Människobehandlande

organisationer

Kompendium för grundkurs i organisationsteori i socionomprogrammet

Jan-Olof Åberg

Karlstads universitet

Avdelningen för sociala studier 2009

2

Förord Detta kompendium syftar till att täcka tillämpningen av organisationsteori inom området ”människobehandlande organisationer”. Det är avsett att läsas parallellt med övrig kurs-litteratur i enlighet med läsanvisningarna i momentschemat. Här och var används därför begrepp som man måste gå till andra ställen i kurslitteraturen för att klara ut. Dels skulle annars texten bli för lång, dels skulle den dubblera en del andra texter. Kompendiet är alltså inte avsett att läsas fristående och utan deltagande i undervisningen. Det behöver, helt avsiktligt, stöd i annan läsning, diskussioner och föreläsningar. Bland annat för att det är en kort och komprimerad text, vilket ju är själva poängen med ett kompendium. Rådet blir därför att läsa ganska långsamt och med ständiga hopp till motsvarande avsnitt i den övriga kurslitteraturen. Den här texten ersätter tidigare kompendiematerial, i synnerhet ett utdrag från Yeheskel Hasenfelds Human Service Organizations från 1983.1 Den boken som helhet har varit en viktig källa, tillsammans med ett par senare artiklar av samme Hasenfeld.2 Övriga mer specifika källor nämns i fotnoter. Hasenfeld bygger på forskning i olika länder och således flera olika välfärdssystem. Även om i synnerhet amerikanska förhållanden skiljer sig från den svenska välfärdsstaten i många avseenden är hans begrepp och iakttagelser säkerligen tillämpliga för att förstå många drag i våra organisationer. Vi talar om välfärdsorganisationer inom vård och omsorg som MBO – människobehandlande organisationer. Det motsvaras på engelska av ”Human Service Organizations” – men kanske inte riktigt ändå. Den engelska termen pekar på tjänsteproduktionen, som innefattar en hel del aktiviteter utöver det behandlingsmoment som termen ”MBO” ju betonar. För Hasenfeld och hans kolleger är exempelvis typifieringen av klienter en central aktivitet. Möjligen antyder också ”service” en mer jämlik syn på förhållandet mellan organisation och brukare än vad ”behandling” gör. Efter en del funderande blev det därför så att vårt studieobjekt här kallas Human Service Organization(s). Precis som ”människobehandlande organisationer” är det en lång och klumpig term att använda i en komprimerad text. Därför används genomgående förkortningen HSO. Den står för organisationen i både singular och plural. En annan termfråga rör ordet ”klient”. HSO vänder sig till många målgrupper, och vi behöver en term för att beteckna dem alla. Här står därför ”klient” för alla slags brukare, patienter, vårdtagare, elever, ”gäster”, osv. Däremot inte ”kunder”, och det framgår varför när klient-begreppet så småningom definieras. I kapitel 1 beskrivs vad som är särskilt kännetecknade för HSO, och i kapitel 2 diskuteras och demonstreras hur olika organisationsteoretiska perspektiv kan kasta ljus över sådana organisa-tioner och deras verksamheter. Kapitel 3 försöker täcka (en del av) problemen kring organisa-tionens mål, inte bara i HSO utan också generellt som komplement till böckerna i kursen. Kapitel 4, slutligen, är ett bidrag till det politiska perspektivet i kursen och diskuterar makt-begreppet samt återger delar av Hasenfelds intressanta resonemang om makt i Human Service-arbete.

1 Hasenfeld, Y: Human Service Organizations. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1983. 2 Kap 1, 2 och 12 i Hasenfeld, Y (red): Human Services as Complex Organizations. Newbury Park: SAGE, 1992.

3

1. Människobehandlande organisationers kännetecken Människobehandlande organisationer, eller Human Service Organizations, är organisationer som arbetar med att skydda och främja medborgarnas välfärd genom att arbeta direkt med individerna i syfte att i något avseende förbättra deras egenskaper. HSO arbetar i den meningen med individer som ”råmaterial”. (Det är viktigt att notera att just detta utmärker HSO, men att det inte innebär att individen måste vara, eller ses som, ett passivt föremål för HSO:s åtgärder.) Enkelt uttryckt försöker HSO verka i välfärdens namn genom att göra något med människorna själva. Det innebär att vissa organisationer, som skolor, sjukhus, socialtjänster, behandlingshem osv klart är att se som HSO, men däremot inte så säkert polisväsendet, trafikmyndigheter eller räddningstjänster. Även om dessa organisationer också ju är till för att skydda och främja medborgarnas välfärd är deras främsta medel inte för-ändring av människan (även om de ibland gör insatser som är både pedagogiska och behand-lande). Organisationer kan alltså vara mer eller mindre människobehandlande, eller rättare: vi kan ha mer eller mindre nytta av att se dem som HSO när vi ska begripa deras egenskaper och möjligheter. Varför talar vi då om HSO, och inte specifikt om sjukhusets eller socialtjänstens verksamheter var för sig? Det finns en poäng med att inte ha en särskild teori för skolan och en annan för behandlingshemmet, även om deras organisation, verksamhet och tillhörande professionella kunskap är olika. Det ger nämligen tillfälle att göra jämförelser och urskilja det generella mitt i allt det specifika. Det visar också att många av de drag som kan verka gåtfulla eller proble-matiska när man ser på t ex individ- och familjeomsorgen får en förklaring när man ser mot-svarande fenomen i t ex en skola. Något som uppenbart förenar alla HSO är att de verkar i samhällets tjänst och på offentligt uppdrag, även om deras tjänster riktar sig till enskilda individer, och även om de ägs och drivs i privat regi. Finns det då ändå olika slags HSO? Den vanligaste indelningen på senare tid är säkert den mellan ”offentligt” och ”privat”. Självklart är också skolor, sjukhus och behandlingshem i någon mening olika typer helt enkelt genom att deras kompetens och målgrupper skiljer sig åt och att de regleras av olika lagar och har skilda historiska bakgrunder. Men om vi ska för-djupa analysen av HSO behöver vi andra indelningsgrunder än de invanda. I stället för att dela in HSO efter sina målgrupper eller huvudmän kan vi skilja mellan dem utifrån vilka slags behov de ska möta och vilka teknologier de brukar för att arbeta med individerna. En viktig dimension är i vad mån individen anses fungera väl eller illa som samhällsmedlem. I det avseendet uppstår nästan alltid konflikter. Ofta tycks det ligga i myndighetens intresse att se individen som mindre normal än vad berörda medborgare gör, men i vissa fall är HSO mer tolerant för avvikelser än vad allmänheten är. Å ena sidan kräver medborgarna att alla som behöver hjälp ska få det; å andra sidan är resurserna alltid knappa. I tveksamma fall är det, ur organisationens synvinkel, alltid säkrare att förklara någon som avvikande eller hjälp-behövande än att inte göra det. Risken med att inte hjälpa en behövande, eller att inte skydda oss från en farlig individ, är större än risken med att hjälpa eller spärra in någon i onödan. Å andra sidan måste organisationerna hålla igen av rent ekonomiska skäl när det gäller diagnoser. Exempelvis kunde man förr, då värnplikten verkligen berörde alla, visa att andelen som avskrevs från värnpliktstjänst av psykiska skäl varierade med tillgången på värnpliktiga i befolkningen. Ju större årskullar i förhållande till efterfrågan på soldater, desto fler blev de

4

psykiskt olämpligförklarade.3 Resurserna tycks till stor del avgöra hur diagnosen utfaller. Självklart beror inte detta på medvetna beslut utan mer på att resurstillgången driver olika synsätt som efter hand påverkar diagnoserna. Ett annat exempel på situationsbestämd diagnos utgjorde det relativa betygssystemet, som användes i den svenska skolan mellan 1962 och 1994. Andelen som fick ett visst betyg skulle vara konstant i hela riket, men i de flesta skolor avgjordes elevens möjligheter att få bra betyg till stor del av hur många andra i den skolan eller rentav klassen som varit flitiga eller begåvade i sina studier. Betygen fyllde på så sätt funktionen att sortera eleverna, men indikerade inte så väl vilka kunskaper eller studieförut-sättningar som eleven faktiskt hade i det fortsatta livet. Definitionen av normalitet och hjälpbehov är förstås både situationsbestämd och omtvistad. Men uppgiften att avgöra vem som är vad måste alltid utföras. En organisations teknologi är de arbetsprocedurer som man använder inklusive de hjälpmedel och kunskaper som behövs i samband med dessa. Närmare bestämt kännetecknas teknologier allmänt av

• kunskap om orsakssamband, så att man vet att – och oftast hur och varför – en insats leder till en bestämd förändring under vissa villkor

• något sätt att avläsa att effekten finns • möjlighet att upprepa handlingar så att man kan se att samma effekt i tillräcklig grad

uppstår varje gång • möjlighet att vidareföra teknologin till andra, till exempel via utbildning.

