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MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA E PRODUÇÃO INFORMAL DA MORADIA
NO BRASIL: A negação do direito à cidade
Marcos Henrique de Aguiar
INTRODUÇÃO
O processo de modernização e de urbanização vivido pelo Brasil, de forma mais
acentuada a partir dos anos 40 gerou um cenário urbano marcado por formas diversas de
carências, exclusão e segregação, opinião compartilhada por muitos autores (ANDRADE
& AZEVEDO, 1982; BOLAFFI, 1982; MARICATO, 1982; MELO, 1991; RIBEIRO,
1997; CARDOSO, 2003; BONDUKI, 2004; ROLNIK et alli, 2015). Assim, ao longo de
várias décadas, a conjugação de vários fatores contribuiu para o agravamento das
condições de vida urbana, em particular da habitação, um bem de consumo cujo preço,
de forma geral, está muito além das condições salariais de grande parte da classe
trabalhadora.
O processo apontado acima se tornou mais visível e mais dramático com o
incremento populacional nos aglomerados urbanos representados pelas grandes
metrópoles. Desde a década de 50, acrescendo-se ao crescimento demográfico, um
contingente cada vez maior da população brasileira vai se instalar nas cidades de maior
porte, principalmente São Paulo e Rio de Janeiro, sinalizando para um processo de
metropolização. As grandes metrópoles brasileiras passaram, então, a retratar de forma
mais perceptível as contradições geradas pelo processo de urbanização (SANTOS, 1993).
O processo apontado acima, caracterizado por uma acelerada urbanização se
enquadra nas transformações mais estruturais pelas quais passa o Brasil a partir do seu
ingresso numa economia de base urbano-industrial, tornando cada vez mais visível no
espaço urbano as contradições de um modelo de desenvolvimento concentrador e
excludente, conforme já analisado por diversos autores.
Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal
Fluminense-UFF
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Apenas para ilustrar a face contraditória, ou pelo menos aparentemente
contraditória, desse processo de modernização ocorrido no Brasil, é importante lembrar
que, enquanto se consolidava por volta da década de 60 nas principais cidades brasileiras
a moderna produção capitalista da moradia, através do sistema de incorporação
imobiliária, estabelecia-se de maneira crescente o seu oposto, qual seja, a produção
informal da moradia, empreendimento realizado pelos próprios trabalhadores, uma vez
que não se constituíam em demanda solvável para o ingresso no mercado imobiliário
formal.
Para Maricato (2002) a informalidade nas áreas urbanas do país chegou atingir mais
de 50% das construções nas grandes cidades brasileiras, uma situação que ocorreu às
margens das legislações de uso, parcelamento e ocupação do solo, leis de zoneamento e
de edificação. Segundo a autora, somente parte da cidade, a chamada cidade formal, se
tornou objetivo de regulação por parte do Estado, via adoção de uma série de mecanismos
de ordenamento e uso do solo urbano de forma a balizar o funcionamento do mercado
imobiliário.
O tempo passou e chegamos ao século XXI com um grande passivo habitacional e
urbano que se acumularam ao longo de várias décadas, configurando aquilo que se
convencionou chamar de crise urbana. Olhando em retrospectiva, podemos constatar que
o Estado brasileiro embora tenha formulado uma política habitacional1 não a fez de forma
articulada à política urbana, ou seja, tivemos produção habitacional – sem entrar no mérito
de seu alcance – sem a devida produção de cidade, que necessariamente deveria
contemplar a produção de equipamentos e serviços urbanos.
A permanente cisão entre a política habitacional e política urbana no Brasil é um
fator que justifica a própria noção de direito à cidade, esta referida à reivindicação ao
direito à centralidade e aos benefícios urbanos, bandeira histórica dos movimentos sociais
1 Apenas a título de exemplo, podemos apontar três importantes intervenções no campo da política
habitacional, representadas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões-IAPs (1937-1964); a
Fundação da Casa Popular-FCP (1946-1964) e o Banco Nacional da Habitação-BNH (1964-
1986).
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que se organizaram em torno do ideário da reforma urbana no período imediatamente
anterior à elaboração da Constituição Federal de 1988.
