UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS – CCSo CURSO DE CIÊNCIAS IMOBILIÁRIAS

FRANCISCO DAS CHAGAS MACHADO PEREIRA

LOTEAMENTOS: ASPECTOS JURÍDICOS. Regularização de Parcelamentos Ilegais do Solo Urbano, São Luís-MA

São Luís – MA 2008

FRANCISCO DAS CHAGAS MACHADO PEREIRA

LOTEAMENTOS: ASPECTOS JURÍDICOS. Regularização de Parcelamentos Ilegais do Solo Urbano, São Luís-MA

Projeto apresentado à disciplina Monografia do Curso de Ciências Imobiliárias, como requisito necessário para obtenção do título de Bacharel em Ciências Imobiliárias. da Universidade Federal do Maranhão

Orientador: Prof.ª Karla dos Anjos

São Luís-MA 2008

FRANCISCO DAS CHAGAS MACHADO PEREIRA

LOTEAMENTOS: ASPECTOS JURÍDICOS. Regularização de Parcelamentos Ilegais do Solo Urbano, São Luís-MA

Aprovado em: ___/___/___

Banca Examinadora

___________________________________________ Prof. ª Karla dos Anjos Orientador

___________________________________________ 1ª Examinador(a)

___________________________________________ 2ª Examinador(a)

Aos meus pais, razão do meu esforço; a minha esposa Cláudia, amiga e companheira de todas as horas e, aos meus irmãos pelo apoio e dedicação.

AGRADECIMENTOS

“A propriedade particular e os planos de urbanização não são mais pólos que se combatem, mas elementos de organização territorial...”

Veiga de Farias

Resumo

A palavra lotear significa dividir, tornar o terreno em certo número de pequenos terrenos é transformar uma gleba em vários lotes. Constitui na subdivisão de gleba em lotes para edificação urbana. O parcelamento é aprovado primeiro pelo Município, sendo que no município de São Luís os processos de loteamento devem ser submetidos à SEMUR (Secretaria Municipal de Urbanismo), posteriormente pelo Cartório de Registro de Imóveis. As fases do processo são burocráticas e estão sujeitas às regras urbanísticas. O proprietário não tem liberdade para parcelar o seu imóvel da forma que bem entender, pois deve obedecer ao rigorismo da lei para conseguir a aprovação necessária e não se sujeitar as sanções, as quais podem ser penais, civis e administrativas.

Palavras-chaveLoteamento – Burocracia – Registro – Irregularidades – Regularização

Abstract

The word to divide land into parcels means to divide, to become the land in certain number of small lands é to transform a soil into vérios lots. It constitutes in the soil subdivision in lots for urban construction. The parcelamento é approved first for the City, being that in the city of São Luís the land division processes must be submitted the SEMUR (City department of Urbanism), later for the Notary's office of Real estate record . The phases of the process are burocréticas and are citizens to the urbanísticas rules. The proprietério does not have freedom to parcel out its property of the form that to understand well, therefore must obey the rigorismo of the law to obtain the necesséria approval and if not to subject the sanctions, which can be criminal, civil and administrative.

Word-keyLand division - Bureaucracy - Register - Irregularities - Regularization

Sumário

Introdução .............................................................................................................I- Origem histórica da legislação imobiliária e parcelamento do solo.................1.1 – Generalidades da lei 6.766/79......................................................................II- Parcelamento do Solo.........................................................................................2.1- Arruamento...................................................................................................... 2.2- Desmembramento e loteamento.......................................................................III- Espécies.............................................................................................................3.1- Loteamento rural............................................................................................. 3.2- Loteamento fechado........................................................................................ 3.3- Loteamento irregular........................................................................................3.4- Loteamento clandestino................................................................................... IV- Loteamento Irregular e/ou Clandestino............................................................. 4.1- Regularização dos loteamentos......................................................................... 4.2- Formas de regularização.................................................................................. 4.3- Reflexos da regularização................................................................................. 4.4- Conseqüências jurídicas.................................................................................... V- O papel do Ministério Público na regularização................................................... 5.1 - Aspectos penais tratados pela Lei 6.766/79....................................................... Conclusão................................................................................................................... Referências.................................................................................................................

Introdução

O direito de propriedade é sem dúvida um dos direitos mais importantes tutelados pela nossa sociedade. No Brasil, esse direito é efetivado constitucionalmente, como exemplo dessa afirmação, temos na Constituição o artigo 5º, inciso XXII, afirmando que “é garantido o direito de propriedade”, e ainda, no inciso XXIII, prevê que “a propriedade atenderá sua função social”.

A Constituição Federal reconhece a casa como asilo inviolável do indivíduo. O direito de moradia é previsto na Constituição no artigo 6º, constando que “são direitos sociais aeducação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Com o crescimento e desenvolvimento da sociedade, no que diz respeito à propriedade, foram criados sistemas para regulamentar o direito de propriedade. Com o registro no Cartório de Registro de Imóveis, ao proprietário é garantido o direito de usar, fruir e dispor de seu imóvel, assim exercitando seu direito de propriedade, direito esse que é erga omnes, ou seja, é oponível contra todos.

A legislação prevê que o proprietário de área urbana ou de expansão urbana não edificada poderá realizar loteamento urbano e desmembramento, observadas as disposições da Lei 6.766/79, das legislações estaduais e municipais pertinentes.

Com o passar dos anos, foram poucas as normas publicadas a respeito desse assunto. A lei mais importante que dispõe sobre o parcelamento do solo, atualmente é a Lei nº 6.766/79.Antes dessa lei, o que regia o parcelamento era o Decreto-Lei nº 58/37, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 3.079/38, que se estabelecia entre muitas falhas, pois não tratava de alguns assuntos importantes. Contudo, mesmo depois da Lei 6.766/79, ainda há algumas lacunas a serem solucionadas.

O crescimento desgovernado do país trouxe a propriedade informal. Este tipo de propriedade é proveniente de loteamentos ilícitos, que são nada mais que os loteamentos irregulares e os clandestinos. A burocracia para lotear fez com que certos proprietários loteassem suas glebas sem previsão legal, assumindo assim, os riscos de venderem lotes sem determinada regularização, acarretando aos futuros adquirentes insegurança econômica.

Na lei de Parcelamento do Solo Urbano, não consta uma matéria específica sobre a maneira de regularização de loteamentos irregulares ou clandestinos; a lei é omissa e não diferencia inúmeras espécies de irregularidades.

À medida que vão surgindo casos concretos a serem solucionados, os juristas baseiam-se em jurisprudências, doutrinas e pesquisas para resolução dos conflitos. Deste modo, o foco de interesse do presente trabalho é essencialmente, as hipóteses deincidência das irregularidades dos loteamentos, sejam elas do ponto de vista da propriedade em si ou do enfoque dos adquirentes dessas áreas.

I - Origem histórica da legislação imobiliária e parcelamento do solo

A evolução histórica da propriedade imobiliária no Brasil inicia-se com o seu descobrimento em 1500. A Coroa Portuguesa conquistou o território brasileiro a título de posse; todas as terras eram de domínio público e a terra descoberta passou, então, a ser ocupada. Os capitães recebiam da Coroa a propriedade em Regime de Sesmarias, isenta de tributos que na qualidade de donatários, poderiam doá-las novamente a quem tivesse intenção de torná-las produtivas. Sendo assim, as terras devolutas eram doadas ao particular e, caso este não a cultivasse, seriam restituídas a Coroa. Neste momento, inicia-se a distinção das terras públicas e privadas.