Teknologin inom HSO kan beskrivas på precis samma sätt, även om den ofta, som vi strax ska se, inte är lika tydlig som i produktionen av varor eller enklare tjänster. HSO har teknologi, i den här meningen, för att

• rekrytera och välja ut klienter • värdera och klassificera klienter • förändra klienters egenskaper och status i olika avseenden, vilket oftast brukar ses som

huvuduppgiften • se till att klienter medverkar i förändringen, och • föra ut klienten ur systemet.

För verksamheten inom varje HSO – behandlingshem, skola, sjukvårdsklinik etc – kan man beskriva vad teknologin består i på alla dessa punkter. Det kan vara en god start på analysen av organisationen. Teknologierna inom HSO skiljer sig på flera sätt från många andra organisationers. För det första finns i varje HSO-teknologi ett moraliskt innehåll och en syn på människan, även om moral och människosyn kan vara mer eller mindre medvetna för både utövarna och klienterna. Den här moraliska dimensionen är inte bara förankrad i arbetsmetoder och olika praktiska kunskaper och färdigheter, utan också i organisationens struktur och kultur. Annorlunda uttryckt är det moraliska innehållet i den människobehandlande teknologin en del av organisa-tionens kultur. Och det är svårt att riktigt förstå hur arbetet fördelas och samordnas, eller hur beslut fattas och ledning utövas, om man inte utgår från den ideologi som ligger i själva verk-samheten, dvs i teknologin. 3 Starrin, B: Psykiatrisk praktik som praxis – exemplet psykiatrin i det svenska försvaret. Sociologiska inst., Uppsala universitet. 1981.

5

För det andra är teknologierna är med nödvändighet till en viss grad obestämda, eftersom de handlar om människor i en mångfald av situationer. Vår kunskap är trots allt ganska begränsad om hur olika slags metoder fungerar i otaliga kombinationer av psykologiska och sociologiska förhållanden. Det är svårt att veta exakt vari problem består, det är oklart om en viss insats fungerar i det speciella fallet, processer kan ta sig nya vägar, och det är svårt att avläsa effekter och bieffekter. Ur effektivitets- och säkerhetssynpunkt kan obestämdheten vara ett problem. Som ett uttryck för detta finns en efterfrågan på evidensbaserad praktik. EBP innebär i korthet att beskrivningen av klientens situation och behov, formen för klient-medverkan, uppföljningen, och först och främst själva insatserna, är baserade på systematiskt kontrollerad kunskap. I debatten om EBP pekar man på många svårigheter att nå dit, och man visar på en del nya problem som skulle uppstå om det ställdes krav på vetenskapliga belägg i varje situation. För det tredje arbetar HSO oftast i möten öga mot öga med människor, och människorna i organisationen är de viktigaste redskapen i teknologin. Den operativa kärnan består av vad man har kallat ”street level bureaucrats” som ständigt interagerar med klienter, har visst oberoende och måste bruka sitt eget omdöme (i stället för att följa bestämda rutiner), och dessutom har stort personligt inflytande över den enskilda klienten. Teknologierna – inte bara inom HSO – kan uppfattas som system för kontroll av klienterna. Dessa är ju ”råmaterialet” för verksamheten och måste kontrolleras, både för att man ska kunna konstatera effekter och ge feedback om statusförändringen, och för att klienterna inte ska rubba praktiken utan låta rutinerna fungera. Kontrollen finns i urvalet, där olämpliga klienter sållas bort, i tilldelningen av kontakter och inflytande, i övertalning och annan mental påverkan, och i sanktioner av olika slag. Utifrån vad organisationen gör, dvs utifrån deras grundteknologi, kan man skilja mellan tre slags teknologier som HSO använder sig av. Det finns, enkelt uttryckt, tre slags arbete man kan utföra med de människor som är föremål för Human Services. På svenska skulle vi kunna kalla dem etikettering, underhåll och förändring. People-processing innebär etikettering av individer så att HSO kan behandla dem på adekvat sätt. Det sker genom t ex diagnostisering, betygsättning eller liknande. HSO har tillväga-gångssätt för att bestämma vem som är vad. Etiketteringen är en utgångspunkt för vidare insatser som både HSO och andra kan utföra, och kan ha stor betydelse för individens identitet och självuppfattning. People-sustaining innebär skyddande av individer utan att man direkt förändrar deras egen-skaper. Här kan vi tänka på vård, äldreomsorg, försörjningsstöd etc. People-changing betyder att man försöker förbättra individens välfärd genom förändring av individens egenskaper. Detta ser vi ofta som HSO:s kärnverksamheter, eftersom det rör sig om längre processer av utbildning, behandling osv. ”Teknologin” är således kärnverksamheten i organisationen och på vilket sätt och med vilka hjälpmedel, synsätt och kunskaper den utförs. Teknologin är uttryck för organisationens grundkaraktär och existensberättigande, och blir på många sätt avgörande för organisationens utformning och vilken kultur och vilket mellanmänskligt klimat som utvecklas internt. Den ställer ju vissa krav på strukturen, t ex att man ska fatta snabba beslut, beslut där många deltar, eller beslut som har kontrollerats juridiskt. Teknologin kan kräva att man följer ett handlingsprogram slaviskt, eller att man får stort individuellt utrymme och kan arbeta

6

intuitivt. Resultatet blir i så fall olika grader av decentralisering och olika styrformer. På samma sätt påverkas kulturen i organisationen av kärnverksamheten och den utbildning eller de attityder som den kräver. För att skilja mellan olika HSO har vi resonerat om vilka behov de ska möta, uttryckt som vilken grad av ”normalitet” som individen tilldelas av samhället. Vi har också identifierat olika teknologier. Individen kan fungera väl eller illa som samhällsmedlem, och det finns tre grundläggande teknologier. Det ger oss sex kombinationer: sex grundtyper av HSO. Exempel på dessa kan ställas upp så här: Individen: Processing Sustaining Changing Normalfungerande Validering

Antagning till studier

Hemtjänst Serviceboende

Bildnings- och utbildningsverksamheter

Avvikande Domstol Testklinik

Vårdboende Personlig assistans

Sjukhus Behandlingshem

Givetvis kan flera organisationstyper rymmas i samma formella organisation – en skola stöder elever med särskilda behov samtidigt som den utbildar enligt normalstudieplaner och sätter betyg, och motsvarande gäller ju för till exempel en socialförvaltning. Poängen är att varje ”typ” får sina typiska problem och frågor, och ju fler teknologier och målgrupper en organisa-tion ska hantera, desto fler diagnostiska och teknologiska frågor måste den hantera, och desto mer komplex blir den. På många grundläggande sätt är HSO lika andra organisationer. (Det är förstås därför man läser generell organisationsteori i socionomutbildningar, och inte bara studerar välfärds-arbetets organisation.) Precis som andra organisationer enhetsindelas och bemannas organisa-tionen utifrån de uppgifter den har, och man skapar oftast en hierarkisk struktur med byrå-kratiska drag – och skapar ibland lösare strukturer, när situationen kräver det. Människorna i organisationen lever med i grunden samma motivations- och grupprocesser som i de flesta organisationer, maktskillnader uppstår och hanteras, och det uppstår eller skapas en arbets-platskultur liksom i andra typer av verksamheter. En del av dessa processer får särskild vikt eller särskilda uttryck i HSO. Ett drag HSO delar med andra är att man lever i relationer till omvärlden och är beroende av legitimitet. Detta gäller i synnerhet när det är svårt att riktigt påtagligt, med fakta och siffror, bevisa att man lyckas med sina insatser – och så är det ju ofta i välfärdsarbete, skola eller hälsovård. Förutom de två dimensioner som vi pekade på här ovan är det faktiskt svårt att finna egen-skaper som HSO som organisation är ensam om. Däremot finns ett antal egenskaper som HSO har i särskilt hög grad. För det första arbetar HSO alltid med moraliskt laddade ärenden. Eftersom HSO sysslar med att hantera människor och påverka deras liv och öden, har i princip alla beslut och åtgärder etiska betydelser och implikationer. Det är viktigt att både omvärlden och klienterna själva accepterar vad som görs. HSO har i allmänhet olika sätt att försäkra sig om klienternas medverkan eller medgivande.