Em termos jurídicos e institucionais conforme veremos, alcançamos importantes
avanços a favor de uma nova proposta de política urbana, e por extensão, de política
habitacional. No entanto, seria pertinente indagar em que medida tem ocorrido no Brasil
a devida e necessária articulação entre política urbana e política habitacional, caminho
possível de reversão do velho padrão urbano, segregador e excludente. Infelizmente,
poucos são, por exemplo, os Planos Diretores que incorporaram e regulamentaram os
instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade, capazes de permitir a efetivação dos
princípios da função social da cidade e da propriedade urbana, conforme previstos na Lei
10.257/2001.
O presente artigo se apóia na literatura específica referente à problemática
habitacional e urbana e nos dados e informações oficiais, em particular aqueles
disponibilizados pelo Ministério das Cidades.
MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA E INFORMALIDADE URBANA
O processo de precarização das condições urbanas no Brasil, que atinge nos dias
atuais um imenso contingente da população mais pobre, se conecta com as características
em que se dá o ciclo de acumulação do capitalismo industrial no país. A mudança da base
produtiva do Brasil, que se enquadra num contexto de crise do café, sinalizou para a
emergência de um novo patamar produtivo, representado pela atividade industrial e por
novos arranjos de poder entre as elites brasileiras. Ainda que não se desconsidere a
existência das indústrias no Brasil2, é com a chegada de Getúlio Vargas ao poder na
década de 30, e com a conseqüente reestruturação do aparelho de Estado, que a indústria
2 O desenvolvimento de uma economia urbana principalmente em cidades como São Paulo e Rio
de Janeiro ocorreu em decorrência das necessidades da economia cafeeira, fazendo surgir
inúmeras atividades, entre as quais a pequena produção industrial, representada por
estabelecimentos especializados principalmente na produção de bens de consumo não-duráveis,
como, por exemplo, alimentos e bebidas.
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se converte no setor dominante da economia brasileira, consolidando-se nas décadas
seguintes com o processo de internacionalização econômica, via atração do capital
estrangeiro estimulada pelo governo JK (1956-1961) e com a modernização promovida
pela ditadura militar (1964-1985) através do endividamento externo.
O que é importante ressaltar é como um país como o Brasil conseguiu combinar
um elevado crescimento econômico por um longo período, com a super exploração da
força de trabalho, e de que forma isto se refletiu nas condições de vida urbana da
população assalariada. Tal fato vincula-se com aquilo que Kowarick (1979) denomina de
espoliação urbana3, um conjunto de extorsões a que os trabalhadores estiveram
submetidos no contexto de uma economia urbano-industrial. Para esse autor, a espoliação
urbana está na raiz nas condições desfavoráveis de reprodução social dos trabalhadores
urbanos no Brasil.
O processo de exploração da força de trabalho no Brasil industrial foi tão acentuado
que a grande maioria trabalhadores não foi sequer integrada à esfera do consumo dos bens
necessários à sua reprodução social, em particular do bem moradia - de longe o mais
importante de todos os itens necessários à subsistência – situação bastante diferente
daquela que Harvey (1982) descreve para o caso das sociedades de capitalismo avançado,
onde se promoveu o amplo acesso à moradia, ainda que a ideologia da casa própria
estivesse presente como uma maneira de cooptação dos trabalhadores para a defesa da
propriedade privada.
No caso brasileiro, o que ocorre, é que ingressamos na modernização produtiva
sem, no entanto, realizar a integração da classe trabalhadora na esfera do consumo dos
bens necessários à sua própria reprodução social. Francisco de Oliveira (1988) nos
oferece uma clara dimensão desse aspecto quando faz referência ao papel que o Estado
desempenhou ao estabelecer as bases de garantia de patamares mínimos de bem-estar
3 A espoliação urbana corresponde à toda sorte de extorsões relacionadas à carência ou a
inexistência das condições necessárias de forma a garantir os níveis de subsistência, que acabam
por acentuar ainda mais a dimensão do processo de exploração que se realiza no âmbito das
relações de trabalho (KOWARICK, 1979).
