NaturalResourceCharter Spanish

8/19/2019 NaturalResourceCharter Spanish

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La Carta delos RecursosNaturalesSegunda edición


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La Carta de los RecursosNaturales

Segunda edición


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2 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES CADENA DE DECISIONES / 3

PRECEPTO 7

Distribución deingresos

PRECEPTO 8

Volatilidad de losingresos

PRECEPTO 9

Gastos del gobierno

PRECEPTO 10

Desarrollo delsector privado

PRECEPTO 3

Exploración yasignación delicencias

PRECEPTO 5

Efectos locales

PRECEPTO 4

Tributación

PRECEPTO 6

Empresas de

recursos estatales

Gestión de

ingresos

Cómo hacer unbuen trato

Invertir para

el desarrollo

sostenible

BASESINTERNACIONALESPARA LAGOBERNANZA

DE RECURSOS

Descubrimiento ydecisión de extraer

PRECEPTO 11

Funciones delas compañíasmultinacionales

PRECEPTO 1

Estrategia, consultae instituciones

PRECEPTO 2

Rendiciónde cuentas ytransparencia

PRECEPTO 12

Función de lacomunidadinternacional

BASES LOCALESPARA LAGOBERNANZA

DE RECURSOS

Cadena de decisiones de la carta de los recursos naturales


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4 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES

INTRODUCCIÓN

Los países ricos en recursos no renovables enfrentansimultáneamente una oportunidad y un reto. Cuando

se usan bien, esos recursos pueden crear mayorprosperidad para generaciones actuales y futuras;si se usan de manera deficiente, pueden causarinestabilidad económica, conflicto social y dañosambientales perdurables.

La Carta de los Recursos Naturales ofrece opcionesde políticas y orientación práctica para los gobiernos,las sociedades y la comunidad internacional sobrela mejor manera de gestionar la riqueza en recursos.Esa orientación puede asegurar que países ricos enrecursos no se encuentren aislados al enfrentar estos

retos, sino que puedan aprovechar la experienciaacumulada para aprender de la historia y evitar loserrores del pasado. La Carta no es una receta exacta,sino que examina enfoques utilizados por paísesexitosos, en distintos contextos y combinaciones,dirigidos a hacer realidad el potencial de desarrollode la riqueza de recursos naturales.

Para que los países se beneficien de la riqueza enrecursos, los ciudadanos y sus gobiernos deben tomaruna amplia variedad de decisiones. Cada decisiónrequiere que los gobiernos consideren opciones y

concesiones complejas y que diseñen estrategias paraimplementar esas elecciones de políticas. Para ayudara los gobiernos a tomar decisiones, la Carta contiene12 preceptos. Los primeros 10 preceptos constituyenuna orientación sobre el modo en que los países y susgobiernos podrían gestionar los recursos naturales.Los últimos dos preceptos están dirigidos a losagentes internacionales: las compañías extractivas ylos responsables de la gobernanza internacional.

La Carta incluye 12 preceptos porque latransformación de las riquezas extractivas en

prosperidad sostenida implica que el gobierno tomee implemente una cadena de buenas decisionesde política con el apoyo y la supervisión de losciudadanos y de la comunidad internacional. Todoslos eslabones de esta cadena deben ser fuertes paraque un país realmente se beneficie de la riqueza de losrecursos extraídos.

Estructura de la Carta

Los preceptos de la Carta se dividen en tres grupos:

bases nacionales y gobernanza de recursos, lacadena de decisiones económicas necesaria paragestionar recursos para la prosperidad y las basesinternacionales para la gobernanza de recursos.

El registro anterior de gestión de recursos es deciente,pero igualmente algunos países han tenido un buendesempeño. Entre 1970 a 1998, de 65 países endesarrollo ricos en recursos, solo cuatro lograronalcanzar una inversión a largo plazo que superara el25% del PIB y un crecimiento promedio del PIB quesuperara el 4%; fueron estos Botswana, Indonesia,

Malasia y Tailandia.

Thorvaldur Gylfason, 2001

Para asegurar que la acción del gobierno seacoordinada y efectiva en cada área se requiere abordardos cuestiones dominantes: los temas de los dosprimeros preceptos de la Carta. Primero, la Cartapromueve el establecimiento de una estrategia y depolíticas orientadoras que cubran todos los procesosnecesarios para la gestión de recursos, junto con un

marco completo de normas e instituciones dirigidaspor esa estrategia. A eso se refiere el precepto 1.Segundo, no hay garantía de que las normas seanrespetadas ni que las instituciones capacitadasfuncionen para beneficio del país. Por lo tanto, serequiere una sólida rendición de cuentas. Esto sueleser problemático en la extracción de recursos, dondelas acciones se pueden encubrir con facilidad. Laimposibilidad de mantenerlas dentro del gobiernopara la rendición de cuentas es, con demasiadafrecuencia, el eslabón faltante en sistemas de gestiónde recursos que, por lo demás, están bien

organizados. El precepto 2 toma esto en cuenta.

Después de abordar estas cuestiones dominantes,la Carta se aboca a la cuestión de la extracción y aluso de los ingresos para el desarrollo sostenible.Los preceptos 3 a 10 abordan cada uno un área dedecisión clave para un país. Están organizados enla “cadena de decisiones económicas”, una serie dedecisiones que debe tomar el gobierno para garantizar


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INTRODUCCIÓN / 5

que la riqueza de recursos extractivos se transformeen prosperidad sostenida para los ciudadanos. Se

presentan de manera lineal a partir de la exploracióny el descubrimiento, después versan sobre un buentrato para el país a partir de la extracción, siguencon la gestión de los ingresos y finalizan con unainversión sostenible de los ingresos a largo plazo.Sin embargo, las cuestiones de cada precepto debenpensarse con respecto a todos ellos, teniendo encuenta las dificultades para determinar las fases, lasconcesiones y otras relaciones dentro de cada una deestas áreas de políticas. Para guiar al lector a través deestas vinculaciones hay indicadores en letra cursivaque hacen referencia a otras partes relevantes del

documento de la Carta.

El primer paso en esta cadena de decisioneseconómicas implica asignar los derechos deexploración y producción y promover la exploración.Esto conlleva decidir si la extracción es el mejorcamino para el país; en algunos casos, podría noserlo. El gobierno debe considerar con cuidado todala cadena de decisiones, sopesando todos los factoresambientales, sociales y económicos, antes de tomaruna decisión sobre la extracción.

El paso siguiente es asegurarse de que la extracciónrealmente beneficie al país. Esto implica obtenervalor para el país a través de ingresos por impuestosy otros beneficios. También implica mitigar el dañopotencialmente importante para otras formas deriqueza natural del país: sus ecosistemas, incluidoslos bosques, los ríos y las tierras, así como su tramasocial. Este reto se denomina “hacer un buen trato”y está cubierto en los preceptos 4, 5 y 6.

Sin embargo, abordar solo cuestiones del sectorextractivo no es suficiente, ya que el desarrollo

económico sostenible no puede lograrsesimplemente con la extracción de un recurso. Lasautoridades deben invertir ingresos para que lasgeneraciones actuales y futuras disfruten de lariqueza. Además, los gobiernos deben protegersecontra la volatilidad de los flujos de ingresos quepueden dañar la economía y dar lugar a gastosineficientes. La Carta denomina este reto “gestiónde ingresos” y lo aborda en los preceptos 7 y 8.

Botswana ha gestionado bien gran parte de la cadena dedecisiones. Su PIB per cápita ha aumentado de USD 3500

en 1980 a USD 12 500 en 2010 (en dólares constantes de2005). Sin embargo, Botswana es uno de los países conmayor desigualdad del mundo y sufre uno de los más altosíndices de prevalencia de VIH/SIDA, mientras su economíasigue sin diversicarse. Sigue habiendo dicultades con lagestión de los recursos.

Fondo Monetario Internacional, 2012

Finalmente, las autoridades deben invertir losingresos provenientes de la extracción de manera

que promueva un crecimiento económico y unaprosperidad que puedan sostenerse una vez que seagoten los recursos extractivos. La Carta denominaeste reto final “inversión para el desarrollosostenible”, y lo considera en los preceptos 9 y 10.

Un país puede dar todos estos pasos correctamente,pero sin la cooperación de la comunidadinternacional, no podrá materializarse la prosperidadsostenida e inclusiva a partir de la extracción derecursos. Los dos preceptos finales de la Cartaconsideran cómo deben colaborar las compañías

internacionales, los gobiernos extranjeros y otrosagentes responsables de la gobernanza internacionalpara ayudar a los ciudadanos de los países ricos enrecursos. Es posible que ni siquiera sean suficienteslos mejores esfuerzos de un país rico en recursossi la comunidad internacional no cumple estasresponsabilidades.

La Carta de los Recursos Naturales fue redactadapor un grupo independiente de profesionales yacadémicos, bajo la dirección de una junta supervisoraformada por distinguidas figuras internacionales

con experiencia directa en los retos que enfrentanlos países ricos en recursos. La Carta no representaa ninguna institución ni a ningún interés especial.Se creó con la creencia de que la riqueza de recursosnaturales puede ser una herramienta poderosa parael avance social y económico, pero solo si los paísespueden vencer los retos. Tiene como objetivo ofrecerconsejo, ser útil y tener una clara expresión.


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Bases nacionales para lagobernanza de recursos


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BASES NACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 7

PRECEPTO 1La gestión de los recursos debe garantizar el máximobenecio para los ciudadanos a través de una estrategianacional inclusiva e integral, un marco legal claro e

instituciones competentes.

Los países ricos en recursos tienen una excelenteoportunidad para aprovechar su riquezanatural con miras a alcanzar una prosperidadtransformadora y sostenida. Sin embargo, si segestiona incorrectamente, la extracción de recursospuede acarrear altos costos para un país. Comoadministradores de sus recursos extractivos, sueleser responsabilidad de los gobiernos gestionar esos

recursos para las generaciones actuales y futuras.

