Motieven en overwegingen achter publiek-private samenwerking · publiek-private samenwerking',...

DOI: 10.5553/Beleidsonderzoek.000515

Motieven en overwegingen achter publiek-privatesamenwerking

Arno Eversdijk en Arno F.A. Korsten

Aanbevolen citeerwijze bij dit artikelArno Eversdijk en Arno F.A. Korsten, 'Motieven en overwegingen achterpubliek-private samenwerking', Beleidsonderzoek Online februari 2015, DOI:10.5553/Beleidsonderzoek.000515

Sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw zijnop rijksniveau veel pleidooien gehouden voor publiek-privatesamenwerking (PPS): in regeerakkoorden, overheidsnota’sen rapporten van commissies.Het Nederlandse parlementuitte zich ook vaak pro PPS. Tal van kabinetten wisten steedsmeerderheden mee te krijgen en als de bestuurlijke aandachtverslapte, werden breed vanuit het parlement aansporingengeuit. Hoewel PPS dus betrekkelijk onomstreden was, bleekin ambtelijke kringen in het eerste decennium na 1985aarzeling. De voordelen van PPS werden niet overal gezien,een afbraak van Rijkwaterstaat werd gevreesd en PPSimpliceerde een breuk met ingesleten werkwijzen. MaarRijkswaterstaat zou na een aarzelende showcase tochomgaan. Kwam het ook in concrete gevallen tot PPS, zoals inGroot-Brittannië? En wat waren dan de concrete motieven?Financiële meerwaarde, daar moest het om gaan. Hetinstrument van de Public Private Comparator (PPC) werd alsvergelijkings- en afwegingsinstrument geïntroduceerd bijrijksinsfrastructuurprojecten. In dit artikel is nagegaan watde bevindingen waren van in de periode 1986-2011 hierbijtoegepaste PPC-en. Het onderzoek wijst uit dat in de praktijkde PPC hier en daar ook naar financiële meerwaarde wees ende PPC ook uitmondde in PPS. Maar in tal van gevallen wasde meerwaarde als motivering niet voldoende en warenbestuurlijke motieven nodig om de doorslag te geven proPPS. Soms was de meerwaarde ook beargumenteerd maarging een PPS toch niet door. Het bereiken van financiëlemeerwaarde is dus wel het officieel doel of motief gebleken

Dit artikel uit Beleidsonderzoek Online is gepubliceerd door Boom bestuurskunde en is bestemd voor anonieme bezoeker

http://www.beleidsonderzoekonline.nl/zoek?search_category=&search_journal_code=&search_text=%40auteur+Eversdijk&search_year=

http://www.beleidsonderzoekonline.nl/zoek?search_category=&search_journal_code=&search_text=%40auteur+Korsten&search_year=

http://www.beleidsonderzoekonline.nl/

maar was in de praktische besluitvorming lang niet altijd deenige relevante factor. Meerwaarde was niet genoeg.Begrijpelijk, soms was de veronderstelde meerwaarde ookbetrekkelijk klein. Op momenten dat het rijksbudget voorweginfrastructuur als meer dan voldoende werd beoordeelden een project topprioriteit had, kwam het helemaal niet totPPS. PPS is dus niet altijd wat het lijkt.

Inleiding

Meer overlaten aan bedrijven en inkrimpen van het overheidsapparaatvormden ten tijde van het tweede kabinet-Lubbers (1986-1989)drijvende krachten achter de opkomst van publiek-privatesamenwerking (PPS) in Nederland. Het kabinet stond daarin niet alleen.Destijds had het politiek bestuur van het Verenigd Koninkrijk onderleiding van premier Thatcher al enige ervaring opgedaan met PPS. Deprivate gelden ter financiering van achterstallig onderhoud aangebouwen en weginfrastructuur bleken destijds voor de Britse regeringeen welkome aanvulling van de schatkist (Greve, 2007: 122). Devoordelen van dit fenomeen lonkten ook in Nederland naar publiekebestuurders. Het toenmalige Nederlandse kabinet kon de verleiding nietweerstaan en de publieke interesse in PPS was ook hier geboren. Vanbijwerkingen had men toen nog nauwelijks notie.

PPS paste binnen de maatschappelijke stroming van New PublicManagement (NPM), waarin de werking van overheidsorganisaties dooreen bedrijfsmatige bril werd bekeken.‘Run government like a business’werd het adagium (Osborne & Gaebler, 1992; Bovens et al., 2001: 193;Barzelay, 2001; McLaughlin, Osborne & Ferlie, 2002). Private inzet viapubliek-private samenwerkingsverbanden moest de effectiviteit enefficiency van het overheidsoptreden bij grote projecten verderbevorderen. Maar wat toont de praktijk? Hoewel PPS veelbelovend was,bleek de acceptatie van PPS in Nederland op nationaal niveau geengelopen race. Hoe kon dat? Ongeveer vijftien jaar belijdenis van PPS inrijksnota’s ging gepaard met tal van pleidooien om voor PPS te kiezen enop de politieke agenda te houden. Maar feitelijk viel de keuze in concretegevallen slechts sporadisch op PPS. Achterliggende motieven die hetPPS-beleid moesten rechtvaardigen, varieerden en veranderden mee opde economische en ideologische golfbewegingen in de maatschappij(Eversdijk, 2013: 185). Begrijpelijk. Wat niet van uit zichzelf volledigovertuigend is, behoeft aanvullende argumentatie. Hodge et al. (2010)spreken van een taalspel, a language game. Wij karakteriseren hetgevoerde PPS-beleid eerder als een multi-motive-policy; een voorbeeldvan verbale vernieuwing, gericht op het continue genereren van nieuwelan, met andere woorden.

Wat zijn de keuzen en overwegingen die overheidsbestuurders op zowelpolitiek-bestuurlijk als op (top-)ambtelijk niveau maken? Waarom enhoe kiezen bestuurders voor PPS bij weginfrastructurele projecten? Datis het onderwerp van dit artikel, dat handelt over het wel of niet kiezen


van PPS bij rijksinfrastructurele projecten in de periode 1986-2011, eenkwart eeuw. Voor de beantwoording is onder meer uitgebreidgebruikgemaakt van schriftelijk materiaal dat betrekking heeft op tal vanrijksprojecten en er zijn gesprekken gevoerd met tal van actoren (zie ookEversdijk & Korsten, 2008; Eversdijk, 2013).

PPS omschreven

PPS duidt op een samenwerkingsrelatie tussen publieke partijen,overheden enerzijds en private ondernemingen, zoals bouwbedrijven enbanken anderzijds. Deze partijen gaan een of meer langjarigeovereenkomsten aan voor de realisatie van publieke voorzieningen, zoalsgebouwen, gevangenissen of de aanleg en het onderhoud van wegen,viaducten of bruggen. In de regel gaat het in Nederland omovereenkomsten met een looptijd van twintig tot dertig jaar. De locusvan het PPS-onderzoek, dat hier aan de orde is, betreft deweginfrastructuur op rijksniveau.

Een PPS-overeenkomst houdt in hoofdlijnen in dat een consortium van(bouw)ondernemingen in ongeveer vier jaar tijd een rijksweg of tunnelrealiseert en deze conform de overeenkomst vervolgens ongeveer twintigjaar onderhoudt. Ook financiële instellingen, zoals banken, zijnbetrokken bij de realisatie van het project. Zij dragen namelijk zorg voorde benodigde externe financiering van het project. Gemakshalve mag ditworden gezien als een vorm van voorfinanciering door het consortium.Na de realisatiefase volgt de onderhoudsfase. Tijdens deonderhoudsperiode betaalt de publieke opdrachtgever het consortiumvoor zijn prestaties, mits hij voldoet aan de contracteisen. Dezebetalingen vormen de inkomstenbron van het private consortiumwaarmee dit zijn externe financiering bij de financier kan inlossen.