Com a Independência do Brasil em 1822, o Regime de Sesmarias foi suspenso. Em 1824, a Constituição Imperial resguardava a propriedade baseada em princípios constitucionais. Mas, entre os anos de 1822 até 1850, as terras continuaram a ser ocupadas por pessoas que não possuíam título de posse.

De acordo com os preceitos constitucionais, foram publicadas leis em 21 de outubro de 1843, criando a Lei Orçamentária nº 317, regulamentada posteriormente pelo Decreto nº 482, de 14 de novembro de 1846. Tal decreto criou o primeiro registro de hipotecas, o sentido era proteger o crédito, uma vez que a terra seria uma segurança para os credores.Em 1850, surge a primeira lei de terras - Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850. Esta veio separar os bens do domínio público dos do domínio particular, criando o registro paroquial das terras, feito pelos vigários. O alvo registral foi regulamentado pelo Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, que tinha por finalidade de fazer um levantamento dos possuidores de terras, pois não era forma de aquisição, nem de transferência da propriedade.

Logo após, com a Lei nº 1.237, de 24 de setembro de 1864, criou-se o Registro Geral, o qual ordenou a escrituração em livros de todos os direitos reais imobiliários, contemplando a transcrição como modo de transferência do domínio, porém, apesar das falhas, essa lei foi de grande importância para o sistema registrário da época. O princípio da publicidade não havia sido incorporado integralmente e o princípio da especialização veio a ser consagrado com o Decreto nº 169-A, de 19 de janeiro de 1890. Como a publicidade era falha, a transcrição não consistia prova de domínio; o Decreto nº 370, de 02 de maio de 1890, reafirma os princípios do Decreto anterior.

O Código Civil de 1916 traz o conceito de proprietário. A este era dado o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, desta forma, o proprietário de uma gleba poderia aliená-la a quem bem entendesse, pois a legislação não dizia quais eram as limitações para alienar um ou mais lotes. Não havia regulamentação no Código Civil, nem lei especial sobre determinado assunto.

Em 1924, o Decreto nº 4.827 trouxe como auxílio, o princípio da continuidade e reorganizou o que se referia a registros públicos, devendo existir uma cadeia de titularidade dos imóveis. A primeira normatização a respeito de loteamentos veio com o Decreto Lei nº 58 de 10 de dezembro de 1937, regulamentado posteriormente pelo Decreto nº 3.079/38, dispondo sobre o loteamento e a venda de terrenos para pagamentos em prestações. Este Decreto veio dar segurança aos compradores de lotes,

pois as transações realizadas não transferiam o domínio do imóvel ao promissário comprador.

Tal Decreto determinava que os proprietários de terrenos urbanos ou rurais que pretendessem loteá-los e vendê-los, deveriam apresentar junto ao Registro de Imóveis, a documentação nele elencada e, também os proprietários de imóveis urbanos deveriam ter o plano e a planta do loteamento aprovado pela Prefeitura e, se necessário, as autoridades sanitárias e militares poderiam ser ouvidas. Caso fosse tratado de áreas florestadas, as autoridades florestais também apresentariam manifestações.

Foi a primeira legislação a determinar que as plantas deveriam ser aprovadas pela Prefeitura Municipal, mas o Decreto era claro quanto ao seu teor, pois fazia menção aos loteamentos para venda de lotes a prestação. Tais disciplinas, contudo, não traziam normas gerais sobre direito urbanístico, o que fez com que proliferassem ainda mais os loteamentos clandestinos, trazendo prejuízos irreparáveis tanto aos adquirentes dos lotes como para a estrutura urbanística da cidade.

O ano de 1939 trouxe o Decreto nº 4.857 e o Decreto-Lei nº 1.608, de 18 de setembro -Código de Processo Civil. O primeiro abordava normas sobre o registro dos loteamentos e contratos de promessa de compra e venda, enquanto que o segundo, dispunha sobre a forma de impugnação dos registros de loteamentos e da execução dos contratos de promessa.

O Decreto nº 271 de 28 de fevereiro de 1967, dispõe sobre o loteamento urbano, aresponsabilidade do loteador, a concessão de uso e o espaço aéreo. Este Decreto deu aosMunicípios autonomia para exigir que os loteadores se atinassem às necessidades locais e que as vias e as praças seriam parte integrante do domínio público dos municípios, além disso, clareou a confusão entre loteamento e desmembramento.

Finalmente, em 19 de dezembro de 1979, entrou em vigor a Lei nº 6.766 que passou a reger o parcelamento do solo para fins urbanos. Tal lei determina a normatização nos aspectos civis, urbanísticos, administrativos e penais.A Lei ainda atinge qualquer tipo de parcelamento e, após entrar em vigor, tornou-seobrigatório o registro dos loteamentos urbanos, não sendo relevante se as alienações seriam feitas em prestações ou a vista. A lei mencionada acima sofreu uma alteração inserida pela Lei nº 9.785 de 29 de janeiro de 1999. Determinou um tipo diferente de parcelamento, como o parcelamento vinculado ao planejamento habitacional, as regularizações de parcelamentos existentes e a regularização de assentamentos havidos na área do Município ou do Distrito Federal.

Em 1988, com o advento da Constituição Federal, em seu artigo 182, que trata da política urbana, nos trouxe que cabe ao Poder Público Municipal, mediante lei específica, exigir do proprietário de solo urbano não utilizado e não edificado a promoção do parcelamento.

Com a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, o novo Código Civil entrou em vigor, porém, no que se refere ao parcelamento do solo, nada foi alterado. Trouxe apenas inovações sobre o direito de propriedade. O caput do artigo 1228 conceitua o direito de propriedade e o parágrafo 1º, traz as inovações referentes às questões sociais:

Art. 1.288. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

1.1 – Generalidades da Lei 6.766/79O artigo 1º da Lei 6.766/79 limita o alcance da mesma, uma vez que rege o parcelamento do solo para fins urbanos. Dessa forma, qualquer tipo de parcelamento de área rural não será regido pela Lei em questão. Porém, a referida Lei não conceitua “parcelamento urbano”. Vale assim, o conceito de Toschio Mukai (2002, p.177), para quem “o parcelamento regular do solo é a divisão da terra em unidades juridicamente independentes, dotadas de individualidade própria, para fins de edificação”. O ilustre jurista José Afonso da Silva (1981, p.377–378) conceitua parcelamento urbanístico do solo como “o processo de urbanificação de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funções elementares urbanísticas. Importa mudanças das dimensões ou confrontações dos imóveis para fins de urbanificação”. No entanto, as definições e conceitos fundamentais para a interpretação da norma podem ser extraídos do corpo da própria Lei 6.766/79. O conceito legal de loteamento é trazido pelo parágrafo 1º do artigo 2º, pelo qual “considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamentos, modificação ou ampliação das vias existentes”. Por sua vez, gleba é a porçãode terra ainda não retalhada, ao passo que lote é o produto do parcelamento da gleba destinado à edificação.

O loteamento passa a ser, então, meio de urbanização e se efetiva por meio de procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja sua divisão e a submete à aprovação da Prefeitura, para subsequente inscrição no Registro Imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços públicos ao Município e alienação dos lotes aos interessados.

