NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA
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NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA JAIME EDUARDO CAJICA RUIZ Código 041061829 UNIVERSIDAD LIBRE FACULTAD DE DERCHO CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOJURÍDICAS BOGOTÁ D.C. 2018
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NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA
JAIME EDUARDO CAJICA RUIZ
Código 041061829
UNIVERSIDAD LIBRE
FACULTAD DE DERCHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOJURÍDICAS
BOGOTÁ D.C.
2018
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NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA
JAIME EDUARDO CAJICA RUIZ
Código 041061829
Trabajo de grado realizado para
obtener el título de abogado
UNIVERSIDAD LIBRE
FACULTAD DE DERECHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOJURÍDICAS
BOGOTÁ D.C.
2018
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Nota de aceptación
__________________________________________
__________________________________________
__________________________________________
__________________________________________
____________________________
Firma del presidente del jurado
____________________________
Firma del jurado
____________________________
Firma del jurado
Bogotá, abril de 2018
4
UNIVERSIDAD LIBRE
AUTORIDADES ACADEMICAS
DIRECTIVAS NACIONAL Y SECCIONAL
Presidente Nacional:
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Rector Nacional:
NICOLAS ENRIQUE ZULETA HINCAPIÉ
Censor Nacional:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Secretario General:
PABLO EMILIO CRUZ SAMBONI
Presidente Seccional:
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Rector seccional:
RAUL ENRIQUE CARO PORRAS
Decano:
JESUS HERNANDO ALVAREZ MORA
Secretario Académico:
ALVARO ALJURE MORENO
Director Centro de Investigaciones:
OTTO DE JESUS
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A mis padres que influyeron con sus lecciones y experiencias en
formarme como una persona de bien y preparada para los retos que
pone la vida.
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AGRADECIMIENTOS
A todos los docentes que impartieron su conocimiento en aras de ampliar el saber jurídico
y la adquisición de aprendizajes que afianzaron mi formación como abogado.
A las personas que aportaron en la adquisición de los conocimientos suficientes para
colaborar en la impartición de justicia desde sus disertaciones académicas y el apoyo para
desarrollar herramientas dirigidas a lograr un acercamiento teórico conceptual sobre el
tema.
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CONTENIDO
Tabla de contenido INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 9
CAPITULO 1. LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA............................ 17
1.1 HISTORIA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA ............................ 17
1.2 CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA ............ 38
1.2.1 Cobro de deudas de carácter no tributario ................................................................. 40
1.2.2 Cobro coactivo de obligaciones surgidas de responsabilidad fiscal .......................... 41
1.3 JURISDICCIÓN COACTIVA Y COMPETENCIA ............................................................. 42
CONCLUSIONES DEL CAPITULO 1 ............................................................................ 45
CAPÍTULO 2. LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN DERECHO
ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 47
2.1 NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA ...................................................... 48
2.2 DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO ................................................................................................................... 52
2.3 JURISDICCIÓN COACTIVA COMO FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ........................... 58
CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO 2 ....................................................................................... 62
CAPITULO 3. JURISDICCIÓN COACTIVA COMO FUNCIÓN
JURISDICCIONAL ............................................................................................................ 63
3.1 PRINCIPIOS ECONÓMICO-COACTIVO .......................................................................... 65
3.2 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO REGULADO POR
EL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL ............................................................................ 67
3.2.1 Cobro de créditos tributarios ............................................................................................... 67
3.2.2 Competencia funcional ....................................................................................................... 67
3.2.3 Competencia territorial ....................................................................................................... 68
3.2.4 Mandamiento de pago y Notificación del mandamiento de pago ....................................... 68
3.2.5 Excepciones y Recursos ...................................................................................................... 69
3.2.6 Irregularidades en el procedimiento coactivo ..................................................................... 70
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3.2.7 Terminación del proceso de cobro coactivo........................................................................ 70
3.3 EL COBRO COACTIVO EN EL ÁMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL .......... 71
CONCLUSIONES............................................................................................................... 73
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 78
JURISPRUDENCIA ........................................................................................................... 80
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INTRODUCCIÓN
El tema del cobro coactivo se ha abordado desde varias ópticas, en especial, desde la
naturaleza del proceso, para lo cual, se requiere diferenciar en la aplicación del proceso
de cobro, si la obligación que la ampara es de naturaleza tributaria o no, más aún con la
expedición de la ley 1066 de 2006, que en su artículo 5 pretende unificar el
procedimiento de cobro coactivo para aplicarlo al cobro de todos los créditos de
entidades públicas.
Sin embargo, la ley presenta vacíos jurídicos, pues surgen dudas en la aplicación del
procedimiento tributario respecto del cobro de créditos de mencionada naturaleza. Esa
dispersión normativa y la no consolidación de un procedimiento de cobro coactivo claro
para los diferentes tipos de crédito es lo que lleva a proponer un proyecto de ley para
salvar dichos vacíos que regule el proceso de cobro coactivo, y unifique la normatividad.
Delegando esa función a una entidad especializada a favor del Estado colombiano.
El recaudo de las deudas estatales es de vital interés para toda sociedad, pues de ello
depende en gran medida la función social del Estado, debido a su importancia, la
administración se ha auto facultado para hacer nacer obligaciones unilateralmente y hacer
efectivo este mandamiento jurídico de forma directa, esta característica es considerada un
privilegio de la administración pública.
El instrumento del que se vale la administración se denomina Cobro Coactivo a
través de lo que se ha denominado la Jurisdicción Coactiva, hoy proceso de cobro coactivo
que el Dr. José Luis Franco Laverde lo describe como (Correa y Díaz (2008) en Franco L.
2014):
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“Una función asignada a un organismo o a un funcionario administrativo
determinado para que sin que tenga que recurrir a la autoridad judicial, haga
efectiva por vía ejecutiva, las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor
de la entidad pública en cabeza de esta jurisdicción”.
El cobro coactivo es definido como, un mecanismo mediante el cual estos entes en aras
del interés general protegen el patrimonio público, con la prerrogativa de utilizar un
procedimiento especial y expedito que tiene su razón de ser en el sentir verdadero que es la
desigualdad clara y existente e inherente que existe entre el Estado y los particulares
(Franco, 2014).
En el texto La Jurisdicción coactiva y su desarrollo en la legislación colombiana de
Laura Enríquez, parafrasea palabras de la Corte Constitucional y dice acertadamente que:
“La jurisdicción coactiva posee matices que sin duda alguna la diferencian de los
procesos ejecutivos que se generan en materia civil, comercial o laboral” (2012), es claro
que en materia administrativa la jurisdicción coactiva dota de herramientas a estos entes
que les permitan hacer efectivos los actos administrativos ejecutoriados de los cuales se
derivan obligaciones pecuniarias, no obstante, estas facultades extraordinarias otorgadas a
funcionarios públicos no deben exonerarlos del cumplimiento de los derechos mínimos
contenidos en la Constitución Política, como el debido proceso.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo aclara textualmente que:
“Es necesario inicialmente entender que ordenamiento jurídico colombiano prevé esta
clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado: 1. Ante los jueces
administrativos por vía del proceso ejecutivo. 2. Recurriendo ante los jueces civiles,
mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios
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por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva (Hernández H.
2006).”
Planteamiento del problema
El Estado Colombiano al momento de garantizar el acceso a la justicia de todos sus
ciudadanos, no solo busca un entorno sano y justo, sino garantizar los derechos que
enmarcan a la sociedad en los distintos procesos administrativos que constituyen la Ley,
para regular los actos jurisdiccionales que se llevan a cabo entre el Estado y el particular.
Las funciones jurisdiccionales que ejercen las autoridades administrativas hacen uso de
la potestad que tiene el Estado para aplicar y declarar derechos en un caso determinado,
cumpliendo un papel de “juez”, administrando justicia expresamente autorizados por la
Ley.
Para que el juez decida en derecho sobre aquello que es puesto en conocimiento, es
indispensable abarcar la jurisdicción coactiva en Colombia para garantizar derechos de la
seguridad jurídica, como la igualdad entre quienes acuden a la justicia con pretensiones
opuestas.
Por un lado, se autoriza a la ley para que de modo excepcional, pueda atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a autoridades administrativas determinadas. De otro
lado, existe una prohibición: tal procedimiento está vedado para la instrucción de sumarios
y el juzgamiento de delitos. En este caso, la ley no ha manifestado de manera expresa que
el cobro coactivo se trata de una función jurisdiccional confiada a la administración, razón
por la cual, en principio habría que, aplicando la regla general, concluir que se trata de una
función administrativa (Consejo de Estado. 2006).
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Es por ello que el desarrollo de la jurisdicción coactiva en Colombia y su naturaleza
no es clara y se ha llegado a considerar el proceso coactivo como función jurisdiccional,
ejercida por empleados administrativos con calidad de jueces, quienes en su labor
resuelven controversias dejando en tela de juicio el cumplimiento de la ley conforme a la
interpretación expuesta en la misma.
De acuerdo a lo señalado por la corte constitucional la jurisdicción coactiva es una
facultad exorbitante, donde las labores que desarrolla un “funcionario ejecutivo propio de
la jurisdicción coactiva tiene la misma naturaleza que los actos emanados por un juez de la
rama jurisdiccional” (Corte Constitucional, sentencia t-445 de 1994).
Lo anterior permite entre ver la injerencia que tienen las decisiones del funcionario de
la administración en el procedimiento coactivo, como un privilegio concebido en favor del
estado, el cual recauda o cobra aquellas deudas fiscales, a través de sus empleados,
asumiendo la doble calidad de juez y parte.
Debido a esto es necesario determinar con claridad la naturaleza jurídica o
administrativa de dicha jurisdicción, si a partir del espíritu de la norma y la intención del
legislador, se resolverá ese dilema doctrinario y jurisprudencial.
Por lo tanto, es necesario determinar cómo la función de administrar justicia, se realiza
a partir de los componentes emanados del juez o si se lleva a cabo a través de la
jurisdicción coactiva, cuestionando así: ¿El desarrollo de la jurisdicción coactiva en
Colombia ha sido el apropiado para liderar el proceso administrativo?
La presente investigación se ubica dentro de las que por su forma son denominadas
jurídicas, como lo expresa el doctor Vanegas (2003) puesto que, esencialmente basa su
objeto de estudio y conclusiones en fenómenos jurídicos. A lo largo, tanto de la
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preparación que supone la realización de este proyecto, como del trabajo que supondrá la
ejecución del mismo.
En el mismo sentido, esta investigación es de carácter exploratorio ya que permitirá
abordar las fuentes que tratan el cobro coactivo en el derecho administrativo y comprender
el problema planteado sobre la efectividad de este proceso en Colombia.
Para dar respuesta a este problema se plantean los siguientes objetivos:
Objetivo General
Establecer cómo la jurisdicción coactiva garantiza el acceso a la justicia a la sociedad
Colombiana.
Objetivos Específicos
Estudiar los aspectos históricos, teóricos y legales de la jurisdicción
coactiva en Colombia.
Analizar el desarrollo de la jurisdicción coactiva en Colombia en el marco
de su naturaleza jurídica.
Establecer como se garantiza el acceso a la justicia de los administrados en
el marco de la jurisdicción coactiva.
Las funciones administrativas que el Estado ofrece se encuentran legamente habilitadas
para ejercer facultades exorbitantes, a través de procesos administrativos que le permiten
cobrar o recaudar valores adeudados a la administración por sanciones que se le imponen a
la ciudadanía o el no pago de obligaciones tributarias.
Como sabemos, las autoridades administrativas se encuentran en facultad que le
concede expresadamente la ley en extrañas contradicciones constitucionales, pues difiere
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sustancialmente de los procesos ejecutivos que puedan adelantar los jueces de la
república, cuando dos particulares buscan una solución a un conflicto en igualdad de
condiciones, estos acuden a un tercero llamado juez, donde se encontraran en equilibrio,
pero las acciones ejecutivas que adelanta la administración a su favor, ante el
incumplimiento de las obligaciones de sus asociados, los tramita la misma persona jurídica
afectada, lo que sin duda alguna se traduce en alga superior de quien deja su investidura de
administrador para convertirse en juez de su propia causa, dejando en duda si el estado
garantiza dicha competencia por el afán de descongestionar una unidad de derecho con
funcionarios imparciales e independientes.
En el texto, de manera práctica se contempla las posturas jurisprudenciales en la a que
se entiende arreglado una voluntad popular, en que la administración puede cobrar
directamente los créditos fiscales a la ciudadanía, ya que esta los acepta como un pago
ineludible para el ejercicio de las fusiones que le corresponde a la estado.
El cobro de las obligaciones fiscales las hacen directamente las autoridades
administrativas donde el deber se estas es perseguir y ejecutar a al deudor para hacer más
eficiente la actividad que corresponde al poder ejecutivo, donde se hace arbitrario el actuar
en causa propia, imponiendo al particular un estado dominante y poco democrático.