Bevlogenheid bij kabinetten

Bij diverse Nederlandse kabinetten zijn de verwachtingen over PPShooggespannen geweest. Tussen 1986 en 2011 waaide gedurendeperioden tussen verkiezingen zelfs een haast ontembare bevlogenheiddoor de Haagse parlementen; PPS moest en zou worden toegepast.Ondanks deze collectieve parlementaire wil en het heersende politiekeprimaat bleek het toepassen van PPS bij rijksinfrastructurele projectenechter niet vanzelfsprekend. Vanaf 2007 werd PPS feitelijk slechtsmondjesmaat toegepast.

Waarom werd PPS omarmd? Met PPS ontstonden voor het landsbestuurvoordelen bij de aanleg en het onderhoud van infrastructuur, zoalsfinanciële voordelen en het benutten van private expertise. Voordelendie met name worden bereikt door de overdracht van projectrisico’s. Inde PPS-literatuur bestaan echter onzekerheid en discussie over dealgemene voordelen van PPS. Zo blijkt het empirisch bewijs om binnende infrastructuur met PPS echte innovaties en (financiële) meerwaardente kunnen halen twijfelachtig en diffuus (Skelcher, 2005: 360). En


sommige evaluaties bieden een tegenstrijdig beeld (Hodge & Greve,2007: 553).

Naast deze constateringen blijkt uit de praktijk dat sommigeverwachtingen afgeleid uit de PPS-literatuur niet aansluiten op debestuurlijke context waarin keuzen worden gemaakt. Zo wordenhorizontale samenwerkingsverbanden, zoals PPS, in de literatuur somsverhuld in romantiek (PPS als een soort huwelijk tussen publiek enprivaat) of soms geportretteerd als een ideaaltypischesamenwerkingsrelatie, terwijl in werkelijkheid zakelijke of eigenfinanciële bedrijfsbelangen worden verdedigd. De feitelijkebesluitvorming over PPS op rijksniveau is echter te typeren als eenblackbox; deze is onduidelijk en weinig transparant.

Dit geheel aan constateringen wakkerde de nieuwsgierigheid aan ommeer inzicht te krijgen in de publieke besluitvormingspraktijk van PPSop rijksniveau. Vandaar dit artikel.

Verantwoording van het onderzoek

Welke motieven en specifieke overwegingen liggen in het publiekedomein daadwerkelijk ten grondslag aan de keuze om pro en somscontra PPS te kiezen? Binnen het publieke domein zijn macro- enmicromotieven te onderscheiden (Eversdijk, 2013: 140, 184, 239 en240). Macro-motieven zijn de motieven die binnen de politiek-bestuurlijke arena werden gehanteerd door tal van kabinetten om hetgewenste PPS-beleid te rechtvaardigen. Het zijn de motieven die weaantreffen in nota’s. Motieven die vooral op ambtelijk niveau de keuzepro of contra PPS voor een bepaald rijksproject domineren, wordenaangeduid als micro-motieven.

De eerdergenoemde onderzoeksvraag is langs drie wegen bestudeerd,namelijk via een literatuurstudie, een breedtestudie en dieptestudies(ook Eversdijk, 2013). De literatuurstudie was gericht op het verkennenvan concepten en begrippen, empirisch gefundeerde bevindingen, en ophet formuleren van verwachte uitkomsten van het onderzoek. De breedtestudie ging over de PPS-ambities van kabinetten, enopvattingen van ministers en (top)ambtenaren van Rijkswaterstaat enover de vraag hoe de invoering van PPS op rijksniveau verliep. Tot slot waren de dieptestudies gericht op het verfijnen van het beeld uitde breedtestudie. Wie keuzen wil begrijpen, moet namelijk de contextkennen. Daarom zijn de publieke keuzeprocessen bestudeerd van vierinfrastructurele wegprojecten en twee gebiedsgebonden projectenwaarbij wel of niet voor PPS is gekozen. Dit gaf inzicht in de gehanteerdemotieven pro of contra PPS binnen de maatschappelijke en bestuurlijkecontext van een project.

De vier infrastructurele (rijks)cases waren: de N31-Wâldwei (het eerstePPS-project voor Rijkswaterstaat), de Tweede Coentunnel, A2-Hooggelegen en de N31-De Haak om Leeuwarden. Bij het laatste project


werd niet gekozen voor PPS, terwijl dat wel de verwachting was gelet opde uitkomst van de Public-Private Comparator, de PPC. De PPCberekende een financiële meerwaarde met PPS ten opzichte van eenminder verregaande vorm van private inzet.

De selectie van twee gebiedsgebonden cases, namelijk de ontwikkelingvan Meerstad Groningen en Wieringerrandmeer, was gebaseerd op debevindingen uit de literatuurstudie. Binnen de verscheidenheid aan PPS-vormen die de PPS-literatuur rijk is, zijn deze in de kern namelijk terugte brengen tot twee hoofdvormen, deconcessievorm en de alliantievorm.De concessievorm van PPS in de vorm van een DBFM-overeenkomstdomineert bij weginfrastructurele rijksprojecten, terwijl we dealliantievorm veelal bij gebiedsontwikkeling tegenkomen (Eversdijk,2013).

Een Design-Build-Finance-Maintain-overeenkomst, kortweg DBFM,betreft een integrale overeenkomst waarbij de publieke opdrachtgeverzowel het ontwerp (D), de bouw (B), het onderhoud (M) als definanciering (F) uitbesteedt aan een privaat consortium vanbouwbedrijven en banken. In tegenstelling tot de concessie-PPS is dealliantie-PPS meer gestoeld op gelijkwaardig partnerschap, meer gerichtop het gezamenlijk oprichten en uitvoeren van een project. Zo komt het‘samen denken-doen-delen’-principe bij de alliantievorm meer totuitdrukking.

Hoewel de alliantievorm in de bestuurskundige literatuur wordtbejubeld, deze zou namelijk PPS zijn zoals PPS bedoeld is, blijkt dezevorm tot op heden een bestuurskundige mythe, althans bijinfrastructurele projecten in Nederland (Eversdijk & Korsten, 2008).Ook anno 2015 is de alliantie-PPS op rijksniveau bij het realiseren vanweginfrastructuur vooralsnog ongebruikelijk. Gebaseerd op de literatuurwaren onze verwachtingen voorafgaand aan het onderzoek dus anders.Dat gold ook voor twee andere verwachte uitkomsten (‘hypothesen’) diein dit artikel centraal staan. Het betreft:1. de verwachting dat PPS vanzelfsprekend tot stand komt;2. de verwachting dat bij financiële meerwaarde voor PPS ook voor(concessie-)PPS wordt gekozen.

Vanzelfsprekend of niet?

De verwachting was dat PPS vanzelfsprekend van de grond zou komen.Immers, PPS was een veelbelovende keuze in meerdere kabinetsnota’s.Tal van regeerakkoorden spraken zich uit vóór PPS. En ook in de TweedeKamer was het enthousiasme voor PPS haast ontembaar. Maar, watkwam er van de grond vanaf 1986? Tabel 1 illustreert de hoeveelheidweginfrastructurele projecten die tussen 1986 en 2011 in PPS-verbandtot stand kwamen.