A Lei nº 6.766/79, com as devidas modificações introduzidas pela Lei nº 9.785/99,demonstrando preocupação com a adequada e correta utilização dos loteamentos no mercado imobiliário, conceitua o lote, como também delimita os aspectos que circunscrevem a infra- estrutura básica que deve integrar o loteamento.Assim, constata-se que um dos objetivos da Lei nº 6.766/79 é zelar pela correta implantação dos loteamentos com a finalidade de se evitar uma quantidade infindável de problemas sociais. A referida norma enumera, taxativamente, as áreas nas quais o solo urbano não estará sujeito a parcelamento, quais sejam, os terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, os terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, os terrenos com declividade igual ou superior a 30%, os terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação e as áreas de preservação ecológicas ou, ainda, aquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis.Entretanto, é mister que se esclareça que todos os casos acima elencados poderão se tornar passíveis de parcelamento, haja vista a possibilidade de correção dos problemas que os assolam, por meio de adoção, respectivamente, das medidas necessárias ao escoamento da água, ao saneamento do aterro de materiais nocivos, ao atendimento de exigências específicas das autoridades competentes, à correção da poluição.

A legislação em análise estabelece nos artigos 4º e 5º, os requisitos urbanísticos aos quais devem atender os loteamentos, já que estes, como forma de parcelamento do solo urbano, provocam drástica mutação no panorama sócio-econômico. Dentre os quais, destaca-se a proporcionalidade entre o volume de áreas públicas e a densidade de ocupação, o tamanho do lote e a extensão de sua testada, as faixas non aedificandi e os equipamentos públicos e comunitários.

Trata-se de requisitos mínimos, ou seja, dos aspectos primordiais aos quais devem obedecer os loteamentos, ressalvando que ao Município é lícito exigir, por meio de lei própria ou pelo plano diretor, outros requisitos além dos mencionados nos referidos preceitos legais. Especial atenção deve ser dada ao fato da Lei nº 6.766/79 decorrer de competência legislativa da União Federal, ressalvada, contudo, a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para fixar normas que atendam as peculiaridades locais e regionais, o que se revela de extrema importância para regular o desenvolvimento social e urbano.O fato é que a Lei Federal estabelece diretrizes gerais para o parcelamento do solo urbano, possibilitando, assim, que a administração pública municipal fixe condutas próprias quanto ao parcelamento do solo, porém, considerando as particularidades locais. Nesse aspecto, em que pese a existência ou não do Plano Diretor, a Lei de Zoneamento Urbano e o Código de Obras, por exemplo, continuam a ter validade, isto porque o plano diretor é instrumento básico, mas não único para traçar critérios de política urbana. Tal entendimento vem corroborado por Hely Lopes Meirelles que diz:

Enquanto o plano diretor é sempre uno e integral, os planos de urbanização ou de reurbanização geralmente são múltiplos e setoriais, pois visam a obras isoladas, ampliação de bairros (plano de expansão), formação de novos núcleos urbanos (urbanização por loteamentos), renovação de áreas envelhecidas e tornadas impróprias para sua função (reurbanização) e quaisquer outros empreendimentos parciais, integrantes do plano geral. (MEIRELLES, 2001, p. 510).

Na seqüência, o autor afirma que tais procedimentos urbanísticos não se confundem com o plano diretor, uma vez que constituem atos autônomos e concretos de administração, embora sigam as diretrizes daquele. In casu, a lei de uso e ocupação do solo urbano estabelece limitações urbanísticas. Sendo assim, o controle de uso do solo urbano revela-se imperativo, a fim de evitar que o fenômeno da urbanização desenfreada degrade as cidades e povos.

Dessa forma, cabe à municipalidade não só editar as normas e regulamentações, como segui- las e, inclusive, exercitar seu poder de polícia para assegurar que o parcelamento do solo respeite as disposições legais. Ou seja, fixadas as diretrizes, o loteador vai encaminhar o chamado projeto de loteamento para aprovação, para posterior registro no álbum registral e, a partir daí, deverá executá-lo com observância daquilo que fora aprovado anteriormente, sob pena de se caracterizar um loteamento irregular.

Uma vez identificados casos de loteamento irregular ou clandestino, existe o poder/dever da administração pública, de modo a tomar as medidas cabíveis para a regularização dos mesmos. Na verdade, a atividade da Administração Pública não se resume à aprovação do loteamento ou do desmembramento, devendo, ainda, persistir durante todas as suas fases de instalação, a fim de que tal parcelamento se enquadre e respeite as disposições legais.

II - Parcelamento do solo urbano

O parcelamento do solo é uma das atividades urbanísticas voltadas ao ordenamento territorial e à expansão da urbe. Visa a formação de lotes voltados à edificação para moradia, lazer, comércio e indústria.

Foi a lei 6.766/79 que deu início ao parcelamento do solo urbano. No Brasil, desde então, quase não há legislação pertinente sobre o assunto. Tal legislação baseia-se pelos princípios constitucionais relacionados ao direito de liberdade de iniciativa e de propriedade. Por liberdade de iniciativa, entende-se que o indivíduo pode administrar sua propriedade da maneira que lhe convém, porém, há restrições urbanísticas que devem ser respeitadas.

No país, o parcelamento do solo é classificado em três espécies distintas: o loteamentourbano, ou seja, aqueles localizados no perímetro urbano dos municípios; o loteamentorural, aqueles situados na zona rural, ou utilizados como chácara de recreio; e odesmembramento urbano, que possui as mesmas características do loteamento, porém, com algumas peculiaridades. Ainda há o desdobro, que é uma sub-espécie de desmembramento, aplicado quando se desmembra um lote em dois ou três lotes.

O artigo 2º da lei 6.766/79 dispõe que “o parcelamento do solo urbano poderá ser feitomediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as daslegislações estaduais e municipais pertinentes”.

A mesma lei, em seu artigo 4º, define lote como sendo “o terreno servido por infra-estrutura básica, cujas dimensões atendem os índices urbanísticos definidos no plano diretor ou em lei municipal, para a zona em que se situe”. Este artigo apenas estabeleceu que os municípios possuem competência própria para legislar sobre o parcelamento do solo, obedecendo ao disposto em lei.Como infra-estrutura básica, entende-se que seja apenas o necessário à condição de moradia do indivíduo, para que este não viva em condições sub-humanas. É necessário, assim, que tenha pelo menos os equipamentos públicos, como exemplo, os equipamentos comunitários que são educação, cultura, lazer e os equipamentos urbanos, que podem ser considerados água, esgoto, energia elétrica e rede de telefonia.

2.1 - ArruamentoDe acordo com José Afonso da Silva (1981, p. 380), “arruamento é a divisão do solomediante a abertura de novas vias de circulação e a formação de quadras entre elas”. Ou seja, a abertura de ruas não basta para definir arruamento como instituto do parcelamento do solo, além das ruas, é necessário que se formem quadras.

Segundo Toshio Mukai, o arruamento é definido:Como a abertura de qualquer via ou logradouro destinado à circulação ou à utilização pública, deve estar compreendido no loteamento e dependerá sempre de prévia licença da Prefeitura Municipal, porque implica alteração do traçado urbano. (MUKAI, 1980, p. 06).