Adicionalmente es importante señalar que este trabajo busca esbozar las líneas de
discusión acerca de la efectividad del cobro coactivo, y cómo esta debe ser entendida y
aplicada para casos concretos legales pero inconstitucionales.
Si bien se deja en manos de la administración la decisión sobre las excepciones y sobre
otros aspectos del procedimiento que revisten carácter administrativo, el conocimiento y la
resolución de los recursos de apelación se atribuye a la jurisdicción contencioso
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administrativa, en una clara función jurisdiccional. Se genera, así, un procedimiento
administrativo que, en tanto está sujeto al control jurisdiccional contencioso
administrativo, origina también procedimientos o actos jurisdiccionales (Consejo de
Estado, 2006).
Lo expuesto anteriormente, evidencia la necesidad de precisar la naturaleza jurídica de
la jurisdicción coactiva en tales eventos, sobre todo en determinar de qué manera, en el
ejercicio de esa función, se compromete la responsabilidad del Estado y cuál es la acción
procedente para deducirla.
Para dar respuesta y soporte a este planteamiento, se tuvieron en cuenta fuentes
primarias de la normatividad jurídica enunciada en el marco legal como leyes y decretos
complementarios y reglamentarios, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo.
Como fuente secundaria para este trabajo se utilizó la doctrina, aquí se contemplan
tanto las posiciones doctrinales propuestas por los tratadistas acerca del tema materia de
discusión, como los conceptos que desde el Derecho administrativo se han desarrollado
para los temas y conceptos que se involucran en la discusión.
Se considera que la novedad científica del presente trabajo está dada por que se aborda
la discusión acerca de la naturaleza del cobro coactivo, frente al proceso en Colombia y su
eficacia. Su pertinencia está dada por cuanto es un tema de actualidad, toda vez que refiere
constante discusión en el ámbito jurídico y por cuanto se busca dar respuesta a diversos
interrogantes que se han presentado al respecto.
Así las cosas, la conveniencia de este trabajo investigativo está determinada por la
sistematización de las distintas posturas que ha adoptado la doctrina al respecto. Su
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relevancia social se evidenciará en el planteamiento de una propuesta que dé una respuesta
concreta al problema existente al interior del Derecho administrativo.
El resultado esperado es la realización de actividades de difusión y debate de la
temática, ya que, en congruencia con el diseño metodológico, se pretende mostrar los
puntos álgidos de discusión en torno al tema.
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CAPITULO 1. LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA
1.1 HISTORIA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN COLOMBIA
El desarrollo normativo y jurisprudencial que ha tenido el cobro coactivo al interior del
territorio nacional ha sido importante y dispendioso. Por ello el presente capitulo busca a
través de la enunciación y una breve explicación de las principales normas y
pronunciamientos jurisprudenciales, contribuir a una mejor organización de la temática, así
como a desvanecer la dispersión de las fuentes primarias que se encontraron a la hora de
elaborar la presente investigación.
El primer antecedente normativo en materia legal de la jurisdicción coactiva en
Colombia, se encuentra en el artículo 1253 del Código Fiscal de 1873 que concedía la
facultad de cobro coactivo a los recaudadores de rentas nacionales para el cobro oportuno
de ellas. Posteriormente el artículo 68 de la Ley 61 de 1905 dispuso que el encargado de
los cobros ejecutivos de la Nación se denominaría en adelante Juez de Ejecuciones
Fiscales; el artículo 407 del Código Fiscal de 1912 autorizó el Cobro de los alcances a
cargo del Tesoro Nacional por medio de empleados con jurisdicción coactiva,
denominados Jueces de Ejecuciones Fiscales, posteriormente Derogado por el artículo 81
de la Ley 42 de 1923.
El consejo de Estado hace un acertado recuento del tema en los siguientes términos:
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La Ley 4 de 1913 en su artículo 213 le otorgó jurisdicción coactiva a los Tesoreros o
Recaudadores Municipales para hacer efectivo el cobro puntual de los impuestos
municipales, jurisdicción que antes había sido conferida en virtud del artículo 241 del
Código Político y Municipal del extinguido Estado Soberano de Cundinamarca, a los
Tesoreros Municipales del Estado. Así mismo se encuentra que la Ley 84 de
1915 confirió jurisdicción coactiva a los empleados encargados de la recaudación de las
rentas departamentales (Consejo de Estado, 1925).
La figura del Juez de Ejecuciones Fiscales que creó el artículo 507 del Código Fiscal, se
le concedió la facultad de cobrar coactivamente los créditos a favor de la Nación que
provinieran de responsabilidades de empleados de manejo y demás deudas fiscales.
Ceballos (1937), relata literalmente que:
“Posteriormente dicha función sería suprimida en virtud de lo estipulado por el
artículo 81 de la Ley 42 de 1923 por medio la cual se reorganizó la contabilidad oficial
y se creó el Departamento de Contraloría. Ahora bien, el legislador mediante la Ley 60
de ese mismo año, en su artículo 8, autorizó al Gobierno para nombrar los jueces de
ejecuciones fiscales, con las mismas facultades indicadas en el artículo 407 del
mencionado Código Fiscal”
La Ley 96 de 1914 por la cual se señaló la jurisdicción en los juicios por contrabando,
permitió la creación de Jueces de Rentas en Barranquilla y Buenaventura, y les asignó
como función principal conocer los fraudes a la renta de aduana y salinas marítimas
(artículo 1), así señala Ceballos (1937): “se les facultó para ejercer la atribución de
jurisdicción coactiva de las deudas fiscales, conforme al Decreto número 744 del 12 de
mayo de 1925”
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Posteriormente la Ley 56 de 1918 por medio de la cual se establece el impuesto de
renta, estipuló en su artículo 7 la facultad del Gobierno Nacional de delegar el cobro del
impuesto en mención, a Gobernadores, Intendentes o Comisarios. Dicha facultad, fue
desarrollada posteriormente, a través de los artículos 24 y 28 del Decreto Ejecutivo
número 794 del 11 de abril de 1919 (Ceballos, 1937).
En 1925, el Consejo de Estado se pronunció por primera vez acerca de la jurisdicción
coactiva, y entendió que ésta era “la facultad que tienen los empleados recaudadores de
rentas públicas para proceder ejecutivamente en el ejercicio de su cargo, la confiere la
ley” (Consejo de Estado, 1925, C.P: Sergio Burbano).
En el mismo sentido se tiene que esta jurisdicción posteriormente se extendió además
para el cobro de los impuestos de cuota militar, defensa nacional, patrimonio y exceso de
utilidades creados por los Decretos números 361 de 1933, 2020 de 1927 y la Ley 78 de
1935, además el cobro coactivo se podía usar para el pago de multas que por infracción de
disposiciones vigentes impusieran los mismos Administradores y las emanadas de
autoridad competente (Ceballos, 1937, pp. 18-19).
En un contexto similar, los empleados encargados de la recaudación de rentas
departamentales y los tesoreros o recaudadores municipales, se encontraban facultados
para el cobro coactivo de créditos e impuestos que se adeudare a los departamentos y
municipios, respectivamente (artículo 213 de la Ley 4 de 1913, y articulo 6 de la Ley 84 de
1915). La Ley 105 de 1931 o Código Judicial y de Procedimiento Civil, en sus artículos
1058 a 1061, se encargó de regular el procedimiento de jurisdicción coactiva al otorgarle la
facultad a los funcionarios públicos establecidos en la ley, de cobrar ejecutivamente las
deudas fiscales (Castro, 1987). Igualmente, el Administrador de Hacienda Nacional tenía
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la facultad de usar el cobro coactivo para hacer efectivo el recaudo del impuesto de renta,
así como las multas y los recargos que hubiesen sido ocasionados en virtud del retraso del
contribuyente (Ley 81 de 1931, articulo 20) (Escobar, 2010).
La facultad de cobro coactivo también la tenían los tesoreros municipales y telegrafistas
en ejercicio de sus funciones de recaudadores de Hacienda Nacional conforme a la
normatividad referenciada (Ley 43 de 1931 y Decreto 886 de 1932, respectivamente); los
inspectores seccionales y generales de rentas, los primeros en los respectivos
departamentos y los últimos en toda la República, conforme al Decreto 1118 de 1932; los
abogados ejecutores, síndicos de Lazareto, por disposición contenida en el Decreto 535 del
14 de mayo de 1933; los secretarios ejecutores de las administraciones de Hacienda y los
recaudadores de circuito (Decreto 1302 de 1932); los visitadores de recaudaciones
(Decreto 1339 de 1936); los jueces de rentas nacionales creados por el Decreto Ejecutivo
número 1135 de 1936 en su artículo 2, que funcionaban en las capitales de los
departamentos, para el cobro de todos los impuestos nacionales (Ceballos, 1937, p.19).
Posteriormente la Ley 63 de 1936, por medio de la cual el legislador organizó los
impuestos sobre la masa global hereditaria, las asignaciones y las donaciones, en su
artículo 62, estipuló que los Síndicos Recaudadores, los Administradores o Inspectores de
Rentas Nacionales, los Jueces Nacionales de Ejecuciones Fiscales y Jueces de Rentas
Nacionales entre otros, se encontraban investidos de jurisdicción coactiva, para adelantar
por la vía ejecutiva el pago de impuestos, recargos, multas, gastos y demás derechos que la
ley en comento consagrara (Casas, 1963).
En este mismo artículo, la Corte Suprema de Justicia se pronunció frente a la
jurisdicción o facultad coactiva y la entendió como aquel privilegio:
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"(…) en virtud de la cual el Estado, el Departamento o el Municipio cobran por medio
de sus representantes o recaudadores ciertas cantidades que les adeudan, haciendo
confundir aparentemente en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de
juez y parte.
Así mismo, consideró que “esta facultad es uno de los privilegios exorbitantes de las
personas administrativas […]. Este privilegio, el de que las personas administrativas no
litigan con los individuos sobre un pie de perfecta igualdad, ha dado nacimiento a la
jurisdicción coactiva, sin la cual seguramente la comunidad social no obtendría en
tiempo oportuno los recursos que le son necesarios para atender a las exigencias de la
administración pública [...]. Este privilegio existe, por lo menos en provecho del Estado,
de los Departamentos.” (Corte Suprema de Justicia, providencia del 13 de agosto de
1936).
En 1937, el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria considero a la jurisdicción
coactiva como un privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad
de cobrar las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en
el negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va hasta
pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la Ley para adelantar las
acciones ejecutivas (Corte Suprema de Justicia, Auto de septiembre 1 de 1937).
Posteriormente el Decreto 271 de 1942 en su artículo 3, otorgó la facultad de cobro
coactivo a funcionarios municipales y departamentales con relación a los impuestos
prediales de catastro, registro y anotación (Escobar, 2010)
Mediante la Ley 71 de 1947 artículo 2, por la cual el legislador estableció la
obligación a los propietarios poseedores y tenedores de fincas rurales, en relación con
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los caminos de herradura, se estipuló que en caso de que alguno de los individuos que la
norma establece no cumpliese con la obligación señalada, el alcalde lo conminara con
multas, y si a pesar de ello no limpiare el frente de las tierras, el Alcalde y el Tesorero
Municipal avaluarán el costo del trabajo indispensable, procediendo a hacerlo efectivo
por medio de cobro coactivo. El Decreto 3219 de 1953, organizó las funciones del
juzgado nacional de ejecuciones fiscales, que posteriormente sería modificado por el
Decreto 2371 de 1963, por medio del cual el JUNEF sería adscrito al Ministerio de
Hacienda, finalmente el Decreto 514 de 1954, confirió jurisdicción coactiva a los jueces
de ejecuciones fiscales de los departamentos (Escobar, 2010).
En 1964 el Decreto-Ley 1735 de ese año, que es modificado con posterioridad por el
Decreto 1366 de 1967, asignó:
La facultad de cobro coactivo a los jefes de cobranzas, jefes de recursos tributarios,
inspectores de impuestos nacionales entre otros; los Decretos 1604 y 1804 de 1966,
establecieron que las obligaciones que se encuentren a cargo de particulares por
concepto de obras de valorización, se constituían en títulos ejecutivos, y era posible
cobrarlos por jurisdicción coactiva (Escobar, 2010).
El Consejo de Estado, en 1969 y de manera similar a como se pronunció la Corte
Suprema en la década del treinta, determinó que:
La jurisdicción coactiva es uno de los privilegios exorbitantes de las personas
administrativas relacionados por Hauriou en virtud del cual las entidades de derecho
público cobran por medio de sus representantes o recaudadores, las sumas que se les
adeudan por impuestos o contribuciones especiales, haciendo confundir en
apariencia en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez y parte.
