario Argentino, en materia de su competencia. h) Comunicar a la
base única de datos de la Comisión Nacional de Alimentos, dentro de los cinco (5) días, toda
información referente a resoluciones dictadas, controles efectuados, sanciones impuestas y actividad
desarrollada en materia fitosanitaria y proponer a la Comisión aquellas medidas que considere
necesarias referentes a trámites relacionados con el comercio exterior y las tasas y aranceles por la
prestación de servicios. i) Requerir el auxilio de la fuerza pública y solicitar órdenes de allanamiento
de jueces competentes para el adecuado cumplimiento de sus funciones”.
No obstante, la intervención de las provincias adheridas al Sistema Argentino de Control de
Sanidad y Calidad de Vegetales en la administración y dirección del Instituto Argentino de Sanidad y
Calidad Vegetal, fue incrementándose, al menos en lo que respecta al número de sus representantes.
Por ejemplo, mientras en el Decreto 2266 un solo cargo del Directorio correspondía al representante
provincial; el Decreto 1172 lo lleva a dos; para finalizar el Decreto 1008 entendiendo que el Presidente
del Directorio será secundado por cinco miembros representantes de las provincias adheridas al
SACOVE, los que conformaran el Consejo Consultivo. Sin embargo, se especifica claramente que
tanto el presidente como los representantes provinciales serán designados por el Poder Ejecutivo
Nacional a propuesta del Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca, siendo el Consejo Federal
Agropecuario quien elevará al segundo la propuesta correspondiente a los efectos de las designaciones
de los representantes provinciales (art. 7º Decreto 1008).
Marisa A. Miranda 58
Dentro de la estructura organizativa del primitivo IASCAV, el Decreto 2266 previó el
establecimiento de dos Direcciones: la Dirección Nacional de Protección Vegetal y la Dirección
Nacional de Inspección General. La primera entendía en la autorización, prohibición y regulación de
la importación, exportación, producción, formulación, transporte, uso, aplicación y comercialización
de los insumos agroquímicos y biológicos, estableciendo los niveles máximos admisibles de
contaminantes; debiendo elaborar y proponer las normas técnicas de calidad de los principios activos,
productos agroquímicos y biológicos utilizados para la producción y comercialización agrícola y el
control de plagas, autorizando o prohibiendo su importación, producción, comercialización o
utilización, fijando los niveles máximos admisibles de residuos o contaminantes y estableciendo las
tolerancias sobre los productos mencionados.
Por su parte, era función de la Dirección Nacional de Inspección General entender en la
fiscalización de los insumos específicos para uso en el mercado interno, importación y exportación y
en el control de residuos de agroquímicos y contaminantes.
A partir de la reforma practicada por el Decreto 1008, el IASCAV tuvo como objetivos
“planificar, organizar, fiscalizar y ejecutar los planes de prevención y/o erradicación de plagas que
afecten a los vegetales, coordinando el accionar de personas físicas o jurídicas, organismos e
instituciones públicas o privadas de los foros regionales e internacionales relacionados con la materia”,
así como “dictar las normas técnicas y reglamentaciones referidas a la producción, comercialización y
uso de los productos agroquímicos y biológicos, fijando los niveles máximos admisibles de residuos y
contaminantes en los productos vegetales, fiscalizando y supervisando su aplicación”; y “organizar el
Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad de Vegetales, con el objeto que el mencionado
Instituto pueda ejecutar la política fitosanitaria nacional, delegando, cuando fuere necesario, algunas
acciones específicas en otros organismos o instituciones públicas y/o privadas que cuenten con la
capacidad operativa y recursos adecuados para la ejecución de las mismas, en base a los convenios que
se suscriban, manteniendo el mencionado Instituto la coordinación, centralización y fiscalización de
todas las acciones que se deleguen”.
Correspondió a la Dirección Nacional de Fiscalización la dirección, coordinación, control,
fiscalización y certificación de la sanidad y calidad de los vegetales, productos, subproductos y
derivados, insumos específicos, productos alimentarios, residuos agroquímicos y contaminantes, para
uso interno, importación y exportación; mientras que la Dirección de Agroquímicos y Registros tuvo
como responsabilidad primaria entender en la elaboración, seguimiento, aplicación y supervisión de
las normas y reglamentaciones que hagan a la producción, comercialización y uso de productos
agroquímicos y biológicos, utilizados para la producción y comercialización agrícola y el control de
plagas. Para ello debía elaborar y proponer las normas técnicas y los requisitos para la producción,
comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos; aprobar, rechazar, restringir o
prohibir la producción, comercialización y el uso de estos productos; fijar los períodos de carencia y
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los niveles de tolerancia de residuos o contaminantes derivados del uso de productos agroquímicos y
biológicos en los vegetales, productos, subproductos y derivados; prestar apoyo en las tareas de
fiscalización y cumplimiento de las normas técnicas y administrativas de la producción,
comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos; emitir los informes técnicos
correspondientes a la fiscalización del cumplimiento de las normas técnicas y administrativas para la
producción, la comercialización y el uso de productos agroquímicos y biológicos; crear, organizar,
reglamentar y administrar los registros de competencia del mencionado Instituto; aprobar o rechazar la
registración de toda persona física o jurídica u objeto a ser registrado de acuerdo con lo establecido
por la normativa y la reglamentación vigente; prestar apoyo en la supervisión de las acciones de
fiscalización del cumplimiento de las normas y reglamentaciones de los registros de competencia del
mencionado Instituto y producir los informes técnicos respectivos; elaborar y proveer la información
de carácter público contenida en los registros a los efectos de su difusión a través del área técnica
correspondiente; participar en las redes de acción toxicológica existentes, en representación del
Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal; y capacitar a los inspectores ajenos al Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, en la aplicación de la normativa vigente, en las materias
propias de la Dirección.
Por último, se destaca que mediante el Decreto 815/99, derogatorio del ya explicitado Decreto
2194/94, se establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos, "con el objetivo de asegurar el fiel
cumplimiento del Código Alimentario Argentino". Este Sistema está integrado por la Comisión
Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria y la
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (art. 4); y, no obstante
entender que es de aplicación en todo el territorio de la Nación Argentina, la nueva disposición invita a
las provincias a "integrarse" (¿adherirse?) a aquél.
Respecto a las facultades del SENASA a partir del Decreto 815/99 cabe señalarse que -en
líneas generales- deberá concurrir en el ámbito de su competencia a hacer cumplir el Código
Alimentario Argentino en cualquier parte del país, correspondiéndole todas las potestades que, en
virtud del Decreto 2.194, detentaba el extinto IASCAV.
A su vez, vale considerar las recientes prohibiciones -en todo el ámbito de la República
Argentina- de la importación, comercialización y uso como fitosanitarios de los principios activos
Clordano y Lindano;55 así como de las sustancias activas Hexaclorobenceno, Canfeclor, Metoxicloro,
Dinocap, Fenil Acetato de Mercurio, Talio y sus compuestos y Pentaclorofenol y sus sales.56
Tangencialmente relacionada con estas cuestiones se destaca la aprobación de nuestro país,
mediante la Ley 25.218, de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, adoptada en
Roma el 17 de Noviembre de 1997. En este instrumento, las partes contratantes reconocen la
55 Resolución 513/98 S.A.G.P. y A (B.O. 13/8/98). 56 Resolución 750/00 S.A.G.P. y A., de fecha 30 de octubre de 2000.
Marisa A. Miranda 60
necesidad de cooperación internacional y pregonan la exigencia de “justificación técnica” que debe
satisfacer cualquier medida fitosanitaria a fin de desalentar, de este modo, eventuales discriminaciones
que impliquen restricciones encubiertas.
II. a. 2.- DISPOSICIONES QUE REGULAN TRÁMITES ADMINISTRATIVOS
II. a. 2. 1.- Registro de Productos Fitosanitarios
Antes de comenzar a analizar las disposiciones vigentes en materia de trámites administrativos
vinculados al Registro de Productos Fitosanitarios, cabe destacarse que en los últimos años aquéllas
han sido objeto de permanentes modificaciones. Para ejemplificar ello, cabe recordar que en 1997
estaba vigente el “Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos
Fitosanitarios en la República Argentina”, que fuera aprobado por Resolución 17/95 del Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, en el marco de la expresa autorización que le confiriera la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca por Resolución 140/95.
Luego, en 1998, la ahora Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación dicta la
Resolución 440/98, refiriendo que “el proceso de integración de los Estados Miembros en el Mercado
Común del Sur continúa avanzando con el objetivo del establecimiento de un sistema definitivo de
libre circulación de estos productos (los fitosanitarios) en la región”, y que, en ese sentido, el Grupo
Mercado Común ha dictado las Resoluciones GMC N° 48 del 21 de junio de 1996, 87 del 11 de
octubre de 1996, 149 y 156 del 13 de diciembre de 1996, que establecen el marco de coincidencias
regionales para la implementación de un sistema transitorio; manteniéndose los sistemas de registro a
nivel nacional, a la vez que se avanza en la armonización progresiva de los requisitos con fines de
registro, a partir de lo ya acordado a nivel Mercosur. Aclara, asimismo, que dichas normas fueron
positivizadas en nuestro país mediante la Resolución N° 603/97, de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación.
En este contexto, la Resolución 440/98 aprueba un nuevo “Manual de Procedimientos,
Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina”,
derogándose desde luego las Resoluciones 17/95, 60/96 y 186/96, todas ellas del ex-Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal.
Consecuentemente, a partir del 5 de Agosto de 1998 existía en nuestro país un nuevo régimen
jurídico para el registro de productos fitosanitarios, durante cuya vigencia se dictó la Resolución N°
562/99, de mero carácter formal puesto que amplía los plazos de vencimiento del registro de
establecimientos dispuestos por la Resolución 440/98.
Negro sobre verde 61
Llegado el año 1999, otro Manual de Procedimientos se estaba gestando. Esta normativa se
dio a conocer mediante la Resolución 350/99, justificándose los cambios en que la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) aprobara en el mes de enero de 1999 la
quinta edición y versión definitiva del “Manual sobre el Desarrollo y Uso de las Especificaciones FAO
en Productos para la Protección de Cultivos”; un cuerpo de directrices no vinculantes para los
miembros de dicha organización en el cual se establecen pautas y reglas claras para la determinación
de la “equivalencia de materiales”, referidas tanto a sustancias activas como a productos formulados.
En ese sentido -según los Considerandos de la Resolución 350/99- correspondía “efectuar
algunas revisiones” al “Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos
Fitosanitarios en la República Argentina”, “apuntando a un equilibrio entre el interés público y las
facultades de fiscalización del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria en
establecimientos productores de productos fitosanitarios, y el interés privado y consecuentes derechos
de los titulares de esos establecimientos, referidos a la protección de los secretos industriales
relacionados a las técnicas y procesos de fabricación”.
Así las cosas, el texto de la Resolución 440/98 queda sustituido por un nuevo “Manual de
Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República
Argentina”, regulado en el Anexo I de la Resolución 350/99; hoy también modificado por la
Resolución 371/03.
Para concluir con este dinámico relato, vale destacar algunas normas dictadas con
posterioridad a la Resolución 350/99: la Resolución del SENASA número 230/00 y la Resolución de
la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación número 132/00. Por medio de la
primera de ellas, referida al reconocimiento de laboratorios idóneos para realizar análisis para la
determinación de propiedades físicas y químicas de los productos con fines de registros, se crea un
Comité Técnico Asesor a los fines de establecer la metodología analítica y sus protocolos a ser
aceptados por el SENASA destinados al registro de productos fitosanitarios. Este Comité estará
integrado por:
1) Dirección de Laboratorios y Control Técnico a través de la Coordinación General de Laboratorio
Vegetal.
2) Dirección de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios a través de la Coordinación
General de Agroquímicos y Biológicos.
3) Laboratorios inscriptos en el SENASA.
4) Organismos oficiales, Universidades públicas y privadas; y
5) Otros representantes que la autoridad competente considere pertinente.
La Resolución 132/00 ratifica, a su vez, a la Resolución 562/99, ya referenciada.
Por otra parte, mediante la Resolución 1765/00, el SENASA fija los requisitos y procedimientos
para la evaluación y autorización de ensayo experimental de sustancias activas y sus formulaciones,
Marisa A. Miranda 62
destinadas al control de las plagas agrícolas y silvícolas; mientras que por Resolución 45/01, establece
los requisitos que deberán cumplir los establecimientos donde se elaboran productos fitosanitarios en
el ámbito nacional con destino a la exportación, a la vez que se crea el Registro de Productos
Fitosanitarios destinados exclusivamente para la Exportación, en el ámbito de la Coordinación de
Agroquímicos y Biológicos de la Dirección de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y
Veterinarios.
Referenciados ya los marcos normativos pertinentes -y las alteraciones sufridas durante este
último tiempo-, corresponde introducirnos en el estudio de la Resolución 350/99, es decir, del
“Manual de Procedimientos, Criterios y Alcances para el Registro de Productos Fitosanitarios en la
República Argentina” vigente con las últimas modificaciones que se le introdujeran.57
Éste, en su primer artículo, explica que su objeto es establecer los procedimientos, criterios y
alcances para el registro de productos fitosanitarios de nuestro país, con el fin de aprobar la venta y
utilización de los mismos previa evaluación de datos científicos suficientes que demuestren que el
producto es eficaz para el fin que se destina y no entraña riesgos indebidos a la salud y el ambiente.
Sujeta a registro a las personas físicas o jurídicas que comercialicen productos fitosanitarios; a
los que los importen para uso directo; a los establecimientos que los sinteticen o formulen; a los
productos fitosanitarios; a los certificados de importación y exportación de fitosanitarios, y a toda
“aquella cosa que la autoridad competente determine por aplicación del presente, para protección de la
salud o el ambiente”.
La disposición analizada define como su ámbito de aplicación a todo el territorio de la
República Argentina; otorgando validez indefinida a los registros de productos fitosanitarios, no
obstante la posibilidad de cancelación por parte de la autoridad competente ante el no cumplimiento de
algún requisito legal.
Se establece que los requerimientos, tanto de propiedades físicas y químicas como los
toxicológicos, ecotoxicológicos y de residuos, deben cumplimentarse a través de datos provenientes de
ensayos realizados por empresas, profesionales, universidades, organismos registrantes nacionales,
organismos registrantes regionales y organismos registrantes internacionales, instituciones o
asociaciones idóneas, mediante los protocolos correspondientes a los organismos y cuerpos
normativos que procolizan ensayos y procedimientos de laboratorio para la obtención de datos con
fines de registro.
57 En agosto de 2000 el SENASA dictó la Resolución 1136 mediante la cual se complementa el Manual de Procedimientos, estableciéndose un plazo especial de 90 días para que los establecimientos inscriptos en los Registros Nacionales de la Dirección de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios, presenten la totalidad de los requerimientos establecidos en la legislación vigente; plazo durante el cual los productos que se importen o se elaboren en el país, provenientes de establecimientos que deban cumplimentar la presentación de documentación pertinente, estarán sujetos al control previo de identidad y composición a los fines de autorizarse su posterior disposición.
Negro sobre verde 63
Respecto a la información confidencial y a los datos no divulgados requeridos para su
evaluación, la autoridad competente tomará las medidas necesarias para su salvaguarda contra todo
uso comercial deshonesto, y para evitar que la misma sea revelada o transferida. A tales efectos, el
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria asegurará la provisión de las instalaciones y
medios necesarios para lograr un adecuado manejo y seguridad de la mencionada información.
A tal fin, la información confidencial y los datos no publicados recibidos serán archivados en
las instalaciones que disponga especialmente la Dirección de Agroquímicos, Productos
Farmacológicos y Veterinarios del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, y será
proporcionada a los técnicos evaluadores a sus efectos, no pudiendo los mismos efectuar copias ni
totales ni parciales, ni compartir la misma o darla a conocer a terceros.
Los técnicos evaluadores (funcionarios internos o auxiliares) dejarán constancia escrita que
aceptan las condiciones de confidencialidad en que deberán manejar el material informativo que se les
provea, bajo declaración jurada.
Cuando los datos de ensayos y pruebas sobre seguridad y eficacia, resguardados en el
organismo según lo ya especificado, hubieran caído en el dominio público en algún país por la
publicación de cualquiera de los datos protegidos, la presentación de todos o parte de los mismos en
medios científicos o académicos o por cualquier otro medio de publicación, entonces aquéllos dejarán
de ser archivados en la Dirección de Agroquímicos, Productos Veterinarios y Farmacológicos del
SENASA para pasar a serlo en los archivos normales del Registro.
No obstante, quedan expresamente exceptuados de la confidencialidad mencionada:
1) Nombre, contenido y origen de principios activos en productos formulados y de las empresas
registrantes.
2) Métodos y recomendaciones de transporte, almacenaje, tratamientos de incendio y otros riesgos.
3) Medios de disposición de envases.
4) Procedimientos de descontaminación.
5) Primeros auxilios y ayuda médica en caso de daño a las personas.
6) Un sumario de los tests que establecen la eficacia y los efectos de la sustancia activa o el producto
formulado, respecto de las personas, animales, vegetales y el ambiente.
7) Método de análisis de residuos.
8) Método de análisis de las impurezas de relevancia toxicológica o ecotoxicológica.
9) La información contenida en la Hoja de Datos de Seguridad.
10) Toda información que haya caído en el dominio público.
La aprobación de los productos fitosanitarios por parte de la autoridad competente será llevada
a cabo por el Director de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios una vez emitidos
todos los dictámenes técnicos sobre la documentación e información presentada para el cumplimiento
Marisa A. Miranda 64
de los requisitos previstos en este Manual y las vistas de los Coordinadores competentes dependientes
de dicha Dirección.
A los efectos de los procedimientos necesarios para la obtención del Registro de Productos
Fitosanitarios, la Resolución en análisis establece cuatro categorías:
1) Registro de “Sustancias activas grado técnico nuevas”, es decir, aquéllas que aún no han sido
registradas en el país.
2) Registro de “Sustancias activas grado técnico equivalentes”, o sea, aquellas sustancias cuya
equivalencia ha sido demostrada respecto de otras ya registradas en el país.
3) Registro de “Productos formulados en base a sustancias activas grado técnico nuevas”.
4) Registro de “Productos formulados en base a sustancias activas grado técnico equivalente”.
Para el registro de “Sustancias activas químicas y bioquímicas de grado técnico nuevas” y su
autorización de uso experimental, será menester presentar: un expediente, un cuerpo con información
confidencial y un cuerpo técnico.
En el primero de ellos corresponde acompañar una nota con membrete de la empresa dirigida a
la autoridad competente solicitando la autorización de uso experimental de la sustancia en cuestión; un
formulario impreso de solicitud de inscripción de la sustancia activa grado técnico de uso
experimental, con carácter de declaración jurada; el diseño de los ensayos de eficacia agronómica y
fitotoxicidad de acuerdo con el protocolo que esta disposición detalla; diseño de ensayos de residuos a
desarrollar de acuerdo con los protocolos detallados en las Directrices sobre ensayos de residuos de
plaguicidas del a Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO),
amén de las especificaciones descriptas en la presente Resolución; la indicación de las zonas donde se
planea instalar los ensayos de eficacia y de residuos, tamaño de las parcelas y volumen de producto a
ser utilizado por ciclo de ensayo. Asimismo, es menester determinar al responsable de los ensayos
quien, además de sus obligaciones específicas, tendrá a su cargo la eliminación de la cosecha
experimental tendiente a evitar que la misma pueda llegar a ser consumida.
También deberá informarse nombre del principio activo, número de orden (esto lo completará
la autoridad competente), contenido neto y comprobante de pago del arancel vigente.
En lo referente a la información confidencial -la que deberá entregarse ensobrada-, cabe
destacarse la obligatoriedad de especificar composición cualicuantitativa de la sustancia activa grado
técnico firmada por el representante legal con carácter de declaración jurada y contendrá la
concentración mínima del ingrediente activo; análisis de la identidad de la sustancia activa grado
técnico, constituido por un conjunto de determinaciones analíticas que permitan establecer la
composición, la constitución y la configuración molecular de la sustancia activa en forma indubitable.
Para ello, se deberán presentar por lo menos dos espectros de la sustancia activa grado técnico de entre
IR, RMN, Masa, y acompañar los mismos con explicaciones claras y concisas de interpretación,
conducente a demostrar la identidad de la sustancia activa grado técnico.
Negro sobre verde 65
A su vez, el registrante debe proveer de un método analítico apropiado para los propósitos de
fiscalización para la sustancia activa. Dicho método deberá aportar, según corresponda, especificidad,
precisión, linealidad, recuperación, límite de detección, etc., describiendo claramente cómo se ha
realizado y los resultados obtenidos. Se deberán acompañar, asimismo, los elementos probatorios,
como, por ejemplo, cromatogramas.
En el Cuerpo Técnico se presentará la información dispuesta por temas, a saber:
Identidad: solicitante, fabricante, nombre común, sinónimos, nombre químico, número de código
experimental asignado por el fabricante, fórmula empírica, fórmula estructural, grupo químico.
Propiedades físicas y químicas: aspecto, estado físico, color, olor, punto de fusión, punto de ebullición,
densidad, presión de vapor, volatilidad, solubilidad en agua, solubilidad en solventes orgánicos,
coeficiente de partición en noctanol/agua, estabilidad en agua, inflamabilidad, tensión superficial,
propiedades explosivas, propiedades oxidantes, reactividad con el material del envase, constante de
disociación en agua y viscosidad.
Aspectos relacionados a su uso: aptitud, efecto sobre los organismos plaga.
Efectos tóxicos en especies mamíferas: toxicidad aguda oral, dérmica, inhalatoria, irritación cutánea y
ocular, sensibilización cutánea, respuesta inmune celular, toxicidad subcrónica; y toxicidad subcrónica
oral acumulativa, en administración oral en roedores y en no roedores; mutagenicidad e información
médica obligatoria, como ser tratamientos propuestos en primeros auxilios, tratamiento médico y
antídotos.
Asimismo, la Resolución prevé los recaudos para lograr la inscripción definitiva de las
sustancias antes referidas.
Para registrar “Sustancias activas químicas o bioquímicas equivalentes” la empresa deberá
presentar en el cuerpo denominado “Expediente” una nota con membrete dirigida a la autoridad
competente solicitando el registro de sustancia activa grado técnico; formulario impreso de solicitud
de inscripción de la sustancia activa grado técnico con carácter de declaración jurada; el estado de
registración y límites máximos de residuos en el país de desarrollo de la investigación, en el país sede
del productor básico y en los países del MERCOSUR.
A su vez, respecto a las drogas patrón del principio activo y de las impurezas, se presentarán
en envases con cierre hermético y etiqueta blanca indicando nombre del principio activo o código de
las impurezas, número de orden (a completarse por la autoridad), contenido neto, pureza y fecha de
vencimiento.
Se acompañarán tres muestras de la sustancia activa grado técnico en envase con cierre
lacrado o precintado, indicando nombre del principio activo, número de orden (a completarse por la
autoridad), contenido neto, pureza y fecha de vencimiento.
También se deberá -en la Hoja de Datos de Seguridad-:
1) Identificar al producto y al fabricante.
Marisa A. Miranda 66
2) Clasificar los riesgos.
3) Especificar propiedades físicas y químicas.
4) Detallar acciones a seguir en caso de primeros auxilios.
5) Medidas contra el fuego.
6) Manipuleo y almacenamiento.
7) Estabilidad y reactividad.
8) Información toxicológica.
9) Información ecotoxicológica.
10) Acciones de emergencia, e
11) Información para el transporte.
Establece, asimismo, el tratamiento y los requisitos pertinentes vinculados a la información
confidencial y al denominado cuerpo técnico. En este último, se deberán detallar recaudos análogos a
los oportunamente mencionados para esta sección de las solicitudes.
En el registro de “Productos formulados en base a sustancias activas químicas o bioquímicas
grado técnico nuevas” se debe referir en el “Expediente” nota con membrete de la empresa dirigida a
la autoridad competente solicitando la inscripción del producto formulado, especificando:
Descripción general: nombre del solicitante, nombre del formulador, nombre comercial, número del
registro de la sustancia activa grado técnico, clase de uso a que se destina y / o aptitud y tipo de
formulaciones.
Formulario impreso de solicitud de inscripción del producto formulado, con carácter de declaración
jurada.
Proyecto de marbete.
Muestras, que indiquen: nombre del principio activo, número de orden (a ser completado por la
autoridad competente), concentración, tipo de formulación, contenido neto y fecha de vencimiento.
Hoja de datos de seguridad, con identificación del producto, del fabricante, nombre químico,
clasificación de los riesgos, propiedades físicas y químicas, primeros auxilios en caso de inhalación, o
contacto con la piel, ojos o ingestión; medidas contra el fuego, como ser, medios de extinción y
procedimientos de lucha específicos; manipuleo y almacenamiento; estabilidad y reactividad;
información toxicológica; información ecotoxicológica; acciones de emergencia; información para el
transporte, ya sea éste terrestre, aéreo o marítimo; y comprobante de pago del arancel vigente.
La información confidencial y la identidad y proceso de fabricación aparecen detalladamente
reglados.
Por su parte, el “cuerpo técnico” de la solicitud deberá contener composición, propiedades
físicas y químicas, propiedades físicas relacionadas con su uso, datos sobre la aplicación, etiquetado,
envases y embalajes propuestos, datos sobre el manejo del producto, datos toxicológicos y sobre los
efectos medioambientales.
Negro sobre verde 67
Para el registro de “Productos formulados en base a sustancias activas grado técnico
equivalentes”, la empresa deberá presentar en tres cuerpos, un “Expediente” en el cual conste una nota
con su membrete dirigida a la autoridad competente solicitando la inscripción del producto formulado,
y donde se especifique la descripción general, en la cual deberá constar nombre del solicitante y del
formulador, nombre comercial, número del registro de la sustancia activa, clase de uso a que se destina
y / o aptitud, y tipo de formulaciones. Además, se deberá acompañar formulario impreso de solicitud
de inscripción del producto, con carácter de declaración jurada; proyecto de marbete; muestras; hoja
de Datos de Seguridad (en la que debe constar identificación del producto y del fabricante,
clasificación de riesgos, propiedades físicas y químicas, primeros auxilios a implementarse en caso de
inhalación, afectación de piel, ojos o ingestión; medidas contra el fuego; manipuleo y
almacenamiento; estabilidad y reactividad; información toxicológica; información ecotoxicológica;
acciones de emergencia e información para el transporte). Asimismo, como en los casos anteriores, se
deberá adjuntar comprobante de pago del arancel vigente.
Respecto a la denominada “información confidencial” será menester declarar la composición
cualicuantitativa del producto formulado firmada por el representante legal con carácter de declaración
jurada; acompañar el certificado de análisis del as muestras presentadas firmado por el químico
responsable; certificado de origen del producto formulado; y, descripción del proceso de formulación.
En el denominado “cuerpo técnico” se especificarán composición, propiedades físicas y
químicas, propiedades físicas relacionadas con el uso, datos sobre la aplicación, etiquetado, envases y
embalajes propuestos, datos sobre el manejo del producto, datos toxicológicos y datos de los efectos
sobre el ambiente.
Para registrar una “nueva marca comercial” para un producto formulado ya registrado,
solamente se deberá mencionar el expediente aprobado y, si el registro corresponde a otra persona
física o jurídica, deberá presentarse la nota de autorización de este último firmada por el representante
legal y el director técnico.
A fin de dar curso al trámite, la persona física o jurídica deberá presentar nota con membrete
del a empresa dirigida a la autoridad competente solicitando el registro del producto formulado y la
mención del a autorización o extensión de información; nota con membrete de la empresa firmada por
el representante legal y el director técnico cediendo o extendiendo la información; solicitud de
inscripción del producto formulado cumplimentada según modelo vigente; proyecto de marbete
encuadrado en la reglamentación vigente y comprobante de pago del arancel.
En lo que respecta al registro de agentes de control biológico microbiano, productos técnicos
microbianos y productos microbianos formulados, se destaca la diferenciación que hace la Resolución
en lo referente a su registro experimental o definitivo.
La disposición analizada se encarga también de contemplar el supuesto de ampliación de uso
de sustancias activas grado técnico, supuesto en el cual la empresa deberá presentar una nota con su
Marisa A. Miranda 68
membrete dirigida a la autoridad competente solicitando ampliación de uso de la sustancia activa
grado técnico correspondiente; el estado de registración y límites máximos de residuos para el uso
para el que se solicita ampliación, en el país de desarrollo de la investigación, en el país sede del
producto básico y en los países del Mercosur y comprobante de pago del arancel vigente.
Asimismo, el "cuerpo técnico" estará formado por aspectos relacionados a su uso -en realidad,
a la ampliación de su uso-; métodos analíticos para la determinación de residuos en plantas tratadas,
productos agrícolas, alimentos procesados, suelo y agua; y residuos en productos tratados. Este último
estudio será requerido si los usos propuestos para el producto implican el establecimiento de una
tolerancia.
Las personas físicas o jurídicas que inician un procedimiento de registro, pueden solicitar el
tratamiento diferenciado de un principio activo o producto formulado acompañando la información y
documentación que fundamente dicho trato.
Se considera Producto de Trato Diferenciado a todo aquel que por sus características físicas y
químicas, toxicológicas, ecotoxicológicas, modo de uso, etc., no corresponda para su registro la
presentación total o parcial de los requisitos establecidos expresamente en esta reglamentación,
pudiendo el Registro requerir la presentación de la totalidad de la información que se solicita para los
productos fitosanitarios tal como está establecido, más deberá justificarlo técnicamente.
La Resolución especifica, asimismo, que están sujetos a registro:
1) Todo establecimiento donde se produzcan sustancias activas grado técnico y / o sus productos
formulados dentro del ámbito nacional o en el extranjero, toda vez que los registros de los
productos fitosanitarios sean para su uso en el ámbito nacional.
2) Todo establecimiento doméstico donde se produzcan sustancias activas grado técnico y/o sus
productos formulados para la exportación, o cualquier sustancia activa grado técnico y/o sus
productos formulados no registrados.
3) Todo establecimiento, extranjero o doméstico, que produzca sustancias activas grado técnico y/o
sus productos formulados para su uso experimental en el país.
Un solicitante para el registro del establecimiento deberá presentar la siguiente información:
1) Nombre y dirección de la compañía.
2) Nombre y dirección de cada establecimiento fabricante / formulador para el que se solicita el
registro.
3) Copias de los certificados correspondientes emitidos por las autoridades competentes que habiliten
su funcionamiento, o documentos equivalentes.
4) Nota informando las sustancias activas grado técnico y / o sus productos formulados producidos o
a ser producidos, detallando los números de registro para el caso que corresponda.
Si la solicitud está completa, la autoridad competente procederá a registrar el establecimiento
y le asignará un número de registro.
Negro sobre verde 69
Si en algún momento después de otorgado el registro para un establecimiento, el mismo
produjera un cambio en la información requerida, la nueva información debe ser comunicada por
escrito en papel membretado dentro de los treinta días de producida tal modificación.
El registro del establecimiento regirá efectivamente siempre y cuando se presenten informes
respecto de las sustancias activas grado técnico y / o sus productos formulados producidos anualmente
en consecuencia con los requisitos de la Resolución que estamos analizando. La no presentación de un
informe puede producir la cancelación del registro del establecimiento.
II. a. 2. 1.- Análisis de riesgo de productos fitosanitarios reg istrados
Este procedimiento tiene como propósito ayudar a la autoridad competente a determinar si
debe iniciar con los procedimientos para cancelar o reclasificar el registro de un producto fitosanitario,
cuando los usos autorizados de ese producto puedan causar efectos adversos, en las condiciones
locales de uso, inaceptables tanto para la salud como para el ambiente.
La autoridad competente puede disponer un análisis de riesgo del uso de un producto
fitosanitario si determina, basándose en evidencias significativas, que el uso del mismo:
1) Pueda suponer un riesgo de lesión aguda seria no justificada a humanos o a animales.
2) Pueda suponer un riesgo de inducir en humanos un efecto oncogénico, genético hereditario,
teratogénico, fetotóxico, reproductivo, o un efecto crónico o tóxico demorado, cuyo riesgo es de
importancia en términos del grado de riesgo a la salud o el número de humanos expuestos a algún
riesgo basado en los efectos demostrados en humanos o en animales experimentales; los niveles de
exposición conocidos o presupuestos de varios grupos humanos; el uso de métodos apropiados de
evaluación de datos y la relación de tales datos con el riesgo a la salud; pueda producir residuos en
el ambiente de organismos no tratados a niveles que igualen o excedan concentraciones aguda o
crónicamente tóxicas para tales organismos, o a niveles que produzcan efectos reproductivos
adversos en tales organismos, según información obtenida por pruebas dirigidas en especies
representativas o por otra información apropiada; pueda suponer un riesgo para la existencia
continuada de cualquier especie en peligro o amenazada; pueda producir la destrucción u otra
modificación adversa de cualquier hábitat; pueda, por otra parte, suponer un riesgo para los
humanos o el ambiente que sea de magnitud suficiente para ameritar una determinación sobre si el
uso del producto ofrece, como compensación, beneficios sociales, económicos y ambientales que
justifique su registro inicial o continuado.
Sin embargo, la autoridad no iniciará un Análisis de riesgo de un producto fitosanitario ya
registrado hasta no tener suficientes antecedentes que lo justifiquen. Recién entonces se comunicará
Marisa A. Miranda 70
oficialmente a las empresas poseedoras de registros afectados, informándoles de la existencia de los
antecedentes que ameritan el mismo.