La gestión efectiva y sostenible de los recursosexige una estrategia nacional inclusiva e integral.Para lograrlo, el gobierno debe tomar una serie dedecisiones fundamentales que afectarán a distintosgrupos, y debe establecer opciones que se proyectenhacia el futuro. Para evitar tomar decisionesdesarticuladas y para construir un sentido dedirección compartido, los gobiernos deben, endiálogo con las partes interesadas, usar un procesode estrategia nacional que guíe las decisiones sobre

la gestión de los recursos extractivos.

Considerar el largo plazo

La estrategia nacional debe tener un enfoque a largoplazo y reconocer el hecho de que la transformaciónde la riqueza del subsuelo en beneficios másamplios para la sociedad puede demorar muchosaños y presentar numerosos retos y sorpresasen el camino. Si a los ciudadanos les preocupa el

bienestar de sus hijos y las generaciones futuras,deben reconocer que esas generaciones futurastienen derecho a beneficiarse con la extracción derecursos y a estar protegidas contra sus inevitablesconsecuencias.

Incluir a la sociedad civil

Es más probable que una estrategia nacional seamás exitosa si es producto de procesos inclusivosabiertos y participativos. Un plan debatido en

público expondrá más rápidamente conflictose incoherencias de las políticas, limitará laautocontratación y la corrupción y proporcionarácorrecciones de rumbo inevitables que seanmenos conflictivas. Los responsables de la tomade decisiones deben tratar de incorporar lasperspectivas de otras partes interesadas, desdedepartamentos gubernamentales, el legislativo

y los ciudadanos directamente afectados por laextracción, hasta la sociedad civil en sentido másamplio, así como las compañías extractivas y lasempresas del sector privado en general. Estosgrupos proporcionan la comprensión necesariade cuestiones que deben abordarse en el procesode planificación.

Como el proceso de extracción puede durar muchasgeneraciones, las decisiones tomadas en el presentedeben ser sólidas frente a los cambios de gobierno.Esto exige fortalecer la comprensión y el consenso

de una masa crítica de ciudadanos informados. Losagentes fuera del poder ejecutivo, incluidos loslegisladores, los periodistas y grupos de la sociedadcivil, son guardianes de la estrategia y desempeñanun papel de examinadores al exigir cuentas a losresponsables de la toma de decisiones. { Véasetambién el precepto 2 sobre el papel de la sociedadcivil de exigir cuentas al gobierno}.

Asegurar que la estrategia sea integral

Asumir un enfoque integral les ofrece a los gobiernosun marco para comprender e implementar mejorlas iniciativas en el sector extractivo. Esto debeimplicar vincular las decisiones de la industria aguasarriba y aguas abajo, las cuestiones ambientales ycomunitarias, la gestión de los ingresos del gobiernoy preocupaciones económicas más amplias.

Dentro del gobierno, esto requiere coordinación y unentorno normativo entre los ministerios de minas,


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de energía, de finanzas, de planificación, etc. Debidoa que los retos están intrínsecamente vinculadosy superpuestos, es necesaria la coordinación entreministerios. La dirección estratégica puede llegar mejordirectamente desde el poder ejecutivo; de maneraalternativa, puede resultar útil para la coordinación y laimplementación el establecimiento de un organismodominante con representación de cada ministerio.

Se requiere buena gobernanza a lo largo de toda lacadena de decisiones. Angola ha gestionado bien lasprimeras partes y ha captado ingresos sustanciales por laextracción, pero esos ingresos no se han gestionado demanera efectiva o equitativa. Entre 2007 y 2010 se haninformado USD 32 mil millones de ingresos faltantes enAngola, el equivalente a un cuarto del PIB del país.

Fondo Monetario Internacional, 2011

Con demasiada frecuencia, la transformación de lariqueza de recursos en prosperidad termina en fracaso,no debido a la falta de políticas económicas correctas,sino más bien a un débil sistema de gobernanzasubyacente. Por lo tanto, una estrategia satisfactoria nosolo requiere comprensión de la economía, sino unavaloración de la rendición de cuentas, la estructura yla capacidad de las instituciones gubernamentales, asícomo la relación con la sociedad civil.

Decidir si se abren áreas para exploración

Abrir un país o una región específica a la exploracióny la extracción puede no siempre ser el mejor curso deacción. Es posible que los efectos negativos superenel impacto positivo global sobre la región dondese origina la producción y sobre el país en sentidomás amplio. Sin embargo, los efectos económicospotenciales de la extracción suelen ser muy grandescuando se examinan al nivel de todos los ciudadanosdel país. Los gobiernos pueden usar herramientas

tales como evaluaciones ambientales estratégicaspara ayudar a medir los impactos ambientales dentrodel proceso más amplio de elaboración de estrategiasantes de que se tomen decisiones irreversibles en loslugares de los proyectos. Si los costos son demasiadoaltos, puede que no sea factible reemplazar el valorambiental que se pierde o compensar a quienes sevean afectados. En esos casos, los países podrían elegirno extraer.

Como parte de esta evaluación, el gobiernodebe considerar la estructura y la capacidad delas instituciones y los sectores que se prevé quegestionen los procesos a lo largo de la cadena dedecisiones, y puede llegar a la conclusión de quela economía o el sistema de gobernanza de un paístodavía no están preparados para gestionar de maneraefectiva ingresos extraordinarios. En este caso, unaopción puede ser establecer etapas para la exploracióny la extracción; eso permite que el personal delas instituciones gubernamentales aprenda de laexperiencia mientras realiza su trabajo.

Crear una estrategia temprana, conscientes delas incertidumbres futuras

El gobierno debe tomar muchas decisiones antes de

firmar contratos con las compañías, tales como elritmo de otorgamiento de licencias, la aplicación deimpuestos y el marco legal que debe crearse. Además,el gobierno tendrá que tomar estas decisiones enun entorno de incertidumbre. Por lo tanto, lospaíses deben iniciar un proceso de estrategia loantes posible; el proceso debe orientar la toma dedecisiones y, a la vez, seguir siendo adaptable acircunstancias cambiantes.

Traducir la estrategia en un marco institucionalclaro y coherente

Las normas, las responsabilidades y las institucionesque rigen la conducta de los agentes sonfundamentales para una óptima gestión de losrecursos. El reto consiste en traducir las políticasorientadoras de una estrategia en un marconormativo claro y coherente, junto con institucionescompetentes que puedan diseñarlas, administrarlasy hacerlas cumplir. El gobierno debe construir estemarco en respuesta al contexto específico y cambiantedel sector extractivo y operar de manera adecuada alcontexto económico e institucional

del país.

Los gobiernos deben establecer el marco legal yregulatorio tanto como sea posible antes de asignarderechos a las compañías. Esto ayuda a proporcionaruna sólida gobernanza sobre las decisiones tomadascon las compañías y proporciona cierta seguridada las compañías respecto de las normas bajo lascuales operarán. Fijar los términos en la ley limita lasoportunidades para acciones irrestrictas y aumenta


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la transparencia, pero puede limitar la capacidadpara cambiar normas en respuesta a cambios decircunstancias a medida que el sector se desarrolle.Una alternativa para la legislación y los contratos esempoderar a los organismos gubernamentales paraque regulen el sector extractivo. Los reguladoresdebidamente capacitados y monitoreados puedenaportar normas que respondan a cambios decircunstancias y completar los detalles necesariosque pueden faltar en esa legislación.

Crear instituciones competentes con unobjetivo unicado

Para cada institución, el gobierno debe asignarobjetivos coherentes que apoyen el plan estratégicodel país. Además, el gobierno debe garantizar que

la sociedad civil, el poder ejecutivo y el auditorgeneral puedan monitorear las acciones de esasinstituciones. La función de cada institucióndebe estar bien definida para evitar conflictos deintereses y lagunas en las responsabilidades. Esmuy importante la claridad sobre quién establecelas normas, quién las administra y quién las hacecumplir. { Véase también el precepto 6 sobre laasignación de funciones a las compañías estatales}.

El fortalecimiento y la conservación de capacidadesen las instituciones gubernamentales son vitales

pero difíciles, especialmente en el sector extractivo,ya que las contrapartes del gobierno generalmenteson compañías técnicamente sofisticadas. Parte deeste reto es delegar funciones a las instituciones deuna manera que refleje integridad y transparencia,en lugar de, por ejemplo, como recompensa omarca de prestigio. Lo ideal es que las decisionessobre recursos humanos tomadas por ejecutivosdel gobierno y dentro de las institucionesen sí sean independientes y resistentes a lainterferencia política para desarrollar capacidadrealmente profesional. Un sistema de promoción

meritocrático y una política de recursos humanosmeditada pueden infundir eficiencia y una culturade servicio civil profesional.

Finalmente, uno de los principales retos para lasinstituciones gubernamentales es retener al mejorpersonal y el más calificado. El empleo en el sectorprivado o incluso en empresas extractivas estatalespuede ser especialmente atractivo para el personal

con talento cuya partida hacia oportunidades másatractivas puede constituir una merma continuaen las instituciones gubernamentales. Los paquetesespecíficos de salario y compensaciones, lasoportunidades para que exempleados del gobiernoregresen posteriormente y el impulso de unacultura de trabajo profesional en las institucionesgubernamentales pueden ayudar en este aspecto.

La transparencia es deciente en los sectoresextractivos de todo el mundo. Solo 10 de los 58 paísesexaminados en el Revenue Governance Index publicanla mayoría de sus contratos y licencias petroleros,gasíferos y mineros, aunque este grupo está creciendocon las divulgaciones recientes de Afganistán, Ghana yGuinea.

Revenue Watch Institute, 2013



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PRECEPTO 2La gobernanza de los recursos naturales requiere que losresponsables de la toma de decisiones rindan cuentas a unpúblico informado.