Pode-se dizer, ainda, que o arruamento é uma prática anterior ao loteamento; é o começo da urbanização. Ambos dependem do interesse do loteador com prévia aprovação do poder público; pode existir arruamento sem loteamento, porém não existe a mínima possibilidade de haver loteamento sem o arruamento.

2.2 - Desmembramento e loteamentoA partir da publicação do Decreto Lei 271, de 28 de fevereiro de 1967, começou-se adiferenciar loteamento de desmembramento. Antigamente, os desmembramentos nãodependiam de aprovação da autoridade pública; com isso, surgiram alguns loteamentosclandestinos, os quais os proprietários apenas desmembravam os lotes para fugir dasburocracias de lotear uma gleba.

Com a promulgação da lei 6.766/79, a distinção ficou clara, porém, alguns proprietários de grandes áreas continuaram desmembrando seus lotes no mínimo permitido por lei; vendiam essa área já desmembrada e depois, desmembravam novamente até venderem toda a área e atingirem assim seu objetivo que era burlar a lei. O autor João Baptista Galhardo considera desmembramento como: A subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas ruas e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. (GALHARDO, 2004, p.19).No desmembramento se aproveita todo o equipamento urbano, como por exemplo, as guias, sarjetas, água, sistema de esgoto e eletricidade. O mesmo autor conceitua loteamento como sendo “a subdivisão de glebas em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes, tudo por conta do loteador”. Lotear, portanto, significa transformar uma gleba grande em vários lotes.

Para Hely Lopes Meirelles, desmembramento e loteamento,Constituem modalidades do parcelamento do solo, mas apresentam características diversas: o loteamento é meio de urbanização voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja a sua divisão e a submete à aprovação da Prefeitura, para subsequente inscrição no registro imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias publicas e espaços livres do Município e alienação dos lotes aos interessados; o desmembramento é apenas a repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda, doação, etc) como por imposição judicial (arrematação,partilha, etc), em ambos os casos sem qualquer transferência de área do domínio público. (MEIRELLES, apud José Afonso da Silva, 1981, p. 381).

A grande diferença entre loteamento e desmembramento é que no loteamento, abrem-se novas vias e logradouros públicos e, no desmembramento, aproveita-se o sistema viário já existente.Em ambos os casos, a lei exige aprovação da municipalidade.

III – Espécies

3.1 - Loteamento ruralAfirma João Baptista Galhardo (2004, p.37) “que o que caracteriza o imóvel rural é suadestinação e não a sua localização dentro da zona rural do município”. È rural o imóvel que tem por objetivo a exploração agrícola, pecuária ou agro-industrial, ainda que esteja situado no perímetro urbano. O loteamento rural é o que se destina a fins agrícolas. O

Estatuto da Terra - Lei Federal nº 4.504 de 30 de novembro de 1964, definiu o conceito de imóvel rural como sendo “o prédio rústico, de área continua qualquer que seja a sua localização, que se destina à exploração agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos de valorização, quer através de iniciativa privada”.

Também é possível o parcelamento do solo para fins urbanos dentro da zona rural. Se oimóvel rural estiver localizado em zona urbana ou de expansão urbana, o loteamento não necessita de aprovação do INCRA. Como exemplo desses loteamentos, cita-se os sítios de recreio.Dispõe o capítulo XX, seção V, no item 148 das Normas de Serviço da Egrégia Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo:

Item 148 – o parcelamento de imóvel rural para fins urbanos deve ser precedido de:a) lei municipal que o incluía a zona urbana ou de expansão urbana do Município;b) averbação de alteração de destinação do imóvel, de rural para urbano, com apresentação de certidão expedida pelo INCRA.Deste modo, quando o imóvel passa do perímetro rural para perímetro urbano, é necessário anuência do INCRA para cancelar o cadastro de imóvel rural e, por conseqüência, o imóvel será cadastrado como urbano para efeito tributário.

3.2 - Loteamento fechado

O loteamento fechado, que de acordo com Elvino Silva Filho,Consiste na subdivisão de uma área de lotes destinados à edificação, ou à formação de sítios de recreio, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos, devendo ser essa gleba cercada ou murada em todo o seu perímetro de modo a manter sob controle o acesso aos lotes. (SILVA FILHO, 1981, p.10).O loteamento fechado não está explicitamente previsto na lei 6.766/79, porém, é uma forma de parcelamento e deve se sujeitar as mesmas regras do parcelamento; deve ter o projeto aprovado pela Prefeitura Municipal e registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.O aludido loteamento está em discordância do loteamento comum, pois as vias não são de uso comum do povo, sendo exclusivo a utilização por seus moradores, contrariando as disposições da Lei Federal.

Existe uma lacuna com relação a esses loteamentos, pois se as vias de circulação e praças pertencem ao domínio público, deveriam ser de acesso público, e não os são, por se tratar de loteamento fechado. Neste caso, entende-se que a Prefeitura através da permissão ou concessão de uso, pode dar exclusividade aos moradores desse tipo de loteamento.

A visão de José Afonso da Silva (1981, p. 400) é de que o loteamento fechado vem a ser“modalidade especial de aproveitamento condominial de espaço para fins de construção de casas residenciais térreas ou assobradadas ou edifícios”.

Por analogia, as regras internas se equiparam com as de um condomínio, pois embora tenha semelhança ao loteamento, tem caráter condominial. Cada vez mais a população procura esse tipo de loteamento, tendo em vista a insegurança causada nos dias de hoje, em virtude da violência que se encontra nossas cidades.

3.3 - Loteamento irregular

Segundo José Afonso da Silva,Os loteamentos irregulares constituem outro mal do sistema de parcelamento do solo, especialmente nas grandes cidades. Os loteadores, nesse caso, providenciam junto da prefeitura a aprovação do seu loteamento e, depois de conseguí-lo, abandonam o caminho da legalidade e enveredam pela ilegalidade, quer executando o loteamento tal como foi aprovado, mas sem a inscrição no registro de imóveis, quer desrespeitando o plano aprovado e mesmo inscrito, modificando a sua conveniência, provocandodificuldades aos compradores de lotes, sob vários aspectos, inclusive quanto a obtenção de licença para edificá-los. (SILVA, 1981, p.394).

Tal loteamento é feito sem a aprovação da Prefeitura, sem ter o projeto e, quando há, está em desarmonia com o que pede a legislação, ou mesmo quando não cumpre o prazo estipulado, estes loteamentos geralmente não possuem registro junto ao Serviço de Registro de Imóveis, porém são passíveis de regularização. Conforme afirma Narciso Orlandi Neto (1985, p. 08), “o parcelamento pode estar contaminado por irregularidades urbanísticas, administrativas, registrárias e de execução”. O mesmo autor assegura ainda que: Não existe na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, disciplina da forma de regularização dos parcelamentos irregulares. Existe quando muito, a previsão da possibilidade de regularização (artigos 38 e ss, 40 e ss, e 41 da lei 6766/79). Não cuida a lei, por exemplo, da irregularidade e, em conseqüência, não mostra como podem e devem ser supridas. É omissa, por fim, em relação àquelas atuações irreversíveis. (ORLANDI NETO, 1985, p. 06).