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Los créditos fiscales que mediante esa jurisdicción se cobran han nacido en virtud de
la facultad de imperio que tiene el Estado sobre los asociados; ellos suelen surgir
unilateralmente a la vida jurídica y es quizá esa la diferencia más sustancial y
trascendente que existe entre el juicio ejecutivo dentro del derecho privado y los que
se siguen por la jurisdicción coactiva; el fundamento de aquellos son las relaciones
que han nacido entre particulares en el comercio jurídico, las de éstos son los actos
de soberanía que se ejercitan por el Estado y demás entidades de derecho público y
por medio de los cuales establecen tributos y contribuciones" (Consejo de Estado,
1969. C.P: Hernando Gómez Mejía).
En consecuencia, se entendió a partir de este momento, que el legislador patrio no
realizó distinción alguna, respecto a la naturaleza tributaria o no tributaria del cobro
coactivo.
El Código de Procedimiento Civil (Decretos-Ley 1400 y 2019 de 1970) consagró el
procedimiento único que debía seguirse para la ejecución del cobro de deudas a favor del
fisco, estableciéndolo en los artículos 561 a 568. Con la expedición de la Ley 49 de 1987
por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, se estipula en su
artículo 5, numeral 5, una modificación a la titularidad de ejercer la jurisdicción coactiva,
pues pasó de ejercerla los tesoreros municipales a poseerla los alcaldes, otorgando la
posibilidad a los segundos de delegar en los primeros el cobro coactivo.
En 1974 mediante Decreto-Ley 2247, se otorgó jurisdicción coactiva de manera
preventiva a algunos funcionarios de la DIAN, tales como el Director de Impuestos
Nacionales, los administradores de impuestos nacionales, los jefes de secciones de
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cobranza y los recaudadores de impuestos nacionales entre otros, dicho Decreto fue
declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 19 de
noviembre de 1974 M.P. Guillermo González Charry y Aurelio Camacho Rueda.
Posteriormente mediante Decreto-Ley 624 de 1989, por el cual se expidió el Estatuto
Tributario, se indicó el procedimiento a seguir para realizar el cobro coactivo de aquellos
impuestos administrados por la Nación, conforme a los artículos 824 a 842-2 de dicho
Estatuto.
En 1980, el Consejo de Estado –Sala de Consulta y Servicio Civil– considero que:
“La jurisdicción coactiva consiste en que funcionarios administrativos
excepcionalmente tienen la atribución legal de adelantar juicios ejecutivos
para hacer efectivos créditos exigibles a cargo de particulares a favor de
entidades públicas”, y estableció que dicha jurisdicción tenia entre otras las
siguientes características: 1)“en estos juicios [el] funcionario [que adelanta
el cobro coactivo] excepcionalmente obra como juez y parte, […] [y]
simultáneamente representa al acreedor - la correspondiente persona de
Derecho Público - y actúa como juez, 2) “las providencias que profiera [el
funcionario que tenga la atribución legal de cobrar mediante juicio
ejecutivo] tienen carácter jurisdiccional y no pueden ser aclaradas,
adicionadas, reformadas o revocadas sino mediante los recursos judiciales
pertinentes”, 3) [el cobro coactivo] tiene por objeto permitirle a una persona
pública iniciar y adelantar por sí misma, sin necesidad de acudir como
demandante ante los jueces ordinarios, un proceso compulsivo para hacer
efectivo un crédito exigible a su favor y a cargo de un particular”, 4) el
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juicio ejecutivo, cualesquiera que sean las partes, personas públicas o
particulares, por su índole o naturaleza es compulsivo y como tal coloca al
demandado en la necesidad de defenderse ante un título ejecutivo que, en
principio, prueba un Crédito exigible a su cargo y a favor del actor. En los
juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva, la persona pública, en calidad
de demandante se beneficia de esta favorable situación probatoria y
corresponde a la parte demandada demostrar una excepción que la exonere,
total o parcialmente de la obligación de satisfacer el crédito, 5) en el juicio
o proceso ejecutivo, como en todos los demás que se han instituido, rige el
principio de la igualdad de las partes ante la ley, a fin de reconocerles
idénticos derechos procesales para que hagan valer su respectiva pretensión
(Consejo de Estado, 1980, C.P: Humberto Mora Osejo).
La Sala de Consulta y Servicio Civil con ponencia del Consejero Humberto Mora
Osejo, consideró que la facultad de jurisdicción coactiva:
“(…) significa que quien representa a la entidad puede obrar como juez y
como parte para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de la entidad
pública. En otros términos, la facultad de representar a la entidad pública se
complementa, por disposición del artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984,1
con la de cobrar las obligaciones exigibles a favor de la entidad mediante
juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva (Consejo de Estado, 1986, C.P:
Humberto Mora Osejo).”
1 Reglamentado hoy en el artículo 98 y siguientes dela Ley 1437 de 2011, (Enero 18) Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
26
El Decreto 2304 de 1989, en su artículo 11 invistió de facultades de jurisdicción
coactiva a los representantes legales de los establecimientos públicos nacionales,
departamentales, intendenciales, comisariales y municipales, de las áreas metropolitanas y
de los establecimientos públicos interadministrativos para hacer efectivos, mediante el
procedimiento ejecutivo prescrito por el Código de Procedimiento Civil, los créditos
exigibles a favor de las mencionadas entidades. Dicho artículo fue declarado
posteriormente inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia 2304 de
octubre 07 de 1989 M.P. Fabio Morón Díaz. En este mismo año, la Sala de Consulta y
Servicio Civil, determinó mediante concepto que el cobro coactivo es el mecanismo por el
cual las entidades públicas, sin necesidad de acudir a los jueces ordinarios, tienen la
atribución legal de adelantar juicios ejecutivos, para hacer efectivos los créditos a su favor,
a través de sus representantes legales quienes se convierten, por esta razón, en jueces y
parte de dichos procesos (Consejo de Estado, 1989, C.P: Jaime Betancur Cuartas).
También aclara que la concepción que con anterioridad había venido sosteniendo la
Sala “la jurisdicción coactiva consistía en que los funcionarios administrativos, [tenían] la
atribución legal de adelantar juicios ejecutivos para hacer efectivos créditos exigibles a
cargo de particulares a favor de entidades públicas (arts. 561 y 562, C. de P. C.)” (Consejo
de Estado, 1989, C.P: Jaime Betancur Cuartas).
Así mismo, se considera relevante establecer conforme al concepto en referencia las
siguientes características del cobro coactivo:
1) El funcionario investido de jurisdicción coactiva representa al acreedor e inicia y
adelanta la actuación como juez y parte, no obstante que, por regla general, la ley busca
asegurar que aquél tenga, además de competencia objetiva, la necesaria independencia o
27
capacidad subjetiva, como garantía de imparcialidad, 2) es un procedimiento instituido
exclusivamente para hacer más expedito el cobro de los créditos de las personas públicas,
3) en el juicio o proceso ejecutivo, como en todos los demás instituidos, rige el principio de
la igualdad de las partes ante la ley, a fin de reconocerles idénticos derechos procesales
para que hagan valer su respectiva pretensión (Concepto de 19 de diciembre de 1980. Sala
de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente doctor Humberto Mora Osejo, Anales del
Consejo, Tomo CVIII, págs. 23 y ss., citado en Consejo de Estado, 1989, C.P: Jaime
Betancur Cuartas).
Sin embargo, frente a esta última característica, no se observa que sea plausible
completamente dicho principio, y el representante legal de la entidad pública
correspondiente que deba hacer efectivos los créditos, no puede delegar dicha función en
ninguno de sus subalternos, pues eso equivaldría a despojarse de su investidura de juez,
situación que no se encontraba prevista en la legislación vigente de ese entonces (Consejo
de Estado, 1989, C.P: Jaime Betancur Cuartas).
La Corte Suprema de Justicia, mediante fallo de constitucionalidad del 5 de octubre de
1989, aseveró que:
“La jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de una función
jurisdiccional sino que es un procedimiento administrativo encaminado a
producir y hacer efectivo un título ejecutivo conforme a las normas de los
artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 562 del Código de
Procedimiento Civil […]”, de ahí “que la llamada ‘jurisdicción’ coactiva se
ajusta a los preceptos del Estatuto Fundamental [Constitución de 1886], y
que por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como
28
que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo
el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la
potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento
compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación la ha incumplido
parcial o totalmente”(Corte Suprema de Justicia 1989).
Ya mediante fallo del 26 de junio de 1990, la Corte Suprema reiteró el anterior criterio,
y afirmó que el cobro coactivo era de naturaleza administrativa, ya que dicha función había
sido asignada a funcionarios de la Rama Ejecutiva, y porque materialmente las decisiones
que con base en dicha atribución se dictaran, se circunscribían a ejecutar un acto
administrativo pero no podían resolver cuestiones relativas a las excepciones, a las
apelaciones, ni analizar la validez del acto que servía de título, por lo que tales decisiones
no podían estar investidas de la fuerza de la cosa juzgada, característica propia de las
providencias judiciales definitivas.
La Ley 6 de 1992 por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, dispone un ajuste de pensiones del
sector público nacional y se dictan otras disposiciones, a través de su artículo 112,
determinó la titularidad de ejercer el cobro coactivo por parte de Entidades Públicas del
nivel nacional. Así mismo, y en desarrollo de la Ley en referencia se promulgó el Decreto
2174 de 1992, que en su artículo 4 estableció para efectos del cobro de créditos por
jurisdicción coactiva, la remisión procesal al código de procedimiento civil y a las normas
que lo modificaran o adicionaran.
Un año después, la Sección Quinta expresó que “la Jurisdicción coactiva fue
establecida con la finalidad de que el Estado pueda recaudar prontamente los recursos que
29
por ley le pertenecen, esenciales para el funcionamiento y realización de los proyectos que
debe efectuar”. Y consideró que, en los juicios que se adelanten por esta vía [coactiva] no
son imprescindibles los mismos requisitos y formalidades del proceso ejecutivo ordinario,
sino que puede o no haber demanda según sea el caso” (Consejo de Estado, 1993, C.P.
Miguel Viena Patiño).
En sentencia T-445 de 1994, la C. Constitucional estableció que:
“El proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por
cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración
de cobro de una obligación tributaria. En otras palabras, esta jurisdicción es
el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela
ejecutiva”.
En 1994 el Consejo de Estado determinó que el proceso de jurisdicción coactiva, dentro
de los procesos ejecutivos, reviste características especiales que lo diferencian de los
ordinarios de su clase, tanto por el procedimiento que lo rige, como por los sujetos
procesales, los documentos que conforman el título y los funcionarios que conocen de éste
(Consejo de Estado, 1994).
Así mismo expresó que mediante este proceso:
“(…) el Estado procura recaudar de manera coerciva los recursos que
por Ley, le pertenecen con miras a ejecutar los proyectos que considere
convenientes (ibíd.). Dichas características encuentran razón de manera
primaria, en que los documentos que sirven de título ejecutivo –actos
administrativos o documentos que contengan una obligación clara, expresa
30
y actualmente exigible conforme al art. 68 C. C. A2. – y las autoridades que
conocen de este proceso son también distintas y especiales, estas últimas
dependiendo de la institución accionante (Providencia del Consejo de
Estado, expediente 0303, C.P: Miguel Viana Patiño, octubre 29 de 1993,
citada en Consejo de Estado, 1994)”.
En providencia de ese mismo año y de la misma Sección, con ponencia del Consejero
Amado Gutiérrez Velásquez, el máximo tribunal de lo contencioso sostuvo que:
La jurisdicción coactiva constituye un privilegio para la Nación, las
entidades territoriales y los establecimientos públicos de cualquier orden,
porque les facilita adelantar ante sí y por sí el cobro de los créditos a su
favor, originados en multas, contribuciones, impuestos, alcances fiscales
determinados por las contralorías, obligaciones contractuales, garantías y
sentencias de condena, y las demás obligaciones que consten en
documentos provenientes del deudor, sin necesidad de recurrir al órgano
jurisdiccional ordinario (Consejo de Estado, 1994, C.P: Amado Gutiérrez
Velásquez).
De ahí que el cobro coactivo como una facultad legalmente institucionalizada que
tienen las Entidades Públicas, para recaudar de manera expedita los recursos económicos
que legalmente les corresponden, indispensables para el funcionamiento de las mismas y la
atención a su función entre otros, no exige la presentación de demanda, ello obedece a que
de conformidad con los fines perseguidos en esta jurisdicción, no es imprescindibles todas
2 Reglamentado hoy en el artículo 98 y siguientes dela Ley 1437 de 2011, (Enero 18) Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
31
aquellas exigencias reclamadas para los procesos ejecutivos ordinarios (Consejo de Estado,
1994, C.P: Amado Gutiérrez Velásquez).