Cuando la riqueza de recursos se gestiona en nombrede los ciudadanos, puede dar lugar a una prosperidadsostenida solo si el gobierno debe rendir cuentaspúblicamente. El escrutinio permanente de laconducta representa un sólido elemento disuasoriocontra la corrupción y un incentivo para un mejordesempeño en todos los niveles del gobierno.Además, una estrategia nacional de gestión de lariqueza de recursos seguirá siendo efectiva en elfuturo solo si este escrutinio compromete a los

gobiernos presentes y futuros con los objetivosque ellos mismos establezcan.

Proporcionar transparencia de la informacióna lo largo de toda la cadena de decisiones

A diferencia de muchas formas de actividadeconómica, la extracción de recursos y la gestiónde ingresos suelen estar distantes de la vida de lamayoría de los ciudadanos. La cadena de decisionespuede ser difícil de controlar, lo cual ofreceoportunidades para la corrupción y una protecciónpara ocultar la gestión deficiente.

La transparencia es prerrequisito esencialpara la rendición de cuentas; sin embargo, lainformación desarticulada no es suficiente. Elgobierno debe divulgar información sobre toda lacadena de decisiones, con un conjunto completocomplementario de datos; por ejemplo, los datossobre ingresos podrían estar acompañados deinformación sobre las tasas impositivas aplicablesy los ingresos gravables. Esa información se debedivulgar con el nivel de desglose adecuado, comoubicación, proyecto y tipo de producto. Además,los datos legibles por máquinas (es decir, datos

combinados con descripciones de dichos datos parapoder usarlos automáticamente con computadoras),con estándares acordados mutuamente, puedenfacilitar los trabajos de control. Además, lapublicación de los nombres de las compañíasoperativas, la licitación de activos extractivos y lainversión en ellos, así como las identidades de los

beneficiarios reales, pueden facilitar el monitoreoy vigilancia del cumplimiento del régimen fiscalcorrespondiente.

Las operaciones de empresas estatales de recursosdeben estar sujetas al menos al mismo nivel dedivulgación que las compañías privadas. Lasempresas estatales de recursos también deben sertransparentes en sus estrategias y su perspectiva degastos, y la sociedad civil debe incluso exigir nivelesmás altos de transparencia.

Las autoridades deben tener disponibles datos einformes sobre licencias, relevamientos geológicos,catastros y reservas, así como evaluaciones del

impacto económico, ambiental y social. Es crucialque las autoridades también publiquen los contratosy los tengan disponibles en Internet.

También es necesaria la divulgación de informaciónque permita la rendición de cuentas nacional yel control de la gestión del sector, de la gestiónde los ingresos y de los gastos. Esta informaciónpuede compararse con cualquier norma fiscal queel gobierno establezca. Además, los fondos deahorro deben tener niveles más altos de exigenciade divulgación, especialmente en consideracióndel potencial de actividades fuera del presupuesto.

En particular, la gestión de fondos debe publicarinformación sobre el balance y los flujos de caja,los destinatarios de los pagos y las auditorías.

El gobierno debe divulgar no solo los pagos y losgastos, sino además normas relevantes en todala cadena de decisiones. En muchos casos, losgobiernos redactan gran parte de estas normas encomplejos contratos ocultos para las consultaspúblicas. En la medida de lo posible, los gobiernosdeben redactar las condiciones en la legislación,donde los observadores las puedan examinar conmayor facilidad que en un contrato. Toda concesiónrestante otorgada en contratos que se aparte de lostérminos de la legislación normal debe presentarseante el legislativo y debe ser aprobada por este.Por sobre todo, se deben evitar las cláusulas deconfidencialidad en los contratos y estos debenpublicarse.

El derecho del público a la información estáconsagrado en muchas convenciones nacionalese internacionales, y un número cada vez mayorde países tiene leyes de libertad de informaciónque estipulan que la información gubernamental


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es pública, excepto que la divulgación estéexpresamente prohibida por ley. Los gobiernosdeben adoptar esas normas para mitigar el riesgode que se firme la cesión de los derechos sobre laextracción de recursos antes de que los miembrosde la sociedad civil puedan examinar los acuerdos

que los afectan.El gobierno y las empresas también pueden

beneficiarse con una mayor transparencia. Losrequisitos de divulgación crean un incentivo paramantener sistemas de gestión de informaciónefectivos y reduce el costo de recopilar y mantenerdatos correctos, a la vez que mejora su exactitud.Esto es esencial para operaciones gubernamentaleseficientes: informa decisiones de gestión, mejora lacalidad de la provisión de servicios a las compañíasy a los ciudadanos y respalda sólidas cadenas derendición de cuentas dentro del gobierno. Además,las compañías se enfrentan al reto de gestionarlas expectativas públicas en las áreas dondeoperan: la transparencia eficaz les permite aliviarla desconfianza y fortalecer la “licencia social paraoperar”.

Proporcionar funciones claras a las instituciones

Las funciones y las normas de conducta debendefinirse claramente y ser claramente comprendidospor todos, de modo que la sociedad civil puedamonitorear la acción del gobierno. La toma dedecisiones debe estar guiada por un conjunto de

valores y normas éticas que reflejen las expectativasde la sociedad para quienes ocupan puestos deautoridad y que estén codificadas en leyes yreglamentaciones.

Las funciones del gobierno mejoran si se trazanlíneas de responsabilidad claras, y tanto el poderejecutivo como un auditor independiente puedenmonitorear y exigir cuentas a las instituciones queno cumplan con sus obligaciones. Además, pararesponder debidamente a la demanda de un mejordesempeño, las instituciones gubernamentalesdeben poder tomar decisiones eficaces: una

mejor rendición de cuentas requiere capacidadsuperior a fin de que mejore la gobernanza. {Véasetambién el precepto 1 sobre el marco de funcionesy responsabilidades y las capacidades de lasinstituciones}.

Apoyar a una masa crítica de ciudadanosinformados para demandar buena gobernanza

La provisión de información debe homologarse conla capacidad de usarla para monitorear y juzgar las

acciones del gobierno. La sociedad civil, incluidas lasorganizaciones religiosas, académicas, profesionalesy sociales, así como los medios de comunicación,tienen una función importante en este aspecto.Para que estas organizaciones sean eficaces, debenser independientes del gobierno y transparentes

respecto de las fuentes de financiamiento y de losintereses que representan. El gobierno, a su vez, debeestablecer y proteger los derechos de la sociedadcivil, incluidos los medios de comunicación, y debepermitirle operar sin hostigamiento.

Se ha determinado que la supervisión del poderlegislativo es deciente en toda la cadena dedecisiones. En 31 países en el Resource GovernanceIndex, como Botswana y Timor-Leste, la legislaturaejerce una supervisión ínma de los procesos decontratación y de adjudicación de licencias, mientras

que en 29 países la legislatura tiene una supervisiónmuy limitada de los ingresos por recursos.

Revenue Watch Institute, 2013

El poder legislativo es esencial en la supervisióndel poder ejecutivo: puede auditar la actividad delgobierno y de otras instituciones y actuar comoconducto para las inquietudes de la sociedad civil.Para que el legislativo desempeñe su papel, debecontar con mejor capacidad y comprensión delas cuestiones extractivas, así como con acceso a

asesoramiento confiable sobre los matices de lagestión de recursos extractivos.

Una ciudadanía informada también tiene mejorcapacidad para debatir con el gobierno la direcciónestratégica de la nación. Además, debido a laimportancia transformacional de la gobernanzade los recursos para los ciudadanos, es crucialadministrar las expectativas de la sociedad civil.En este aspecto resultan esenciales una estrategiade comunicaciones y una relación eficaz entre elgobierno y la sociedad civil.

Hacer cumplir las normasFinalmente, junto con los medios para monitorearlas acciones, el gobierno debe comprometerse a hacercumplir las sanciones, lo cual requiere voluntadpolítica y capacidad para castigar a los infractores. Eneste aspecto, es crucial contar con un poder judicialcreíble e independiente. Sin una firme posibilidadde acción judicial habrá mayor potencial de actividaddelictiva o corrupta.


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Descubrimiento y

decisión de extraer


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DESCUBRIMIENTO Y DECISIÓN DE EXTRAER / 13

PRECEPTO 3El gobierno debe estimular operaciones ecientes deexploración y de producción, y asignar derechos de maneratransparente.

El reto del gobierno es asegurar que las operacionesde exploración y producción se lleven a cabo demanera eficiente en el marco de una estrategianacional integral, y establecer un marco legaly regulatorio con la mayor antelación posible.{ Véase también el precepto 1 sobre la formaciónde un marco nacional jurídico y regulatorio y deestrategias para los recursos}.

Vericar la jurisdicción sobre zonas en las quedebe otorgarse licencia de exploración

El gobierno nacional debe verificar que cuenta con jurisdicción irrebatible sobre las zonas que intentaabrir para la exploración. Esto se aplica en el planointerno y en relación con países vecinos, incluidaslas disposiciones para el desarrollo conjunto dedescubrimientos que vayan más allá de las fronterasnacionales.

Crear y mantener una comprensión adecuada

de la base de recursos

Los funcionarios gubernamentales deben crear unminucioso conocimiento de la base de recursosnaturales de su país, tanto de la cuantía de losrecursos como de su distribución geográfica. Lacuantía de la base de recursos informa decisionesclave sobre el índice de explotación y el potencialde ingresos futuros. La información sobre ubicacióngeográfica guía el establecimiento de derechos depropiedad y licencias de exploración dentro delpaís, así como impactos sociales y ambientales

futuros.

La inversión en relevamientos geológicos ygeofísicos previa al otorgamiento de licencias,financiada por el gobierno o por donantes externos,puede proporcionar un alto rendimiento de lainversión para el gobierno si la informaciónresultante aumenta el atractivo geológico para losinversionistas y, de ese modo, atrae ofertas más

altas. Sin embargo, más conocimiento tambiénpuede hacer que las características geológicasparezcan menos atractivas si se demuestra queson menos favorables para descubrimientos.