De acuerdo a la problemática establecida para el producto fitosanitario puesto en Análisis de
riesgo, la autoridad competente establecerá la presentación de información (antecedentes) y los
estudios que deberán ser conducidos por las empresas en el país para efectuar el mismo, siendo que la
misma podrá ser general o de aspectos parciales. Los estudios requeridos serán elaborados por todas
las empresas afectadas o por empresas interesadas en participar en conjunto, siendo la distribución de
tareas y costos responsabilidad de ellas, debiendo las mismas proceder a su distribución en base a los
costos efectivos de los estudios realizados y las participaciones respectivas en el mercado local. La
autoridad no aceptará más de una presentación por producto en Análisis, entendiéndose que cualquier
presentación realizada ante aquélla será considerada como base del mismo, debiendo todas las
empresas afectadas aceptar las decisiones de la autoridad basada en dicha presentación.
No obstante, la autoridad competente es libre para hacer encuentros y comunicaciones e
investigaciones con personas, organizaciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
cámaras de productores rurales, cámaras de productores de productos fitosanitarios y toda otra persona
interesada en obtener información, intercambiar puntos de vista, explorar la situación o discutir
aspectos regulatorios que atiendan a la decisión final de la autoridad competente.
Por último, cabe destacarse que mediante la Resolución 500/03 se ha creado el Sistema
Federal de Fiscalización de Agroquímicos y Biológicos, coordinado y supervisado por la Dirección de
Fiscalización del SENASA.
II. a. 2. 3.- Etiquetado de productos fitosanitarios de línea agrícola
Mediante la Resolución del IASCAV que lleva el número 145/96 y teniendo en consideración
lo prescripto en el Decreto 5769/59 respecto a las características básicas que deben ser contempladas
en el marbete se dispone aprobaron nuevas normas para el etiquetado de productos fitosanitarios
formulados de uso agrícola.
Por su parte, los envases que contengan productos fitosanitarios cuyo destino no sea la venta
para su uso deberán identificarse con un rotulado mínimo que se imprimirá en medidas proporcionadas
al tamaño del envase, debiendo constar el nombre común del principio activo o codificado si se tratase
de productos de uso experimental, país de origen, marca comercial si la hubiera, concentración, los
símbolos correspondientes de acuerdo con la clase toxicológica, la que deberá mencionarse y las
advertencias para el médico en caso de intoxicaciones. La existencia de rótulo o indicaciones en
idioma extranjero no reemplaza las exigencias anteriores.
Negro sobre verde 71
Respecto a las normas especificas que establece esa Resolución para el etiquetado de
plaguicidas, se puede destacar que define a la etiqueta o marbete como toda información impresa,
fijamente adherida, litografiada o directamente colocada en el envase, así como las instrucciones que
acompañan tanto a éste como al embalaje; siendo envase todo contenedor en contacto directo con el
terápico o con su envoltura protectora hasta el consumo final; y embalaje, la caja o cubierta que
contiene temporalmente el envase o conjunto de envases durante su manipulación, transporte,
almacenamiento o presentación a la venta, a fin de protegerlos, identificarlos y facilitar dichas
operaciones.
En lo referente a las propiedades físicas de la etiqueta, la misma deberá poseer las siguientes
cualidades:
a) Resistencia física.
b) Intensidad de adherencia al envase o embalaje.
c) Durabilidad ante las condiciones en que se encontrará durante el transporte, almacenamiento y uso.
En cuanto a la información mínima que debe contener, se establece que ella deberá contar con:
identificación del producto; recomendaciones de uso; y precauciones.
Entre las primeras encontramos: categoría o clase de producto, nombre comercial registrado o
propuesto, clase de formulación, composición, la leyenda "lea íntegramente esta etiqueta antes de
utilizar el producto", numero de inscripción, número de lote o partida, fecha de vencimiento, industria
y origen, contenido neto, grado de inflamabilidad, y nombre y dirección de la empresa registrante.
Dentro de las recomendaciones de uso, podemos hallar la descripción somera y austera de las
características y forma de acción del producto, preparación, técnicas de aplicación, recomendaciones
de uso, restricciones de uso -entre las que encontramos el periodo de carencia-, compatibilidad,
fitotoxicidad y aviso de responsabilidad legal.
En lo que respecta a las precauciones, deberá contener las siguientes leyendas (en
mayúsculas): “mantener alejado del alcance de los niños y personas inexpertas; no transportar ni
almacenar con alimentos; destruya los envases vacíos; en caso de intoxicación lleve esta etiqueta al
médico”. Asimismo, es obligatorio el uso de pictogramas y leyendas en todas las clases toxicológicas.
También deberá contener medidas precautorias generales; riesgos ambientales; tratamiento de
remanentes y envases vacíos; condiciones de almacenamiento; derrames; método de destrucción de
envases; primeros auxilios; advertencias para el médico; síntomas de intoxicación aguda; indicación
de riesgos no agudos producidos por otros efectos adversos; dos teléfonos de por lo menos tres centros
toxicológicos y compatibilidad toxicológica.
Refiriéndose a símbolos, colores y frases de advertencia, esta Resolución establece que el
marbete deberá presentar en su parte inferior una banda de color que identifique la categoría
toxicológica del plaguicida. Tendrá una altura entre el 10 y el 15 % de la altura del mismo y con un
Marisa A. Miranda 72
mínimo de un centímetro, en la cual se colocarán el símbolo pictórico y la frase de advertencia
correspondiente, pudiendo colocar también los pictogramas.
El símbolo pictórico será de color negro sobre fondo blanco e irá dentro de un cuadrado de
diagonal igual a la altura de la banda de color, ubicándose en el centro de la misma apoyado sobre uno
de sus vértices.
Los colores, símbolos pictóricos y frases de advertencia corresponderán a los establecidos en
las normas vigentes, debiendo el fondo de las etiquetas ser blanco y las letras negras, a excepción de:
advertencia para el médico, la clase toxicológica, el grupo químico del producto activo (cuando se lo
incluya en advertencia para el médico), el antídoto y el solvente que serán de color rojo. Asimismo, se
acepta cualquier color en el o los logotipos y marca comercial, pudiéndose incluir aspectos de artes
gráficas, siempre que se refieran al producto en cuestión y se ubiquen en el cuerpo izquierdo para el
marbete de dos cuerpos y en el central para los de tres y cuatro cuerpos.
En lo atinente a la tipografía, se dispone que el tamaño mínimo de impresión será el de ocho
puntos tipográficos, con una interlínea de dos puntos para las precauciones y frases de advertencia.
Para los demás ítems el tamaño de los caracteres no será nunca inferior a siete puntos tipográficos con
una interlínea de un punto. El tipo de imprenta deberá ser claro y sin decoraciones. La impresión en
bastardilla o cursiva, en el supuesto de utilizarse, corresponderá únicamente para los nombres
científicos, debiendo los encabezamientos ir en negrillas. A su vez se dispone que los textos deberán
ser legibles horizontalmente cuando el envase o embalaje se encuentre en su posición erecta normal,
con un único idioma, el castellano, excepto en lo referente al nombre comercial en el que podrá
emplearse cualquier otro.
Para finalizar, destacamos que cuando por el reducido tamaño del envase sea imposible volcar
toda la información en una sola etiqueta se presentarán dos: una elemental y la otra con el texto
completo.
De este modo queda señalado el complejo régimen administrativo vigente en la República
Argentina tanto en lo que respecta al registro de los productos fitosanitarios como a su etiquetado.
Ahora bien, adelantando las constataciones fácticas que hemos tenido oportunidad de realizar
durante el desarrollo de esta investigación y de las cuales nos ocuparemos en capítulos siguientes, cabe
destacar no sólo la necesidad de contar con los marcos regulatorios adecuados, sino -lo que es
igualmente importante- con la decisión irrenunciable, por parte de las autoridades, de cumplirlos y
hacerlos cumplir en cada momento.
II. B.- EN EL ORDEN PROVINCIAL
II. B. 1.- PANORAMA LEGISLATIVO DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS
Negro sobre verde 73
Buenos Aires. Ley 10.699
Esta norma, dictada en 1988, enuncia como su principal objetivo “la protección de la salud
humana, los recursos naturales y la producción agrícola” a través de la “correcta y racional” utilización
de los agroquímicos, como así también, el de “evitar la contaminación de los alimentos y del medio
ambiente” (art. 1°).
En su art. 2° enumera -no taxativamente- aquellos productos que se encuentran alcanzados por
su régimen, comprendiendo el mismo tanto las tareas de elaboración, formulación, fraccionamiento,
distribución, transporte y almacenamiento, como las de comercialización o entrega gratuita,
exhibición, aplicación y locación de aplicación. Entre aquellos podemos encontrar: insecticidas,
acaricidas, nematodicidas, fungicidas, bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas,
molusquicidas, defoliantes o desecantes, fitorreguladores, herbicidas, coadyuvantes, repelentes,
atractivos, fertilizantes, inoculantes y cualquier otro producto de acción química o biológica no
contemplado explícitamente en la clasificación, pero que sean de utilización para la protección y
desarrollo de la producción vegetal; facultándose al organismo de aplicación (Ministerio de Asuntos
Agrarios) a ampliar la lista anterior “cada vez que surjan nuevas especialidades no contempladas en
las nombradas y cuando razones de orden técnico así lo justifiquen”. Se encuentran, a su vez,
comprendidas las prácticas o métodos de control de plagas que sustituyan total o parcialmente la
aplicación de productos químicos o biológicos, como así también el tratamiento y control de sus
residuos.
Prevé, asimismo, que el organismo de aplicación coordinará su acción con el Ministerio de
Salud o cualquier otra repartición estatal a fin de cumplir sus objetivos; pudiendo convenir con
universidades y entidades oficiales y privadas, “programas de capacitación en investigación
especialmente en el manejo y uso de agroquímicos, con el objetivo de aumentar la eficiencia de su
aplicación así como disminuir los riesgos de intoxicación y contaminación del medio ambiente” (art.
3°). También será obligación del Ministerio de Asuntos Agrarios crear, organizar y mantener
actualizados registros donde se vuelquen los datos reglamentariamente prescriptos acerca de
fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores, aplicadores por cuenta de
terceros, transportistas y depósitos de agroquímicos (art. 4°).
Dentro de este régimen tutelar se establece que toda persona física o jurídica -excepto los
transportistas, locadores de aplicación y depósitos o empresas de almacenamiento- cuya actividad
quede comprendida en las mencionadas ab initio, deberá contar con un asesor o director técnico
profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante (art. 5°).
Ahora bien, es interesante destacar la clasificación que formula la ley en lo que respecta a los
productos agroquímicos y que sustenta la exigibilidad de un requisito altamente inobservado: la
Receta Agronómica Obligatoria. En este sentido, los productos pueden ser: De “uso y venta libre”
Marisa A. Miranda 74
(aquéllos cuyo uso “de acuerdo a las instrucciones, prevenciones y modo de aplicación aconsejado, no
sean riesgosos para la salud humana, los animales domésticos y el medio ambiente”) ; de “uso y venta
profesional” (comprende los agroquímicos cuyo uso “riesgoso para los aplicadores, terceros, otros
seres vivos y el medio ambiente”); y de “venta y uso registrado” (son los no encuadrados en las
categorías anteriores, cuya venta será necesario registrar a los fines de "permitir la identificación de los
usuarios”) (art. 7°). Luego de efectuada esta clasificación, la norma establece la prohibición absoluta
de venta directa al usuario o aplicación de los productos de “uso y venta profesional” y de “uso y
venta registrada” sin la mencionada receta agronómica obligatoria, debidamente confeccionada por
profesional habilitado.
El art. 10, por su parte, establece que cuando el organismo de aplicación estimara
desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su alta toxicidad, prolongado efecto
residual y/o por cualquier otra causa que hiciere peligroso su uso, gestionará ante la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación, su exclusión de la nómina de productos
autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma inmediata las medidas necesarias para el resguardo y
preservación del medio ambiente, personas y bienes.
Vemos, también, que para el supuesto de aplicación de plaguicidas sobre cultivos
hortifrutícolas que serán cosechados en un período próximo a ésta, deberá suspenderse la misma con la
antelación que determine la reglamentación (art. 11); previendo el artículo siguiente el decomiso y
destrucción de “todo producto alimenticio contaminado con plaguicidas en cantidades mayores a los
índices de tolerancia” que reglamentariamente se especifiquen. Es interesante destacar al respecto, que
si bien normalmente los plaguicidas son los agroquímicos más perjudiciales en lo que se refiere a su
toxicidad, consideramos preferible haber extendido estas prohibiciones y penalidades a todo producto
y no restringirla solamente a aquellos.
En lo que atañe a las sanciones para quienes transgredan los preceptos de la ley, hay una
remisión directa a la Ley de Faltas Agrarias de la Provincia de Buenos Aires, sin especificarse
penalidades adicionales, amen del decomiso y destrucción antes referenciados.
Catamarca. Ley 4395
Esta ley establece como objetivos "la protección de la salud humana, animales domésticos y
recursos naturales renovables a través de una correcta utilización agronómica de los productos
mencionados en el articulo siguiente, evitando la contaminación de los alimentos y el ambiente" (art.
1º). A continuación, dispone que quedan sujetos a ella los actos derivados de la formulación,
elaboración, fraccionamiento, expendio, utilización, aplicación y almacenamiento de productos
químicos y biológicos que se empleen en las prácticas agrícolas (art. 2º), para luego determinar los
compuestos que considera agroquímicos, a saber: acaricidas, antibióticos, avicidas, bactericidas,
Negro sobre verde 75
defoliantes o desecantes, fungicidas, herbicidas, insecticidas-funguicidas, insecticidas-rodenticidas,
mata babosas y caracoles, nemoticidas, repelentes, rodenticidas y atrayentes sexuales y por
organismos biológicos a los inoculantes, microorganismos e insectos patógenos y parásitos de plaga
(art. 3º).
Determina que el organismo de aplicación será la Subsecretaría de Asuntos Rurales de la
Provincia de Catamarca, por intermedio del organismo que reglamentariamente se determine. Aquella
podrá coordinar su acción con otras reparticiones; convenir programas de investigación con
organismos estatales y privados; desarrollar e impulsar prácticas de control integrado; actualizar en
forma permanente los métodos mas apropiados para el control de las principales adversidades que
afectan a la producción agrícola; crear, organizar y mantener actualizado un registro de importadores,
fabricantes, formuladores, fraccionadores, expendedores y aplicadores de agroquímicos; publicar la
nómina de los productos que se encuentren inscriptos en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca
y Alimentación de la Nación, haciendo expresa mención de aquéllos de que por su alta toxicidad o
prolongado efecto residual fueran de prohibida comercialización o aplicación restringida a
determinados usos.
Las empresas vinculadas con la temática que regula la norma tendrán la obligación de contar
con el asesoramiento técnico de un ingeniero agrónomo u otro título universitario habilitante.
En lo referente a las sanciones a aplicarse ante infracciones a esta ley, las mismas podrán
consistir en multa, decomiso de los productos y clausura temporaria o definitiva en el Registro de
Asesores Fitosanitarios de los asesores técnicos en falta.
A su vez, cuando la Subsecretaría de Asuntos Rurales estimase desaconsejable el empleo de
determinado agroquímico por su alta toxicidad, prolongado efecto residual o cualquier otra causa que
hiciese peligroso su uso, gestionará ante la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
de la Nación su exclusión de la nomina de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma
inmediata las medidas necesarias para el resguardo y preservación del medio ambiente, personas o
bienes.
Chaco. Ley 3378
Esta norma regula a los “actos derivados del expendio, aplicación aérea o terrestre, transporte,
almacenamiento, fraccionamiento, distribución con cargo o gratuita, exhibición y toda otra operación
que implique el manejo de herbicidas, funguicidas, acaricidas, fertilizantes, bactericidas, avicidas,
defoliantes y/o desecantes, insecticidas, rodenticidas, matababosas y caracoles, nematicidas,
repelentes, hormonas, antipolillas, insecticidas de uso doméstico y biocidas en general en las prácticas
agropecuarias, tanto en el ámbito urbano como rural” (art. 1º).
Marisa A. Miranda 76
Ahora bien, del texto legal no surge que la norma abarque el acto de fabricación, aunque
entendemos que esta omisión queda superada en la expresión genérica que realiza -luego de una
enumeración aparentemente taxativa- al decir “...toda otra operación que implique el manejo de...”.
En otro sentido, es destacable la extensión que efectúa al regular a los productos mencionados
“...tanto en el ámbito urbano como rural”.
Al igual que casi todas las leyes provinciales sobre agroquímicos, esta disposición designa un
órgano de aplicación: para el caso, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, quien deberá adoptar las
“medidas conducentes a evitar la contaminación, de modo de proteger la salud humana, animal y
vegetal y preservar el medio ambiente” (art. 2º). En consecuencia, “tomará los recaudos para contar
con la acción directa de los profesionales especializados en cuanto a problemas de salud derivados de
accidentes, impericias o uso incorrecto de productos tóxicos, debiendo propender a la preservación del
medio ambiente”, siendo también su obligación “concretar programas de investigación, políticas de
educación y difusión sobre el uso y efecto de plaguicidas y agroquímicos en general” (art. 3º)58.
A los fines de instrumentar las políticas requeridas, el Ministerio de Agricultura y Ganadería
“organizará y mantendrá actualizado el registro de expendedores y aplicadores terrestres y aéreos de
plaguicidas y agroquímicos” (art. 4º).
También se crea el “Registro Provincial de asesores técnicos para la comercialización y
aplicación de plaguicidas y/o agroquímicos” (art. 6º), dado que todo aquél que se dedique al expendio
o aplicación aérea o terrestre de plaguicidas y agroquímicos en general, tendrá la obligación de contar
permanentemente con el asesoramiento técnico de ingenieros agrónomos o títulos equivalentes (art.
5º).
En una redacción a nuestro entender desafortunada, el art. 7º prevé la exigencia para quienes
se dediquen al expendio o aplicación de plaguicidas o agroquímicos, de la realización de un examen
médico analítico toxicológico y un control semestral similar. Ahora bien, aquí existe una seria omisión
y lo es con respecto a la mención del personal que se ocupe de la fabricación, formulación,
fraccionamiento, transporte y almacenamiento de esos productos, aun cuando no se dedique al
expendio latu sensu, ni a la aplicación de aquéllos. Asimismo, tampoco queda claramente establecida
la modalidad temporal del “examen médico analítico toxicológico”, aunque surge de la continuación
de la frase que éste será exigible al momento de ponerse en vigencia la ley -ó a partir del plazo que
determine su reglamentación- debiendo después repetirse semestralmente.
La ley contiene otra disposición de índole eminentemente laboral -si se nos permite, laboral
agroambiental-, al prohibir el expendio de agroquímicos a menores de dieciocho años y su
intervención en tareas relacionadas con aquéllos (art. 8º).
58Tanto en el articulado de la ley que analizamos como en su título se habla de “plaguicidas y agroquímicos en general”, siendo estéril esta diferenciación toda vez que los primeros están comprendidos en los segundos. Sería preferible, entonces, que la norma se refiriese genéricamente a “agroquímicos”, evitando de este modo repeticiones poco felices.
Negro sobre verde 77
Es competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería la publicación semestral del listado
de biocidas inscriptos en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, debiéndose
hacer expresa mención de aquéllos que por su alta toxicidad o prolongado efecto residual fueran de
comercialización prohibida o de aplicación restringida a determinados usos (art. 9º). Es decir, la
Provincia adopta las prescripciones nacionales, entendiendo que no cabría dentro de ese marco, la
posibilidad de interpretar que se hubiese reservado facultades de prohibir en su territorio la venta o
aplicación de productos que fuesen autorizados a aquel nivel. No obstante, el art. 12 reconoce como
facultades provinciales las de “prohibir, restringir, limitar o suspender en el territorio provincial, la
introducción, fabricación, fraccionamiento, distribución, comercialización y aplicación de cualquier
plaguicida o agroquímico, cuando de estudios técnicos, se determine que los efectos producen daños
en seres vivos o en el medio ambiente”.
Esta aparente disgresión normativa debe ser interpretada -a nuestro entender- de la siguiente
forma: en principio, la Provincia adopta como propio el listado de agroquímicos autorizados por la
Nación. Luego, si de estudios técnicos surgiere la peligrosidad de alguno de los productos enumerados
en dicha lista, recupera plena actualidad la facultad local de prohibir su expendio y utilización en el
territorio.
Establece, asimismo, la exigencia de una “receta” para la venta de productos de “alta toxicidad
o efecto residual prolongado”. Dicha orden deberá ser extendida por profesional habilitado, sujetando
las demás modalidades a las prescripciones de la reglamentación pertinente (art.11).
El organismo de aplicación establecerá -conforme lo prescripto en el art. 13- el período que
deberá transcurrir desde la aplicación del agroquímico hasta la cosecha, pastoreo, faenamiento, ordeñe
o elaboración de los productos tratados o afectados (período de carencia).
Por su parte, dispone la organización de un “registro” para cada producto, con especificaciones
técnicas del mismo y grado de toxicidad (art. 10), siendo obligatorio el envasado y rotulado conforme
las prescripciones pertinentes (art. 14).
En lo que respecta a la descarga de agroquímicos, se prohíbe la misma “sin descontaminación
previa verificada por la autoridad de aplicación, en todo lugar accesible a personas o animales, o
donde contamine cultivos, campos de pastoreos o forestales, aguas superficiales o subterráneas,
cualquier recurso natural o el medio ambiente” (art. 16). En realidad, esta diferenciación es estéril,
toda vez que la expresión medio ambiente engloba presupuestos más amplios que los señalados
precedentemente.
Con relación a la disposición final de los envases, depósito y almacenamiento, transporte y
toda operación inherente a agroquímicos, la ley efectúa consideraciones muy genéricas, remitiendo a
la reglamentación las especificaciones pertinentes (arts. 15, 17, 18 y 21).
Marisa A. Miranda 78
En el art. 22 prohibe la venta de agroquímicos -tanto de uso profesional como doméstico59- en
“comercios que se dediquen a la venta de los productos de consumo humano o animal, ropas,
utensilios o medicamentos, pudiendo comercializarse sólo en locales separados”.
Por último, reserva como facultad de la autoridad de aplicación la realización de inspecciones,
extracción de muestras de agroquímicos, productos agropecuarios tratados con ellos o sus derivados, y
constatación de infracciones a esta ley o normas reglamentarias, pudiendo “solicitar el auxilio de la
fuerza pública cuando lo crea necesario y con orden del juez competente cuando fuere pertinente” (art.
23).
En lo que respecta a penalidades, la norma prevé sanciones que oscilan entre multas -a
calcularse en base al valor de determinada cantidad de litros del agroquímico cuestionado- y
decomisos -con o sin destrucción de los agroquímicos o de los productos agropecuarios tratados con
ellos-; hasta la inhabilitación temporaria o definitiva de las personas físicas o jurídicas que hayan
infringido la ley con respecto a la autorización para el ejercicio de tales actividades (art. 24).
A los efectos de atender al cumplimiento de la ley -tanto en la faz práctica como en lo atinente
a investigaciones básicas o aplicadas- se crea el “fondo de sanidad vegetal” del Ministerio de
Agricultura y Ganadería, compuesto básicamente por partidas presupuestarias específicas, dinero
obtenido de la aplicación de multas a las infracciones previstas en la ley, y aportes, contribuciones,
legados y subsidios que se destinen a la misma (art. 26).
Chubut. Ley 4073
El objetivo de esta ley, recientemente reglamentada mediante el Decreto 2139/03, es regular
“todas las acciones relacionadas con biocidas y agroquímicos, a fin de asegurar que se utilicen
eficazmente, para proteger la salud humana, animal y vegetal y mejorar la producción agropecuaria,
reduciendo sus riesgos para los seres vivos y el ambiente”. A tal efecto, señala que en el territorio
provincial queda sujeta a sus prescripciones toda operación que importe el “manejo de biocidas y
agroquímicos en general, y todos aquellos otros productos de acción química y/o biológica destinados
al desarrollo y/o protección de la producción animal, vegetal y recursos naturales”, en cualquier etapa
de su proceso productivo.
A su vez, incluye dentro de sus prescripciones a las prácticas o métodos de control de plagas
que sustituyan total o parcialmente a los productos químicos o biológicos, como así también el
tratamiento y control de residuos pertinentes.
La autoridad de aplicación (Dirección de Agricultura y Ganadería, según lo establecido por el
art. 19) ejercerá el poder de policía (art. 3 inc. g) (en realidad, la policía administrativa) en lo que
59 Clasificación curiosa, inédita en el resto de la norma. No obstante, inferimos que apela al concepto vulgar de los conceptos “profesional” y “doméstico”.
Negro sobre verde 79
respecta al control de los efectos adversos de los agroquímicos sobre la salud humana, el medio
ambiente y la preservación del equilibrio ecológico, como así también, y dentro de lo que Vivanco60
denominara policía agraria de fomento “asegurar los mayores beneficios para la producción
agropecuaria”(art. 3º). En este contexto, se crea la Comisión Ejecutiva Intersectorial de Asesoramiento
sobre Biocidas y Agroquímicos (C.E.I.B.A.), la cual, integrada por funcionarios gubernamentales,
tiene por funciones la elaboración de dictámenes y propuestas de modificaciones a la legislación
vigente en materia de biocidas y agroquímicos (art. 7º) los que deberán ser elevados a la autoridad de
aplicación (art. 3º).
Se dispone llevar un “Registro Provincial obligatorio” de biocidas y agroquímicos, en el cual
se inscribirán todas las formulaciones, productos y dispositivos previamente autorizados.
La autoridad local queda facultada para prohibir, restringir o suspender en el territorio de la
provincia la importación, introducción, fabricación, fraccionamiento, distribución, transporte,
comercialización y aplicación de cualquier biocida o agroquímico que opere contra los objetivos
explícitos de la norma (art. 3 inc. j).
Asimismo, resulta interesante destacar la clasificación a la que está sujeto todo biocida o
agroquímico que se registre, teniendo en cuenta los riesgos que presente para la producción,
comercialización, salud o medio ambiente. Al respecto, cabe señalar que tres son las categorías
preestablecidas (arts. 4º y 5º):
1) Biocidas y agroquímicos de “uso y venta libre”.
2) Biocidas y agroquímicos de “uso y venta restringida”.
3) Biocidas y agroquímicos de “uso y venta prohibida”.
Dentro de los primeros encontramos a todos los productos cuya utilización no entrañe riesgos
para la salud humana y medioambiental.
La segunda categoría comprende a aquéllos que su utilización conlleva riesgos para la salud
humana y medioambiental. Los comercios que los expendan deberán estar habilitados y contar con un
asesor técnico también habilitado. Por otra parte, su venta solamente podrá realizarse mediando
“receta archivada” expedida por el asesor técnico, la que deberá quedar asentada en el registro.
Son biocidas y agroquímicos de uso y venta prohibida aquellos cuyos principios activos o
cualquiera de sus formulaciones no estuviesen autorizados, utilizados o patentados en su respectivo
país de origen.
Con respecto a estos últimos cabe preguntarse si aun prohibidos los principios activos
igualmente se los registra, dado que el art. 4° dice “Todo biocida o agroquímico que se registre será
clasificado....3) De uso y venta prohibida.”
La solución se halla -a nuestro entender- en el art. 3° inc. d) donde se establece que en el
registro sólo se inscriben los productos autorizados. De allí surge que los de uso y venta prohibida no 60 Vivanco, Antonino C., Teoría General de Derecho Agrario, Tomos I y II, Librería Jurídica, La Plata, 1967.
Marisa A. Miranda 80
se inscriben, por lo que podemos concluir que es deficiente la redacción de la primera parte del art. 4°
cuando dice que se registre y abarca también a los prohibidos. Consecuentemente, los prohibidos
solamente formarán parte del listado que los catalogue como tales, innecesario, por otra parte, dado
que los no expresamente autorizados están prohibidos.
El art. 8º prescribe una serie de prohibiciones respecto al manipuleo, almacenamiento y
descarga de biocidas o agroquímicos, remitiendo a las especificaciones reglamentarias pertinentes.
El art. 9º faculta a la autoridad de aplicación para “coordinar el poder de policía en lo relativo
a esta ley con los organismos provinciales y municipales, colegios profesionales y entidades
nacionales de investigación”. No entendemos que alcance tiene la expresión, toda vez que el poder de
policía emana directamente de la competencia propia del órgano legisferante (nacional, provincial o
municipal), queriendo significar en todo caso que tendrá en consideración las sugerencias de aquellos
organismos (colegios profesionales y entidades nacionales de investigación), los cuales de ningún
modo pueden coordinar una cuestión para la cual no están constitucionalmente facultados.
En otro orden, el art. 12 prevé el supuesto de decomiso y destrucción, por parte de la autoridad
de aplicación, de todo producto agropecuario que contenga sustancias biocidas o agroquímicas en
cantidades mayores a los índices de tolerancia especificados reglamentariamente; determinándose que
para el supuesto de productos alimenticios destinados al consumo humano intervendrá también -y a
instancias de aquélla- la autoridad sanitaria jurisdiccional.
Asimismo se dispone que las sanciones a imponerse oscilaran entre el apercibimiento, multa,
decomiso, suspensión de la inscripción en el registro hasta la cancelación de ésta, implicando los dos
últimos supuestos la clausura del establecimiento en forma temporaria o permanente (art. 14). Estas
sanciones también alcanzan a “toda persona física o jurídica que al aplicar un biocida o agroquímico
causare daño a personas o bienes de terceros o de uso o propiedad pública, o el ambiente...sin perjuicio
de las acciones judiciales que tuvieren lugar” (art. 18).
Córdoba. Ley 9164
La Ley 6629, derogada en el año 2004 por la Ley 9164, establecía como objetivos “la
protección de la salud humana y la de los recursos naturales renovables, a través de una correcta
utilización agronómica de los productos mencionados en el artículo siguiente, evitando la
contaminación de los alimentos y el ambiente”. La norma actualmente vigente amplía estos objetivos
agregando la intención de proteger también a la producción agropecuaria y al patrimonio de terceros
de los daños que pudieran ocasionarse por usos contrarios a lo dispuesto en su articulado; y la
preservación de la calidad de los alimentos y materias primas de origen vegetal, como también
“asegurar su trazabilidad y la de los productos químicos o biológicos de uso agropecuario,
Negro sobre verde 81
contribuyendo al desarrollo sostenible y a la disminución del impacto ambiental que estos productos
generan”.
Estas disposiciones constituyen un ejemplo claro de correcta positivización a nivel
infraconstitucional del concepto de sustentabilidad agroambiental, sobre el que nos detendremos en
otro capítulo.
Luego de los diversos vaivenes que también a nivel provincial sufren los organismos públicos
encargados de la materia agropecuaria, en la actualidad el organismo de aplicación es la Secretaría de
Agricultura y Ganadería de la Provincia de Córdoba; quien publicará la nómina y clasificación
ecotoxicológica completa de los productos químicos o biológicos inscriptos en el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria, haciendo expresa mención de aquellos que por sus características
de riesgo ambiental, fueran de prohibida comercialización o aplicación restringida a determinados
usos.
Todos los productos químicos o biológicos de uso agropecuario requerirán para su aplicación
la emisión de una Receta Fitosanitaria expedida por un Asesor Fitosanitario; pero solamente los
productos clasificados en las categorías toxicológicas Ia y Ib (productos sumamente peligrosos para la
vida humana, animal y el medio ambiente) requerirán Receta Fitosanitaria para su expendio.
Consecuentemente, la Receta Fitosanitaria es el documento que debe emitir el Asesor Fitosanitario
toda vezque su recomendación implique la utilización de un producto quimico o biológico de uso
agropecuario, siendo ese Asesor responsable de lo allí prescripto. El usuario (llamado Usuario
Responsable) lo será de la veracidad de los datos que suministre al técnico, básicamente en lo
referente a cultivos vecinos susceptibles. La Receta Fitosanitaria contendrá los datos identificatorios
del Asesor y del Usuario, la denominación comercial o principio activo del producto recomendado, la
concentración de dicho producto, la dosis de uso, recomendaciones técnicas de aplicación del mismo y
croquis de ubicación del lote a tratar.
La violación a la prohibición de aplicación de productos cuyo empleo no esté permitido por el
organismo nacional traerá aparejado su decomiso.
Entre Ríos. Ley 6599
No obstante titularse “Régimen de uso de plaguicidas en la actividad agropecuaria”, la norma
se ocupa no solamente de su uso, sino también del expendio, transporte y almacenamiento; aunque
surge una limitación importante: se refiere exclusivamente a plaguicidas, entre los que engloba a los
herbicidas, funguicidas, acaricidas, insecticidas utilizados en las prácticas agropecuarias.
Indudablemente, reduce considerablemente su campo de aplicación dado que -como sabemos- no sólo
son agroquímicos los plaguicidas, siendo conveniente una regulación genérica de los mismos y no
específica como se ha preferido efectuar.
Marisa A. Miranda 82
Luego de entender que es la Subsecretaría de Asuntos Agrarios -por intermedio de la
Dirección General de Fomento Agropecuario- el órgano de aplicación de la norma, establece que las
empresas dedicadas al expendio o aplicación de plaguicidas deberán contar con el asesoramiento
técnico de un profesional ingeniero agrónomo o título concurrente, delimitándose sus funciones en el
decreto reglamentario. En este sentido prevé la creación de un Registro de Expendedores y
Aplicadores de Plaguicidas.