Tabel 1 Besluiten tot PPS bij weginfrastructurele projecten, naarjaar


Project PPS-vorm Jaar

1988 1992 2003 2006 2007 2008 2010 2011

Noordtunnel DBFM ●

Wijkertunnel DBFM ●

A59 DBFM ●

N31 DBFM ●

N201 DBFM ●

A2-Hooggelegen Alliantie ●

TweedeCoentunnel DBFM ●

A12Lunetten -Veenendaal

DBFM ●

A15Maasvlakte -Vaanplein

DBFM ●

Uit tabel 1 blijkt dat in de periode tussen 1986 en 2011 voor negenweginfrastructurele projecten PPS-overeenkomsten zijn gesloten,waarvan acht in een concessievorm (DBFM) en één in een alliantievormvan PPS. Op rijksniveau werden geen PPS-overeenkomsten gesloten inde jaren 1986, 1987, 1989 tot en met 1991, 1993 tot en met 1999, 2002,2004, 2005, 2009 en 2011. Voor twee overeenkomsten was nietRijkswaterstaat, maar een provinciebestuur opdrachtgever (A59 enN201). Uiteindelijk werden op rijksniveau (door Rijkswaterstaat) zevenPPS-overeenkomsten gesloten voor de realisatie van weginfrastructuur.

Is dat nu veel of weinig? Dit aantal is vergeleken met het aantalinfrastructurele PPS-overeenkomsten in het Verenigd Koninkrijk. Hetgedachtegoed van PPS is namelijk vanuit die natie komen overwaaien.De leiding van Rijkswaterstaat liet zich ook vanuit die hoek informerenen influisteren. De contractvorm DBFM is dan ook sterk geënt op hetBritse Private Finance Initiative-concept (PFI). Klijn en Van Twistspreken in dit verband ook wel van een policy transfer (2007: 160).

In vergelijking met het Verenigd Koninkrijk betreft het aantalNederlandse infrastructurele projecten dat in PPS-verband isgerealiseerd ongeveer een kwart van het aantal in het VerenigdKoninkrijk. Tussen 1987 en 2011 werden in het Verenigd Koninkrijk


namelijk dertig weginfrastructurele projecten in PPS-verbandgerealiseerd. In totaal sloot de Britse regering over diverse publiekeprojecten honderden PPS-overeenkomsten in de afgelopen driedecennia.

Tot aan de eeuwwisseling werd PPS in Nederland nauwelijks toegepastbij weginfrastructuur met een hoge prioriteit. Er bleek namelijkvoldoende budget, er waren geen financiële problemen en PPS wasdestijds niet de oplossing voor de mobiliteitsvraagstukken, zo verklaardevoormalig directeur-generaal Gerrit Blom van Rijkswaterstaat in eeninterview met ons. Tijdens zijn dg-schap (1989-1998) was PPS niet hetonderwerp waarover Blom sprak met de ministers van Verkeer enWaterstaat of andere ministers. Ministers hadden andere prioriteiten.

Na ongeveer vijftien jaar, zo rond 2000, kwam er wel wat beweging. Hetparlement voerde de druk ‘pro PPS’ verder op. Doorslaggevend was deinterventie van minister Gerrit Zalm van Financiën, en later ookverkeersminister Karla Peijs, die een indringend en niet te negerenberoep deden op de leiding van Rijkswaterstaat om met PPS door tepakken. Oud-minister Peijs bevestigde dit in 2012 in een interview nogeens tegenover ons. De redenering was: Rijkswaterstaat is te log, moetinkrimpen; PPS kan daarbij behulpzaam zijn. Als de leiding vanRijkswaterstaat niet zelf ingreep, dan zou het kabinet dit doen, zodreigden de twee ministers.

De leiding van Rijkswaterstaat pakte PPS op, zo liet voormalig directeur-generaal Bert Keijts ons weten. In 2003 volgende daarop een case.Voorzichtig nog, want het werd een showcase in de periferie (N31-Wâldwei), ver weg van ‘Den Haag’. Rijkswaterstaat boog mee, maar nogniet fors. Het initiëren van PPS verliep nog niet echt vlot. Er bleken danook tal van aanvullende impulsen nodig om PPS op de politieke agendate houden. Ter illustratie noemen we hier het instellen van een TaskforcePPS (2004) en de onderzoekscommissie-Ruding (2008), het meeliftenop rijksbreed veranderingsbeleid (Andere Overheid) of hetorganisatorisch verankeren van de PPS-gedachte door het oprichten vaneen kenniscentrum PPS bij het ministerie van Financiën (1999) en later(2006) bij Rijkswaterstaat. Ook binnen Rijkswaterstaat moest druk opde ketel blijven. Vanaf 2006-2007 nam het aantal PPS-projecten iets toe.

Hoewel de parlementaire verwachtingen over PPS dus hooggespannenwaren, werden die lange tijd niet als zodanig waargemaakt. De vraagrees vervolgens: wisten parlementen geen vuist te maken? Was hetparlement lam of leeuw? Verbaal een leeuw, maar feitelijk tot ongeveer2000 een lam. Hoe kon dit gebeuren, want PPS werd doorbewindslieden toch als veelbelovend ervaren?

We noemen hier drie oorzaken van het moeizame traject richting meerPPS:

1. Ten eerste drukten opeenvolgende ministers van Verkeer en


Waterstaat niet echt door. Zij hadden vaak ook andere politiekeprioriteiten dan scoren met PPS. Of ze vonden PPS eenuitvoeringskwestie (minister Eurlings) en lieten de keuze pro ofcontra PPS over aan Rijkswaterstaat.

2. Ten tweede stonden ambtenaren van Rijkswaterstaat in het beginniet direct te juichen bij PPS. Zij hadden zo hun bedenkingen overde hoogte van de transactiekosten, die aan PPS-aanbestedingenkleven, en over de (beperkte) aanwezigheid van voldoende PPS-deskundigheid. PPS werd ervaren als een afbraak van kennis enwerkwijzen. Rijkswaterstaat zou ‘naar de knoppen gaan’ als PPSzijn intrede zou doen. Zo werd PPS hier en daar beleefd. Kortom,het ontbrak aan ambtelijk draagvlak en initiatief.

3. Ten derde, PPS was in een regio bij een provinciebestuur en bijgemeentebesturen minder geliefd. Zo blijkt uit een van decasestudies dat zij een potentieel PPS-project tegenhielden om inPPS-verband te realiseren om daarmee de regionale aannemers tebeschermen tegen de komst van grote bouwcombinaties oprijksprojecten.

Tot zover de belangrijkste bevindingen over de opkomst van PPS inNederland bij infrastructurele rijksprojecten (meer in Eversdijk, 2013).De constatering dat het een moeizaam traject betrof, leidde ons naar devraag: waarom willen overheidsbestuurders eigenlijk PPS? Oftewel, watzijn nu de belangrijkste motieven van Nederlandse kabinetten geweestom in de periode 1986-2011 in algemene zin te pleiten voor PPS? Hetbetreft hier de politiek-bestuurlijke macro-motieven.

Macro-motieven achter PPS

In de afgelopen 25 jaar werden acht verschillende motieven gesignaleerdom de toepassing van PPS-beleid op nationaal niveau te rechtvaardigen(Eversdijk, 2013: 189). Zo bestond het ‘motievenvocabulaire’ uit eenkasmotief, een doelmatigheidsmotief, een meerwaardemotief, eenkwaliteitsmotief, een tijdsmotief, een klantmotief, een krimpmotief eneen projectbeheersingsmotief. De motieven wisselden in de tijd en hetpalet aan motieven werd in de loop der tijd uitgebreid om te overtuigen,om PPS te promoten in Nederland. De macro-motieven werdengesignaleerd in PPS-voortgangsrapportages van de Tweede Kamer,vergaderverslagen van Vaste Kamercommissies, de regeerakkoordentussen 1986 en 2011 en het Tweede Kamer-dossier 28753. We lichten debevindingen kort toe.

De dominante factor bij de introductie van PPS in Nederland in 1986was de ‘financiële noodzakelijkheid’. Er waren investeringen nodig in deweginfrastructuur, echter tegelijkertijd waren er weinig publiekemiddelen voorhanden om deze te financieren. Privaat kapitaal was eenwelkome aanvulling om het verkeer- en vervoersbeleid van hettoenmalige kabinet (Lubbers) te kunnen realiseren.