El gobierno tiene la tarea de recopilar, almacenary analizar información técnica que surja de todaslas operaciones de exploración realizadas dentrode su jurisdicción. Esta información es clave para

construir la comprensión geológica del gobierno,que servirá para fortalecer su posición negociadoracon los inversionistas y para permitirle optimizarel régimen de otorgamiento de licencias. Coneste fin, el gobierno debe asegurarse de que losinversionistas aporten toda la información técnicaen un formato comprensible.

Asegurar los derechos de propiedad y decidirqué zonas se abrirán para la exploración

Antes de otorgar licencia para actividades de

exploración, el gobierno debe establecer derechosde propiedad de acuerdo con las leyes nacionalespara los recursos que se extraerán y para los recursosde superficie, como los pastizales y el agua en zonasque se abrirán para la exploración. {Véase tambiénel precepto 5 sobre el análisis ambiental y lasregulaciones en curso}.

Las autoridades deben ponderar cuidadosamente eltamaño y los límites de las licencias de exploración,teniendo en cuenta las características geológicassubyacentes y el tamaño y la ubicación de posibles

depósitos explotables. En las primeras etapas de laexploración, las licencias suelen ser muy grandes,porque la ubicación de la prospección geológica noha sido bien definida. El régimen de licencias debepermitir la reducción del tamaño de las licencias amedida que avance la exploración, para evitar quese asigne una proporción excesiva de la base derecursos a una licencia particular. Las autoridadesque otorgan licencias deben tener cuidado con la


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secuenciación de otorgamientos de estas, a fin deasegurar que el gobierno pueda beneficiarse con losaumentos del valor de la tierra que sean resultadode los descubrimientos.

Finalmente, el gobierno debe considerar si losriesgos ambientales, por la contaminación, porejemplo, compensan los beneficios potenciales. Elgobierno debe decidir si impide la exploración enáreas sensibles desde el punto de vista ambiental ysocial o si toma medidas para mitigar esos riesgos.

Seleccionar un método adecuado para asignarderechos

El gobierno debe decidir quién realizaráoperaciones de exploración y de producción y

bajo qué términos. Si el gobierno permite que

compañías del sector privado participen, puedeusar negociaciones directas para el otorgamientode licencias individuales u organizar rondas delicencias en que se otorgue una o más mediante unproceso competitivo. {Véase también el precepto 6sobre las funciones operativas que podrían tener lascompañías estatales}.

Las subastas bien diseñadas son el métodopreferible, ya que la licitación competitiva debeasegurar mayor valor para el país y las subastastambién pueden ayudar a superar deficiencias

de información que pueda tener el gobierno conrespecto a compañías internacionales. Las subastastambién son inherentemente más transparentesque las negociaciones directas, y ayudan a mitigarel riesgo de que compañías o personas inadecuadasreciban derechos de exploración y de extracción.

El éxito de las subastas suele depender de que hayaun mínimo de tres ofertantes. Si los ofertantesno muestras suficiente interés, es probableque la opción adecuada para el gobierno no seaseleccionar un proceso de asignación competitivo.Tal podría ser el caso si se cuenta con informacióngeológica insuficiente, lo cual es más probable enlas licencias de exploración minera que en las deexploración petrolífera. Cuando no haya suficientecompetencia para las subastas, el gobierno debeusar en cambio una ronda de otorgamiento delicencias con estrictos criterios técnicos mínimos.

Independientemente del método que se use,hay varios principios que fortalecen la posicióndel gobierno en el proceso de asignación. Elgobierno debe divulgar información sobre los

procedimientos de asignación, los contratosotorgados, incluidos los términos fiscales eimpositivos, los beneficiarios reales de todoslos titulares de licencias, el programa de trabajoacordado y los compromisos financieros, asícomo todos los términos fiscales específicosde la licencia.

El gobierno debe llevar a cabo una precalificaciónde las compañías ofertantes para asegurar que lospotenciales titulares de licencias tengan capacidadtécnica y financiera suficiente para ejecutar un

programa de explotación de recursos y suficienteexperiencia en la gestión de los riesgos ambientalesasociados con el proyecto y con la infraestructurarelacionada. El gobierno también debe decidirsi alienta ofertas conjuntas y si se reserva elderecho a asignar intereses de capital como partede las licencias. Estos podrían ser condiciones entorno al programa de trabajo, bonificaciones a lafirma y disposiciones de contenido nacional. Lacompetencia o la negociación no deben referirseúnicamente al precio del derecho de extracción,pero por otro lado demasiadas variables aumentan

la complejidad, socavan la transparencia de laevaluación y aumentan los costos administrativos.En cuarto lugar, el gobierno debe tratar deasegurarse de que no sea necesario negociarcondiciones una vez que las compañías hayanhecho su oferta. La claridad y transparencia de lascondiciones en las ofertas y los contratos modelocontribuyen a alcanzar este objetivo.

Los descubrimientos recientes son potencialmente

transformadores. El proyecto de minería de

hierro de Simandou, Guinea, y los proyectos de

minería de hierro y de petróleo en Liberia podrían

generar ingresos anuales promedio de USD $1,6

mil millones en cada país, lo cual representarespectivamente el 31% y el 147% del PIB de 2011.

Africa Progress Panel, 2013


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DESCUBRIMIENTO Y DECISIÓN DE EXTRAER / 15

Finalmente, el gobierno debe llevar a caboevaluaciones minuciosas del valor de los servicioso la infraestructura que se proporcionen comoparte de tratos tipo trueque a cambio de derechosde extracción. Cuando haya mucha incertidumbre,el gobierno debe considerar la posibilidad de evitarestos esquemas. Los tratos tipo trueque suelenser inherentemente poco transparentes y puedenofrecer oportunidades para la corrupción.

Asegurar que los planes de desarrollose ajusten a los objetivos del gobierno yaprobarlos de manera oportuna

Después del trabajo de descubrimiento y tasacióncomercial, los titulares de licencias elaboraránplanes de desarrollo para la explotación del

descubrimiento que deberán ser aprobados porel gobierno y sus organismos y, en algunos casos,por el legislativo. El gobierno debe asegurarsede que los planes de desarrollo sean rentables,coherentes con los objetivos de su política respectodel agotamiento de los recursos, del uso deinfraestructura, salud, seguridad y medio ambientey con las disposiciones de contenido nacional yde empleo. Además, los planes deben contenerdisposiciones para el eventual abandono del sitiodel proyecto, incluidas su limpieza y restauración.

El gobierno debe revisar los planesminuciosamente, de manera oportuna y coherentecon todas las obligaciones contractuales. Estorequiere suficientes conocimientos técnicos enel momento correcto y un proceso de aprobacióneficiente caracterizado por la coordinación entrelos ministerios y organismos relevantes. {Véansetambién el precepto 5 sobre aspectos ambientalesy sociales del plan de desarrollo de los proyectos yel precepto 10 sobre contenido e infraestructuranacionales }.

Llevar cuentas del recurso físico

Llevar cuentas de la base de recursos físicos (entérminos de volúmenes de producción, nivelde reservas comprobadas y de incertidumbre,

recursos descubiertos y potencial de exploraciónrestante) es una base importante para la elaboraciónde políticas y la regulación de la industria. Esascuentas, junto con información sobre ingresos ycostos de extracción, pueden mostrar la magnitudde los ingresos que podría esperar el gobiernoen el futuro, cuánto se debe ahorrar y el ritmo dela actividad de exploración. En última instancia,esto puede ayudar a que el gobierno maximice los

beneficios a partir de la explotación de la base derecursos.


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16 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES16 / NATURAL RESOURCE CHARTER

Cómo hacer un

buen trato


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PRECEPTO 4Los regímenes impositivos y las condiciones contractualesdeben permitir que el gobierno concrete el valor total desus recursos en coherencia con la atracción de inversiones

necesarias y deben ser sólidos ante las circunstanciascambiantes.

La explotación de los recursos naturales puedeproporcionar empleo y otros beneficios, pero suprincipal beneficio es la generación de ingresospara el gobierno a fin de respaldar el desarrollo y el

bienestar de los ciudadanos. Concretar estos ingresosrequiere un sistema fiscal bien diseñado que tengaen cuenta la naturaleza de los recursos extractivos,

las considerables incertidumbres inherentes a suexplotación y las capacidades del gobierno.

Entre las características importantes del sector secuentan:

• La existencia de “rentas” sustanciales, que sonrendimientos que exceden los que se requeriríanpara recuperar los costos y para proporcionarleal inversionista la tasa de rendimiento mínimarequerida para invertir.

• La posibilidad de agotamiento de los depósitos

de recursos.• La asimetría de la información con que cuentan el

gobierno y los inversionistas potenciales.

• Los altos costos iniciales y períodos deexplotación extendidos, que requierenuna inversión a largo plazo en presencia designificativas incertidumbres geológicas, políticasy de mercado.

• El entorno difícil en cuanto a contabilidady auditoría para el control fiscal(independientemente de si los inversionistas son

agentes privados o estatales).

En este contexto, los gobiernos deben diseñarsistemas fiscales que proporcionen rendimientossólidos para sus recursos y un cronograma razonablepara las entradas, y deben tener en cuenta laincertidumbre y la compensación de riesgos y

beneficios (mientras, al mismo tiempo, atraen el

capital y la inversión necesarios para la explotaciónde recursos cuando esta esté garantizada). Además,los países deben tener en cuenta tradiciones legalesy limitaciones constitucionales individuales quepuedan exigir un patrón específico de titularidad ytributación.

Considerar la función, no la forma, del régimenscal

Estos imperativos sugieren que el desarrollo de un buen régimen fiscal en países en desarrollo debeexhibir los dos componentes básicos siguientes:un cargo por regalías u otro cargo basado en laproducción que proporcione un flujo de ingresosmínimo al estado siempre que haya producción yun mecanismo para captar una participación en los

beneficios y las rentas restantes.