En lo que respecta a las autorizaciones para comercializar los productos, podemos aquí repetir
las consideraciones efectuadas antes. El art. 5° afirma que el órgano de aplicación “publicará
anualmente” la nómina de biocidas inscriptos en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentación, haciendo “expresa mención de aquellos que por su alta toxicidad o prolongado efecto
residual fueran de prohibida comercialización y/o aplicación restringida a determinados usos”. Aquí
no se especifica quién es competente -a criterio de Entre Ríos- para efectuar la autorización, razón por
la cual, y teniendo en consideración el texto del artículo en análisis, presupondríamos que lo es la
Nación, pareciéndonos que para esta Provincia existe el criterio unívoco de competencia nacional al
respecto. Lo que hace la Provincia -a tenor de las disposiciones de esta norma- es publicar anualmente
la lista elaborada por el organismo nacional, previa aprobación por parte de éste de los productos
pertinentes.
Los arts. 6° y 7° se ocupan del depósito, almacenamiento y transporte de plaguicidas,
disponiendo medidas tendientes básicamente a la protección de la salud humana. En ese sentido, el art.
9° establece que será la reglamentación de la norma la que deberá establecer el período de carencia
que deberán soportar los cultivos hortifrutícolas tratados con plaguicidas.
El art. 10 establece como función de la Subsecretaría de Asuntos Agrarios -en colaboración
con otras reparticiones- la de “actualizar en forma permanente el estudio biológico de las principales
plagas que afectan a la producción agropecuaria para determinar el o los métodos más apropiados para
su control”, debiendo asimismo estudiar y evaluar los daños ocasionados por plaguicidas en los
recursos naturales, aconsejando las medidas más idóneas para su protección. Aquí se debe reiterar el
razonamiento que hemos formulado. Evidentemente, dentro de las medidas tendientes a proteger a los
recursos naturales de la acción de los plaguicidas está la posibilidad de prohibir su aplicación en el
territorio provincial, siendo entonces necesario determinar la real competencia en esta materia.
O sea, la solución que nos parecía emanaba claramente de la ley al analizar el art. 5°, cuando
dijimos que entendíamos que la Provincia la consideraba una potestad nacional, ahora comienza a
peligrar al -eventualmente- tener que evaluar la posibilidad de prohibir un producto autorizado por la
Nación.
La confusión se acentúa al analizar la disposición mediante la cual se especifica que el
organismo de aplicación trabajará -conjuntamente con otras reparticiones estatales u organismos
Negro sobre verde 83
específicos- para lograr productos de “gran eficacia, baja toxicidad y fácil degradación”, así como
“métodos de lucha biológica” (art. 11).
También se prevé que la autoridad de aplicación celebrará convenios con instituciones
públicas o privadas a los efectos de “instrumentar los medios necesarios para el contralor de la
contaminación con plaguicidas de productos cuyo destino sea la alimentación, en su estado natural o
industrializado” (art. 12).
Ahora bien, surge inmediatamente la pregunta acerca del control de contaminación con
plaguicidas de recursos naturales no destinados a la alimentación. Entonces nos interrogamos sobre si
lo realmente importante es el control del elemento contaminado o respecto a la "peligrosidad" que
conlleva el tipo de contaminante que se utiliza. Indudablemente, si respondemos afirmativamente a la
primer pregunta, nada debemos agregar. Ninguna duda cabe sobre la necesidad de controlar los
alimentos, y precisamente los tratados con productos tóxicos. Sin embargo, parece más atractivo
detenernos en la segunda posible respuesta. Es decir, lo que debería controlar la autoridad no es sólo el
producto sobre el cual se aplicó el plaguicida o sobre el que pueden recaer sus efectos, sino la
toxicidad del agroquímico.
Y ello es así, toda vez que debemos referenciar nuevamente la marcada interdependencia
existente entre los componentes bióticos y abióticos de todo ecosistema -obviamente, aun de los no
alimentarios-. En virtud de ello, existe la posibilidad de que un producto alimenticio tratado con
plaguicidas se halle dentro de los parámetros de residuos tóxicos autorizados y, sin embargo, que los
recursos naturales sobre los que ha recaído la acción del plaguicida estén seriamente comprometidos e
involucren, potencialmente, subsiguientes producciones alimenticias.
En lo que respecta a las sanciones a los infractores, se establecen multas, inhabilitación
temporaria o definitiva y eliminación del Registro de los responsables (arts. 14 y 15).
Formosa. Ley 1163
El objetivo básico de esta ley –reglamentada mediante el Decreto 1228/03- es la protección de la salud
humana, animal y vegetal, propiciando la correcta utilización de los productos fitosanitarios, con lo
cual se espera evitar la contaminación de los alimentos, proteger los ecosistemas naturales y
artificiales y asegurar la disminución de los riesgos derivados de su uso, mediante una adecuada
educación, capacitación, instrucción e información planificada sobre el tema.
La Autoridad de Aplicación, el Ministerio de la Producción de la Provincia de Formosa, podrá
celebrar convenios de colaboración con el Consejo Profesional de Ingenieros Agrónomos, con
municipalidades y comunas de la Provincia, con la Dirección General de Rentas y la Administración
Federal de Ingresos Públicos, con los Ministerios de Gobierno, Desarrollo Humano, Cultura y
Educación y con otras dependencias que tengan ingerencia en la aplicación de la ley.
Marisa A. Miranda 84
A su vez, la Autoridad de Aplicación tendrá a su cargo la clasificación y registro de los
productos fitosanitarios conforme los criterios establecidos por la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación. Para ello, se dispone que los productos podrán ser: de
“uso y venta controlada” (aquellos que por sus características, naturaleza, recomendaciones, uso y
modos de aplicación, entrañen riesgos para la salud humana, flora, fauna y medio ambiente) y de “uso
y venta libre” (aquellos cuyo uso de acuerdo a las instrucciones y modo de aplicación aconsejado por
el fabricante y conforme a lo establecido por el organismo público competente, no sean riesgosos para
la salud humana, flora, fauna y medio ambiente). Los productos de uso y venta controlada requieren
para su expendio de una Receta Agronómica.
Jujuy. Ley 4975
Esta ley regula “el uso, fabricación, formulación, fraccionamiento, almacenamiento,
transporte, comercialización, exhibición, publicación y prescripción de los productos, sustancias o
dispositivos destinados directa o indirectamente al uso agrícola...sean de origen natural o de síntesis,
nacionales o importados; como asimismo la eliminación de envases y desechos y la aplicación de
nuevas tecnologías menos contaminantes a fin de la defensa sanitaria vegetal” (art. 1º). Es decir,
específicamente quedan sujetos a la ley: los bactericidas, antisépticos y anticriptogamicos, destinados
a la protección de los vegetales y sus productos; las sustancias, productos o dispositivos que se usan
para proteger a las plantas de los virus y micoplasmas; las sustancias, productos o dispositivos
destinados a atraer, repeler, controlar o eliminar a los organismos animales que dañan a las plantas o a
sus productos; las sustancias, productos o dispositivos utilizados para eliminar, desecar o defoliar los
vegetales; las sustancias, productos o dispositivos -exceptuando las radiaciones ionizantes- usados
para alterar, modificar o regular los procesos fisiológicos de los vegetales; los cultivos de hongos,
bacterias, virus u otros organismos destinados a favorecer el desarrollo de las plantas y el control de
plagas y enfermedades de las mismas; las sustancias, productos o dispositivos destinados a proteger
los vegetales del deterioro provocado por la acción de organismos animales o vegetales durante su
recolección, transporte, procesamiento o comercialización; las sustancias, productos o dispositivos
para atraer, controlar o eliminar insectos, roedores u otros animales; los fertilizantes de todo tipo así
como las sustancias o productos minerales, químicos o biológicos destinados a corregir las
características que afectan la productividad del suelo; y las sustancias, productos o dispositivos
destinados a mejorar o facilitar la aplicación o la acción de las sustancias o productos antes
mencionados (art. 6º).
En el art. 2º se fijan los objetivos fundamentales de esta ley, los que consisten básicamente en:
“disponer de los estudios bioecológicos de las diferentes especies declaradas “plagas de la agricultura”
y los métodos mas apropiados para su control; lograr para las producciones agrícolas de exportación,
Negro sobre verde 85
los estandares fitosanitarios reconocidos a nivel internacional; actualizar y mejorar los servicios de
control fitosanitarios mediante el fortalecimiento de las instituciones de la Provincia dedicadas a la
sanidad y calidad de las producciones agrícolas; propender a una correcta y racional utilización de los
agroquímicos, de nuevas tecnologías menos contaminantes y el uso de plaguicidas específicos;
proteger la salud de la población y los recursos naturales renovables; prevenir y disminuir los riesgos
de intoxicación de toda persona relacionada con el uso y manipuleo de los plaguicidas; evitar la
contaminación de alimentos y del ambiente con residuos tóxicos y/o peligrosos, impidiendo de esta
manera el desequilibrio de los ecosistemas; centralizar la información medica sobre tratamientos y
estadísticas de intoxicaciones; adecuar las producciones agrícolas a las exigencias nacionales e
internacionales en lo que se refiere a contenido y niveles permitidos de residuos tóxicos”.
Establece en el art. 3º que está a cargo del Poder Ejecutivo provincial, por intermedio de la
Secretaría de Economía o del organismo que la reemplace en el futuro, la defensa sanitaria vegetal
dentro del territorio provincial; quedando el organismo de aplicación facultado para acordar o
coordinar con otros organismos estatales o privados la formulación, gestión y ejecución de programas,
con sus correspondientes estudios de impacto ambiental, que hagan a la problemática fitosanitaria
provincial y regional a los efectos de lograr un status cuarentenario acorde a los requerimientos del
mercado interno e internacional (art. 4º).
Por su parte, crea el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos; aplicadores agrícolas;
viveros; fabricantes, formuladores y expendedores de plaguicidas y agroquímicos; y asesores
fitosanitarios.
Determina, asimismo, que sus prescripciones se aplicaran en todos los establecimientos
agropecuarios o forestales, industriales o comerciales, así como en el uso doméstico, sanitario o de
mantenimiento oficial o privado, persiga o no fines de lucro, cualquiera sea la naturaleza de las
actividades, el medio en que se ejecuten y la índole de las maquinarias, procedimientos o dispositivos
que se utilicen; quedando excluidas de las prescripciones de la ley en lo que hace a introducción a la
Provincia, utilización o aplicación de los plaguicidas o agroquímicos destinados a la experimentación
en escala controlada y bajo la responsabilidad del organismo de aplicación, las instituciones técnicas o
científicas y empresas privadas autorizadas previamente por el organismo de aplicación.
El art. 9º prohibe “en el territorio de la Provincia, la fabricación, exhibición, publicidad, venta,
tenencia, experimentación y uso de todo plaguicida y agroquímico que no este inscripto provisoria y/o
definitivamente en el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal...y en el Registro Provincial de
Plaguicidas y Agroquímicos”.
Dentro de la larga lista de facultades que posee el organismo de aplicación, y que quedan
plasmadas en el art. 10 de la ley que estamos analizando, es dable destacar las siguientes: limitar,
restringir o prohibir en el territorio provincial, el uso y la aplicación de los productos antes
mencionados cuando lo considere necesario por su toxicidad o peligrosidad; inspeccionar los
Marisa A. Miranda 86
inmuebles, comercios o locales destinados a depósito, comercialización y venta de aquellos;
inspeccionar los inmuebles o establecimientos agrícolas; inspeccionar las diferentes producciones
agrícolas que ingresen al territorio provincial, como así también las que se encuentren en tránsito;
realizar muestreos periódicos de las producciones agrícolas en fincas y en rutas a fin de determinar los
niveles de residuos de plaguicidas o agroquímicos; inspeccionar los vehículos utilizados para el
transporte de aquéllos; inspeccionar los establecimientos que se dedican a la cría, multiplicación o
venta de plantas; confeccionar actas de procedimiento; requerir el auxilio de la fuerza pública en caso
de ser ello necesario; evaluar las alteraciones ocasionadas por plaguicidas en los recursos naturales,
aconsejando las medidas mas idóneas para su protección; publicar semestralmente la nómina de
productos de uso restringido y prohibido; mantener actualizado los valores correspondientes a límites
máximos permisibles de plaguicidas y controlar el ingreso al territorio provincial, transito y egreso, de
vegetales o sus partes, envases y cualquier material de posible propagación de plagas animales o
vegetales.
Toda persona física o jurídica que se dedique a la fabricación, formulación o comercialización
de plaguicidas o agroquímicos está obligada a inscribirse en el “Registro Provincial de Fabricantes,
Formuladores y Expendedores de plaguicidas y agroquímicos” (art. 14) amen de contar con la
dirección técnica de un profesional ingeniero agrónomo (art. 15). Asimismo, toda persona física o
jurídica que se dedique a realizar trabajos de lucha contra las plagas, por cuenta de terceros y con fines
de lucro, utilizando aeronaves o maquinas terrestres, deberá inscribirse en el “Registro Provincial de
Aplicadores Agrícolas” (art. 18).
Como gran parte de las normas que venimos analizando, contiene disposiciones sobre higiene
y seguridad laboral y prohibición de expendio de plaguicidas y agroquímicos a menores de 18 años,
así como su intervención en cualquier tipo de tarea relacionada con su manipulación.
Entre los arts. 25 y 36 la norma hace un viraje poco usual en este tipo de disposiciones y se
dedica al abordaje especifico de la sanidad vegetal, como ser determinación de plagas de la agricultura
y regulación de los viveros.
Las sanciones que prevé para ser aplicadas a sus infractores son multa, comiso, clausura e
inhabilitación.
Dispone, también, la creación de un centro de referencia toxicológico, que tendrá como misión
la asistencia de personas intoxicadas; proporcionar información a los centros asistenciales de la
Provincia sobre los tratamientos adecuados para cada tipo de plaguicidas y agroquímicos; mantener
actualizada la información sobre los tratamientos a realizar, de acuerdo a los nuevos plaguicidas y
agroquímicos que autorice el organismo de aplicación; y llevar las estadísticas de intoxicaciones, así
como el seguimiento y evolución de las mismas. Asimismo, los servicios asistenciales y hospitales
públicos, las clínicas privadas y los profesionales que intervengan en la atención de intoxicaciones por
Negro sobre verde 87
plaguicidas y agroquímicos están obligados a denunciar el hecho dentro de las 48 horas de haber
asistido a los pacientes.
La Pampa. Ley 1224
Esta ley contempla como agroquímicos a los “acaricidas, antibióticos, avicidas, coadyuvantes,
defoliantes y/o desecantes, fertilizantes, fitorreguladores, fungicidas, herbicidas, insecticidas,
insecticidas-funguicidas, insecticidas-rodenticidas, mata babosas y caracoles, nematicidas, repelentes,
rodenticidas y atrayentes sexuales” y por organismos biológicos a los “inoculantes, microorganismos e
insectos patógenos y parásitos de plagas” (art. 3°), pudiéndose ampliar este listado a instancias del
organismo de aplicación y “cuando las circunstancias lo aconsejen”, razón por la cual inferimos que es
una enumeración eminentemente taxativa, aunque se prevé la posibilidad e incorporar nuevas
especialidades.
Delimitados los conceptos legales de “agroquímico” y “organismo biológico”, corresponde
ahora referenciar los objetivos enunciados por la norma en el art. 1° y que son la protección de la salud
humana y los recursos naturales renovables a través de la correcta utilización agronómica de estos
productos, evitando la contaminación de los alimentos y el ambiente; quedando sujetos a las
disposiciones de la ley la fabricación, el traslado, almacenamiento, comercialización y utilización de
los productos que ella regula (art. 2°).
El órgano de aplicación es la Subsecretaría de Asuntos Agrarios de La Pampa, a través de la
Dirección de Agricultura u otros organismos oficiales en los que delegue las facultades (art. 5 °).
Encontramos, también aquí, el requisito de contar con asesoramiento de un profesional
ingeniero agrónomo tanto las personas físicas o jurídicas que se dediquen a la fabricación y
comercialización de agroquímicos y organismos biológicos como las empresas que ejecuten trabajos
de aplicación (aérea o terrestre) para terceros (art. 5°), debiendo éstas últimas estar previamente
habilitadas (art. 12).
Los productos regulados en la norma serán fabricados conforme los requisitos establecidos por
la Nación, creando y manteniendo actualizado el órgano local un Registro de Fabricantes (art. 7°).
El art. 8° regula el transporte, que deberá realizarse en condiciones que “impidan riesgos de
contaminación de otros productos, quedando prohibido efectuarlo con los que se destinen al consumo
humano y animal”. Establece, asimismo, el decomiso y destrucción de cualquier producto alimenticio
contaminado con plaguicidas en cantidades mayores a los índices de tolerancia que se establezcan
reglamentariamente.
La venta de agroquímicos y organismos biológicos sólo podrá ser realizada por los comercios
habilitados por la Dirección de Agricultura (art. 10); no obstante únicamente se podrán comercializar
los productos que hayan sido aprobados por los organismos nacionales competentes. Surge entonces,
Marisa A. Miranda 88
que la norma pampeana reconoce la facultad nacional de aprobar la utilización de tales productos. No
obstante, la Provincia se reserva la potestad de “restringir el uso y en consecuencia la venta y
utilización” de aquellos productos que a juicio de las reparticiones técnicas sean desaconsejables, ya
sea por su alta toxicidad o prolongado efecto residual, debiéndose publicar anualmente la nómina de
esos agroquímicos u organismos biológicos de uso limitado (art. 10).
De lo expuesto surge que la Provincia interpreta que conserva el derecho de limitar, no
prohibir, la venta y utilización de productos perjudiciales, ante lo cual nos surge el interrogante acerca
de si es que no está facultada para prohibir porque ello es competencia nacional; o bien, porque sus
legisladores han decidido restringir la potestad decisoria provincial al respecto.
En lo referente a las sanciones a las que se hace pasible quien infrinja la norma, las mismas
oscilan entre llamado de atención, apercibimiento, clausura del local, inhabilitación y multas.
Mendoza. Ley 5665
Es interesante destacar el enfoque global de la problemática que realiza la norma que a
continuación analizaremos. Ella se ocupa -dentro del contexto de la sanidad vegetal- de las
“sustancias, productos o dispositivos destinados directa o indirectamente al uso agrícola”. En efecto, el
art. 3° establece que comprende: “los bactericidas, antisépticos y anticriptogámicos destinados a la
protección de los vegetales y sus productos; las sustancias, productos o dispositivos que se usan para
proteger a las plantas contra los virus o los microplasmas; las sustancias, productos o dispositivos
destinados a atraer, repeler, controlar o eliminar a los organismos animales que dañan a las plantas o a
sus productos; las sustancias, productos o dispositivos utilizados para eliminar, desecar o desfoliar los
vegetales; las sustancias, productos o dispositivos -exceptuando las radiaciones ionizantes- usados
para alterar, modificar o regular los procesos fisiológicos de los vegetales; los cultivos de hongos,
bacterias, virus u otros organismos destinados a favorecer el desarrollo de las plantas, y el control de
plagas y enfermedades de las mismas; las sustancias, productos o dispositivos destinados a proteger a
los productos animales o vegetales del deterioro provocado por la acción de organismos animales o
vegetales durante su recolección, transporte, procesamiento o comercialización; las sustancias,
productos o dispositivos a atraer, controlar o eliminar insectos, roedores u otros animales en viviendas
o locales de trabajo o de uso público; los fertilizantes de todo tipo, así como las sustancias o productos
minerales, químicos o biológicos destinados a corregir las características que afecten la productividad
del suelo; las sustancias, productos o dispositivos destinados a mejorar o facilitar la aplicación o la
acción de las sustancias o productos enumerados anteriormente”.
Ahora bien, de estos productos la ley mendocina regula el uso, fabricación, formulación,
fraccionamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, exhibición, publicidad y prescripción
Negro sobre verde 89
(sean de origen natural o de síntesis, nacionales o importados) ; como asimismo el uso y la eliminación
de desechos y la aplicación de nuevas tecnologías menos contaminantes (art. 1°).
Para ello, delimita sus objetivos fundamentales: propender a una correcta y racional utilización
de agroquímicos, de nuevas tecnologías menos contaminantes y el uso de plaguicidas específicos y
asegurar que a los efectos del buen uso de los mismos, se apliquen aquellos que cumplan con los
requisitos de los registros provinciales, nacionales e internacionales; proteger la salud de la población
y de los recursos naturales renovables; prevenir y disminuir los riesgos de intoxicación de toda
persona relacionada con el uso y manejo de los plaguicidas61; y evitar la contaminación de alimentos y
del ambiente con residuos tóxicos o peligrosos, impidiendo el desequilibrio de los ecosistemas (art.
2°).
Es interesante destacar que esta ley se aplica a todos los establecimientos agropecuarios,
industriales o comerciales; y en el uso doméstico, sanitario o de mantenimiento oficial o privado,
persiga o no fines de lucro, cualquiera sea la naturaleza de las actividades, el medio en que se ejecuten
y la índole de las maquinarias, procedimientos o dispositivos que se utilicen (art. 4°); quedando
exceptuados los productos destinados a la experimentación de las instituciones técnicas o científicas y
empresas privadas cuyo funcionamiento se encuentre autorizado para tal fin (art. 5°).
El organismo de aplicación (la Subsecretaría de Agricultura y Ganadería de Mendoza) detenta
las facultades de policía sanitaria y de fomento, pudiendo “limitar, restringir o prohibir” en el territorio
de la Provincia el uso de productos cuando lo considere necesario por su toxicidad o peligrosidad (art.
7° inc. 7), debiendo publicar semestralmente la “nómina de productos de uso restringido o prohibido”.
Deducimos, pues, que si la Provincia está facultada para prohibir la “fabricación, exhibición,
publicidad, venta, tenencia y uso de todo plaguicida y agroquímico que no esté registrado y autorizado
por el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos” (art. 8°), surge claramente que considera
que la materia es de competencia local. Competencia que queda reafirmada al prohibir la venta directa
al usuario de los productos clasificados A, B y C en el art. 5° de la Disposición 11 de la Dirección
General del Servicio Nacional de Sanidad Vegetal, del 22 de Octubre de 1979.
Se regula el transporte, almacenamiento y comercialización, procurando asegurar condiciones
adecuadas de sanidad alimentaria, estableciéndose asimismo el período de carencia (art.10 y 16).
Asimismo, las empresas que se dediquen a la temática abarcada por la norma deberán
funcionar bajo la dirección técnica de un ingeniero agrónomo u otro profesional universitario idóneo
especializado en la materia (art. 11).
Reiterando la posición ya sostenida, vemos que para inscribirse en el Registro Provincial
cualquier agroquímico o plaguicida deberá ser “ensayado en el ámbito de la Provincia”, siendo el
61 Si bien es exacto que los plaguicidas son probablemente los agroquímicos más peligrosos para la salud humana y ambiental, hubiese sido conveniente abarcar en el concepto otros productos que no pertenecen a la categoría de los primeros.
Marisa A. Miranda 90
costo “sufragado por los interesados” pudiendo la autoridad de aplicación “efectuar las experiencias de
control y evaluación que estime necesarias” (art. 14); siendo la autoridad de aplicación la que fijará los
límites máximos de residuos de plaguicidas o agroquímicos en los productos agropecuarios
producidos, elaborados o que se introduzcan en la Provincia, y de los que se autoricen (art. 17).
Se prevé, además, el decomiso y destrucción de todo producto alimenticio contaminado
cuando no pueda dársele otro destino alternativo que elimine los riesgos (art.18).
En lo que sería una norma laboral agroambiental vemos que el art. 19 dispone las condiciones
bajo las cuales deberán trabajar los operadores; determinando la reglamentación todo lo relativo al
packaging62 de estos productos (art. 20).
Se prohibe la venta de plaguicidas y agroquímicos a menores de 18 años, así como su
intervención en cualquier tipo de tareas relacionadas con ellos (art. 22).
En lo referente a las sanciones por infracciones a la norma, la misma prevé multa, comiso,
clausura (temporaria o definitiva) e inhabilitación (temporaria o definitiva) (art. 24).
Misiones. Ley 2980
Si bien el art. 1° de la norma en cuestión refiere que establece un régimen de “contralor del
uso de agrotóxicos, sus componentes y afines”, lo cierto es que, conforme al art. 3° de este cuerpo
legal, el mismo alcanza no solamente al uso, sino también a la actividad de personas físicas y jurídicas
“que ejecuten trabajos de prevención, destrucción y control de seres vivos considerados nocivos
mediante la aplicación de agrotóxicos y afines”; a “la introducción, fabricación, formulación,
investigación, experimentación, fraccionamiento, etiquetado, almacenamiento, distribución,
transporte, comercialización, publicidad, exhibición, uso, entrega, destino final de los envases y
residuos, eliminación de residuos, registro, clasificación, control, inspección y fiscalización de
agrotóxicos, sus componentes y afines”; así como “cualquier otra utilización u operación que implique
el manejo de agrotóxicos, sus componentes y afines”.
Ahora bien, ¿qué entiende la ley por “agrotóxicos”? El art. 2° los define como “los productos
químicos destinados al uso en los sectores de producción, en el almacenamiento y beneficio de
productos agrícolas, en las pasturas, en la producción de bosques, nativos o implantados, y de otros
ecosistemas y también de ambientes urbanos, hídricos e industriales, cuya finalidad sea alterar la
composición de la flora o de la fauna, a fin de preservarlas de la acción dañina de los seres vivos
considerados nocivos, así como las sustancias y productos empleados como defoliantes, desecantes,
estimuladores e inhibidores de crecimiento” ; siendo “componentes” los “principios activos, los
productos técnicos, sus materias primas, los ingredientes inertes y aditivos usados en la fabricación de
135 Término inglés que significa empaquetado, envoltorio, envasado.
Negro sobre verde 91
agrotóxicos y afines” ; implicando este último término “los productos y los agentes de procesos físicos
y biológicos que tengan la misma finalidad que los agrotóxicos”, así como “otros productos químicos,
físicos y biológicos utilizados en la defensa fitosanitaria, sanitaria domiciliaria y ambiental” no
encuadrados como agrotóxicos.
En lo que respecta a la autoridad de aplicación, la misma será el Ministerio de Ecología y
Recursos Naturales Renovables de la Provincia de Misiones, creando para asesoramiento y apoyo
técnico la Comisión Provincial Asesora de Agrotóxicos y afines. Al respecto, el art. 6° señala -en
forma enunciativa- algunas de las importantes funciones que tendrá esta Comisión, entre las cuales es
dable destacar la participación protagónica en el análisis de los resultados de experiencias de la
comunidad científica vinculados con la temática determinando “los efectos tóxicos y ecotóxicos y los
riesgos ambientales de contaminación y sus efectos a largo plazo: mutagénico, cancerígeno,
teratogénito o de daño fetal, sobre los seres humanos”. Las conclusiones de esta Comisión (cuya
composición no aparece detallada en la norma) serán “la base para definir la clasificación por
categorías” de los productos regulados. Dentro de este contexto, deberá elevar un dictamen a la
autoridad de aplicación como requisito previo a la clasificación de los agrotóxicos, sus componentes y
afines, en función de riesgos que presenten para la salud, el ambiente y la producción agropecuaria
forestal; proponer a la autoridad de aplicación las condiciones operativas de uso y las limitaciones o
restricciones para la salud, el ambiente, y la producción agropecuaria y forestal; proponer la
investigación de métodos alternativos de fertilización y de control de plagas, con el objeto de reducir,
en la medida de lo posible, el uso de agrotóxicos, sus componentes y afines; proponer la ejecución de
programas de control permanente de niveles de contaminación por estos productos ;y, elaborar
programas de difusión y educación tendientes al buen uso y conocimiento del manejo de los
agrotóxicos, entre otras.
Todos los agrotóxicos, sus componentes y afines autorizados por la autoridad de aplicación se
deben inscribir en el Registro Provincial creado al efecto por el art. 8° de esta Ley; estableciéndose
que los no registrados serán intervenidos, decomisados o destruidos.
El art. 10 establece prohibiciones con respecto al registro y uso de agrotóxicos, como ser: no
se podrán registrar ni utilizar productos para los cuales no se disponga de métodos para la
desactivación de sus componentes, de modo de impedir que sus efectos residuales provoquen riesgos
al medio ambiente y a la salud pública; aquéllos para los cuales no haya antídoto o tratamiento eficaz;
los que provoquen disturbios hormonales, daños al aparato reproductor, o cuando revelen ser -para el
hombre- más peligrosos que lo demostrado por ensayos de laboratorios con animales; tampoco se
podrán registrar ni utilizar agrotóxicos cuyo uso no esté permitido en el país que los ha desarrollado,
elaborado o fabricado; o que tengan fórmulas secretas o componentes indefinidos, y de dispositivos
cuyas características técnicas o de funcionamiento no se declaren.
Marisa A. Miranda 92
Ahora bien, el art. 11 prevé que la autoridad de aplicación podrá “prohibir, restringir, limitar o
suspender la introducción o fabricación de un agrotóxico, sus componentes y afines, a los efectos de
cumplir con los objetivos de la presente ley”, razón por la cual nos vemos inducidos a afirmar que la
Provincia de Misiones se ha reservado competencia en la materia, no remitiendo en ningún artículo de
su texto al listado que realiza la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la
Nación, exceptuando las consideraciones que al efecto se realizan en el art. 23.
El art. 12 determina que los productos de los cuales se ocupa la norma serán clasificados en
dos categorías de comercialización: “de uso y venta libre”, que son aquellos cuyo uso, de acuerdo a las
instrucciones, prevenciones y modo de aplicación aconsejado, no sean riesgosos para la salud humana,
los animales domésticos y el ambiente ; y “de uso y venta controlada”, que son los que por sus
características, su uso resultare riesgoso para los aplicadores, terceros, otros seres vivos y el ambiente.
Es interesante la prescripción del art. 17 en lo que respecta a la obligación que pesa sobre la
autoridad de aplicación y los fabricantes, importadores, formuladores y distribuidores de agrotóxicos,
sus componentes y afines de “asegurar la difusión del material educativo entre los usuarios,
expendedores y comerciantes, tanto escrita como oral y televisiva”.
Dentro de las previsiones de la ley en cuanto al asesoramiento para la aplicación y
comercialización de estos productos, el art. 19 exige que los comercios que expendan a los
clasificados como de venta controlada y que se encuentren habilitados, deberán contar con un asesor
técnico permanente (ingeniero agrónomo o título equivalente) quien estará encargado de indicar
correctamente las especificaciones de uso y precauciones según un formulario tipo, que le será
provisto gratuitamente al comprador que no posea receta expedida por un asesor técnico
independiente. De la misma forma, los aplicadores de agrotóxicos y afines también deberán contar con
un asesor técnico (art. 20).
Como ya anticipáramos, es el art. 23 el que prescribe que los agrotóxicos serán ensayados en
el ámbito de la Provincia solamente cuando “su inscripción y/o aprobación a nivel nacional no haya
tenido en cuenta el cultivo y/o condición local al que están destinados los componentes de los
agrotóxicos y afines, objeto del ensayo”; o bien “no esté indicado, con precisión, su principio activo
y/o el tratamiento al que está destinado”; o “la autoridad de aplicación lo considere necesario para
alcanzar los objetivos de la presente ley”; dejándose constancia que los gastos que demanden los
ensayos pertinentes serán sufragados por quien tramite su introducción en la provincia, reservándose la
autoridad de aplicación el derecho de control y evaluación del resultado del ensayo.
Como la mayor parte de la legislación existente referente a esta temática, la norma prevé el
denominado “tiempo de carencia” (art. 25). Asimismo, compete a la autoridad de aplicación la fijación
de los límites máximos y externos de agrotóxicos, ya sea para productos destinados a la exportación
como al consumo interno provincial o nacional (art. 26).
Negro sobre verde 93
Respecto a la disposición final de desechos la ley remite a la reglamentación de la misma, no
obstante efectuar algunas previsiones al respecto, básicamente en lo relacionado con lavado y limpieza
de equipos de aplicación. En lo que incumbe a normas laborales agroambientales encontramos
nuevamente la obligatoriedad de exámenes médicos preocupacionales y control periódico, amen de la
prohibición de intervenir en tareas vinculadas con esta cuestión tanto para menores de 18 años como
para mujeres embarazadas y de los preceptos que involucran genéricamente la protección de la salud
de los trabajadores.
La autoridad de aplicación detenta facultades de fiscalización, pudiendo solicitar para tal fin la
cooperación de otros organismos y el auxilio de la fuerza pública (art. 34).
Las sanciones para quienes infrinjan la ley pueden ser multa; inhabilitación o inutilización del
agrotóxico o afin; suspensión de la habilitación, registro o licencia; cancelación de la habilitación,
registro o licencia; clausura temporaria o definitiva del establecimiento; y, destrucción de vegetales y
alimentos con residuos mayores que los permitidos o bien que contengan agrotóxicos prohibidos o no
registrados.
Por último, deseamos destacar que el art. 39 contiene una interesante disposición mediante la
cual determina que la autoridad de aplicación establecerá -por sí o mediante convenios con los
organismos competentes- un registro epidemiológico de los efectos de los agrotóxicos, sus
componentes y afines; así como un registro de impacto ambiental.
Esta Legislación se halla reglamentada por el Decreto 2867/93 y la disposición final de los
envases vacíos de agrotóxicos por la modificación que le introdujera a este último el Decreto 1701/04.
