Molano - Confesion de Parte

download Molano - Confesion de Parte

of 108

Transcript of Molano - Confesion de Parte

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    1/108

    anlisis polticoNo. 17 SEP/DIC 1992

    INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS YRELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)

    UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

    Francisco Leal BuitragoFUNDADOR

    William Ramrez TobnDIRECTOR

    Fernando Cubides CipagautaEDITOR

    Gonzalo Snchez GmezASESOR EDITORIAL

    Sandra Patricia Martnez B.ASISTENTE EDITORIAL

    Diana Marcela RojasEDITORA VERSIN ONLINE

    Carlos Germn SandovalASISTENTE EDITORIAL VERSION ONLINE

    ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES

    Klaus MeschkatALEMANIAMara Isaura Pereira de Queiroz BRASILDaniel Pcaut FRANCIAEric HobsbawmINGLATERRANorbert Lechner CHILEThomas FischerALEMANIACharles BergquistESTADOS UNIDOSCatherine LeGrand CANADA

    UNIBIBLOSImpresinSiglo del Hombre Editores Distribucin

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    2/108

    2

    ESTUDIOS Reforma del Estado y desarrollo econmico y social en ColombiaJOS ANTONIO OCAMPO

    Colombia:hacia una salida democrtica a la crisis nacional?EDUARDO PIZARRO LEONGMEZ

    DEMOCRACIALa proteccin internacional de los desplazados internos a la luz del derecho cosmopolitano de Kant

    HERNANDO VALENCIA VILLA

    COYUNTURAEl colapso del comunismo y la tarea ideolgica democrticaLUIS EDUARDO HOYOS

    La ONU y el proceso de paz en el Salvador: 1990-1992RUL BENTEZ MANAUT

    DEBATEPoder y medios de comunicacin:una puerta giratoria?JOS HERNNDEZ

    RESEASViolence in Colombia: The contemporary crisis in historical perspective,

    DE CHARLES BERGQUIST, RICARDO PEARANDA Y GONZALO SNCHEZ, CHARLES BERGQUIST

    Poder local: realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia, de Pilar Gaitan Pava y Carlos Moreno OspinaPOR DARIO FAJARDO MONTAA

    Los lmites de la modernizacin,DE CONSUELO CORREDOR,POR JAIME ZULUAGA NIETO

    Surgimiento de las sociedades cientficas en Colombia, 1859-1936,DE DIANA OBREGN TORRES,POR FERNANDO CUBIDES

    TESTIMONIOConfesin de parte

    ALFREDO MOLANO

    BIBLIOGRAFA TEMTICAEducacin Superior en ColombiaRICARDO LUCIO

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    3/108

    3

    REFORMA DEL ESTADO yDESARROLLO ECONOMICO ySOCIAL EN COLOMBIA *

    Jos Antonio Ocampo**

    Para cualquier observador, la gran paradoja del desarrollocolombiano es la conjuncin de una gran estabilidadmacroeconmica, un ritmo aceptable de crecimiento de laactividad productiva, la mejora continua de losprincipales indicadores sociales y una de las tradicionesdemocrticas y civilistas ms consolidadas del subcontinente latinoamericano, con manifestaciones crnicasde violencia poltica y social. Estas ltimas tienen,adems, mltiples manifestaciones, asociadasfundamentalmente a viejos conflictos agrarios, dcadas deviolencia poltica y al ms reciente pero ya envejecidofenmeno del narcotrfico Como resultado de ello, la pazes la esencia misma del proceso poltico nacional. Entorno a ella han venido girando, por lo tanto, los grandesproyectos de reforma institucional, en especial laConstitucin Poltica de 1991.

    Los vientos neoliberales han llegado al pas al mismotiempo, con tanto o mayor fuerza que en otros pases de laregin. Con base en un diagnstico segn el cual, enausencia de medidas radicales que abrieran la economa alas libres fuerzas del mercado, el pas esta-

    ba abocado a una severa crisis de desarrollo, laadministracin Gaviria puso en marcha un ambicioso plande liberalizacin econmica, no muy diferente a aqul quevienen adoptando, de una u otra manera, todos los 'pasesde la regin.

    La dialctica entre una nueva Constitucin, que reclamams Estado como mecanismo para superar la crisisinstitucional, y un Plan de Desarrollo, que diagnostica lanecesidad de menos Estado, es el eje del debate sobre lareforma del Estado en Colombia. Las dos perspectivas noson totalmente antagnicas, pero s lo suficiente comopara tornar el momento que vive Colombia uno de losms contradictorios de la historia del pas.

    Este ensayo analiza la controversia actual sobre lareforma del Estado en Colombia y las reformas enmarcha, en aquellos temas que tienen una relacin msdirecta con el desarrollo econmico y social. Estdividido en cuatro partes. En la primera se hace una brevecaracterizaci n del desarrollo econ mico y social delpas, y su relacin con la intervencin estatal, y se ilustranlas discre-

    Economista, investigador de Fedesarrollo.Este trabajo ha sido financiado por la Fundacin CEDEAL de Espaa y aparecer como un captulo del libro El rol del Estado en AmricaLatina, editado por Roberto Frenkel y publicado por dicha Fundacin. Agladezco las discusiones con Eduardo Lora, Carlos Molina y

    Guillermo Perry sobre algunos de los temas del trabajo. 5

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    4/108

    4

    6

    pancias conceptuales entre la reciente Constitucin yel Plan de Desarrollo de la administracin Gaviria.La segunda estudia con detenimiento los temasrelacionados con crecimiento y estabilidadmacroeconmica. La tercera considera aquellosrelativos a la equidad. La cuarta analiza los dos

    temas ms directamente relacionados con econo ma ydemocracia: las controversias relativas a lapropiedad y los mecanismos institucionales para laadopcin de las decisiones econmicas.

    El trabajo arguye que muchos de los cambios que hapuesto en marcha la administracin Gaviria,dirigidos a ampliar la esfera de accin del mercado,son convenientes y positivos en una perspectiva delarga duracin. La estrategia de reorientacin de laeconoma hacia afuera responde, en efecto, a necesi-dades tanto internas como externas del desarrollocolombiano. El nfasis en el gasto pblico social, enla introduccin de nuevos criterios para suasignacin, y la reestructuracin del sector pblicopara darlems espacio al sector privado en la provisin deservicios sociales y domiciliariosson tambin convenientes. Sin embargo, elensayo argumenta igualmente que el diagnsticosobre la naturaleza de los problemas estructuralesque enfrentaba la economa colombiana, y laradicalidad y la velocidad conla cual se han llevado a cabo las reformas es-tructurales, han sido inadecuadas. Comoconsecuencia de ello, el pas ha perdido laoportunidad de realizar una serie de reformas singrandes traumas econmicos y sociales, en el marcodel dilogo y el consenso democrtico en el cual seha movido en otros frentes. La radicalidad yvelocidad de las reformas han aumentado, adems, la

    vulnerabilidad macroeconmica y, ante todo, han introducido elementos adicionales de inestabilidadpoltica, que ponen en peligro el xito de un procesode apertura poltica positivo, orientado a superar lascrnicas condiciones de violencia en las cuales se hamovido el pais.

    Las dificultades macroeconmicas que se hanenfrentado durante la ejecucin del pro

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    grama de reformas estructurales han desempeadoun papel muy importante en los resultados que sehan apreciado en los ltimos aos. En particular, laadopcin: de una poltica monetaria extremadamentecontraccionista en 1991, dirigida a combatir la infla-cin, acentu la abundancia de divisas que ya era

    evidente en la fuerte acumulacin de reservascaracteristica del ao al interior. Como reflejo deello, el pas experiment una recesin productiva(que para los patrones colombianos significaestancamiento del PIB per cpita y ligera cada de laproduccin industrial y de algunos otros sectores), yvio deteriorarse la tasa de cambio extremadamentecompetitiva que tena al iniciarse el programa dereformas. El fuerte racionamiento elctrico de 1992introdujo elementos adicionales en el panoramaeconmico de corto plazo. Pese a la importancia deestos eventos coyunturales, la referencia a ellos sermarginal, para no desviar la atencin de los temascentrales del trabajo.

    La vastedad del tema que nos ocupa obliga a serselectivos en la temtica. As, asuntos tan centralescomo la seguridad interna y la justicia, sobre loscuales existe un amplio consenso acerca de lanecesidad de reforzar las acciones del Estado, nosern objeto de atencin, para destinarla a temas msespecficos del desarrollo econmico y social. Porotra parte, el tema obliga a un recurso continuo, noslo al anlisis poltico sino tambin a la historiaeconmica y poltica del pas. De hecho, muchas delas imprecisiones caractersticas de algunosdiagnsticos en boga surgen de una lecturainadecuada de los hechos histricos. Adems, eldebate sobre el Estado

    tiene un trasfondo ideolgico inescapable.Este trabajo no lo oculta. No participa, por lo tanto,de la tendencia de gran parte de la literaturaeconmica contempornea a esconder los sesgospolticos e ideolgicos tras un sofisticado aparatajetcnico. No obstante, comparte la conveniencia ynecesidad de debatir tcnicamente, y con la mayorobjetividad posible, el alcance real de las formas deintervencin estatal y sus deficiencias, pero tambinsus virtudes.

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    5/108

    5

    --

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO 7

    l. DESARROLLO ECONOMICO ySOCIAL E INTERVENCIONESTATAL

    1. Una breve caracterizacin del desarrolloy de la intervencin estatal en Colombia

    La caracterstica del desarrollo econmico co-lombiano que ms ha sido destacada interna-cionalmente ha sido su gran estabilidad ma-croeconmica. Colombia nunca ha tenido ningnmilagro econmico, pero tampoco ningn colapso,como aqul que experimentaron casi todos los pasesde la regin en los aos ochenta. A largo plazo, sucrecimiento ha sido muy similar al promedio deAmrica Latina o del Tercer Mundo, y slo hasobresalido cuando el comportamiento de otrasnaciones ha sido insatisfactorio. La tendencia a estaren el promedio es, adems, una de las caractersticasque se repite cuando se analizan otros indicadores econmicos y sociales. De hecho, segnveremos en la parte III de este trabajo, la estabilidad

    del crecimiento se ha reflejado tambin en unamejora ms o menos estable de los principalesindicadores sociales.

    No sin razn deca, por lo tanto, el finado CarlosDaz-Alejandro que Colombia era un pas "me-diocre", entendido no en el sentido peyorativo deltrmino, sino en su acepcin alternativa, es decir, lade un pas "intermedio, que est en el medio". Sihemos de confiar en las apreciaciones de losobservadores externos, sta puede ser, de hecho, lagran virtud del pas. Lo que no se debe olvidar esque esta estabilidad refleja dos caractersticasadicionales: una tradicin gradualista en el manejoeconmico y una fuerte regulacin macroeconmica.

    La prdida de la primera y, en menor medida, de lasegunda, pueden ser, por lo tanto, costos importantesdel actual programa de reforma estructural (vase alrespecto la parte II de este trabajo).