Aunque los regímenes fiscales pueden variar en su

terminología y en su forma legal, la mayoría incluyeestos dos elementos. En los sistemas “de impuestosy regalías” que se usan en minería y en el petróleo, elinversionista realiza un pago de regalías al gobiernocon base en la producción y está sujeto a impuestosa los ingresos comunes sobre las ganancias. En losesquemas con “participación en la producción”, quese usan principalmente en el petróleo, pero que sonpotencialmente aplicables a la minería, una parte dela producción se reserva para que el inversionistao el contratista recuperen sus costos (“petróleo decosto”) y el resto (“petróleo de ganancia”) se divideentre el inversionista y el gobierno. Los contratosde servicios son otra alternativa para los sistemasde impuestos y regalías y de participación en laproducción. En estos, los gobiernos pueden otorgarderechos de explotación a firmas estatales que, asu vez, pueden contratar servicios de terceros. Lossistemas también pueden ser mixtos.

CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 17


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A pesar de las diversas formas y nomenclaturasde contratos, cada una de estas estructuras puedeincorporar elementos basados en las gananciasy en la producción, y cada una puede diseñarsepara alcanzar rendimientos similares. La tarea delgobierno es, por lo tanto, asegurar que los riesgos

y la oportunidad de los flujos de ingresos secompartan entre el estado y los inversionistas demanera coherente con la estrategia de desarrollodel gobierno, y que se optimice el valor generalpara los ciudadanos.

Usar regalías

Una regalía, o su equivalente en participación enla producción, le aseguran al gobierno un flujo deingresos desde el inicio de la producción, al tiempoque asegura que el país reciba algún pago mínimo

por los recursos y para cubrir los costos sociales desu extracción. Si un proyecto no puede dar lugara una regalía razonable para cubrir estos costos, esaltamente improbable que el proyecto constituyaun buen trato, ya que el país estaría renunciando aun recurso no renovable sin ninguna seguridadde pago.

Las regalías requieren una medición exacta de laproducción, normas de cronología bien definidasy buenas mediciones del valor de mercado. Lasregalías que permiten deducciones de los costos

de producción son impuestos a las ganancias conotro nombre. La medición del valor de mercadose facilita en gran medida si se vincula la regalía aalgún precio de cotización pública e internacional,cuando ese tipo de precios esté disponible, en lugarde cómputos más tradicionales que usan el valor“netback” del momento de producción.

Considerar cómo gravar los ingresos y la renta

Otro tipo de cargo es un impuesto sobre losingresos (“impuesto a las ganancias”). En unsistema de impuestos y regalías, este es elimpuesto a los ingresos empresariales que se aplicaen general: un impuesto sobre el rendimientodel capital. Suele modificarse para tener encuenta características específicas del sector y paraminimizar los abusos. A veces, los regímenes usanuna tasa impositiva más alta en un esfuerzo porgravar las rentas. Si el gobierno usa esquemas conparticipación en la producción, puede lograr el

mismo resultado que con un sistema de impuestosy regalías si selecciona una participación específicade “petróleo de ganancia” o de “gas de ganancia” yuna tasa de recuperación de los costos (“petróleode costo” o “gas de costo”) que proporcionaría unarecaudación equivalente del gobierno.

El impuesto a las ganancias prevé una importanteparticipación en los riesgos entre el gobiernoy el inversionista, en que el gobierno tiene laoportunidad de compartir el lado positivo deuna inversión altamente rentable mientras queel inversionista tiene cierta protección del ladonegativo con respecto a pérdidas o rendimientos

bajos.

A diferencia de una regalía, un impuesto alas ganancias o su equivalente sí requieren la

medición de los costos. Los costos suelen sersusceptibles de manipulación del modo enque los divulgan las compañías, ya que puedenincluirse transacciones por bienes y serviciosadquiridos de partes relacionadas. Además, laforma de financiamiento afecta los rendimientosdel gobierno mediante una capitalización excesivade la deuda, que da como resultado la pérdida deingresos. De modo que, en ausencia de auditorías ycontroles cuidadosos y de estatutos o regulacionesescritas, hay una certeza considerablemente menorde que el gobierno realmente cobre lo debido

mediante un impuesto a las ganancias. Además, lasgrandes inversiones anticipadas características delas industrias extractivas, cuando se combinan conel gasto o la depreciación acelerada de la inversión,producirán grandes deducciones de los ingresosgravables que, si se arrastran, pueden demorar demanera significativa la entrada de impuestos alos ingresos.

Las ganancias pueden incluir una cantidad derenta importante en un proyecto de alto valor.El gobierno puede considerar un impuestocomplementario a las rentas o un recargoimpositivo sobre el flujo de caja, que transfierauna mayor participación de las gananciasal gobierno que el impuesto a los ingresosordinario cuando los índices de ganancias sonaltos. El gobierno puede diseñar un sistema departicipación en la producción para obtener elmismo resultado al aumentar la participación enla ganancia del petróleo por parte del gobierno


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en función de alguna medición de la rentabilidadgeneral del proyecto.

El gobierno puede complementar cualquierade estos sistemas con ciertos pagos separados;por ejemplo, en un proceso competitivo deasignación de licencias, un pago de bonificaciónpor adelantado puede ser el elemento de la oferta,mientras todos los demás términos fiscales semantienen fijos.

Evitar incentivos scales y simplicar losregímenes scales

Los inversionistas suelen solicitar que losgobiernos con recursos potenciales o reciéndescubiertos ofrezcan incentivos especiales

en forma de treguas tributarias, recuperaciónacelerada de gastos de capital o reducción de lasregalías o las tasas de ganancias. Un gobiernodebe resistirse a ofrecer esa clase de incentivos.Si un proyecto no puede afrontar la regalía o unimpuesto normal sobre la inversión de capital, esimprobable que la inversión sea un buen arreglopara el país. Los cambios en las circunstancias(aumento de los precios de los productos básicoso nueva tecnología, por ejemplo) suelen dar comoresultado que proyectos que en algún momento seconsideraron antieconómicos se vuelvan factibles

sin el beneficio de subsidios gubernamentales. Notodos los recursos se tienen que explotar en unmomento determinado, y es posible que algunosrecursos no ameriten nunca la explotación.

Siempre que se cuente con los elementos básicos(una regalía, un impuesto a las ganancias y algúntipo de impuesto a la renta) el gobierno puede

beneficiarse si simplifica o elimina muchos de losotros cargos que a veces se imponen. El impuestoal valor agregado (IVA) debe funcionar como esdebido, como un impuesto sobre el consumo

interno de un bien, no como un impuesto sobrela inversión. Como tal, las compañías extractivasno deben pagar IVA por el producto que exportan.Además, los aranceles sobre las importaciones nodeben tener un nivel que perjudique la inversión.Los sistemas fiscales que se apoyan demasiado eneste tipo de cargos o en otras tarifas y cargos fijossobre los insumos pueden ser poco flexibles y tenerresultados negativos imprevistos que superen la

promesa tentadora de ingresos anticipados. Lasautoridades gubernamentales también debenprestar atención a los sistemas impositivosinternacionales para evitar que corporacionesno residentes evadan impuestos sobre ingresosatribuibles a la explotación de recursos. Losgobiernos deben tener tasas razonables ypreferiblemente uniformes de retención depagos tales como dividendos, intereses, tarifasde servicios y regalías a no residentes. En ausenciade mecanismos sólidos para la recaudación deimpuestos a los ingresos de entidades extranjeras,la retención de impuestos suele ser la manera mássegura de obtener beneficios extractivos en un paísanfitrión. Los tratados fiscales pueden limitar laretención y otros gravámenes a no residentes y losgobiernos deben revisar con cuidado los tratados

existentes y evitar o ajustar esas obligaciones en lostratados propuestos.

Una importante cuestión emergente de significadopolítico y económico es el gravamen de gananciasde capital atribuibles a la venta de derechos a losrecursos del país anfitrión. Alcanzar esas ganancias,especialmente cuando se logra una transferenciade derechos a través de transacciones en elámbito de una sociedad patrimonial extranjera,requiere una legislación fiscal cuidadosa yrequisitos de presentación de información, así

como consideración del modo en que se tratanposteriormente los pagos que crean esas gananciascon fines fiscales.

Evitar el uso de capital estatal para aumentarlos rendimientos del gobierno

El régimen fiscal ya le proporciona al gobiernoun rendimiento sobre sus recursos, pero confrecuencia los gobiernos buscan obtener mayorinterés sobre el capital en un proyecto que puede,según la forma que tenga, aumentar la carga

fiscal sobre el estado como inversor de capital.Sin embargo, el gobierno puede considerar laparticipación de capital estatal para otros fines:como segundo mejor medio de captación derenta (especialmente cuando las asimetrías deinformación son muy marcadas, o cuando lacapacidad de control es limitada), como un mediopara invertir activos estatales (si bien esto puedeestar en conflicto con un objetivo de diversificación


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económica), como un modo de influenciarpotencialmente la toma de decisiones empresariales(aunque las reglamentaciones sean más adecuadas)o como medio para transferir conocimiento sobreprácticas empresariales. {Véase también el precepto6 sobre empresas estatales de recursos}.

Establecer transparencia, estabilidad y solidez

Las normas transparentes y uniformes dan seguridada los inversionistas, reducen las oportunidadesde corrupción y pueden reducir la exigencia detratamiento especial por parte de inversionistasindividuales. La uniformidad también facilita laadministración. Uniformidad no significa que losnuevos proyectos deban someterse a las mismasnormas o disposiciones contractuales que los

proyectos existentes, ni que los gobiernos debanabandonar la flexibilidad para cambiar tasasimpositivas, incluso para proyectos anteriores. Lospaíses suelen cambiar las tasas del impuesto a losingresos empresariales y personales. Las subastastambién captan para los gobiernos parte de lasdiferencias en el valor previsto entre depósitos.La uniformidad debe extenderse al gravamen deempresas estatales de recursos: estas empresas debenenfrentar las mismas condiciones fiscales que lascompañías privadas.