In dezelfde periode kreeg ook het ‘functioneren van de overheid’maatschappelijke aandacht. Het overheidsapparaat moest inkrimpen ende bureaucratie moest worden teruggedrongen. Dit streven moest leidentot een meer efficiënte en effectieve manier van acteren van derijksoverheid, waarbij de overheid zich weer meer kon richten op haarkerntaken. Was aanvankelijk sprake van een kasmotief, al snel volgdedus ook een doelmatigheidsmotief voor PPS. Niet alleen privaat kapitaal,maar ook aanvullende private kennis was namelijk gewenst.

Halverwege de periode 1986-2011, zo rond 1999, werd PPS door hettoenmalige kabinet vooral gestimuleerd vanuit het motief om dekwaliteit van de publieke dienstverlening te verhogen respectievelijk teverbeteren. De inzet van PPS moest vooral leiden tot ‘value-for-money’en meerwaarde, zowel financiële, inhoudelijke als maatschappelijkemeerwaarde. De hogere kwaliteit liet en laat zich vertalen in een beoogdehogere beschikbaarheid en een snellere oplevering van deweginfrastructuur. Dit motief paste ook bij Rijkswaterstaat, die meeraandacht ging geven aan de dienstverlening richting de weggebruiker enaan het management van de verkeersstromen. De weggebruiker, lees deburger, stond centraal; het klantmotief was geboren. Zo vibreerde hetPPS-motievenvocabulaire als het ware mee met de verschuivendetijdgeest waarin zeker na 2000 de burgers meer aandacht moestenkrijgen. Tot slot verschijnt in 2010 een projectbeheersingsmotief tentonele. Door de inzet van PPS zouden overheidsprojecten op tijd enbinnen het geraamde budget worden gerealiseerd.

Soms popte een nieuw motief op, soms lag het nieuwe motief in hetverlengde van het bestaande motief of overlapten ze elkaar wellichtdeels. Vandaar onze eerdere constatering dat het PPS-beleid tekarakteriseren is als een multi-motive-policy; voortdurende verbalevernieuwing waarbij de retoriek werd benut om de positieveverwachtingen over PPS te benadrukken.

Hoewel het kasmotief in de loop der tijd naar de achtergrond verschoof,treedt het vanaf 2008 weer meer op de voorgrond. Het is de periodewaarin sprake is van een mondiale kredietcrisis. De PPS-voortgangsrapportage van 2010 wijst op de perspectieven die PPS in devorm van DBFM kan bieden in tijden van budgettaire krapte enaangekondigde bezuinigingen.

De motieven achter het PPS-beleid veranderden niet alleen, maardeinden dus mee op de economische golfbewegingen in onzemaatschappij. Ondanks de wisselende motieven is het opvallend tenoemen dat op de achtergrond van het PPS-beleid de budgettaire kraptezich tot een rode draad ontwikkelde in de pleidooien pro PPS. Zo werdenvanaf 1986 in diverse PPS-voortgangsrapportages (1988, 2002, 2004,2010) het financieringstekort en de budgettaire krapte op deoverheidsbegroting bij herhaling aangehaald als kans voor PPS. Ditverklaart ook waarom het landsbestuur continu op zoek was en is naaradditionele financieringsbronnen, waarbij het publieke vizier gericht was


en is op PPS.

De financiële meerwaarde geldt voor een overheidsbestuur als hetbelangrijkste motief om te kiezen voor toepassing van PPS (Greve, 2008:10; Ministerie van V& W & Ministerie van Financiën, 2008: 1, 3). Devraag rijst vervolgens: was of is er bij de Nederlandse infrastructureleprojecten dan geen of nauwelijks financiële meerwaarde voorzien, omdatPPS slechts sporadisch voorkwam? We gingen op zoek en keren dus weerterug naar de micro-analyse.

Het meerwaarde-principe

Een tweede verwachting (‘hypothese’) die we in dit betoog belichten, isde verwachting dat het Nederlandse overheidsbeleid bij PPS uitgaat vanhet zogenoemde ‘meerwaarde-principe’, zoals de commissie onderleiding van oud-minister Onno Ruding stelt (Ruding et al., 2008: 35).Dit principe betekent dat een overheidsbestuur bij projecten met eenfinanciële omvang van 60 miljoen euro of meer voor PPS kiest als PPSfinanciële meerwaarde oplevert ten opzichte van een traditioneleprojectuitvoering.

De financiële meerwaarde wordt berekend aan de hand van dezogenoemde Public Private Comparator (PPC). De PPC is een financieelafwegingsinstrument, waarmee de verwachte financiële meerwaarde vanPPS ambtelijk wordt berekend ten opzichte van een traditioneleuitvoering van een project. De uitkomst van de PPC vormt in de praktijkhet fundament voor de keuze voor wel of geen toepassing van PPS.

Rijkswaterstaat hecht veel waarde aan de PPC, want alleen mettoestemming van de directeur-generaal mag worden afgeweken van dePPC-uitkomst. Analyse van de PPC-en zou dus inzicht moetenverschaffen of conform het ‘meerwaarde-principe’ werd gekozen voorPPS.

Voor de PPC-analyse zijn alle PPC-en verzameld die Rijkswaterstaatvanaf de introductie van de PPC in 2000 tot en met het einde van deonderzoeksperiode (2011) heeft opgesteld. In totaal ging het om 29projecten waarvoor een PPC is uitgevoerd.

Tabel 2 PPC-uitkomsten en de keuze voor wel of geen PPS

Uitkomst PPC Publieke keuze

Wel gekozen voorPPS Géén PPS

Positief (=meerwaarde voorPPS is aanwezig)

1. N31 1. A4 Delft-Schiedam

2. Tweede 2. A50 Ewijk-


Coentunnel Valburg

3. A15 Maasvlakte-Vaanplein

3. A4 OmleggingSteenbergen

4. A12 Utrecht-Veenendaal

4. A2 PassageMaastricht

5. VerdubbelingRW33 Schiphol-Amsterdam-Almere:

5. Schiphol-Amsterdam-Almere:Deelproject A10 Oost

6. A1-A6 Diemen-Muiderberg

6. N31 Haak omLeeuwarden

7. A9Gaasperdammerweg

7. WilhelminakanaalTilburg

8. A9 Amstelveen 8. Omlegging Zuid-Willemsvaart

9. A6 Muiderberg-Almere

9. VerruimingJulianakanaal

10. ZeetoegangIJmond

11. A12 Ede-Grijsoord

12. N18 Varsseveld

13. KeersluisLimmel

14. A12/A15Arnhem-Nijmegen

Negatief (= geenmeerwaardeaanwezig voorPPS)

1. A2 Hooggelegen1. ExtraSpuicapaciteitAfsluitdijk

2. Noordtunnel 2. A12 Utrecht West(Gouda)

3. Wijkertunnel3. A2/A76MaatregelenpakketLimburg

4. A2 Maasbracht-Geleen

5. A1/A6

6. A9 OmleggingBadhoevedorp


Wat blijkt in de praktijk? Tabel 2 toont de 32 infrastructurele projectendie in aanmerking kwamen voor bezinning op wel of geen PPS énwaarvoor tot eind 2011 de keuze was gemaakt of het betreffende projectwel of niet in PPS-verband wordt gerealiseerd (vóór of ná 2011). Voordrie wegenprojecten werd geen PPC opgesteld, te weten voor A2Hooggelegen, Noordtunnel en Wijkertunnel.