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social a partir das experiências do Welfare State (Estado do bem-estar social), que teve
lugar nos países do capitalismo central. Não tivemos no Brasil, pelo menos em níveis
adequados, aquilo que Oliveira chama de fundo público4 disponibilizado pelo Estado, que
se materializou em políticas sociais de forma a assegurar as condições de reprodução
social da classe trabalhadora, ainda que em última instância o Estado atuasse
fundamentalmente para estabelecer as condições de acumulação do capital num horizonte
de longo prazo.
No Brasil, ao contrário, transferiu-se - quase de forma exclusiva - para a classe
trabalhadora a responsabilidade de criar seus próprios meios de subsistência, em
particular aqueles relacionados à moradia, ainda que em condições de acentuada
precarização. Como já disse Bonduki (2004), o Estado brasileiro em alguns momentos
até acenou para uma política habitacional e urbana mais consistente, mas que por razões
que não discutiremos no presente trabalho não chegou a ser concretizada, resultando no
cenário atual das nossas cidades, caracterizadas pela produção informal de grandes
parcelas do espaço urbano.
Boa parte dessa materialidade urbana foi empreendida via processo de
autoconstrução, aquilo que Maricato (1982) chamou de “arquitetura possível”, uma marca
dos assentamentos urbanos produzidos pela própria classe trabalhadora. É justamente por
meio da autoconstrução, ainda que não de forma exclusiva, que a população urbana mais
pobre soluciona seu problema de moradia – e não através dos programas e políticas
habitacionais oficiais – destinando tempo seja nas horas de folga e mesmo nos finais de
semana, num processo que pode se arrastar por muitos anos (MARICATO, 1982, p. 73).
É importante ressaltar que a autoconstrução e a formação das extensas periferias
urbanas, via de regra, desprovidas de infra-estrutura, equipamentos e serviços urbanos,
mantém um vínculo de funcionalidade com o modelo de acumulação implantado no
Brasil, que se beneficiou de uma abundante mão-de-obra sub-remunerada - deslocada das
4 O fundo público criado pelo Estado nos países do capitalismo central se estendeu à provisão dos
bens de uso coletivo necessários à reprodução social dos trabalhadores, tais como habitação,
transportes, educação, sistema de saúde, entre outros (OLIVEIRA, 1988).
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áreas rurais - conforme já demonstrado por Kowarick (1979). As extensas e distantes
periferias urbanas se consagraram provavelmente como o mais expressivo padrão de
moradia popular dos grandes centros urbanos, a que vieram se juntar as favelas. Estas
fórmulas de moradia popular, dentre outras, como por exemplo, os cortiços – estes mais
antigos no cenário urbano brasileiro – foram capazes de manter em patamares mínimos o
custo da mão-de-obra dos trabalhadores.
Reforçando o argumento anterior, Lago e Ribeiro (1996) ressaltam a falta de
respostas mais consistentes por parte do Estado, fazendo com que uma parcela
significativa da população urbana fosse obrigada a resolver por conta própria a questão
de como morar. Uma das soluções encontradas foi a produção informal/autoconstrução,
que se constituiu ao longo das décadas do século passado na forma predominante de
acesso à moradia (LAGO e RIBEIRO, 1996). A citação seguinte nos permite reforçar a
dimensão da questão do acesso à moradia no país já na década de 40:
Desde o final dos anos 40 forma-se no Brasil uma estrutura de
provisão de moradia nas grandes cidades, composta por três
segmentos: a produção popular, fundada no loteamento
periférico e na autoconstrução da moradia; a produção estatal,
direta ou indireta; e a produção empresarial sob o regime de
incorporação imobiliária. Esta estrutura foi responsável, ao
mesmo tempo, pela segregação das camadas populares nas
extensas e precárias periferias e pela ampla difusão da casa
própria. Entre 1940 e 1980, com efeito, os domicílios próprios
nas grandes cidades do país passam de 30% para 57% e as
moradias de aluguel caem de 64% para apenas 34%. LAGO E
RIBEIRO (1996, p.33)
Fora a questão do modelo econômico implantado no país e seus efeitos sobre a
reprodução social dos trabalhadores, conforme já apontado antes, é importante destacar o
papel exercido pelo Estado no reforço das desigualdades sócio-espaciais e da segregação
urbana como decorrência dos investimentos realizados no urbano, geralmente,
espacialmente seletivos. Isso é importante porque as intervenções do Estado na forma de
dotação de infra-estrutura, bens e serviços públicos exerce uma influência decisiva nos
processos de estruturação urbana.