7

För det andra är målen ofta mångtydiga, komplexa och vaga, kanske rentav motsägelsefulla. Även om formuleringarna i skollagen eller socialtjänstlagen skulle verka odiskutabla är det inte ovanligt att man har olika tolkningar och uppfattningar om hur den konkreta verksam-heten ska bedrivas och med vilka mer preciserade syften. Oklarheterna, både de moraliska och de politiska, hör ihop med ett tredje kännetecken, nämligen att HSO befinner sig i en komplex situation. Situationen, dvs helheten av målgrupper, uppdrag och uppgifter, och över huvud taget villkoren för hela verksamheten, är - heterogen, dvs sammansatt av många intressen och målgrupper - dynamisk, dvs förändras mer eller mindre snabbt över tid - osäker, dvs det är svårt att få en tillförlitlig bild av förutsättningarna och av insatsernas resultat. För det fjärde har HSO en mer eller mindre oklar teknologi. Det är svårt att definiera människor och deras behov och egenskaper, och det är framför allt, trots forskning och lång erfarenhet, svårt att avgöra vad som fungerar, och varför, i de åtgärder man vidtar, och vilka mer eller mindre oavsedda konsekvenser man kan få. Jämfört med exempelvis teknisk produktion arbetar alltså HSO under ganska stor oklarhet om vad de gör och vad arbetet resulterar i. Ett femte särskilt intressant drag utgår från förhållandet mellan anställd och klient. Kärnan i all HSO-teknologi är alltid relationer till människor, och skickligheten i att hantera relationer är den dominerande kvalitetsfaktorn. Detta skapar vissa problem med att samordna och reglera organisationen, eftersom möten med människor är svåra att rutinisera så länge de inte innehåller tvång. Att på olika sätt reducera klientens handlingsmöjligheter, dvs ta makten över klienten, är också ett sätt att klara ut situationen. Men det vanligaste svaret på problemet är att skapa en ”löst kopplad” organisation där den formella strukturen är så byråkratisk som medborgarna kräver – av skäl som rättssäkerhet, redovisning och styrbarhet – men där arbetet i själva verket måste styras av professionella yrkesutövare utifrån deras eget omdöme. HSO kan ofta beskrivas som professionsbyråkratier, men kan också vara formella byråkratier med en i realiteten särkopplad kärna som liknar en adhocrati. Bland annat målproblematiken, som nämndes ovan, ligger bakom ett sjätte kännetecken: HSO saknar ofta riktigt väl belagda mått på framgång. Oklara mål är svåra att operationalisera. Men även om man skulle nå konsensus om målens innebörd och vikt, så är de ofta svåra att omsätta i mätbara termer. Det leder i sin tur till att man förlitar sig på invanda och etablerade sätt att avläsa hur väl man lyckas. Det kan hända att dessa invanda framgångssymboler blir till en ideologi som hindrar förändringar. Svårigheten att mäta kan hindra förändringar också därför att det blir svårt att göra jämförelser och på det sättet bevisa att nya metoder och arbets-modeller leder till bättre resultat. Å andra sidan: När organisationer har svårt att grunda sin framgång på bevisad effektivitet blir de mer beroende av den legitimitet de kan få i omvärlden och bland klienter och anställda. Det kan göra dem mer trendkänsliga och oftare utsatta för förändringsförsök. Från tid till annan ifrågasätts alltid HSO:s effektivitet, vilket exempelvis har lett till införandet av nya betygssystem, marknadsmekanismer eller privatisering av en del av välfärdsarbetet. Olika arbetsmetoder och behandlingsideal tycks avlösa varandra i en ständig jakt på legitimitet. Utifrån det här resonemanget kan vi alltså vänta oss att HSO är ganska svåra att beskriva entydigt. Vi kan vänta oss att finna ”löst kopplade” organisationer som på ytan ser ut att följa det vanliga hierarkiska mönstret inom offentlig sektor, men som internt, i själva arbetsorga-

8

nisationen, egentligen är mycket mer decentraliserade. Vi kan också vänta oss att finna diverse organisatoriska recept och långa rader av omorganiseringsprojekt som blir mycket omtalade, men egentligen inte påverkar kärnverksamheten i särskilt hög grad. Man kan fråga sig om inte den pedagogiska och den medicinska praktiken förblivit tämligen oförändrad trots decennier av omorganisationer. Däremot kan man nog påstå att teknologiska förändringar – i kunskaper, teknisk utrustning och metodutveckling – har drivit fram en lång rad förändringar inom båda sektorerna.

2. Hur kan man analysera HSO? De perspektiv och teorier som finns inom organisationsteorin kan användas både för att förstå och för att utveckla organisationer. Som Bolman och Deal starkt betonar vinner man åtskilligt på att använda flera perspektiv samtidigt, både som organisatör och ledare och som iakttagare. Det gäller i synnerhet när organisationen har mångskiftande uppgifter, är sammansatt av många slags delar eller befinner sig i en komplex situation. När det gäller HSO är en del perspektiv kanske mer populära än andra, eftersom de stämmer med våra omhuldade föreställningar om HSO-arbete. Men frågan är på vad sätt perspektiven kan vara verkligt användbara för att begripa och förbättra organisationer inom välfärdssektorn. Det är den frågan som det här kapitlet utgår från. Utan anspråk på att vara uttömmande ska vi se på vad för slags frågor och svar om HSO som några olika organisationsteoretiska perspektiv kan ge. Hasenfeld har samma tanke som Bolman och Deal (och många andra): att alla perspektiven behövs samtidigt och ger kunskaper som kompletterar varandra. HSO som byråkrati Utgångspunkten för samhällsvetares studier av byråkratiska drag i organisationer är med viss rätt Max Webers klassiska definition, hans idealtyp för byråkrati. En idealtyp är kort uttryckt ett begrepp som pekar ut det väsentliga hos ett fenomen och beskriver fenomenet i dess rena eller principiella form. Idealtypsbegreppet uttrycker på så sätt själva grundidén med fenomenet, i det här fallet byråkratin. Av en mängd orsaker – tekniska, historiska, juridiska, osv – avviker nog alla byråkratier i verkligheten på ett eller annat sätt från byråkrati som idealtyp. Begreppet kan stå som ett slags mall som man kan jämföra verkliga organisationer med. Vi bör notera – eftersom missuppfattningen brukar uppstå – att varken Weber eller senare forskare har menat att byråkratin skulle vara ett ideal i den meningen att den alltid bör eftersträvas. Om byråkrati är av godo eller ej beror helt och hållet på sammanhanget. De problem man i dagligt tal kallar ”byråkrati”, som långsamhet, uppstyltat språk och onödig eller obegriplig formalism, ingår heller inte i definitionen. Webers definition av byråkratin innehåller en mängd punkter. Många av dem kan vi närmast se som självklarheter i dag – till exempel att arbetsgivaren inte har makt över de anställda när de inte är i tjänst – men syftet med att beskriva byråkratin var för Weber att visa på vilken skillnad som rådde mellan den nya och den gamla tidens arbetsliv och myndighetsutövning. Byråkratin var ett uttryck för rationaliseringen av det västerländska samhället, dvs tron på förnuft och planering i kontrast mot religiösa eller traditionella värden. Vi kan sammanfatta definitionen på det här sättet: Organisationen