    Existe un gran consenso en torno a que el tamaorelativo del Estado es pequeo en Colombia encomparacin con pases de similar nivel dedesarrollo. El actual Plan de Desarrollo comparteeste diagnstico. Sin embargo, tambin parececompartir la apreciacin segn la cual el Estado

    colombiano ha intervenido excesivamente en laasignacin de recursos productivos y, en especial, hafomentado el excesivo enclaustramiento del pas1.En la parte II argumentaremos en CO1"1tra de estaconcepcin. Basta, por ahora, anotar que el Estadocolombiano la tenido, sin duda, una tradicin de altaintervencin en las operaciones financieras y en laregulacinde los flujos de divisas. En pocas recientes, sinembargo, dicha regulacin ha estado asociadamucho ms a la regulacin macroeconmica que aintentos de planificar el desarrollo. Fuera de ello, loscampos prioritarios de accin del Estado han sido losms tradicionales: bsicamente laprovisin de servicios sociales e infraestructura.

    Los cuadros 1 y 2 corroboran estas apreciaciones.Como en la mayor parte de los pases, laparticipacin de la demanda final de sector pblicoen el PIB muestra una tendencia ascendente, que enel caso colombiano ha tenido un comportamientoescalonado en la posguerra: se mantuvo alrededor deun 10-12% en los aos cincuenta y comienzos de lossesenta, aument a un 15% a finales de los aossesenta (el primer dato que registra el Cuadro 1), ynuevamente, a un 19%, a finales de los aos setentay comienzos de los ochenta2. Esta ltima proporcines, en cualquier caso, moderada para los patronesinternacionales3. Debidoal alto contenido de mano de obra asalariadacalificada, la participacin en la remuneracin a losasalariados es mayor (alrededor del 300/0) y muy

    superior a su participacin en el empleo total, quealcanz un pico de un 9% a finales de los aossetenta y comienzos de los ochenta, y ha tendido adisminuir desde entonces4.

    Presidencia de la &pblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. l. Paradetalles adicionales, vase Comisin del Gasto Pblico (1986).Repblica de Colombia y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. V, y Misin de Finanzas lntergubernamentales (1981). Estotambin es cierto en relacin con el empleo pblico. Un trabajo de PREALC (Echeverra, 1985) realizado hace algunos aos encontr, enefecto, que las relaciones de dicho empleo con indicadores laborales generales era, en Colombia, alrededor de la mitad del nivel tpico en otrospases latinoamericanos.Misin de Empleo (1986), Gonzlez (1987) y Reyes (1987).

    123

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    6/108

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    7/108

    7

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO 9

    ha sido decreciente a lo largo de las dos ltimasdcadas, segn lo registra el Cuadro 2.

    La heterogeneidad regional es otra caractersticadistintiva del pas. Sin duda, para su tamao,Colombia es una de las naciones regionalmente mscomplejas de Amrica Latina y quizs del mundo.Este hecho ha tenido, como es obvio, un impactoprofundo sobre el desarrollo econmico y poltico

    nacional. En trminos econmicos, le dio al pas elcarcter de una economa de archipilago, como lacaracteriz en su momento un influyente cientficosocial colombian06. Tuvo, adems, un efectodecisivo sobre el proceso de industrializacin, segnveremos ms adelante, ya que las principalesregiones del pas slo vinieron a estar integradas concomunicaciones modernas en forma muy tarda -demanera precaria a fines de los aos veinte y en formamucho ms articulada, en la dcada de los aoscincuenta-. De hecho, el carcter incompleto de esteproceso de integracin del mercado in

    terno permite explicar por qu todava a finales delos aos setenta un Plan de Desarrollo pudieradenominarse Plan de Integracin Nacional y que eltema del aislamiento geogrfico figure todava enforma notoria en el mapa de la violenciacolombiana. De alguna manera, la heterogeneidadregional es tambin fuente de estabilidadmacroeconmica y de la tradicin gradualista delpas, ya que la heterogeneidad geogrfica est

    acompaada de una diversidad de las basesproductivas, que es equilibradora en trminosglobales, y genera, al mismo tiempo, una fuerteresistencia a polticas econmicas que beneficien aalgunas regiones (es decir, a algunos sectores, dadalaespecializacin regional) a costa de otras 7.

    Dada la heterogeneidad regional, no deja de sor-prender el excesivo centralismo que alcanz laadministracin pblica en aos recientes. Parte deello es el reflejo de procesos polticos que cul-minaron en la imposicin de un fuerte centralismoen la Constitucin de 1886. En realidad, el

    CUADRO No. 2ESTRUCTURA DEL PIB GENERADO POR EL SECTOR PUBLICO (aprecios de 1975)

    1971-1974 1975-1978

    1979-1982

    1983-1986l. ESTRUCTURA DEL PIB DEL SECTOR

    PUBLICOSector agropecuarioMineraIndustria manufactureraElectricidad, gas yaguaConstruccinComercio y hoteleraTransporte y comunicacionesServicios financierosServicios comunales, sociales y personales

    II. PARTICIPACION EN EL PIB SECTORIALSector agropecuarioMineraIndustria manufacturera

    Electricidad, gas yaguaConstruccinComercio y hoteleraTransporte y comunicacionesServicios financierosServicios comunales, sociales y personales

    0.17 0.19 0.23 0.238.56 4.87 3.40 4.023.88 5. 79 9.87 14.186.41 7.15 7.14 6.342.24 1.74 1.29 1.220.00 1.36 1.38 1.37

    11.24 13.15 12.82 12.9411.14 10.97 10.48 10.47

    56.36 54.78 53.37 49.22

    0.10 0.12 0.16 0.20

    53.12 49.78 41.66 32.852.38 3. 72 6.94 12.74

    100.00 100.00 100.00 100.008.75 7.51 5.86 5.500.00 1.52 1.67 2.14

    19.20 22.10 20.74 26.2111.16 11.68 11.29 13.7665.08 65.76 64.01 71.07

    Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico.

    67

    Nieto Arteta (1971).Para un desarrollo ms amplio de esta hiptesis, vanse Ocampo y Reveiz (1980) y Reveiz (1989).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    8/108

    8

    ~ --~--

    10

    centralismo econmico del Estado es un fenmenoms reciente, asociado bsicamente a la extensin delas funciones del Estado en las reas de desarrollosocial e infraestructura desde los aos treinta, y a laausencia de mecanismos adecuados definanciamiento regional y 10cal8. En pocas

    recientes, y en especial a partir de la dcada de losaos ochenta, la fuerza de la heterogeneidad regionalse ha expresado a travs de un fuerte impulsodescentralizador, del cual hace parte la Constitucinde 1991. La tendencia internacional en tal sentido hareforzado, sin duda, este proceso. A travs de l, lasregiones y los municipios han ganado, no slo ungrado importante de autonoma poltica, sinotambin en el manejo de sus ingresos y gastos,aunque financiados en parte importante porparticipaciones crecientes en los ingresosnacionales9.

    Si la complejidad regional ha tenido un impactoimportante sobre el desarrollo econmico, su efectosobre el desarrollo poltico no ha sido menos

    notorio. En cierta forma, la inestabilidad poltica delsiglo XIX estuvo ligada al difcil proceso deconstruccin de una nacin a partir de un conjuntodesarticulado de regiones. Este proceso condujo anueve guerras civiles nacionales y a un incontablenmero de conflictos armados de alcance regional.Sin embargo, a partir de la ms sangrienta de lasguerras civiles, la llamada de los Mil Das (1899-1902), y la consecuente secesin de Panam (1903),la heterogeneidad regional vino a ser el fundamentode una fuerte tradicin democrtica y civilista. Enefecto, la democracia colombiana ha sido, en granmedida, el mecanismo institucional por medio delcual las lites regionales -representadas en los dospartidos polticos tradicionales, el Congreso y elgabinete ministerial- negocian entre s.

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    Este proceso no ha estado, por supuesto, exento dedificultades, como lo atestigua la gran crisisinstitucional que experiment el pas entre elasesinato de Jorge Elicer Gaitn en 1948 y laconformacin del Frente Nacional mediante elPlebiscito de 1957 -el perodo conocido

    simplemente como la Violencia-, y la crisissociopoltica que ha venido experimentando el pasen aos ms recientes.

    La Violencia hizo evidente la sobrevivencia de otrasformas de conflicto, ntimamente ligadas a procesosregionales. El ms importante de ellos es la pugnapor la tierra en las zonas de frontera agraria. Laconflictividad caracterstica de las zonas deexpansin agraria no es peculiar de Colombia, peros 10 es la existencia de una frontera agraria abiertaen muchas regiones, incluso del interior del pas. Lacompleja geografa colombiana permite, en efecto,tener fronteras incluso a pocos kilmetros de losprincipales centros urbanos. La conflictividadcaracterstica de las fronteras agrarias colombianas a

    lo largo del siglo XIX y de las primeras dcadas delactual ha sido documentada en diversos trabajos l.Ella no slo explot durante la Violencia, sino quecontina plagando la vida de varias regiones delpas.

    La radiografa de la violencia actual es, sin embargo,ms compleja, debido a la combinacin de dichosconflictos y otras viejas disputas agrarias -la luchade los indios por la tierra en algunas regiones delpas- con un complejo mapa de movimientosguerrilleros y con los ms recientes y devastadoresefectos del narcotrfico11. Algunos movimientosguerrilleros nacieron directamente de los viejosconflictos agrarios y todos han sobrevivido

    Vanse al respecto, Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Parte la., y Ocampo (1984).Sobre estos temas a lo largo de las ltimas dcadas, vanse Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Misin para la Descentralizacin(1991), Bernal et al. (1990) y Perry y Rodrguez (1991). Este ltimo trabajo explora, adems, las implicaciones de la nueva ConstitucinPoltica.Vase en especial, LeGrand (1988).Los comentarios que siguen no pueden hacer justicia a la complejidad del tema de la violencia colombiana. Vanse, entre la creciente literaturaque existe en el pas sobre el tema, los trabajos incluidos en Snchez y Pearanda (1986), el informe de la Comisin de Estudios sobre laViolencia (1987), Camacho (1991) y Pizarro (1991). Los trabajos de Reyes y Bejarano (1988), y Losada y Vlez (1989) presentan mapas de laviolencia, a travs de los cuales se puede apreciar la compleja confluencia del narcotrfico, las luchas guerrilleras y los viejos conflictosagrarios e indgenas. El ltimo de los trabajos mencionados muestra tambin la evolucin cuantitativa de la violencia colombiana desde losaos cincuenta.

    89

    1011

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    9/108

    9

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

    por ms de tres dcadas gracias al aislamiento de muchaszonas rurales. Conviene recordar al respecto que conexcepcin parcial del M-19 antes de su incorporacin a lavida civil en 1990, los movimientos guerrilleros han sidoen general incapaces de desarrollar una fuerte articulacinurbana, excepto con unos pocos reductos de estudiantes y

    sindicatos radicalizados.