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O problema é que, na medida em que não ocorreu, ao longo do tempo, a adoção
por parte do poder público dos mecanismos de recuperação dos ganhos privados
decorrentes da aplicação de fundos públicos no espaço urbano na forma de bens e
serviços, se consolidou uma lógica perversa de apropriação das rendas fundiárias – por
parte de frações do capital imobiliário e de proprietários fundiários, por exemplo -
alimentando um permanente processo de reforço da segregação espacial e da
desigualdade de acesso aos bens e serviços urbanos, que conforme já dito acima,
encontram-se espacialmente concentrados em poucas áreas da cidade.
De acordo com um estudo realizado por Vetter e Massena (1982), referenciado na
teoria da causação circular, os investimentos públicos em bens de uso coletivo e infra-
estrutura, exercem influencia decisiva sobre os padrões de segregação espacial, e mais
ainda, sobre os investimentos futuros do próprio Estado. Isto que dizer que uma vez
realizados investimentos em certos pontos da cidade, a tendência é que sejam reiterados
de forma subseqüente. As implicações dessa seletividade dos investimentos públicos no
espaço urbano já são bastante conhecidas, dando inclusive a impressão de que
determinadas áreas da cidade se identificam com determinados grupos ou camadas
sociais, numa espécie de naturalização da ocupação dos lugares.
Os investimentos espacialmente seletivos realizados pelo Estado foi uma forma de
propiciar a valorização do capital imobiliário em meio urbano, beneficiando
especialmente a fração representada pelo sistema de incorporação, setor que assumiu a
liderança do processo de produção residencial no Brasil, voltada para o mercado de média
e alta renda (RIBEIRO, 1977). Assim, o funcionamento do mercado imobiliário
residencial se encarregou da tarefa de definir quem poderia ou não ocupar os lugares ou
pontos da cidade mais valorizados, conferindo uma ocupação privilegiada do espaço
urbano para aqueles que pudessem optar por estas localizações.
A reversão desse padrão de (re) produção do espaço das nossas cidades, cujo papel
do Estado foi central para sua viabilização, é o que está contido num conjunto de
proposições elaboradas pela própria sociedade civil na forma dos movimentos sociais
urbanos, ou seja, pelos setores subalternizados da sociedade que se organizaram em torno
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da luta por uma agenda de direitos, consubstanciados no ideário da Reforma Urbana, no
qual está implícito o direito à cidade.
Conforme veremos no tópico seguinte, o processo de redemocratização da
sociedade brasileira culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que
pela primeira vez incorporou nos termos da Lei um capítulo referente à política urbana,
que se desdobrou na aprovação do Estatuto da Cidade, abrindo o caminho para a
implementação de um padrão de desenvolvimento urbano mais democrático e menos
desigual.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A EMERGÊNCIA DA NOVA
LEGISLAÇÃO URBANA
Consideramos que o período inaugurado com a promulgação da Constituição
Federal de 1988 representa um divisor de águas em relação à “política urbana” do período
precedente. Na realidade, talvez não seja exagerado dizer que não tivemos no Brasil ao
longo de várias décadas uma política urbana no sentido estrito do termo, uma vez que
grande parte do tecido urbano se formou às margens da regulação urbanística, com sérias
implicações em termos do comprometimento da qualidade de vida, sobretudo, das
camadas mais empobrecidas da população.
A concepção de política urbana que emerge com a Constituição Federal e cujas
diretrizes gerais aparecem mais detalhadas no Estatuto da Cidade, estabelece que, na
implementação da política urbana deve-se considerar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade5 e da propriedade urbana.