9

Det finns en klart definierad tjänstehierarki. Varje befattningshavare har en chef som ger direktiv eller order i alla frågor som rör tjänsteutövningen (byråkratin tar alltså formen av en linjeorganisation). Information förs uppåt i hierarkin, och order utfärdas nedåt. Vilka vägar information och order ska ta är noga bestämt. Varje enhet har ett klart definierat ansvarsområde. Auktoriteten, dvs den legitima makten, i respektive befattning är knuten till ansvarsområdet. Specialisering är således en princip inom byråkratin. Personalen är föremål för strikt och systematisk kontroll och arbetsdisciplin i tjänsteutöv-ningen. Till detta hör krav på skriftlig dokumentation som gör det möjligt att kontrollera att beslut och utförande har skett enligt lag och andra regler. Förhållandet mellan organisation och personal I byråkratin råder en tydlig åtskillnad mellan person och arbetsroll. De anställda är person-ligen fria och är underställda organisationens auktoritet bara när det gäller tjänsteutövningen. De kan väljas fritt och anställs enbart på grundval av formella och garanterade kvalifikationer. De belönas enbart med fast lön och pension, inte på något annat sätt. De äger inte de hjälp-medel som de använder i arbetet och har ingen rätt till befattningen utöver anställnings-kontraktet. Befattningen är deras enda eller primära bas för försörjning. Rekryteringen till högre befattningar sker internt, vilket ger karriärmöjligheter. Karriären baseras på tjänstetid eller på överordnades bedömning av den anställdes förmåga. Av flera anledningar har HSO ofta starka byråkratiska drag. För det första är de delar av den offentliga sektorn eller i vart fall finansierade med allmänna medel. Därför ställer vi krav på att deras verksamhet och laglydighet ska kunna kontrolleras och redovisas. Vi ställer också krav på likabehandling och rättssäkerhet. Det grundläggande sättet att försäkra sig om att alla behandlas förutsägbart, lika och rättvist är att skapa generella regler och kräva att den som utför tjänster lyder dessa. Det är en central del av det moderna samhällets logik. Till stor del beror HSO:s legitimitet på hur de lyckas leva upp till kraven på rättssäkerhet och likabehand-ling, vilket gör att krav på effektivitet i annan bemärkelse – snabbhet, individuell anpassning, flexibilitet, problemlösning – får ge vika om de inte kan förenas med kravet på att följa generella regler och dokumentera att dessa har följts. På samma sätt vinner organisationer och tjänster legitimitet om de visar upp tydliga roller och fungerar lika bra oavsett vilka personer som är i tjänst och hanterar ärenden. Alltså: HSO byråkratiseras både för att det är effektivt för att uppnå övergripande mål (dvs rättssäkerhet etc) och för att det är legitimt utifrån vad vi väntar oss av offentliga institutioner. För det andra finns det en del drag i själva verksamheten som ger byråkratisering. De har att göra med komplexiteten och teknologin. Behoven som HSO ska möta är komplexa (de är många och varierande, de är svåra att bedöma, och de förändras), och det ligger nära till hands, utifrån resonemanget ovan, att möta detta med en specialiserad expertis. Det uppstår alltså ett behov av att urskilja bestämda typer av problem och bemöta dem med bestämda metoder som utförs av personal med bestämda roller. Ofta går HSO in med insatser, och utövar social kontroll, där inga andra institutioner (i första hand familjen) fungerar. Följden blir att också medborgarna måste anta formella roller som elever, patienter eller omsorgstagare på de människobehandlande organisationernas villkor. Vi konstaterade ovan att teknologierna inom HSO oftast inte är precisa. Det finns en hel del osäkerhet i metoderna att diagnosticera, behandla och följa upp de problem man ska hantera. Yrkesutövningen utsätts mer eller mindre konstant för kritik, eller riskerar att uppfattas som otillförlitlig och ineffektiv. Både organisationerna och professionerna – yrkeskårerna och

10

deras etablerade kunskap – har därför intresse av att kunna hänvisa till formaliserade regler och formell och etablerad kunskap, vilket gör att tjänsteutövningen får byråkratiska drag. Samtidigt bemöter HSO komplexiteten genom att modifiera byråkratin. I grundformen av byråkrati är styrformen reglering av arbetsprocesserna, men många HSO använder i stor utsträckning reglering av inflödet som viktig styrform. De exakta reglerna och de skarpa gränserna mellan ansvarsområdena kompletteras, eller ersätts, med reglering av i första hand kompetensen. Det sker genom rekrytering av särskilt utbildade medarbetare eller utveckling av deras kunskaper internt. Man förlitar sig med andra ord mer på professionell kompetens än på att i förväg räkna ut precis hur arbetet ska gå till. Man styr också genom att förse perso-nalen med information, och man erbjuder de professionella medarbetarna olika handlings-möjligheter genom att rekommendera, och ge resurser för, en viss repertoar av metoder. De anställda får på så sätt mer av riktlinjer än av direkta order. På så sätt ligger drivkraften för HSO ofta mer i den operativa kärnan av anställda än i den tekniska stödstab som utformar handlingsregler. Vi kan därför med Mintzbergs begrepp karakterisera många HSO som professionsbyråkratier. HSO i ett Scientific Management-perspektiv Scientific Management är uttryck för försöken att komma till rätta med effektivitetsproblem i komplexa sammanhang med hjälp av kalkylering och programmering. Men när den rent tekniska sidan av fabriksproduktionen hade programmerats och mekaniserats, insåg man snart att det var den mänskliga hanteringen som stoppade fortsatt effektivisering. Vad som såg ut att vara en mångtydig verklighet i produktionen kunde göras mer överblickbar och entydig genom att man fastställde detaljerade regler och mål. Det verkade vara möjligt, så länge man inte behövde förlita sig på den mänskliga reflektionen och problemlösningsförmågan, som till sin natur är oförutsägbar och komplicerande. Frågan, när vi står inför HSO, är förstås om man kan kalkylera fram arbetsmetoder och räkna/planera sig fram till en bra praxis i det sociala arbetet. Vi är givetvis benägna att svara nej, men vi kan ha nytta av att ta fram de teoretiska argumenten. Vad är det som principiellt gör att vi har svårt att dra nytta av principerna för Scientific Management i människobehandlande organisationer? En nytta med den övningen är kanske också att det blir tydligare varför rationaliseringen varit så framgångsrik under andra förutsättningar, främst inom varuproduktion. Här är svaren:

• HSO är inte slutna system. De behöver ständigt relatera sig till många andra sociala aktörer.

• HSO har inte en liten uppsättning entydiga mål utan är multifunktionella organisationer.

• HSO drivkraft ligger sällan i en programmering av arbetsprocessen utan mycket oftare i utnyttjandet av professionell kompetens.

• HSO är inte värdeneutrala och konfliktfria utan arbetar med politiska värdegrunder och personligt engagemang, vilket leder till att personer och grupper gör anspråk på makt och inflytande.

• HSO bygger inte på medlemmarnas ekonomiska maximeringssträvan utan på att de i viss mån drivs av plikt eller starkt intresse för uppgiften. Det är därför inte möjligt att helt skilja det privata jaget och arbetsjaget.