Los inversionistas pueden buscar seguridadescontractuales con respecto a la estabilidad. Muchospaíses no proporcionan seguridades contractuales,pero si el gobierno las considera, debe limitar lasdisposiciones, para que el estado permanezca librede regular otras áreas importantes, como la manode obra, la salud y la seguridad, el medio ambiente,la protección y los derechos humanos. Además, elgobierno debe evitar una situación asimétrica en lacual, por un lado, la compañía pueda posteriormente

buscar concesiones bajo amenaza de cierre de lasactividades pero, por otro lado, el gobierno no tenga

la oportunidad de concretar una mayor participaciónen los beneficios si el proyecto se vuelve altamenterentable. {Véanse también el precepto 1 sobre marcoslegales y el precepto 2 sobre transparencia}.

Asegurar una administración scal competentee implementar normas contra la evasión deimpuestos

Todos los gobiernos enfrentan dificultades con laadministración fiscal. Algunas de esas dificultadesson el resultado de sistemas mal diseñados quepueden no proporcionarle al organismo recaudadorla autoridad adecuada para impugnar o prevenirprácticas abusivas de evasión de impuestos. Laimplementación de normas fiscales para abordarcausas comunes de evasión de impuestos puedeser de ayuda. Ese tipo de normas podría disponer elcercamiento y la restricción de la deducibilidad deciertos pagos de partes relacionadas, por ejemplo,honorarios por gestión, cargos de intereses excesivoso cobertura ante pérdidas. Sin embargo, el problemaen parte es organizativo y en parte se relaciona

con limitaciones generales de las capacidades. Losprocesos de negociación de contratos que dancomo resultado esquemas fiscales personalizadospueden significar un peso agregado sobre losadministradores y sobre los negociadores. Lassiguientes medidas pueden ayudar a las autoridadesfiscales: sistemas integrados de información y depresentación, centralización de las funciones derecaudación para regalías, otros impuestos e ingresospor participación en la producción, el requisito deque las compañías paguen en una cuenta centralúnica y transparente, la integración del control físico

con la recaudación de ingresos y la eliminación depagos “en especie”. Los gobiernos pueden contratarexpertos extranjeros para abordar algunas de lasdiferencias de capacidad mientras se crean lascapacidades nacionales, por ejemplo, mediante lacontratación de organismos contables financierosinternacionales para asegurar la conformidad y lasrecaudaciones completas. {Véase también el precepto3 sobre la negociación y la asignación de contratos}.


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PRECEPTO 5El gobierno debe buscar oportunidades para beneciosnacionales y tener en cuenta, mitigar y compensar los costosambientales y sociales de los proyectos de extracción derecursos.

Los proyectos de recursos pueden dar lugar acostos ambientales y sociales importantes queafrontan de manera desproporcionada quienesviven en lugares vecinos a la extracción. Sinembargo, los proyectos extractivos tambiéntienen el potencial de generar beneficios para lascomunidades locales a través del empleo y de la

demanda de bienes y servicios, al menos mientrasse mantengan las operaciones.

La gestión de recursos requiere que se minimicenlos costos para las comunidades afectadas, a la vezque se mejoran los beneficios. En los casos en queno se puedan eliminar esos costos, el gobiernodebe tomar medidas para una compensaciónadecuada de los afectados. Como norma general,el propósito de la compensación debe ser mejorarlos medios de vida de quienes se ven másafectados de manera adversa por la extracción.

Involucrar a la comunidad local en la toma dedecisiones y en la evaluación

Las comunidades locales, los gobiernos localesy el público en general deben participar enlos procesos de los proyectos antes de quese lleven a cabo. Las acciones encaminadas ainformar e involucrar a la sociedad civil en lasdecisiones sobre la visión global de los recursosde una nación deben ser presentadas de maneraobjetiva por investigadores independientes. La

participación de miembros de la sociedad civilles permite a estos comprender el modo en quese verán afectados, planificar para los cambiospendientes y contribuir con el conocimiento localal diseño de estrategias de mitigación y de mejora.Si esto no se lleva a cabo, se corre el riesgo de crearantagonismos y posibles conflictos.

Sin embargo, es importante reconocer quepuede haber diferencias entre los intereses dela población local y los del país como un todo.Cuando se toma una decisión para concretarmayores beneficios para el resto del país endetrimento de grupos locales, el gobiernodebe asegurarse de que estos grupos sean

compensados. {Véase también el precepto 1sobre tomar la decisión de extraer parte de laestrategia nacional}.

Establecer y denir derechos de propiedad

El gobierno, de acuerdo con ciudadanos tantolocales como nacionales, debe establecerclaramente derechos de propiedad sobre lasriquezas subterráneas y asignar los derechosa los ingresos posteriores. Aunque la riquezasubterránea usualmente, pero no siempre, es

propiedad del estado en nombre de todos losciudadanos del país, las comunidades localespueden ser propietarias de la tierra, el aguay otros recursos naturales afectados por laextracción, o al menos depender de ellos. Esoincluye a comunidades que no necesariamenteson locales respecto del sitio del proyecto, peroque dependen de lugares naturales afectados,como ríos y costas. El gobierno debe compensarde manera adecuada a las áreas impactadas de unamanera rápida, creíble y transparente compatiblecon normas aceptadas de derechos humanos.

Si el gobierno no proporciona una compensaciónrazonable y una participación equitativa en los

beneficios nacionales, puede hacer surgir lafrustración de los ciudadanos, la alteración delos proyectos extractivos o incluso conflictos.También puede incrementar los costos


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presupuestarios en forma de posterior apoyocon subsidios para personas vulnerables en lascomunidades afectadas. Sin embargo, el gobiernodebe evitar otorgar una mayor proporción de losingresos estatales (que exceda lo necesario paracompensar los impactos adversos) a regiones ricasen recursos que a otras regiones, excepto que hayacompromisos nacionales anteriores específicoscomo los establecidos con pueblos indígenas o conáreas históricamente postergadas. {Véase también el

precepto 7 sobre asignación de ingresos}.

Medir y mitigar los efectos negativos de laextracción

El gobierno debe identificar los efectos negativospotenciales antes de otorgar derechos de extracción

específicos, para verificar si el país obtendrá losuficiente de la extracción. En algunos casos, puederesultar adecuado diferir las operaciones hasta tantomejore la gobernanza o la tecnología, o hasta que elimpacto pueda ser mejor evaluado. {Véanse tambiénel precepto 1 sobre participación pública en la tomade decisiones y el precepto 3 sobre asignación dederechos}.

Si el gobierno otorga derechos, debe hacer planespara mitigar las consecuencias adversas de laextracción. En particular, el gobierno debe exigir

que las compañías presenten planes de contingenciaen casos de emergencia y obtengan su aprobación.Estas contingencias deben incluir la disponibilidadde equipos y de conocimientos técnicos paragestionar accidentes, como derrames de petróleo.Esto debe estar acompañado de los medios paramonitorear un proyecto a lo largo de todo suciclo de vida a fin de asegurar que todas las partesrespeten el plan y de identificar impactos futurose imprevistos del proyecto. Como es imposiblepredecir todos los costos potenciales, exigir que losencargados de la explotación cuenten con sistemas

para monitorear y gestionar impactos ambientales ysociales de manera permanente es simplemente tanimportante como las evaluaciones realizadas en laplanificación del proyecto.

El gobierno es responsable de establecer y hacercumplir normas ambientales (preferiblemente

conforme con normas internacionales, como losPrincipios de Ecuador), en tanto que la compañíaextractiva suele estar en mejor posición para mitigarlos daños ambientales. Es posible que las compañíastengan solo incentivos débiles para tomar en cuentalas consecuencias ambientales de sus operaciones,excepto que el gobierno lo haga una condición paraotorgar la concesión, sujeta a sanciones. El gobiernodebe asegurar que este o la compañía reservenfondos para compensaciones, ya que la compañíapuede irse o vender a terceros cuando los proyectospierdan rentabilidad, lo cual puede sucedermucho antes de que finalice el período oficial delproyecto. Se puede recabar la ayuda de contratistasindependientes, obtenida de manera competitiva,para realizar operaciones ambientales, tales comooperaciones de saneamiento y recuperación.

Las medidas de seguridad en torno a los proyectospueden dar lugar a preocupaciones sobre derechoshumanos si las fuerzas de seguridad privada oestatal usan fuerza excesiva. Las operaciones debenincluir protecciones y mecanismos de recursoslegales sólidos en casos de violaciones de derechoshumanos.

La minería artesanal tiene mala reputaciónrespecto de la salud y la seguridad así como porel impacto que tiene sobre el medio ambiente

local. Sin embargo, el sector informal tambiéngenera ingresos para quienes viven en la pobreza.El gobierno debe tratar de formalizar y regularla industria para mitigar los efectos negativos dela minería artesanal mientras se preservan o semejoran los beneficios que alivien la pobreza. Paralograrlo, el gobierno puede considerar cooperativasy otras soluciones basadas en la comunidadmientras estimula la diversificación general de laeconomía para crear mejores oportunidades dereducción de la pobreza.

Finalmente, el gobierno debe identificar separaday explícitamente y sumar al proceso de tomade decisiones el impacto social de la extracciónsobre los grupos vulnerables o marginados de laextracción de recursos, ya que esos grupos suelenquedar omitidos en las consideraciones másamplias.


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Aprovechar oportunidades para generarbenecios locales debido a la extracción

Los proyectos extractivos pueden presentaroportunidades económicas y sociales sustancialespara las comunidades cercanas. Las autoridadesdeben tenerlas en cuenta junto con los costosal decidir si permiten la exploración, y cuandoaprueban los planes de extracción de lascompañías. {Véase también el precepto 10 sobreel desarrollo de empresas y la fuerza de trabajo entoda la economía para suministrar a la industriaextractiva}.