Não é nosso propósito aqui realizar uma recuperação da trajetória da legislação e
da política urbanas no Brasil, mas apenas enfatizar a importância que assumem com a
5 Embora o Estatuto da Cidade não mencione de forma direta o que se entende por funções sociais
da cidade, pode-se deduzir que englobam um conjunto de aspectos concebidos como direitos,
como por exemplo, o direito à moradia, ao saneamento ambiental, transportes, serviços públicos,
entre outros (Art. 2º, Lei 10.257 de 10 de julho de 2001).
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promulgação da nova Constituição e seus desdobramentos posteriores, conforme veremos
logo adiante.
Do ponto de vista institucional, conforme sustentam Maricato e Santos Júnior
(2006) a política urbana jamais foi considerada prioritária no país.
Os sucessivos governos nunca tiveram um projeto estratégico
para as cidades brasileiras envolvendo, de forma articulada, as
intervenções no campo da regulação do solo urbano, da
habitação, do saneamento ambiental, e da mobilidade e do
transporte público. (MARICATO e SANTOS JÚNIOR, 2006)
Reforçando o argumento anterior, se considerarmos as Constituições brasileiras
outorgadas a partir da década de 30 – de 1934, 1937, 1946 e 1967 - período a partir do
qual emergem as condições para o processo de industrialização do país, nenhuma delas
continha dispositivos constitucionais para balizar a política de desenvolvimento urbano e
as condições referentes à gestão urbana (FERNANDES, 2010).
No que diz respeito, por exemplo, à função social da propriedade urbana, princípio
central para a política urbana e habitacional, e conseqüentemente para a concretização do
direito à cidade, opera-se uma mudança fundamental em relação ao direito de
propriedade, que passa a se subordinar ao cumprimento de sua função social.
De acordo com um estudo jurídico sobre o papel da propriedade urbana no Brasil
(JELINEK, 2006) nem sempre a idéia da função social da propriedade esteve presente
nas constituições anteriores a 1988. Ainda que as Constituições de 1937 e de 1946 façam
referências a esse princípio, apenas a segunda é mais explícita em relação à sua função
social. Mas é na Constituição de 1988 (Capítulo II da Política Urbana) que se agrega de
forma inseparável o direito de propriedade urbana e sua função social, e apenas assim
deve ser exercido.
A revalorização do tema da política urbana na Constituição Federal de 1988 em
grande medida reflete o movimento reformista que tem lugar na transição do regime
político nos anos 80 no Brasil, no qual se inscreve um ideário progressista de reforma
urbana. Progressista porque, diferente das intervenções de caráter autoritário e
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conservador – a exemplo da Reforma Passos – implica, no dizer de Souza (2011, p.112)
numa “reforma social estrutural” e em última análise capaz de permitir a concretização
do direito à cidade6. As idéias que envolvem a reforma urbana, que na verdade já vinham
sendo gestadas desde os anos 60, refletiram-se nas proposições construídas ao longo da
elaboração da Constituição Federal de 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana (MNRU).
Inúmeros movimentos formados de favelados, inquilinos, mutuários, posseiros, e
movimentos pró-moradia7, uniram-se às instituições acadêmicas e técnicas vinculadas à
problemática urbana e habitacional. A questão comum que assegurou identidade a essa
diversidade de movimentos foi o fato de adotarem como bandeira de luta a defesa em
torno do tema da reforma urbana, uma formulação contrária às formas de apropriação
privada da cidade e dos ganhos seletivos decorrentes do crescimento urbano.
Tal mobilização política possibilitou a formatação de uma nova proposta de política
urbana e habitacional que se desdobrou no capítulo da política urbana, sendo o Estatuto
da Cidade (Lei 10.257 de 2001) tributário desse processo. Na verdade o Estatuto da
Cidade representa um marco fundamental no campo das intervenções urbanas, uma vez
que oferece aos municípios o suporte jurídico e urbanístico da política de
desenvolvimento urbano.
Por conta de seu conteúdo jurídico e urbanístico, expressos em novas diretrizes,
princípios e instrumentos de regulação do uso do solo urbano, o Estatuto da Cidade
estabeleceu novos horizontes propícios à promoção do direito à cidade.