Men i enlighet med vad vi sagt ovan kan det ändå finnas både effektivitets- och legitimitets-vinster att hämta om man kan rutinisera arbetet. Det innebär i så fall att en del av villkoren i listan här ovanför måste förändras. Kan man göra målen mer entydiga? Kan man avgränsa

11

systemet, så att det blir mer slutet och opåverkat av vad andra aktörer gör? Kan man före-skriva arbetssättet i detalj så att arbetsprocesserna blir mer och mer lika varandra, mer och mer förutsägbara? Man skulle exempelvis kunna paketera tjänster, precis som sker inom annan tjänsteproduktion. När tjänsteproducerande företag ser möjlighet att sälja hela paket av tjänster, istället för skräddarsydda lösningar för varje kund, tar de gärna den chansen. Det gör både produktionen, marknadsföringen och försäljningen billigare, samtidigt som det gör kunderna mer lika varandra (och utesluter en del kunder som inte vill eller kan anpassa sig till en bestämd kundroll). Charterresor, kabeltv-abonnemang, bilservice, hälsokontroller och mycket annat är paket av tjänster som vi är vana att köpa (samtidigt som vi avstår från en del av vår individualitet, när vi inte väljer individuellt utformade tjänster). Det finns nog en hel del exempel på sådan paketering inom socialtjänstområdet, vården och skolan. De är i så fall tecken på att HSO alltid måste hantera en motsättning mellan effektivitet och komplexitet. HSO i ett Human Relations-perspektiv Human Relations är liksom Scientific Management ett normativt perspektiv på organisationer. Man är ute efter att hitta en bra organisation: effektiv i att lösa sin uppgift, och tillfreds-ställande för dem som arbetar i den – i själva verket effektiv just genom att vara belönande att jobba i. En inflytelserik företrädare för synsättet var den amerikanske psykologen Rensis Likert, som på sätt och vis sammanfattade hela HR-skolan genom att urskilja olika ledarstilar, som var och en får effekter på (eller bestämmer) organisationens struktur.4 En är den ”auktoritära” ledarstil som uppstår ur Scientific Management. Den kan bland annat kon-trasteras mot den ”demokratiska” ledarstil som tar sig uttryck i en organisation där ledningen har fullt förtroende för de underställda, där medarbetarna är med om att sätta upp målen och deltar i all problemlösning i arbetet, där kommunikation löper fritt horisontellt och vertikalt, och där kontrollen av arbetsprocesserna inte görs centralt utan fördelas ut i organisationen. Sådana principer stämmer givetvis väl med den sociotekniska skolans slutsatser om vikten av beslutsdeltagande och kompetenskrav i arbetet. I det här perspektivet betonas också överens-stämmelsen mellan organisationens, gruppernas och de enskildas mål. Betoningen av fri kommunikation bygger på socialpsykologisk forskning om gruppers problemlösning och effektivitet. Om det på olika sätt bär en emot att anlägga ett Scientific Management-perspektiv på vården, skolan och socialtjänsten, så är det desto lättare att se att HSO vinner på att både tillämpa, och beskrivas med hjälp av, ett HR-perspektiv. För det första arbetar ju HSO med hjälp av personalens personliga egenskaper. Som med-arbetare i en människobehandlande organisation arbetar man med sig själv som redskap. HR-perspektivet innehåller många verktyg för att både förstå och utveckla detta, vad gäller motivation, relationer, självförståelse, kunskaper och färdigheter. I synnerhet betonar HR-perspektivet utvecklingen av engagemang och rätta attityder till klienter, till kolleger och till hela organisationens mål och verksamhet. För det andra innefattar HR-perspektivet också de människor som är HSO:s klienter – de ingår på sätt och vis i organisationen. Och även de behöver motivation och rätt attityd. HR-perspektivet bejakar att man arbetar som olika parter kring gemensamma uppgifter. Klientens motivation och engagemang är ofta avgörande. Med ett HR-synsätt faller det sig naturligt att involvera även klienterna i grupprocesser, beslutsfattande och personlig utveckling.

4 Likert, R: The Human Organization. New York: McGraw-Hill, 1967.

12

HR-skolan sätter för det tredje fokus på relationerna mellan de yrkesverksamma, snarare än på befälsrelationerna i hierarkin. Tillhörigheten till en profession – en yrkeskår med speciell kunskap och yrkesstatus – kan betyda mer än tillhörigheten till en speciell organisation. Forskningen tyder på att HSO som uppmuntrar professionell självständighet och har ett bra gruppklimat har större utsikter att bli effektiva än organisationer som regleras mer hierarkiskt. Och auktoritet som grundas på yrkeskunskap, snarare än på regelföljande och ställning i hierarkin, får bättre effekter. Ett HR-perspektiv verkar alltså ganska värdefullt om man ska analysera eller leda en HSO. Å andra sidan är det lätt att måla upp en utopi av demokrati, fri kommunikation, vägledande och lyssnande ledarskap osv. Det finns en del studier som visar att det inte är så enkelt att åstad-komma sådana organisationer och arbetsmiljöer, och att de inte omedelbart leder till lyckade resultat. I stället visar forskningen att det uppstår oklara roller, nya konfliktlinjer och olika struktureringsproblem. De empiriska beläggen för HR-perspektivet i HSO är i själva verket inte så starka. Hasenfelds genomgång av forskningen visar på att man måste ta hänsyn till att

• metoderna att hjälpa människor mycket väl kan förutsätta fasta roller, klara procedurer och bestämda regler.

• eftersom expertis och ansvar är ojämnt fördelade – både juridiskt och vetenskapligt – så kan inte auktoriteten vara jämnt fördelad i organisationen. Något slags auktoritets-struktur eller makthierarki måste finnas.

• det alltid finns intressekonflikter mellan klient och den personal som företräder HSO. De har många orsaker: knappa resurser, orealistiska förväntningar, olika motivation och syn på situationen, osv.

• det faktiskt, när man utvärderar, är svårt att belägga att en ”terapeutisk miljö” upp-byggd enligt demokratiska och empatiska principer i praktiken ger bättre resultat.

Problemet med HR-synsättet tycks vara att detta perspektiv fokuserar på socialpsykologiska förhållanden, och inte beaktar organisationsegenskaper som storlek, resurser, teknologi, hela det stora panoramat av klienternas behov osv – kort sagt de variabler som man skulle utgå från om man vill utforma en lämplig organisation enligt principen om situationsberoende (contingency). Den principen säger ju att det inte finns en enda idealisk lösning på alla organisationsproblem, utan varje organisation måste utformas efter de villkor den har. En del forskare har också dragit slutsatsen att organisation utformad enligt HR-principer egentligen fungerar riktigt bra bara när verksamheten inte kan rutiniseras utan mest består i unik problemlösning för enskilda klienter (som exempel nämner man verksamhet som består i olika former av terapi). Man tycks hur som helst ofta bortse från att organisationens struktur är högst påtaglig och innebär en hel del juridiska och ekonomiska begränsningar. Och inte minst ignorerar man maktförhållandena. Paradoxalt nog kan perspektivet ge möjligheter till maktutövning och få ett manipulativt drag, eftersom man får en tendens att individualisera systemproblem, med andra ord att man ser svagheter hos enskilda individer och grupper istället för hos sådant som hör till systemet som helhet, som teknologin, strukturen, ekonomin osv. Det kan innebära att man inte ser brister i själva arbetsmetoderna (behandlingsteorin, pedagogiken, osv) utan skyller misslyckanden på t ex samarbetssvårigheter bland medarbetarna eller svagt engage-mang hos klienterna. Andra kritiska argument är att HR-perspektivet betonar konfliktfrihet, medan konflikter i själva verket kan vara viktiga för utvecklingen, och att medarbetarnas delaktighet i beslut och

13

målsättning ofta blir symbolisk och falsk eftersom ledningen i många fall egentligen inte får, vågar eller vill delegera ansvar och befogenheter. HSO som kultur Från HR-perspektivet och dessa kritiska synpunkter är steget inte långt till ett symboliskt perspektiv på HSO. De attityder och det engagemang som HR-perspektivet fokuserar på kan mycket väl genomsyra organisationen, eller i vart fall delar av den, och utgöra en gemensam värld för dess medlemmar. Om denna ”gemensamma värld” uttrycks i något slags fasta mönster kan vi mycket väl tala om en organisationens kultur. Hasenfelds text kom till medan kulturstudierna av organisationer ännu var fåtaliga, och ”organisationen sedd som kultur” är ett perspektiv han inte kommenterar. Men vi har anled-ning att ställa frågor om vilka grundläggande värderingar, vilka handlingsnormer och vilken syn på världen, klienterna och verksamheten som uttrycks och vidmakthålls i inom de HSO vi analyserar. Vi kan givetvis börja med att observera kulturella uttryck som språkbruk och centrala begrepp, fysiska uttryck (artefakter), hur viktiga aktiviteter och förhållanden omtalas och förklaras till vardags (legitimeringar), och de mer eller mindre medvetna ritualer som utförs i organisationen och i arbetet. Vi kommer till exempel att se och höra särskilda begrepp för olika slags händelser och personer (inte minst klienter), särskilda former för kommunika-tion och möten, att man lägger särskild vikt vid vissa dokument, att man tar vissa kunskaper för givna, att man föreskriver en viss stil och klädsel, och mycket annat. Kulturen är den värld som medarbetare (och klienter) delar och som ger förutsägbarhet, rättmätighet och begriplig-het åt vardagen. Poängen med att försöka frilägga de underliggande värdena, normerna och verklighetsbilderna är att man då kan finna något av det som ger framgångar eller misslyckan-den i verksamheten. Likaväl som kulturen kan stödja grundläggande mål och syften, kan den motverka dem och hindra nödvändiga förändringar. Kulturen i en organisation kan formas av många faktorer:

– den formella strukturen (som ju ger maktskillnader, och erbjuder vissa kommunikationskanaler och sätter stopp för andra),

– människorna i organisationen med sina kunskaper, utbildningsbakgrund, mål och egna värderingar,

– maktförhållanden och känslorna av makt eller maktlöshet, – gamla eller nyare intressekonflikter, kanske i samband med gemensamma erfarenheter

av kriser och förändringar,5 och inte minst – den verksamhet man bedriver och den teknologi (se ovan) den innebär att man

tillämpar.