Neuquén. Ley 1859
El art. 1° de esta norma define como objeto de la misma la regulación de todas las acciones
relacionadas con plaguicidas y agroquímicos, con el fin de proteger la salud humana y la vida animal o
vegetal; y los recursos naturales renovables y no renovables, evitando la contaminación directa del
ambiente, o indirecta a través de las cadenas biológicas; mejorar la producción agropecuaria;
propender a una corta y racional utilización de los agroquímicos a la aplicación de nuevas tecnologías
menos contaminantes; evitar la contaminación de alimentos con residuos tóxicos o peligrosos y
disminuir los riesgos de intoxicación de toda persona relacionada con el uso y manejo de plaguicidas .
Por su parte, especifica que los agroquímicos referenciados son todas las “sustancias,
productos o dispositivos de origen natural o sintéticos usados como plaguicidas o agroquímicos, cuyo
fin será la protección del reino animal y vegetal” para luego realizar una exhaustiva enumeración de
aquéllos, que abarca: “las sustancias, productos o dispositivos que se usan para proteger a las plantas
contra virus, los micoplasmas, las bacterias y los hongos patógenos; las sustancias productos o
dispositivos destinados a atraer, repeler, ahuyentar o eliminar a los organismos animales que dañen a
Marisa A. Miranda 94
las plantas o sus productos; las sustancias, productos o dispositivos usados para eliminar, descartar o
defoliar vegetales; las sustancias, productos o dispositivos destinados a proteger a los productos y
subproductos animales o vegetales durante su recolección, transporte, almacenamiento,
industrialización, conservación y/o comercialización; las sustancias, productos o dispositivos
destinados a combatir ectoparásitos o vectores de enfermedades que afecten al hombre o a los
animales; las sustancias, productos o dispositivos destinados a atraer, controlar o eliminar insectos,
roedores y otros animales, en viviendas o locales de trabajos o de uso público; las sustancias,
productos o dispositivos destinados a controlar moluscos y crustáceos que afecten a los vegetales; los
fertilizantes de todo tipo, así como las sustancias o productos minerales, químicos o biológicos
(inoculantes y organismos biológicos) destinados a corregir las características del suelo que afecten su
productividad; las sustancias, productos o dispositivos destinados a mejorar o facilitar la aplicación o
la acción de sustancias y productos coadyuvantes, es decir aceleradores del metabolismo (anabólicos),
hormonas de origen animal y vegetal, enumerados anteriormente”. No obstante, el organismo de
aplicación (Ministerio de Economía, a través de la Subsecretaría de Asuntos Agrarios) podrá incluir o
excluir otras especialidades de agroquímicos y organismos similares de uso agrícola (art. 2°).
Vemos que es ese organismo quien deberá autorizar las sustancias antes mencionadas,
debiendo las mismas inscribirse en el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos que crea este
cuerpo legal. No obstante, el art. 5° refiere que es condición indispensable para la inscripción en el
registro que la sustancia, producto o dispositivo “esté autorizado por las autoridades nacionales
competentes” pudiendo la autoridad de aplicación “prohibir, restringir, limitar o suspender en el
territorio de la Provincia, la introducción, fabricación, fraccionamiento, distribución, transporte,
comercialización y aplicación de cualquier plaguicida o agroquímico autorizado por las autoridades
nacionales competentes, cuando a juicio de dicha autoridad provincial, sus efectos sobre la
producción, comercialización, salud o ambiente lo hagan necesario” (art. 5°). En virtud de ello, vemos
que la situación contemplada por la norma posee la misma característica detectada en otras provincias:
la lista de productos autorizados por la Nación podrá ser reducida -no ampliada- por la autoridad de
aplicación provincial, la cual se reserva expresamente facultades al respecto.
En lo atinente a la clasificación de los productos registrados, los mismos son categorizados
como de “venta libre” o de “venta restringida”, teniendo en cuenta los riesgos que presenta la
producción y comercialización para la salud o el ambiente.
Es la Subsecretaría de Recursos Agrarios quien publicará semestralmente la nómina de
plaguicidas -¿y de cualquier otro tipo de agroquímicos?- cuya venta y aplicación esté prohibida,
debiendo actualizar permanentemente el estudio biológico de las principales plagas que afectan a la
producción con el objeto de determinar los métodos más apropiados para el control, amen de evaluar
los daños ocasionados por plaguicidas -¿y por otros compuestos?- en los distintos recursos naturales
(art. 8°).
Negro sobre verde 95
En una norma en la cual se destaca el fomento del asociacionismo agrario63, el art. 9° prevé
que el Poder Ejecutivo “establecerá medidas para facilitar la adquisición de insumos por los pequeños
y medianos productores que se agrupen por ello”, además de prestarles una serie de servicios, que van
desde el asesoramiento gratuito sobre el producto a adquirir hasta la denominación, dirección y
teléfono de organismos o entidades especializadas en el tema.
Al igual que otras leyes provinciales ya analizadas, el art. 10 establece que las personas físicas
o jurídicas que trabajen con agroquímicos o plaguicidas deberán estar habilitadas “como así también
las que trabajen por cuenta de terceros, deberán contar con el asesor técnico que será responsable de
sus operaciones”, creándose para tal fin el Registro Unico de Asesores Técnicos.
Asimismo, las personas físicas o jurídicas que se dediquen a la venta directa de plaguicidas o
agroquímicos deberán inscribirse e inscribir los productos ante la Subsecretaría de Asuntos Agrarios y
comunicar a ésta y al centro de información y asistencia toxicológica de la Provincia, el nombre
comercial del producto, su fórmula, grado de toxicidad, indicaciones referentes al uso, antídoto,
tratamientos preventivos y curativos, debidamente certificado por profesional universitario (art. 12).
Dentro de la misma línea de previsiones, el art.13 establece la obligación que pesa sobre los
expendedores de contar con asistencia técnica de un profesional -al igual que quienes se dediquen a
efectuar trabajos de pulverizaciones aéreas o terrestres por cuenta de terceros utilizando distintos
plaguicidas o agroquímicos-; llevar un registro actualizado del origen y tipo de productos adquiridos;
contar con la expresa autorización de profesional correspondiente para vender productos, que por su
peligrosidad sean indicados especialmente por el organismo de aplicación; y exhibir en el local de
venta cartel que indique nombre y número de matrícula del asesor técnico.
Además, “todo plaguicida o agroquímico que se inscriba en el Registro Provincial deberá ser
ensayado en el ámbito de la Provincia” debiendo el costo de estos ensayos ser sufragado por los
interesados, pudiendo la autoridad de aplicación efectuar los ensayos de control y evaluación que
estime necesarios.
El art. 17 prevé lo que denomina “tiempo de reserva” y “tiempo de clausura” que consisten en
la fijación del período de tiempo que debe transcurrir desde la aplicación de los plaguicidas o
agroquímicos hasta la cosecha, pastoreo, faenamiento, ordeñe o elaboración de los productos tratados
o afectados; y el período durante el cual no se debe permitir la entrada de personas o animales en los
lugares de trabajo.
Con un criterio de preservación de la salud pública y utilización racional del medio, establece
los límites máximos y externos de plaguicidas o agroquímicos, el control de residuos de ellos, los
envases y rótulos, la disposición final de desechos, la descarga de efluentes, y la fiscalización de la
instalación y funcionamiento de laboratorios destinados a efectuar los análisis de calidad antes
mencionados. 63 Ver Miranda, Marisa Adriana, “Procesos de Integración y asociacionismo agrario…”, op.cit.
Marisa A. Miranda 96
Asimismo, faculta al organismo de aplicación a “delimitar áreas intangibles respecto al uso de
plaguicidas y agroquímicos, en donde toda medida de excepción sobre la aplicación de dichos
productos será competencia de dicho organismo en cuanto al tipo de dosis del biocida a aplicar” (art.
24).
Se prevén también los aspectos laborales vinculados con la temática en cuestión, así como el
transporte de plaguicidas -sólo de estos productos-, contemplándose el decomiso y destrucción de todo
producto alimenticio contaminado por agroquímicos o plaguicidas (art. 27). La comercialización debe
efectuarse bajo control de la autoridad de aplicación y en locales habilitados por ésta (art. 28),
regulándose expresamente las condiciones bajo las cuales se cumplirá el almacenamiento.
Las violaciones a esta ley serán sancionadas con llamado de atención, apercibimiento público
o privado, clausura del local (temporaria o permanente), inhabilitación (temporaria o permanente),
decomiso o destrucción (parcial o total) y multa (art. 31).
Río Negro. Ley 2175
Mediante esta ley se regulan las acciones relacionadas con plaguicidas y agroquímicos con el
objeto de asegurar su utilización eficaz en lo que respecta a la salud humana, animal yvetetal y mejorar
la producción agropecuaria, reduciendo en la mayor medida posible su riesgo para los seres vivos y el
ambiente. Sus disposiciones alcanzan a todas las sustancias utilizadas como plaguicidas o
agroquímicos, destinadas a la producción agropecuaria e industrial o al uso doméstico y sanitario, así
como a las personas físicas y jurídicas que importan, exportan, introducen en la Provincia, fabrican,
formulan, fraccionan, almacenan, distribuyen, transportan, comercializan, entregan gratuitamente,
publicitan, exhiben, usan, aplican, y, en definitiva, realizan cualquier operación que implique el
manejo de aquellos.
El Ministerio de Recursos Naturales provincial es la autoridad de aplicación de la ley,
disponiéndose la creación de un Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos donde se deberán
inscribir las sustancias autorizadas por la autoridad provincial de aplicación, quien no inscribirá
ningún producto que no posea la previa autorización nacional. No obstante, la Provincia podrá prohibir
o restringir el manejo de un agroquímico –aún cuando cuente con la venia nacional- si entiende que
resulta necesario por sus efectos sobre la producción, comercialización, salud o ambiente.
Los productos plaguicidas o agroquímicos registrados en la Provincia podrán ser de “venta
libre” o de “venta restringida”. El expendio de estos últimos se efectuará en los comercios
debidamente habilitados y mediante la autorización de un Asesor Técnico.
La autoridad provincial está facultada para hacer inspecciones, extraer muestras de
plaguicidas, agroquímicos o de productos agropecuarios tratados con ellos, efectuar las
determinaciones necesarias y constatar las infracciones a la ley que oscilan entre el decomiso y la
Negro sobre verde 97
clausura temporaria o definitiva hasta la inhabilitación de las personas físicas o jurídicas responsables.
Para el cumplimiento de estas tareas podrá solicitar la cooperación de otros organismos oficiales y el
auxilio de la fuerza pública.
Santa Fe. Ley 11.273
Esta ley establece que son sus objetivos “la protección de la salud humana, de los recursos
naturales y de la producción agrícola, a través de la correcta y racional utilización de productos
fitosanitarios, como así también evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente,
promoviendo su correcto uso mediante la educación e información planificada” (art. 1°). En lo que
respecta a los sujetos y alcances de la norma, el art. 2° prevé la sujeción a la misma de actividades
diversas, como ser la elaboración, formulación, transporte, almacenamiento, distribución,
fraccionamiento, expendio, aplicación y destrucción de envases de productos fitosanitarios cuyo
empleo, manipulación o tenencia a cualquier título comprometa la calidad de vida de la población o al
medio ambiente.
Es el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio de Santa Fe el organismo de
aplicación de la norma, y quien -en virtud de ello- será encargado de crear, organizar y mantener
actualizados “registros de inscripción obligatoria” para toda persona física o jurídica que desarrolle las
actividades reguladas, la cual será renovada anualmente; asimismo, y a través de la Dirección General
de Sanidad Vegetal, formalizará convenios con los municipios provinciales a fin de implementar en
sus respectivas jurisdicciones, el registro y matriculación de equipos terrestres y la habilitación de los
locales destinados a la comercialización de productos fitosanitarios. Por su parte, aquel organismo
formalizará convenios de colaboración con otros organismos del Estado provincial, para la ejecución
de aspectos específicos contenidos en la ley; con universidades, asociaciones profesionales e
intermedias, a fin de coordinar su participación institucional en el dictado de los cursos de
capacitación y actualización; y con entidades no gubernamentales dedicadas a cuestiones relacionadas
con la finalidad de la norma.
El art. 11 (modificado por Ley 11.354) establece que “los expendedores y aplicadores aéreos
de los productos enunciados en el art.28 de esta ley, deberán inscribirse en el registro previsto en el
art. 4°, conforme con los requisitos que se establezcan reglamentariamente”.
En lo que respecta a las personas físicas o jurídicas dedicadas a la realización de trabajos de
pulverización aérea o terrestre, por cuenta de terceros, utilizando los productos fitosanitarios
mencionados en el mentado art. 28 deberán: “...a) Solicitar la habilitación de los equipos a utilizar con
motivo de su actividad, a los efectos de su matriculación. El número de matrícula que se asigne,
deberá ser impreso en la máquina en cuestión, conforme a la reglamentación pertinente. b) Declarar
identidad y domicilio de la/s persona/s que opera/n el/los equipo/s terrestre/s a fin de obtener la
Marisa A. Miranda 98
habilitación correspondiente. c) Tanto para realizar aplicaciones aéreas o terrestres deberán contar con
la expresa autorización de un ingeniero agrónomo. El profesional autorizante deberá llevar el registro
que establece el art. 23 y contar con la habilitación requerida por el mismo. La autorización se
extenderá en original y duplicado quedando el primero en poder de la empresa y el segundo en poder
del profesional, pesando sobre ambos, la obligación de archivar las mismas por el término de dos años.
d) Las aeronaves dedicadas a las tareas de aplicación de productos fitosanitarios deberán
cumplimentar los requisitos que establece el Departamento de Trabajo Aéreo dependiente de la fuerza
aérea, a los efectos de su inscripción, sin perjuicio de los demás requisitos que establece la presente
ley y su reglamentación. e) Dar cumplimiento a las demás condiciones que establezca la
reglamentación”.
Es interesante destacar -asimismo- la regulación que realiza la ley de lo que denomina
“producciones vegetales intensivas”, consistentes en “actividades destinadas a la producción comercial
de especies hortícolas, frutícolas y florales con el objeto de satisfacer el consumo masivo, sea en forma
directa o indirecta” (art. 14). Al respecto, queda “prohibida la tenencia y/o aplicación de productos
fitosanitarios cuyo uso no esté recomendado por el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
(IASCAV), o el organismo que lo sustituya, para las especies hortícolas, frutícolas o florales” (art. 15).
Vemos pues que la Provincia solamente autoriza la tenencia y aplicación de agroquímicos
previamente recomendados por el IASCAV. Esto es, a nuestro entender, por un reconocimiento del
mejor conocimiento científico que puede tener ese organismo, en frecuente contacto con sus pares de
otros países, con respecto a un organismo provincial, que, sin embargo, conservaría su competencia,
siendo precisamente en el ejercicio de ella que efectúa tales prescripciones. Entonces, si el producto no
está recomendado por el organismo nacional, está prohibido.
Para el supuesto de constatarse la tenencia o empleo de productos prohibidos, la norma prevé
su comiso, sin perjuicio de las otras sanciones pertinentes.
Asimismo, los operarios de estas producciones vegetales intensivas que se dediquen a la
aplicación de productos fitosanitarios con equipos manuales, deberán contar con la habilitación
correspondiente, y renovarla en forma bienal, además de realizar los cursos que dicta el organismo de
aplicación (art. 16); dichos productos serán almacenados en locales seguros, ventilados y separados
convenientemente de viviendas y lugares de empaque.
Regula, también, la comercialización de productos fitosanitarios mediante la inscripción en el
“registro de expendedores”, pudiéndose comercializar solamente los fitosanitarios que se encuentren
registrados a nivel nacional (art. 20). De esta disposición se desprende que, con respecto a cualquier
agroquímico, la Provincia autoriza solamente los que se encuentran registrados a nivel nacional,
mientras que para los agroquímicos aplicables a producciones vegetales intensivas se requiere,
además, que sea recomendado.
Negro sobre verde 99
Quienes comercialicen productos fitosanitarios deberán contar con asistencia técnica de un
ingeniero agrónomo habilitado, de quién se fijan sus deberes en forma harto precisa.
En el art. 28 se establece una larga lista de productos, que van desde insecticidas, nematicidas,
fungicidas, bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas, molusquicidas, acaricidas,
defoliantes y/o desecantes, fitoreguladores, herbicidas, coadyuvantes, repelentes, atractivos,
fertilizantes, inoculantes hasta todos aquellos productos no contemplados expresamente en esa
enumeración, cuya venta directa al usuario deberá hacerse mediante autorización por escrito de
ingeniero agrónomo habilitado. Asimismo, el art. 29 prevé la conocida clasificación que los divide en:
de “uso y venta libre”, y, de “venta y uso registrado”. La primera categoría comprende a aquellos
productos que no son riesgosos para la salud humana, flora, fauna y medio ambiente; mientras que la
segunda a los que entrañan riesgos y, por lo tanto, su venta debe ser registrada.
Las infracciones a la ley serán sancionadas con multas, inhabilitación temporaria o definitiva
de los establecimientos, empresas y profesionales responsables (art. 27). Asimismo, establece
sanciones para quienes efectúen aplicación aérea de productos fitosanitarios incumpliendo
prescripciones legales o reglamentarias; y como disposición complementaria prescribe que cuando el
organismo de aplicación estimare desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su alta
toxicidad, prolongado efecto residual o por cualquier otra circunstancia, gestionará ante la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación la exclusión de la nómina de productos autorizados,
sin perjuicio de adoptar -en forma inmediata- las medidas necesarias para el resguardo y preservación
del medio ambiente, flora, fauna, personas o bienes (art. 37); estando obligada la autoridad de
aplicación a publicar periódicamente la lista de productos fitosanitarios según clasificación antes
mencionada.
Por último, el art. 39 manifista que “...En caso de insuficiencia u oscuridad de la presente ley,
se interpretará de conformidad a lo establecido en el Código Internacional de Conducta para la
Distribución y Utilización de Plaguicidas FAO (Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación)”.
Tucumán. Ley 6291 y Decreto 299-3/96
El art. 1º de la Ley 6291 (dictada en 1991) describe como su objetivo el regular todas las
acciones relacionadas con agroquímicos, a fin de asegurar su correcta utilización para proteger la salud
humana, animal y vegetal, mejorar la producción agropecuaria y reducir los riesgos para el medio
ambiente. Para ello, es menester determinar el alcance que posee la norma, entendiendo la misma que
son “todas las sustancias, productos y dispositivos usados como plaguicidas o agroquímicos,
destinados a la producción agropecuaria e industrial o el uso doméstico y/o sanitario, así como las
personas físicas o jurídicas que efectúen las siguientes acciones: importación, exportación,
Marisa A. Miranda 100
introducción en la Provincia, fabricación, formulación, fraccionamiento, almacenamiento,
distribución, transporte, comercialización, entrega gratuita, publicidad, exhibición, aplicación, destino
final de los envases, eliminación de desechos y toda otra operación que implique el manejo de
plaguicidas o agroquímicos” (art. 2º).
Es autoridad de aplicación la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Provincia
de Tucumán, por intermedio de la Dirección de Fomento y Extensión Rural, y tiene -entre otras- las
siguientes facultades: publicar mensualmente, a través de los medios masivos de comunicación, la
nómina de agroquímicos cuya venta y aplicación este prohibida en el ámbito de la Provincia; asesorar
sobre la manipulación y uso de agroquímicos, con el objeto de prevenir accidentes; determinar el
destino final de los envases, restos o desechos de agroquímicos; intervenir o decomisar agroquímicos
o productos agropecuarios; promover el desarrollo de sistemas integrados de control de plagas;
autorizar los locales de expendio de agroquímicos de venta restringida; fijar los límites máximos
permisibles de contaminantes tóxicos y ecotóxicos en los agroquímicos, incluyéndose los productos de
degradación que tienen significación toxicológica para la salud del ambiente; y, establecer las medidas
y mecanismos que permitan o promuevan la adquisición de plaguicidas o agroquímicos por los
pequeños productores rurales por medio de un asesor técnico designado por el organismo de
aplicación.
Crea, asimismo, el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos, en el cual deberán
inscribirse las sustancias, productos y dispositivos autorizados por el organismo de aplicación. Todo
plaguicida o agroquímico que no se encuentre inscripto podrá ser intervenido, decomisado o destruido.
Ahora bien, para evitar dudas acerca de la competencia en materia de determinación de sustancias
autorizadas, prosigue el art. 4º estableciendo que para la inscripción en ese Registro es “condición
indispensable” que la sustancia, producto o dispositivo este autorizado por las autoridades nacionales
competentes. No obstante, si bien es cierto que refiere como facultad nacional la de establecer el
listado de productos autorizados, también es real que la Provincia reconoce su derecho a restringirlo
“cuando a juicio del organismo de aplicación, sus efectos sobre la producción, comercialización, salud
o ambiente lo haga necesario” (art. 4º in fine).
En lo que respecta a la clasificación de los productos, la misma queda en cabeza del organismo
de aplicación en función de los riesgos que presenten para la producción, comercialización, salud o
ambiente, previéndose dos categorías: de “venta libre” y de “venta restringida”. Estos últimos
solamente podrán ser vendidos en los comercios habilitados y mediando autorización de un asesor
técnico (el cual deberá ser profesional universitario, ingeniero agrónomo o profesión similar). A su
vez, los comercios que los expendan deberán contar con un asesor técnico permanente, quien será
responsable del expendio o entrega -a cualquier título- de los mencionados compuestos.
El art. 11 establece que todo plaguicida o agroquímico que se inscriba en el Registro
Provincial deberá ser ensayado en el ámbito de la Provincia, debiéndose estudiar las curvas de
Negro sobre verde 101
degradación, tiempos de reserva y clausura, y sus residuos. De la misma forma, en lo que respecta al
envase y rotulado de estos productos, queda establecido que estará regido por normas que fije la
autoridad de aplicación, de la misma forma que la disposición final de los envases, restos o desechos
de aquellos.
Prohíbe, asimismo, la descarga de efluentes conteniendo plaguicidas o agroquímicos sin
descontaminación previa en todo lugar accesible a personas o animales, o donde se puedan contaminar
cultivos, campos de pastoreo, aguas superficiales o subterráneas, o afectar cualquier recurso natural
(art. 12 in fine).
Regula las condiciones de trabajo que deben primar entre aquellos que manipulen estos
productos, responsabilizando a los empleadores por el cumplimiento de esta norma; a la vez que prevé
que todas las operaciones que impliquen el transporte, carga y descarga de los productos regulados se
hará en la forma que determine la reglamentación “a fin de evitar todo riesgo para la salud o el
ambiente”, y responsabilizando al transportista en caso de incumplimiento de las normas pertinentes.
Prohíbe el expendio de plaguicidas o agroquímicos de venta restringida a menores de 18 años
y su intervención en cualquier tipo de tareas que impliquen manipuleo de los mismos.
El art. 16 faculta a los inspectores de sanidad vegetal a verificar si los certificados,
autorizaciones, registro y habilitaciones antes requeridas se ajustan a las disposiciones vigentes;
inspeccionar los locales de deposito y venta de agroquímicos, los automotores y aeronaves -entre
otros-; extraer muestras de los productos a fin de efectuar las determinaciones y análisis requeridos por
la norma y constatar las infracciones o verificar el cumplimiento de esta ley o sus reglamentaciones,
pudiendo solicitar cooperación de otros organismos oficiales y auxilio de la fuerza publica.
En lo referente a las sanciones por infracción a las prescripciones de la ley, las mismas podrán
ser apercibimiento o intimación a regularizar la situación, multa, decomiso, clausura -temporaria o
definitiva-, e inhabilitación -también temporaria o definitiva-.
Ahora bien, tal como hemos visto, la norma recientemente analizada no conceptualiza al
termino agroquímico, dejando planteadas serias dudas en lo que respecta a si considera que los
plaguicidas son agroquímicos. Decimos esto puesto que permanentemente habla de “plaguicidas y
agroquímicos” aunque en el art. 16 inc. b, por ejemplo, y en el marco de las atribuciones que poseen
los inspectores de sanidad vegetal, remarca que los mismos pueden inspeccionar los locales destinados
al deposito o venta de agroquímicos, sin hacer expresa mención al término plaguicidas, el que en el
resto de la norma es mencionado, sistemáticamente, cada vez que se menciona a aquél. Por ello, esto
nos podría hacer pensar que cuando no se lo nombra expresamente es porque esa disposición no lo
abarca, razón por la cual, caeríamos en el absurdo de entender que los inspectores están facultados
para hacer su trabajo en los locales que venden agroquímicos y no en los que sólo expenden
plaguicidas.
Marisa A. Miranda 102
Veamos qué solución aporta el Decreto 299-3/96 cuyo nombre es “Plaguicidas- Normas para
su utilización”, entendiéndose que el mismo, pese a autodenominarse “reglamentario” en su art.18 es,
en realidad, “complementario” o “aclaratorio” de la Ley 6291.
Señala que, “a los fines de la Ley 6291 de agroquímicos, entiéndese por plaguicidas a
cualquier sustancia o mezcla de sustancia destinada a prevenir, destruir o controlar cualquier plaga,
incluyendo los vectores de enfermedades humanas o de los animales, las especies no deseadas de
planta o animales que causen perjuicios o que interfieran de cualquier otra forma en la producción,
elaboración, almacenamiento, transporte o comercialización de alimentos, productos agrícolas,
maderas y productos de maderas o alimentos para animales para combatir insectos arácnidos u otras
plagas en o sobre el cuerpo” (art. 1º). Destaca, asimismo, que el término incluye las sustancias
destinadas a utilizarse como fitoreguladores e inhibidores de crecimiento de las plantas, defoliantes,
desecantes y las sustancias aplicadas a los cultivos antes o después de la cosecha, para proteger el
producto contra el deterioro durante el almacenamiento y transporte.
Define como “plaguicidas” a los acaricidas, antibióticos, defoliantes y/o desecantes,
fitoreguladores, funguicidas, funguicidas-acaricidas, herbicidas, insecticidas, insecticidas-funguicidas,
insecticidas-rodenticidas matababosas y caracoles, nematicias-insecticidas, rodenticidas, organismos
biológicos, atrayentes sexuales y coadyuvantes; conceptualizando a los agroquímicos como “todos los
productos o insumos químicos utilizados en el agro, además de plaguicidas los abonos, nutrientes o
fertilizantes, atrayentes y repelentes”.
En virtud de ello, entendemos que, para la ley tucumana, el vocablo agroquímicos incluye -
como debe ser- a los plaguicidas, desvaneciéndose el razonamiento absurdo en el que fatalmente nos
introduce la infeliz redacción de la Ley 6291 en este punto.
Continúa afirmando que “productos fitosanitarios” es un vocablo más amplio que el
vulgarmente difundido “plaguicida” y reemplaza modernamente al de “productos agroquímicos”. En
suma, los vocablos productos agroquímicos y productos fitosanitarios son entendidos como sinónimos,
siendo ellos mas abarcativos que el concepto de plaguicida.
Dispone este Decreto que la autoridad de aplicación que ejercerá el poder de policía no es ya
la mencionada en la Ley 6291, sino que -y a raíz de la reorganización administrativa sufrida- la
Secretaria de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Agricultura.
II. B. 2.- ANÁLISIS DE LA NORMATIVA LEGAL VIGENTE EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
II. B. 2. 1.- Antecedentes
Negro sobre verde 103
Pese a que no es nuestra intención presentar en estas líneas un panorama detallado de la
evolución histórica de las normas dictadas en la Provincia de Buenos Aires respecto a los productos
fitosanitarios, consideramos oportuno destacar que la Ley de Sanidad Vegetal, número 5770, del año
1954, determinaba que todo producto químico destinado a combatir las causas adversas a la
agricultura que no estuviere aprobado por la autoridad nacional competente, para expenderse en el
territorio de la Provincia debía contar con la autorización del por entonces Ministerio de Asuntos
Agrarios. A su vez, previó la acción coordinada de ese organismo con el Ministerio de Salud, a los
efectos de fijar las cantidades máximas de residuos de los tóxicos que se podrían tolerar en frutas y
hortalizas destinadas al consumo humano.
El Decreto 4328/55, reglamentario de la ley precitada, autorizaba la utilización contra las
plagas de métodos “no oficiales” de control de las mismas, siempre que hayan sido prescriptos por un
ingeniero agrónomo matriculado en la Provincia a cuyo efecto formularía la indicación por escrito
asentando su firma y número de matrícula. Asimismo, se facultó a la Dirección General de Defensa
del Agro a vigilar que los productos destinados a terapéutica vegetal que se expendiesen en el
territorio de la Provincia contaren con la aprobación de autoridad nacional competente o en su defecto
hubieren sido autorizados por aquélla. A esos fines dichos plaguicidas serían registrados a nivel
provincial, como así también las fábricas que los produjeran y estuvieran ubicadas en la Provincia;
siendo competente la autoridad local para verificar que los mencionados agroquímicos se ajustaren a
las especificaciones declaradas originariamente.
Para expenderse, los plaguicidas que contasen con la autorización de venta otorgada por la
autoridad nacional competente, debían ser registrados en la Provincia, estableciendo los requisitos a
cumplir mediante el llenado de un formulario. No obstante, para registrar plaguicidas que no contasen
con aprobación de la autoridad nacional debían, además, acompañarse cuatro muestras del producto y
un proyecto de rótulo del mismo; remarcándose que para conceder autorización de venta se efectuarían
las determinaciones fisicoquímicas y biológicas necesarias.
Quedaba prohibida la venta de plaguicidas a granel en todo el territorio provincial y se
establecieron precisas facultades de la autoridad local respecto al control de composición de
agroquímicos así como al procedimiento que se aplicaba, el cual era distinto si el producto poseía o no
autorización de venta nacional. Se reconocía, a su vez, competencia provincial en lo que respecta a la
confección anual de la nómina de los plaguicidas cuyos residuos sobre frutas y hortalizas pudiesen
constituir un peligro para la salud humana, fijándose las cantidades máximas de tóxico a tolerarse en
dichos productos vegetales listos para su consumo.
II. b. 2. 2.- Génesis de la Ley 10.699: Proyectos presentados y debates parlamentarios
Marisa A. Miranda 104
La vigente Ley de Agroquímicos provincial, que lleva el número 10.699 tuvo su origen en un
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
Debatido que fuera, las diversas recomendaciones efectuadas quedaron plasmadas en tres proyectos de
ley, de los cuales y luego de procederse a la votación pertinente, se aprobó el surgente de las
modificaciones que, al original enviado por el Poder Ejecutivo, le introdujera la Comisión de Asuntos
Agrarios, Recursos Naturales y Medio Ambiente.
Para una cabal comprensión de la temática abordada, hemos considerado conveniente estudiar
los tres despachos de Comisión surgidos del originario proyecto del Poder Ejecutivo enviado a la
Cámara de Diputados. Metodológicamente, hemos entendido atinado transcribir el texto completo del
despacho aprobado –o sea, el de la Comisión de Asuntos Agrarios, Recursos Naturales y Medio
Ambiente- para agregar las modificaciones pretendidas por las Comisiones de Asuntos Agrarios y de
Salud (a la que se adhiere la Comisión de Comercio e Industria), en nota a pie de página, y resaltando
en letra cursiva subrayada los pretensos cambios a introducirse.
A su vez, obran también en nota a pie, los cambios propuestos por la Cámara de Senadores al
Proyecto que luego fuese aprobado, remarcando en letra VERSALITA CURSIVA las sustituciones
pretendidas64.
PROYECTO PRESENTADO POR LA COMISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS, RECURSOS NATURALES Y
MEDIO AMBIENTE, AL QUE SE ADHIRIÓ LA COMISIÓN DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES, Y QUE
FINALMENTE RESULTARA APROBADO
Art. 1°: Son objetivos de la presente ley la protección de la salud humana, los recursos naturales y la
producción agrícola a través de la correcta y racional utilización de los productos mencionados en el
artículo siguiente, como así también evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente65, 66.
Art. 2°: Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley y sus normas reglamentarias dentro del ámbito
de la Provincia de Buenos Aires, la elaboración, formulación, fraccionamiento, distribución,
64 Este trabajo comparativo se ha realizado a partir de los textos publicados en los siguientes Diarios de Sesiones: de la Cámara de Diputados, 17 de Abril de 1986, pp.2793 y s.s.; de la Cámara de Senadores, 4 de Junio de 1987, pp. 368 y s.s. 65 Artículo que en el Proyecto presentado por la Comisión de Asuntos Agrarios de la Cámara de Diputados quedaba redactado de la siguiente forma: “Son objetivos de la presente ley la protección de la salud humana, los recursos naturales y la producción agropecuaria a través de la correcta y racional utilización de los productos mencionados en el artículo siguiente, como así también evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente”. 66 Redacción propuesta por el Senado: “Son objetivos de la presente ley la protección de la salud humana, los recursos naturales y la producción agrícola, EVITANDO LA CONTAMINACIÓN DE LOS ALIMENTOS, EL MEDIO AMBIENTE Y MANTENIENDO EL EQUILIBRIO DE LOS ECOSISTEMAS A TRAVÉS DE LA RACIONAL Y EFICIENTE UTILIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS DESCRIPTOS EN EL ART. 3°”.
Negro sobre verde 105
transporte, almacenamiento, comercialización o entrega gratuíta, exhibición, aplicación y locación de
aplicación de: insecticidas, acaricidas, nematodicidas, fungicidas, bactericidas, antibióticos,
mamalicidas, avicidas, feromonas, molusquicidas, defoliantes y/o desecantes, fitoreguladores,
herbicidas, coadyuvantes repelentes, atractivos, fertilizantes, inoculantes, y todos aquellos otros
productos de acción química y/o biológica no contemplados explícitamente en esta clasificación, pero
que sean utilizados para la protección y desarrollo de la producción vegetal.