    El narcotrfico, por su parte, no slo se ha inmiscuido enla dinmica de las fronteras agrarias, sino que ha llevadoel conflicto a zonas rurales relativamente pacficas hastahace pocos aos y, particularmente, ha generadofenmenos de violencia en zonas urbanas. Estas ltimashan estado asociadas no slo a .las guerras intestinascaractersticas de este tipo de negocios ilegales, sino, ade-ms, a la explotacin de la violencia reprimida de sectoresmarginales de las ciudades, que han venido a conformarsus cuadros de sicarios12. Como la violencia delnarcotrfico se ha dirigido en forma casi continua hacialos jueces, y en forma ms espordica hacia los polticos,ha tenido efectos devastadores, especialmente sobre elsistema judicial. Todos estos efectos superan con creceslos quizs exagerados clculos econmicos de la dimen-

    sin de esta actividad ilcita 13.

    Hay muchos otros problemas de carcter poltico y socialque son comunes e incluso tienen una importancia relativamenor que en otros pases latinoamericanos: laincapacidad de incorporar a algunos sectores rurales yurbanos al proceso de desarrollo, el desprestigio de laclase poltica tradicional, el debilitamiento demecanismos tradicionales de expresin de algunosgr11pOS sociales (el sindicalismo, por ejemplo, que, porlo dems, siempre fue relativamente dbil en Colombia),la inoperancia del sistema judicial, etc. Lo que es peculiar

    del pas es, sin embargo, la confluencia de estos factorescon la explosividad tpica de un pas

    1213

    11

    donde mltiples manifestaciones de violencia sonendmicas.

    Aunque el enfrentamiento armado nunca ha cesado y hasido apoyado por varios sectores sociales y polticos engrado variable a travs del tiempo, tambin ha sidoparticular del caso colombiano el uso reiterado del dilogoy el ofrecimiento, tanto a la guerrilla como al narcotrfico,de salidas diferentes a la confrontacin14. Esto no deja de

    ser sorprendente, considerando que a lo largo de los tresltimos gobiernos los diversos intentos de negociacinhan tenido resultados relativamente pobres. Quizs lasexplicaciones para ello subyacen, no slo en la tradicindemocrtica y civilista colombiana, sino en los resultados

    igualmente pobres de los ensayos por resolver estosproblemas por la va armada, cuando se ha ensayado enforma casi exclusiva (con la guerrilla durante laadministracin Turbay Ayala, 1978-1982, y con elnarcotrfico durante algunos aos de las administracionesBetancur y, especialmente, Barco). La convocatoria deuna Asamblea Nacional Constituyente en 1990, quedeliber durante el primer semestre de 1991, ha sido elensayo ms ambicioso por buscar un consenso nacionalque haga posible la paz.

    . Dos concepciones diferentes de la reforma delEstado

    La administracin Gaviria impuls la convocatoria de laAsamblea Constituyente y ha puesto en marcha al mismotiempo una ambiciosa reforma econmica de clarocontenido neoliberal, cuya expresin ms acabada es elactual Plan de Desarrollo. Aunque este ltimo y la nuevaConstitucin Poltica tienen elementos en comn, un

    anlisis cuidadoso indica que uno y otra contienen, enrealidad, concepciones radicalmente diferentes sobre la di

    Este problema, que ha sido particularmente complejo en Medelln, est documentado en forma descarnada en Salazar (1990). Sobre estosltimos, vase Gmez (1988 y 1990). Estos trabajos, que constituyen la aproximacin ms precisa a la medicin del tamao econmico de laactividad del narcotrfico, indican que despus de alcanzar rpidamente un 4-6% del PIB durante unos pocos aos a comienzos de los aosochenta, sta redujo rpidamente su importancia, hasta un 2% en aos recientes.Sobre las "negociaciones" con el narcotrfico, vase el interesante ensayo de Orozco (1990).1

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    10/108

    10

    ;

    12

    reccin que debe seguir en Colombia la reforma del

    Estado.

    Las reformas constitucionales de 1936 y 1968 habanincorporado en la viej a Constitucin de 1886 losprincipios de la intervencin estatal, en el marco de una

    economa mixta. As, la primera de ellas habaintroducido el concepto segn el cual "la propiedad es unafuncin social que implica obligaciones", la obligacindel Estado de proteger el trabajo y la posibilidad deintervenir en la regulacin del transporte y serviciospblicos, incluida la fijacin de tarifas. La reforma de1968, por su parte, introdujo el concepto de planeacineconmica y social, y reforz los principiosintervencionistas. El artculo 32 de la vieja Constitucin,en el cual quedaron consagrados en forma ms clara estosprincipios, estableca que:

    Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativaprivada dentro de los lmites del bien comn, pero la

    direccin general de la economa estar a cargo delEstado. Este intervendr, por mandato de la ley, en laproduccin, distribucin, utilizacin y consumo delos bienes y en los servicios pblicos y privados, pararacionalizar y planificar la economa a fin de lograr eldesarrollo integral.Intervendr tambin el Estado, por mandato de la ley,para dar pleno empleo a los recursos humanos ynaturales, dentro de una poltica de ingresos ysalarios, conforme a la cual el desarrollo econmicotenga como objetivo principal la justicia social y elmejoramiento armnico e integrado de la comunidad,y de las clases proletarias en particular.

    La Constitucin de 1991 incorpor estos principios y

    ampli considerablemente las normas constitucionalessobre intervencin estatal.. Entre los principiosfundamentales, con los cuales se inicia la nueva CartaPoltica, se incluyen la definicin de Colombia como un"Estado social de derecho", y se establece que es finesencial del Estado "promover la prosperidad general" y"facilitar la participacin de todos (...) en la vidaeconmica". El artculo 334, en el cual quedaronincorporados los principios del 32 de la antigua CartaPoltica, establece que los objetivos de la intervencinestatal son "conseguir el mejoramiento de la calidad devida de los habitantes,

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    la distribucin equitativa de las oportunidades y losbeneficios del desarrollo y la preservacin de un ambientesano". En forma complementaria, el artculo 366 definecomo finalidades sociales del Estado "el bienestar generaly el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin".

    Por otra parte, dos captulos, que cubren en total 41artculos, definen en forma detallada los derechossociales, econmicos, culturales y colectivos, y el ttulosobre rgimen econmico, que cubre otros 42 artculos, vamucho ms all de las normas sobre hacienda pblica, a lacual se destinaba casi la totalidad del articuladocorrespondiente en la vieja Constitucin. Los derechoseconmicos y sociales que define la nueva Carta Polticason tanto de carcter general-es decir, extensivos a todoslos ciudadanos- como especficos. Entre los primeros seestablecen los derechos a la salud, la educacin, la culturay la recreacin, a una vivienda digna, a la seguridad socialy al trabajo. Entre los beneficios especficos se establecenalgunos dirigidos a los nios, la tercera edad, la mujerdurante el embarazo y despus del parto, y a losproductores agrcolas.

    La Constitucin establece, por otra parte, que el Estadopromover el acceso de todos los colombianos a lapropiedad, especialmente en el caso de los trabajadoresagrarios, y que fomentar las formas solidarias yasociativas de ella y la participacin de los trabajadores enla gestin de las empresas. Reitera, adems, la funcinsocial de la propiedad (Artculo 58) y la hace extensiva ala empresa (Artculo 333). Define, adems, como camposespecficos de la accin estatal el manejo econmico delsubsuelo y los recursos naturales no renovables, de loscuales es propietario, de la actividad financiera, delespectro electromagntico (declarado bien pblico) y delos servicios pblicos y sociales. Establece, adems, uncomplejo sis tema de planeacin nacional y regional, arti-culado en torno a un Consejo Nacional de Planificacin,donde estn representadas las entidades territoriales y lossectores econmicos, sociales , ecolgicos, comunitarios yculturales.

    Como constancia del eclecticismo que permea la nuevaCarta Poltica, conviene anotar que

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    11/108

    11

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO 13

    ciertos principios ampliamente defendidos porsectores neoliberales no quedaron totalmenteolvidados. La independencia del banco central quedconsagrada con facultades muy amplias -laregulacin de la moneda, los cambios internacionalesy el crdito-, aunque sujeta a vigilancia del Congresoy del Presidente de la Repblica, y al requisito de quesus funciones se ejercern "en coordinacin con lapoltica econmica general". En el Artculo 333 se

    estableci que, para el ejercicio de la libertadeconmica., "nadie podr exigir permisos previos nirequisitos, sin autorizacin de la ley". Por su parte,en varios artculos queda claro que el sector privadopodr participar en la prestacin de servicios pbli-cos y sociales e incluso que el gobierno "enaje nar oliquidar las empresas monopolsticas del Estado yotorgar a terceros el desarrollo de su actividadcuando no cumplan los requisitos de eficiencia, enlos trminos que determine la ley" (Artculo 336).Las normas sobre propiedad estn, adems,permeadas de un claro espritu antimonoplico, queestablece que el Estado "impedir que se obstruya ose restrinja la libertad econmica y evitar ocontrolar cualquier abuso que personas o empresashagan de su posicin dominante en el mercado

    nacional" (Artculo 333).

    Cualquiera que sea la lectura de la nueva Constitucin,no queda la menor duda, con base en lasconsideraciones anteriores, que el fruto de losconsensos en la Asamblea fue la de ampliar lasesferas de intervencin del Estado, aunque con unespritu moderno: permitiendo una participacinprivada en sectores tradicionalmente reservados alsector pblico, facilitando su operacin y forzando alsector pblico a ser eficiente y competir, cuando ellosea posible. El Plan de Desarrollo se esfuerza, por elcontrario, en delimitar las reas del Estado15.

    El Plan tiene dos concepciones fundamentales. Laprimera, que asocia con las modernas teo

    ras del desarrollo, es la necesidad de concentrar lasactividades del Estado en cuatro reas estratgicas,donde se postula que existen las externalidades msimportantes sobre la actividad privada o donde esnecesario corregir las externalidades adversas quegenerara dicha actividad en ausencia de regulacin:la ampliacin de capital humano, el desarrollo de in-fraestructura fsica, el fortalecimiento de la capacidadcientfica y tecnolgica y la proteccin del medio

    ambiente. La segunda es la necesidad de superar unacrisis estructural de grandes proporciones, a la cual estara abocado el pas enausencia de grandes reformas estructurales. A estediagnstico nos referiremos con detenimiento en laparte II de este trabajo. Baste resaltar que el Plan enesta materia asocia dicha crisis al excesivointervencionismo estatal en la definicin de sectoresestratgicos. Por lo tanto, reclama la necesidad deeliminar la accin del Estado en esta rea y orientarsus acciones a fomentar la competencia, a travs dela desregulacin interna y la apertura al exterior.