En 1995, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo consideró que:
La jurisdicción coactiva ha investido a ciertos funcionarios de la
Administración para el cobro de deudas fiscales que ha entendido como un
privilegio exorbitante en favor de la Administración, por el cual no tiene
que acudir a la jurisdicción para lograr el pago de lo adeudado por el
concepto en estudio sino que ella misma puede hacerlo directamente
mediante el procedimiento establecido para tal efecto. Para el caso de autos
es el previsto por el Capítulo VIII Ejecutivo Singular, de la Sección
Segunda Proceso de Ejecución, del Libro Tercero Los procesos, artículos
561 y siguientes del C. de P. C. (Consejo de Estado, 1995, C.P. Lombana
de Magyaroff).
Posteriormente se consideró que el cobro coactivo cumple con funciones
jurisdiccionales que ejercen funcionarios administrativos por mandato de la ley según lo
previsto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política.
Con ocasión de la promulgación de la Ley 383 de 1997 “por la cual se expiden
normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan
otras disposiciones” el procedimiento de cobro coactivo se modificó nuevamente. Es así
como en su artículo 66, la norma estipuló que para el cobro de los impuestos administrados
por Municipios y Distritos se aplicaría el procedimiento establecido en el Estatuto
Tributario. Sin embargo, el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) no contempló la
manera de efectuar el cobro por parte de los Departamentos, por lo cual estos debieron
32
continuar aplicando el procedimiento establecido en los códigos de procedimiento civil y
contencioso administrativo. El anterior problema fue solucionado a través de la
promulgación de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria
y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones” que en su artículo
59 estipuló como procedimiento para el cobro de tributos, multas, derechos y otros
recursos por parte de los Departamentos y Municipios, el contemplado en el Estatuto
Tributario Nacional.
La Corte Constitucional en sentencia C-666 del año 2000, reconoció a la jurisdicción
coactiva como un:
“(…) "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la
facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las
deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya
justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto
dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los
fines estatales”.
Así mismo concluyó que:
“La jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad
evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración,
consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces,
para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su
favor” (Corte Constitucional, 2000)
Mediante la Ley 610 de 2000 por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías, se estipuló en el artículo 58 de
33
dicha norma, que una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito
ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de
la jurisdicción coactiva de las Contralorías.
Retomando la Ley 788 de 2002 que estableció en su artículo 59, que los Departamentos
y Municipios tendrían la facultad de aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro,
devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos
administrados, así como para el cobro de multas, derechos y demás recursos territoriales.
En este mismo año, el Consejo de Estado, Sección Quinta, observó que:
La facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe
encontrarse contemplada expresamente en la ley, conforme lo establece el
artículo 116, inciso 3°, de la Constitución Política y el artículo 13, numeral
2°, de la Ley Estatutaria 270 de 1996. De ahí que frente a tal marco
jurídico, la jurisdicción coactiva como función jurisdiccional asignada a un
organismo o a un funcionario administrativo determinado, tiene la facultad
de no recurrir a la autoridad judicial, para hacer efectivas, vía ejecutiva, las
deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que
ejerce dicha jurisdicción (Consejo de Estado, 2002, C.P: Álvaro González
Murcia).
De similar pensamiento es la Sección Tercera, quien considero a la jurisdicción
coactiva como una potestad especial y a la vez amplia que tiene la administración para:
“(…) adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en
multas, contribuciones, alcances fiscales determinados por las contralorías,
34
obligaciones contractuales, garantías, sentencias de condena y las demás
obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir al
órgano jurisdiccional” (Consejo de Estado, 2002, C.P: Ricardo Hoyos
Duque).
Dicha potestad obedece según el máximo juez administrativo a dos necesidades, la
primera es recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le
corresponden a las Entidades Públicas, y la segunda, es que dichos recursos se encuentran
indispensables para el funcionamiento y la realización de los fines del Estado (Consejo de
Estado, 2002, C.P: Ricardo Hoyos Duque). Así mismo la Corte Constitucional en
sentencia C-649 de 2002, precisó que la jurisdicción coactiva es la facultad para definir
situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial –autotutela ejecutiva–, que
se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa y cuyo objetivo se centra en
lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa.
Posteriormente, la Sección Quinta advirtió que la competencia para ejercer la
jurisdicción coactiva por parte de la Dirección de Impuestos Nacionales de conformidad
con el Decreto Extraordinario 624 de 1989 artículos 823 y s.s., así como por parte de los
Municipios y Distritos para el cobro de sanciones e impuestos de su competencia, por
mandato del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, es de naturaleza administrativa y culmina
con un acto de la misma naturaleza susceptible de control de legalidad por vía judicial, sin
embargo, lo interesante de esta providencia es que la Sección Quinta considera que:
“No es atribuible que el Consejo de Estado y los Tribunales
administrativos, tengan el conocimiento de los recursos de apelación o de
queja contra los autos que dicte el funcionario ejecutor, ni de los incidentes
35
de excepciones y la consulta, lo que significa que la providencia con la cual
culmina la actuación es una providencia judicial” (Consejo de Estado, 2003,
C.P: Reinaldo Chavarro Buritica).
En este último año, la Corte Constitucional mediante sentencia C-799 de 2003, reiteró
que:
“La jurisdicción coactiva es “un “privilegio exorbitante” de la
Administración […], que le permite cobrar directamente, es decir sin
intervención judicial, las deudas a su favor, y que se justifica en los
principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se
refiere el artículo 209 superior”, y que su objetivo se centra en “hacer
efectiva la orden dictada por la administración, de cobro de una obligación
monetaria a su favor”, así como su fundamento jurídico se encuentra
radicado en el principio de ejecutividad de los actos administrativos a que
se refiere el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo”
En la actualidad, el procedimiento de jurisdicción coactiva se encuentra regido por la
Ley 1066 de 2006 por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública,
que a su vez modifica el artículo 4 del Decreto 2174 de 1992, y que en su artículo 5
establece la facultad que tienen las Entidades Públicas que tengan a su cargo el ejercicio de
las actividades y funciones administrativas, de ejercer la jurisdicción coactiva para hacer
efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para lo cual deberán seguir el
procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. Sin duda debe observarse que la Ley
1066 amplía, de manera muy significativa las situaciones en las cuales el cobro coactivo
constituye el ejercicio de una función administrativa por definición legal, por cuanto se
36
inviste a todas las entidades públicas de cualquier orden que tengan obligaciones exigibles
a su favor, la viabilidad de cobrarlas directamente sin necesidad de acudir a un juez
ordinario como antiguamente se venía realizando en algunos procesos.
En providencia del 30 de agosto de 2006, con ponencia del Consejero Alier
Hernández, el Consejo de Estado en su Sección Tercera, consideró que frente a la
naturaleza del cobro coactivo y en particular frente a las vías para hacerlo efectivo:
“(…) el ordenamiento jurídico colombiano [preveía] […] fórmulas para el
cobro de los créditos en favor del Estado: 1. Ante los jueces administrativos
por vía del proceso ejecutivo. 2. Recurriendo ante los jueces civiles,
mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en
asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de
jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos [serian] impugnables
ante la jurisdicción contencioso administrativa”. Sin embargo a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 1066 y conforme al mandato de su artículo 5,
todos los procesos de jurisdicción coactiva se llevaran siguiendo las reglas
procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario, de ahí que tal
universalidad de procesos enunciados por la providencia anteriormente
referenciada ,en la actualidad carece de sustento jurídico”(Hernández,
2006)
En el 2007, la Sala de Consulta y Servicio Civil, considero que la jurisdicción coactiva
es un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la
doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés
37
general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los
fines estatales. (Consejo de Estado, 2007, C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo).
Finalmente en el año 2011, la Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó que “la
jurisdicción coactiva, en términos generales, era una potestad especial otorgada por la ley a
las autoridades administrativas para hacer efectivos los créditos que tienen a su favor, sin
necesidad de acudir ante la jurisdicción [y cuya forma tradicional de cobro] se ejercía en la
forma prevista en los artículos 68, 79 y 252 del Código Contencioso Administrativo3 y 561
a 568 del Código de Procedimiento Civil”4 (Consejo de Estado, 2011, C.P: Hugo Fernando
Bastidas Barcenas). Y además estableció que:
“(…) frente a la competencia y de conformidad con los artículos 133 y
134 del C.C.A., en los procesos de jurisdicción coactiva los tribunales o los
juzgados administrativos, tendrían la facultad de conocer: 1) las apelaciones
presentadas contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el
auto aprobatorio de la liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades
procesales, 2) los recursos de queja cuando se niega o se concede en un
efecto distinto el recurso de apelación, y 3) el grado jurisdiccional de
consulta de las sentencias dictadas en los procesos de jurisdicción coactiva
en los que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem” (Consejo
de Estado, 2011, C.P: Hugo Fernando Bastidas Barcenas).
También en este año y con ponencia de Juan Carlos Henao la C. Constitucional expuso
que: El objetivo de la jurisdicción coactiva es aquél de permitirle tanto a la Nación como a
las entidades territoriales iniciar y adelantar por sí mismas y sin necesidad de acudir ante
3 Reglamentado hoy en el artículo 98 y siguientes dela Ley 1437 de 2011, (Enero 18) Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 Reglamentado hoy por el código general del proceso que si está en vigencia para este tipo de procesos.
38
los jueces ordinarios, un proceso compulsivo para hacer efectivo un crédito exigible a su
favor y a cargo de un particular, con el fin de facilitar el cobro ejecutivo de las deudas
fiscales. (Corte Constitucional 2011).
1.2 CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA JURISDICCIÓN
COACTIVA
La jurisdicción coactiva es una facultad excepcional que se otorga a las entidades
públicas para que cobren sus acreencias sin acudir a los jueces ordinarios, aplicando el
procedimiento que establece la ley a fin de que en forma ágil y eficaz pueda contar con los
recursos necesarios para atender los cometidos del Estado. La mencionada facultad está
fundamentada en un interés de carácter general.
El cobro coactivo se caracteriza por ser un proceso de ejecución, pues persigue el
cumplimiento de una obligación de los particulares a favor del Estado, donde la parte actora
siempre serán los órganos administrativos y las pretensiones de la administración pública
son de carácter coactivo.
Conforme a la norma constitucional establecida en el art. 189, núm. 20, se encuentra
como finalidad de la jurisdicción coactiva ser el medio por el cual se recauda la cartera
publica, sin diferenciar si la deuda es de naturaleza tributaria o no, para lo cual se otorgan
facultades a entidades públicas de adelantar el cobro de las acreencias a su favor, en forma
expedita a fin de atender las necesidades de la comunidad y así cumplir los objetivos
constitucionales del Estado, donde el constituyente deja entre visto la manera de mantener
el equilibrio entre las ramas del poder público sin superioridad de alguna, sino que
39
existiera una colaboración armónica entre ellas5, razón para que los administrados
invoquen del estado la no utilización de esos poderes exorbitantes para revestir a
funcionarios administrativos con jurisdicción y potestad de ser juez y parte.
Como ya se expuso anteriormente, el antecedente normativo se encuentra en el art. 213
de la ley 4 de 1913 que concedió la facultad de jurisdicción coactiva a los tesoreros
municipales, los cuales en virtud del mandato del artículo en comento, podían iniciar
procesos de cobro coactivo a fin de obtener el pago por parte de los deudores morosos del
erario por concepto de impuestos municipales, conllevando lo anterior a relacionar la
jurisdicción coactiva como una parte del objeto del derecho tributario. Ahora bien, el
mandato estatuido por la ley 4 de 1913 perduró hasta 1986, pues a través de la
promulgación en ese año del Decreto 1333, y en especial lo dispuesto en su art. 1533, la
facultad de cobro coactivo ejercida por los tesoreros municipales se amplió, ya que se pasó
de que tuvieran la potestad para cobrar las deudas originadas en los impuestos
municipales, a tener la jurisdicción para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor
de los municipios. En consecuencia, se entendió desde entonces, que el legislador no hizo
distinción alguna respecto a la naturaleza tributaria o no de los cobros coactivos.
Ello cambió en virtud de la expedición de la ley 49 de 1987. En esta norma a través de
su art. 5 el legislador modificó la titularidad de ejercer la jurisdicción coactiva, pues se
pasó de los tesoreros municipales a los alcaldes, otorgando la posibilidad a los segundos de
delegar en los primeros la jurisdicción coactiva. Ha de observarse que en las normas
citadas frente a la competencia, se realizaba una remisión al título XXVII, capítulo VIII
“ejecución de para el cobro de deudas fiscales“ del código de procedimiento civil,
5 Constitución política de Colombia, Bogotá, Ediciones Nueva Jurídica. 2016.
40
trayendo como consecuencia la no diferenciación de las obligaciones a favor del Estado en
cada uno de sus entes territoriales.
Con ocasión de la expedición de la ley 383 de 1997, el procedimiento de cobro coactivo
se modificó, en efecto, en su art.66, y estipuló que para el cobro de los impuestos
administrados por municipios y distritos, se aplicarían los procedimientos establecidos en
el Estatuto Tributario para los impuestos de orden nacional. Sin embargo, el Estatuto
Tributario (D. 624 de 1989) no contempló la manera de efectuar el cobro por parte de los
departamentos, por lo cual, estos debieron continuar aplicando el procedimiento
establecido en los códigos de procedimiento civil y contencioso administrativo.