5 Jämför med resonemanget om politisk-administrativ kultur i Christensen m fl. I vilken utsträckning är kulturen i en given HSO uttryck för balansgångar mellan olika värden, t ex lojalitet mot klienten och mot myndigheten? Eller kanske för en konflikt mellan professionella synsätt och politiska direktiv? En sådan motsättning kan t ex spåras i debatten om evidensbaserad praktik i socialtjänsten.

14

HSO som beslut och resultat av beslut Scientific Management tycks överdriva det rationellas roll i HSO, och HR-perspektivet tycks underskatta den. I forskningen om beslutsfattande i organisationer finner man intressanta försök att överbrygga klyftan och förena de två synsätten. Och man kan givetvis förstå organisation som en rad beslut – om arbetsfördelning och samordning, om arbetsprocesser, om maktfördelning osv. Forskningen visar att organisationsbeslut av alla dessa slag – eller kanske rentav alla mänskliga beslut – kan beskrivas som begränsat rationella. Det betyder att vi inte, eller mycket sällan, utreder och definierar problemet grundligt, undersöker kostnader och konsekvenser av alla tillgängliga alternativa löningar, för att sedan välja den lösning som bäst lever upp till i förväg bestämda och definierade kriterier. I stället påverkas besluten av

• förenklade och osystematiska slutsatser av tidigare erfarenheter • selektivt uppfattad information • redan välkända alternativ

Rationaliteten är alltså på det sättet ofullständig, som ett slags amatörvariant av en verkligt rationell beslutsprocess. Men rationaliteten är inte begränsad enbart i den meningen. Organi-sationens struktur, kultur och maktförhållanden sätter vissa gränser för hur problem kan definieras, erfarenheter samlas, lösningar urskiljas och val göras. Om vi tänker på sådant som ansvarsfördelning, riktlinjer och procedurer, kommunikationsvägar, intressen, och uppfatt-ningar om verksamhetens mål och syften, inser vi snart att rationaliteten i en organisations beslutsfattande kan vara ytterst begränsad. Vem har ansvaret – vem äger problemet, vilken information kan jag få och vilka uppgifter betraktas som rimlig grund för beslut, vilka val har jag rätt att göra, och vilka slags beslut kan bli accepterade, är en del av de frågor aktörerna måste ställa sig, oavsett hur rationellt de själva tänker. De teknologier som vi berörde i kapitel 1 innebär långa serier av beslut, och det är lätt att se att de nästan alltid är, och måste vara, begränsat rationella i den här meningen. Vi utvecklar ju bestämda begreppskategorier som gör det möjligt att ganska snabbt avgöra vilket slags ärende som är aktuellt, vilka standardprocedurer som vi har att välja mellan, vilka typer av behand-lingsresultat vi kan urskilja, och vad vi begripligt kan redogöra för efteråt. På så sätt insti-tutionaliseras organisationens processer – de kalkyleras inte för varje gång. I det långa loppet är detta givetvis rationellt sett ur HSO:s synvinkel, även om varje beslut bara skulle bli till nöds tillfredsställande, och kanske aldrig det absolut bästa. Institutionaliseringen minskar osäkerhet och ger begriplighet, och därigenom minskar man kostnader och konflikter. Det är med andra ord rationellt att inte vara helt rationell! Att se beslut som begränsat rationella är viktigt för att förstå HSO (och många andra organisa-tioner), men det ger kanske ändå inte en fullständig bild. Bland annat är det inte säkert att modellen förklarar beslutsbeteendet när komplexiteten är mycket stor. För att förstå organisa-tioner med en mångfald av problem (och därför många och kanske vagt definierade mål), oklar teknologi, informationsbrister och snabb förändring kan garbage-can-modellen vara mer rättvisande. Enligt denna finns det i en sådan organisation fyra relativt oberoende ”strömmar”: över tid kan vi se en räcka problem, en ström av deltagare, en rad av potentiella lösningar, och en serie beslutstillfällen. Bilden av en skräpkorg vill visa att dessa fyra strömmar kan blandas på ett slumpmässigt sätt för att producera beslut. En lösning råkar finna sitt problem, eller omvänt, och om samtidigt tillfälle finns och beslutsfattare är på plats, så fattas beslut.6 Men beslutsfattandet är ändå inte godtyckligt. Det säger sig självt att det är

6 March, J G & H Simon: Ambiguity and Choice in Organizations. Bergen: Universitetsforlaget, 1976.

15

organisationens verksamhet och teknologi som avgör vilka lösningar och problem som avlöser varandra, och organisationens struktur som bestämmer vilka deltagare som kan möta problem och lösningar och ha tillfälle att besluta. Organisationens form är alltså viktig för dess effektivitet. Nästa fråga blir då varför strukturen ser ut som den gör. HSO som situationsberoende Varför blir en del organisationer hierarkiska och byråkratiska medan andra verkar vara plattare och erbjuda mer varierade arbetsuppgifter? En del orsaker bör ha framgått ovan. De flesta skulle kunna sammanfattas i tesen att organisationer måste vara anpassade till den situation de befinner sig i. I forskningen om organisationers form utvecklas denna idé om situationsberoende (contingency) utifrån två hypoteser. Den första säger att en organisations interna struktur bestäms av dess beroendeförhållanden till den yttre omgivningen och de krav som finns där. I synnerhet är det omvärldens kom-plexitet som organisatörerna måste reagera på. En lättbegriplig, trögrörlig och förutsägbar omgivning (t ex antalet nybörjare i kommunens skolor nästa år, och deras utbildningsbehov) ger möjlighet att planera rutinmässigt, medan en omgivning som förändras och är svår att överblicka (t ex vilka individ- och familjeproblem som socialarbetarna kommer att hantera nästa år, och med vilka handlingsmöjligheter) bör mötas med flexibel arbetsorganisation, decentraliserade beslut och något slags buffertresurser. Vi har ovan definierat komplexitet som heterogenitet, osäkerhet och dynamik. För att illustrera den här hypotesen kan vi välja två av dessa variabler. I tabellen anges organisationens egenskaper i fyra typfall.7 OMGIVNING: STABIL

SKIFTANDE ÖVER TID

HOMOGEN Få enheter Standardiserade regler

Begränsad differentiering Decentraliserade beslut

HETEROGEN Mångfald av enheter Standardiserade regler

Stark differentiering Decentraliserade beslut

Behovet att decentralisera beslutsfattandet beror alltså på att omvärlden är dynamisk, eftersom centraliserade beslut kräver längre tid och längre planeringshorisonter. Graden av intern differentiering (antal enheter, skillnaden mellan dem) speglar direkt hur varierande omvärlden är. Den andra hypotesen om situationsberoende säger att den interna strukturen bestäms av egenskaperna hos den teknologi som man använder. Vi kan till exempel urskilja fyra slags teknologier:8

– rutiniserade, med ständigt samma klientbehov och fullständig kunskap – hantverksbetonade, med ständigt samma klientbehov men ofullständig kunskap – ingenjörsmässiga, med skiftande klientbehov och fullständig kunskap – problemlösande, då klientbehoven skiftar och kunskapen är ofullständig.