    De las cuatro reas prioritarias, dos coinciden conaquellas donde el Estado colombiano ha concentradogran parte de sus acciones en el pasado. El Plan seesfuerza en presentar el nfasis en la poltica socialcomo una gran ruptura histrica. Mirma, de hecho,que "durante los pasados 30 aos, la visin deldesarrollo econmico le asign un papel bastanterestringido a la poltica social"16. Esta afirmacines, por lo menos, curiosa, ya que el Captulo 1 delPlan hace un extenso elogio -incluso un tantoexagerado- de los avances del pas en materia social.De hecho, al menos a partir del Frente Nacional(1958-1974), si no antes, la poltica social ha sidoclaramente una de las prioridades de la accinestatal. Adems, tres de los ltimos cuatro planes dedesarrollo han definido la poltica social como elcentro de la accin estatal, como lo atestiguan susmeros ttulos17, (aunque, segn veremos en la parteIII, ello no se reflej necesariamente en los in

    151617

    Vase el trabajo de Sarmiento (1992) para una discusin complementaria sobre este tema.Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), p. 83."Para cerrar la brecha", que se refera a la brecha social, de la Administracin Lpez (1974-1978), "Cambio con equidad", de la administracinBetancur (1982-1986), y "Plan de economa social", de la administracin Barco (1986-1990).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    12/108

    12

    14

    dicadores de gasto); el otro puso nfasis en lainfraestructura. Por el contrario, ninguno de ellosdefina, en sentido estricto, sectores estratgicos, enel sentido en que el nuevo Plan utiliza este trmino.As las cosas, la novedad del Plan es ms bien elenfoque especfico que se le da a la poltica social-el

    concepto de capital humano-, el nfasis en dos reasde accin que, aunque reconocidas, han sido muydescuidadas en el pasado -ciencia y tecnologa, ymedio ambiente-, y la definicin categrica segn lacual el Estado no debe intervenir en la asignacinsectorial de recursos.

    Como es apenas obvio, la delimitacin de las reasde accin estatal deja puntos de interseccin con lanueva Constitucin, entre ellos especialmente lapoltica social y el medio ambiente. No obstante, puedeargumentarse, con razn, que el enfoque de capitalhumano es restrictivo y ciertamente diferente a losprincipios que define la nueva Constitucin como ejepara la accin del Estado en el terreno social, que

    parecen ms afines a la postulacin de la equidad enla distribucin de los frutos del desarrollo como unobjetivo en s mismo18. Por otra parte, ladelimitacin de las reas de accin del Estado en elPlan va, sin duda, ms all de lo que establece laConstitucin, la cual habla genricamente de inter-vencin "en la explotacin de los recursos naturales,en el uso del suelo, en la produccin, distribucin,utilizacin y consumo de los bienes, y en losservicios pblicos y privados"(Artculo 334). Adems, ciertos temas consti-tucionales brillan por su ausencia, tales como elestatuto del trabajo, la promocin del acceso a lapropiedad y de las formas solidarias de ella y laparticipacin de los trabajadores en la gestin de lasempresas. Finalmente, aun

    que el nfasis en el fomento a la competenciatiene claros paralelos en las normas constitu-cionales, ella queda reducida en el Plan a lacombinacin de desregulacin interna y aperturahacia el exterior.

    181920

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    11. CRECIMIENTO Y ESTABILIDAD

    1. Las restricciones macroeconmicas

    Pese a la imagen internacional de buen desempeoeconmico, la economa colombiana haexperimentado problemas macroeconmicosimportantes desde mediados de la dcada de los aossetenta, que han dado origen a un amplio anlisis ydebate en el pas. La naturaleza de estos problemasse ilustra parcialmente en los Cuadros 3 y 4. Comose puede apreciar, desde entonces la economacolombiana ha crecido a un ritmo muy inferior alpromedio alcanzado durante las tres dcadas quesucedieron a la segunda guerra mundial, y aun alpromedio histrico desde que existen registros decuentas nacionales. El crecimiento se ha hecho almismo tiempo ms inestable. Este ltimo fenmenoes, sin embargo, relativamente menos importante; dehecho, la inestabilidad ha sido muy similar a la delperodo 1945-1974 e inferior a la de 1926-194419, yslo ligeramente superior a la alcanzada entre 1958 y1974.

    El quiebre ms notable es aqul que experimentaronlos indicadores de industrializacin. Hasta mediadosde la dcada de los aos setenta, el desarrollomanufacturero del pas fue rpido, tanto en trminosde ritmos de crecimiento como de transformacinestructural. Desde mediados de los aos setenta, elcrecimiento industrial ha sido, por el contrario, lentoe inestable y la transformacin estructural se hadetenido. Ntese que lo mismo no ha sido cierto delsector agropecuario que, como un todo, hamantenido ritmos de crecimiento y niveles deinestabilidad muy similares a los del perodo 1958-1974. La desaceleracin del crecimiento econmicoes, adems, evidente en las cifras sobreproductividad. A nivel global, el crecimiento de laproductividad se detuvo y comenz incluso aretroceder. Este resultado es, adems, evidente en laindustria manufacturera y en el sectoragropecuari02o.

    Para un anlisis crtico ms extenso del nuevo Plan, vase el reciente trabajo de Perry et al., (1992),La inestabilidad de este perodo puede estar exagerada, sin embargo, por la deficiencia de las series estadsticas disponibles. Sobre laevolucin de las cifras agregadas, vanse Garca (1988), Clavijo (1990) y Ocampo (1992a). Sobre industria, Ocampo (1992b y 1992c), y sobreel sector agropecuario, Ministerio de Agricultura y Departamento Nacional de Planeacin (1990).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    13/108

    13

    REFORMA DEL ESTADO y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    CUADRO No. 3DINAMISMO Y ESTABILIDAD DELCRECIMIENTO ECONOMICOCOLOMBIANO

    PIBTotal

    IndustriaAgricul- Manu

    tura factureraMedia: 1926-44

    1945-741958-741975-911926-91

    4.14 2.99 6.97

    5.16 3.25 7.145.37 3.63 6.633.82 3.65 3.00

    4.52 3.28 6.02

    3.34 3.84 8.55

    1.94 3.18 2.591.41 2.39 1.851.85 2.32 3.54

    2.44 3.16 5.44

    0.81 1.28 1.23

    0.38 0.98 0.360.26 0.66 0.280.48 0.64 1.180.54 0.96 0.96

    Desviacinestndar 1926-44

    1945-741958-741975-911926-91

    Coeficientede variacin 1926-44

    1945.741958-741975-911926-91

    Fuente: Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de laRepblica (1950-65) y DANE (1965-90). Estimativo

    Provisional de 1991 segn Fedesarrollo. Las medias serefieren a promedios de tasas anuales de crecimiento.

    Aunque la economa experiment una recuperacinimportante desde mediados de la dcada de los aosochenta, y alcanz de nuevo un ritmo decrecimiento del 4.5% entre 1985 y 1990, similar alpromedio histrico desde que existen registros decuentas nacionales, dicha recuperacin no fuepercibida como una ruptura de las tendenciasestructurales adversas que vena experimentandodesde mediados de los aos setenta. La apreciacinms firme en tal sentido la formul Fedesarrollo acomienzos de 1990, cuando anot que estarecuperacin haba sido la sucesin de bonanzas

    sectoriales sin un claro patrn de cambioestructural21.

    La apreciacin del nuevo Plan de Desarrollo en talsentido es radical. En efecto, el Plan atribuye lacrisis a una poltica econmica de excesivointervencionismo en la asignacin de

    2122

    15

    recursos, que llev al pas a un enclaustramientoprogresivo. De hecho, el Plan indica que, enausencia de una fuerte liberalizacin econmicacomo la adoptada, "la economa se encontraraatrapada en una trampa de bajo crecimiento", quevirtualmente significara el estancamiento del PIBpor habitante en los prximos aos22. En contra delas tendencias histricas y recientes, algunossectores tendran un comportamiento deplorable.Este es, en particular, el caso del sectoragropecuario, cuyo crecimiento, en ausencia depolticas, sera, segn el Plan, de slo un 0.5% porao (contra un promedio ligeramente superior al3.6% en las tres ltimas dcadas y 4.7% entre 1986y 1991).

    Aunque la caracterizacin de la situacin que havivido la economa colombiana desde mediados delos aos setenta como una crisis estructural ha sidocompartida por muchos autores, el diagnstico delnuevo Plan de Desarrollo es exagerado y, en variosaspectos, claramente inadecuado. Este hecho es muyimportante, dado que dicho diagnstico ha servidode base para justificar una serie de reformas de gran-des proporciones, que en gran medida han roto latradicin gradualista del pas y, segn veremos enuna seccin posterior de este ensayo, pueden tenerrepercusiones importantes en trminos de estabilidadmacroeconmica. Las deficiencias del diagnsticoson evidentes en tres frentes: la identificacin de lasrestricciones macroeconmicas, la relacin histricaentre comercio exterior y desarrollo econmico, y lainterpretacin de la relacin productividadcrecimiento.

    Las simulaciones realizadas con diversos modelosmacroeconmicos a lo largo de los ltimos aosindicaban que, con los parmetros tradicionales delpas, especialmente en materia de ahorro e inversin,y con expectativas no excesivamente optimistassobre la evolucin de los precios y las cantidades ex-portadas de los principales productos primarios, latasa de crecimiento que habra alcan

    "Editorial", Coyuntura Econmica, marzo de 1990.Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII.

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    14/108

    14

    16

    zado la economa del pas, en ausencia de reformasestructurales importantes, habra sido de un 4% porao o aun ms23. Este resultado no es, por lo dems,sorprendente, dados los ritmos de crecimiento que elpas ha alcanzado desde mediados de la dcada delos aos ochenta.

    Lo que es ms importante, los diagnsticosexistentes sobre las dificultades estructurales quevena enfrentando la economa difie renconsiderablemente de aqul que ha presentadorecientemente el Plan de Desarrollo. La dinmicaexportadora y, por ende, la balanza de pagos, noeran visualizadas por ningn autor como fuentesprobables de bajo di

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    namismo econmico. Este hecho no es, por lodems, sorprendente, ya que una mirada al Cuadro 4hace evidente la rpida expansin exportadora queha venido experimentando Colombia desdemediados de la dcada de los aos ochenta, que halogrado borrar, en forma aparentemente definitiva, la

    dependencia cafetera y elevar los coeficientes de ex-portaciones a niveles que el pas no conoca desdehace medio siglo. De hecho, el consenso sobre lasolidez de la balanza de pagos fue precisamente labase del acuerdo que se gener en torno a laposibilidad y conveniencia de proceder a unaliberacin de importaciones relativamenteambic iosa24. De acuerdo con todos los modelosalternativos, la aper

    CUADRO No. 4CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA yDEL SECTOR EXTERNO

    Participacin .., Comercio exterior ..,d 1 Composlclon del valor A d 1 PIB Composlclon de las expor

    d e,a,. agregado industriar C(omo.o e

    1975)taciones (dlares corrientes)

    pro UCClon ln- preCIOSdustrial en elPIB , Precios Tem- Inter d

    ' 4 Expor- Impor2d

    . ar as1975 pranas me las taciones taciones

    % % % % % % % %7.8 77.4 13.7 8.9 24.0 24.1 67.7 17.97.6 76.2 16.7 7.1 24.4 13.1 60.5 27.7

    10.2 60.8 30.5 8.7 24.0 15.9 53.6 36.115.7 55.6 35.3 9.0 20.4 11.2 60.7 31.714.9 51.5 37.9 10.6 21.0 14.4 72.1 20.217.6 48.4 38.4 13.2 18.4 18.4 78.7 16.319.5 43.0 36.9 20.1 17.2 15.9 76.2 16.820.7 39.9 37.0 23.1 16.0 14.1 68.9 18.921.2 40.4 35.5 24.1 15.6 14.1 61.0 15.222.5 34.1 36.2 29.7 14.9 16.9 50.5 8.722.9 32.7 35.7 31.6 15.1 16.0 57.9 6.621.3 34.1 34.3 31.6 14.1 19.3 48.7 13.021.2 32.5 34.8 32.7 17.5 15.6 35.6 31.021.4 32.9 34.0 33.1 21.6 14.8 19.0 37.6

    1925-291930-341935-391940-441945-491950-541955-591960-641965-691970-741975-791980-841985-891990-916

    Caf Mineras5 Menores

    14.311.710.3

    7.77.75.07.0

    12.223.740.835.438.333.5

    3.3

    1 Hasta 1935-39 excluye madera, papel y sus productos.2 Alimentos, tabaco, madera y sus productos.3 Bebidas, textiles, confecciones, cuero y sus manufacturas, derivados del petrleo, minerales no metlicos y manufacturas

    diversas.Papel e imprentas, qumicos y caucho, metales bsicos y metalmecnica.Petrleo, fueloil, carbn, nquel y oro.1990 para la composicin del valor agregado industrial.