Los proyectos de minería en particular presentanoportunidades potenciales de capacitación yempleo directo para los trabajadores locales.Incluso en los casos en que la mano de obra local

carece de las destrezas para participar directamentede manera eficaz, es probable que haya demandade trabajadores de la industria extractiva para

bienes y servicios locales, especialmente enlos sectores de suministro de comida, hotelesy demás. El gobierno debe buscar amaneras deapoyar esfuerzos locales y alentar a las compañíasextractivas para que usen esos servicios.

Los proyectos de extracción también puedenrequerir una infraestructura sustancial que aporte

beneficios importantes en regiones donde se

construya la infraestructura. Para mejorar estos beneficios, el gobierno, de común acuerdo con lascompañías debe considerar abrir la infraestructuraa múltiples usuarios. Sin embargo, es importantetomar esta decisión antes de la etapa de diseñoy con la participación del sector privado.{Véase también el precepto 9 sobre desarrollo deinfraestructura}.

Comunicarse con miembros del gobiernolocal y fortalecer sus capacidades

Los gobiernos locales suelen desempeñar unpapel importante en la gestión de los impactosde las industrias extractivas. Un gobierno localdébil puede ser un cuello de botella para elsuministro de servicios y para la mitigación dedaños relacionados con proyectos extractivos.Si los gobiernos prestan servicios deficientes a

las comunidades, eso puede crear tensiones queamenacen los proyectos.

Mejorar la capacidad del gobierno local es unamanera útil para que las compañías (así comolos donantes y la sociedad civil) fomentenel compromiso con comunidades locales,comprendan la visión que de su propio futuro quetienen las comunidades y suministren proyectosque tengan en cuenta esta visión. En los casos enque la capacidad es especialmente deficiente, laprestación de servicios por parte de las compañíasse justifica en el corto a mediano plazo. {Véasetambién el precepto 1 sobre la asignación de

funciones a instituciones gubernamentales, incluidoel gobierno local, y véanse los preceptos 7 y 8 sobreel impacto de los ingresos por recursos sobre el

gobierno local} .


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PRECEPTO 6Las empresas estatales deben rendir cuentas y tener mandatosdenidos, así como un objetivo de eciencia comercial.

La creación de empresas estatales de recursos puedeser un componente clave en la estrategia de unpaís para aprovechar el potencial de desarrollo desus recursos subterráneos. Esas entidades puedenser atractivas por numerosos motivos: para captarrenta para el estado en los casos en que el aporteimpositivo de las compañías privadas se considereinsuficiente, para facilitar la transferencia detecnología y prácticas comerciales a compañíasnacionales, y para influenciar la toma de decisionesoperativa, como el respaldo al desarrollo de vínculos

locales entre el sector extractivo y otros sectores.Cada uno de estos objetivos puede ser adecuadoen los contextos de distintos países (aunque nonecesariamente al mismo tiempo) y puede implicarconcesiones. Además, las funciones adecuadas deuna empresa estatal de recursos pueden cambiar amedida que se desarrollen el sector extractivo y lasinstituciones gubernamentales.

A pesar de estas oportunidades, las empresasestatales pueden representar un riesgo para un país sise les asignan funciones inadecuadas y se gobiernan

mal. En caso extremo, estas empresas puedendestruir en lugar de crear valor para los ciudadanos,un fenómeno del cual hay muchos ejemploshistóricos.

Decidir una función operativa para la empresaestatal

La creación de una empresa estatal para asumirestas funciones operativas (como la exploración, eldesarrollo y la producción, ya sea sola o dentro deuna empresa conjunta) puede ser beneficiosa si lascapacidades y la buena gobernanza son insuficientesen un país. Sin embargo, cuando falta alguna de estas,las empresas estatales, a través de la ineficiencia o delinterés particular de los ejecutivos, pueden limitar oincluso mermar los ingresos del gobierno. Además,se realizan gastos cuando se invierte capital estatalen una empresa estatal a costa de otros objetivosnacionales, como la diversificación económica.{Véase también el precepto 1 sobre la estructuraciónde normas e instituciones}.

En los casos en que una empresa estatal no puedaofrecer suficiente capital de riesgo y conocimientostécnicos para determinadas funciones, lasautoridades deben considerar compañías extractivasextranjeras frente a la presión de accionistas opresiones competitivas. Si el gobierno tiene laaspiración de fortalecer las capacidades nacionales,las asociaciones con compañías extranjeras puedenactivar la transferencia de conocimientos.

Muchos de los beneficios de la participación del

sector privado surgen de la presunción de que elestado puede gravar razonablemente las gananciasy regular la conducta de las compañías privadas.Si este no es el caso, las empresas estatales puedenayudar a destacar la experiencia del gobierno al actuarcomo “ventanas hacia la el sector”. Una empresaestatal puede canalizar las perspectivas técnicas y lainformación a los organismos gubernamentales yreforzar el talento para suministrar estas funcionesde gobernanza. { Véase también el precepto 4 sobre

gravámenes} .

Las empresas estatales también pueden respaldar elcrecimiento de la industria nacional. Las compañíasextractivas privadas y extranjeras pueden beneficiara la economía nacional obteniendo contenido local ygestionando demandas sociales nacionales, pero susdecisiones operativas se basan en una motivación deganancia subyacente; de esta manera, pueden pasarpor alto beneficios (y costos) no fiscales más ampliosde la extracción para el país. La regulación puedeabordar esto al exigir a las compañías privadas quepromuevan el contenido nacional, por ejemplo. Sinembargo, el gobierno le puede indicar a una empresaestatal que promueva estos objetivos económicosmás amplios al reforzar cadenas de suministronacionales y grupos de talento nacional, si bien esasestrategias pueden reducir la eficiencia comercial dela empresa estatal. A largo plazo, el gobierno deberespaldar y exigir la competitividad global de losproveedores nacionales con el paso del tiempo. Delo contrario, la baja eficiencia reducirá los ingresosdisponibles para el gobierno.


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Considerar las funciones de gobernanza de laempresa estatal

Como con las funciones operativas, el gobiernodebe asignar a entidades pertinentes las funcionesde gobernanza de elaboración de políticas yregulación, como la recaudación de impuestos, la

asignación de derechos operativos, el control y lagestión de catastros. {Véase también el precepto 1sobre la asignación de funciones a las instituciones

gubernamentales}.

Al hacer estas elecciones, el gobierno debe ponderarel equilibrio entre evitar conflictos de intereses yasegurar suficiente capacidad para desempeñar cadafunción. Con una capacidad gubernamental adecuada,una empresa estatal con funciones operativasimportantes debe estar separada de las funcionesde gobernanza, para evitar conflictos de interés. En

los casos en que una institución gubernamentalcarezca de la capacidad suficiente, lo adecuado puedeser reunir en una organización los conocimientostécnicos y los escasos recursos. Sin embargo, elgobierno debe identificar cualquier conflicto deinterés resultante e implementar verificacionesadecuadas de la conducta de la empresa estatal; estasolución puede ser adecuada a corto plazo, pero elgobierno debe asegurar que la experiencia adquiridapor la exposición operativa se use para establecercapacidad en distintas instituciones estatales. Un“plan de escape” de este tipo debe estar integrado en

la configuración de cualquier organización nacionalcombinada para asegurar que los intereses adquiridosno impidan una transferencia de poderes.

Establecer frenos y contrapesos

Cuando a una empresa estatal se le asigna unconjunto combinado de funciones de gobernanza yoperativas, un sistema de frenos y contrapesos ayudaa abordar los inevitables conflictos de intereses. Engeneral, los miembros de la junta de la empresa debenser políticamente autónomos y nombrados a travésde procesos transparentes y competitivos en funciónde sus conocimientos técnicos. Al seleccionar elnúmero de representantes del gobierno que habrá enla junta, debe procurarse alcanzar un equilibrio; porun lado, estos representantes pueden proporcionarla base para relaciones entre la empresa y el gobiernoy evitar demasiada concentración de poder en la

empresa estatal; por el otro, pueden carecer deltiempo o de los conocimientos técnicos para dedicara una supervisión rigurosa y pueden ralentizar latoma de decisiones en la empresa. {Véase también el

precepto 1 sobre rendición de cuentas}.

La empresa estatal debe regirse, como mínimo,por las mismas normas de divulgación que lascompañías privadas. La empresa estatal debemantener las cuentas públicas de acuerdo con normasinternacionales y sujetas a auditoría independiente;debe identificar claramente todo interés detitularidad privada y las transacciones relacionadas.Un área de transparencia especialmente crucial es laventa de petróleo que realizan las empresas estatalesen nombre del estado. La divulgación debe abarcar lacantidad de petróleo que recibe la empresa, así comoel precio, el grado, el volumen y la fecha de la venta.

Finalmente, el legislativo o el organismo desupervisión adecuado deben realizar supervisionesperiódicas y sistemáticas de la empresa estatal. Conel fin de dar a la empresa estatal cierta libertad deacción para que procure alcanzar sus objetivos demanera eficiente, y para evitar la excesiva intrusiónde los políticos o los funcionarios públicos, ellegislativo o el organismo de supervisión puedenmonitorear la toma de decisiones de alto nivel, comolas revisiones anuales de desempeño, más que losasuntos operativos.

Gestionar la evolución de las funciones

Las responsabilidades de las empresas estatalespueden reasignarse ante el surgimiento de nuevasdificultades y cuando aumenten sus capacidades;por ejemplo, tales responsabilidades puedenpasar del trabajo como sociedad patrimonial decapital estatal a realizar operaciones conjuntas concompañías privadas. A largo plazo, el gobierno debeasegurarse de que la función de agente estatal de laempresa estatal sea un medio para un fin: crear unconjunto efectivo de instituciones gubernamentaleso fomentar una industria sólida y talento operativo.En la medida en que una empresa estatal opere segúneste proceso, debe ser comercialmente eficiente.