Den första typen hanteras bäst med en byråkratisk struktur där man i förväg kan planera och programmera arbetsprocesserna, och inte behöver investera i flexibla former för kommunika-tion och arbetsledning, i motsats till den fjärde, där personalen måste ha betydande utrymme 7 Efter en klassiker på området: Thompson, J D: Organizations in Action. New York: McGraw-Hill, 1967. 8 Utifrån Perrow, C: Organizational Analysis: A Sociological View. Belmont, Calif.: Wadsworth Publ., 1970

16

att bedöma olika situationer, kunna kommunicera fritt och ha delegation att fatta dagliga beslut.9 En ingenjörsmässig teknologi bör ge en organisation som kan svara mot olika målgruppers behov, exempelvis en matrisorganisation som använder vissa gemensamma resurser men indelas efter produkt eller målgrupp. Organisationer med hantverksteknologi kan ha färre enheter men bör ha en viss decentralisering eftersom man inte kan standardisera arbetet. Contingency-teorin har onekligen en nästan oemotsäglig logik, och tycks förklara en hel del av variationen bland organisationsformer. Grundtanken är – precis som i biologin – att bara system som är anpassade till sin miljö är effektiva nog att överleva i längden. Dessutom är det lätt att ana att det ligger ett och annat förnuftigt och medvetet beslut bakom anpassningen. Men vi bör kanske ändå se upp med denna förklaring, när det gäller HSO i offentlig sektor. Det finns organisationer som är mindre väl anpassade till omgivningens krav, men som ändå överlever mycket länge (vilket kan ligga bakom en del av den kritik mot onödig byråkrati och illa utförda välfärdstjänster som nästan ständigt förekommer). För att förklara strukturen måste vi nog också räkna med

– att organisationer är tröga och mycket länge bär spår av hur man tänkte när organisationen grundades eller senare reformerades (s k path dependence),

– att politiska motiv och synsätt ligger bakom organiseringen, – att det kan vara svårt att se vilken organisation som situationen kräver, och – att många organisationer inte får status och resurser utifrån sin faktiska effektivitet

utan utifrån den legitimitet de kan få i beslutsfattares och allmänhetens ögon. Det sista argumentet för oss över i en helt annan diskussion. HSO i mytperspektivet Samtliga perspektiv ovan – möjligen med undantag för kulturperspektivet – utgår från ett instrumentellt perspektiv, där organisationen har inrättats för att lösa en uppgift åt sin huvud-man. När organisationen ska analyseras och bedömas är det organisationens effektivitet som på ett eller annat sätt är utgångspunkten. I kontrast mot detta sätter Christensen et al10 ett ”mytperspektiv” där organisationens form efter hand kan vara ett resultat av organisationsförsök som är mer av meningsbärande aktiviteter än egentlig effektivisering. Legitimitet – inte effektivitet – är nyckelordet (och ett viktigt sätt att bli legitim är då att uppfattas som effektiv). Studera deras kapitel 4 noga, och fundera över vad det är hos HSO och i välfärdstjänsterna som kan göra dem mottagliga för olika recept!

3. Mål och effektivitet i HSO Vi kan konstatera att offentliga sektorns organisationer oftast är multifunktionella11 – de har ett antal mål och syften som inte utan vidare kan inordnas i en och samma rationella mål-medel-hierarki. Det gäller i synnerhet för HSO. Man kan undra vad målen egentligen har för funktion om deras verkan på verksamheten är vag och osäker. Här finns det en del intressanta frågor, både för analytikern och för praktikern. 9 Skillnaden motsvaras av distinktionen mellan ”mekanistisk” och ”organisk” organisation. 10 Se kurslitteraturlistan. 11 T ex Christensen et al, s 17.

17

En är förhållandet mellan officiella/formella mål och operativa mål, dvs de mål som verkligen råder.12 Officiella mål uttrycker hur organisationen tänker fullgöra sitt uppdrag. Men de ska också signalera något om den samhällsfunktion organisationen ska anses ha. Socialtjänstens mål talar om en rad uttryck för grundläggande värden. En HSO kan tala om att öka de utsattas resurser, anpassa efter individuella behov, hjälpa till självhjälp osv. I själva verket visar många studier att de på basplanet inriktas på att arbeta byråkratiskt korrekt, men att insatserna i det stora hela är relativt verkningslösa. (Man hittar också, till exempel, en del sådana argument i debatten om arbetsförmedlingen.) Officiella mål uttrycker värden som appellerar till en politisk vilja och svarar mot många intressen som artikulerats i det politiska systemet. Även om ett mentalsjukhus officiellt skall sträva efter att stärka individen, och man varit noga med att formulera detta starkt, så kan de operativa målen – de som uttrycks i konkreta handlingar – vara att skydda, kontrollera och förvara klienterna. Relationen mellan officiella och operativa mål är intressant eftersom den visar vilka andra krafter än de formella målsättningarna som verkar. Man kan se det så att översättningen från officiellt till operativt sker via aktörer som själva har värderingar och synsätt, exempelvis genom sin profession. En psykoterapeut, till exempel, översätter inte ett officiellt mål till operativa syften på samma sätt som en läkare gör det. Professionerna gör sina egna översätt-ningar. På samma sätt spelar synen på ekonomi och på klienterna, som den är förankrad i kulturen, in i översättningen. Relationen visar också hur man hanterar mångfalden av klienters intressen och problem. HSO har intresse av – eller finner det helt nödvändigt – att sortera och klassificera klienternas problem så att variationen minskar. De operativa målen som visar sig i konkret handling innehåller alltid (hävdar Hasenfeld) en mycket mindre betoning av individualitet och indi-viduell anpassning än vad de officiella gör. En anledning till skillnaden mellan officiella och operativa mål är således att mål som är vaga och står i konflikt med varandra måste omsättas i verksamhet som är mer strukturerad och därigenom mindre variationsrik. Gräsrotsbyråkrater tvingas göra val, och de rutiniserar efter hand sina val i en praktik som skiljer sig från vad de offentliga målen tycks utlova. De löser på så sätt målkonflikterna på ett handfast sätt, genom konkreta – men inofficiella – priori-teringar. En annan anledning är att generella mål kan specificeras på många sätt. Vi kan tänka oss en mål-medel-hierarki där det på varje nivå sker en översättning till något mer konkret och praktiskt inriktat. Vi kan föreställa oss att översättningen görs av många olika aktörer, med olika förutsättningar, professionella (och andra) synsätt och med olika personliga priori-teringar. Vi förstår snart att den praktiska verksamheten, och därigenom de operativa målen, kan utformas på många sätt utifrån ett och samma övergripande mål. Att både officiella och operativa mål skiftar över tid komplicerar saken ytterligare. De operativa målen kan ändras så att de passar ihop med en ny syn på olika frågor, utan att de officiella målen berörs. Omvänt kan gamla operationaliseringar leva kvar när officiella mål 12 Christensen et al (kap 5) använder termen ”operationella mål” för precis samma sak. Den termen kan få en att tro att de mål som råder alltid uppstått genom en medveten operationalisering av formella mål. Termen operativt betyder bara ”verksam” och säger inget om hur målet uppstått.