El organismo de aplicación podrá ampliar la lista anterior cada vez que surjan nuevas
especialidades no contempladas en las nombradas y cuando razones de orden técnico así lo justifiquen.
Asimismo se encuentran comprendidas las prácticas y/o métodos de control de plagas que
sustituyan total o parcialmente la aplicación de productos químicos y/o biológicos, como así también
el tratamiento y control de residuos de los compuestos a que se refiere este artículo67, 68.
Art. 3°: El Ministerio de Asuntos Agrarios será el organismo de aplicación de esta ley, debiendo
coordinar su acción con el Ministerio de Salud y estará facultado para hacerlo con otras reparticiones
estatales y adoptar las medidas conducentes a fin de cumplir con los objetivos de la misma. También
podrá convenir con universidades y entidades oficiales y privadas, programas de capacitación e
investigación especialmente en el manejo y uso de agroquímicos, con el objetivo de aumentar la
67 Comisión de Asuntos Agrarios de la Cámara de Diputados: “Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley y sus normas reglamentarias dentro del ámbito de la Provincia de Buenos Aires, la elaboración, formulación fraccionamiento, distribución, transporte, almacenamiento, comercialización o entrega gratuíta, exhibición, aplicación y locación de aplicación de: insecticidas, acaricidas, nematodicidas, fungicidas, bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas, molusquicidas, defoliantes y/o desecantes, fitoreguladores, herbicidas, coadyuvantes, repelentes, atractivos, fertilizantes, inoculantes, y todos aquellos otros productos de acción química y/o biológica no contemplados explícitamente en esta clasificación, pero que sean utilizados con el propósito previsto en la ley.
El organismo de aplicación podrá ampliar la lista anterior cada vez que surjan nuevas especialidades de terapéutica vegetal no contempladas en las nombradas y cuando razones de orden técnico así lo justifiquen. Asimismo se encuentran comprendidas las prácticas y/o métodos de control de plagas que sustituyan total o parcialmente la aplicación de productos químicos y/o biológicos, como así también el tratamiento y control de residuos de los compuestos a que se refiere este artículo”. 68 Para el Senado debería ser redactado así: “Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley y sus normas reglamentarias dentro del ámbito de la Provincia de Buenos Aires, la elaboración, formulación, EXPERIMENTACIÓN, fraccionamiento, distribución, transporte, almacenamiento, comercialización o entrega gratuíta, exhibición, aplicación y locación de aplicación de: insecticidas, acaricidas, nematodicidas, fungicidas, bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas, molusquicidas, defoliantes y/o desecantes, fitoreguladores, herbicidas, coadyuvantes repelentes, atractivos, fertilizantes, inoculantes, y todos aquellos otros productos de acción química y/o biológica no contemplados explícitamente en esta clasificación, pero que sean utilizados para la protección y desarrollo de la producción vegetal. El organismo de aplicación podrá ampliar la lista anterior cada vez que surjan nuevas especialidades no contempladas en las nombradas y cuando razones de orden técnico así lo justifiquen. Asimismo se encuentran comprendidas las prácticas y/o métodos de control de plagas que sustituyan total o parcialmente la aplicación de productos químicos y/o biológicos, como así también el tratamiento y control de residuos de los compuestos a que se refiere este artículo”.
Marisa A. Miranda 106
eficiencia de su aplicación así como disminuir los riesgos de intoxicación y contaminación del medio
ambiente69, 70.
Art. 4°: El organismo de aplicación creará, organizará y mantendrá actualizados registros de
inscripción obligatoria, según las normas que se establezcan en la reglamentación de esta ley, con
respecto a fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores, aplicadores por
cuenta de terceros, transportistas y depósitos o almacenamiento de los productos mencionados en el
artículo 271.
Art. 5°: Toda persona física o jurídica, con excepción de los transportistas, locadores de aplicación y
depósitos o empresas de almacenamiento, cuya actividad quede comprendida en el artículo 2° de la
presente ley tendrá la obligación de contar, conforme a la reglamentación pertinente, con un asesor o
director técnico profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante matriculado en el Consejo
Profesional de jurisdicción provincial, según se determine en la respectiva reglamentación72, 73, 74.
69 Según el Despacho presentado por la Comisión de Asuntos Agrarios de la Cámara de Diputados este artículo debía tener la siguiente redacción: “El Ministerio de Asuntos Agrarios será el organismo de aplicación de esta ley y estará facultado para coordinar, particularmente con el Ministerio de Salud, su acción con otras reparticiones estatales y adoptar las medidas conducentes a fin de cumplir con los objetivos de la misma. También podrá convenir con universidades y entidades oficiales y privadas, programas de capacitación e investigación especialmente en el manejo y uso de agroquímicos con el objetivo de aumentar la eficiencia de su aplicación, así como disminuir los riesgos de intoxicación y contaminación del medio ambiente”. 70 Para el Senado, la redacción de este artículo debía ser la siguiente: “El Ministerio de Asuntos Agrarios será el organismo de aplicación de esta ley, debiendo CONVENIR su acción con el Ministerio de Salud y estará facultado para hacerlo con otras reparticiones estatales y adoptar las medidas conducentes a fin de cumplir con los objetivos de la misma. También podrá convenir con universidades y entidades oficiales y privadas, programas de capacitación e investigación especialmente en el manejo y uso de agroquímicos, con el objetivo de aumentar la eficiencia de su aplicación así como disminuir los riesgos de intoxicación y contaminación del medio ambiente”. 71 Según el Senado, la redacción final de esta norma debería ser: “El organismo de aplicación creará, organizará y mantendrá actualizados registros de inscripción obligatoria, según las normas que se establezcan en la reglamentación de esta ley, con respecto a fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores, aplicadores por cuenta de terceros, transportistas y depósitos o almacenamiento de los productos mencionados en el artículo 3° Y DE LOS FABRICANTES DE IMPLEMENTOS DE APLICACIÓN” . 72 Comisión de Asuntos Agrarios de Diputados: “Toda persona física o jurídica, con excepción de los transportistas, locadores de aplicación y depósitos o empresas de almacenamiento, cuya actividad quede comprendida en el artículo 2° de la presente ley tendrá la obligación de contar, conforme a la reglamentación pertinente, con un asesor profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante matriculado en el Consejo Profesional de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires”. 73 Según Proyecto presentado por la Comisión de Salud Pública de la Cámara de Diputados, al que se adhiere la Comisión de Comercio e Industria de ese mismo cuerpo: “Toda persona física o jurídica, con excepción de los transportistas, locadores de aplicación y depósitos o empresas de almacenamiento, cuya actividad quede comprendida en el artículo 2° de la presente ley tendrá la obligación de contar, conforme a la reglamentación pertinente, con un asesor o director técnico profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante según se determine en la respectiva reglamentación”. 74 Según modificaciones introducidas por el Senado: “ LAS PERSONAS FÍSICAS O JURÍDICAS QUE SE DEDIQUEN A LA FABRICACIÓN, COMERCIALIZACIÓN Y VENTA DE LOS PRODUCTOS MENCIONADOS EN EL ARTÍCULO 3°DEBERÁN CONTAR CON EL ASESORAMIENTO DE UN PROFESIONAL INGENIERO AGRÓNOMO U OTRO TÍTULO HABILITANTE, NO ASÍ LAS EMPRESAS DE APLICACIÓN Y SERVICIOS CUYOS TITULARES, PILOTOS Y/O CONDUCTORES DEBERÁN CONTAR CON LA LICENCIA HABILITANTE PARA LA APLICACIÓN DE AGROQUÍMICOS”.
Negro sobre verde 107
Art. 6°: El organismo de aplicación fijará las normas que deberán cumplir todas las personas físicas o
jurídicas que tengan injerencia en forma directa o indirecta sobre la actividad apícola en relación a lo
que establece esta ley75.
Art. 7°: Los productos a que se refiere el artículo 2° se clasificarán de la siguiente forma:
a) De uso y venta libre: son aquellos cuyo uso de acuerdo a las instrucciones, prevenciones y modo
de aplicación aconsejados, no sean riesgosos para la salud humana, los animales domésticos y el
medio ambiente.
b) De uso y venta profesional: son aquellos que por sus características su uso resultare riesgoso para
los aplicadores, terceros, otros seres vivos y el medio ambiente.
c) De venta y uso registrado: son los no encuadrados en las categorías anteriores cuya venta será
necesario registrar a los fines de permitir la identificación de los usuarios76.
Art. 8°: Queda prohibida la venta directa al usuario y/o aplicación de los productos encuadrados en el
artículo 7° incisos b) y c) sin “receta agronómica obligatoria”, confeccionada por un asesor técnico
profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante matriculado en el Consejo Profesional de
jurisdicción provincial según lo establezca la reglamentación pertinente77, 78.
Art. 9°: El Ministerio de Asuntos Agrarios retendrá a través del Banco de la Provincia de Buenos
Aires un porcentaje –a determinarse en la reglamentación- del arancel de la receta agronómica
75 Según el Senado, debía tener esta redacción: “EL MINISTERIO DE ASUNTOS AGRARIOS LLEVARÁ UN REGISTRO DE APICULTORES, CON EXPRESA CONSTANCIA DE LA UBICACIÓN DE LOS COLMENARES Y TRASLADO DE LOS MISMOS, QUIENES DEBERÁN REGISTRAR SU INSCRIPCIÓN DENTRO DE LOS SESENTA (60) DÍAS DE PROMULGADA LA PRESENTE LEY. ASIMISMO ESE MINISTERIO COORDINARÁ EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS “DE AVISO” EN CADA PARTIDO, DONDE LOS APICULTORES DEBERÁN NOTIFICAR LA CESACIÓN O TRASLADO DE SU APIARIO.
LOS SOLICITANTES DE TRABAJOS FITOSANITARIOS DONDE UTILICEN PRODUCTOS TÓXICOS PARA LAS ABEJAS, NOTIFICARAN CON VEINTICUATRO (24) HORAS DE ANTELACIÓN ANTE LOS CENTROS DE AVISO CORRESPONDIENTES, OBTENIENDO UNA CONSTANCIA ESCRITA DE LOS MISMOS QUE LE SERÁ ENTREGADA A LA EMPRESA DE APLICACIÓN YA SEA PROPIA O DE TERCEROS. LOS “CENTROS DE AVISO” SERÁN LOS ENCARGADOS DE ARBITRAR LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA COMUNICAR A LOS APICULTORES CON LA ANTELACIÓN SUFICIENTE”. 76 El Proyecto aprobado en Senadores no concibe clasificación de productos, tal como se efectuara en el presente. 77 Comisión de Asuntos Agrarios de: “Queda prohibida la venta directa al usuario y/o aplicación de los productos encuadrados en el artículo 7° incisos b) y c) sin “receta agronómica obligatoria”, confeccionada por un asesor técnico profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante según lo establezca la reglamentación pertinente, matriculado en el Consejo Profesional de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires”. 78 Según el Senado: “Queda prohibida la venta directa al usuario Y/O APLICADOR DE LOS PRODUCTOS QUE DETERMINE LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN, sin la receta agronómica obligatoria OFICIAL, EXTENDIDA por un asesor técnico profesional Ingeniero Agrónomo u otro título habilitante matriculado en el Consejo Profesional de jurisdicción provincial, según lo establezca la reglamentación pertinente”.
Marisa A. Miranda 108
obligatoria que fije el Consejo Profesional de Jurisdicción Provincial. Este aporte estará a cargo del
asesor técnico de la misma79.
Art. 10°: Cuando el organismo de aplicación estimara desaconsejable el empleo de determinado
agroquímico por su alta toxicidad, prolongado efecto residual y/o por cualquier otra causa que hiciere
peligroso su uso, gestionará ante la Secretaría de Estado de Agricultura, Ganadería y Pesca de la
Nación80, su exclusión de la nómina de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma
inmediata las medidas necesarias para el resguardo y preservación del medio ambiente, personas y
bienes.
Art. 11°: La aplicación de plaguicidas sobre cultivos, especialmente horti-frutícolas, que serán
cosechados en un período próximo a ésta, deberá suspenderse con la antelación que para cada caso
especifique la reglamentación de la presente ley81.
Art. 12°: Todo producto alimenticio contaminado con plaguicidas en cantidades mayores a los índices
de tolerancia que especifique la reglamentación de esta ley, será decomisado y destruído, sin perjuicio
de las multas u otras penalidades o acciones que correspondieren.
Art. 13°: Las transgresiones a la presente ley y a su reglamentación serán juzgadas y sancionadas por
el Ministerio de Asuntos Agrarios de conformidad a las normas del Decreto Ley 8785/77 modificado
por el Decreto Ley 9571 (Ley de Faltas Agrarias) y las disposiciones del reglamento aprobado por
Decreto 271/78 y modificatorios82.
Art. 14°: Toda persona física o jurídica, cuya actividad quede comprendida en el artículo 2° está
obligada a permitir y facilitar la inspección de las instalaciones, inmuebles y medios que utilice en
cualquier etapa de su correspondiente actividad, a todo funcionario autorizado al efecto por el
79 Conforme el Senado: “El Ministerio de Asuntos Agrarios PERCIBIRÁ EN UNA CUENTA ESPECIAL del Banco de la Provincia de Buenos Aires un porcentaje –a determinarse en la reglamentación- del arancel de la receta agronómica obligatoria que fije el Consejo Profesional de Jurisdicción Provincial. Este aporte estará a cargo del asesor técnico de la misma”. 80 Actualmente se denomina Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación. 81 No contemplado por el Proyecto presentado por las Comisiones de Salud Pública y Comercio e Industria. 82 Para el Senado: “LAS TRANSGRESIONES A LA PRESENTE LEY Y A SU REGLAMENTACIÓN SERÁN SANCIONADAS SEGÚN EL PROCEDIMIENTO DETERMINADO POR LA LEY DE FALTAS AGRARIAS. LAS MULTAS DE APLICAR POR LAS INFRACCIONES A LAS NORMAS DE LA PRESENTE LEY SERÁN DE HASTA QUINIENTOS (500) SUELDOS MÍNIMOS MENSUALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PROVINCIAL. SIN PERJUICIO DE LA APLICACIÓN DE LA MULTA CORRESPONDIENTE Y SEGÚN LA GRAVEDAD DE LOS CASOS PODRÁ PROCEDERSE A: INHABILITACIÓN TEMPORARIA O DEFINITIVA EN EL REGISTRO RESPECTIVO DE EMPRESAS O PROFESIONALES RESPONSABLES; DECOMISO DE PRODUCTOS; CLAUSURA TEMPORARIA O DEFINITIVA DE LOS LOCALES”.
Negro sobre verde 109
organismo de aplicación, quien en caso de negársele el acceso pertinente, recurrirá al auxilio de la
fuerza pública83.
Art. 15°: Los fondos provenientes de la aplicación de multas, retención de recetas o por cualquier otro
concepto derivado de la aplicación de la presente ley ingresarán a una cuenta especial a crearse.
Dichos fondos estarán destinados fundamentalmente al apoyo de las tareas de fiscalización, como así
también a la creación y mantenimiento de centros de toxicología, análisis de residuos y al desarrollo
de programas de capacitación e investigación84.
Art. 16°: Facúltase al organismo de aplicación a coordinar el poder de policía en lo relativo a esta ley,
con los municipios que cuenten con la infraestructura necesaria.
Art. 17°: El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de los noventa (90) días a partir de la
fecha de su publicación.
Art. 18°: Comuníquese al Poder Ejecutivo, etc.
Las modificaciones introducidas por el Senado son enviadas a la Cámara de origen
(Diputados), quien ratifica su anterior proyecto. Al volver a Senadores, el proyecto no alcanzó a contar
con los dos tercios requeridos, por lo tanto prevalece la propuesta de Diputados, convirtiéndose en la
Ley 10.699, conforme la conocemos hoy día.
En resumidas cuentas, la norma actual deriva del proyecto aprobado en Diputados y que
tuviera su origen en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, con las modificaciones impuestas
por la Comisión de Asuntos Agrarios, Recursos Naturales y Medio Ambiente, al que se adhirió la
Comisión de Asuntos Constitucionales de ese cuerpo.
Debates parlamentarios85
83 CONFORME EL SENADO: “TODA PERSONA FÍSICA O JURÍDICA, CUYA ACTIVIDAD QUEDE COMPRENDIDA EN EL ARTÍCULO 3° ESTÁ OBLIGADA A PERMITIR Y FACILITAR LA INSPECCIÓN DE LAS INSTALACIONES, INMUEBLES Y MEDIOS QUE UTILICE EN CUALQUIER ETAPA DE SU CORRESPONDIENTE ACTIVIDAD, A TODO FUNCIONARIO AUTORIZADO AL EFECTO POR EL ORGANISMO DE APLICACIÓN, QUIEN EN CASO DE NEGÁRSELE EL ACCESO PERTINENTE, RECURRIRÁ AL AUXILIO DE LA FUERZA PÚBLICA”. 84 Según la propuesta del Senado, este artículo debía quedar redactado de la siguiente forma: “Los fondos provenientes de la aplicación de multas, retención de recetas o por cualquier otro concepto derivado de la aplicación de la presente ley ingresarán a una cuenta especial a crearse. Dichos fondos estarán destinados fundamentalmente al apoyo de las tareas de fiscalización, como así también a la creación y mantenimiento de centros de toxicología, análisis de residuos y al desarrollo de programas de capacitación e investigación, Y A CUMPLIR LOS CONVENIOS QUE SE SUSCRIBEN POR EL ARTÍCULO 2°”. 85 Fuentes: Diarios de Sesiones de la Cámara de Diputados, 17 de Abril de 1986, pp.2793 y s.s.; y Diarios de Sesiones de la Cámara de Senadores, 4 de Junio de 1987, pp. 368 y s.s. Por razones de brevedad no se han
Marisa A. Miranda 110
Consideramos conveniente relatar algunas de las posiciones esgrimidas en el seno de ambas
Cámaras legislativas, a los efectos de conformar una acabada pintura de la ley, no sólo de su texto
final sino también del espíritu de la misma y de la finalidad que tuvo en mira el legislador al
sancionarla.
En ese sentido, el Diputado Giaconi afirmaba por entonces que “...frente al grave problema de
contaminación provocado por el uso de productos plaguicidas en defensa de la producción
agropecuaria, se han presentado en el mundo distintos enfoques para mantener bajo control un tema de
tanta repercusión sobre la salud humana. Según un informe de la Facultad de Agronomía de la
Universidad Nacional de La Plata, “no siempre ha sido abordado con la idoneidad necesaria,
habiéndose llegado a preconizar la prohibición total del empleo de biocidas”. No obstante, continúa
diciendo “...científicos e instituciones de avanzada reconocen la necesidad ineludible de su utilización,
para lograr una mayor disponibilidad de alimentos a efectos de cubrir las necesidades del incesante
incremento poblacional”, criterio este último al que adherimos. Pero los riesgos que presupone el uso
y manejo de dichos productos son inmensos y debemos extremar los recaudos para evitarlos. Hemos
visto hace un tiempo ejemplos catastróficos como en Bhopal –India- donde unas 200 mil personas
fueron afectadas en distinto grado, con más de 2.500 víctimas fatales, a raíz de emanaciones del gas
venenoso llamado Isocianato de Metilo, el 2 de diciembre de 1984, en las instalaciones de una
empresa trasnacional dedicada a la producción de pesticidas. La frecuencia de este tipo de tragedias se
presenta en forma desigual para los países ricos que para los países pobres. Son estos últimos los que
las padecen en mayor grado y la forma de prevención pasará por un mayor nivel de crecimiento
económico en el seno de una sociedad que disponga de los elementos participativos de control, como
propone el proyecto en tratamiento. No sólo la industria es peligrosa, sino todas las etapas del manejo
de los biocidas; desde la elaboración hasta la aplicación son sumamente peligrosas y de riesgo cierto
para la población. Basta recordar lo ocurrido en Jujuy el año pasado, cuando murieron tres bebés y por
lo menos once sufrieron diversos trastornos, como consecuencia de haber ingerido leche en polvo de
latas contaminadas por el traslado de las mismas a cargo de una empresa que en el vehículo llevaba, a
su vez, plaguicidas altamente tóxicos. Este aspecto también es considerado en el proyecto, que tiende a
reglamentar una actividad que exige inflexible control... Según experiencias llevadas a cabo en la
Universidad de San Luis, el profesor de la Cátedra de Bromatología informa que el poder tóxico de los
plaguicidas organoclorados no se ha llegado a descifrar cabalmente. Podría decirse que son algo así
como una bomba de tiempo. En condiciones ambientales propicias pueden persistir por veinte años o
más, no solamente donde fueron arrojados sino a cientos de kilómetros de distancia, transportados por
considerado los debates originados a partir de las devoluciones operadas a las mencionadas Cámaras y que pueden consultarse en los siguientes Diarios de Sesiones: de la Cámara de Diputados, 30 de Julio de 1987, pp. 937 y s.s.; de la Cámara de Senadores, 29 de Septiembre de 1988, pp. 3486 y s.s.
Negro sobre verde 111
el viento, las lluvias y cursos de agua, incluso las corrientes marinas. Aclarando sus conceptos, dice
este profesor que “estos productos son un arma de doble filo” y agrega que “sirven para combatir las
plagas, pero también quedan en el suelo y se incorporan a los pastos, frutos y animales”. ...Señor
presidente: para que se puedan cumplir los objetivos de este proyecto de ley, debe controlarse y
fiscalizarse su aplicación convenientemente, lo que requiere sin duda importantes recursos
económicos. La trascendencia del tema que estamos considerando no permite siquiera la posibilidad
que no se aplique correctamente por falta de fondos. Es por eso que se prevé convenientemente la
formación de una cuenta especial que será alimentada por los propios recursos que genera la ley y
entonces sí ejercer una efectiva aplicación por parte de los organismos constitucionales y legales en la
materia...”.
Por su parte, el diputado Frayssinet afirmaba por entonces que “...esto protegerá como primera
necesidad la sanidad vegetal para propender a evitar y combatir las plagas y malezas agrícolas y
acrecentar la producción en el sector que sabemos es una de las fuentes máximas de la producción de
alimentos y de energía económica de la Provincia y por lo tanto del país, ya que Buenos Aires es la
primera provincia productora al respecto...”.
El Diputado Maggi agregaba que “...La producción agropecuaria, a través de este proyecto,
recibirá controlada y racionalmente, las dosis de agroquímicos que sean necesarias...”; mientras que el
Diputado González entendía que “...En la actualidad, con una población mundial de alrededor de
4.200 millones de personas, se puede decir que estamos en un punto sin retorno, pues en el mundo de
hoy no sería posible producir los alimentos necesarios para todos si no se aplicaran técnicas modernas
de producción, lo que incluye: riego, fertilizantes y plaguicidas. Todo esto nos lleva a tratar de seguir
trabajando para que los plaguicidas se sigan utilizando en la forma más racional posible, es decir en el
momento adecuado, en las dosis necesarias, en los lugares justos y con los equipos que corresponda
para cada caso”.
El Diputado Gold enfatizó que la ley en debate “...implica una verdadera definición política
con trascendencia, inclusive en el ámbito nacional, donde la Provincia de Buenos Aires, ejercitando
las facultades conferidas por las Constituciones provincial y nacional, podrá delinear y trazar rumbos
de avanzada...”; rematando el Diputado Cuervo alegando: “...Hemos dado, señor presidente, una ley a
las fuentes de producción agrícola bonaerense, legislando asimismo sobre la máxima legislación de
protección a la vida de operadores y habitantes de la zona...”.
En la Cámara de Senadores provincial ha habido, asimismo, jugosos discursos en pos de una
legislación al respecto. Por ejemplo, el Senador Barceló relató que “... Las enfermedades y plagas de
la agricultura constituyen un factor limitante de la expansión sectorial y uno de los medios de control
más difundidos es el uso de plaguicidas...El uso de los agroquímicos para combatir las plagas y las
enfermedades que asolan nuestros campos se ha incrementado notablemente en los últimos
años...También se advierte un desconocimiento, de quienes hoy manejan plaguicida, respecto de
Marisa A. Miranda 112
productos nuevos y más eficientes de distinta especificidad y modos de acción, que continuamente
aparecen en el mercado de agroquímicos....Muchos plaguicidas no se degradan rápidamente,
permaneciendo en el medio por meses, o su degradación presenta mayor toxicidad que el producto
original, aumentando la contaminación de productos destinados al consumo humano y animal, como
los espejos de agua, ya sea en forma directa o por contaminación de las napas de agua...Como
resultante de ello, el productor agropecuario es el primero de los que directamente resulta más
expuesto dentro del ecosistema, con las inevitables y serias consecuencias para la población y para el
país...”
Coincidentemente, el Senador Laborí sostuvo que “...El uso racional de los agroquímicos es
una necesidad prioritaria para el mantenimiento del ecosistema y la concientización debe originarse en
los hombres de ciencia, pero sólo puede transformarse en la acción necesaria a través de los dirigentes
políticos. Esta ley es uno de los pasos iniciales ante todo el amplio espectro que la ecología y el medio
ambiente requieren pero, en nuestro carácter de legisladores, debemos sentirnos con una parte de
nuestra misión cumplida dando por aprobado el presente proyecto”; mientras que el Senador Ghiani
“...Racionalmente, no se puede dudar de los beneficios que aporta el buen uso de los agroquímicos en
el campo de la agricultura, la jardinería y la silvicultura. Pero no es menos cierto que los agroquímicos
también pueden ser peligrosos, y esta peligrosidad puede ser prevenida, con seguridad, mediante una
evaluación adecuada de su uso...”.
El Senador Arrospide finalizó el debate afirmando que “...con este proyecto, de aquí en más,
vamos a poner un freno a cierta actividad comercial referida a la venta de productos que se aplican
para combatir determinadas plagas, y cuya venta no obedece a las necesidades reales de combatir
especies que perjudican a los sembrados, sino a intereses comerciales. De ahora en adelante, mediante
la obligatoriedad de presentar la receta de un profesional, se asegurará la aplicación del producto
adecuado para cada caso...”.
II. B. 2. 3.- Estudio del régimen regulatorio actual
Previo a iniciar el análisis de estos cuerpos normativos, destacaremos que no existen
disposiciones genéricas -excepto magras Resoluciones-, ni a nivel nacional, ni provincial, que regulen
especialmente a los agroquímicos aplicables a cultivos hortícolas, razón por la cual el corpus que
presentamos a continuación constituye uno de los más significativos basamentos teórico-jurídicos del
tema que abordamos.
La Ley de Agroquímicos de la Provincia de Buenos Aires fue sancionada el 29 de septiembre
de 1988 (Ley 10.699, B.O. 17/11/88) proponiéndose como objetivos principales “la protección de la
salud humana, los recursos naturales y la producción agrícola” y “evitar la contaminación de los
Negro sobre verde 113
alimentos y del medio ambiente” los cuales procurará alcanzar mediante “la correcta y racional
utilización de los (diversos) productos (por ella) mencionados” (art. 1°).
Su art. 2° destaca que quedan sujetas a sus disposiciones diversas actividades que abarcan
desde la elaboración de los productos hasta su comercialización o entrega gratuíta, exhibición,
aplicación y locación de aplicación, comprendiendo también la formulación, el fraccionamiento, la
distribución, el transporte y el almacenamiento de los mismos.
Ahora bien, ¿cuáles son los agroquímicos comprendidos por la norma? Ésta, con un carácter
meramente enunciativo señala que se ocupa de los insecticidas, acaricidas, nematodicidas, fungicidas,
bactericidas, antibióticos, mamalicidas, avicidas, feromonas, molusquicidas, defoliantes y desecantes,
figorreguladores, herbicidas, coadyuvantes, repelentes, atractivos, fertilizantes, inoculantes y cualquier
otro producto de acción química o biológica no mencionado expresamente pero que sea utilizado para
la protección y desarrollo de la producción vegetal.
Sus disposiciones también alcanzan a las “prácticas y/o métodos de control de plagas que
sustituyan total o parcialmente la aplicación de productos químicos y/o biológicos, como así también
el tratamiento y control de residuos de los compuestos antes mencionados”.
El Ministerio de Asuntos Agrarios es el organismo de aplicación de la ley, debiendo coordinar
su acción con el Ministerio de Salud, estando también facultado para hacerlo con otras reparticiones
estatales y adoptar las medidas conducentes a fin de cumplir con los objetivos de esta ley. Prevé
además la participación de universidades y entidades oficiales y privadas en programas de
capacitación en investigación, especialmente en el manejo y uso de agroquímicos, con el objetivo de
aumentar la eficiencia de su aplicación así como disminuir los riesgos de intoxicación y contaminación
del medio ambiente.
Los fabricantes, formuladores, fraccionadores, distribuidores, expendedores, aplicadores por
cuenta de terceros, transportistas y depósitos o almacenamiento de agroquímicos deberán ser
inscriptos en registros que debe crear y mantener actualizados la autoridad de aplicación; estando
obligada toda persona física o jurídica, con excepción de los transportistas, locadores de aplicación y
depósitos o empresas de almacenamiento, a contar con el asesoramiento o dirección técnica de un
profesional ingeniero agrónomo u otro título habilitante.
Procurando morigerar la problemática incidencia de los agroquímicos en la apicultura, el
artículo siguiente faculta al organismo de aplicación para fijar las normas que deberán cumplir todas
las personas físicas o jurídicas que tengan ingerencia en forma directa o indirecta sobre esa actividad.
La Ley 10.699 ensaya una categorización de los agroquímicos, conforme el riesgo o
peligrosidad adunado a su utilización. A tal efecto entiende que los productos podrán ser: de “uso y
venta libre”; de “uso y venta profesional” y de “venta y uso registrado”.
Marisa A. Miranda 114
Ubica dentro del primer grupo (“uso y venta libre”) a aquéllos cuyo uso de acuerdo a las
instrucciones, prevenciones y modo de aplicación aconsejado no sean riesgosos par la salud humana,
los animales domésticos y el medio ambiente.
Considera que se hallan dentro de la categoría de “uso y venta profesional” los agroquímicos
que por sus características resulten riesgosos para sus aplicadores, terceros, otros seres vivos y el
medio ambiente.
Por último, clasifica como de “venta y uso registrado” a los no encuadrados en las categorías
anteriores. Su comercialización es registrada con la finalidad de identificar a los usuarios.
Los productos mencionados en segundo y tercer término (uso y venta profesional y registrado)
no podrán ser adquiridos sin contar con la “Receta agronómica obligatoria”, confeccionada por un
asesor técnico ingeniero agrónomo u otro título habilitante debidamente matriculado en el Consejo
Profesional de la jurisdicción.
En el art. 10 de esta ley, la Provincia establece su posición en cuanto a la facultad de autorizar
agroquímicos: la misma recae en la Nación. Ello es así, toda vez que esta norma dispone que “Cuando
el organismo de aplicación estimare desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su
alta toxicidad, prolongado efecto residual y/o por cualquier otra causa que hiciere peligroso su uso,
gestionará ante la Secretaría de Estado de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación86, su exclusión
de la nómina de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma inmediata las medidas
necesarias para el resguardo y preservación del medio ambiente, personas y bienes”.
La aplicación de plaguicidas sobre cultivos hortofrutícolas que serán cosechados en un período
próximo a aquélla, deberá suspenderse con la antelación que para cada caso especifique la
reglamentación de la ley.
Todo producto contaminado con plaguicidas en cantidades mayores a los índices de tolerancia
que especifique la reglamentación será decomisado y destruido, disponiendo a su vez el Decreto
499/91 que si los productos contuvieren residuos de plaguicidas que excedan los límites establecidos
por las normas nacionales vigentes, serán inmediatamente decomisados y destruidos.
Las transgresiones a esta ley y a su reglamentación serán juzgadas y sancionadas por el
organismo de aplicación, de conformidad a la Ley de Faltas Agrarias; estando obligada toda persona
física o jurídica cuya actividad quede comprendida en las abarcadas por la norma, a permitir y facilitar
la inspección de las instalaciones, inmuebles y medios que utilice en cualquier etapa de su
correspondiente actividad, a todo funcionario autorizado al efecto por el organismo de aplicación,
quien en caso de negársele el acceso pertinente, recurrirá al auxilio de la fuerza pública.
El poder de policía provincial en la materia se ejercerá coordinadamente con los municipios
que cuenten con la infraestructura necesaria.
86 Actual Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación.
Negro sobre verde 115
II. B. 2. 4.- Algunas cuestiones conflictivas
1. Autoridad que determina los productos prohibidos
Conforme al art. 2º de la Ley 10.699 es la autoridad provincial podrá ampliar la lista de
agroquímicos en lo que respecta a su designación genérica como insecticidas, acaricidas, funguicidas,
bactericidas, etc. cada vez que surjan nuevas especialidades no contempladas en aquella enumeración.
Desde esta perspectiva, y conforme el primer párrafo del art. 2º pareciera que tal enumeración es
meramente enunciativa; sin embargo, de acuerdo a lo que refiere el segundo párrafo cobra vigor la
postura de su taxatividad, puesto que se faculta al órgano administrativo a ampliar la lista precitada
cuando razones de orden técnico así lo justifiquen.