    4

    5

    6

    Fuente: Estimado con base en informacin de las Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de la Repblica (1950-65) y DANE (1965-90),Anuarios de Comercio Exterior y balanzas de pagos del Banco de la Repblica. Estimativos provisionales de 1991 segn Fedesarrollo.

    2324

    Vanse, por ejemplo, Carrasquilla (1990), Caballero et al., (1991), Lora y Crane (1991), Villar (1991) y Ocampo (1992a). Vanse, sobreeste tema, los trabajos de Garay (1991), Hallberg y Tabaks (1992) y Ocampo (1990 y 1992d).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    15/108

    15

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    Vanse los trabajos citados en la nota anterior, y Perry et al. (1992). Ntese que esto es cierto incluso de aquellos trabajos que se utilizaron ensu momento para justificar la apertura. Por ejemplo, en el trabajo de Caballero et al., (1991) las mayores diferencias en las proyecciones sonaquellas que existen entre los escenarios de apertura y encierro, por una parte, y los de inercia por otra -y no entre los dos primeros-, y estasociada claramente con los aumentos en las tasas de inversin que se suponen en los dos primeros en relacin con la situacin prevalecienteen los ltimos aos. Por este motivo, en la discusin que sigue, los resultados de dicho trabajo se sealan como argumentos en favor deaumentar la tasa de inversin. Un ensayo reciente de uno de los autores del trabajo citado indica que el efecto recesivo puede ser relativamentegrande (Ramrez, 1991). Caballero et al. (1991) y Snchez et al. La Misin de Empleo (1986) resalt tambin la necesidad de elevar las tsasde ahorro e inversin hace varios aos.Caballero et al. (1991).Lora y Crane (1991) y Villar (1991).Ocampo (1992a).Para un anlisis muy riguroso de esta poltica, vase Lora (1991b). Perry etal. (1992).

    tura generaba, por s misma, efectos modera-damente recesivos en el corto plazo, que se veancompensados con mayor crecimiento en el largoplazo. Sus efectos globales en un perodosuficientemente largo (quizs el resto del siglo)eran relativamente pequeos en uno u otro

    sentid025.

    Los principales obstculos al crecimientoidentificados por estos trabajos eran bsicamente detres tipos. En primer trmino, las tasas de ahorro einversin eran un limitante.

    No obstante, la apertura ayudaba poco en talsentido. Eliminaba la posibilidad de que una mayortasa de inversin no se pudiera materializar porescasez de divisas27. Adems, la eliminacin de lasrestricciones cuantitativas y la rebaja de arancelestenan efectos favorables sobre la inversin. Sinembargo, estos efectos positivos eran ms quecompensados por el efecto adverso sobre lainversin que generaba el impacto recesivo de la

    apertura en el corto plazo28.

    El obstculo ms inmediato era, sin embargo, decarcter fiscal y estaba asociado a un peculiarproblema de financiamiento interno: debido a lafortaleza de la balanza de pagos, asociada a lapoltica cambiaria agresiva que tuvo el pas hasta1990, era necesario elevar la tributacin para evitarefectos inflacionario s indebidos29. En otraspalabras, el sector privado tena que optar entre unamayor tasa de tributacin o una revaluacin. Pese aque optar por esta segunda alternativa eraclaramente contraproducente en un escenario deapertura ex

    25

    26

    2728293031

    17

    terna acelerada, ste fue el camino que se escogi en1991, aunque ms como resultado de una polticamonetaria extremadamente restrictiva, que lejos dereducir la abundancia de divisas (como era,curiosamente, su propsito), la acrecent30. Acomienzos de 1992, con la propuesta de una nueva

    reforma tributaria, el gobierno ha buscado abrirlepaso a la primera de dichas alternativas.Obviamente, en el trasfondo de este problema definanciamiento interno existen dos aspectosadicionales: elefecto tributario adverso de la desgravacinarancelaria en un pas que tena una alta dependenciafiscal de los ingresos de aduana, y las deficienciasestructurales del mercado domstico de capitales,que impiden el uso a gran escala del financiamientointerno del sector pblico para financiar posiblesdesequilibrios fiscales sin acudir al crdito externo.

    Fuera de su papel crtico en la transicin a unaeconoma ms abierta, el aumento en la tasa de

    tributacin tiene, de acuerdo con estos estudios, unpapel estratgico de largo plazo: el financiamientode una mayor infraestructura social y fsica. Si ellento ritmo de crecimiento de la oferta agregada esel limitante fundamental del crecimiento econmicocolombiano, tal como lo supone el Plan de Desa-rrollo, una de las restricciones ms importantes a laaceleracin del crecimiento econmico son los bajosniveles de ambos tipos de inversin pblicacaractersticos de los ltimos aos3I. De hecho, laadministracin Gaviria comparte este diagnstico,ya que, de acuerdo con las simulaciones presentadasen el Plan, la poltica de apertura a duras penaslograra restablecer a finales del siglo el ritmo de cre

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    16/108

    16

    18

    cimiento que la mayora de autores considera comoinercial (un 4% por ao), y la aceleracin de dichoritmo a niveles del 7% o ms dependefundamentalmente de esfuerzos en materia deinversin pblica en infraestructura y capitalhuman032.

    2. Apertura externa, cambio estructuraly productividad

    En los ltimos aos se ha vuelto lugar comn afirmarque, en Colombia, como en el resto de AmricaLatina, el excesivo nfasis otorgado por la polticaeconmica a una industrializacin orientada hacia elmercado interno se ha convertido en una de lascausas fundamentales del lento crecimientoeconmico. Segn hemos visto, ste ha sido eldiagnstico utilizado por la administracin Gaviriapara justificar una reforma estructural de grandesproporciones, particularmente en materia de poltica

    comercial. Esta reforma, que se llev a cabo en1990 y 1991 incluye el desmantelamiento de lasrestricciones cuantitativas a las importaciones, lareduccin del arancel promedio, de un 44% a finalesde 1989, a un 12% en la actualidad, una bajadispersin de los niveles de proteccin (que oscilanen la actualidad entre 5 y 20%), la eliminacin de lossubsidios a las exportaciones y la liberacin parcialdel rgimen cambiario, fuera de diversas reformascomplementarias en materia portuaria, laboral.

    Curiosamente, algunos historiadores y cientficospolticos colombianos han formulado hiptesis

    enteramente contrarias a las aludidas para explicar elproceso de desarrollo colombiano. As, el msconocido historiador del caf acu el trmino"modelo liberal de desarro

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    llo" para expresar precisamente la escasa importanciaque haba tenido el Estado en la determinacin delpatrn de desarrollo econmico y social del pas34.Por otra parte, en un penetrante ensayo, escrito alfinal del perodo de mayor crecimiento industrial, unconocido cientfico poltico formul la hiptesis

    segn la cual, debido a los fuertes intereses agrarioslaindustrializacin nunca haba sido una prioridadpoltica en Colombia35. Esto es, por lo dems, loque indica la historia de los planes dedesarrollo del pas. De hecho, con la excepcinparcial del Plan Decenal de comienzos de los aossesenta, ningn Plan ha puesto la industrializacin enel eje de la poltica de desarrollo y, por el contrario, apartir de la dcada de los aos setenta, todos losplanes han sido crticos de la sustitucin deimportaciones (con la excepcin parcial de "Cambiocon equidad", elPlan de la administracin Betancur, 19821986). No es, por lo tanto, sorprendente que enColombia prcticamente no haya habido ningnesfuerzo importante de sustitucin de importacionesdesde hace dos dcadas36.

    Este punto de vista alternativo tiene un ampliosustento en comparaciones internacionales y en unahistoria de la industrializacin colombiana. En unode los ejercicios ms conocidos sobre patronescomparativos de desarrollo, el colombiano fuecaracterizado como relativamente neutral (es decir, niorientado hacia adentro ni hacia afuera), e incluso,pese al tamao del pas, como un patrn muy similaral de las pequeas economas primario-exportadoras,debido, precisamente, al gran peso de laagricultura en la dinmica productiva37. Al final del perodo de rpida industrializacin, lascomparaciones internacionales indicaban, adems,que el pas tena un sesgo relativo hacia las ramasmanufactureras ms livianas y, por el contrario, lasindustrias ms pesadas (en

    Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII.Para una descripcin detallada de las medidas de liberacin comercial, vase acampo (1990b y 1992d).

    Palacios (1983), especialmente Cap. XI.

    Gmez Buenda (1976).Gmez Buenda (1976), Perry et al. (1992), Ramrez (1992) y acampo (1992c y 1992d). Puede decirse que el ltimo esfuerzo

    importante de sustitucin de importaciones fue el ensamble automotriz, que se inici en firme a finales de los aos sesenta.

    Sin embargo, aun en este caso, el proceso fue moderado, segn se refleja en los bajos ndices de integracin nacional de los

    vehculos ensamblados en el pas.Chenery et al. (1986).

    3233343536

    37

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    17/108

    17

    ,-I

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    19

    Echavarra et al. (1983) y Syrquin (1987).Las anotaciones que siguen resumen las conclusiones de varios trabajos recientes del autor (Ocampo, 1990a, 1992b y 1992c). Estos trabajos seasan, sin embargo, en una amplia literatura sobre ste y otros temas interrelacionados, que incluye Ospina Vsquez (1955), Chu (1972),

    Hutchenson (1973), Daz-Alejandro (1976), Berry (1983), Ocampo y Montenegro (1984), Echavarra et al. (1983), Posada y Rhenals (1988),Chica (1988) y Echavarra (1989).Conviene tener presente que el nivel de importaciones de la segunda mitad de los aos veinte fue absolutamente excepcional (vase Ocampo yMontenegro, 1984). Por lo tanto, el punto de partida de la serie es anormalmente alto.El envejecimiento de las plantaciones, los efectos de la violencia poltica en las zonas cafeteras y el agotamiento de la frontera agraria, sin queexistieran, hasta mediados de los aos sesenta, tcnicas alternativas para intensificar el cultivo (Ocampo, 1989). Una vez'superadas estascondiciones, la caficultura experiment una virtual revolucin productiva en los aos setenta. Sin embargo, se hizo evidente otro obstculo aldinamismo cafetero: el lento crecimiento del consumo mundial, que limita las posibilidades de 'crecimiento de un pas que tiene un pesoimportante en la produccin mundial.

    especial la siderurgia y la metalmecnica) seencontraban muy atrasadas para un pas del tamaoy nivel de desarrollo de Colombia38.