6 Aqui a noção de direito à cidade extrapola sua dimensão jurídica - obviamente fundamental,
pois assegura esse direito em termos legais – para pensá-la em termos políticos e filosóficos, tal
como entendido por Henry Lefebvre, a partir de uma perspectiva que concebe a cidade enquanto
valor de uso e não enquanto valor de troca, estabelecido pelo capitalismo. 7 Somando-se ao movimento pela reforma urbana, são criadas na década de 90 entidades de luta
pró moradia, a exemplo da Central dos Movimentos Populares (CMP), o Movimento Nacional de
Luta por Moradia (MNLM) e a União Nacional por Moradia Popular (UNMP). Antes, porém, já
havia sido criada em 1982, a Confederação Nacional de Associações de Moradores (Conam),
entidade que agregava mutuários, associações de moradores em bairros periféricos e movimentos
de sem-teto (MARICATO, 2015).
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[...] além da promoção do Plano Diretor, a Constituição Federal
e o Estatuto da Cidade fortaleceram a gestão democrática da
cidade e a função social da cidade e da propriedade, objetivando
a inclusão territorial e a diminuição das desigualdades,
expressas na maioria das cidades brasileiras por meio das
irregularidades fundiárias, da segregação sócio-espacial e da
degradação ambiental. (SANTOS JUNIOR e MONTANDON,
2011)
O Estatuto da Cidade estabeleceu como competência e atribuição dos municípios a
definição do papel social da propriedade e da função social da cidade, que devem ser
implementados pelo Plano Diretor. A base jurídica trazida pelo Estatuto da Cidade
representa um importante avanço em relação à gestão urbana, na medida em que
possibilita assegurar o previsto na Constituição Federal de 1988 (Artigo 182 do capítulo
da Política Urbana) em relação ao uso social da propriedade. Nesse caso o exercício do
direito de propriedade perde seu caráter absoluto, deixando de figurar na esfera do direito
privado para ser regulado no campo do direito público, inaugurando uma nova etapa e um
novo paradigma no que diz respeito ao tratamento da propriedade imobiliária no país
(ALFONSIN, 2003).
O Estatuto da Cidade conta com um conjunto de instrumentos que oferecem às
administrações municipais a possibilidade de intervenção com vistas à efetivação do
cumprimento da função social da propriedade urbana e da cidade. De forma mais
detalhada, o capítulo II da Lei 10.2578 que trata dos Instrumentos da Política Urbana,
destaca os Institutos Jurídicos e Políticos e os Institutos Tributários e Financeiros,
ferramentas capazes de induzir e normatizar as formas de uso e de ocupação do solo
urbano.
8 Dentre os instrumentos do Estatuto da Cidade voltados ao ordenamento do uso e ocupação do
solo urbano podem ser mencionados, a título de exemplo, os Institutos de ordem tributária ou
financeira: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana-IPTU; Contribuição de
Melhoria; Incentivos e Benefícios Fiscais e Financeiros e os Institutos Jurídicos e Políticos: Zonas
Especiais de Interesse Social-Zeis; Concessão de Direito Real de Uso; Concessão de Uso Espacial
para Fins de Moradia; Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios-PEUC; Direito de
Superfície; Direito de Preempção; Usucapião Especial Urbano; Operações Urbanas
Consorciadas; Regularização Fundiária, entre outros (Artigo 4º, Incisos IV e V).
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O passo seguinte à aprovação do Estatuto foi representado pela criação do
Ministério das Cidades (Lei 10.683 de 2003) no primeiro governo Lula em 2003,
iniciativa que redefine a política nacional de desenvolvimento urbano, buscando inclusive
preencher o vazio institucional deixado desde a extinção do Banco Nacional da
Habitação-BNH em 1986. Sua atribuição central consiste em executar as diretrizes gerais
da Política Nacional de desenvolvimento Urbano e gerir os recursos do Orçamento Geral
da União e do FGTS, a partir de uma relação de cooperação e parceria que envolve a
União e os demais sub-níveis nacionais de poder, representados pelos estados, Distrito
Federal e municípios.