Según, Millán (2012) en su texto “La jurisdicción coactiva en Colombia”, el problema
acerca del procedimiento de cobro coactivo a aplicar por parte de los departamentos:
“(…) fue solucionado a través del art. 59 de la ley 788 de 2002, que
estipuló como procedimiento para el cobro de tributos, multas, derechos y
otros recursos por parte de los departamentos y municipios el contemplado
en el Estatuto Tributario Nacional.”
A partir de los conceptos doctrinales presentados se ha podido evidenciar en lo que
respecta a la jurisdicción coactiva, el ejercicio con carácter de juez y parte que ejerce el
empleado administrativo, el cual recalca el poder exorbitante otorgado por el
constituyente, lo cual pone al ciudadano en situación de desventaja.
1.2.1 Cobro de deudas de carácter no tributario
La ley 6 de 1992, en su art. 112 estableció la facultad de cobro coactivo para las
entidades públicas de carácter nacional:
41
De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las
entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos
administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la
República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado
Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las
mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente,
otorgará poderes a funcionarios de cada entidad o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados (Congreso de la República. 1992).
De esta manera, era posible hacer efectivo los créditos exigibles a favor de las entidades
mencionadas en la norma (art. 112) y de la Nación. Vale la pena recordar que el
procedimiento de jurisdicción coactiva seguido por parte de las entidades descritas en la
norma anterior, era el estipulado por el código de procedimiento civil, tal situación se
presentó hasta la entrada en vigencia de la ley 1066 de 2006.
1.2.2 Cobro coactivo de obligaciones surgidas de responsabilidad fiscal
Este tipo de jurisdicción coactiva se encuentra consagrado a nivel constitucional por
mandato del artículo 268 numeral 5 superior que se encarga de regular las facultades del
contralor general.
El anterior precepto constitucional se encuentra desarrollado a través de los arts. 90 a 98
de la ley 42 de 1993, los cuales señalaban que el procedimiento para el cobro de créditos
fiscales era el contemplado en el código de procedimiento civil, salvo los aspectos
regulados por la misma ley. Con posterioridad, y en actual aplicación, la ley 610 de 2000
se encarga de regular el proceso de responsabilidad fiscal.
42
Cabe resaltar que en los Estados modernos no existen “funciones puras” toda vez, que
cada rama del poder, a la par de las funciones que le competen, puede realizar otras
funciones, pero claramente se establece la diferencia entre las funciones, como lo expresa
Carbonell (2012.Pág. 5):
“(…) La actividad del estado tiene una función judicial que encamina sus objetivos
hacia la protección de los derechos por medio de actos procesales, tendientes al
respeto y honra de los asociados y al cumplimiento cabal del debido proceso con el
fin de brindarles garantías a los asociados, siempre y cuando se cumplan los
preceptos de la administración de justicia”
Esta novedosa extensión de facultades jurisdiccionales, tradicionalmente propias de la
Rama Judicial, significa un importante cambio de la Administración de Justicia de nuestro
país, en tanto que se persiguen tres intereses fundamentales como son los de
descongestionar los despachos judiciales, que se encuentran ya saturados; agilizar la
oportuna administración de justicia, toda vez que, los llamados cobros coactivos deben ser
muchos más expeditos; y garantizar la inmediación de un funcionario administrativo.
1.3 JURISDICCIÓN COACTIVA Y COMPETENCIA
Es una función que por disposición organizacional, conforme a la ley, asume o debe
asumir un organismo estatal y por asignación específica un servidor público administrativo
suyo, para que sin recurrir a los estrados judiciales ordinarios, hagan efectivas, por la vía
ejecutiva, las obligaciones claras, expresas y exigibles a favor de la entidad pública que
ejerce dicha jurisdicción.
43
La competencia a nivel nacional la integran: la rama ejecutiva, los ministerios,
departamentos administrativos, y los organismos adscritos como superintendencias y
establecimientos públicos nacionales (art. 112 de la ley 6 de 1992).
La competencia a nivel departamental: dentro de la rama ejecutiva, se tiene delegada
esta competencia específicamente para el recaudo de las obligaciones fiscales relativas a la
valorización, a las oficinas de valorización y a las tesorerías especiales, en virtud de los
Decretos 1604 de 1996 y 1222 de 1986.
La competencia a nivel municipal: la ley 49 de 1987 estipula que la jurisdicción
coactiva se encuentra en el alcalde, pudiendo delegarla en el tesorero municipal.
Los sujetos procesales son: Sujeto activo: es el ente administrativo que tiene la
facultad y la capacidad para administrar, fiscalizar y recaudar el impuesto. Sujeto pasivo:
es en quien recae la obligación de pago del tributo.
Mandamiento de pago: Es el primer acto administrativo o providencia judicial
mediante el cual, el funcionario competente ordena la cancelación de las obligaciones
pendientes, más intereses y actualizaciones a las cuales dé lugar (art. 831 del E.
Tributario).
Notificación del mandamiento de pago: Es el medio por el cual se da a conocer al
contribuyente las decisiones que toma la administración con el fin de que se interponga los
recursos que contra ellas proceden o acate su cumplimiento. Clases de notificaciones:
notificación personal, por conducta concluyente, correo, edicto.
Excepciones: Son aquellas que se oponen a que prospere la pretensión, se oponen al
proceso abierto en su contra. Las excepciones en materia de cobro coactivo administrativo
se deben proponer dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento
44
de pago. Proceden las excepciones de pago efectivo, existencia de facilidad de pago, falta
de ejecutoria del título, perdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión
provisional del acto administrativo, interposición de demandas de restablecimiento del
derecho o del proceso de revisión de impuestos antes la jurisdicción administrativa,
prescripción de la acción de cobro, falta de título o incompetencia del funcionario que lo
profirió, calidad del deudor solidario, e indebida tasación del monto de la deuda (art. 831
del E. Tributario).
Medidas cautelares: Son el embargo y secuestro de bienes con el fin de lograr la
satisfacción de la obligación. Se puede decir que son medidas cautelares: el embargo, el
secuestro, el embargo preventivo, el avaluó y el remate de bienes.
Suspensión del proceso: se origina en una exigencia propia e interna del proceso y
proviene de un acto inherente a su contenido, a su estructura y al trámite del mismo.
Cuando se decreta la suspensión, el proceso se paraliza es decir se encuentra en un “estado
de inmovilización”.
Interrupción del proceso: se origina por un hecho externo al mismo, al que por lo
general son ajenos los litigantes, y que ocasión la contención del proceso a partir del hecho
que se produce.
Recursos: Son los medios legales de impugnación que puede utilizar el ejecutado
contra los actos procesales susceptibles de ello. Son recursos la reposición (arts. 348 y 348
del CPC), la apelación (arts. 351 y 352 del CPC, ley 954 de 2005), la queja (arts.337 y 338
del CPC, y art. 182 del CAA) y la súplica (arts. 363 y 364 del CPC, y 130, 183, y 194 del
CAA).
45
Terminación: Se puede dar por pago total de la obligación, por revocatoria del
título ejecutivo y por haber prosperado las excepciones o la apelación del mandamiento de
pago.
La jurisdicción coactiva, es de creación constitucional o legal, procede para el
recaudo de obligaciones de tipo fiscal y los acreedores que pueden ejercer las acciones y
pretensiones en esta jurisdicción son solo las entidades públicas.
La jurisdicción coactiva es un hibrido, pues para la creación del título ejecutivo se
realiza mediante la parte administrativa, pero para satisfacer la pretensión ejecutiva se hace
uso de la función jurisdiccional.
CONCLUSIONES DEL CAPITULO 1
La jurisdicción coactiva, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin
necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca hoy dentro de la
órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una
obligación tributaria en sede administrativa
La Jurisdicción coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de
ejecutar los actos que ella misma define, es considerada como uno de los privilegios
exorbitantes de las Personas Administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa
cobra, por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales.
Es necesario aclarar si el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa o
judicial.
El Consejo de Estado en sentencia de mayo 8 de 1969 consideró que, no puede
remitirse a duda que las providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva
46
tienen la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio y que el conjunto de ellas
constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo,
como los que adelantan los funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de sus
atribuciones propias y dentro de la órbita normal de dicha rama (Consejo de Estado- 1969).
Por otro lado, a partir de la consideración de la Corte Suprema de Justicia (1989), de
que la jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es
un procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título
ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso
Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil, se resolvió con la expedición del
Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo que concluye
que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su
objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una
obligación tributaria.
47
CAPÍTULO 2. LA JURISDICCIÓN COACTIVA EN DERECHO
ADMINISTRATIVO
El procedimiento Administrativo Coactivo es un procedimiento especial por medio del
cual la Administración tiene la facultad de cobrar directamente las acreencias a su favor,
sin que medie intervención judicial, adquiriendo la doble calidad de juez y parte dentro del
proceso.
Tiene como finalidad obtener el pago forzado de las obligaciones fiscales o recursos a
favor de la Administración, mediante la venta en pública subasta de los bienes del deudor,
cuando este ha sido renuente al pago voluntario de sus obligaciones.
El artículo quinto de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento
administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario en toda las entidades públicas que
de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas
tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los
órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política
(Congreso de la República. 2006).
Esta ley da un amplio espectro de las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo
constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal. Es claro que a
partir de su promulgación, las entidades a las cuales se aplica deberán acudir, en adelante,
a los preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del
Estatuto Tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán
impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se debe advertir,
48
además que, de acuerdo con el parágrafo 1° del citado artículo 5° de la ley 1066 del 2006,
quedan excluidas de dicha regulación:
“Las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de
obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este
artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los
particulares” (Congreso de la República. 2006).
2.1 NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA
Sobre la naturaleza de la jurisdicción coactiva ha surgido una serie de diferencias en las
que los funcionarios con competencia coactiva son o no verdaderos jueces, considerando
que tienen funciones jurisdiccionales y administrativas, procuraría pensar que tiene unas
características más jurisdiccionales que administrativas en razón que se ejercen más
funciones de ejecución.
Se establece una división de poderes ejercidos por los órganos del estado, sujetos a la
constitución y a la ley en colaboración armónica entre sí, en busca de una mayor eficiencia
en los fines propios del estado, esto otorgando funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas que laboran en dichos órganos para tramitar de forma imparcial e
independiente los conflictos que han sido puestos en su conocimiento con consecuencias
impactantes para la sociedad.
El funcionario administrativo se comporta como juez, y una vez ejecutado el acto
administrativo los doctrinantes no lo reconocen como una verdadera jurisdicción.
49
El juez se encuentra investido de poder jurisdiccional, razón suficiente para ser un
tercero imparcial, donde el juez aplica la ley sin ningún interés hacia las partes procesales,
cumpliendo con el principio constitucional del debido proceso.
La administración decide unilateralmente los efectos jurídicos que ha de crear,
modificar o suprimir sobre los administrados, a través de los actos administrativos, por eso
no se configura una verdadera jurisdicción al tipo de decisiones que toma el poder
ejecutivo en la administración.
Los actos proferidos en desarrollo del proceso jurisdiccional coactivo son actos de
naturaleza administrativa, sus decisiones finales son susceptibles de las acciones de ley y
no se pueden confundir con los actos de carácter judicial pues son totalmente diferentes. Es
decir, que este acto coactivo no tiene fuerza de cosa juzgada y es susceptible de revocación
a través de los recursos de reposición, apelación y queja en vía gubernativa. Es
modificable por la misma administración y también en virtud del principio de legalidad
que puede ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Para determinar la naturaleza del cobro coactivo, si este es de carácter administrativo o
de carácter judicial existen jurisprudencialmente dos corrientes en sentencias de dos altas
cortes, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.
Al respecto, el Consejo de Estado afirma que no se puede remitir a duda que las
providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen la misma naturaleza
jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los jueces vinculados a la rama
jurisdiccional del poder público y que el conjunto de ellas constituye un verdadero proceso
judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo, como los que adelantan los
50
funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la
órbita normal de dicha rama (Hernández, 1969).
Frente a este tema la Corte Suprema de Justicia sostuvo lo siguiente:
La jurisdicción coactiva por la cual la administración hace efectivos, mediante un
mecanismo coercitivo, sus propias decisiones en materia de obligaciones fiscales, no se
sustrae ni se excluye del control jurisdiccional. Por el contrario, de lo expuesto se deduce
que la función administrativa a cargo de los funcionarios administrativos investidos de
jurisdicción coactiva, y la función jurisdiccional que compete ejercer a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo se conjugan en materia impositiva y son ejercidas por aquéllos
y por ésta dentro de la órbita de competencia y de acción que a cada uno le es propia
(Martínez, 1994).