A su vez, para el art.50 del Decreto Reglamentario de la norma (Decreto 499/91) sería de
exclusiva competencia de la Nación (“...En caso de detectarse los efectos perjudiciales mencionados
en el párrafo anterior, se suspenderá la venta y uso del producto cuestionado previamente, mientras se
realizan los trámites pertinentes a nivel nacional para su exclusión o restricción de uso de la nómina
de productos autorizados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación”).
Las interpretaciones que podemos efectuar al respecto, básicamente, se reducen a las
siguientes:
1) La disposición provincial determina los géneros de productos considerados agroquímicos y para
establecer los compuestos químicos autorizados debemos remitirnos a la norma nacional. Sin
embargo, el Decreto Reglamentario no habla de compuestos químicos utilizados para la elaboración de
agroquímicos, sino que habla de productos cuestionados, dando a entender que el trámite que se
realizará para excluirlo de la lista será del agroquímico en sí, y no de su componente básico.
2) La Ley 10.699 reconoce como facultad privativa de la Provincia la de determinar qué agroquímicos
se emplean en el territorio. La mención que se hace, pues, en el art.50 del Decreto Reglamentario es al
sólo efecto de “colaborar” con la autoridad nacional en la tutela de la salud pública.
Teniendo en consideración el estudio de derecho comparado provincial que hemos efectuado
en páginas anteriores, consideramos que la posición que guarda mayor coherencia con la normativa
vigente en nuestro país es la que referenciamos en el acápite 1). En virtud de ello pareciera que la
Provincia entiende que la atribución de determinar los productos fitosanitarios prohibidos recae sobre
la autoridad nacional.
2. Contaminación con plaguicidas
Marisa A. Miranda 116
El art.12 de la Ley 10.699 hace referencia a los “...índices de tolerancia que especifique la
reglamentación de esta ley...” ; mientras que, por su parte, el art. 51 del Decreto 499/91, y refiriéndose
también a los plaguicidas habla de los productos y subproductos agrícolas que contengan “...residuos
de plaguicidas que excedan los establecidos por las normas legales nacionales vigentes...”.
Tal como vemos, por una parte la norma establece que será la reglamentación de la misma la
que disponga cuál es el índice de tolerancia de residuos de plaguicidas en productos alimenticios. Así
también, y contradictoriamente, el Decreto Reglamentario remite para la determinación de los
mentados restos a leyes nacionales.
Aquí sería necesario evaluar la posibilidad de un conflicto constitucional, toda vez que un
decreto reglamentario estaría transfiriendo competencias provinciales a la Nación. Es decir, la norma
provincial deriva al decreto provincial, y este decreto remite a la ley nacional.
¿Sería el caso de una delegación del Poder de Policía por decreto reglamentario? Supuesto éste
francamente transgresor del ordenamiento jurídico, dado que si la Ley provincial hubiese considerado
oportuno adoptar el sistema de adhesión (mecanismo tan habitual en aquéllas materias reservadas por
las provincias, cuando desean coordinar su accionar con el gobierno federal) hubiese sido necesario
que lo determine la referida disposición, y no su decreto reglamentario.
3. ¿El poder de policía es provincial, nacional o municipal?
A lo ya dicho se agrega otro inconveniente. El art.16 de la Ley 10.699 establece “Facúltase al
organismo de aplicación (Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires) a
coordinar el Poder de Policía en lo relativo a esta ley con los municipios que cuenten con la
infraestructura necesaria”.
En realidad, lo que coordinaría sería la aplicación de la ley, y no el Poder de Policía, puesto
que lo que está en discusión –al menos desde nuestro abordaje investigativo- es si aquél es provincial
o nacional, dado que existen serias concesiones de diversas provincias a la Nación, siendo impensable
introducir un punto mayor de conflicto e imprecisión, el cual consistiría en concebirlo como
municipal, por un simple error semántico legislativo.
4. Actas de trabajo de las empresas (art.29/33 Decreto Reglamentario)
La empresa que se dedique a la aplicación o locación de equipos dedicados a aplicar
agroquímicos, ya sea en forma aérea o terrestre, dispone las condiciones técnicas bajo las cuales se
realizarán los trabajos fitosanitarios, quedando esto declarado en un formulario especial o "acta de
trabajo" (art.29 Decreto Reglamentario); no siendo requerida la conformidad de la autoridad respecto a
Negro sobre verde 117
esas condiciones técnicas. Ello puede afirmarse dado que la empresa remite dichas actas,
posteriormente a haber iniciado la ejecución del trabajo (art.30).
Es decir, el requisito formal de la confección de actas de trabajo queda cumplido con la mera
entrega a la autoridad de aplicación de una copia de las mismas. Aquélla ni controla, ni aprueba
técnicas a emplearse, ni tiene derecho a oponerse a las elegidas, toda vez que se entera luego de
haberse efectuado la tarea (en el término de 10 días desde la ejecución del trabajo).
5. ¿En base a qué datos los municipios autorizan a las empresas de aplicación terrestre?
El art. 34 inc. 2º del Decreto 499/91 establece que las empresas que se dediquen a la
aplicación terrestre de agroquímicos con fines comerciales en el territorio de la Provincia deberán
cumplir algunas condiciones, entre las cuales hallamos que para la realización de los tratamientos de
control de plagas en el radio urbano deberán contar con autorización del organismo municipal
competente y con la receta agronómica correspondiente.
Ahora bien, ¿qué datos técnicos y/o científicos requieren los municipios para autorizar a las
mencionadas empresas? ¿acaso no es esto, en los términos en que se halla formulado, un mero recaudo
burocrático? En caso de no ser así, ¿por qué los municipios no deben autorizar a las empresas que
controlen plagas en su ámbito rural y sí debe hacerlo si realizan sus tareas en las ciudades?
6. Si no se aplican masivamente ¿no son peligrosos?
El art. 37 del Decreto Reglamentario nos dice que cuando las empresas deban realizar trabajos
que revistan carácter masivo (uno o más cuarteles o partidos) deberán requerir la aprobación previa de
la Dirección de Agricultura y Sanidad Vegetal.
Entonces, cabe preguntarse, ¿si se aplica un agroquímico con carácter no masivo, éste pierde
su peligrosidad?
Sabemos que una de las características de la contaminación ambiental es la de ser sus
consecuencias impredecibles en el tiempo y difusas en el espacio. Con esta conceptualización,
aceptada indiscutiblemente en estos días, no cabe la suposición que los efectos de un agroquímico
utilizado en una zona, y aún no masivamente, no puedan extenderse más allá de los límites del lugar
de aplicación.
7. Fin de una “eximición” cuestionada
El originario art. 47 inciso a) del Decreto 499/91 facultaba a la eximición del requisito de la
Receta Agronómica Obligatoria a la venta de inoculantes, fertilizantes, coadyuvantes y Bacillus s.p.
Marisa A. Miranda 118
categorizados como de “uso y venta profesional”. Esta disposición, de dudosa constitucionalidad,
puesto que alteraba el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias, hoy ha sido felizmente dejada
sin efecto mediante el Decreto 1170/00, en el cual se dispone la derogación del inciso a) del art. 47
antes referido.
III.- FACULTADES NACIÓN-PROVINCIAS EN MATERIA DE AGROQUÍMICOS
III. a. HACIA LA ARMONIZACIÓN NORMATIVA REGIONAL87
La idea fundamental que preside a este Capítulo es la de reexaminar el régimen jurídico que
regula los agroquímicos en la República Argentina con carácter previo a una eventual armonización o
unificación legislativa en el marco del Mercado Común del Sur y como asignatura pendiente a
resolver desde el abordaje de la problemática del federalismo, organización estadual que, en modo
alguno, debe menoscabar el ejercicio de derechos constitucionalmente reconocidos. Previo a ello, vale
destacar que en nuestras investigaciones preliminares hemos encontrado una serie de incongruencias
legislativas internas en la materia que no sólo dificultan cualquier tendencia unificadora, sino que
entorpecen acciones tutelares en materia de control de sanidad y calidad agroalimentaria.
Luego de analizar en forma comparativa una cantidad de normas emanadas de los órganos
nacionales o provinciales que se atribuyen competencia en la materia, nos posicionaremos
hipotéticamente en cada uno de los tres supuestos de ejercicio del poder de policía: potestad federal,
provincial o concurrente, para procurar contrastarlo con las disposiciones respectivas vigentes.
Intentamos, de este modo, instalar un debate sobre la cuestión para que luego de clarificadas
las facultades legislativas en nuestro país podamos abocarnos de lleno a la desafiante empresa de la
unificación en el marco regional. En ese orden dentro del estudio de la unificación de normas
fitozoosanitarias a desarrollarse en el contexto del Mercado Común del Sur, merece especial
tratamiento la problemática del régimen jurídico que rige los compuestos químicos de aplicación en la
producción agropecuaria, básicamente en lo que respecta a una revisión concienzuda de la jurisdicción
legislativa imperante en nuestro país.
No obstante, este enfoque no debe ser realizado desde una perspectiva excluyente de lo
ambiental, sino que -por el contrario- y tal como lo venimos propiciando desde hace tiempo, la única
posibilidad de éxito para cualquier proyecto agropecuario en el largo plazo radica en la disminución de
los efectos ambientales nocivos que pueda generar esta actividad. Desde esta línea de trabajo, y
reconociendo a la agricultura como modificadora de los ecosistemas naturales, no es conceptualmente
87 Un avance de este capítulo se encuentra publicado en: Miranda, Marisa A., “Federalismo y poder de policía en materia de sanidad agroalimentaria”, en La Ley, Tomo 2000-A, pp. 890-901, Buenos Aires, 2000.
Negro sobre verde 119
lógico pensar en la eliminación del impacto ambiental producido por aquélla. Sin embargo es
necesario y conveniente pivotear sobre la idea de amortiguación88 del impacto que genera toda
actividad agropecuaria sobre el medio ambiente.
A partir de allí, entendemos que la denominada actividad agraria no se agota con la cosecha
del cultivo o el sacrificio del ganado, sino que comienza con éstos otra fase, la denominada
agroindustrial. Tanto en la actividad agraria propiamente dicha como en las llamadas doctrinariamente
actividades conexas (fundamentalmente en la procesativa) resulta impensable cualquier estrategia
económico productiva que se desinterese de la problemática ambiental.
El concepto de actividad agraria debe extenderse en el presente hasta rozar la actividad
consuntiva y abarca, por ende, todo el proceso agroindustrial sobreviniente al cultivo del fundo o la
cría del ganado –ya sea en la esfera agroalimentaria como en la agraria no alimentaria-.
Ahora bien, al respecto surgen dos cuestiones a considerar. Por una parte, la definición de los
límites precisos del concepto de lo ambiental. Por otra, la resolución de un eventual conflicto entre
aquel aspecto y el económico, teniendo en cuenta que este último opera como variable de gran
incidencia en países periféricos.
Asimismo, sabido es que la resolución de cualquier conflicto económico en desmedro de la
conservación del entorno sólo –y en el mejor de los supuestos- proporciona beneficios palpables en el
corto plazo, propinando a la postre marcados desarreglos ambientales, de profunda incidencia a nivel
financiero en el largo plazo.
El Mercosur es un proyecto político y económico de valor estratégico, siendo una de sus
implicancias la oportunidad de una expansión exportadora y la ejercitación de las energías
competitivas. Por la complementación de producciones de zonas templadas y tropicales y por la gran
población que posee Brasil, esta unión regional implica –como bien señala Alberto de las Carreras89-
una gran oportunidad para la agroindustria argentina. No obstante, presentar una producción de
alimentos sin contaminantes lleva a una concepción mucho más rigurosa de parte del Estado y de los
particulares consecuencia de una cultura en la materia, que es necesario desarrollar.
De los postulados expuestos surge que, si por una parte entendemos a la actividad agraria
como abarcativa de toda la problemática agroalimentaria, y por otra como inescindiblemente
impregnada de contenido ambiental, la revisión de la potestad legislativa en materia de agroquímicos
resulta de particular trascendencia, básicamente ante el actual proceso de integración regional.
Consecuentemente, entendemos que las cuestiones vinculadas con el régimen jurídico de los
agroquímicos deben ser abordadas desde la perspectiva ambiental.
88 Entendemos por tal a la disminución progresiva, en el tiempo, de la intensidad de un fenómeno periódico. 89 De las Carreras, Alberto, “Alimentos argentinos para el mundo. Fuerzas y debilidades”, en Revista de Derecho del Mercosur, Año 2 Nro. 2, La Ley, Buenos Aires, abril de 1998, pp.195-201.
Marisa A. Miranda 120
En ese sentido vemos que el art. 41 de la Constitución Nacional establece claramente que
“...Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección,
y a las Provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones
locales...”. A su vez, el art. 42 enuncia como Derecho del Consumidor “...la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos...” y que “...Las autoridades proveeran a la protección de esos
derechos...”. El art. 75 inciso 18 reconoce como facultad del Congreso “Proveer lo conducente a la
prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración...”.
El art. 121 prevé que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al
tiempo de su incorporación”; estableciendo el art. 124 que “Las provincias podrán crear regiones para
el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines
y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política
exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de
la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que
se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio”.
Mediante el art. 125 las provincias quedan facultadas para “...promover el progreso
económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y
la cultura”. Estableciéndose expresamente en el art. 126 que “Las provincias no ejercen el poder
delegado a la Nación...”.
Circunscribiéndonos ahora a las pautas dadas por la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires, vemos que en su art. 12 establece que “Todas las personas en la Provincia gozan, entre otros, de
los siguientes derechos: 1.- A la vida, desde la concepción hasta la muerte natural...”; mientras que, el
art. 28 dispone “Los habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el
deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras.
La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su
territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la
plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar
una gestión ambientalmente adecuada.
En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales,
renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los
mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema;
promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el
territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada
información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Negro sobre verde 121
Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y
suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el
resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna.
Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada
a tomar todas las precauciones para evitarlo”.
A su vez, el art. 36 establece que “La Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos
económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos
y garantías constitucionales.
A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales:...8. A LA SALUD. La Provincia garantiza a
todos sus habitantes el acceso a la salud en los aspectos preventivos, asistenciales y terapéuticos;
sostiene el hospital público y gratuito en general, con funciones de asistencia sanitaria, investigación y
formación; promueve la educación para la salud; la rehabilitación y la reinserción de las personas
tóxico-dependientes. El medicamento por su condición de bien social integra el derecho a la salud; la
Provincia a los fines de su seguridad, eficacia y disponibilidad asegura, en el ámbito de sus
atribuciones, la participación de profesionales competentes en su proceso de producción y
comercialización...”.
El art. 38 prevé que “Los consumidores y usuarios tienen derecho, en la relación de consumo,
a la protección frente a los riesgos para la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus
intereses económicos y a una información adecuada y veraz...”.
Por último, el inciso 13 del art. 103 establece que “Corresponde al Poder Legislativo:...13.
Dictar todas aquellas leyes necesarias para el mejor desempeño de las anteriores atribuciones y para
todo asunto de interés público y general de la Provincia, cuya naturaleza y objeto no corresponda
privativamente a los poderes nacionales”.
Efectuado este repaso de orden constitucional nos concentraremos en el análisis de la
normativa específicamente involucrada en la problemática concreta que nos ocupa, debiendo aclarar
que, antes de abrumar al lector con citas legales quizás no muy familiares, hemos decidido -
excepcionalmente y pese a nuestro temor de pecar por reiterativos- retomar algunos conceptos ya
expuestos. Ello, en pos de facilitar la lectura y aportar algo de diafanidad sobre un aspecto abrumador
de nuestro plexo normativo.
Al respecto, sabemos que el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) -creado por Ley
23.899- y el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV) -establecido por el Decreto
2266 del año 1991- fueron fusionados en junio de 1996 para pasar a constituir el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), organismo descentralizado en jurisdicción de la actual
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, del Ministerio de Economía, Obras y
Servicios Públicos; estableciéndose su estructura organizativa y competencias en el Decreto del Poder
Marisa A. Miranda 122
Ejecutivo Nacional 1585 del 19 de diciembre de 1996, hoy modificado por los Decretos 394/01 y
680/03.
Son funciones del mismo –según el art. 2° del mencionado Decreto- la ejecución de las
políticas nacionales en materia de sanidad y calidad animal y vegetal, verificando el cumplimiento de
la normativa vigente sobre la materia; y la fiscalización de la calidad agroalimentaria, asegurando la
aplicación del Código Alimentario Argentino para aquellos productos del área de su competencia.
Este organismo interviene en el “control del tráfico federal, importaciones y exportaciones de
los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, productos agroalimentarios,
fármaco-veterinarios y agroquímicos, fertilizantes y enmiendas” (art. 3°).
En lo que respecta al tema que nos ocupa establece que entre las funciones del Presidente del
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria se encuentra la de dictar resolución definitiva
en lo atinente a la aprobación de habilitaciones u otorgamiento de certificados de plantas o medios
donde se produzcan, acopien, almacenen, acondicionen, empaquen, transformen, traten, transporten y
comercialicen animales, vegetales y productos, subproductos o derivados de origen animal o vegetal,
así como principios activos y productos químicos y biológicos destinados al mejoramiento de la
productividad animal o vegetal, diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades y plagas (art.
8°, inc. l). Dentro de su estructura organizativa existe, asimismo, un Consejo de Administración, el
cual tiene variadas funciones, entre las que destacamos “autorizar a los servicios del organismo,
cuando razones de interés nacional así lo aconsejen, la elaboración, tenencia y expendio de productos
destinados al diagnóstico, prevención, control, erradicación y tratamiento de las enfermedades y/o
plagas de los animales y/o vegetales” (art. 14 inc. f).
En el Anexo II del Decreto 1585/96 se establece que son objetivos del SENASA la
prevención, diagnóstico, control y/o erradicación de las enfermedades de los animales, y las de ese
origen, transmisibles al hombre, así como las plagas y enfermedades que afecten a los vegetales,
implementando y promoviendo la acción sanitaria y fitosanitaria en todo el país; entender en la
fiscalización y certificación de las acciones preventivas de control y/o erradicación de plagas
agrícolas, enfermedades de los animales y las de ese origen, transmisibles al hombre; en la calidad de
los productos destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades o plagas que
afecten la sanidad y la calidad de los animales, vegetales y productos, subproductos o derivados de
origen animal o vegetal ; en la calidad de los productos destinados al diagnóstico, prevención y
tratamiento de enfermedades de los animales ; en las condiciones y la calidad de los insumos químicos
y biológicos, intervinientes en la producción de animales y vegetales, sus productos, subproductos y
derivados, tanto para la producción y su elaboración, como para su conservación, envasado,
almacenamiento y transporte ; y las condiciones de los efluentes y residuos resultantes de los
productos destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades o plagas.
Negro sobre verde 123
Además, tiene como funciones “fiscalizar y controlar” el cumplimiento de las normas y
reglamentos técnicos referidos a la producción, comercialización y uso de los productos agroquímicos,
productos y drogas fitoterápicos, biológicos y biotecnológicos, intervinientes o relacionados con la
sanidad y la producción vegetal, determinando los niveles admisibles de residuos y contaminantes en
los vegetales y sus productos; y elaborar y proponer las normas técnicas de sanidad y calidad de los
animales y vegetales, productos, subproductos y derivados, así como aquellas referidas a los principios
activos, productos agroquímicos o biológicos.
Dentro de la estructura organizativa del SENASA encontramos a la Dirección de
Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios cuya responsabilidad primaria es “entender
en la elaboración, seguimiento, aplicación y supervisión de las normas y reglamentaciones que hacen a
la producción, comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos utilizados para la
producción y comercialización agrícola y en el control de plagas”, aplicando en el ámbito federal “las
normas técnico-administrativas referidas al control de la elaboración, fraccionamiento, distribución,
tenencia y expendio de fármacos nacionales e importados destinados al diagnóstico, prevención y
tratamiento de las enfermedades de los animales y el uso de drogas aplicadas en medicina veterinaria y
producción animal, alimentos para animales, como así también aprobar documentación que
corresponda a productos, subproductos y derivados de origen animal que fueren elaborados en las
plantas habilitadas por el organismo”.
Las acciones que debe realizar esta Dirección, conforme al Anexo referenciado, y acotadas a
la temática que estamos abordando, consisten en “elaborar y proponer las normas técnicas y los
requisitos para la producción, comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos”,
“intervenir en la aprobación, restricción o prohibición de la producción, comercialización o el uso de
los productos agroquímicos y biológicos”; “proponer los períodos de carencia y los niveles de
tolerancia de residuos o contaminantes derivados del uso de productos agroquímicos y biológicos en
los vegetales, productos, subproductos y derivados, así como también los niveles de tolerancia de
residuos derivados del uso de productos veterinarios en productos, subproductos y derivados de origen
animal”; “colaborar en las tareas de fiscalización y cumplimiento de las normas técnico-
administrativas de la producción, comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos,
emitiendo los informes técnicos correspondientes” ; “crear, organizar y administrar los registros de
competencia del área” ; “aprobar la registración o no, de toda persona física o jurídica, u objeto a ser
registrado de acuerdo con lo establecido por la normativa vigente” ; “participar en las redes de acción
toxicológica y ecotoxicológica existentes, en representación del organismo” ; “fiscalizar el uso de
envases, rotulados, prospectos y/o propaganda relacionados con el uso y comercialización de todos los
fármacos y drogas de uso en medicina veterinaria, productos agroquímicos y biológicos para el control
de plagas” ; “fiscalizar la distribución, despacho, conservación y condiciones de venta de todos los
fármacos y drogas de uso en medicina veterinaria, productos agroquímicios y biológicos utilizados en
Marisa A. Miranda 124
el control de plagas y la producción agrícola, así como también controlar los importados y elaborados
y/o fraccionados en todo el país”.
Asimismo, existe otra Dirección, la de Fiscalización Agroalimentaria, cuya responsabilidad
primaria consiste en fiscalizar en el ámbito federal el cumplimiento de las normas higiénico-sanitarias
de establecimientos elaboradores, industrializadores o embarcaciones de captura pesquera, o de
aquellos que almacenen productos, subproductoss y derivados de origen animal comestibles y no
comestibles; aplicar las normas técnico-administrativas referidas a las certificaciones de origen,
calidad comercial y reproductiva, aptitud zootécnica, tipificación y clasificación de los productos y
subproductos ganaderos y granjeros y de los reproductores de las distintas especies ganaderas y
granjeras; fiscalizar y determinar la sanidad y calidad de los vegetales y sus partes, productos,
subproductos y derivados, insumos específicos, productos alimentarios, residuos agroquímicos y
contaminantes y productos biológicos, tanto para consumo interno, importación, exportación y
tránsito.
Entre las acciones que debe encarar esta Dirección encontramos que es su obligación controlar
el cumplimiento de las normas y convenios sobre requerimientos sanitarios, fitosanitarios, higiénicos,
técnicos y operativos relacionados con mercados y comercio internacional.
Por su parte, la Dirección Nacional de Protección Vegetal debe formular y coordinar la
ejecución de los planes o programas de protección fitosanitaria en todo el país, para evitar la
introducción de plagas y enfermedades cuarentenarias; así como un sistema de vigilancia y detección
de plagas y enfermedades que afecten a los cultivos de mayor importancia económica.
Ahora bien, mediante el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional que lleva el número 2266 del
año 1991, se declara de interés nacional la fiscalización y certificación de la sanidad y calidad de los
productos de origen vegetal, sus insumos específicos y los residuos de agroquímicos y productos
biológicos, así como la prevención, control y la erradicación de plagas que afecten la producción
agrícola nacional (art. 1º). En ese instrumento también se decidió transformar a la Dirección Nacional
de Producción y Comercialización Agrícola en el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
(IASCAV), quien actuará como organismo descentralizado de la administración pública nacional, en
el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca dependiente del Ministerio de Economía,
Obras y Servicios Públicos, con autarquía económica y financiera, con jurisdicción en todo el territorio
de la Nación y con personería para actuar en el ámbito del derecho público y privado.
Este nuevo ente sería el organismo de aplicación de todas las normas legales que rigen en la
materia de su competencia, así como las que en el futuro se sancionen y las que en uso de sus
atribuciones dicte la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación en el ámbito de
competencia del Instituto; debiendo organizar el Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad
de Vegetales (SACOVE), en base a convenios que suscribirá con los gobiernos provinciales que
adhieran al sistema, otros organismos públicos nacionales, provinciales o municipales y el sector
Negro sobre verde 125
privado, con el propósito de tender a la descentralización operativa de las funciones previstas para el
IASCAV.
El originario art. 5 del Decreto 2266 ha sido modificado primeramente por el Decreto 1172/92
y luego por el Decreto 2194/94. Su redacción final ha quedado establecida de la siguiente forma: “El
Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV) y en los casos en que fuere preciso a
través del Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad Vegetal (SACOVE), promoverá,
fiscalizará y certificará la sanidad y calidad de los vegetales, sus productos, subproductos y derivados,
ya sea en estado natural, semielaborado o elaborado, total o parcialmente industrializados, sus insumos
específicos y productos biológicos para su uso en el mercado interno, como así también la importación
y exportación de los mismos. Asimismo controlará la presencia de residuos de agroquímicos y
contaminantes fijando sus niveles de tolerancia. También organizará e instrumentará programas de
prevención, erradicación y control de plagas agrícolas...”. No obstante, como ya hemos dicho,
actualmente también el Decreto 2.194/94 fue derogado.
El inciso b) del art. 6º del Decreto 2266 (modificado por Dec.1008/95) atribuyó al Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal la función de elaborar y aprobar las normas técnicas
necesarias para implementar las políticas de calidad de los principios activos y productos
agroquímicos y biológicos utilizados para la producción y comercialización agrícola y el control de
plagas, autorizando o prohibiendo su importación, producción, comercialización o utilización, fijando
los niveles de residuos y contaminantes y estableciendo las tolerancias respectivas.
A su vez, por medio del inciso f) del mencionado Decreto se obliga a ese organismo a
inscribir, registrar, autorizar la importación, exportación y comercialización de los principios activos y
productos agroquímicos y biológicos utilizados en la producción y comercialización de productos
agrícolas y el control de plagas; mientras que el inciso siguiente lo faculta a celebrar convenios con
organismos públicos nacionales, provinciales y municipales o sus reparticiones dependientes, así como
con organismos internacionales o entidades privadas, nacionales o extranjeras, priorizando la
descentralización operativa del sistema, con el propósito de asegurar el efectivo cumplimiento de las
funciones que le competen.
Por su parte, el Decreto 2194 incorporaba al texto del Decreto 2266 el artículo 6 bis, en el que
queda redactado de la siguiente forma: “El Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
(IASCAV), tendrá las siguientes facultades y obligaciones en materia alimentaria: a) Elaborar y
ejecutar los planes y programas referentes a la prevención, control y erradicación de las plagas en los
vegetales, estableciendo en el territorio nacional, las barreras fitosanitarias que considere adecuadas
para el cumplimiento de sus funciones. b) Ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria de los vegetales,
semillas y granos, en las etapas de producción y acopio, en especial deberá fiscalizar que no sean
utilizados en los lugares de producción, elementos químicos y/o contaminantes que hagan a los
alimentos no aptos para el consumo humano. c) Ejercer la fiscalización fito-sanitaria en la importación
Marisa A. Miranda 126
de las materias primas y productos alimentarios de origen vegetal no acondicionados para su venta
directa al público y/o cuya estabilidad sanitaria no esté asegurada, conforme lo detallado en el Anexo
III del presente decreto, la que será realizada con carácter previo al ingreso de la mercadería en plaza.
Respecto de la exportación, la fiscalización se hará cuando convenios internacionales así lo
determinen o a solicitud del exportador. d) Otorgar los certificados fito-sanitarios que requieran las
exportaciones de productos alimentarios de origen vegetal. e) Establecer la suspensión de importar
materias primas y productos alimentarios de origen vegetal, cuando los mismos impliquen un riesgo
fito-sanitario comprobado para el país. Esta suspensión estará basada en las comunicaciones
periódicas que las organizaciones internacionales mantienen con sus países miembros sobre el status
epifitiológico mundial o cuando en base a un examen y evaluación de la información científica
disponible se determine la suspensión de importación con el fin de lograr el nivel de protección
sanitaria o fitosanitaria que se considere necesario en el territorio nacional. La suspensión deberá ser
comunicada a la Comisión Nacional de Alimentos. f) Formular y recibir denuncias sobre infracciones
a las normas establecidas en el Código Alimentario Argentino, en el ámbito de su competencia y
aplicar las sanciones correspondientes de acuerdo a lo establecido en el Título X del presente decreto.
g) Informar a la población, dentro de los cinco (5) días posteriores a la aplicación efectiva de la
sanción, a través de los medios de comunicación de circulación nacional, sobre las sanciones
impuestas a aquellos que contravengan lo establecido en el Código Alimentario Argentino, en materia
de su competencia. h) Comunicar a la base única de datos de la Comisión Nacional de Alimentos,
dentro de los cinco (5) días, toda información referente a resoluciones dictadas, controles efectuados,
sanciones impuestas y actividad desarrollada en materia fitosanitaria y proponer a la Comisión
aquellas medidas que considere necesarias referentes a trámites relacionados con el comercio exterior
y las tasas y aranceles por la prestación de servicios. i) Requerir el auxilio de la fuerza pública y
solicitar órdenes de allanamiento de jueces competentes para el adecuado cumplimiento de sus
funciones”.
En lo que respecta a la intervención otorgada a las provincias adheridas al Sistema Argentino
de Control de Sanidad y Calidad de Vegetales en la Administración y Dirección del Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, la misma ha sido incrementada en cuanto al número de
representantes de aquéllas. Por ejemplo, mientras en el Decreto 2266 un solo cargo del Directorio
correspondía al representante provincial; el Decreto 1172 lo lleva a dos; para finalizar el Decreto 1008
entendiendo que el Presidente del Directorio será secundado por cinco miembros representantes de las
provincias adheridas al SACOVE, los que conformaran el Consejo Consultivo. No obstante, se
especifica que tanto el Presidente como los representantes provinciales serán designados por el Poder
Ejecutivo Nacional a propuesta del Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca, siendo el Consejo
Federal Agropecuario quien elevará al segundo la propuesta correspondiente a los efectos de las
designaciones de los representantes provinciales (art. 7º Decreto 1008).
Negro sobre verde 127
Dentro de la estructura organizativa del primitivo IASCAV el Decreto 2266 previó el
establecimiento de dos Direcciones: la Dirección Nacional de Protección Vegetal y la Dirección
Nacional de Inspección General. La primera entendía en la autorización, prohibición y regulación de la
importación, exportación, producción, formulación, transporte, uso, aplicación y comercialización de
los insumos agroquímicos y biológicos, estableciendo los niveles máximos admisibles de
contaminantes; debiendo elaborar y proponer las normas técnicas de calidad de los principios activos,
productos agroquímicos y biológicos utilizados para la producción y comercialización agrícola y el
control de plagas, autorizando o prohibiendo su importación, producción, comercialización o
utilización, fijando los niveles máximos admisibles de residuos o contaminantes y estableciendo las
tolerancias sobre los productos mencionados.
Por su parte, era función de la Dirección Nacional de Inspección General entender en la
fiscalización de los insumos específicos para uso en el mercado interno, importación y exportación y
en el control de residuos de agroquímicos y contaminantes.
A partir de la reforma practicada por el Decreto 1008, el IASCAV tuvo como objetivos
“planificar, organizar, fiscalizar y ejecutar los planes de prevención y/o erradicación de plagas que
afecten a los vegetales, coordinando el accionar de personas físicas o jurídicas, organismos e
instituciones públicas o privadas de los foros regionales e internacionales relacionados con la materia”,
así como “dictar las normas técnicas y reglamentaciones referidas a la producción, comercialización y
uso de los productos agroquímicos y biológicos, fijando los niveles máximos admisibles de residuos y
contaminantes en los productos vegetales, fiscalizando y supervisando su aplicación”; y “organizar el
Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad de Vegetales, con el objeto que el mencionado
Instituto pueda ejecutar la política fitosanitaria nacional, delegando, cuando fuere necesario, algunas
acciones específicas en otros organismos o instituciones públicas y/o privadas que cuenten con la
capacidad operativa y recursos adecuados para la ejecución de las mismas, en base a los convenios que
se suscriban, manteniendo el mencionado Instituto la coordinación, centralización y fiscalización de
todas las acciones que se deleguen”.
A la Dirección Nacional de Fiscalización se encomendó la dirección, coordinación, control,
fiscalización y certificación de la sanidad y calidad de los vegetales, productos, subproductos y
derivados, insumos específicos, productos alimentarios, residuos agroquímicos y contaminantes, para
uso interno, importación y exportación; mientras que sobre la Dirección de Agroquímicos y Registros
recayó como responsabilidad primaria entender en la elaboración, seguimiento, aplicación y
supervisión de las normas y reglamentaciones que hagan a la producción, comercialización y uso de
productos agroquímicos y biológicos, utilizados para la producción y comercialización agrícola y el
control de plagas; debiendo para ello debe elaborar proponer las normas técnicas y los requisitos para
la producción, comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos; aprobar, rechazar,
restringir o prohibir la producción, comercialización y el uso de estos productos; fijar los períodos de
Marisa A. Miranda 128
carencia y los niveles de tolerancia de residuos o contaminantes derivados del uso de productos
agroquímicos y biológicos en los vegetales, productos, subproductos y derivados; prestar apoyo en las
tareas de fiscalización y cumplimiento de las normas técnicas y administrativas de la producción,
comercialización y uso de productos agroquímicos y biológicos; emitir los informes técnicos
correspondientes a la fiscalización del cumplimiento de las normas técnicas y administrativas para la
producción, la comercialización y el uso de productos agroquímicos y biológicos; crear, organizar,
reglamentar y administrar los registros de competencia del mencionado Instituto; aprobar o rechazar la
registración de toda persona física o jurídica u objeto a ser registrado de acuerdo con lo establecido
por la normativa y la reglamentación vigente; prestar apoyo en la supervisión de las acciones de
fiscalización del cumplimiento de las normas y reglamentaciones de los registros de competencia del
mencionado Instituto y producir los informes técnicos respectivos; elaborar y proveer la información
de carácter público contenida en los registros a los efectos de su difusión a través del área técnica
correspondiente; participar en las redes de acción toxicológica existentes, en representación del
Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal; y capacitar a los inspectores ajenos al Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, en la aplicación de la normativa vigente, en las materias
propias de la Dirección.