    Los estudios sobre historia industrial del pasindican, por su parte, lo siguiente39: (1) El pro-

    teccionismo claramente antecedi a la indus-trializacin, pero fue incapaz por s solo de inducirun desarrollo industrial dinmico. (2) Una veziniciado dicho proceso, la proteccin desempe,adems, un papel secundario en el proceso deindustrializacin, si se compara con los efectos de laexpansin del mercado interno inducidos por elauge cafetero de comienzos del siglo XX, laseconomas externas generadas por la integracin dedicho mercado, los encadenamientos hacia atrs delpropio proceso y las fuertes fluctuaciones del tipode cambio real generadas por el ciclo cafetero. (3)Pese a la alta proteccin, hasta mediados de los aossetenta el proceso de industrializacin colombianofue relativamente eficiente, Se refleja en los ritmosde crecimiento de la productividad, la tendencia

    descendente de los precios relativos de los bienesindustriales y los bajos grados de utilizacin de losmrgenes de proteccin existentes. (4) El pas hizo,en cualquier caso, un trnsito temprano hacia unmodelo mixto, que combinaba la sustitucin deimportaciones con la promocin de exportaciones.Dicho trnsito fue inducido por el colapso cafeterode mediados de los aos cincuenta y la consecuentenecesidad, claramente percibida por las autoridades,de reducir la dependencia cafetera del pas. Susresultados, en trminos de diversificacin de la baseexportadora, fueron muy aceptables y, de hecho, elpas era visto a mediados de los aos setenta comouno de los ejemplos de pases en desarro

    3839

    40

    1

    110 que haban logrado avances importantes entrminos de articulacin a los nuevos flujos in-ternacionales de comercio. (5) Los problemas seriosde la industria -en trminos de productividad,dinamismo estructural y fragilidad financiera- slocomenzaron a mediados de los aos setenta, cuando

    se haba abandonado cualquier estrategia desustitucin de importaciones y la bonanza cafeterade la segunda mitad de dicha dcada debilit igual-mente los esfuerzos de diversificacin de ex-portaciones. Carente ya de cualquier concepcinestratgica sobre su papel en el proceso dedesarrollo, la industria se hizo muy vulnerable adiversos choques externos e internos. (6) Noobstante, el retorno parcial al modelo mixto a raz dela crisis de los aos ochenta se reflej en unfortalecimiento gradual de la industria: se reinici latendencia ascendente de la productividad y lasexportaciones, especialmente de estas ltimas, y seprodujo un importante saneamiento financiero.

    El concepto de la poltica de enclaustramiento comoCl=\usa de los problemas estructurales del pas es,en la perspectiva de este anlisis, impreciso, para nodecir abiertamente incorrecto. Ni ha existido talpoltica desde hace mucho tiempo, ni los altosniveles de proteccin han sido un obstculo alaumento de la productividad o de las exportaciones,cuando las condiciones macroeconmicas han sidopropicias. Por otra parte, la evolucin del coeficientede importaciones no muestra, en realidad, ningunatendencia descendente en el largo plazo (Cuadro4)4. El de exportaciones s tuvo una tendencia deeste tipo entre los aos cuarenta y setenta, pero mscomo resultado de problemas especficos del sectorcafeter041,

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    18/108

    18

    Ocampo (1992d). El Plan de Desarrollo resaltaba la necesidad de evitar una revaluacin real (Presidencia de la Repblica yDepartamento Nacional de Planeacin, 1991, Cap. VI), condicin que no se ha dado en la prctica.

    Vanse Echavarra (1990)) y Ocampo (1992c). Segn lo anota este ltimo trabajo, esta conclusin tambin se desprende del

    trabajo de &berts (1988), pese a la interpretacin opuesta por parte del Banco Mundial.Vanse, respectivamente, Rodrik (1992) y Tybout (1992).Vanse, entre otros, Amsden (1989), Pack and Westphall (1984) y Wade (1990).

    20

    que de una poltica de aislamiento; el coeficiente deexportaciones de la economa no cafeteraexperiment, ms bien, una tendencia claramenteascendente desde finales de los aos cincuenta.Como constancia histrica en contra deinterpretaciones simplistas sobre las relaciones entre

    los coeficientes de comercio exterior y elcrecimiento del PIB, vale la pena apreciar, adems,en los Cuadros 1 y 3, que el perodo de mayorreduccin del coeficiente global de exportacionesfue tambin el perodo de mayor crecimientoeconmico del pas (entre la dcada de los aoscuarenta y mediados de los aos setenta).

    Lo que es particularmente importante, las tendenciasde las exportaciones fueron muy favorables desdemediados de los aos ochenta. En cierto sentido,Colombia estaba comenzando a superar su crisisestructural. No eran necesarias por lo tanto medidasradicales orientadas a alterar el patrn de desarrollodel pas. Una poltica de apertura gradual y moderada

    ofreca, ms bien, la posibilidad deconstruir sobre los avances previos, sin generar losefectos desarticuladores, econmica y socialmente,de polticas ms radicales de restructuracin. Por lodems, los errores en el diseo de la polticamacroeconmica generaron un quiebre brusco en las tendencias del tipo decambio real, que interrumpieron temporalmente, amediados de 1991, la bonanza exportadora, encontrava con los objetivos

    bsicos del programa de ajuste estructura142.

    Por lo dems, la evidencia que se ha acumuladosobre determinantes de la productividad en laindustria manufacturera no corrobora tampoco las

    apreciaciones sobre este tema enel Plan de Desarrollo. En efecto, dichos anlisisindican que el determinante ms importante de laproductividad es el propio crecimiento econmico, atravs de las conexiones que se conocentradicionalmente como Ley de

    2

    43

    4445

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    Verdoorn. Esto indica que la causalidad entre estasdos variables es la opuesta a la que formula el Plan -el crecimiento genera mayores niveles deproductividad y no a la inversa-. Implica tambin queslo un programa de reestructuracin expansionista(lo cual no coincide con la experiencia reciente de

    Colombia) es capaz de generar los efectos esperadossobre la productividad. Estos estudios indican,adems, que no existe una relacin clara entre estaltima variable y los niveles decompetencia externos e internos y, en cualquier caso, que los efectos de estas variables soncuantitativamente dbiles en relacin conaquellos asociados a la Ley de Verdoorn43. Estos resultados inciertos son, por lo dems, consistentes conprincipios tericos y con la evidencia empricadisponible internacional

    44mente.

    Hacia el futuro, el gran problema que plantea elactual proceso de apertura es la ausencia real de

    incentivos para desarrollar nuevos sectoresindustriales. Con aranceles fijados a niveles del 10 15% para bienes intermedios y de capital (donde seconcentra el grueso de las candidatas a industriasincipientes), es difcil que cualquier agente privadose sienta llamado a hacerlo, con los riesgosinherentes a toda nueva actividad. De hecho, lospocos proyectos que existan en tal sentido,localizados en elsector petroqumico, se han archivado ante eldoble efecto de una baja proteccin y de la polticaagresiva de desarrollo petroqumico de Venezuela,que incluye la garanta de un aporte de capital porparte del Estado y subsidios a los insumos.

    La evidencia disponible a nivel internacional indicaque los pases de mayor xito en su proceso dedesarrollo industrial han diseado sistemascomplejos de intervencin estatal parael fomento de nuevos sectores productivos45. Lanueva literatura de comercio internacional

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    19/108

    19

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    proporciona, adems, un sustento terico paraesquemas dirigidos a fomentar nuevas industrias,que en gran medida se reducen al viejo argumentoen favor de la industria incipiente. Expresado entrminos simples, la existencia de procesosimportantes de aprendizaje, tanto internos comoexternos a las firmas, y la necesidad de operarinicialmente sin las externalidades tpicas de unaindustria consolidada (la produccin de insumos y

    servicios especializados), hace costoso y riesgoso eldesarrollo de nuevas actividades. La generacin deestas externalidades se resuelve en gran medida me-diante la ejecucin conjunta de una serie deproyectos, y es, por lo tanto, en esencia, unproblema de coordinacin de decisiones de in-versin, un tema que la literatura econmicareconoce ampliamente como una falla del mercado.El problema se agrava, adems, cuando el mercadode capitales es imperfecto y las inversiones soncuantiosas. No obstante, la existencia de unmercado de capitales aceptablemente desarrolladono resuelve, por s mismo, el problema.

    Segn hemos visto, Colombia nunca tuvo unapoltica industrial muy activa. No sera, por lo tanto,el momento de hacerlo. No obstante, algunasmnimas labores en este frente son necesarias. En elpasado, la proteccin y el aporte espordico derecursos de riesgo de entidades pblicas (el Institutode Fomento Industrial, IFI, y Ecopetrol en el sectorpetroqumico) resolvieron muchos de estos proble-mas de coordinacin y dieron origen a sectores quehoy en da se reconocen ampliamente comocompetitivos. El mantenimiento de ambos, sobreuna base estrictamente temporal, puede, as, jugarun papel importante hacia el futuro. Debe estarcombinada, adems, con una labor ms activa delEstado, en asocio con el sector privado, en lageneracin y difusin de informacin relevante paralas decisiones de inversin, en la coordinacin dedichas decisiones, particularmente si involucranparticipacin pblica, en la organizacin de losmercados (informacin, fomento de nuevas redescomerciales y de intermediarios y serviciosespecializados), y en la asignacin de recursos paradesarrollo tecnolgico. La definicin de

    21

    prioridades sectoriales para la asignacin derecursos en stas y muchas otras reas de accingubernamental (las negociaciones internacionales,por ejemplo) es, en cierto sentido, inescapable y esmejor si se enfrenta de manera explcita en vez deocultarla tras la retrica de la neutralidad deincentivos.

    . Reformas estructurales y estabilidadmacroeconmica

    Segn lo anotamos en una seccin anterior, latradicin de estabilidad macroeconmica deColombia ha tenido como presupuesto bsico unafirme tradicin gradualista en materia de polticaeconmica. Lo que a veces no se entiende conprecisin es que el gradualismo slo ha sido posiblegracias a un complejo -incluso engorroso- sistemade intervencin en los asuntos macroeconmicos.Como las principales fuentes de inestabilidad hanestado asociadas al sector externo, la intervencin enel mercado cafetero y en las operaciones de divisashan sido el eje de este sistema de intervencin. ElFondo Nacional del Caf, el control de cambios eimportaciones (que, en el primer caso, ha existido deuna u otra forma desde 1931) y el sistema deincentivos directos a las exportaciones notradicionales, han sido las instituciones tpicas en talsentido. El exitoso manejo estabilizador que hademostrado el pas a partir de 1983 no hubiera sidoposible sin la conjuncin de un manejo deinstrumentos ortodoxos --el control fiscal y ladevaluacin- y todo este aparato regulador. Dehecho, el sistema de devaluacin gradual noanunciada, que el pas ha mantenido en formacontinua por cerca de un cuarto de siglo, no hubierapodido mantenerse sin el uso complementario deuna poltica de devaluacin que segua las seales demercado, pero tampoco en ausencia de estas formasde intervencin directa.