En el mencionado fallo, la Corte Suprema de Justicia reitera literalmente que:
“La jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es
un procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título
ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso
Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil” (Martínez, 1994).
Para muchos tratadistas, la función administrativa y la función judicial materialmente
producen normas singulares en sentencias y decisiones administrativas.
La ley permite al funcionario administrativo realizar ciertas funciones, una de ellas la de
jurisdicción coactiva, pero constitucionalmente no significa que se les esté otorgando a
esas actuaciones el carácter jurisdiccional, si no que continua siendo función
administrativa con el fin de hacer prevalecer el interés general. Sería jurisdiccional en el
caso que la administración busque la recuperación de lo adeudado a través de las acciones
51
de ley ante los jueces en donde si existe un tercero neutral, imparcial e independiente, que
toma decisiones con base en lo portado al proceso.
El consejo de estado manifiesta en su espíritu de legislador, en algunas sentencias, que
la jurisdicción no es judicial si no de naturaleza administrativa y sólo reviste carácter
jurisdiccional cuando se da a los jueces; en otra sentencias manifiesta que, las decisiones
jurisdiccionales se encaminan más por reconocer que se trata del ejercicio de una función
administrativa (sala de lo contencioso administrativo, sentencia noviembre de 2010).
Por su parte la Corte Constitucional en sentencia T-445 de 12 de octubre de 1994,
afirma que la naturaleza de la jurisdicción coactiva “es administrativa, por cuanto su
objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una
obligación tributaria”, la Corte Constitucional afirma que la naturaleza del cobro coactivo
es de índole administrativo.
En palabras de la Corte Constitucional:
“La administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el
cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen
en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear,
extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento de
los administrados, incluso contra su voluntad” (Hernández, 2000).
Para el consejo de estado el punto de partida es el inciso tercero del artículo 116 de la
Constitución Política y del ordinal segundo del artículo 13 de la ley 270 de 1996, que
establecen, al tiempo, una permisión y una prohibición; de un lado se autoriza a la ley para
que, de modo excepcional, pueda atribuir función jurisdiccional, en materias precisas, a
autoridades administrativas determinadas.
52
Así, podría considerarse como una actividad administrativa ya que no existiría una
aceptación alrededor de la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva, por ser una
mezcla de función administrativa y función jurisdiccional.
2.2 DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
La facultad para ejercer el cobro coactivo se concede únicamente por mandato legal y
conforme al postulado constitucional del art. 122 superior. La facultad de cobro para las
entidades a nivel nacional, se encuentra en el art. 112 de la ley 6 de 1992. Conforme a lo
estatuido por el D. 4473 de 2006, se establece la obligación de emitir un reglamento
interno de cartera el cual debe contener, entre otros, el funcionario competente para
adelantar el recaudo, tanto la parte persuasiva como coactiva.
Para el procedimiento administrativo coactivo de cobro de deudas fiscales por concepto
de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones a nivel nacional, se rige por lo
establecido en el título VIII del Estatuto Tributario Nacional, y por normas del código de
procedimiento civil a las cuales haga remisión expresa el mencionado estatuto.
No obstante lo expresado, se entiende que el procedimiento no se encuentra unificado,
puesto que la remisión efectuada por las leyes 788 de 2002 y 1066 de 2006 para la
aplicación del procedimiento tributario no constituye la unificación procesal. A modo de
ejemplo, los títulos ejecutivos son de diversa naturaleza, los relativos a los tributos los
contempla el estatuto, pero los demás se encuentran en diversas normas de índole no
tributario, tales como el Código Contencioso Administrativo en el artículo 98 y siguientes,
y otras leyes tales como la 42, 100 y 142 de 1993. Así mismo, en lo relativo a las medidas
53
cautelares y de remate se debe recurrir a las normas del procesal civil, pues lo anterior no
se encuentra regulado por el estatuto tributario.
Se encuentran dos partes en el proceso de cobro coactivo: la activa, que correspondería
a la entidad pública a cuyo favor se encuentra el crédito, y siempre estará bajo la figura de
persona jurídica; la pasiva, que puede ser una persona natural o jurídica, deudora del fisco.
Sobre los documentos que prestan merito ejecutivo se encuentra en el Código Contencioso
Administrativo. No obstante lo dispuesto por el CCA, se debe tener presente el art. 75 de la
ley 80 de 1993 que estableció la competencia para conocer de las controversias derivadas
de contratos estatales en los procesos de ejecución o cumplimiento, asignándola a la
jurisdicción de lo contencioso.
Sin embargo, los actos administrativos dictados gozan de una presunción de legalidad
que hasta que la autoridad no declare dichos actos contrarios a la constitución o a la ley,
presunción que se puede desvirtuar a través de las acciones de ley ante lo contencioso
administrativo.
Por otra parte, el Estatuto Tributario en el artículo 828 se ocupa de señalar cuáles son
los títulos ejecutivos derivados de obligaciones cuya naturaleza es tributaria, en el artículo
868 se indica que prestan mérito ejecutivo:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones
tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en
los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.
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4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las
obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare
el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre
las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones
e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Para efectos de los numerales 1 y 2, bastará con la certificación del Administrador de
Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u
oficiales.
En el caso del cobro de los intereses, será suficiente la liquidación que de ellos haya
efectuado el funcionario competente. (Estatuto Tributario, Artículo 828)
En cuanto a los actos administrativos expedidos como consecuencia de la actividad de
las contralorías, está expedido en el art. 93 de la ley 42 de 1993, estableciendo cuales son
son títulos ejecutivos.
En materia de cobro coactivo, se establecen tres tipos de competencia para ejercer esta
función:
Una competencia es denominada funcional, que es ejercida por el Subdirector de
Recaudo, los administradores de impuestos, jefes de las dependencias de cobranzas,
funcionarios de las dependencias de cobranzas y de las recaudaciones de impuestos
nacionales (Art.824), otra competencia, denominada territorial, señala que el
procedimiento coactivo se adelantará por la oficina de cobranzas de la administración del
lugar a donde se hayan originado las respectivas obligaciones tributarias o por la de
aquella en donde se encuentre domiciliado el deudor (Art. 825), y se tiene la competencia
55
para investigaciones tributarias que tiene origen dentro del procedimiento de cobro,
señalándose que estos funcionarios tienen las mismas atribuciones que los funcionarios de
fiscalización (Art. 825-1); por último, la competencia funcional de las devoluciones, la
ejerce el jefe de la unidad de devoluciones o de la unidad de recaudo, encargada de dicha
función (Art.853), (Consejo de Estado. 2006).
Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración
pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento, aun en contra de la
voluntad de los interesados.
Lo anterior nos permite reafirmar que la facultad exorbitante dada a la administración
pública para el recaudo a favor de la nación es de naturaleza administrativa, y que el
funcionario ejecutivo se convierte como un juez así no lo sea con decisión de poder
jurisdiccional.
Por lo que el Consejo de Estado en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera se expresa al respecto de manera literal así:
“(…) la jurisdicción coactiva no es nada distinto de la denominada autotutela ejecutiva
de la administración de la cual constituye solamente una especie, es decir, es una forma
especial de llevarla a cabo” (Consejo de Estado, 2013)
Las definiciones legales que existen en materia de jurisdicción coactiva, han optado por
darle naturaleza administrativa; tal ocurre, por ejemplo en el caso del Estatuto Tributario,
artículo 823, y se puede deducir de las normas correspondientes de la ley 42 de 1993
(artículos 90 y siguientes), en cuanto atribuye esa potestad a la Contraloría. De modo que,
como lo expresa literalmente el Doctor Enrique Gil Botero, “(…) desde la perspectiva
56
legal, el cobro de créditos que favorecen al Estado reviste carácter jurisdiccional cuando se
confían a los jueces (artículo 75 de la ley 80, o la opción de acudir a los jueces civiles del
circuito, artículo 843 del Estatuto Tributario), y administrativo cuando se atribuye a
funcionarios administrativos a través de la jurisdicción coactiva” (Consejo de Estado. Auto
2008-01250 de 2010)
El artículo 112 de la ley 6ª de 1992, permite que la autoridad competente otorgue
poderes, bien a funcionarios de las respectivas entidades que fuesen abogados, o incluso a
apoderados externos que revistan la misma calidad, permisión que resultaría del todo
exótica y de dudosa constitucionalidad si su carácter fuese jurisdiccional. El asunto tiene,
sin embargo, una variante, es la intervención del juez administrativo en el procedimiento
de jurisdicción coactiva.
La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el
título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo, únicamente habrá lugar a
la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo:
1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido
provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y
2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el
que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un
proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto
en leyes especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares,
ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento
administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda,
57
según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos (Congreso de la República,
2011).
Las normas citadas modifican y extienden el control de la jurisdicción contencioso
administrativa sobre los procedimientos de cobro coactivo adelantados por la
administración. En efecto, si bien se deja en manos de la administración la decisión sobre
las excepciones y sobre otros aspectos del procedimiento que, como se ha visto reviste
carácter administrativo, el conocimiento se atribuye a la jurisdicción contencioso
administrativa, en una clara función jurisdiccional.
En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el
cobro de los créditos en favor del Estado, en palabras del Consejo de Estado (2011):
1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo.
2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la
propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo
de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
3. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto,
parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el
procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de
funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir
las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole.
4. El artículo quinto de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento
administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario en todas las entidades públicas
que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
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administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas
tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los
órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución
Política”. Sin duda, la nueva ley amplía, de manera significativa, las situaciones, en las
cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por
definición legal.
De modo que, las entidades a las cuales se aplica deberán acudir, en adelante, a los
preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del Estatuto
Tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán impugnables
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Se debe advertir, además que, de acuerdo con el parágrafo 1° del citado artículo 5° de la
ley 1066 del 2006, quedan excluidas de dicha regulación “(…) las deudas generadas en
contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que
las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o
igual a los particulares. (Consejo de Estado, 2011).
2.3 JURISDICCIÓN COACTIVA COMO FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La palabra “jurisdicción” proviene del latín iuris que significa decir o declarar el
derecho (Guzmán, 2007), esto hace relación a la facultad estatal por medio de la rama
judicial para transferir derechos y obligaciones. Benítez (2012), la define como: “(…) La
forma de actuar acorde a lo que está instituido en la ley, por medio de los órganos
públicos, con la finalidad de hacer cumplir la misma”. Se debe entender que la
jurisdicción puede ser judicial o administrativa, a sabiendas que la judicial es la ejercida
59
por los tribunales y juzgados y la administrativa y su finalidad primordial es satisfacer las
necesidades de cada uno de los asociados acorde a las normas existentes en el país.
La Constitución Política establece tres ramas del poder público: judicial, administrativa
y legislativo. La jurisdicción judicial tiene relación directa con el poder judicial, la
administrativa es la que ostenta la rama ejecutiva con la finalidad de velar por la
población y el legislativo, es el encargado de crear leyes. Todas ellas funcionan de manera
autónoma pero armónica en pro de la realización de los fines del Estado, cabe resaltar que
en los Estados modernos no existen “funciones puras” toda vez, que cada rama del poder, a
la par de las funciones que le competen, puede realizar otras funciones, pero claramente se
establece la diferencia entre las funciones, como lo expresa Carbonell (2012):
“(…) La actividad del estado tiene una función judicial que encamina sus objetivos
hacia la protección de los derechos por medio de actos procesales, tendientes al respeto y
honra de los asociados y al cumplimiento cabal del debido proceso con el fin de brindarles
garantías a los asociados, siempre y cuando se cumplan los preceptos de la administración
de justicia”
Esta novedosa extensión de facultades jurisdiccionales, tradicionalmente propias de la
Rama Judicial, significa una importante actualización de la Administración de Justicia de
nuestro país, en tanto que se persiguen tres intereses fundamentales como son los de
descongestionar los despachos judiciales, que se encuentran ya saturados; agilizar la
oportuna administración de justicia, toda vez que, los pronunciamientos de la
administración deben ser muchos más expeditos; y garantizar la inmediación de un
funcionario administrativo especializado y actualizado en tales asuntos y materias.
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El Estado colombiano atribuye funciones jurisdiccionales a entidades administrativas
con el cumplimiento de ciertos requisitos como la prohibición de fungir como juez,
máxime si se entiende hasta hoy que ésta es una atribución exclusiva para los jueces, de
acuerdo con los preceptos constitucionales, y los tratados internacionales en lo pertinente a
los derechos fundamentales; es de aclarar que la administración no podrá adelantar
funciones de instrucción o juzgamiento que tengan resorte de la ley penal, ello con la
finalidad de garantizar la separación de las funciones de las ramas del poder público.