Uit de analyse van de PPC-en komt naar voren dat van alle in de periodevan onderzoek uitgevoerde PPC-en uiteindelijk de helft niet leidt tot eenkeuze vóór PPS. Bovendien bleek dat bij veertig procent van de projectenwaarbij uit de PPC een financiële meerwaarde rolde voor PPS, toch nietis gekozen voor PPS. Tabel 2 maakt deze constateringen nog eensinzichtelijk.

Kortom, we mogen concluderen dat het meerwaarde-principe niet altijdis gevolgd. De PPC-uitkomst bleek niet steeds doorslaggevend. Demotieven om af te wijken van deze PPC-uitkomst liepen uiteen envarieerden per project. Op ambtelijk niveau ontstond een waar‘motievenvocabulaire’. Zo lagen er soms bestuurlijke afspraken tussen deminister en regionale overheden over de openingsdatum van de weg,waardoor het project onder tijdsdruk kwam en PPS, met zijn lange(re)transactietijd, onwenselijk werd gevonden. Voorbeelden van anderecontra-motieven, waarbij men niet koos voor PPS ondanks eenverwachte financiële meerwaarde, waren: er kunnen geen privateoptimalisaties worden behaald, er blijkt nauwelijks tijdwinst te behalenmet PPS en de kennis van PPS ontbreekt (meer in Eversdijk, 2013).

In andere cases beïnvloedde de politiek-bestuurlijke factor hetkeuzeproces, en ging de politieke ratio boven de uitkomst van de PPC.Kortom, er lag soms wel een politieke wil om vóór PPS te kiezen, maartegelijkertijd was er ook een bestuurlijke werkelijkheid waardoor dekeuze vóór PPS niet doorging. Blijkbaar gaat het bij het overwegen vande keuze voor of tegen PPS bij rijksinfrastructuur dus niet enkel omfinanciële meerwaarde. Echter, dat was ooit wel een belangrijk motiefvan opeenvolgende kabinetten en Tweede Kamers om voor PPS tepleiten. We wijzen ook op het advies van de commissie-Ruding.Meerwaarde, ook wel aangeduid als value-for-money, betekent namelijk‘meer kwaliteit voor hetzelfde geld of dezelfde kwaliteit voor mindergeld’.

Tijdens het casestudie-onderzoek en de PPC-analyses werden tal vanmicro-motieven gesignaleerd die de ambtelijke keuze rondom PPSmoesten rechtvaardigen. Tabel 3 toont een overzicht van deze motievendie in de besluitvormingspraktijk schuilgaan achter de publieke keuzeom een infrastructureel wegenproject wel of toch niet uit te voeren in eenPPS-verband.

Tabel 3 Motieven pro en contra de toepassing van PPS in concreteprojecten


Pro PPS Contra PPS

• Financiële meerwaarde • Geen financiële meerwaarde

• Kortere bouwtijd • Onvoldoende tijdwinst inrealisatiefase

• Omvangonderhoudsareaalvoldoende groot

• Geringe onderhoudscomponentleidt tot versnippering wegennet

• Voldoende tijdsduuronderhoudsperiode • Duur onderhoudsfase te gering

• Opbouwen ervaring enkennis • Onvoldoende PPS-kennis

• Budgettair knelpunt vanoverheid oplossen

• Deadlines project inovereenkomsten

• Maatschappelijketendensen • Hoge transactiekosten

• Politiek-bestuurlijkepreferentie

• PPS-perceptie van PPC-team enPPC-methodiek

• Besparen oporganisatiekosten

• PPS-perceptie van PPC-team en PPC-methodiek

Bron: Eversdijk, 2013

Uit tabel 3 blijkt dat twee onderdelen in de overheidsbesluitvorming, teweten de ‘PPC-methodiek’ en de ‘PPS-perceptie van het PPC-team’,mede van invloed zijn op het wel of niet toepassen van PPS. Dit bleek naanalyse van de PPC-en. Zo zijn de verwachte meerwaarden (als PPC-uitkomst) gebaseerd op aannames en omgeven met onzekerheidsmarges.Een andere aanname kan soms een behoorlijk verschil teweegbrengen inde hoogte van de verwachte financiële meerwaarde en zomaar leiden toteen andere keuze rondom PPS. Verder ontstond het beeld dat deperceptie die leden van het PPC-team hebben van PPS medebepalend isvoor de PPC-uitkomst. Een perceptie die gebaseerd is op persoonlijkekennis van en ervaringen met PPS.

We concluderen: hoe rationeel de PPC ook wordt beargumenteerd, dekeuze pro of contra PPS blijft afhankelijk van de voorkeuren enbelangenafweging van de publieke besluitvormer die op een bepaaldmoment in de tijd de keuze maakt en zich daarover verantwoordt. DePPC biedt houvast in het keuzeproces, maar kiezen voor PPS op basisvan het financiële ‘meerwaardeprincipe’ wordt in de praktijk overschat.

Bezinning op de Public Private Comparator


Hoe de PPC uiteindelijk te waarderen? De uitkomst van een PPC-rapport(over wel of geen meerwaarde voor een PPS) geldt als fundament voor depublieke keuze voor wel of geen PPS. Over de werking en het gebruik vande PPC is tot op heden echter weinig bekend in de (inter)nationale PPS-literatuur. Door dit inzichtelijk te maken wordt de transparantie in debesluitvorming over wel of geen PPS verder vergroot. Dit inzicht ismaatschappelijk relevant, omdat omvangrijke investeringsbeslissingenin infrastructuur voor een belangrijk deel op de PPC-uitkomst zijngebaseerd. 29 PPC-rapporten maakten onderdeel uit van onze PPC-analyse. Op basis van deze omvangrijke onderzoekspopulatie kunnenrobuuste uitspraken worden gedaan.

Respondenten die in de dagelijkse praktijk betrokken zijn bij het PPC-proces, geven aan dat zij de PPC hetzij beschouwen als eenknoppenpaneel hetzij als een blackbox. Bij sommigen leefde het beeld‘wat je uit de PPC wil laten komen, komt er ook uit’. Deze kwalificatiesroepen de suggestie op dat de PPC-uitkomst beïnvloedbaar is. Waarkomt dit beeld vandaan en wat betekent dit voor de kwaliteit van dePPC?

Uit de analyse blijkt dat de PPC een handig hulpmiddel is en eentoegevoegde waarde heeft om de keuze van een overheidsbestuur terationaliseren. De PPC-uitkomst moet in de besluitvorming over wel ofgeen PPS evenwel niet worden overschat. De PPC heeft namelijk ook zijnbeperkingen. Ter illustratie noemen we er enkele.

Zo blijkt de uitkomst van een PPC gevoelig voor (inter)subjectiviteit. Hetresultaat is afhankelijk van de perceptie, kennis en expertise van ledenvan het PPC-team (de opstellers) over PPS, waardoor ruimte voorinterpretatieverschillen bestaat. Het (inter)subjectieve sluipt dus in hetPPC-proces, terwijl het PPC-instrument toch bedoeld is omoverwegingen in het PPS-keuzeproces te rationaliseren, zo hard mogelijkte maken. Ambtelijke invloed is dus niet alleen mogelijk ná een PPC-uitkomst; ook tijdens de totstandkoming van de analyse van definanciële meerwaarde bestaat er ruimte voor ambtelijke afwegingen.

Ten tweede blijkt uit de PPC-analyse dat de verwachtemeerwaardepercentages omgeven zijn met een bepaalde onzekerheid. Deberekening van de meerwaarde is namelijk gebaseerd opuitgangspunten, aannames en parameters. Op basis van dezebevindingen kon dus worden geconcludeerd dat de PPC-uitkomststuurbaar is naar een uitkomst die past bij de wens (wel of geen PPS) vande publieke besluitvormer(s). Of in de praktijk sprake is van bewustemanipulatie, is niet onderzocht; hier zijn ook geen aanwijzingen voor endit kan dus ook niet worden gesteld. De ruimte daartoe bestaat in theorieechter wel; invloed op de PPC-uitkomst is wel mogelijk.