    En esta materia, es quizs til citar en extenso elestudio ms importante realizado sobre el control decambios colombiano:

    La conclusin principal de este ensayo es que, inclusosin necesidad de considerar posibles

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    20/108

    20

    22

    efectos de expectativas voltiles, como las queparecen haber influido en la inestabilidad cambiariade los pases desarrollados, en Colombia existenfuentes externas de perturbacin suficientes paragenerar una gran inestabilidad cambiaria bajo unsistema de cambio flotante,y que en estas condiciones una poltica de esta-bilizacin limitada al manejo de reservas porparte del Banco de la Repblica estara expuesta alriesgo de dar a los especuladores el beneficio de unaapuesta segura contra la poltica de estabilizacin. Enconsecuencia, a menos que se est dispuesto a tolerarlas muy amplias fluctuaciones cambiarias que sepresentaran bajo un sistema de cambio flotante, loscontroles cambiarios directos son el costo a pagar pa-ra garantizar la viabilidad de la poltica de estabilizacin cambiaria46.

    Partcipe en parte de estas conclusiones, la administracinGaviria promovi en 1990 una reforma del rgimencambiario orientada fundamentalmente a permitir unamayor participacin del sistema financiero en el mercadode divisas y a hacer flexible el tipo de cambio. Resisti,sin embargo, las presiones en pro del desmantelamientodel control de cambios que,por lo dems, han sido una caracterstica de los perodosde abundancia de divisas. No obstante, las autoridades

    han sido ms bien renuentes a emplear los mecanismos decontrolque sobrevivieron (v.gr., el establecimiento de plazosmximos de giro para importaciones, denormas diferenciales para el tratamiento de diversosingresos de divisas, con sus consecuentesdiferenciales cambiarios) aunque, en virtud de la difcilcoyuntura de 1991, terminaron utilizndolos de una u otraforma.

    Por el contrario, el gobierno promovi la eliminacin del

    control de cambios para las transacciones de servicios -bajo el supuesto de queeran ttalmente inoperantes -, y el desmantelamiento delos controles a las importaciones. Como los flujos decapital de corto plazo se han filtrado tradicionalmente enel control de cambios colombiano a travs de las cuentasde servicios, la primera de dichas medidas facilitenormemente la movilidad de dichos capitales.

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    En ambos casos, los controles se mantuvieron,pero slo como mecanismos de emergencia: lanueva ley cambiaria establece que los controles a lastransacciones de servicios se restablecern cuando lasreservas sean inferiores a tres meses de importaciones y lade comercio

    exterior mantuvo todo el sistema de licencias comomecanismo de emergencia. Estas medidas soninoperantes, por dos razones diferentes: porque laexpectativa de restablecimiento de los controles fomentarpor s sola expectativas desestabilizadoras, y porque laexperiencia internacional y la colombiana de comienzosde los aos ochenta indica que mecanismos relativamenteeficientes de control no se improvisan en situaciones deemergencia. En ciertosentido, la posibilidad de usarlos en tales situacionesrequiere que se mantengan, no hibernando, como loestablecen las nuevas normas colombianas, sino conalgn grado de operatividad, aunque sea meramenteformal.

    El costo de estas reformas ser, por lo tanto, una mayorinestabilidad macroeconmica. Como lo refleja laexperiencia de 1991 y 1992, las autoridades econmicashan perdido grados de libertad en el manejo del cortoplazo. En

    particular, han perdido la mayor parte delcontrol sobre la oferta monetaria. Durante losdos ltimos aos y hacia el futuro, el manejomacroeconmico ha pasado, por lo tanto, a depender,mucho ms que en el pasado, de las polticas cambiaria yfiscal. Esto implica queel pas experimentar unas fluctuaciones mucho msagudas del tipo de cambio real y de la demanda agregadainterna de lo que ha sido

    111. EQUIDAD

    1. La evolucin de los indicadores sociales enColombia

    La evidencia disponible sobre evolucin de losindicadores sociales en Colombia se resume en losCuadros 5 a 8. Esta informacin indica que

    4647

    ern n ez ( ), p. .Para un desarrollo ms extenso de este tema, vase Lora (1991a).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    21/108

    21

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    23

    a partir de los aos cincuenta -antes en el caso deunos pocos indicadores- han venido mejorando lascondiciones promedio de vivienda, educacin ysalud. Este proceso se dio tambin, aunque muchoms tarde, en los indicadores de distribucin delingreso y pobreza. El proceso no ha sido, sin

    embargo, homogneo a lo largo del tiempo o delterritorio nacional48.

    CUADRO No. 5PRINCIPALES INDICADORES DE EDU-CACION y SALUD, 1951-1985

    1951 19641 19732 19853

    Educacin (% de la poblacincon 15 aos o ms)

    NingunaPrimariaSecundariaUniversitaria

    %20.854.521.9

    2.6

    %12.448.832.76.1

    %41.98.68.80.7

    %27.158.613.2

    1.1

    Tasas de analfabetismo

    (% de poblacin con 10 aos oms)9.9

    31.317.7

    7.223.412.2

    21.350.538.5

    14.440.626.6

    UrbanaRuralTotal

    Expectativa de vida al nacer(aos)

    59.456.058.6

    60.956.559.8

    63.858.362.1

    n.d.n.d.

    8.7

    UrbanaRuralTotal

    Mortalidad infantil(tasa por mil)

    68.591.674.1

    53.581.060.9

    .d.n.d..d.

    76.495.381.0

    UrbanaRuralTotal

    123

    1966 para expectativa de vida y mortalidad infantil. 1971ara expectativa de vida y mortalidad infantil. 1981 para

    expectativa de vida y mortalidad infantil.

    Fuente: Censos de poblacin. Expectativa de vida y mortalidad infantil:1951 segn Vivas (1987); otros aos segn Flores et al.(1987).

    La mejora ms temprana fue aquella que ex-perimentaron los indicadores de educacin,

    salud y vivienda. En todos estos casos, sin embargo,se mantuvieron diferencias notorias entre lascondiciones de vida de las zonas urbanas y ruralesdel pas (Cuadros 5 y 6). Por su parte, losindicadores de distribucin del ingreso sedeterioraron entre los aos treinta y sesenta. Existen

    discrepancias importantes entre distintos autores entorno a la magnitud de dicho deterioro,-la cual, encualquier caso, no se puede determinar con precisincon base en las fuentes estadsticas disponibles. Enlos aos setenta hubo una mejora en los indicadoresdistributivos; dicha mejora es mucho ms notoria,sin embargo, en aquellos relativos a la distribucindel ingreso entre receptores individuales que en la deingresos familiares, lo cual reduce su significadoreal. Por otra parte, de acuerdo con algunos estudios,la mejora pudo haberse iniciado antes de la dcadade los aos setenta y, especialmente, haberseextendido hasta comienzos de los aos ochenta. Encualquier caso, durante la dcada pasada, tomadacomo un todo, la distribucin del ingreso no mejory, antes bien, a partir de1983 parecen haberse revertido parcialmente lastendencias favorables que se haban experimentadoen la dcada anterior (Cuadro 7).

    Las tendencias son consistentes con aquellas quesealan los indicadores de pobreza (Cuadro 8). Losestudios existentes indican que hubo muy pocamejora en dichos indicadores hasta los aos sesentae incluso que los sectores ms pobresexperimentaron un deterioro de sus ingresosfamiliares per cpita como consecuencia de las crecientestasas de dependencia demogrfica. En los aos setentay, especialmente en la segunda mitad de la dcada,la pobreza se redujo sensibleme11te en Colombia.

    La mejora en los indicadores de necesidadesbsicas insatisfechas se mantuvo en la dcada de losaos ochenta, pero se hizo cada vez ms lenta. Por elcontrario, la tendencia favorable de los indicadoresrelativos a la proporcin poblacin debajo de lalnea de pobre

    Para un anlisis ms extenso de los temas que siguen, vanse Carrizosa (1984 y 1987), Carrizosa y Urdinola (1988), Londoo (1989 y 1990),Misin PREALC-OIT (1990), Reyes (1987), Sarmiento (1992), Urrutia (1984 y 1990) y Urrutia y Berry (1984). El Plan de Desarrollocontiene tambin importantes consideraciones sobre estos temas (Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, 1991,Cap. III).

    8

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    22/108

    22

    24

    za se detuvo. Estos resultados son, adems,consistentes con los estudios sobre nutricin, quemuestran una mejora importante de los indicadorescorrespondientes en los aos setenta, seguidos porun deterioro en la primera mitad de la dcadapasada; no hay informacin disponible para

    perodos posteriores49.

    De acuerdo con los estudios existentes, la mejoraque experimentaron los indicadores de distribucinde ingreso y pobreza en los aos setenta puedeatribuirse a la confluencia de tres factoresfavorables. En primer trmino, al agotamiento de losgrandes excedentes de mano de obra rural, comoproducto de las fuertes migraciones internascaractersticas de las dcadas precedentes, delcrecimiento dinmico de la economa del pas y deldesempeo relativamentefavorable de la agricultura en dicho proceso. Ensegundo lugar, es atribuible tambin a la mejordistribucin de las oportunidades educativas, graciasa los esfuerzos en materia de gasto social realizados

    a partir de la dcada de los aos cincuenta y,especialmente, del Frente Nacional. Durante ladcada de los aos setenta, se

    ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    experiment, en efecto, una reduccin significativaen los diferenciales de ingresos de trabajadores condistintos niveles educativos, que en gran medidapuede atribuirse al aumento en la oferta relativa demano de obra con mayores grados de calificacin enun contexto de alta de manda de fuerza de trabajo50.

    Por ltimo, durante esa misma dcada se aceler latransicin demogrfica y, como producto de ello, sereduje ron considerablemente las tasas de dependen-cia y se facilit la incorporacin masiva de la mujera la fuerza de trabajo. Ambos procesos redundaronen una mejora de los ingresos per cpita de loshogares, especialmente de los mspobres, para los cuales las tasas de dependencia sonms elevadas.

    Esta mejora tarda y su posterior estancamiento en losaos ochenta parecen indicar que para que seproduzca la primera se requieren dos condicionesdiferentes: esfuerzos de largo plazo por parte delEstado en poltica social, y un contexto

    macroeconmico favorable. En cualquier caso,conviene resaltar que los esfuerzos realizados por elEstado colombiano

    CUADRO No. 6COLOMBIA: CALIDAD DE LA VIVIENDA, 1951-1985

    CENSO 1951 CENSO 19 4 CENSO 1973 CENSO 1985

    Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Totalcera cera cera cera

    A. Caractersticas dela construccinPiso de tierraParedes de materialprecario

    B Vivienda por disponibilidadde serviciosAcueductoEnergaSanitarioAlcantarillado

    C. Poblacin en viviendascon hacinamientocrtico(Ms de tres personaspor cuarto) 29.9 47.1 38.8 26.7 46.4 34.2 16.1 26.4 19.4

    25.0

    75.3

    66.7 52.716.1

    29.197.9 90.3

    66.964.370.2

    7.44.211.3

    28.825.832.4

    65.865.469.1

    Fuente: Urrutia (1990).