O Ministério das Cidades, cuja organização está referenciada nos princípios e nos
instrumentos do Estatuto da Cidade, representa a reformulação das bases institucionais
de forma a consolidar um novo formato no campo da política urbana, condizente com as
reivindicações históricas dos movimentos sociais, defensores do ideário da reforma
urbana.
É fundamental ressaltar que a concepção que norteou a criação do Ministério das
cidades se baseou na compreensão de que as intervenções no campo da política urbana
deveriam ser pautadas por uma abordagem de integração inter-setorial, o que significa
pensar a cidade enquanto totalidade9. Assim, coerente com a idéia de que a realidade
urbana é una, já que é vivenciada por todos enquanto unidade, o Ministério das Cidades
entende que:
No reconhecimento de que políticas setoriais são indispensáveis
e podem ser estruturantes do desenvolvimento urbano é
fundamental entender que elas tanto mais o serão, na direção
hoje pretendida, quanto mais estiverem integradas numa Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano, e que ela também se
articule com outras políticas governamentais – horizontalmente,
no âmbito federal, e verticalmente, na direção de estados e
municípios. (Mcidades Cadernos nº4, 2004, p. 55)
9 Além de instâncias como o Conselho das Cidades, órgão deliberativo e consultivo, a estrutura
organizacional do Ministério das Cidades é composta pela Secretaria Nacional de Habitação,
Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos, Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental e Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana (Ministério das Cidades,
2015). Disponível em: www.cidades.gov.br
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O que se observa, pelo exposto até aqui, é que um novo ambiente político-
institucional é inaugurado a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988,
estabelecendo-se um primeiro marco no campo dos direitos urbanos (funções sociais da
cidade), marco esse reiterado por mais dois outros, respectivamente representados pela
aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 e pela criação do Ministério das Cidades em
2003. No entanto, após quinze anos desde a aprovação do Estatuto da Cidade, ainda são
incipientes as experiências municipais de acionamento dos instrumentos de política
fundiária, favoráveis à promoção da habitação de interesse social no país (NAIME, 2010;
SANTOS e MONTANDON, 2011; OLIVEIRA, F. L. e BIASOTTO, R., 2011; ROLNIK
et al., 2013).
Em visitas realizadas pelo autor do presente artigo às secretarias de urbanismo dos
municípios de Niterói, São Gonçalo, Duque de Caxias, Belford Roxo e Nova Iguaçu foi
possível observar que, embora os Planos Diretores dos referidos municípios tenham
incorporado os instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade, tais instrumentos não se
encontravam ainda regulamentados, fato que impõe limites à implementação de uma
política urbana e habitacional mais comprometidas com os interesses coletivos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo desse trabalho procuramos associar a emergência - ou pelo menos o
aprofundamento10 - da questão habitacional e urbana no Brasil com o processo de
transformação de sua base produtiva, que definitivamente o converte num país de
economia urbano-industrial. Porém, ao mesmo tempo em que se alcança um novo
patamar produtivo, o crescimento econômico brasileiro foi capaz de gerar contradições
10 Vários autores dão conta do agravamento das condições urbanas e habitacionais já a partir do
final do século XIX, num contexto de adensamento populacional decorrente do desenvolvimento
da economia urbana em cidades como São Paulo e Rio de Janeiro, gerando uma primeira crise da
moradia no espaço urbano. As formas de moradia predominantes destinadas aos trabalhadores
nesse período, localizadas nas áreas mais centrais, eram as habitações coletivas e precárias, como
os cortiços, as estalagens e as casas de cômodo (RIBEIRO, 1997; BONDUKI, 2004; ABREU,
2008)
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que projetaram seus efeitos até os dias atuais, considerando a estruturação do espaço
urbano.