Por último, se destaca que mediante el Decreto 815/99, derogatorio del ya explicitado Decreto
2194/94, se establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos, “con el objetivo de asegurar el fiel
cumplimiento del Código Alimentario Argentino”. Este Sistema está integrado por la Comisión
Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria y la
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (art. 4); y, no obstante
entender que es de aplicación en todo el territorio de la Nación Argentina, la nueva disposición invita a
las provincias a “integrarse” (¿adherirse?) a aquél.
Respecto a las facultades del SENASA a partir del Decreto 815/99 cabe señalarse que -en
líneas generales- deberá concurrir en el ámbito de su competencia a hacer cumplir el Código
Alimentario Argentino en cualquier parte del país, correspondiéndole todas las potestades que, en
virtud del Decreto 2194, detentaba el extinto IASCAV.
Así las cosas, es evidente –como señalara Vivanco90- que en aquellos países de organización
unitaria, el poder de policía no ofrece problemas de índole jurisdiccional, pues el mismo es ejercido
por el Estado nacional. Pero en países de forma federativa, la cuestión se complica, por cuanto es
preciso determinar la línea divisoria entre la potestad legislativa federal y la potestad legislativa
provincial.
Descriptas las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo Nacional por las diversas disposiciones
analizadas en materia del ejercicio del poder de policía sobre calidad y sanidad agroalimentaria,
corresponde focalizar la atención en las posiciones sostenidas al respecto por las normas provinciales 90 Vivanco, Antonino C., “Policía Agraria”, en Enciclopedia Jurídica Omeba, Buenos Aires, p. 527.
Negro sobre verde 129
que regulan el régimen jurídico de los agroquímicos en la República Argentina, anticipando desde ya
que es específicamente sobre este punto -y al realizar el pertinente análisis comparativo- donde se
hallaron las contradicciones o ambigüedades que motivan la necesidad de revisión propiciada.
Podríamos considerar –en razonamiento análogo al que brillantemente efectuara Joaquín V.
González en el célebre debate parlamentario de la Ley de Policía Sanitaria Animal, que lleva el
número 3959, allá por 1900- que es facultad de la Nación legislar en materia de sanidad y calidad
agroalimentaria –dentro de la cual incluimos el tema de los agroquímicos- en virtud de la expresa
facultad que tiene el Congreso para dictar normas sobre comercio. Y es precisamente a partir de allí
que efectuaremos las reflexiones que siguen. 91
El art. 10 de la Ley 10.699 de la Provincia de Buenos Aires establece que “cuando el
organismo de aplicación estimara desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su alta
toxicidad, prolongado efecto residual y/o por cualquier otra causa que hiciere peligroso su uso,
gestionará ante la Secretaría de Estado de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, su exclusión
de la nómina de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma inmediata las medidas
necesarias para el resguardo y preservación del medio ambiente, personas y bienes”.
Por su parte, el art. 16 de la Ley 4395 de la Provincia de Catamarca establece que “cuando la
Subsecretaría de Asuntos Rurales estimase desaconsejable el empleo de determinado agroquímico por
su alta toxicidad, prolongado efecto residual y/o cualquier otra causa que hiciese peligroso su uso,
gestionará ante la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación su exclusión de la nómina
de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma inmediata las medidas necesarias para el
resguardo y preservación del medio ambiente, personas y/o bienes”. Confirmando esta posición
legislativa, en lo que respecta a considerar como facultad del gobierno central la de determinar los
agroquímicos permitidos en todo el territorio argentino, el art. 8 de la mentada disposición afirma que
la “Subsecretaría de Asuntos Rurales de la Provincia, oportunamente publicará por los medios de
comunicación masivos la nómina de productos... que se encuentran inscriptos en la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, haciendo expresa mención de aquellos de que por su alta
toxicidad o prolongado efecto residual fueran de comercialización o aplicación restringida a
determinados usos”.
La Ley 3378 de la Provincia de Chaco establece en su art. 12 que “la autoridad de aplicación92
podrá prohibir, restringir, limitar o suspender en el territorio provincial, la introducción, fabricación,
fraccionamiento, distribución, comercialización y aplicación de cualquier plaguicida o agroquímico,
cuando de estudios técnicos se determine que los efectos producen daños en seres vivos o en el medio
ambiente”; no obstante reconocer en el art. 9 que el mismo organismo de aplicación publicará
91 Aclaramos que, para nosotros, el fundamento constitucional se encuadra, además, en los artículos 41, 42 y 75 inc. 18 de la Carta Magna vigente. 92 En esta provincia es el Ministerio de Agricultura y Ganadería, conforme al art. 2 de la norma en análisis.
Marisa A. Miranda 130
semestralmente la nómina de biocidas inscriptos en la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería
de la Nación, haciendo expresa mención de aquellos que por su alta toxicidad o prolongado efecto
residual fueran de comercialización prohibida o de aplicación restringida a determinados usos.
Por medio de la Ley 4073 la Provincia de Chubut prevee que la autoridad de aplicación de
esta ley93 ejecutará las medidas tendientes a autorizar y clasificar las sustancias agroquímicas y
biocidas conforme a los dictámenes emitidos por la Comisión Ejecutiva Intersectorial de
Asesoramiento sobre Biocidas y Agroquímicos. Esta Comisión está integrada por representantes del
Ministerio de Producción y Turismo, del Ministerio de Gobierno, Trabajo y Justicia y del Ministerio
de Salud y Acción Social de la Provincia de Chubut (art. 7) –es decir, es un órgano provincial
integrado exclusivamente por representantes provinciales-.
La Provincia, en su reciente modificación legislativa sobre agrquímicos, dispone en el art. 6 de
la Ley 9164 que el Organismo de Aplicación publivcará nómina y clasificación ecotoxicológica de los
productos inscriptos en el SENASA, haciendo expresa mención de aquellos que por sus características
de riesgo ambiental fueran de comercialización prohibida o aplicación restringida. Reiterándose la
facultad del SENASA, se afirma la prohibición de aplicar agroquímicos prohibidos a nivel nacional
(art. 15).
Entre Ríos legisla la cuestión en la Ley 6599, estableciendo en su art. 5° que “la Dirección
General de Fomento Agropecuario publicará anualmente la nómina de biocidas inscriptos en la
Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, haciendo expresa mención de aquellos
que por su alta toxicidad o prolongado efecto residual fueran de prohibida comercialización y/o
aplicación restringida a determinados usos”; circunstancia ésta que implica un reconocimiento expreso
de la facultades del PEN en materia de autorización de agroquímicos. No obstante, en el art. 10
establece que “la Subsecretaría de Asuntos Agrarios, en colaboración con otras reparticiones
actualizará en forma permanente el estudio biológico de las principales plagas que afectan a la
producción agropecuaria para determinar el o los métodos mas apropiados para su control, como
también estudiará y evaluará los daños ocasionados por plaguicidas en los recursos naturales,
aconsejando las medidas más idóneas para su protección”. Lamentablemente, la norma no aclara
cuáles serían las medidas más idóneas ni el límite de sus “consejos”, razón por la que es dable admitir
cualquier solución que oscile entre la prohibición de utilización de determinado agroquímico
previamente autorizado por la administración nacional hasta la tibia comunicación de los resultados de
las investigaciones al Poder Ejecutivo Nacional.
Asimismo, la Autoridad de Aplicación de Formosa tendrá a su cargo la clasificación y registro
de los productos fitosanitarios conforme los criterios establecidos por la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación.
93 Dirección de Agricultura y Ganadería o el organismo responsable del área, según reza el art. 19.
Negro sobre verde 131
Jujuy, por su parte, regula la cuestión en los arts. 9 y 10 de la Ley 4975. En el primero de
ellos, y estableciendo un “doble sistema de inscripción” detalla que “quedan prohibidos en el territorio
de la Provincia, la fabricación, exhibición, publicidad, venta, tenencia, experimentación y uso de todo
plaguicida y agroquímico que no esté inscripto provisoria y/o definitivamente en el Registro Nacional
de Terapéutica Vegetal...y en el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos”, quedando
facultado el organismo de aplicación de la ley a limitar, restringir o prohibir en el territorio provincial,
el uso y la aplicación de determinados agroquímicos cuando lo considere necesario por su toxicidad
y/o peligrosidad. Es decir, requiere inscripción nacional y provincial, aunque reconoce expresas
facultades provinciales para prohibir productos nocivos.
La Pampa ha legislado la problemática de los agroquímicos en la Ley 1224, en cuyo art.10
prevé que solamente podrán comercializarse los productos que hayan sido aprobados por los
organismos nacionales competentes. Sin embargo, la Dirección de Agricultura podrá restringir el uso y
en consecuencia la venta y utilización de aquellos productos que a juicio de las reparticiones técnicas
sean desaconsejables, ya sea por su alta toxicidad o prolongado efecto residual. Al efecto, anualmente
se publicará la nómina de esos agroquímicos u organismos biológicos de uso limitado.
La Provincia de Mendoza establece en el art. 8 de la Ley 5665 que “Quedan prohibidos en el
territorio de la provincia la fabricación, exhibición, publicidad, venta, tenencia y uso de todo
plaguicida y agroquímico que no esté registrado y autorizado por el Registro Provincial de Plaguicidas
y Agroquímicos”. A su vez, el art. 12 prohibe la venta directa al usuario o la aplicación de los
productos clasificados dentro de determinadas categorías dadas por la Dirección General del Servicio
Nacional de Sanidad Vegetal, sin la recomendación o prescripción debidamente suscripta por un
ingeniero agrónomo.
Misiones regula la cuestión en la Ley 2980 -específicamente en sus artículos 8 al 11-. Al
respecto, crea el Registro Provincial de Agrotóxicos, sus Componentes y Afines, en el cual deberán
inscribirse los agrotóxicos, sus componentes y afines y dispositivos previamente autorizados por la
autoridad de aplicación94, siendo intervenidos, decomisados o destruídos los productos que así no se
hubieren registrado.
Asimismo, prohibe el registro y uso de agrotóxicos que posean determinadas características,
exhaustivamente taxadas en el art.10 y entre las cuales se incluye la prohibición de registrar
agrotóxicos cuando su uso no esté permitido en el país que los haya desarrollado, elaborado o
fabricado, previendo el art. 11 que la autoridad de aplicación podrá prohibir, restringir, limitar o
suspender la introducción o fabricación de un agrotóxico, sus componentes y afines, a los efectos de
cumplir con los objetivos de la ley.
94 En esta Provincia es autoridad de aplicación de la norma el Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables.
Marisa A. Miranda 132
Neuquén determina en el art. 5° de la Ley 1859 que deberán inscribirse en el Registro
Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos las sustancias, productos y dispositivos autorizados por la
autoridad provincial de aplicación95, no obstante ser condición indispensable para que ello ocurra que
dicho producto estuviese autorizado por los organismos nacionales competentes.
Al igual que otras provincias argentinas, la autoridad local se reserva la facultad de prohibir,
restringir, limitar o suspender en su ámbito de incumbencia, la introducción, fabricación,
fraccionamiento, distribución, transporte, comercialización y aplicación de cualquier plaguicida o
agroquímico autorizado por las autoridades nacionales competentes, cuando a juicio de dicha
autoridad provincial, sus efectos sobre la producción, comercialización, salud o ambiente lo hagan
necesario.
Río Negro dispone en el art. 4 de la Ley 2175 que todo plaguicida o agroquímico que no se
encuentre registrado en el Registro Provincial correspondiente, será intervenido, decomisado o
destruido. Ese Registro no inscribirá sustancia o producto que no tenga la previa autorización nacional,
Santa Fe se ocupa de este tema en tres disposiciones contenidas en la Ley 11.273. En efecto,
en el art. 15 establece que en las denominadas “producciones vegetales intensivas” queda prohibida la
tenencia o aplicación de productos fitosanitarios cuyo uso no esté recomendado por el Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), o el organismo que lo sustituya, para las especies
hortícolas, frutícolas o florales. La duda que surge es clara, cuál sería la solución si el producto no ha
sido “recomendado” por dicha autoridad nacional pero tampoco ha sido “prohibido”. Esta cuestión no
tiene respuesta en el marco legislativo que estamos analizando.
El art. 20, por su parte, adopta la conocida postura mediante la cual prevee que los
expendedores sólo podrán comercializar productos fitosanitarios que se encuentren registrados en el
IASCAV o el organismo que lo reemplace.
En el mismo sentido, el art. 37 dispone que “cuando el organismo de aplicación estimare
desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su alta toxicidad, prolongado efecto
residual y/o por otra causa que hiciere peligroso su uso, gestionará ante la Secretaría de Estado de
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación su exclusión de la nómina de productos autorizados, sin
perjuicio de adoptar –en forma inmediata- las medidas necesarias para el resguardo y preservación del
medio ambiente, flora, fauna, personas o bienes”.
Por último, diremos que Tucumán regla este asunto en la Ley 6291 y en el Decreto aclaratorio
o complementario identificado bajo el número 299-3. En el art. 4° de la primera norma mencionada se
establece que para inscribirse en el Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos –requisito
previo que debe cumplir todo producto a fin de poder ser utilizado en la Provincia- será condición
indispensable que la sustancia, producto o dispositivo esté autorizado por las autoridades nacionales
95 Ministerio de Economía, a través de la Subsecretaría de Asuntos Agrarios.
Negro sobre verde 133
competentes. No obstante, el organismo de aplicación96 podrá prohibir, restringir, limitar o suspender
en el territorio de la Provincia la introducción, fabricación, fraccionamiento, distribución, transporte,
comercialización y aplicación de cualquier plaguicida o agroquímico autorizado por las autoridades
nacionales competentes, cuando a juicio del organismo de aplicación, sus efectos sobre la producción,
comercialización, salud o ambiente lo haga necesario. A su vez, el art. 3° del Decreto 299-3 prevé que
el requisito de inscripción de los productos comerciales podrá ser cumplimentado mediante copia
autenticada del original de inscripción ante la Nación.
Ahora bien, si por el contrario suponemos que el poder de policía en materia de sanidad y
calidad agroalimentaria –específicamente en cuestiones vinculadas con los agroquímicos- es facultad
provincial, encontramos el fundamento constitucional en los artículos 41, 121, 124 y 125 de la Carta
Magna, entre otros. En este caso, las dudas que surgen pueden reducirse al contenido de las
disposiciones nacionales antes estudiadas; y al expreso reconocimiento de las provincias al listado
confeccionado por el Poder Ejecutivo Nacional. Si bien esto podría ser entendido como que en
ejercicio de su derecho constitucional a legislar sobre el tema las provincias están adoptando –o
adhiriendo- al régimen establecido por la Nación, se debilita tal incertidumbre en aquellas
legislaciones provinciales que imponen como requisito previo a autorizar localmente un determinado
producto, que el mismo lo esté en el ámbito nacional.
También serían cuestionables aquellas disposiciones provinciales que afirman que la
respectiva provincia gestionaría ante la Nación la exclusión de algún producto autorizado por ésta y
que resultara perjudicial. Obviamente, si es facultad local legislar sobre el tema, nada corresponde
gestionar ante un organismo que –en la hipótesis en análisis- no tiene potestad para hacerlo.
Para finalizar, diremos que si entendemos que la materia tiene naturaleza concurrente en lo
que respecta al ejercicio del poder de policía, implica que si hubiera colisión entre ambos intereses
resguardados –es decir, entre el interés público nacional y el provincial- prevalecerá el nacional, por
cuanto es más amplio que el provincial, no pudiendo éste entorpecer una acción tendiente a
salvaguardar el bienestar general.
A la luz de este razonamiento, no es fácil aceptar la coherencia legislativa, aunque sí ética, de
aquellas disposiciones provinciales que facultan a la autoridad local para prohibir que sean utilizados –
dentro de su ámbito de incumbencia- productos previamente autorizados por el organismo nacional
competente. Dado que el interés nacional prima sobre la provincial, y toda vez que el primero estaría
fundado en diversas razones –entre ellas, la nombrada cláusula comercial inserta en nuestra
Constitución-, no pareciera lógico que la provincia pueda “recortar” esta facultad.
No obstante, este supuesto contiene un profundo contenido ético, dado que siendo potestad
concurrente la de velar por el bienestar general, y ante la eventualidad de que la provincia hubiera
96 Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Provincia, a través de la Dirección de Fomento y Extensión Rural.
Marisa A. Miranda 134
detectado peligrosidad de algún producto, corresponde a ella –en ejercicio de su poder de policía-
tomar las medidas necesarias para impedir que dentro de su territorio aquellos sean utilizados,
desvaneciéndose, por tanto el enunciado predominio de la norma nacional en colisión con la local.
Pareciera quedar satisfecho de este modo un supuesto conflictivo que eventualmente se puede
presentar en el marco de la sanidad y calidad agroalimentarias.
Sin embargo, la cuestión no acaba allí. Venimos presuponiendo que existe concurrencia de
facultades entre Nación y provincias respecto a la determinación del listado de productos
agroquímicos a emplearse, y sabemos que normativamente no es así.
En resumidas cuentas, de la evaluación efectuada surgiría que las provincias argentinas han
entendido que es facultad del gobierno nacional autorizar los mencionados productos, reservándose
ellas solamente la facultad de restringir el listado, impidiéndoseles, por tanto, incorporar productos que
no han sido previamente pasados por el tamiz central.
Indudablemente, esto constituye el ejercicio de un poder de policía sumamente acotado, no
dejando de resultar problemático el encuadre constitucional de tales disposiciones.
Debe admitirse, empero, que la ampliación de mercados y oportunidades que genera la
integración en el ámbito del MERCOSUR requiere necesariamente la formulación de lineamientos
jurídicos coherentes y respetuosos de la dinámica constitucional interna de los países involucrados.
Al respecto, cabe destacar que si bien en nuestro país existe profusa legislación sobre la
cuestión planteada emergen algunos interrogantes en lo atinente al real y efectivo ejercicio del poder
de policía en la materia. Hemos visto, pues, que la coexistencia normativa en ámbito provincial de
disposiciones emanadas del Congreso y de las legislaturas locales, no siempre resulta impregnada de
la coherencia deseable, amen de resaltar la imposibilidad doctrinaria de determinar –en muchos de
estos supuestos- el predominio de una norma sobre otra, dado que, aun considerando que legislar sobre
la materia es facultad concurrente, hay caminos diseñados por el régimen vigente que conducen a
ninguna parte.
Es por ello que estimamos que, con carácter previo a la armonización o unificación
legislativas, corresponde instalar un debate interno sobre la problemática planteada no sólo en pos de
coordinar un discurso integrador, sino también de eliminar conflictos de competencias que redundan
en ineficacia, inacción y desconcierto.
III.B. PODER DE POLICÍA EN MATERIA DE SANIDAD AGROALIMENTARIA
La anteriormente mencionada prescripción contenida en la ley de agroquímicos mendocina a partir de
la cual queda prohibida la fabricación, exhibición, publicidad, venta, tenencia y uso de esos productos,
sin previa registración y autorización por parte de un Registro Provincial, nos conduce a reflexionar
Negro sobre verde 135
sobre las eventuales consecuencias jurídicas de su aplicación y que hoy día cuentan con el
trascendental antecedente -aunque referido a medicamentos para seres humanos- del que hemos
denominado “caso Baliarda”.
Efectivamente, hace unos pocos años, el laboratorio de especialidades medicinales Baliarda
S.A., conjuntamente con otros treinta y dos laboratorios colegas, interpusieron una demanda contra la
Provincia de Mendoza a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Provincial 1361/94
por el que se establece la carga de inscribirse en un registro local para “poder comercializar y distribuir
las especialidades medicinales y/o drogas dentro del territorio de la Provincia”, así como las
consecuencias derivadas de la falta de inscripción. Al respecto, los actores sostuvieron que dichas
disposiciones eran manifiestamente contrarias a normas constitucionales e invadían y se superponían
en el ámbito de aplicación de la Ley nacional 16.463 así como de varios decretos nacionales; razón por
la cual solicitaban se decrete una medida cautelar de no innovar a fin de que se suspenda la aplicación
del Decreto impugnado hasta tanto se dicte sentencia definitiva en esos actuados.
Ahora bien, independientemente de la suerte corrida por la medida cautelar en sí, lo que nos
interesa destacar aquí son los fundamentos esgrimidos en la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
ya sea en la postura mayoritaria como en la minoritaria; cuyos sendos argumentos, aplicados
analógicamente, serían igualmente válidos para el supuesto nada improbable de que un laboratorio de
agroquímicos intentase hacer valer sus derechos, adquiridos mediante disposiciones de un órgano
nacional (por ejemplo, del SENASA), en eventual colisión con decisiones provinciales corporizadas
en actos administrativos basados en una prescripción normativa de las características de la Ley 5665.
Al respecto, cabe destacarse que el voto mayoritario entendió propicio decretar la prohibición
de innovar pedida por los laboratorios, a cuyo efecto le hacía saber a la Provincia de Mendoza la
obligación de abstenerse de aplicar el Decreto provincial cuestionado "en tanto impida la
comercialización, distribución, venta o su ofrecimiento en licitaciones privadas o públicas" de los
productos referenciados y que se encuentren autorizados por el Ministerio de Salud Pública de la
Nación. Es decir, la Provincia no estaba facultada para restringir las venias oportunamente otorgadas
por el órgano central, interpretándose -implícitamente- que el gobierno de Mendoza, mediante el
dictado del Decreto de marras, había ejercido un poder delegado al gobierno federal; es decir, el poder
de policía sanitaria en materia medicinal.
Por el contrario, el Dr. Fayt, en disidencia, sostuvo que este poder de policía corresponde a las
provincias, porque no fue delegado al gobierno nacional y que, si bien el comercio interprovincial de
tales elementos está sometido a la Ley 16.463, la regulación del comercio intraprovincial, a contrario
sensu, es resorte de la Provincia y, en modo alguno, violatorio del art. 31 de la Constitución
Nacional.97
97 La resolución de la medida cautelar dictada en el caso “Baliarda S.A. y otro c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa” se encuentra publicado en El Derecho, Tomo 173, Buenos Aires, 1997, p. 230.
Marisa A. Miranda 136
El decisorio sobre la medida cautelar requerida por los laboratorios generó la oportuna
reflexión de Quiroga Lavié, quien lo catalogó como “un caso típico de ejercicio irrestricto e ilimitado
del poder de policía federal”, advirtiendo que lo notable del asunto era que “para la Corte sólo existiría
derecho verosímil en relación con la pretensión de los laboratorios, y no en relación al derecho público
subjetivo del Estado provincial a registrar una actividad comercial”. Se preguntaba, entonces, si ese
derecho no era, acaso, también verosímil; o si las provincias, en el marco del federalismo argentino, no
gozan de derechos públicos subjetivos dignos de ser defendidos con los mismos argumentos que los de
los particulares.98
Ahora bien, luego de la resolución de la medida cautelar solicitada por los actores, en junio de
1998 recae sentencia definitiva sobre el caso de autos, interpretando la Corte Suprema que el conflicto
suscitado requería indagar si el Decreto provincial proyectaba sus efectos de manera de afectar o
entorpecer la legislación nacional vigente. Es decir, si resultaba incompatible su ejercicio por mediar
una repugnancia efectiva entre una facultad y la otra.
Alegando que la norma en cuestión incluía en sus disposiciones “no sólo a los productos
medicinales que se producen y consumen dentro del ámbito de la Provincia, sino también aquellos
que, certificados por la autoridad de aplicación nacional, son comercializados en todo el ámbito de la
Nación”, nuestro mas alto tribunal declaró la inconstitucionalidad del Decreto 1361/94 de la Provincia
de Mendoza, aún cuando se ocupó por dejar aclarado que quedaba abierta la posibilidad de que la
disposición se aplicara válidamente en la órbita que le compete y en ella se mantenga, no sólo en
virtud de los preceptos jurídicos recordados, sino de los intereses de orden económico que está
destinada a regir.99
III. c. LA PROBLEMÁTICA CUESTIÓN DEL “PERÍODO DE CARENCIA”
Se denomina “período de carencia”, como sabemos, al tiempo que debe transcurrir entre el
tratamiento y la cosecha o consumo del producto tratado. Ahora bien, con respecto a su determinación
existen algunas contradicciones normativas -básicamente en lo referido a la competencia para
determinar tal lapso- que es el momento de destacar someramente.
Por una parte, la Dirección de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios del
SENASA tiene expresa competencia para “Proponer los períodos de carencia y los niveles de
tolerancia de residuos o contaminantes derivados del uso de productos agroquímicos y biológicos en
los vegetales, productos, subproductos y derivados, así como también los niveles de tolerancia de
98 Quiroga Lavié, Humberto, “La regulación del comercio interior dentro de cada provincia nunca es materia del poder de policía federal”, en La Ley, T. 1996-A, Buenos Aires, pp. 557-564. 99 Este fallo fue publicado en La Ley, T. 1998-E, Buenos Aires, p. 300.
Negro sobre verde 137
residuos derivados del uso de productos veterinarios en productos, subproductos y derivados de origen
animal” (Anexo II, Decreto 1585/96 PEN).
Por otra, diversas provincias argentinas han regulado la cuestión según su particular parecer.
Buenos Aires entendió que “la aplicación de plaguicidas sobre cultivos, especialmente hortifrutícolas,
que serán cosechados en un período próximo a ésta, deberá suspenderse con la antelación que para
cada caso especifique la reglamentación...” (art. 11, Ley 10.699). Es decir, reconoce como
competencia local la determinación de tal período por vía reglamentaria.
Chaco entiende que “En función de las curvas de degradación de los plaguicidas y demás
productos agroquímicos, la autoridad de aplicación, fijará para la Provincia y para cada cultivo, el
período que deberá transcurrir desde la aplicación de dichos plaguicidas y agroquímicos, hasta la
cosecha, pastoreo, faenamiento, ordeñe o elaboración de los productos tratados o afectados,
determinándose el período durante el cual no se debe permitir la entrada de personas o animales al
área bajo tratamiento” (art. 13, Ley 3378). Vemos que, por lo tanto, considera que es competencia
local.
Chubut prohibe la aplicación de sustancias biocidas y agroquímicas sobre los cultivos
destinados a consumo humano o animal dentro del tiempo de espera fijado para cada caso por la
autoridad de aplicación (art. 8° inc. e, Ley 4073). Nuevamente, esta Provincia entiende que es facultad
local la determinación del mentado período de carencia.
Córdoba dispone que la Receta Fitosanitaria deberá contener como requisito ineludible la
última fecha de aplicación por carencia (art. 46 de la Ley 9164).
Entre Ríos, en el art. 9° de la Ley 6599 legisla en forma similar a como lo hace la Provincia de
Buenos Aires.
Mendoza legisla la cuestión en el art. 16 de la Ley 5669, cuando afirma que “En función de las
curvas de degradación de los plaguicidas o agroquímicos la autoridad de aplicación deberá fijar para la
Provincia el período de tiempo que deberá transcurrir desde la aplicación de dichos plaguicidas o
agroquímicos hasta la cosecha, pastoreo, faenamiento, ordeñe o elaboración de los productos tratados
o afectados. Asimismo, establecerá el período durante el cual no deberá permitirse la entrada de
personas o animales en los lugares de trabajo”. Entiende, por lo tanto, que es facultad local determinar
el período de carencia de cada agroquímico.
Misiones, legisla en forma similar a Mendoza, en el art. 25 de la Ley 2980.
Neuquén lo hace análogamente a las dos anteriores en el art. 17 de la Ley 1859.
La Provincia de Río Negro dispone que la autoridad de aplicación fijará para la Provincia el
período de tiempo que debe transcurrir desde la aplicación del plaguicida hasta la cosecha, pastoreo,
faenamiento, ordeñe o elaboración de os productos tratados o afectados; debiendo establecer asimismo
el período durante el cual no se deberá permitir la entrada de personas o animales en los lugares de
trabajo (art. 15 de la Ley 2175).
Marisa A. Miranda 138
Tucumán, por su parte, entiende que la aplicación de plaguicidas o agroquímicos sobre
cultivos deberá suspenderse con la antelación que los tiempos de carencia para cada caso, indiquen los
marbetes aprobados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación
(art. 7 inc. e, Decreto 299-3/96).
IV.- EL CONTEXTO JURÍDICO DE LA LEY 10.699 Y LA SANIDAD AGROALIMENTARIA
IV. A. CÓDIGO PENAL Y LEY DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR
Si pretendemos contextualizar la norma en análisis en el marco de nuestro ordenamiento
jurídico extra-constitucional, cabe preguntarse por algunas situaciones conflictivas que, yendo más
allá de las relaciones civiles privadas, requieren de una regulación específica en la cual predomine la
actividad tutelar del Estado.
En este orden, es necesario advertir que entre las disposiciones de nuestro Código Penal que,
al menos inicialmente, nos permiten avisorar la protección de la población en esta materia, los
artículos 200, 201 y 203 merecen especial atención.
Efectivamente, los atentados contra la salud pública están incluidos entre los Delitos contra la
Seguridad Pública, regulados en el Título VII, Capítulo IV del Código Penal vigente, considerándose a
aquellos como creadores de peligro para una comunidad, indeterminadamente. Lo que se protege,
pues, es el estado sanitario de la población, constituyendo estas figuras en un claro ejemplo de figuras
de peligro común100.
Así, el art.200 pena con reclusión o prisión de tres a diez años, al que “envenenare o
adulterare, de un modo peligroso para la salud, aguas potables o substancias alimenticias o
medicinales, destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas”, agravándose la
penalidad (de diez a veinticinco años) para el supuesto de que “el hecho fuere seguido de la muerte de
alguna persona”.
Tal como lo manifestara desde hace tiempo nuestra jurisprudencia, el objeto específico de la
norma es el interés social de la salud pública contra los hechos dolosos o culposos, que determinan la
posibilidad de un peligro para la salud de las personas, ejecutado por aquéllos que fabrican sustancias
adulteradas con destino al comercio. En consecuencia, se trata de un delito de peligro que no exige que
el daño se haya materializado101.
100 Creus, Carlos, Derecho Penal (parte especial), Tomo II, Astrea, Buenos Aires, 1983, pp.74 y s.s. 101 Rubianes, Carlos, El Código Penal y su interpretación jurisprudencial, Tomo II, Depalma, Buenos Aires, 1983, pp.1196 y s.s.
Negro sobre verde 139
Vemos, pues, que las acciones típicas son envenenar o adulterar. Envenena el que agrega a la
sustancia otra, de suyo tóxica o que se vuelve tóxica al mezclarse con aquélla; no siendo indispensable
mezclar o agregar veneno, sino hacer venenosa la sustancia que es objeto del delito. Por su parte,
adultera quien cambia (agregando o quitando) las calidades de la sustancia, menoscabando sus
propiedades para ser utilizadas por el hombre.
Sin embargo, no cualquier envenenamiento o adulteración quedan comprendidos en el tipo,
sino los que alcanzan la característica de ser peligrosos para la salud; por ende, las acciones deben ser
realizadas de manera que resulten idóneas para constituir ese peligro. Este podrá estar constituido
tanto por la causación o favorecimiento de enfermedades, como por otros resultados físicos o
fisiológicos anormales, incluidos los que tienen como consecuencia eliminar el equilibrio que
constituye el bienestar de los individuos, aunque sea temporalmente (por ejemplo, estados nauseosos o
de cansancio).
Asimismo, no es indispensable que el peligro para la salud se refiera a la de todos los
integrantes de la comunidad, siendo suficiente que se trate de sujetos indeterminados aunque formen
parte de un grupo cuya salud sea más precaria (ancianos o niños).
En cuanto al objeto del delito está constituido por aguas potables, sustancias alimenticias o
medicinales, destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas. Ahora bien, no
obstante que los agroquímicos inciden fundamentalmente en la calidad de los alimentos,
contaminándolos, y con ello poniendo en peligro la vida o la salud de los consumidores, no podemos
obviar los efectos nocivos de los mismos sobre las aguas potables -que son en reiteradas oportunidades
el reservorio final de aquellos- y las sustancias medicinales -básicamente cuando utilizan como
materias primas vegetales a los que se le han aplicado los mentados compuestos-.
Recordemos, entonces, que sustancia alimenticia es todo sólido o líquido que normalmente
ingiere el hombre a fin de alimentarse, cualquiera que sea su valor proteico; agua potable aquélla que
tiene aptitud para ser ingerida por las personas, directa o indirectamente (por ejemplo, al utilizarla en
el cocimiento de alimentos), aunque no es indispensable que alcance un determinado grado de
potabilidad, puesto que hasta el agua que sólo es relativamente potable o que tiene que ser potabilizada
por medio de procedimientos técnicos, puede constituir el objeto del delito cuando la acción ataca su
calidad haciéndola menos apta de lo que normalmente es. A su vez, sustancia medicinal es todo sólido
o líquido normalmente empleado con el fin de curar enfermedades o preservar la salud, cualquiera sea
su modo de administración.