Os loteamentos irregulares podem ou não estar registrados. Inúmeras vezes aparentemente são perfeitos, porque seus processos contem todos os documentos e autorizações necessárias para o loteamento, porém, a estrutura física da obra pode não ter sido executada de acordo com o projeto, ou nem mesmo foi executada. Geralmente, o loteamento clandestino possui vícios mais graves que os irregulares.

3.4- Loteamento clandestino

De acordo com José Afonso da Silva, loteamento clandestino é avaliado.

O loteamento clandestino constitui uma das pragas mais daninhas do urbanismo brasileiro. Loteadores parcelam terrenos, de que, não raro, não têm título de domínio, por isso não conseguem aprovação do plano, quando se dignaram a apresentá-lo à Prefeitura, pois, o comum é que sequer se preocupem com essa providência que é onerosa, inclusive porque demanda a transferência de áreas dos logradouros públicos e outras ao domínio público. Feito o loteamento, nessas condições, põem-se os lotes à venda, geralmente para pessoas de rendas modestas, que, de uma hora para a outra, perdem seus terrenos e a casa que nele ergueram, também clandestinamente, porque não tinham documentos que lhes permitissem obter a competente licença para edificar o lote. (SILVA, 1981, p.394).

O loteamento clandestino é aquele desconhecido pela autoridade competente ou,

simplesmente quando, levado a seu conhecimento, não adquire aprovação. Já o irregular, até pode estar aprovado pelo órgão competente, contudo, são executados em desconformidade com o projeto aprovado.

No entender de Walter Ceneviva, o loteamento clandestino pode ser considerado:Apesar de vários decênios de vigência do Decreto-Lei n.47/37, foram numerosíssimos os loteamentos, que por impropriedade semântica, passaram a ser denominados “clandestinos”, que embora feitos às claras e geralmente com suspeita omissão das autoridades. Implantados sem observância das exigências daquele texto legal, acabaram, por via de conseqüência, provocando dificuldade de registro de lotes equadras, depois de alienados muitos destes. (CENEVIVA, 2003, p.565).

No entendimento supra, o loteamento clandestino muitas vezes é originado da omissão do Poder Público. O loteador sem autorização, inicia o loteamento com a abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, porém, a autoridade competente não age de uma forma repressiva ao combate da irregularidade.

IV – Loteamento Irregular e/ou Clandestino

4.1 - Regularização dos loteamentosO parcelamento do solo urbano se sujeita às disciplinas urbanísticas do Estado e do Município, para regularização de um loteamento irregular existem fases que deverão serseguidas. A primeira delas são as irregularidades urbanísticas; em seguida, temos a falta de aprovação, ou por falta de registro ou até mesmo por falta do cumprimento de certasexigências, sejam elas estaduais ou municipais. A regularização do loteamento ocorrerá de acordo com a irregularidade que apresentar, ou seja, a regularização deve ser feita conforme a fase em que ocorreu a irregularidade.Conforme já citado em item anterior sobre as generalidades da Lei 6.766/79, quanto à falta de aprovação, as infrações são previstas no artigo 3º da Lei do Parcelamento do Solo. O artigo prevê que somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, ficando claro que deverão ser definidas pelo plano diretor ou aprovadas pela municipalidade. Assim sendo, o parágrafo único de tal artigo proíbe o parcelamento do solo em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de serem tomadas todas as providências necessárias para assegurar o escoamento das águas, terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; em terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; em terrenos em as condições geológicas não aconselham a edificação e, em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

O vício não sanado impede que o loteador parcele a gleba naquele determinado local; se este o fizer, surgirá um loteamento irregular.Os casos mais freqüentes de irregularidades são os que descumprem os requisitos urbanísticos e as exigências estaduais. No primeiro caso, a Municipalidade fica “prejudicada”, pois em alguns loteamentos, a população que adquiriu tais lotes já realizou a construção de suas casas, algumas delas vivendo em condições precárias,

tanto por ausência dos requisitos urbanísticos ou pela falta de infra-estrutura do local. Por outro lado, há a legislação municipal que não concorda com o crescimento desorganizado da cidade. Em alguns casos, o Poder Público pode exigir que o loteador recomponha o dano causado ao interesse público, pois se houver dano, ele tem a obrigação de indenizar.

Quando o loteador já alienou a maioria dos lotes, fica difícil para o Poder Público fazerexigências referentes à regularização. A solução deverá ser tomada pelos proprietários dos lotes que deverão, porém, respeitar as exigências urbanísticas. Tais exigências poderão ser referentes ao loteamento ou se transformar em indenização em dinheiro, quando, por exemplo, o loteamento não puder ser recomposto.

O Poder Público zela pelo interesse público e, se há lotes vagos sem aproveitamento emdeterminado local da cidade, de acordo com a função social da propriedade, a Prefeitura pode exigir o parcelamento da área, tentando adaptar o loteamento irregular a sua legislação urbanística, visto que cada Município tem sua Lei Orgânica que dispõe sobre o parcelamento do solo.

Conforme artigo 182, parágrafo 2º da Constituição Federal, “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

De acordo com o plano diretor, verificar-se-á se está sendo cumprida a função social dapropriedade. O plano diretor está centrado na adequação dos espaços habitáveis, devendo cuidar precisamente da organização dos espaços físicos dos municípios como exemplo, deverá conter normas e diretrizes sobre o parcelamento do solo, seu uso e ocupação, revitalização e preservação.. A Lei 6.766/79 exige ainda, a anuência prévia do Estado no que diz respeito às glebas localizadas em áreas de interesse especial, como por exemplo, de proteção dos mananciais ou ao patrimônio histórico, cultural, paisagístico e arqueológico, localizados em área limítrofe de município. A falta de registro do parcelamento do solo também é preocupante, pois impossibilita os adquirentes dos lotes de registrarem seus contratos de compromisso de compra e venda, ou até mesmo, suas escrituras definitivas. Sendo assim, não existe a possibilidade de se tornarem donos de seus imóveis, pois quem não registra não é dono, conforme o artigo 1245 do Código Civil:

Artigo 1245 – Transfere-se entre vivos a propriedade mediante registro do título translativo no Registro de Imóveis.§ 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.§ 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.

O registro é fundamental em um loteamento, pois somente com ele temos certeza que todas as etapas foram cumpridas, procura-se proteger o interesse de seus adquirentes.

Para regularizar a situação do parcelamento do solo perante o Cartório de Registro de

Imóveis, as Corregedorias Gerais de Justiça do Estado exige apenas a apresentação dosdocumentos indispensáveis. Para aprovação e registro de um loteamento, existem algumas condições a serem observadas como mostra o artigo 18 da Lei 6.766/79, que elenca a documentação necessária. Dentre elas, os equipamentos urbanos e comunitários; a documentação que deve acompanhar o pedido de aprovação do loteamento, como o título de propriedade do imóvel; o histórico dos títulos de propriedade dos imóveis, abrangendo os últimos vinte anos (certidão vintenária); certidões negativas de tributos federais, estaduais e municipais, de ações reais pelo período de dez anos, de ações penais com respeito ao crime contra o patrimônio e contra a administração pública, de protestos de títulos, em nome do loteador, pelo período de dez anos, de ações pessoais relativas ao loteador, pelo período de dez anos, de ônus reais relativos ao imóvel, de ações penais contra o loteador, pelo período de dez anos, cópia do ato de aprovação do loteamento; exemplar do contrato padrão de promessa de venda, e se o loteador for casado, declaração do cônjuge de que consente tal registro.