    4950

    Uribe (1987) y Crdoba y Uribe (1990)Misin de Empleo (1986), Cap. 3.

    57.1

    69.9

    38.6 21.9 33.7 6.7 0.8 17.151.1

    51.5 19.3 60.6 36.0 12.0 52.5 24.4

    13.35.614.1

    38.734.5

    0.7

    86.987.091.672.2

    27.615.025.08.1

    62.757.668.1

    6.1

    89.895.093.680.7

    28.040.839.511.9

    69.778.277.059.2

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    23/108

    23

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A.OCAMPO

    Vanse, al respecto, Aguilar (1986) y PNUD (1991), Cap. 3. Las comparaciones del primero de estos estudios se refiere a comienzos de ladcada de los aos ochenta. Con la disminucin que ha experimentado la participacin del gasto social en el gasto pblico total (CoyunturaSocial, No. 6, junio de 1992, pp. 13-18), la conclusin puede ser diferente en la actualidad.Vanse, al respecto, los sucesivos anlisis del gasto pblico y de diversos indicadores sociales incluidos en la revista Coyuntura Social.Vase, al respecto, Tirado de Montenegro (1990).

    en el frente social a travs de las ltimas dcadas, sise miden como proporcin del PIB, han sidoinferiores al promedio latinoamericano o delconjunto de pases en desarrollo. Este hecho es, antetodo, un reflejo del tamao relativamente pequeodel gasto pblico en Colombia, ya que la

    participacin del gasto social en el conjunto delgasto pblico es un poco ms alta que el promediode la regin o de los pases en desarrollo, indicandoas que las erogaciones en otras reas de accin delEstado son an ms bajas en trminos relativos (estees, por ejemplo, el caso del gasto militar, lo cual essorprendente en un pas con la tradicin deviolencia de Colombia)51.

    En cualquier caso, la des aceleracin del creci-miento en los aos ochenta no slo afect di-rectamente la evolucin de los indicadores sociales,a travs de la interrupcin de la tendenciaascendente de ingresos de la poblacin trabajadora,sino tambin indirectamente, como resultado de la

    menor disponibilidad de recursos pblicos parallevar a cabo programas ambiciosos en este frenteacordes con la filosofa que inspir los planes dedesarrollo de las ltimas administraciones. Desdemediados de la dcada, el gasto pblico muestra, enefecto, una tendencia descendente como proporcindel PIB, que se ha reflejado, por lo dems, en undeterioro de la calidad de algunos serviciossociales52. La recuperacin econmica que seexperiment a partir de 1986 no ha tenido, por lotanto, efectos favorables sobre los indicadoressociales o el gasto pblico correspondiente. Ellopuede ser el reflejo de los efectos desfavorables quetienen algunos ajustes estructurales que ha venidoexperimentando la economa colombiana (alteracinde precios relativos para facilitar la apertura,

    saneamiento de las empresas industriales,saneamiento estructural de las finanzas pblicas,etc.). La evidencia que se presenta ms adelanteindica, en efecto, que, al menos en el casocolombiano, dichos

    51

    52

    53

    25

    ajustes tienen efectos desfavorables sobre losindicadores sociales.

    En cualquier caso, es evidente que, pese a la mejoraque han experimentado en las ltimas dcadas, todoslos indicadores sociales siguen siendo

    insatisfactorios en Colombia. Las desigualdadessociales y los niveles de pobreza que perduran sonirritantes y son, sin duda, una de las causas de laviolencia. Sobre este ltimo proceso inciden, sinembargo, muchos factores, segn vimos en unaseccin anterior de este trabajo. Tal vez la formams clara de entender la interaccin entre losdistintos factores que inciden sobre este proceso espostular que, aunque la inequidad social no siemprese refleja en altos niveles de violencia -como loatestiguan la experiencia de otros pases y aun deregiones de Colombia-, se torna en un multiplicadorimportante cuando se conjuga con otros factores.Los casos de los sicarios del narcotrfico y de laszonas de frontera agraria, a las cuales hemos aludidoen una seccin anterior, ilustran claramente esta

    interaccin. Esto ha sido reconocido explcitamentepor las tres ltimas administraciones. As, por ejem-plo, la constatacin de que el aislamiento casi totaldel proceso de desarrollo a que han sido sujetasamplias zonas rurales del pas ha contribuido a laaccin guerrillera y, en algunos casos, delnarcotrfico, condujo allanzamiento, por parte de laadministracin Betancur, del Plan Nacional deRehabilitacin, que ha constituido el eje de la accinestatal en estas zonas desde mediados de los aosochenta53.

    . La orientacin de la poltica socialEl actual Plan de Desarrollo sigue la tradicin de lamayor parte de las ltimas administraciones decolocar la poltica social en el centro de atencin dela accin estatal. Este nfasis

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    24/108

    24

    -

    26 ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

    CUADRO No. 7DISTRIBUCION DEL INGRESO EN COLOMBIA, 1934-1991

    Deciles

    la5 (500/0ms pobre)

    6a8

    (Sectoresmedios)

    9 (Medio

    alto) 10(alto)Coeficiente de

    Gini

    1 Nacional-receptores individualesA. Urrutia-Berry

    1934-36 1954119641972

    B. Londoo

    16.2%13.913.214.5

    23.()O/o21.223.723.0

    12.6%13.815.2

    13.5

    48.2%51.247.949.0

    0.550.600.570.58

    193819511964197119781988

    II Sector urbano-receptores individuales(varios autores)

    20.0 28.8 16.3 34.9 0.4516.7 24.7 15.1 43.5 0.5314.8 24.2 15.5 45.5 0.5516.1 25.8 16.2 42.0 0.5318.6 27.8 16.0 37.6 0.4818.9 28.2 15.9 37.1 0.48

    A. Excluyendo agricultoresresidentes en las ciudades1964119712

    B. Incluidos todos los resident!Jsurbanos 1970119761978198019831985

    19.013.5

    15.916.919.021.221.621.8

    III. Sector urbano-hogares

    26.026.0

    25.825.525.826.527.4

    26.50

    14.5

    17.0

    14.815.515.215.215.815.3

    40.53.0

    43.442.140.037.135.336.4

    0.480.54

    0.520.510.480.450.43

    0.45

    19.318.016.318.916.917.918.918.918.617.717.6

    26.3 16.0 38.0 0.47 27.7 17.0 37.2 0.49 26.3 16.9 40.50.52 26.8 16.6 37.7 0.48 27.4 17.1 38.6 0.50 27.5 16.738.0 0.48 28.5 17.2 35.4 0.46 28.7 16.9 35.4 0.46 28.217.1 36.1 0.4726.6 55.7 0.4927.7 54.7 0.48

    12

    Rango bajo de los estimados por los autores.No incluye un ajuste por ingresos en especie del servicio domstico.

    Fuentes: I.A y II.A -Urrutia y Berry (1975) y Urrutia (1984)

    I.B. -Londoo (1990a)II.B y III -1967-68 -Prieto (1971); 1970 a 1972 -DANE; 1974 -Selowsky (1979);

    1976 a 1985 -Reyes (1987); 1988 y 1991 -Sarmiento (1992).

  • 7/31/2019 Molano - Confesion de Parte

    25/108

    25

    REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO 27

    es tambin coherente con aqul que otorga laConstitucin de 1991 a los derechos sociales. Elenfoque de capital humano que sirve de marco alnuevo Plan tiene, por otra parte, la virtud de resaltarel carcter de inversin que tiene el gasto social, unhecho, que, aunque no enteramente ajeno a las

    concepciones de las administraciones anteriores,resulta novedoso. Tal vez la virtud fundamental deeste enfoque es que destaca el hecho de que losobjetivos sociales y el crecimiento econmico soncomplementarios. Segn lo hemos anotado, noagota sin embargo todos los aspectos de la polticasocial y capta, por lo tanto, en forma insuficiente el espritu de la nueva Constitucin. Estaltima se inclina ms bien al viejo principio segnel cual la satisfaccin de necesidades bsicas de lapoblacin y la equidad son meritorios, deseables ens mismos, independientemente de sus efectos sobreel crecimiento econmico. Es decir, no soninstrumentos para el logro del objetivo delcrecimiento econmico -como lo implica elconcepto de capital humano- sino objetivos en s

    mismos.

    Segn vimos en la seccin anterior, el mejora-miento o deterioro de las condiciones de vida de lapoblacin es el resultado conjunto de la gestinmacroeconmica, tanto coyuntural comoestructural, y de los esfuerzos en el frente del gastosocial. A lo largo de la ltima dcada, la literaturaeconmica internacional ha otorgado un peso cadavez mayor al primero de dichos determinantes. Estadimensin macroeconmica se encuentradesarrollada slo en forma escueta en el actual Plande Desarrollo. El anlisis de los efectos de losprogramas de reestructuracin sobre la situacinsocial se limita en el Plan a consideraciones sobre laevolucin previsible de los indicadores de necesi-dades bsicas insatisfechas54. Como estos ltimostienen una tendencia a la mejora mucho msinercial que los indicadores de pobreza medida atravs de ingresos (vase al respecto el Cuadro 8),este enfoque resulta ciertamente incompleto.

    El principal estudio realizado sobre este tema llega aconclusiones bastante pesimistas sobre los efectossociales de los actuales programas derestructuracin55. Este trabajo indica que tanto losprogramas de restructuracin del sector pblicocomo de apertura -si, en este ltimo caso, se

    compensan, como se ha venido haciendo, losmenores recaudos arancelarios con aumentosdel IV A- tienen efectos adversos sobre los prin-cipales indicadores sociales. Debido al peso quetiene la mano de obra calificada en el empleogubernamental, los efectos del programa de res-tructuracin del sector pblico son mayores en losdeciles ms altos de la distribucin del ingreso. Laapertura a las importaciones tiene, por el contrario,efectos desfavorables sobre los ingresos de casitodos los sectores sociales, con un impactodistributivo ligeramente regresivo. En palabras delos autores:

    El resultado de largo plazo es, as, una economa mscompetitiva internacionalmente, con un sector

    externo ms fuerte, menos sujeta a presionesinflacionarias y sin desequilibrios fiscales; pero conunos niveles de ingreso real reducidos, especialmenteentre los estratos ms pobres de la ciudad, un deteriorode los indicadores sociales y una menorproductividad labora156.

    Este estudio concluye, adems, que una polticaagresiva de gasto social tiene un impacto favorablesobre la actividad econmica y los niveles deproductividad. No obstante, si los programassociales respectivos se financian con aumentos enlos impuestos -sin lo cual no seran, por lo dems,sostenible s-, dichos efectos slo se percibirn en ellargo plazo. As las cosas es inadecuada comomecanismo para compensar los efectos adversos quetendrn los programas de restructuracin durante losprimeros aos. El Plan de Desarrollocompartimplcitamente esta conclusin, ya queseala que los efectos esperados de las inversionesen capital humano slo tendrn un e