La atribución de funciones jurisdiccionales a los entes administrativos no es única del
derecho colombiano. Vélez (1996) sostiene que, la doctrina anglosajona las denomina
cuasi-judiciales, razón por la cual, los procedimientos llevados por las Cortes son
limitados. En el mismo sentido, en los Estados Unidos son varias las entidades
administrativas que ejercen poder de juzgamiento en disputas entre particulares, así como,
en disputas en que la administración hace parte.
Lo anterior en aras de un acercamiento a una moderna concepción de lo que deben ser
las funciones del Estado, donde ya no se exige exclusividad a la rama jurisdiccional para
administrar justicia, por cuanto la rama ejecutiva también la ejecuta, entendiéndose que la
separación absoluta de poderes no existe en la actualidad.
Así en Colombia, el estado social de derecho se caracteriza en la división de poderes y
el principio de legalidad, como ilustra el doctor Arredondo (2015), en esta división de
poderes juega un papel importante la rama judicial, y dentro de ella cobra vital importancia
en la defensa de los derechos, libertades y garantías de los individuos, para lograr un orden
interno justo y con igualdad de oportunidades, tanto en la convivencia ciudadana con unas
relaciones con la administración.
61
Lo anterior teniendo en cuenta una correcta administración de justicia, donde el juez sea
imparcial y se busque acceder a una pronta y justa administración de justicia, incluso de
prestar el servicio de defensoría pública cuando se requiera y garantizar así la defensa
permitiendo controvertir las acusaciones que en materia administrativa o judicial se
atribuyen al ciudadano, sin dejar atrás a otros funcionarios, como las autoridades
administrativas que tienen jurisdicción o derecho de administrar justicia, con las facultades
que le otorga la constitución política de Colombia.
La jurisdicción coactiva analizada desde una óptica administrativa, debe ser entendida
como la facultad que tiene el Estado para cobrar directamente las obligaciones a su favor.
Las rentas susceptibles de cobro según lo ilustra literalmente Gómez, Mejía y Montoya
(2007), son:
Impuestos: son las contribuciones en dinero o en especie que la administración en
cualquiera de sus modalidades cobra a los habitantes con el objeto de sostener su gasto y
los servicios que les proporciona. Multas: son una sanción, de carácter pecuniario
consistente en el pago de una cantidad de dinero expresada en salarios fijada por una
autoridad competente y que se ejecuta a quien ha cometido una infracción. Costas
procesales: los gastos que se deben sufragar en un proceso (art. 836-1 del E. Tributario).
Sanciones disciplinarias: constituyen faltas disciplinarias y por lo tanto dan lugar a acción
e imposición de las sanciones correspondientes.
El caso del cobro persuasivo, que hace referencia al conjunto de diligencias que los
funcionarios ejecutores, investidos de jurisdicción coactiva, deben realizar con miras de
informar a los contribuyentes sobre el debido pago a la entidad correspondiente, de sus
obligaciones fiscales, tiene como objetivo buscar un acercamiento con el deudor, tratando
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de evitar el cobro coactivo, para recuperar de manera total e inmediata la cartera, y
asegurar el cumplimiento del pago mediante plazos; Las etapas de este cobro, consisten en
la citación, llamada telefónica, entrevista, acuerdo de pago (pago total de la obligación,
otorgamiento de plazos de pago, renuencia a pagar). (Gómez, Mejía y Montoya, 2007)
CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO 2
Existen algunos eventos en los que no hay definición legal sobre la naturaleza jurídica
de la jurisdicción coactiva, como en el caso en que se otorga esa atribución, por vía
general, a entidades nacionales mediante el artículo 112 de la ley 6ª de 1992.
El artículo quinto de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento
administrativo de cobro coactivo:
“(…) en todas las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el
ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del
Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales
públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con
régimen especial otorgado por la Constitución Política”. (Congreso de la República. 2006)
El solo hecho de que la ley utilice el vocablo “jurisdicción”, para referirse al cobro
coactivo, y de “sentencia”, para aludir la providencia que decide sobre las excepciones, se
puede prestar a malas interpretaciones, por cuanto se entendería que la ley esté atribuyendo
una función jurisdiccional a la administración.
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CAPITULO 3. JURISDICCIÓN COACTIVA COMO FUNCIÓN
JURISDICCIONAL
Antes de existir un régimen tributario de carácter específico, existía dentro del Código
de Procedimiento Civil, un procedimiento especial para el cobro de deudas fiscales, que
no hacia diferenciación alguna entre las obligaciones tributarias y no tributarias; con
ocasión de la expedición del estatuto tributario y al señalarse en él un procedimiento
especial para el cobro por vía coactiva de los impuestos, dejó de aplicarse en su gran
mayoría (salvo en lo que a medidas cautelares se refiere) el procedimiento civil, y en su
lugar se asumió un procedimiento de índole administrativa, subsistiendo, hasta la vigencia
de la ley 1066, el procedimiento civil para normas no tributarias.
La primera diferencia y consideración más importante, es el hecho de que la ejecución
prevista en el ordenamiento procesal civil, a pesar de ser ejercida por funcionarios de la
administración gracias al poder que le permite ser juez y parte en el procedimiento
ejecutivo civil y por remisión expresa, significa que en el ejercicio de la administración
como poder coactivo actúa como juez ordinario; en cambio dentro del procedimiento
tributario para el cobro de impuestos, es de índole administrativo. (Consejo de Estado,
1997).
Continúa el consejo de Estado diciendo que la segunda diferencia se relaciona a la
mayor garantía que ofrece el procedimiento coactivo vía estatuto procesal civil al obligado,
en efecto, en primer lugar se encuentra frente a un procedimiento judicial equitativo de dos
partes ante un juez natural, y en segundo lugar, porque el mencionado procedimiento
judicial, parte de la premisa de la igualdad entre las partes; que en materia administrativa
no es dable en virtud del poder exorbitante que ostenta la administración estatal.
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Si bien es cierto que en materia de cobro coactivo tanto de obligaciones tributarias
como no tributarias, el agente a quien se le debe es la administración, no es menos cierto
que en materia tributaria, las obligaciones surgen de las cargas constitucionales que tienen
todos los ciudadanos en virtud del principio de solidaridad y en cumplimiento del deber
como persona y como ciudadano (art. 95, núm. 9 de la Constitución). En cambio, en los
cobros no tributarios se tienen diferentes causas, verbigracia, las multas constituyen una
sanción de carácter pecuniario por haber quebrantando una reglamentación especifica. De
ahí que aunque el cobro coactivo consta en un acto administrativo con presunción de
legalidad, ello se ajusta más a los títulos ejecutivos de naturaleza civil, que de manera
eventual pueden ser discutidos en un proceso ejecutivo de esa índole.
Las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por
ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades
administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de
convertir la excepción en regla. En tales circunstancias expresa la Corte Constitucional
(2006), que a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisión y
especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son
jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas.
El ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa una
excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder. Ello explica que su
alcance sea restrictivo ya que únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades
administrativas determinadas expresamente por la ley, éstas deben estar claramente
delimitadas en la ley y no pueden recaer en ciertos ámbitos, como la investigación de
delitos.
65
Visto así, se debe definir la naturaleza judicial o administrativa de la jurisdicción
coactiva.
3.1 PRINCIPIOS ECONÓMICO-COACTIVO
El proceso económico-coactivo tiene como fin exclusivo conocer los procedimientos
para obtener el pago de los adeudos a favor del Fisco, las municipalidades, las entidades
autónomas y las entidades descentralizadas.
Losa principios orientadores en este proceso son la economía procesal, celeridad,
eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción.
En algunos casos relativos al cobro de créditos en favor del Estado se pueden realizar
por medio de los jueces, en procesos ejecutivos, ante la jurisdicción contencioso
administrativa, se pueden cobrar acreencias derivadas de contratos estatales, como lo
determina el artículo 75 de la ley 80 de 1993. El Consejo de Estado, explica:
En la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el
mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el
derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por
razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios
de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los
jueces, sí es una tendencia legislativa (Consejo de Estado, 1994). Es posible concluir que
la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para
conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de
los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso
de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o
por decisión judicial.
66
Los jueces civiles del circuito pueden adelantar los procesos ejecutivos tendientes a
hacer el cobro de créditos tributarios en favor de la DIAN, tal como lo establece el artículo
843 del Estatuto Tributario; aunque esas mismas obligaciones tributarias se pueden hacer
efectivas, también, a través del procedimiento administrativo por cobro coactivo, como lo
establece el artículo 823 del Estatuto Tributario.
Lo anterior muestra la necesidad de precisar la naturaleza jurídica de la jurisdicción
coactiva en tales eventos, sobre todo en orden a determinar de qué manera, en el ejercicio
de esa función, se compromete la responsabilidad del Estado y cuál es la acción procedente
para deducirla.
Es pertinente señalar que el procedimiento fijado en el Estatuto Tributario se expidió
con un carácter de norma especial solamente para asuntos tributarios, sin embargo, a raíz
de la expedición de la ley 1066 de 2006 se ha convertido en el procedimiento general para
el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas, sin diferenciar si se trata de
obligaciones de deudas de carácter tributario o no; por la remisión que hace esta ley al
proceso establecido en el estatuto mencionado, se puede inferir que el procedimiento está
unificado; sin embargo, en el Estatuto Tributario se estableció para el cobro de tributos,
ajustar su procedimiento a deudas que no se originan en estos, lo que dificulta su
aplicación por la naturaleza jurídica de las deudas con carácter no tributario, en especial en
la aplicación de las excepciones.
Es necesario que cuando el legislador pretenda establecer un Estatuto o una Ley de
cobro coactivo unificada, involucre asuntos de la esencia de los créditos tanto tributarios
como no tributarios para facilitar su recaudo, y no, como lo ha realizado con la legislación
existente, limitarse a acudir a remisiones normativas sin tener en cuenta los aspectos
67
propios de cada una de las obligaciones, por cuanto, en la actualidad, no acoger una
disposición como las señaladas a manera de ejemplo, dificulta la aplicación del proceso y
su eficacia, oponiéndose o contraviniendo normas y principios.
3.2 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO
REGULADO POR EL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL
3.2.1 Cobro de créditos tributarios
A partir de la entrada en vigencia del Decreto. 624 de 1989 (Estatuto Tributario), el
procedimiento de jurisdicción coactiva en Colombia por ocasión de deudas de origen
tributario se llevó a cabo a través del mandato del art. 823 del mencionado decreto, es de
resaltar que con anterioridad a 1989 el cobro coactivo en materia tributaria se encontraba
regido por el código de procedimiento civil. Ahora bien, se debe resaltar que con
posterioridad a la promulgación del estatuto tributario, se realizaron algunas reformas al
procedimiento coactivo en comento, ello se dio a través de las siguientes normas: art. 78 de
la ley 6 1992 (cobro coactivo, adición del art. 833-1 y reforma del art. 849-1 del Estatuto),
y art. 5 de la ley 788 de 2002 (modifico el art. 566 del E.T., sobre la notificación por
correo).
3.2.2 Competencia funcional
En los reglamentos internos de manejo de cartera debe señalarse la competencia de los
funcionarios que realizarán la etapa del cobro tanto persuasivo como coactivo. En efecto,
el Decreto en mención estipula los parámetros mínimos que debe contener el reglamento,
así su contenido debe ser: 1) Funcionario competente, 2) Etapas del recaudo de cartera,
persuasiva y coactiva y 3) Determinación de los criterios para la clasificación de la cartera
68
sujeta al procedimiento de cobro coactivo (cuantía, antigüedad, naturaleza de la obligación
y condiciones particulares del deudor entre otras).
El Estatuto Tributario en materia de impuestos nacionales, señala en su art. 824 los
funcionarios competentes que pueden adelantar el proceso de cobro coactivo, para ello
estipula como autorizados para ejercer dicha potestad, al subdirector de recaudación de la
DIAN, los administradores de impuestos, los jefes de las dependencias de cobranzas y los
funcionarios de las dependencias. Sin embargo, el D. 4048 de 2008 en su art. 50 permite
que el director de la DIAN delegue en algunos funcionarios de la entidad las funciones
propias de su cargo, entre ellas, el de ser Director de Gestión de Ingreso de la entidad, cuya
competencia se materializa en adelantar el proceso de cobro coactivo de impuestos, tasas,
contribuciones y sanciones entre otras, según lo dispone el art. 23 de la norma citada.
3.2.3 Competencia territorial
Conforme al art. 825 del E. Tributario, el proceso de cobro coactivo adelantado por la
oficina de cobranzas de la administración se podrá llevar en el lugar en donde se hayan
originado las respectivas obligaciones tributarias o donde se encuentre domiciliado el
deudor.
3.2.4 Mandamiento de pago y Notificación del mandamiento de pago
En materia tributaria es un acto administrativo de trámite, que no es susceptible de
recurso y que en sus efectos es igual al que produce la providencia judicial en un proceso
ejecutivo de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
En virtud de este acto administrativo, se ordena al deudor cancelar las obligaciones
pendientes y sus intereses, señalando el término dentro del cual debe cumplir la obligación
o proponer excepciones. El mandamiento de pago debe contener, fundamentos de hecho y
69
de derecho, identificación del deudor, título ejecutivo, valor de la deuda, y si es de
impuestos, mencionar los periodos y años a los que corresponden los valores a cobrar.