4.2 - Formas de regularizaçãoA regularização do loteamento pode ser feita pelo próprio loteador. Deve o proprietárioatender todas as exigências necessárias, depositando no Cartório de Registro de Imóveis os documentos citados acima.

Em se tratando de loteamento já realizado, o loteador deve cumprir as mesmas exigências, sem nenhum beneficio; porém, se o loteamento for anterior a Lei 6.766/79, aí sim o loteador poderá ter algumas vantagens. Se todos os lotes já tiverem sido alienados, permite-se que o registro seja feito sem as exigências do artigo 18 da referida lei, de acordo com as Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Maranhão, no item 152 e ss, que diz respeito à regularização das situações de fato já existentes anteriores a Lei 6.766/79.

A Prefeitura também poderá promover a regularização de determinado loteamento. Ela é uma das maiores interessadas na regularização, podendo agir diretamente na execução de obras faltantes e providenciar o depósito dos documentos junto ao Cartório de Registro de Imóveis.

Dispõe o artigo 40 da lei de parcelamento do solo que:A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

1. O art.40 da Lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual.

2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população.

3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária

por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas.

4. A ressalva do § 5º do art. 40 da Lei 6.766/79, introduzida pela Lei 9.785/99, possibilitou a regularização de loteamento pelo Município sem atenção aos parâmetros urbanísticos para a zona, originariamente estabelecidos.

Consoante a doutrina do tema, há que se distinguir as exigências para a implantação de loteamento das exigências para sua regularização. Na implantação de loteamento nada pode deixar de ser exigido e executado pelo loteador, seja ele a Administração Pública ou particular. Na regularização de loteamento já implantado, a Lei Municipal pode dispensar algumas exigências quando a regularização for feita pelo município. A ressalva somente veio convalidar esse procedimento, dado que já praticado pelo PoderPúblico. Assim, com dita ressalva, restou possível a regularização de loteamento sem atenção aos parâmetros urbanísticos para a zona. Observe-se que o legislador, no caso de regularização de loteamento pelo município, podia determinar a observância dos padrões urbanísticos e de ocupação do solo, mas não o fez. Se assim foi, há de entender-se que não desejou de outro modo mercê de o interesse público restar satisfeito com uma regularização mais simples. Dita exceção não se aplica ao regularizador particular. Esse, para regularizar o loteamento, há de atender a legislação vigente.

5 .O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6.Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental.5.Recurso Especial provido. (STJ – RESP 448216 – SP – 1º T. – Rel. Min. Luiz Fux – DJU 17.11.2003 – p.00204).

O município é, geralmente, um dos maiores responsáveis pelo surgimento de loteamentos irregulares. Tal órgão não deve ser omisso, os adquirentes dos lotes têm o direito de exigir a correção da irregularidade, se esta foi resultado da omissão do município. Caso a Prefeitura não o faça, o adquirente poderá pleitear em juízo a regularização. Os maiores prejudicados com as irregularidades são os proprietários dos lotes, bem como, também são os maiores interessados na regularização.Os adquirentes podem requerer a regularização perante o Registro de Imóveis com a documentação necessária. Narciso Orlandi Neto (1985, p. 14), traz que “para que o adquirente de lote requeira a regularização não é preciso provar que a Prefeitura foi provocada e não tomou iniciativa. Seu interesse é suficiente para desencadear o processo independentementeda manifestação do Município”.

O Tribunal de Justiça de São Paulo já decidiu favoravelmente no tocante a regularização por parte de pedido do adquirente em julgado a seguir mencionado:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Inocorrência de coisa julgada (art.310, parágrafo 3º, segunda parte do CPC)– Acolhimento do pedido do autor consistente em obrigação de fazer, por tratar-se de interesses individuais homogêneos, com abrangência social – Determinação para outorga de escrituras definitivas para os compromissários compradores, observado, na execução o disposto no artigo 98 do Código de Defesa do Consumidor – Improvimento

do recurso dos réus e provimento do recurso do autor (Apelação Civil nº 269.174-2/3 – Campinas – Rel. Dês. Antônio Manssur).

Portanto, o interesse do adquirente basta para promover a regularização, e independe demanifestação do município, todavia, a legitimidade dos adquirentes para regularização do loteamento não é prevista em lei e, alguns doutrinadores não estão de acordo com talposicionamento.

4.3 - Reflexos da regularização

O loteador de uma área irregular causa dano não só ao adquirente, mas também aos padrões urbanísticos do município.A ocupação do solo requer certos critérios e algumas providências são indispensáveis para que o ser humano possa viver com dignidade, quando há um problema em uma área que foi loteada, o problema não atinge apenas um, mas sim a toda uma coletividade. A regularização da área objetiva o desenvolvimento urbano e o melhoramento das condições de vida dos indivíduos. Com a regularização, os proprietários podem registrar seus contratos, implicando na constituição de um direito real oponível contra terceiros.

A Lei 6.766/79, ainda possibilita ao adquirente suspender o pagamento das prestações quando constatar a ausência de registro ou a execução irregular do parcelamento.Por meio do registro, presume-se que está tudo regularizado com o parcelamento; o registro visa à proteção aos adquirentes dos lotes. Segundo Mukai, o registro mostra também que:Os tributos relativos ao imóvel foram pagos até a data de seu pedido; de que o imóvel a ser parcelado não está sendo objeto de litígio judicial em ações reais; de que o loteador não está sendo responsabilizado pela prática de crime contra o patrimônio público e contra a administração pública em ações penais. (MUKAI, 1980, p.106).

A implantação de loteamentos ilícitos afeta o município como um todo. Vários órgãos devem agir para sua prevenção e repressão; a sociedade tem seus representantes que se habilitam nessa tarefa, tais como os registradores, as prefeituras, o Ministério Público e o Poder Judiciário.

E ainda, de acordo com José Carlos de Freitas, o Poder Judiciário pode tomar providências à cerca das ilegalidades, como por exemplo, algumas medidas que foram deferidas como antecipação de tutela ou liminares nas ações civis públicas:

Averbação publicitária da ação civil pública. O juízo por onde tramita a ação civil pública sobre o loteamento ilegal pode comunicar seu ajuizamento ao registro predial, por ofício, para promover a averbação publicitária.Abstenção do recebimento das prestações e cobrança. È possível e necessária a decisão que determina a suspensão da cobrança de contribuições relativas à manutenção de vias de uso comum, em razão da inexecução das obras de infra-estrutura e urbanização.

Abstenção da comercialização de lotes, publicidade e de parcelamento material. É lícita a proibição de vendas, promessas de venda, reserva de lotes de fazer publicidade,

receber prestações e de qualquer atuação antrópica no loteamento (fracionamento de gleba e a alteração física do solo, como terraplanagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, edificações, etc). Exibições dos contratos e do rol de adquirentes em juízo. Tem-se determinado ao loteador, a exibição dos contratos firmados e a apresentação do rol de compradores de lotes, viabilizando sua identificação elocalização, bem como as condições de pagamento avençadas.