De PPC blijkt ook een begrensd instrument omdat de alliantievorm vanPPS, de vorm die in de literatuur wordt bejubeld, feitelijk niet kanworden gekozen.


Vorm? Een keuze voor zekerheid

Binnen het PPS-keuzeproces zijn twee cruciale keuzemomenten teonderscheiden voor een publieke besluitvormer. Ten eerste het momentom wel of niet te kiezen voor PPS. Wanneer de keuze pro PPS is, ontstaatvervolgens een tweede keuzemoment. Dit is het moment om voor eenbepaalde PPS-vorm te kiezen. Dit brengt ons bij de vraag over de tweePPS-hoofdvormen. Wat levert deze discussie aan bevindingen op?Omdat politieke besluitvormers en hun adviseurs primair kiezen voorhet beperken van politiek-bestuurlijke risico’s is de keuze van de PPS-vorm een secundair vraagstuk. Voor politieke bestuurders blijkt de PPS-vorm vaak vooral een ‘uitvoeringsissue’; iets van en voor ambtenaren.Hoe de samenwerking tussen publieke en private partijen ook geregeldwordt, welke vorm ook wordt gekozen, het draait voor een bestuurder (inelk publiek domein) hoofdzakelijk om doelen (zoals een aantal nieuwewegen of wegverbreding), beleidsaanvaarding en het vermijden vanpolitieke risico’s.

Uit het PPS-onderzoek blijkt verder dat ongeacht de keuzeopties aanPPS-vormen publieke besluitvormers bij de realisatie van hunbeleidsdoelen kiezen voor de drie Z’s: zekerheden, zeggenschap enzelfbeschikking. Hoewel volgens de huidige stand in de normatieve PPS-literatuur bewuste risicoaanvaarding bij PPS wenselijk is om demeerwaarde van PPS te vergroten (Esselbrugge & Teisman, 1998; VanHam & Koppenjan, 2002), streven overheidsbestuurders in de praktijkjuist aanzienlijke risicobeperking na. Populair gesteld: ministers entopambtenaren willen zelf aan de knoppen kunnen zitten. Ter illustratiehet volgende.

Een onderdeel van het ministerie van Financiën wil de risico’s rondomPPS beperken en dus is men daar wat afkerig van een alliantievorm vanPPS. Deze vorm wordt namelijk toegepast wanneer bij de opdrachtgeverveel onduidelijkheden bestaan over de oplossing van een bepaaldinfrastructureel probleem en een alliantie zou moeten leiden totverbinding tussen doelen van diverse partners en mogelijk zelfsdoelverrijking. Vooraf is dan niet exact helderheid over de meestgeschikte aanpak en het beste resultaat. In die situatie bestaan dus openeinden (en risico’s) en dat geeft een kans op ‘discussie’ in deverantwoording richting Tweede Kamer.

Indien voor PPS wordt gekozen, heeft DBFM op rijksniveau dus devoorkeur, omdat al veel vooraf contractueel kan worden geregeld.Risico’s kunnen vooraf goed worden ‘afgehecht’, zoals dat heet, enverdeeld tussen partijen. Dit geeft overzicht en zekerheid. Daarmee is devorm van PPS een minder relevant vraagstuk geworden voor publiekebestuurders, maar niet voor ambtenaren.

Discussie over bevindingen


De gedachte dat vanwege het politiek primaat ook vanzelfsprekend PPSvolgt als PPS omarmd wordt in een regeerakkoord, blijkt op basis vanonze analyse een naïeve gedachte. Het politiek primaat en de diffuseparlementaire meerderheidsvoorkeur zoals die rond nota’s over PPSnaar voren komt, blijken niet voldoende om PPS vlot en soepel van degrond te krijgen op rijksniveau, terwijl dit wel de verwachting is. Zonderdruk vanuit het parlement was PPS er weliswaar nooit gekomen, maardie druk is in concrete gevallen bij de keuze pro of contra PPS niet altijdgenoeg.

Verkeersministers waren op zich ook niet tegen PPS, maar hier lagzelden hun politieke prioriteit. De aanleg van wegen was wel van belang,maar PPS was voor meerdere ministers – zoals bij Camiel Eurlings -vooral een uitvoeringskwestie; zij lieten de keuzen van wel of geen PPSbij infrastructurele projecten over aan Rijkswaterstaat. Anders gesteld,ministers hebben in de gaten dat je niet scoort met veel of weinig PPS,maar wel met wegenaanleg. Recent heeft verkeersminister MelanieSchultz van Haegen overigens wel ingezet op PPS, wat een breuk is metde praktijk uit het verleden.

Zijn politiek-bestuurlijke preferenties pro of contra PPS dan in deperiode 1986-2011 altijd gebaseerd op projectinhoudelijke motieven inPPC-en, zoals verwoord door ambtenaren? Lang niet altijd. Deinhoudelijke rationaliteit werd bij sommige projecten zelfs ‘overruled’om tegemoet te komen aan de PPS-ambities vanuit de Tweede Kamer.Oftewel, bestuurlijke overwegingen om invulling te geven aan hetkabinetsbeleid krijgen dan ineens de voorkeur boven deprojectinhoudelijke adviezen vanuit de ambtelijke organisatie, zoals inde case Tweede Coentunnel, waar ambtenaren in eerste aanleg een PPS-constructie afraadden. Voldoen aan de parlementaire verwachtingenover PPS bevorderde dus weliswaar de keuze pro PPS, maar ditlegitimeert de keuze pro PPS daarmee nog niet altijd voldoende. Er isdoorgaans méér nodig. Soms is ook interbestuurlijke steun uit de regiovan groot belang, moet de economische conjunctuur meezitten enmoeten banken bereid zijn om in een PPS te stappen.

Kritiek

Is op de keuze pro PPS ook kritiek mogelijk? ‘Samenwerking’ heeft inons dagelijkse leven een positieve connotatie en dit denkbeeld overheerstook in de literatuur over publiek-private samenwerking. Deverwachtingen over PPS zijn daardoor vaak hooggespannen, maar dezeblijken niet altijd te sporen met de PPS-praktijk van weginfrastructureleprojecten. Overigens is recent in de wetenschap een voorzichtigeheroverweging waarneembaar van het geclaimde succes met PPS (Greve& Hodge, 2013: 1, 211). Dit mede naar aanleiding van de bankencrisis.

Begrotingsinflexibiliteit. Naast de overwegend positieve retoriek die dePPS-literatuur vooralsnog domineert, stuitten we ook op nadeligeeffecten van PPS. Zo neemt zowel de zeggenschap van de


volksvertegenwoordigers als de transparantie van de publiekebesluitvorming af. En een rijkdom aan PPS-projecten leidt tot eenafname van de begrotingsflexibiliteit en een toename van inflexibiliteitvoor toekomstige ministers (ook Eversdijk, 2013).

Bureaucratie. De waargenomen toename van bureaucratie is opvallendte noemen, want die past niet in het gedachtegoed van PPS als elementvan de New Public Management-filosofie. Private inzet moest immers deefficiëntie en effectiviteit van het overheidsoptreden juist bevorderen ende ont-bureaucratisering stimuleren.

Gevolgen. Opvallend is verder dat publieke besluitvormers zowel gerichtzijn op de verwachte financiële meerwaarde (denk aan de verplichtetoepassing van de PPC) als op andere bestuurlijke aspecten, maar teweinig weten van de lange-termijn-gevolgen van PPS voor demaatschappij. In de projectpraktijk kennen PPS-overeenkomstenlooptijden van twee tot soms drie decennia.