Puede proferirse contra el deudor principal y también contra los deudores solidarios y-o
garantes (arts. 793 y 814-2 del E. Tributario).
3.2.5 Excepciones y Recursos
Deben ser presentadas dentro de los quince días siguientes a la notificación; en ese
mismo término se deberá cancelar la obligación. Tales excepciones se encuentran
contempladas en el art. 831 del E. Tributario y el procedimiento a seguir frente a las
mismas es el estipulado en los arts. 832 y 833 del estatuto en mención. Es de aclarar, que si
existe vinculación de un deudor solidario, éste puede alegar frente al acto administrativo
que lo vincula, sus propias excepciones en cuanto a la calidad de deudor y en lo referente
al monto de la obligación.
Conforme a lo estipulado en el art. 833-1 del E. Tributario, las actuaciones
administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y
contra ellas no procede recurso alguno, salvo las que de forma expresa se señalen. En
efecto, el art. 834, contempla que frente a la resolución que rechace las excepciones
propuestas, y que ordene adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y
secuestrados, procede el recurso de reposición ante el Jefe de División de Cobranzas,
dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a
partir de su interposición.
70
Finalmente, el art. 835 estipula que dentro del proceso de cobro administrativo
coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso, las resoluciones
que fallen las excepciones y que ordenen llevar adelante la ejecución.
Las medidas preventivas se encuentran establecidas en el art. 837 del E. Tributario, y
su procedimiento es el contemplado en los arts. 837 a 839. Existen tres momentos
procesales en que puede dar lugar a decretar las medidas cautelares, primero, antes de
proferir el mandamiento de pago, segundo, con el mandamiento de pago y tercero, cuando
no se presentan excepciones y se ordena la ejecución del mandamiento de pago. Es
importante decir, que se debe tener en cuenta el límite legal de inembargabilidad
establecido para personas naturales (art. 837-1) y el límite de embargos contemplado en el
art. 838.
Es pertinente aclarar que los embargos no regulados por el E. Tributario, se tramitan o
perfeccionan conforme a las normas del art. 681 del CPC.
3.2.6 Irregularidades en el procedimiento coactivo
Las irregularidades que se presenten en el proceso de cobro coactivo se pueden
subsanar en cualquier tiempo a petición de parte o de oficio, antes de que se profiera la
actuación que aprueba el remate; sin embargo, si no se decreta de oficio la nulidad, no
alega el deudor, y el acto cumple su finalidad, la irregularidad se entiende subsanada.
3.2.7 Terminación del proceso de cobro coactivo
La terminación procede en los siguientes casos:
71
1. En casos de disolución y liquidación de personas jurídicas, la Administración se
debe hacer parte en el proceso liquidatario.
2. El proceso coactivo termina con la resolución que aplica el pago, ya sea por pago
voluntario del deudor, o porque los bienes que constituían garantía de la obligación fueron
rematados.
3. También puede culminar de forma anticipada, cuando se archiva el proceso por
prescripción.
Para la suspensión del proceso, se tiene en cuenta: un acuerdo de pago, de conformidad
al art. 841 del E. tributario y así mismo, que se presente una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, contra la resolución que resuelve las excepciones y ordene
llevar adelante la ejecución (art. 835 del E. tributario). En el caso que se interponga la
revocatoria directa, no se suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará
hasta la existencia de pronunciamiento definitivo, luego entonces si hay lugar a la
suspensión.
3.3 EL COBRO COACTIVO EN EL ÁMBITO DEPARTAMENTAL Y
MUNICIPAL
El cobro de las obligaciones en los entes territoriales es de carácter político ya que
depende de que el alcalde o gobernador de turno enfoque su gestión al cobro de estas
obligaciones. Estos entes territoriales tienen por objeto administrar las finanzas y los
recursos públicos para cumplir los fines del Estado y no deben dedicarse a cobrar las
deudas de sanciones, multas, impuestos, comparendos, y demás obligaciones que se
generan a favor de estos.
72
El Reglamento Interno de Cartera debe ser adoptado mediante acto administrativo
expedido por el representante legal de las entidades territoriales (alcalde) y debe contener
al menos un funcionario competente para adelantar el trámite de recaudo de cartera en la
etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad.
Debe existir en los municipios un reglamento interno de cartera que incluya las
directrices necesarias para que la entidad territorial tenga el conocimiento real y
actualizado del estado de su cartera y la exacta identificación de sus deudores, así como las
medidas de seguimiento y gestión desde la generación del título ejecutivo hasta su
cancelación.
Por lo anterior, se ofrecen al menos los siguientes criterios de clasificación de la misma:
• Según la naturaleza de la deuda
• Según la antigüedad
• Según la cuantía
• Según la gestión adelantada
• Según perfil del deudor
La competencia funcional en el ámbito departamental, municipal y distrital, de
conformidad con lo previsto en el artículo 824 del Estatuto Tributario, radica en los jefes
de las dependencias (oficinas) de cobranzas donde las haya y en los funcionarios de dichas
dependencias y recaudaciones de impuestos en quienes se deleguen estas funciones. De
igual manera, es necesario expresar que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 4473 de
2006 las entidades territoriales, dentro del Reglamento Interno de Cartera, deben
determinar los funcionarios competentes para adelantar el trámite de recaudo de cartera en
la etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad.
73
Dentro del procedimiento administrativo de cobro, los funcionarios competentes para
adelantarlo, para efectos de la investigación de bienes, tienen las mismas facultades de
investigación que los funcionarios de fiscalización.
CONCLUSIONES
En el texto se hace una revisión y análisis de la jurisdicción coactiva y la facultad que
se le otorga a la administración pública para el cobro de algunos créditos, es decir, la
facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial
(autotutela ejecutiva), enmarcándose dentro de la órbita de la función administrativa actual
cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede
administrativa. En el caso colombiano, se permite recabar que la facultad que ostenta la
administración no es ajena a la Ley positiva.
Como se ha dicho la Jurisdicción coactiva es la expresión de la prerrogativa que tiene la
administración de ejecutar los actos que ella misma define, con funciones propias
autorizadas para cobrar obligaciones claras, expresas y exigibles mediante el proceso
coactivo; además de ser considerado como uno de los privilegios exorbitantes de las
personas administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra, por intermedio
de sus representantes, las obligaciones fiscales.
En nuestro país el proceso de cobro coactivo es un proceso administrativo y no de orden
jurisdiccional, que corresponde al principio de autotutela de la administración, y que es,
74
una de las manifestaciones del poder exorbitante del Estado. Tiene como finalidad obtener
el pago forzado de las obligaciones fiscales o recursos a favor de la Administración.
El procedimiento Administrativo Coactivo es un procedimiento especial por medio del
cual la Administración tiene la facultad de cobrar directamente las acreencias a su favor,
sin que medie intervención judicial, adquiriendo la doble calidad de juez y parte dentro del
proceso.
Se considera que la novedad científica del presente trabajo está dada porque se aborda
la discusión acerca de la eficacia de la naturaleza del cobro coactivo, frente a las
controversias originadas por la jurisdicción administrativa y judicial.
Como sabemos, las autoridades administrativas se hallan con potestad que le concede
expresadamente la ley en extrañas contradicciones constitucionales, pues difiere
sustancialmente de los procesos ejecutivos que puedan adelantar los jueces de la
república, cuando dos particulares buscan una solución a un conflicto en igualdad de
condiciones acudiendo a un tercero llamado juez, donde se encontrarán en equilibrio. Sin
embargo, las acciones ejecutivas que adelanta la administración a su favor, ante el
incumplimiento de las obligaciones de sus asociados, los tramita la misma persona jurídica
afectada, lo que sin duda alguna se traduce en algo superior de quien deja su investidura de
administrador para convertirse en juez de su propia causa.
Lo anterior evidencia la necesidad de precisar la naturaleza jurídica de la jurisdicción
coactiva en tales eventos, sobre todo en determinar de qué manera, en el ejercicio de esa
función, se compromete la responsabilidad del Estado y cuál es la acción procedente para
deducirla. Por lo que se hace necesario aclarar si el proceso de cobro coactivo es de
75
naturaleza administrativa o judicial, encontrándose dos posiciones, del Consejo de Estado
y la Corte Suprema de Justicia.
No puede ponerse en duda que las providencias dictadas por quienes ejercen
jurisdicción coactiva tienen la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio
ejecutivo los jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto
de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite
gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de
sus atribuciones propias y dentro de la órbita normal de dicha rama (Consejo de Estado.
1969).
La jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es
un procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título
ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso
Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil. (Corte Suprema de Justicia.
1989).
Lo anterior nos permite reafirmar que la facultad exorbitante dada a la administración
pública para el recaudo a favor de la nación es de naturaleza administrativa, y que el
funcionario ejecutivo se convierte como un juez así no lo sea, y tiene decisión de poder
jurisdiccional.
Pero el tema fue resuelto con la expedición del Código de procedimiento administrativo
y de lo contencioso administrativo; donde se concluye que el proceso de jurisdicción
coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden
dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria.
76
En la actualidad se denota que las entidades públicas de los distintos órdenes y ramas,
realizan enormes esfuerzos en el recaudo de cartera fiscal, pero aún se requiere una
normatividad unificada que permita concentrar los mismos, que no carezca de,
incertidumbre, desigualdad sustancial de las partes y cambios jurisprudenciales, y por el
contrario que se cumpla con el debido proceso y legalidad que acarrea.
Los constantes avances científicos y la tendencia a la globalización nos permiten buscar
cambios en la normatividad, renovando aspectos relacionados con la sociedad, cultura y
organizaciones, conduciendo a un interés general de sus administrados, sin perder la
autonomía y fines del estado.
Por lo anterior, se podría delegar a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en una
clara función jurisdiccional, y facultada para realizar el cobro coactivo y procedimental
de todas las obligaciones fiscales de los contribuyentes, en lo referente a pagos de rentas a
nivel nacional y territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen
especial otorgado por la Constitución Política, donde adelantará el cobro persuasivo y
coactivo conforme al procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Si se actualiza el procedimiento y se llega a un acuerdo en cuanto a la naturaleza del
cobro coactivo, y se unifica el procedimiento dándole competencia únicamente a una
entidad especializada en el cobro de la cartera, así, se evitarán, diferentes interpretaciones
y vacíos jurídicos es decir, que las decisiones que se adopten en virtud de esta competencia
tengan el privilegio legal de que un superior jerárquico las pueda revisar, por medio de los
recursos de ley. En este mismo sentido cuando se den funciones judiciales a órganos
77
administrativos, se deben garantizar los principios de la administración de justicia como
autonomía, independencia e imparcialidad, garantizando su protección por medio de los
entes de control respectivos.
Para que allá esta garantía de la autonomía, independencia e imparcialidad de los
órganos que ejercen la función jurisdiccional en los entes administrativos, se requiere la
existencia de una jerarquía judicial, con el fin de cumplir con el precepto constitucional de
la doble instancia y el debido proceso además del derecho a la defensa, audiencia, acceso a
la justicia, independencia e imparcialidad del juez y seguridad jurídica. Estas garantías son
importantes para una firmeza y estabilidad jurídica, por ende, la misma creación de un
ámbito jurídico que se encargue del ordenamiento jurídico de todas las decisiones
judiciales y administrativas que tomen las autoridades en protección al ciudadano que es
pilar fundamental de la sociedad.
78
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República de Colombia. (1935). Leyes expedidas por congreso nacional en las sesiones
ordinarias y extraordinarias de 1934 y en las extraordinarias de enero y febrero de 1935.
Bogotá: Imprenta Nacional.
República de Colombia. (1937). Leyes expedidas por el Congreso Nacional en las sesiones
extraordinarias de enero a abril de 1936. Bogotá: Imprenta Nacional.
República de Colombia. (1939). Leyes expedidas por el Congreso Nacional en su
Legislatura de 1914. Bogotá: Imprenta Nacional.
República de Colombia. (1947). Leyes de 1947 y Acto Legislativo 1 -sesiones ordinarias-.
Bogotá: Imprenta Nacional.
INFOGRAFÍA-
Franco Laverde José Luis. Imprescriptibilidad del cobro coactivo. Trabajo de grado
presentado como requisito para optar al título de Magister en Derecho Administrativo.
Universidad Militar Nueva Granada. 2014 En:
http://repository.unimilitar.edu.co/bitstream/10654/13371/1/TRABAJO%20FINAL%20-
%20IMPRESCRIPTIBILIDAD%20DEL%20COBRO%20COACTIVO.pdf. Consultado el
10 de octubre de 2015.