Colocação de placas. Pode-se exigir liminarmente do loteador ou do poder público a colocação de placas no loteamento, comunicando aos adquirentes de lotes sua clandestinidade ou a sua colocação em área de proteção ambiental. Proibição de ocupação de lotes. Diante da irregularidade da divisão da área em lotes (frações ideais em área de proteção ambiental), nos quais foram construídas moradias sem licença do Poder Público, pode- se inibir os proprietários de ocupá-las, pois a propriedade não pode ser considerada, somente sob o ponto de vista de aproveitamento pelo titular do domínio, haja vista sua vinculação social que impede uma destinação prejudicial ao direito de outros cidadãos.

Bloqueio dos lotes dados em caução. Admite-se medida que visa assegurar a realização de obras de loteamento aprovado e registrado, garantindo eventual execução de condenação.

Bloqueio de matrícula. Na hipótese de loteamento clandestino com fins urbanos, mas realizado na zona rural, admitiu-se liminar em ação civil pública do município para evitar futura distorção de seu planejamento urbano, o surgimento de novos desmembramentos e prejuízos para futuros adquirentes.

Indisponibilidade ou bloqueio dos bens dos loteadores. O loteador que executa parcelamento clandestino, sem oferecer garantia legal (art.18, V, Lei 6.766/79) e vende lotes violando expressa vedação da lei (art. 37, Lei 6.766/79), pratica ilícito civil e penal (art.50, lei 6.766/79), suga as economias de centenas de pessoas desinformadas e ocasiona prejuízos ao padrão de desenvolvimento da cidade. Como responde seu patrimônio pessoal (arts.159 c.c.1.518, Cód.Civil), de forma solidária (art.47, Lei 6.766/79) e objetiva pelos danos causados ao meio ambiente urbano (art.14, § 1º, Lei6.938/81), pode-se, em tese, decretar a indisponibilidade de seus bens por meio de medida cautelar ou de tutela antecipatória (arts.276,0461 e 588 do CPC; art.84, CDC). A decisão deve ser averbada no registro imobiliário para publicidade e eficácia erga omnes, pois o “averbamento no Registro Imobiliário é o conseqüente necessário da medida cautelatória de decretação de indisponibilidade debens, se imóveis”.

Execução de obras emergenciais. Imposição ao loteador faltoso de ordem liminar para a execução das obras de infra-estrutura, sob pena de multa diária, estando presente o periculun in mora, ainda que o ajuizamento da ação civil pública pela prefeitura tenha ocorrido dez anos após a implantação do loteamento, diante da série de contratos firmados e dos prejuízos urbanísticos causados aos compromissários compradores e ao Poder Público, com o parcelamento irregular. (FREITAS, (2000, p. 348-349-350).

Diante o exposto, o Poder Judiciário, tem prerrogativa para agir repressiva e preventivamente na esfera civil, em prol da coletividade, aplicando sanções administrativas aos loteadores.

4.4 - Conseqüências jurídicasSem dúvida o loteamento representa também um problema social, para as classes menosfavorecidas proporciona o sonho da casa própria, como a maioria dos lotes são vendidos em parcelas, fica fácil para as pessoas de baixa renda adquirirem seus lotes e assim irem erguendo suas propriedades.

Para Nicolau Balbino Filho (2004, p. 294), o loteamento tem seu aspecto moral e social, “pois que a habitação dá à família o sentido de si mesma, da sua organização definida (...)”.

Quando as regras urbanísticas do município são desrespeitadas, há uma deterioração no modo de vida dos indivíduos que vivem nessas áreas.

O grande problema é que depois de vendidos todos os lotes, ou pelo menos a maioria deles, o loteamento é abandonado pelo loteador. Estes loteamentos causam prejuízos aos adquirentes dos lotes e ao Poder Público.Como não há regularização, conseqüentemente, não há registro. Sendo assim, mesmoquerendo, a regularização da área o adquirente fica sem saída, pois como prova de aquisição geralmente, possuem um simples contrato de gaveta, não sendo este passível de registro. Os adquirentes dos lotes em áreas irregulares, geralmente encontram-se vislumbrados pela facilidade de pagamento, que são um misto de preços baixos e condições de pagamento.

Pactuam as vendas com contrato padrão; não se preocupam se existe o registro ou a regularização da área a ser loteada, e ainda, muitos nem sabem a necessidade do registro. Da mesma forma, erguem suas casas sem alvará de construção e sem fiscalização. Juntamente com a obra, vem a ligação clandestina de água, luz, esgoto, gerando risco aos moradores.

Porém, a medida que o homem se urbaniza, a propriedade passa a ter maior relevo. A fim de assentar a nova classe social originada do fenômeno migratório, surgiram formas de loteamento de maneira a adaptar a propriedade à capacidade econômica da classe operária. O loteamento passou a corresponder, portanto, a uma forma de socialização da propriedade.

O fato é que o ordenamento territorial brasileiro nunca recebeu a devida atenção por parte dos governos, que deixaram o assunto a cargo das tendências políticas dominantes, resultando o caos generalizado. Essa explosão demográfica foi tão expressiva que surpreendeu até mesmo o poder público. De fato, não houve tempo hábil para qualquer planejamento eficiente no uso e ocupação do solo, de modo que a concentração urbana foi crescendo intensamente e o assentamento nas cidades se fez de maneira desordenada e iníqua, de modo que as glebas eram divididas sem quaisquer critérios técnicos, estruturais e urbanísticos, originando os loteamentos clandestinos.Diante disso, impõe-se a necessidade de uma nova concepção de uso do solo urbano, sendo que Ricardo Pereira Lira, com muita propriedade, elenca alguns dos fatos que desencadearam a necessidade, quais sejam: Excessivo crescimento da população urbana, especialmente em decorrência da industrialização; assentamento dessa população de forma desordenada, sem qualquer planejamento e mediante o qual coube à

população carente tão somente periferia e, por fim, a atividade especulativa do proprietário do solo. (LIRA, 1997, p.157).

Em meio a este contexto surge, inclusive, a figura do “loteador pirata”, cuja atividade consiste em comprar grandes glebas e revender os piores lotes a famílias de baixa renda, exigindo do poder público a infra-estrutura necessária. Como se vê, inúmeros os problemas e imperativasas soluções.

V – O papel do Ministério Público na regularizaçãoA Lei Orgânica do Ministério Público - Lei 8.625 de 12 de fevereiro de 1993, em seu artigo 25, inciso IV, letra “a”, diz que cabe ao Ministério Público proteger e promover a comunidade dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos.

Entende-se por interesses difusos, os interesses que atentem ao bem estar do indivíduo, como a habitação e urbanismo, a regularização dos espaços urbanos e a exigência que compõe o direito de moradia, olhados sob o prisma de interesse coletivo.

O papel do Ministério Público é proteger os direitos difusos da sociedade e, como a falta de regularização é um problema social, é dever do Ministério Público se manifestar. As normas urbanísticas por serem de direito público, são compulsórias e cogentes. Tais normas são indispensáveis para o bem estar da comunidade quando da implantação de um loteamento, uma vez que, regulam impõe regras ao modo de agir dos loteadores e da administração pública, já que esta deve respeitar a lei federal. Cláudia Maria Baré, promotora de justiça em São Paulo, afirma que “o Ministério Público pode atuar na regularização do parcelamento do solo no inquérito civil ou na ação civil pública”.