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Gestión de ingresos


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GESTIÓN DE INGRESOS / 27

PRECEPTO 7El gobierno debe invertir ingresos para lograr resultadosóptimos y equitativos para las generaciones actuales yfuturas.

El gobierno debe decidir cómo asigna losingresos obtenidos de la extracción de recursos.Las posibilidades incluyen, entre otras: asignaringresos directamente a presupuestos nacionaleso subnacionales, usarlos para reducir impuestoso transferir pagos, como subsidios o “dividendosde recursos”, contribuir a fondos de pensióno a fondos de recursos naturales, capitalizarinstituciones crediticias, o bien retener o asignar

ingresos a una empresa estatal.

Al hacer estas elecciones, el gobierno debeconsiderar dos objetivos primordiales:la promoción de la equidad, tanto entregeneraciones como dentro de la sociedad, y eluso eficiente de los ingresos para maximizar el

bienestar.

La naturaleza de los ingresos por recursoscomplica este problema de cuatro maneras.Primero, la extracción de recursos no renovables

es intrínsecamente no sostenible. El país debeplanificar para tiempos en los cuales se hayanagotado las reservas comerciales o, al menos,cuando se reduzcan los flujos de ingresosdisponibles. Esta reducción de un recursonatural requiere acciones para acumular recursosproductivos equivalentes, habitualmentecapital físico o humano. Segundo, los ingresospor recursos suelen exhibir auges importantescuando los proyectos de extracción producena capacidad plena, seguidos de disminucionesprolongadas a medida que se agota la reserva;

por eso, el gobierno debe tomar decisionessobre grandes sumas de dinero, respecto de lamagnitud general de la economía, en un plazo

breve. Esto significa que en la mayoría de losaños la cantidad que el gobierno debe consumirdebe ser inferior a lo que gana, por lo cual sedebe lograr alguna forma de ahorro. Tercero, losprecios de los bienes básicos y, por lo tanto, los

ingresos por recursos, suelen ser volátiles de unaño a otro. Esto exige instrumentos de políticaque aseguren que las fluctuaciones en los ingresosa corto plazo no se traduzcan en fluctuacionesconflictivas de los gastos del gobierno. Cuarto, elflujo de ingresos a la economía puede producirrespuestas macroeconómicas adversas. Si ingresangrandes flujos de dinero a la economía juntocon una mayor demanda de bienes y servicios

no comerciables, puede producirse el deteriorode empresas que elaboran bienes para potencialexportación; este fenómeno se denomina el “malholandés”. Además, una acumulación de recursoso de expectativas de flujos de ingresos futurospuede causar burbujas crediticias y problemasfinancieros similares. Además, la economía puedecarecer de la capacidad de absorción para manejarun gran aumento de la inversión nacional a cortoplazo, lo cual causaría inflación. Finalmente,pueden surgir conflictos si los ciudadanosperciben que los beneficios por la extracción

de recursos no se distribuyen de manera justa.{Véanse también el precepto 8 sobre volatilidad delos ingresos y el precepto 9 sobre la mejora de lacapacidad de absorción de la economía}.

Asegurar la asignación equitativa parageneraciones futuras

Para alcanzar el primer objetivo, la promoción dela equidad, el gobierno debe decidir qué porciónde los ingresos debe beneficiar a los ciudadanosen el presente y cuánto debe invertirse para

generaciones futuras. Esta decisión depende deuna estimación razonable de cuántos ingresos porrecursos habrá disponibles para gastar o ahorrar yde las posibilidades de crecimiento del país. Si seproduce un alto crecimiento, es probable que losciudadanos del presente sean mucho más pobrescon respecto a generaciones futuras; se requierealgún gasto inmediato para mejorar el bienestar de


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los ciudadanos actuales. Sin embargo, el gobiernodebe evaluar esta consideración con respecto a lacapacidad de la economía de absorber aumentos delos gastos potencialmente considerables. En paísesdonde se prevén tasas más lentas de crecimientode los ingresos, probablemente haya una brechamenor entre los ingresos de las generacionesactuales y los de las futuras. En esos casos, elgobierno debe asegurar que se consuman menosingresos en el presente y que se invierta más paramantener la igualdad entre generaciones.

Además de una distribución más equitativa conel paso del tiempo, puede ser importante algúngasto actual de los ingresos para demostrar ungasto público efectivo y para cimentar el respaldopúblico de planes de gestión de recursos a largo

plazo de los gobiernos. El advenimiento de lariqueza de recursos acarrea el peligro de quelas expectativas públicas se vuelvan demasiadoaltas y que grupos de interés competitivo exijanparticipación en las ganancias. La gestión de estasexpectativas a través de una planificación nacionaltransparente e inclusiva y de la comunicaciónde los hechos constatables puede limitar lasexigencias y el consecuente gasto excesivo. Si bienen países más pobres puede justificarse algúnconsumo, a menudo la respuesta por defecto decualquier sistema político es consumir tantos

ingresos como sea posible: los países debenproteger los derechos de las generaciones más jóvenes y futuras para beneficio de la riquezadel país. {Véase también el precepto 3 sobre laimportancia de comprender la base de recursos, elagotamiento de los recursos y de asegurar un flujode ingresos para informar la decisión de ahorrar}.

Una norma fiscal explícita que indique los montosque el gobierno gasta y ahorra cada año puedeorientar la decisión de ahorrar a largo plazo.Para proteger contra la tentación del gobierno

de no cumplir esta norma, es importante quese hagan públicos la norma en sí y los montosgastados y ahorrados cada año. Junto con unasupervisión firme de la sociedad civil y deautoridades independientes, estas estructurasgubernamentales pueden mantener al gobierno enel curso apropiado.

Considerar la equidad entre los ciudadanos dehoy

Al asignar ingresos, el gobierno también debeconsiderar la equidad entre los ciudadanos de hoy.Esto puede requerir una consideración (y unaintervención) cuidadosa para equilibrar la equidadde la distribución de los beneficios de acuerdo conel grupo social, el género y el nivel de ingresos.

El gobierno puede usar ingresos por recursospara brindar apoyo a quienes viven en la pobrezaabsoluta o relativa. El gobierno puede hacerlo através de diversos canales (ver más adelante) ypuede tener que equilibrar las negociaciones entrecanales más eficientes y los que llegan a mayornúmero de grupos específicos.

Como las transferencias incondicionales de sumasglobales beneficiarían más a los pobres que a losricos, estas transferencias directas pueden estar

justificadas en países con altos niveles de pobrezay limitaciones crediticias. Las transferenciasdirectas de efectivo a las personas pueden ayudara aliviar cuellos de botella en los gastos internos,limitaciones en las capacidades y restriccionescrediticias individuales. También pueden generarinterés público en el modo en que se gastan losingresos, lo cual fortalecería el deseo de exigirrendición de cuentas al gobierno.

Sin embargo, las transferencias exitosas de estetipo dependen de sistemas de administraciónpública que puedan distribuir fondos de maneraeficaz; de lo contrario, puede haber apropiaciónindebida. Además, las transferencias de efectivo

Los recursos pueden impulsar el crecimiento

económico, aunque con frecuencia no ha logrado

beneciar a los pobres. El PIB per cápita de Zambia

aumentó más del 30% entre 2003 y 2010, aunque la

participación en los ingresos para el 20% inferior seredujo del 6,2% al 3,6%.

Calculado a partir de Indicadores de desarrollodel Banco Mundial


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pueden entrar en conflicto con los objetivosgubernamentales de usar los ingresos por recursospara invertir si los ciudadanos no invierten elefectivo ellos mismos, al mismo tiempo queesas transferencias de efectivo reducen losfondos disponibles para proyectos del sectorprivado. Además, las autoridades deben prestarcuidadosa atención a la capacidad de absorciónde la economía. Si las empresas no puedenresponder adecuadamente a la demanda adicionalgenerada por las transferencias de efectivo, esastransferencias solamente causarán inflación en losprecios internos.

Los subsidios son habitualmente el método menosdeseable de distribución de ingresos, a pesar de suuso generalizado y su popularidad. Los subsidios

de los combustibles, especialmente, puedenser una exigencia de la sociedad civil, que losconsidera un derecho por tratarse de ciudadanosde un país rico en recursos. Sin embargo, lossubsidios pueden ser un incentivo para elconsumo ineficiente, el contrabando y la apariciónde mercados paralelos. Cuando el precio de bienes

básicos es subsidiado en el ámbito nacional, losprecios altos en el mundo significan una pérdidade ganancias por exportaciones y un gran pesosobre las finanzas del gobierno, lo cual contrarrestalos beneficios de mayores ingresos por recursos.

El gobierno central debe considerar losrendimientos sociales de las inversionesregionales, lo cual puede requerir un enfoqueen regiones específicas, como las ciudadescomo motores de la creación de empleos y decrecimiento. Además, el gobierno central debevincular la distribución de los ingresos a lasresponsabilidades de gastos de los gobiernoslocales y ser dinámico en el fortalecimiento de lacapacidad de los gobiernos locales para gestionarestas responsabilidades.

En algunos casos, el gobierno puede considerardistribuir más ingresos a las comunidades cercanasa sitios de extracción que a las comunidades deotros lugares del país. Cuando haya grupos quelleven desproporcionadamente el peso de los

costos de la extracción (como daños ambientaleso alteraciones sociales), el gobierno debe trataractivamente de impedir o compensar esto.

Además, para mitigar los conflictos o las tensionessociales, el gobierno puede distribuir parte de losingresos a comunidades cercanas a los sitios deextracción. Sin embargo, cuando los recursos sonestatales, las comunidades cercanas a los sitiosde extracción habitualmente no tienen reclamosinherentes por una mayor participación en losingresos que otras comunidades dentro del país, ypuede ser necesario que el gobierno equilibre lassolicitudes locales con las necesidades de todossus ciudadanos. {Véase también el precepto 5 sobrecompensación a comunidades locales}.

Asegurar que la inversión se

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