Desde o aprofundamento do processo de urbanização sofrido pela sociedade
brasileira, decorrente da industrialização, percorremos um longo caminho sem que o
direito à cidade pudesse ser concretizado, aliás, parece ter ficado cada vez mais distante,
tendo em vista o cenário atual de nossas grandes metrópoles, em particular. Ingressamos
no processo de modernização produtiva ao mesmo tempo em que aprofundamos as
desigualdades sociais, que se tornaram mais visíveis no cenário urbano. Ao mesmo tempo
em que emerge a moderna produção capitalista da moradia por volta da década de 40,
cuja participação do Estado foi vital para a sua consolidação, vários espaços de moradia
popular, representados, por exemplo, pelos cortiços, pelos loteamentos irregulares e/ou
clandestinos e pelas favelas, se expandiram sem parar, constituindo, em maior ou menor
grau, o cenário comum de muitas cidades brasileiras.
Inúmeros fatores, que certamente atuaram de forma conjugada, contribuíram para
o estabelecimento das condições de vida urbana nas cidades brasileiras, caracterizadas
pela segregação espacial e pela exclusão aos bens e serviços urbanos, em suma, pela
negação da própria urbanidade aos segmentos sociais de menor renda. Dentre eles podem
ser mencionados, por exemplo, a inconsistência e a distorção das políticas de provisão
habitacional; o constante rebaixamento salarial dos trabalhadores urbanos, que está
associado ao modelo econômico adotado; os investimentos públicos espacialmente
seletivos e a não adoção dos mecanismos de regulação urbana, capazes de limitar as
formas de apropriação privada dos ganhos decorrentes da valorização fundiária.
Podemos ainda pensar que as inadequadas condições de vida urbana e de moradia
no Brasil estariam relacionadas com a persistência de uma cidadania restrita. Ainda nos
dias atuais, quando temos uma legislação urbana avançada, produto das lutas populares,
o lugar dos mais pobres continua a ser os espaços da cidade caracterizados pela
precariedade urbanística, onde é baixo valor da terra, como por exemplo, nos morros e
nas distantes periferias.
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Ainda que o panorama aqui traçado não seja dos mais otimistas, tendo em vista o
caráter estrutural do problema da moradia e do padrão de urbanização, é possível que, por
força da legislação urbana atual, que emerge a partir da Constituição Federal de 1988 e
se consolida com o Estatuto da Cidade e com o Ministério das Cidades, abra-se um
caminho favorável ao direito à cidade, um direito coletivo já reconhecido em termos
jurídicos - ainda que não suficiente, mas já um grande passo - mas para que seja
efetivamente alcançado depende das formas de organização e de mobilização social.
Edésio Fernandes (2016) considera que a dimensão jurídica do conceito de direito
à cidade possui implicações no que diz respeito ao processo de inclusão sócio-espacial e
de reforma urbana no Brasil, ainda que não desconsidere os grandes obstáculos
representados pelos interesses políticos mais conservadores existentes no país. De fato,
estabelecer novas formas de arranjo espacial implica necessariamente na adoção dos
mecanismos de regulação urbana capazes de impor limites aos processos de acumulação
que tem na cidade seu palco privilegiado
Para concluir, podemos dizer que a luta pelo direito à cidade no Brasil e no mundo
contemporâneo, na realidade busca sua inspiração a partir de uma concepção formulada
originalmente por Henry Lefebvre ainda na década de 60 do século passado, que se baseia
numa visão alternativa de cidade e fora dos marcos mais gerais do sistema capitalista. No
entendimento de SOUZA (2010) tal conceito parece, nos dias atuais, ter de alguma forma
perdido seu sentido mais radical, conforme entendido por Lefebvre, sendo
freqüentemente identificado como mero acesso da população mais pobre aos benefícios
urbanos.
Para Lefebvre (2004) trata-se de pensar a cidade enquanto valor de uso, que
envolve as práticas cotidianas dos sujeitos, a vida urbana, em contraposição ao valor de
troca, referente aos processos de mercantilização dos espaços e dos bens urbanos, o que
implica, para a sua realização, na submissão do econômico a favor do “reino do uso” na
vida urbana (LEFEBVRE, 2004, p. 143). Em síntese, o direito à cidade em Lefebvre diz
respeito ao acesso à centralidade e à vida urbana em seu sentido mais amplo, uma forma
superior de direitos, uma vez que incorpora o direito dos atores aos benefícios urbanos, à
diversidade cultural e social e a ativa participação na gestão urbana.
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