O Ministério Público atua forçando o loteador assumir sua obrigação para com o empreendimento, no caso de não obter êxito, cabe ao município tal incumbência. Ainda, a promotora salienta que “quando os responsáveis pelo loteamento não concordaremem regularizá-lo ainda na fase de inquérito civil, não restará alternativa ao Ministério Público, senão ajuizar ação civil pública”.

Conforme Antônio Alberto Machado, o desempenho do Ministério Público na área dahabitação e urbanismo, Trata-se de uma ação obviamente vinculada a questões políticas, evidenciadas pelo interesse comunitário que as populações de bairros inteiros têm na regularidade dos seus espaços urbanos: regularidade dos loteamentos, cumprimento dos cronogramas de infra-estrutura, preservação das áreas afetadas para uso comum do povo (praças, parques e equipamentos institucionais), racionalidade do traçado viário, etc.; por outro lado, há a considerar-se também, com a idêntica conotação política, a atuação do Ministério Público na exigência de benfeitorias que compõem o direito de moradia: qualidade das construções, segurança dos moradores, acesso as serviços e equipamentos sociais. (MACHADO, 1999, p.132).

De acordo com os autores acima citados, o Ministério Público pode ajuizar ações com oobjetivo de compelir o Poder Público a respeitar as normas urbanísticas na inércia do loteador, ou, até mesmo regularizar obras faltantes, exercendo o papel de agente

fiscalizador em defesa dos interesses coletivos. Se há um desrespeito as normas de organização do espaço urbano, é natural que o Ministério Público intervenha.

5.1 - Aspectos penais tratados pela lei 6.766/79

As transações imobiliárias são reguladas por lei. Nesta lei, com relação ao parcelamento do solo, tem-se um capítulo reservado às penalidades de natureza criminal, destinadas a punir as infrações que estão acima da culpa civil. Como exemplo, podemos citar as vendas de lotes em que os loteamentos não estão regularizados.

Para Nicolau Balbino Filho,O parcelador há que usar de plena sinceridade ao apregoar as vantagens do seu empreendimento, constituindo ilícito penal a comunicação falsa ao público sobre a legalidade do loteamento ou desmembramento, ou qualquer ocultação fraudeulenta a fato a ele relativo. (BALBINO FILHO, 2004, p.335).

O artigo 50 da Lei 6766/79 tipifica como crime contra a Administração Pública:

Art. 50º - Constitui crime contra a Administração Pública:I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios;II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanossem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença;III - fazer, ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.

Pena: Reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País.

Parágrafo único - O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido:

I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente;

II - com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18, §§ 4º e 5º, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato não constituir crime mais grave. (NR) (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99)

Pena: Reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem) vezes o maior salário mínimo vigente no País.O artigo 51 da referida lei, abrange a todas as pessoas que concorrem com o lotador nos

delitos previstos no artigo 50.

Art. 51º - Quem, de qualquer modo, concorra para a prática dos crimes previstos no artigo anterior desta Lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatário de loteador, diretor ou gerente de sociedade.

Parágrafo único - (VETADO) ((Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

E por fim, o artigo 52 proíbe o oficial de registro de imóveis a promover registros de terrenos e imóveis que não estejam devidamente regularizados.

Art. 52º - Registrar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento não registrado.

Pena: Detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.

Walter Ceneviva relata a constituição de crime da seguinte forma:Constitui crime contra a administração pública dar início a loteamento ou desmembramento em desacordo com a lei, punível com reclusão de um a quatro anos. Igual crime comete aquele que der início à execução de projeto em desacordo com a licença do Poder Público ou quem por conduta omissiva ou comissiva fizer afirmação falsa sobre a legalidade dele. (CENEVIVA, 2003, p.565).

Caracteriza-se crime o fracionamento da gleba com o objetivo de burlar a lei ou, ainda, em desacordo com o que a mesma estabelece. A lei é muito clara quanto às limitações impostas pelo legislador. Tais limitações são uma maneira de impedir que se proliferem loteamentos irregulares ou clandestinos, atribuindo responsabilidade penal àquele que de qualquer modo infringir ou contribuir para esse tipo de loteamento.

Conclusão

Considerando o quadro traçado, ainda que de maneira breve, é imperioso concluir que os loteamentos clandestinos e irregulares, especialmente em face da condição sócio-econômica de seus habitantes, merecem e necessitam não só de proteção legal, como também do amparo dos entes públicos competentes, com o intuito de buscar a regularização dos mesmos, minorando, assim, a grave crise habitacional brasileira e levando um mínimo de dignidade ao cidadão.

Não pairam dúvidas nos meios jurídicos no sentido de que os loteamentos clandestinos e irregulares caracterizam-se como verdadeiros problemas para a sociedade contemporânea, não só jurídicos como sociais.

O noticiário dos acontecimentos em vários centros urbanos reflete a triste situação de milhares de famílias, vítimas do embuste e da impunidade de aventureiros oferecedores de um pequeno “pedaço” de solo, a fim de que cada um deposite suas parcas economias para a realização de um sonho de ter uma casa, porém, com um final nem sempre feliz.

A busca da solução deste grave problema enfrentado pela sociedade seja ela dos grandescentros urbanos, cidades de porte médio e até mesmo dos pequenos municípios, passa necessariamente, pela atuação do Município, do Estado e da União.

No entanto, dentre os entes públicos, o que assume maior relevância no controle, na prevenção e na repressão aos loteamentos clandestinos é o município, tendo em vista asprerrogativas das quais está imbuído e do poder de fiscalização que lhe assiste, e, também, porque o Município é o ente federativo que se encontra mais próximo da comunidade.

Mas não se pode menosprezar a importância de outro agente no controle preventivo doparcelamento do solo urbano, qual seja, o Oficial de Registro de Imóveis, pois considerando que o referido órgão compõe uma das fases de formação do parcelamento do solo figura como relevante instrumento de controle urbanístico e “protetivo-social”.

De igual forma, aos demais operadores do direito cabe agir sempre na busca de meios técnicos e jurídicos capazes de ensejar uma fiscalização do parcelamento do solo urbanoeficaz e nos moldes da legislação pátria que regula a matéria, ou seja, a proteção dos direitos de propriedade. Ainda que a lei que rege o parcelamento do solo urbano apresente falhas, o seu aspecto positivo suplanta os pontos negativos, sempre corrigíveis desde que sua correção mereça o empenho das entidades político-administrativas responsáveis.

Portanto, a Lei 6.766/79 que resguarda o direito de propriedade dos cidadãos necessita de melhores condições para o seu cumprimento, inclusive um melhor aparelhamento dos órgãos públicos fiscalizadores, para que haja a coibição de irregularidades, visando o bem estar social em homenagem ao que reza a nossa Carta Magna, quando preceitua o direito de moradia, no seu capítulo de direitos sociais.

REFERÊNCIAS

São Luís, MA. Lei Orgânica do Município de São Luís, de 05 de abril de 1990.

______. Lei nº 3.253 de 29 de dezembro de 1992. Dispõe sobre o Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo Urbano do Município de São Luís.

Constituição FederalBRASIL, Constituição (2001). Constituição da República Federativa do Brasil. Atualizada até a Emenda Constitucional nº 31, de 14 de dezembro de 2000, acompanhada de notas remissivas e dos textos, na íntegra, das Emendas Constitucionais de Revisão. São Paulo: Saraiva, 2001.

BRASIL, Código Civil, 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

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