En este orden, debe señalarse que para que las aguas, alimentos o medicinas contaminados con
fitosanitarios puedan ser objeto de este delito tienen que estar afectados al uso público o al consumo
de una colectividad de personas -por ejemplo, en nuestro caso, a la venta en los mercados
concentradores o “a puerta de quinta”-. Por el contrario, si lo están a la utilización de personas
determinadas -como ser, horticultores que consumen productos que cultivan para su alimentación
Marisa A. Miranda 140
personal o beben del agua contaminada de la huerta- el hecho debe ser encuadrado en las figuras
previstas en los delitos contra las personas.
El hecho se consuma con la realización de la acción punible (envenenar o adulterar), siendo
admisible la tentativa.
En cuanto a la culpabilidad, la norma del art. 200 requiere que el agente haya obrado a título
de dolo, con la voluntad e intención de adulterar la sustancia protegida por la ley, sabiendo que lo hace
de modo peligroso para la salud, destinándolas al comercio.
Sin embargo, se admite que no es imprescindible el dolo directo, siendo el tipo perfectamente
compatible con el eventual102.
Para finalizar, la norma tipifica como figura agravada aquélla en la cual el envenenamiento o
adulteración es seguido de la muerte de alguna persona, entendiéndose al respecto que son resultados
preterintencionales que, como tales, reclaman una causalidad estricta. Cuando esos resultados fueron
queridos por el agente, a la figura básica en análisis se sumarían en concurso real, las figuras de delitos
calificados contra las personas.
Por su parte, el artículo 201, establece que las mismas penalidades serán aplicables al que
vendiere, pusiere en venta, entregare o distribuyere medicamentos o mercaderías peligrosas para la
salud, disimulando su carácter nocivo.
Aquí se amplía el alcance del art.200, toda vez que la norma pretende abarcar cualquier cosa
que puede ser objeto de expedición, venta, distribución o entrega de efectos perjudiciales o peligrosos
para la salud pública, disimulando su carácter de tales.
El rasgo distintivo de este artículo es que no comprende expresamente productos adulterados,
sino también los genuinos, con tal que sean peligrosos103.
La palabra “mercadería” incluye a toda clase de producto que puede ser expendido. Sin
perjuicio que tal vocablo presupone un concepto netamente mercantil, se comprende que la inclusión
del verbo entregare permite que este artículo se aplicable aun en el caso de entrega a título gratuito104.
En cuanto a la culpabilidad, se ha entendido que esta figura no admite la comisión culposa,
siendo una especie típicamente dolosa.
Ahora bien, para la constitución del delito es imprescindible una especie de doble acción:
disimular el carácter nocivo y vender, poner en venta, entregar o distribuir. La disimulación requiere
que el agente oculte la nocividad del objeto mediante un acto positivo (borrar la leyenda que advierte
acerca del tal carácter, por ejemplo) o negativo cuando la ley lo obliga a actuar -como ser, advertir
sobre la nocividad-; ocultación que puede ocasionar error en el receptor del objeto sobre su carácter.
102 Coinciden al respecto, entre otros, Creus, Carlos, op.cit., p.77 y Libster, Mauricio, Delitos ecológicos, Depalma, Buenos Aires, 1993, p.181. 103 Bien sabemos de los efectos perjudiciales que algunos agroquímicos –y no sólo los adulterados- ocasionan a la salud humana, razón por la cual el planteo adquiere gravitante actualidad. 104 Libster, Mauricio, op.cit., p.184.
Negro sobre verde 141
Por ende, quedan marginados del tipo las acciones cuando se vende, entrega, etc., haciendo notorio el
carácter nocivo, como también el supuesto del simple silencio del agente, si, por la naturaleza del
producto u otra circunstancia, no está obligado a manifestarla105.
Por último, el art.203106 prevé la discutidísima figura culposa de los otros dos artículos antes
estudiados107 entendiendo que “cuando alguno de los hechos previstos en los tres artículos anteriores
fuere cometido por imprudencia o negligencia o por impericia en el propio arte o profesión o por
inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, se impondrá multa de dos mil quinientos pesos a
treinta mil pesos, si no resultare enfermedad o muerte de alguna persona y prisión de seis meses a
cinco años, si resultare enfermedad o muerte”.
Entienden algunos autores que el texto de este artículo es incongruente con el del art.201, que
incluye el verbo disimular, ratificatorio de la forma dolosa que prevé como modo comisivo y que no
podría admitir la imprudencia, negligencia o impericia. Entonces, dentro de esta línea de pensamiento,
cabrían dos posibilidades: o bien esta norma modificaría la redacción del art.201, en cuya lectura a la
luz del art.203 habría que obviar el verbo “disimular”, o bien debemos entender la cuestión como
defecto de técnica legislativa y admitir que el art.201 no acepta la forma comisiva culposa.108
La dificultad del art.201 se plantea, pues, en orden a la vigencia del elemento subjetivo que se
daría en la acción de disimular, ya que este vocablo implica ocultar o deformar algo para inducir a
error a otro sobre el carácter del objeto. Sin embargo, pareciera que la disimulación no es propiamente
un elemento subjetivo del tipo, sino una de las acciones materiales que lo integran, cuyo efecto
dogmático se produce, fundamentalmente, en la esfera de la culpabilidad. Por ello, en principio, no
obstante su contenido subjetivo es posible, en opinión de otros autores, imaginar una forma culposa
del hecho, la cual se presentaría cuando la disimulación no procede de la voluntad del agente, sino que
está ínsita en las características del objeto y el tráfico se produce equivocando al tercero sobre su
calidad, por no observar el agente el deber de cuidado que en el caso le incumbe y que no le permite
advertir el carácter nocivo o lo convence de lo contrario, o por haber actuado negligentemente en la
formulación de las advertencias necesarias. 109
En tal sentido se ha manifestado hace tiempo alguna jurisprudencia al manifestar que “la
forma culposa del delito del art.201 CP comprende el acto por el cual el expendedor, por imprudencia
o negligencia, no se haya percatado de la calidad de lo que entrega, así como de quien sabiéndolo haya
105 Creus, Carlos, op.cit., p.80. 106 Actualmente modificado por la Ley 25.189 (art. 5°). 107 También de la prevista en el art.202 que reprime al que propagare una enfermedad peligrosa y contagiosa para las personas; no habiéndose hecho referencia específica a esta norma puesto que el contenido la misma escapa al marco conceptual de nuestro enfoque. 108 Ver, por ejemplo, la opinión de Mauricio Libster, op.cit., p.187. 109 Ver, por ejemplo, a Carlos Creus, op.cit., pp.83 y s.s.
Marisa A. Miranda 142
omitido alguna advertencia necesaria, siempre que ello no implique deliberada disimulación, porque si
así fuera se configuraría la forma dolosa”110.
Concluyendo, vale la pena destacar que constituyen agravantes la enfermedad -sin distinguirse
entre especie o intensidad de ésta- o la muerte de alguna persona.
Dicho esto, una serie de interrogantes surgen en nuestra materia. Ellos, básicamente
relacionados con la peligrosidad -a veces extrema- de los agroquímicos empleados en nuestro medio y
que, no obstante, cuentan con la debida autorización del organismo pertinente y, pese a ser utilizados
conforme las prescripciones del laboratorio que lo produce, igualmente provocan daño en las personas.
En este caso, si se han observado atentamente todos los recaudos legales -desde su fabricación
hasta su venta mediante la Receta Agronómica Obligatoria, si fuese en el ámbito de la Provincia de
Buenos Aires- queda rápidamente excluida la figura dolosa y no resulta fácilmente encuadrable la
culposa, dado que -en el supuesto en estudio- no han existido ni imprudencia, ni negligencia, ni
impericia en el arte o profesión. A su vez, se habrían observado estrictamente los reglamentos u
ordenanzas.111
Otra situación, de lamentable frecuencia, es aquella que se da en el supuesto en el cual el
expendedor de agroquímicos no observa las disposiciones legales -en la Provincia de Buenos Aires, la
mencionada Receta Agronómica Obligatoria- y expende estos productos ante el simple requerimiento
del comprador.
En este caso, interpretamos que la tipicidad del hecho radicará -usualmente- en la culpa y,
eventualmente, en el dolo del comerciante.
A su vez, cabe destacarse que el “consumidor” (persona física o jurídica que contrata a
título oneroso para su consumo final o beneficio propio o de su grupo familiar o social la
adquisición de cosas muebles -en nuestro caso, agroquímicos- o la prestación de servicios -por
ejemplo, la aplicación de aquéllos por parte de empresas especializadas-) tiene derecho a ser
informado en forma veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características del producto
adquirido.
Ahora bien, ¿es efectivamente informado el usuario de un agroquímico sobre la toxicidad y los
efectos nocivos del mismo cuando la misma autoridad está reconociendo la posibilidad de haber
autorizado un producto peligroso? 110 Remitimos al lector a: Rubianes, Carlos, op.cit., p.1199. 111 Este supuesto no es meramente académico, sino que las disposiciones que rigen la materia posibilitan su ocurrencia. En efecto, si bien es cierto que los arts.7 y 8 de la Ley 10.699 prevén la exigencia de Receta Agronómica Obligatoria para la adquisición de determinados agroquímicos sumamente riesgosos, también puede suceder -y ha sucedido- que una vez introducidos al mercado con la debida autorización, el organismo de aplicación detecte su toxicidad para los seres vivos y el medio ambiente. Es recién entonces cuando se suspenderá en la Provincia de Buenos Aires la venta y uso del producto cuestionado, procurando su exclusión o restricción de uso de la nómina de productos autorizados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de Nación (Art.50 Decreto 499/91, reglamentario de la Ley 10.699 Pcia. de Buenos Aires). Obviamente, durante la vigencia de esa autorización, innumerables son los perjuicios que pueden haberse ocasionado tanto sobre la salud como sobre el medio ambiente.
Negro sobre verde 143
Coincidiendo con Alterini cuando expresa que en los tiempos que corren, el proceso
económico de comercialización se inicia desde el momento mismo de la producción, y tiene por
destino la adquisición de mercaderías por parte del consumidor, llegamos a avizorar que es una
operación “global”.112 Y, como tal, caracterizada por la existencia de una serie de contratos
intermedios, frecuentemente carentes de autonomía, dado que la captación del consumidor potencial es
instrumentada, casi siempre, por el productor a través de la publicidad. Tema que requiere nos
detengamos con él unos instantes.
IV. B. LA PUBLICIDAD EN LOS MASS MEDIA Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN
Al profundizar sobre el derecho a la información que detentan los consumidores de
agroquímicos (llamaremos así en estas líneas -básicamente- a los productores agropecuarios), resulta
imprescindible profundizar sobre las características de su publicidad en los medios masivos de
comunicación (mass media) escritos, puesto que son estos los elegidos por los laboratorios que los
producen.
En este orden, cabe reflexionar sobre la suposición de que algunos hombres han tratado de
influir en el pensamiento, creencias y actitudes de los demás desde la mas remota antigüedad. Pero
también es cierto que con el desarrollo del lenguaje esta tarea se ha facilitado en gran medida, ya que
mediante éste es mas sencillo persuadir que empleando la fuerza física.
Pareciera ser que la retórica (valor fundamental para todo aquél que tuviera ambiciones
políticas) tuvo su origen en Sicilia, en la ciudad de Siracusa, en el siglo V antes de Cristo, por obra de
dos sofistas llamados Corax y Tisias. Se desarrolló con Gorgias y Protágoras.
Se reconocían, por entonces, tres clases de razonamientos: el “razonamiento apodíctico” en el
cual había premisas indiscutibles, fundadas en los primeros principios, de las cuales se extraían, por
silogismos, las conclusiones. Como resulta obvio, no cabían aquí las discusiones y se imponía por la
autoridad de sus argumentos; el “razonamiento dialéctico”: en el que existían al menos dos soluciones
posibles de las premisas, y era necesario decidir cuál de ellas era la mejor; y el “razonamiento
retórico” que partía, al igual que el anterior, de premisas probables, y llegaba a conclusiones no
apodícticas basándose en el silogismo retórico (entinema)113.
Ante este último tipo de razonamiento, y de acuerdo con los conceptos de verosimilitud y
verdad, Platón llegó a cuestionar si era ético persuadir, ya que los argumentos retóricos no son
necesariamente verdaderos, sino sólo lo aparentan. La retórica no pretende obtener sólo un
112 Alterini, Atilio Aníbal, “El consumidor en la sociedad posmoderna”, en La Ley, T. 1996-E, Sección Doctrina, Buenos Aires, pp. 818-827. 113 Eco, Umberto, La estructura ausente. Introducción a la semiótica, Lumen, Barcelona, 1972, pp. 193 y s.s.
Marisa A. Miranda 144
asentimiento racional, sino también constituye una técnica para subyugar al oyente, un “engaño sutil”,
como la describe Eco.
El problema se asienta, entonces, en la posibilidad o no del conocimiento, y Platón se inclinó
por entender que el razonamiento dialéctico asegura, de mejor manera, el conocimiento verdadero.
Por su parte, Aristóteles distinguió otros tres tipos de razonamiento: el “razonamiento
deliberativo”, referente a lo que era mas o menos útil para el perfeccionamiento de la vida en sociedad;
“razonamiento judicial”, referente, fundamentalmente, a lo que era justo e injusto; y el “razonamiento
epidíctico”, que se desarrollaba en elogios y censuras de algo.
Para convencer al oyente, el orador debía demostrar que sus conclusiones derivaban de
algunas premisas inobjetables, mediante un tipo de argumentación también inobjetable. Es decir, sobre
las premisas se van articulando los argumentos: la retórica tradicional las reúne en “lugares”, o sea,
bajo rúbricas generales, en unos almacenes de argumentaciones posibles, fórmulas generadoras de
entinemas, o silogismos retóricos. Por ejemplo, encontramos “lugares de cantidad”: en ellos lo que es
estadísticamente normal se convierte en normativo; y “lugares de cualidad”: donde lo normativo es
solamente lo excepcional.
Un ejemplo de “lugares de cantidad” lo proporcionan los publicitarios de agroquímicos en los
cuales se sugiere que lo adecuado, común, normal y bueno es utilizarlos; y que la mayoría de los
productores agropecuarios así lo hacen. En cuanto a “lugares de cualidad” comprenderían a las
propagandas en las cuales se remarca que el usuario que opte por tal producto estará entre los “pocos
elegidos” a disfrutarlo.114
Retomando a Aristóteles, vemos que él entendía que la retórica era una disciplina paralela a la
dialéctica, con igual jerarquía. Sin embargo, ambas se diferenciaban en que mientras que la dialéctica
expone, la retórica trata de persuadir115.
Esta doble vía contenida en la retórica de Aristóteles, vino a ser confirmada por las modernas
ciencias psico-sociales. Según ellas, en todo conjunto de razonamiento encontramos dos vías: una, que
por el camino de la lógica aspira a convencer y otra, que por el camino de la retórica, en una actitud
psicológica, aspira a emocionar, a persuadir.
Ahora bien, si entendemos la retórica como el arte de persuadir, es menester definir
operacionalmente el concepto de persuasión. Consiste, básicamente, en inducir, mover, obligar a uno
con razones a creer o a hacer alguna cosa. Es un fenómeno de inducción que significa llevar sin
violencia a otros en discursos -o cualquier otro procedimiento-, cuando existe más de una posibilidad
de acción.
114 Para este análisis se utilizaron como fuentes la totalidad de los números publicados de la revista Chacra y Campo Moderno (una de las más consultadas por las personas ligadas a la actividad agropecuaria en la Argentina) de los años 1997 y 1998. 115 Santamaría, Luisa, El comentario periodístico. Los géneros persuasivos, Paraninfo, Madrid, 1990.
Negro sobre verde 145
Es conveniente destacar lo que Eco denomina “contradicción curiosa” de la retórica. Por un
lado, la retórica tiende a señalar la atención en un razonamiento que quiere convencer al oyente de
algo que todavía no conoce, y de una manera inusitada. Por el otro, este resultado se obtiene partiendo
de algo que el oyente sabe y quiere, intentando demostrar que se trata de una conclusión natural.
Para solucionar la oscilación entre redundancia e información será preciso diferenciar los dos
sentidos de la palabra retórica: como técnica generativa, es decir, como posesión de mecanismos
argumentales que permiten persuadir basados en una dialéctica moderada entre información y
redundancia; y como depósito de técnicas argumentales ya comprobadas y asimiladas por el cuerpo
social. Es en este caso donde la persuasión solamente confirma el código de soluciones del que se
parte, mediante una redundancia final.
La segunda acepción aparece como un inmenso almacén de soluciones codificadas
incluyendo, asimismo, los siguientes códigos:
1) Soluciones estilísticas ya experimentadas. Ejemplo de esta recurrencia a fórmulas ya conocidas y
aceptadas por el público lo constituye aquella publicidad en la cual se remarcan las bondades de un
producto, dado que el mismo ya sido utilizado a través de los tiempos, aunque en la actualidad “ha
sido perfeccionado”, y podemos observarlo como mejor adaptado que otrora a las exigencias de
protección medioambiental.
2) Sintagmas con valor iconográfico fijo. Esta estrategia presenta imágenes de cosechas impecables,
sin atisbos siquiera de haber padecido alguna enfermedad o plaga. Cosecha a la cual, indudablemente,
se llegará solamente si se utiliza el producto publicitado, siendo la nota saliente la “perfección” y
“belleza” de esos cultivos.
3) Connotaciones prefijadas con valor emocional fijo. Podemos ver, y a colación de la transferencia
que, de lo plagático116, realiza el hombre moderno, reelaborando la imagen de lo no-útil, del mal, de la
plaga, como algo que lo ataca e impide su existencia feliz.
Bien sabemos que la plaga -precisamente una plaga agrícola- no podría “devorarse” al ser
humano, aunque así es graficado por una exitosa publicidad, en la que se agregan las apocalípticas
sentencias: “cada ataque a sus cultivos, es un ataque a usted. Defiéndase” y “cuando avanzan sobre sus
campos, avanzan sobre usted. Protéjase”.
Asimismo, en la promoción de otros productos, se apeló a un componente emocional
directamente relacionado con las buenas intenciones de la empresa productora, la que, “solamente se
beneficia si primeramente el productor se benefició”; o bien, afirmando que el laboratorio que produce
el agroquímico está compuesto por “gente que quiere un campo mejor”.
116 Denominamos con este neologismo a todo elemento considerado por el hombre con características actuales o potenciales de “plaga”; siendo válida la identificación de ésta con “lo malo”, lo dañino, lo tanático, lo apocalíptico, lo escatológico. Por oposición, “lo bueno” es todo aquello de lo que la plaga ávidamente se apodera, destruye o mata; o bien lo que nos permite exterminarla.
Marisa A. Miranda 146
4) Pruebas extra-técnicas, o sea, soluciones con efecto emotivo seguro, más allá del valor
comunicativo de los signos.
Incluiríamos dentro de este tipo la publicidad de un producto que solamente se limita a
nombrarlo, ocupando el espacio pertinente con manifestaciones ajenas a las cualidades de lo que se
procura vender. En este supuesto, las referencias al fitosanitario en cuestión son escasas o nulas,
precisamente, dado que se apuesta al valor emotivo y no a los beneficios que conlleva su utilización.
Así, por ejemplo, mostrando los ojos de un vacuno, la publicidad se limita a sugerir “su campo está
tratando de decirle algo”; o se afirma -en la página siguiente- que “en los negocios no siempre gana el
que tiene la vaca atada”, viéndose luego al mismo animal, ahora “invadido” por hierbas. Al final se ve
el logo y nombre del herbicida publicitado. Sugestivamente, un mensaje señala que “si desea más
información llame sin cargo........”. Evidentemente, no es que se necesita más información.
Simplemente, ésta fue omitida. En ninguna de las dos fotos -y páginas- que integran el publicitario se
hace mención a las bondades del producto, como así tampoco a sus características, beneficios de su
aplicación, etc. Esto constituye, pues, un claro ejemplo de utilización de pruebas extra-técnicas en la
elaboración de un aviso.
En definitiva, sabemos que los medios de comunicación intervienen en forma muy importante
en los aspectos centrales de la vida social de los países actuales. Se puede afirmar que son, en cierta
medida, el centro vital de las modernas sociedades. La acumulación de datos informativos de un lado a
otro del mundo es de fundamental importancia para el funcionamiento de las grandes industrias
internacionales. O sea, uno de los aspectos básicos del poder radica en la información.
Pero esto no es todo. Además de la función informativa los medios de comunicación tienen la
función persuasiva, la que pretende arbitrar el control social sobre el conjunto de los individuos. Los
medios, en este sentido, son los grandes árbitros -no imparciales- de la conducta económica, política,
ética y psicológica de la sociedad.
Ya hemos mencionado el hecho que los seres humanos a menudo modifican sus modos
habituales de conducta social como consecuencia de la adquisición de nuevo conocimiento acerca de
los sucesos en los cuales participan o de la sociedad a la que pertenecen. Ahora bien, dada esta
característica del conocimiento de los fenómenos sociales como variable social, es dable suponer que
muchas veces los mass media -específicamente para nuestro estudio, la publicidad escrita- emplean la
función directiva del lenguaje a los efectos de transmitir información (cuando solamente se requeriría
el uso informativo del mismo); y es entonces cuando se propicia el cambio de conducta de los oyentes.
Es a partir de allí que podemos sostener que la publicidad en los mass media mediante la
interpretación del concepto cultural de lo “plagático”, conduce al receptor a procurar convertir en
irreal el suceso profetizado por aquéllos, bajo la apareciencia de las predicciones -autorrealizadora o
suicida- brillantemente descriptas por Ernest Nagel.
Negro sobre verde 147
En este orden, y retomando a la Ley de Defensa del Consumidor, sabemos que las cosas y
servicios deben ser suministrados o prestados en forma tal que utilizados en condiciones normales de
uso no presenten peligro alguno para la salud o integridad física de los consumidores o usuarios;
previéndose que para el supuesto de que la utilización de dichos productos pudiera ofrecer riesgo la
comercialización de los mismos se realice observando los mecanismos, instrucciones y normas
establecidas o razonables para garantizar la seguridad de las personas.
En materia de agroquímicos la situación es harto compleja. Ello, básicamente, porque el
mismo art.50 del Decreto 499/91 -reglamentario de la Ley 10.699- prevé que el organismo de
aplicación -provincial- está facultado para efectuar evaluaciones acerca de los efectos tóxicos directos
o indirectos que pudieran ocasionar determinados agroquímicos ya autorizados. Ante ello, lógico
resulta inferir que el Estado, entonces, habría autorizado la utilización de compuestos que eran
pasibles de presentar peligro para la salud e integridad de los consumidores, y, de hecho, lo
presentaron.
A su vez, el art.12 de la Ley 10.699 dispone el decomiso y destrucción de todo producto
alimenticio contaminado con plaguicidas en cantidades mayores a los índices de tolerancia admitidos
reglamentariamente, disponiendo en igual sentido el art.51 de su Decreto Reglamentario. Este es el
caso típico de mala utilización de los productos por parte del aplicador, lo que nos lleva a efectuar la
siguiente reflexión: ciertamente, un producto “riesgoso” mal utilizado generará un peligro importante.
Ahora bien, ¿qué podemos decir acerca de un producto “altamente tóxico” que a su vez fuese mal
empleado?
Para ingresar en el ambicionado “Estado ambiental de derecho” será menester revisar e
interpretar en forma armónica todo el ordenamiento jurídico del país bajo la luz de la actual realidad
socioeconómica. Y dentro de este marco confluye el Derecho del Consumidor con el modernísimo
Derecho Penal del Medio Ambiente, entendiendo como los objetos de protección de este último el
mantenimiento de las propiedades del suelo, el aire y el agua, así como de la fauna y la flora y las
condiciones ambientales de desarrollo de estas especies, de tal forma que el sistema ecológico se
mantenga con sus sistemas subordinados y no sufra alteraciones perjudiciales.
No obstante sabido es, y dicho sea de paso, que en nuestro país la protección penal del medio
ambiente ha seguido el mismo derrotero que en la mayoría de los países de América Latina, es decir,
es escasa o nula. Al respecto no olvidemos que la Argentina sufre graves inundaciones, contaminación
industrial, deforestación, disminución de los canales de navegación (por la tala excesiva en países
limítrofes que aumenta la sedimentación de nuestros ríos), devastación de los peces de las represas
construidas en el camino de desove, salinización y desertificación por malas prácticas agrícolas y por
el mal uso de fertilizantes117.
117 Tarrío, Mario C. y Muraca, Sergio F., “El Derecho Ambiental y los delitos ecológicos”, Delitos no convencionales, Maier, Julio B.J. (compilador), Editores del Puerto, Buenos Aires, 1994.
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Es entonces cuando nos vemos impulsados a detenernos ante el bien jurídico a ser protegido
por las normas penales a dictarse: el ambiente, la calidad de vida o el ecosistema. Asimismo,
probablemente se debería recurrir a las figuras de peligro, específicamente de peligro abstracto.
Concluyendo, cabe afirmar que la normativa vigente posee una "elasticidad" y “laxitud” tales
que conlleva la posibilidad de venta y aplicación (y, por ende, consumo) de productos cuya toxicidad
es, o bien desconocida, o bien alta. A ello se agrega, peligrosamente, la manipulación que se realiza
del consumidor a través de una información que, como hemos visto, dista mucho de ser “veraz,
detallada, eficaz y suficiente”.
IV. C. LA LEY 10.699, EL CÓDIGO RURAL Y OTRAS NORMAS LEGALES AGRARIAS
El Código Rural de la Provincia de Buenos Aires prevé en su art. 52 incisos d), e), f) y g) las
potestades locales genéricas en materia de agroquímicos. En tal sentido, prescribe que el Poder
Ejecutivo queda facultado para “investigar los recursos naturales de la Provincia en materia de
fertilizantes (abonos y correctores)”; “establecer la condición de fertilizantes y verificar su
composición y calidad”; “determinar la eficacia de los abonos y correctores y fomentar su uso
racional”; y “llevar estadísticas completas sobre fertilizantes”.
La Provincia -según reza la norma- puede “investigar los recursos naturales en materia de
fertilizantes (abonos y correctores)” (inciso d). Pese a la infeliz redacción de este apartado, nos
inclinamos por presuponer que ha querido significar que el Poder Ejecutivo está facultado para
“investigar el estado actual de los recursos naturales a fin de determinar la necesidad o conveniencia
de la fertilización, mediante la utilización de abonos y correctores”, circunstancia ésta que guarda
estricta coherencia con la potestad provincial sobre los recursos naturales y el ejercicio del poder de
policía que tiene sobre los mismos.
En lo que respecta a la cláusula establecida en el inciso e) mediante la cual el Poder Ejecutivo
provincial está facultado para “establecer la condición de fertilizantes y verificar su composición y
calidad”, entendemos que será menester efectuar un análisis disgregando los dos componentes básicos
que la conforman. Efectivamente, “la condición de fertilizantes” no parece coherente que la establezca
la Provincia, dado que ella misma acepta sin cortapisas el listado que efectúa el organismo nacional
competente –según hemos visto más arriba- y en todo caso recepciona la nómina de compuestos que
éste ha considerado “fertilizantes”, sin haberse reconocido competente en la materia. En lo relativo a la
“verificación de su composición y calidad” entendemos que la norma del Código Rural es coherente
con la legislación provincial específica, toda vez que de las disposiciones del Decreto Reglamentario
de la Ley 10.699 emana la clara facultad local de evaluar efectos tóxicos y riesgos que implican la
utilización de agroquímicos, mientras tanto realiza el trámite de "exclusión del listado" a nivel
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nacional. En dicha evaluación está realizando, indudablemente, una verificación de “composición y
calidad”.
Esto también explica el inciso f) en cuanto establece que la Provincia está facultada para
“determinar la eficacia de los abonos y correctores”. Ahora bien, en lo que respecta a “fomentar su uso
racional” no caben dudas que tal prescripción posee el aval constitucional adunado al concepto de bien
común, y que -por ello- constituye, sin lugar a dudas, una facultad concurrente entre el gobierno
central y los poderes locales.
Por último, en una disposición de carácter eminentemente informativo, se faculta al Poder
Ejecutivo para “llevar estadísticas completas sobre fertilizantes”. Claro está, sin esta prescripción
expresa por parte del Código Rural, igualmente la Provincia posee competencia para realizarlas, amen
de que en todo el articulado hubiese sido conveniente utilizar la expresión “agroquímicos” como
englobante de la de fertilizantes y de otros compuestos, que, para el supuesto de pretender hacer una
interpretación restrictiva de la norma, quedarían fuera de la enumeración.
Siguiendo con el análisis del Código Rural en lo que respecta a la compatibilización con la
Ley 10.699 y su Decreto Reglamentario, vemos que el art. 253 del primero establece que “todo
producto o máquina destinada al control de las causas adversas a la vegetación y/o sus partes, deberá
ser aprobada por el organismo competente a fin de poder venderse libremente dentro del territorio de
la Provincia”. No obstante, sabemos que, según las normas provinciales específicas, se reconoce
facultad exclusiva para autorizar productos agroquímicos al gobierno nacional, razón por la cual la
única interpretación lógica -aunque no desprovista de incoherencia- consiste en entender que para el
supuesto que el Poder Ejecutivo hubiere enumerado determinada “causa adversa a la vegetación” o
“plaga” (art. 247 Código Rural) el agroquímico deberá ser aprobado por la Provincia, mientras que
para el supuesto de utilización de determinado compuesto para algún tipo de patología no descripta de
esa forma por la autoridad, sólo se requeriría autorización nacional (conforme Ley 10.699 y su
Decreto Reglamentario).
Sabemos, no obstante, que la realidad no confiere ningún tipo de operatividad a esta última
conjetura; sosteniéndose, sin más, que es la Nación la que debe confeccionar el listado de
agroquímicos que la Provincia de Buenos Aires debe asimilar.
En otro orden, estimamos oportuno reflexionar sobre algunas disposiciones contenidas en la
Ley 13.246 sobre Arrendamientos Rurales y Aparcerías -modificada por la Ley 22.298- en la que se
establece la obligación del arrendatario de “mantener el predio libre de plagas y malezas si lo ocupó en
esas condiciones y contribuir con el 50% de los gastos que demande la lucha contra las mismas, si
éstas existieran al ser arrendado el campo” (art. 18 inciso b); y el deber del arrendador de “contribuir
con el 50% de los gastos que demande la lucha contra las malezas y plagas si el predio las tuviera al
contratar” (art. 18 inciso d), sin especificarse las técnicas a emplear o –mejor dicho- las prohibidas. No
obstante, entendemos que esta norma podría funcionar complementaria y armónicamente con la del
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art. 8° que prescribe -con carácter de cláusula de orden público- la prohibición de explotación
irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento, dando lugar en este supuesto a que el
arrendador rescinda el contrato o solicite judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo
reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados.
No es difícil advertir, sin embargo, la conflictiva situación que eventualmente se puede
presentar. Ello es, el arrendatario utiliza agroquímicos que afectan los distintos recursos naturales
comprometidos dentro de determinado agroecosistema, pero que no llegan a “erosionar o agotar” el
suelo. Indudablemente, la prescripción del art. 8° resultará insuficiente, siendo menester recurrir a las
normas generales sobre responsabilidad insertas en el Código Civil.
Por otra parte, en el art. 14 de la Ley 22.421 de Protección y Conservación de la Fauna
Silvestre se establece, correctamente, que “antes de autorizar el uso de productos venenosos o tóxicos
que contengan sustancias residuales nocivas, en especial los empleados para la destrucción de aquellos
invertebrados o plantas que son el alimento natural de determinadas especies, deberán ser previamente
consultadas las autoridades nacionales o provinciales competentes en materia de fauna silvestre”.
A su vez, el art. 8° de la Ley 22.428 de Conservación de Suelos prevé que “los integrantes de
los Consorcios de Conservación deberán comprometerse a cumplir las siguientes obligaciones: a) no
realizar prácticas de uso y manejo de tierras que originen o contribuyan a originar una notoria
disminución de la capacidad productiva de los suelos del distrito...”. Es indiscutible que esta ley, típica
norma de fomento y ejemplo paradigmático del sistema de "doble adhesión"118, impone tácitamente la
utilización de agroquímicos que sean compatibles con la sustentabilidad ecológica de la región. Es
decir, para cumplir con la norma en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires no sólo deberán
utilizarse los productos aprobados por el organismo nacional competente, conforme las prescripciones
formales establecidas en la legislación local, sino que además, en ese distrito aquéllos no deberán
“contribuir a originar una notoria disminución de la capacidad productiva de los suelos”.
Propósito encomiable, lamentablemente dejado en forma exclusiva en manos de la decisión
personal de los particulares, en ejercicio del segundo nivel de adhesión referenciado.
118 Como sabemos, primeramente es necesario que la Provincia se adhiera –por suponerse facultad local la de legislar sobre el tópico- para luego, y en un segundo nivel de conformidad, procurar la adhesión voluntaria de los particulares que se encuentren en las condiciones requeridas por la norma y consideren que ella se convertirá en un útil mecanismo de solución del problema que los aqueja. No obstante, y al ser la Ley 22.428 una norma de fomento (facultad concurrente), no vemos obstáculo para que, en una eventual reforma legislativa, se disponga su aplicación en todo el ámbito nacional, independientemente de la adhesión de los estados locales.