PPS biedt zeker voordelen, zoals een integrale aanpak van ontwerpen,bouwen, financieren en onderhouden van een weg, maar bestuurders enparlementen moeten zich niet te gemakkelijk rijk rekenen. De verwachtefinanciële meerwaarde, berekend met de PPC, is namelijk omgeven metonzekerheden, die tijdens de looptijd van de overeenkomst ook nog kanverdampen. De PPC-uitkomst biedt geen garantie, maar is een bestpossible guess.

De toekomst van PPS in perspectief

Wat betekenen dergelijke kritische onderzoeksbevindingen nu voor detoekomst van PPS bij de realisatie van weginfrastructuur in Nederland?Ook het kabinet-Rutte II heeft hoge verwachtingen van en ambities metPPS. Zo wijst minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieumedio 2011 dertig infrastructurele projecten aan die de potentie hebbenom de komende vier à vijf jaar in PPS-vorm te worden gerealiseerd(Kamerstukken II 2011/12, 28 753, nr. 25, p. 2). Voor Rijkswaterstaatbetekent dit een behoorlijke opgave, want van gemiddeld één DBFM-project per jaar tussen 2003 en 2011 (zie tabel 1) moet de organisatie nubewegen naar gemiddeld zes PPS-projecten per jaar. Verder hooptminister Schultz dat PPS in 2020 een vanzelfsprekendheid is, waarmeezij verder uitdrukking geeft aan de PPS-ambities bij infrastructuur.

We signaleren dat de rijksoverheid de laatste twee jaar in toenemendemate ingesteld raakt op DBFM, de concessievorm van PPS. Steeds meerambtenaren hebben inmiddels kennis en ervaring opgedaan met deaanbesteding en uitvoering van deze contractvorm. Dat geldt ook voormarktpartijen; bouwondernemingen hebben hun organisaties steedsmeer ingericht op PPS-projecten. Sommige creëren aparte PPS-afdelingen. Nu stoppen met PPS zou niet wenselijk zijn gelet op deinvesteringen in de afgelopen jaren.


Momenteel werkt Rijkswaterstaat aan een verdere modernisering vanDBFM, waarbij leerervaringen moeten leiden tot verbeteringen in deDBFM-overeenkomst, zoals meer flexibiliteit tijdens de looptijd en eenvereenvoudigd betalingsmechanisme.

Ondanks deze ontwikkelingen pleiten we voor meer bestuurlijkebewustwording en voor een minder dogmatisch streven naar PPS doorpublieke besluitvormers, volksvertegenwoordigers en anderebeleidsmakers. Parlementsleden en bewindslieden zouden meer op dehoogte moeten zijn van de risico’s en bedenkingen met betrekking totPPS voordat zij PPS zo vurig najagen. Publieke keuzen voor wel of geenPPS zouden vaker gebaseerd moeten zijn op projectinhoudelijkeoverwegingen, meer evidence-based kunnen zijn, en minder op basis van‘non-proven’ ideologische motieven. Maar of dit ooit werkelijkheid zalworden?

Deze constateringen worden nog eens versterkt door recentgepubliceerde resultaten van en ervaringen met PPS in het VerenigdKoninkrijk, het PPS-voorbeeldland bij uitstek. Zoals eerder vermeldmoest het toepassen van PPS de efficiëntie in de bouwen infraketenbevorderen en leiden tot reductie van overheidsuitgaven. Immers, doorhet integraal uitbesteden van diverse werkzaamheden (D, B en M) warenefficiëntiewinsten te behalen met PPS. De publieke uitgaven voorinfrastructurele bouwprojecten zouden dalen door het toepassen vanPPS. Deze verwachtingen blijken in het Verenigd Koninkrijk echter niethelemaal bewaarheid te gaan worden. HM Treasury, het ministerie vanFinanciën van het Verenigd Koninkrijk, dat tot op heden over hetalgemeen het meest positief communiceerde over PPS, maakt zichnamelijk zorgen over het behalen van de beoogde value-for-money; dehoeksteen van PPS (HM, 2011: 7). PPS blijkt volgens de Britse auteurseen aantal zwakheden te bevatten waardoor ‘(…), too often, PFI (…),failed to deliver value for money’ (HM Treasury, 2012: 6). Zo bleek uithun evaluatie dat tijdens de looptijd van een PPS-overeenkomst sprakeis vana. onvoldoende flexibiliteit,b. onvoldoende transparantie over de financiële voortgang van het PPS-project, en dat soms sprake was geweest vanc. onverantwoorde overdracht van projectrisico’s naar private partijen(HM Treasury, 2012: 5, 13).

Inmiddels zijn tal van maatregelen bedacht die de genoemde zwakhedenmoeten reduceren. Hiermee introduceert de Britse regering een nieuwebenadering van private financiering van publieke infrastructuur; eenbeleidswijziging in de oorspronkelijke ‘PFI-policy’ naar ‘Private Finance2’ (ook wel PF2 genoemd).

Ondanks de cruciale maatregelen lijkt dit proces voor de Britse regeringniet voldoende zekerheid te bieden. Aanvullend op de aangekondigdeaanpassingen in de aanbestedingsdocumentatie deden de Brittennamelijk een beroep op de relationele, zachte kant van de PPS-partners.


Zo besloten zij in de loop van 2012 om met alle betrokkenen bij PPS-projecten, zoals aannemers, overheden en financiële instellingen, eengedragscode te ondertekenen, de zogenoemde code of conduct (HMTreasury, 2013). Met deze code doet de Britse overheid een moreel appèlop partijen uit de private sector om zich gezamenlijk in te spannen voorhet bereiken van value-for-money. Hiermee probeert zij te voorkomendat de honderden PPS-projecten de komende tientallen jaren gaaneindigen in een financieel drama. Kortom, zonder de PF2-maatregelenen de gedragscode is het bereiken van value-for-money met PPS ingevaar in het Verenigd Koninkrijk.

We concluderen dat het (in verregaande mate) betrekken van privatepartijen bij de realisatie van publieke voorzieningen niet automatischleidt tot de gewenste financiële meerwaarde. Publieke besluitvormers envolksvertegenwoordigers moeten zich in Nederland ook niet rijk rekenenmet PPS, zoals een blik op de situatie in Groot-Brittannië laat zien.Immers, de verwachte financiële meerwaarden, die in Nederland hetfundament vormen van de besluitvorming over wel of geen PPS, zijnomgeven met onzekerheden en deze kunnen zelfs verdampen tijdens deprojectuitvoering. Garanties worden vooraf niet gegeven.

Afsluiting

We sluiten af met enkele bevindingen. Achterliggende motieven enoverwegingen van Nederlandse overheidsbesturen om dan wel en danweer niet te kiezen voor publiek-private samenwerking (PPS) bleven totvoor kort onduidelijk. Diverse kabinetten predikten sinds het middenvan de jaren tachtig uit de vorige eeuw weliswaar publiek-privatesamenwerking, maar daarmee was PPS nog geen feit. Wisselendemotieven werden in nota’s opgevoerd om PPS onvermijdelijk te maken,waarbij financiële meerwaarde een constante was, maar dat bleek nietgenoeg. Om tot een concrete afweging te komen bij een bepaald projecten PPS te bevorderen, werd een instrument ontwikkeld, de PublicPrivate Comparator (PPC). Was dat een grote vondst: diffuse steun voorPPS plus de komst van een afwegingsinstrument? Dit instrument is inelk geval jarenlang ingezet. Door ons zijn mede daarom alle PPC-en uitde periode 1986-2011 die betrekking hebben op weginfrastructurelerijksprojecten aan analyse onderworpen. Tot welke bevindingen leidende keuzeprocessen rond PPS?

De politieke wil noch financiële meerwaarde blijkt niet voldoende om oprijksniveau moeiteloos voor PPS te kiezen. Er hoort altijd een ‘verhaal’bij het wel of niet kiezen van een concrete PPS, ook als er diffuse steunpro PPS bestaat. Diverse pushbewegingen vanuit de Tweede Kamer endiverse beleidsimpulsen waren nodig om omvangrijke infraprojecten inPPS-verband te realiseren; het beleid verkocht zichzelf niet.

Analyse van de toepassing van de PPC in de periode 1986-2011 toont aandat per project wisselende motieven het gewenste PPS-beleid moestenrechtvaardigen, waaronder ook niet-politieke motieven. Het financiële


afweginginstrument PPC objectiveert het PPS-keuzeproces weliswaar,maar van PPC-uitkomsten wordt ook wel afgeweken. De PPC-uitkomstdetermineert niet alles. Het bereiken van financiële meerwaarde bleekdus wel een officieel doel of motief, maar was in de praktischebesluitvorming lang niet altijd de enige relevante factor. Dit betekent datdenkbeelden en hoge verwachtingen die in de PPS-literatuuroverheersen, zoals dat financiële meerwaarde juist bepalend is, nietvolledig blijken te sporen met de PPS-praktijk. Sterker gesteld,bestuurlijke afwegingen in plaats van financiële meerwaarde blijkenvaak bepalender voor keuzen pro of contra PPS bij rijksinfrastructureleprojecten, of ook van grote invloed.

Een te kritiseren praktijk? Niet voor personen die de technocratischedeterminatie door het financiële primaat een halt willen toeroepen, maarwel voor degenen die de bestuurlijke afwegingen soms grillig vinden.Want als de financiële meerwaarde niet of beperkt telt, wat is dan vanhogere orde? Dat blijkt per project te verschillen. Naastprojectinhoudelijke motieven blijken ook determinanten als de politiek-bestuurlijke tijdgeest, de rol van ambtenaren en de aanvaarding van eenkeuze van PPS in de interbestuurlijke context medebepalend te zijn vooreen soepele in- en uitvoering van PPS-beleid.

Literatuur

Barzelay, M. (2001). The New Public Management. Berkeley: Universityof California Press.

Bekker, R. (2012). Marathonlopers rond het Binnenhof –Topambtenaren bij het rijk 1970-2010. Den Haag: Boom Lemmauitgevers.

Bovens, M.A.P., Hart, P. ’t, Twist, M.J.W. van, & Rosenthal, U. (2001).Openbaar bestuur. Deventer: Kluwer.

Esselbrugge, M., & Teisman, G.R. (1998). Publiek-privaat managementbij kluwens van reeksen infrastructuurprojecten. In Management inoverheidsorganisaties. Alphen aan den Rijn: Samsom, december, pp.53-70.

Eversdijk, A.W.W. (2013). Kiezen voor publiek-private samenwerking(dissertatie). Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

Eversdijk, A.W.W., & Korsten, A.F.A. (2008). De bestuurskundige mythevan verbindend PPS-management – de Tweede Coentunnel alsillustratie. Bestuurswetenschappen, 62 (3), 29-56.

Greve, C., & Hodge, G. (2013). Rethinking Public-Private Partnerships –Strategies for turbulent times. New York: Routledge.

Greve, C. (2008). Contracting for Public Services. New York: Routledge.


Ham, H. van, & Koppenjan, J. (red.). (2002). Publiek-privatesamenwerking bij transportinfrastructuur; wenkend of wijkendperspectief. Utrecht: Lemma.

HM Treasury. (2011). Making savings in operational PFI contracts.London, juli.

HM Treasury. (2012). A new approach to public private partnerships.London, december.

HM Treasury. (2013). Code of Conduct for Operational PFI and PPPcontracts. London, juni.

Hodge, G.A., & Greve, C. (2007). Public-Private Partnerships: Aninternational performance review, Public Administration Review, 67 (3),545-558.

Hodge, G.A., Greve, C., & Boardman, A.E. (Eds.). (2010). InternationalHandbook on Public-private Partnerships. Cheltenham: Edward Elgar.

Klijn, E.H. (2008). It’s the management, stupid! – Over het belang vanmanagement bij complexe beleidsvraagstukken. Den Haag: BoomLemma uitgevers.

Klijn, E.H., & Teisman, G.R. (2005). Public-private partnerships as themanagement of co-production: strategic and institutional obstacles in adifficult marriage. In G.A. Hodge & C. Greve (Eds.), The challenge ofpublic-private partnerships: Learning from international experience(pp. 95-116). Cheltenham: Edward Elgar.

Klijn, E.H., & Twist, M.J.W. van. (2007). Publiek-private samenwerkingin Nederland – Overzicht van theorie en praktijk. M& O, 3/4, 156-170.

McLaughlin, K., Osborne, S.P., & Ferlie, E. (Eds.). (2002). New PublicManagement – Current trends and future prospects. London:Routledge.

Minister van Infrastructuur en Milieu. (2012). Speech op het congresPPS Werkt! Den Haag, 30 mei.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat & het ministerie van Financiën.(2008). Publiek-private samenwerking. Kamerstukken II 2008/09, 28753, nr. 15.

Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing government– How theentrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading:Addison-Wesley.

PPC A12 Ede-Grijsoord, 25 juni 2010.


PPC A12 Gouda-Woerden-Oudenrijn (Utrecht West), 12 juni 2007.

PPC A12 Utrecht-Maarsbergen-Veenendaal, 10 november 2006.

PPC A15 Maasvlakte-Vaanplein, 12 januari 2006.

PPC A1-A6, 26 januari 2007.

PPC A2 Passage Maastricht, 11 augustus 2006.

PPC A2-A76 Maatregelen Limburg, 6 juli 2006.

PPC A4 Steenbergen, 27 maart 2007.

PPC A50 Ewijk-Valburg-Grijsoord, 7 juli 2007.

PPC A9 Omlegging Badhoevedorp, 5 juni 2008.

PPC Delft-Schiedam, 2004 en oktober 2008.

PPC Extra spuicapaciteit Afsluitdijk, 25 augustus 2006.

PPC Maasroute-Verbreding Julianakanaal-Sluis Limmel, 22 december2009.

PPC N18 Varsseveld-Enschede, 1 december 2007 en 19 november 2010.

PPC N31 Haak om Leeuwarden, Deloitte, september 2007.

PPC N31 Haak om Leeuwarden – Actualisatie, Den Haag, 25 november2009.

PPC N31 Haak om Leeuwarden – Update 2008-2009, Leeuwarden, 6februari 2009.

PPC N31 Hemriksein-Nijega, 19 mei 2000.

PPC Omlegging Zuid-Willemsvaart, 17 december 2007.

PPC Schiphol-Amsterdam-Almere, 18 juli 2008.

PPC Tweede Coentunnel, 25 juni 2004.

PPC Verdubbeling RW33 Assen-Zuidbroek, november 2007.

PPC ViA15 (A12/A15 bereikbaarheid Arnhem-Nijmegen), 15 juli 2010.

PPC Wilhelminakanaal Tilburg, december 2009.


PPC Zeetoegang IJmond, 22 juli 2009.

Ruding, H.C.O.R. et al. (2008). Op de goede weg en het juiste spoor.Den Haag, mei.

Skelcher, C. (2005). Public-private partnerships and hybridity, In E.Ferlie, L.E. Lynn & C. Pollitt (Eds.), The Oxford Handbook of PublicManagement (pp. 347-371). Oxford: Oxford University Press.

© Boom bestuurskunde


http://www.boombestuurskunde.nl/

Motieven en overwegingen achter publiek-private samenwerking · publiek-private samenwerking',...

Documents

Transcript of Motieven en overwegingen achter publiek-private samenwerking · publiek-private samenwerking',...