18

har omformulerats. Och även här är det de enskilda verksamheterna som måste göra ett urval bland möjliga tillämpningar. Fenomenet särkoppling (loosely coupled system) är viktigt här. Det kan vara nödvändigt för HSO att utåt försvara sin inriktning, eftersom den ger legitimitet och garanterar resurser, samtidigt som man av olika skäl inte ger insyn i inre processer och operativ verksamhet. För det första har ledningen inom många HSO mycket små möjligheter att styra den dagliga praktiken. I skola, vård och socialt arbete är det ofta svårt för en utomstående att se den direkta kopplingen mellan personalens praktiska handlande och de mål som har formulerats, eftersom målen har översatts till praktik med hjälp av yrkeskunskap eller varierande profes-sionella uppfattningar. För det andra är kontrollen ofta svag. En läkare, lärare eller terapeut utsätts sällan för granskning vad gäller den vardagliga praktiken (möjligen av kolleger, men inte av dem som bevakar organisationens måluppfyllelse). För det tredje finns det ofta inom HSO flera hierarkier som var och en har begränsad makt. Den administrativa hierarkin har litet inflytande över professionell praktik, och den professionella hierarkin kan oftast inte bestämma över personalens anställningsförhållanden. Därför blir arbetsorganisationen löst sammanfogad, och de anställdas handlingsfrihet ökar. Allt detta påverkar både organisa-tionens måluppfyllelse och de anställdas professionella effektivitet. Om organisationen är alltför löst sammanhållen innebär det dessutom att samordningen brister, vilket givetvis försämrar verksamhetens effektivitet som helhet. Mängden av försök med ”vårdkedjor” och andra arrangemang under devisen ”patienten (kunden, brukaren) i centrum” antyder att många HSO uppfattat problemen. Organisationsforskare har länge intresserat sig för den målförskjutning som sker inom HSO och andra organisationer med många och otydliga mål. Dels kan det handla om utveckling av avvikande operativa mål, dels om nya verksamheter som utvecklas inom ramen för uppdraget och sedan leder till att man omformulerar de officiella målen. Utan att högskolelagen ändras förändras syftena med den högre utbildningen sakta men säkert. Om det är sant som hävdas i debatten har skolan alltmer övergått från ren kunskapsförmedling till allmän fostran och arbete med ”värdegrunden”. Ideella organisationer som Röda Korset, KFUM, RFSU, hyres-gäströrelsen m fl ersätter gradvis sina gamla syften med nya inriktningar. Sjukvården har under den medicinska och sociala utvecklingen fått fler mål som har att göra med livsstil och välbefinnande. Exemplen kan bli många. Den teoretiska förklaringen kan vara anpassning till den faktiska verksamhet som har utvecklats (dvs att de operativa målen driver fram nya officiella mål), anpassning till olika politiska strömningar eller påtryckargrupper,13 eller helt enkelt att de gamla målen inte längre duger för att ge legitimitet, internt bland medarbetarna eller externt i samhället. Allt detta kan man tänka på om man försöker utvärdera organisationer utifrån deras mål. Det kan tyckas som om de formella målens betydelse för HSO egentligen är liten och att det istället är olika professionella kriterier och överlevnadsstrategier som ligger bakom hur effektivt organisationen arbetar. Men de formella målen har ändå stor betydelse. De uttrycker organisationens uppdrag och den politiska eller moraliska vision som ligger bakom välfärds-arbetet. Och genom att HSO:s verksamhet följs upp utifrån officiella mål (skolverkets inspek-tioner, utvärderingar av vård och omsorg, etc), och organisationen kan råka ut för sanktioner 13 Se t ex högskolelagens relativt nya paragrafer om inflytande, jämställdhet, internationalisering, hållbar utveckling, social utjämning och arbete mot diskriminering. De kan uppfattas som en utvidgning av de officiella målen – högskolan har blivit mer multifunktionell – men genom sin mängd innebär de också en gradvis förskjutning av högskolans syften.

19

till följd av dessa utvärderingar, stärks förbindelsen mellan de övergripande och de operativa målen. Det gäller också om man har någon form av mål- eller resultatstyrning, eftersom indikatorerna på effektivitet måste härledas ur uppdraget, dvs de officiella målen. (Detta innebär inte att resultatindikatorer alltid blir en direkt avspegling av officiella mål. Mer om detta följer i delkursen om utvärdering och kvalitetsarbete.) Målförskjutning verkar kunna ske särskilt om

– organisationen redan har en stark legitimitet, som t ex räddningstjänsten – målen är relativt brett formulerade, som t ex skolans, eller – den interna strukturen tillåter anpassning till olika problem och övergång till

alternativa verksamheter, som t ex då professionerna är breda och har kapacitet att hantera fler problem än organisationen för tillfället arbetar med.

För övrigt hänvisas till Christensen et al, kap 4.

4. Makt och motmakt i HSO Det här kapitlet tar upp maktutövning och maktrelationer i två sammanhang: dels som en del av organisationens inre liv, dels som ett sätt att förstå relationen mellan klienten och HSO. Men först behöver vi fundera lite över vad vi menar med ”makt”. Makt Makt är ett av samhällsanalysens och organisationsanalysens centrala begrepp, och ändå svårt att definiera riktigt entydigt. Att ha makt innebär att kunna driva igenom sin vilja eller sina intressen gentemot andra, dvs att få andra att göra som man själv önskar. Det betyder då att man själv har viss handlingsfrihet.14 I många situationer räcker en sådan enkel bestämning av begreppet alldeles utmärkt. Det är ofta klart vilken intressekonflikt som råder, till exempel om vissa resurser eller regler, och den sida som bäst tillgodoser sina intressen är den som har mest makt. Går man närmare in på maktens olika former, källor och mekanismer blir det hela mycket mer komplicerat, och man inser snart att det är lätt att dra felaktiga slutsatser om maktrelationerna i en organisation eller mellan klient och välfärdsarbetare. Här ska bara antydas några av fallgroparna. Enligt Webers klassiska beskrivning är makt detsamma som förmågan att få motparten att handla annorlunda än han annars hade gjort. När vi tillämpar en sådan definition kan vi få problem med att bestämma ”förmågan” eller ”möjligheten” att påverka andra beteende. Vi måste nämligen se makten utövas innan vi kan uttala oss om vilken makt som hör till en viss position eller som hör ihop med vissa resurser. Möjligheten att påverka ser vi egentligen bara i efterhand. Ett annat, och större, problem är att avgöra vad motparten ”annars hade gjort”. Den svårig-heten kan göra att vi ändrar vår definition till ”makt är att förmå motparten att handla på ett sätt som inte är önskvärt för motparten, eller strider mot motpartens egentliga intressen”. I så 14 Den aspekten är det centrala i begreppet egenmakt (empowerment), som ofta får betyda ’frihet från andras maktutövning’ eller ’handlingsmöjligheter oavsett motpart’, dvs ett slags allmänt självbestämmande (”att ha makt över sin situation”). I organisations- och samhällsanalys är makt emellertid ett begrepp för relationer mellan människor. Jfr Hasenfelds resonemang i slutet av detta kapitel.

20

fall kan vi utgå från vad motparten uttryckligen önskar, eller på olika grunder bestämma vilka de egentliga intressena är. Medan vi funderar över det finner vi antagligen att motpartens (eller båda parternas) vilja och handlingsalternativ själva är resultatet av olika slags påverkan och ingår i ett större mönster av maktrelationer. En variant av samma definition kan formuleras ”makt är förmågan att få fördelar på motpartens bekostnad”. Här utgår definitionen från att man har en utbytesrelation där det gäller för parterna att tillgodose sina intressen. Ju mer beroende vi är av motpartens tjänster, desto mer kan vi förlora på utbytet och desto mindre makt har vi. Detta är en definition som kan användas för att förstå HSO:s klientrelationer, och vi återkommer till den nedan. Ytterligare en, och kanske mer heltäckande, definition är ”makt är möjligheten att reducera motpartens handlingsalternativ”. I varje situation har vi i princip många handlingsalternativ. Somliga ser vi inte, på grund av inlärda tankemönster eller bristande kunskap. En del väljer vi bort av moraliska skäl. En del är ekonomiskt olönsamma. Vissa skulle vara förenade med bestraffningar som vi gärna undviker. Till sist finns inte många handlingsmöjligheter kvar, och vi väljer kanske inte utifrån vår djupaste vilja eller egentliga intressen utan för att undvika värre alternativ. Den eller de som gett oss viss information och undanhållit annan, som lärt oss vissa tankebanor, som visat på etiska regler och goda seder, som gett oss lust att själva bli som dem, som beslutat om de ekonomiska avtalen och reglerna, eller som ser till att vissa handlingar bestraffas, har alla makt över oss. Det finns vissa fördelar med en sådan definition. Den leder oss inte in i diskussioner om vad parterna egentligen vill eller annars skulle ha gjort, och den antyder att det kan finnas olika grader av makt och självbestämmande. Den sätter också ljuset på hur det går till att minska motpartens handlingsmöjligheter, och ger oss möjlighet att skilja mellan olika slag av maktutövning, såsom

– tvångsmakt, som baseras på fysiska bestraffningar, – ekonomisk makt eller belöningsmakt, som grundas på förfogandet över resurser, och – normativ makt, som består i att påverka motpartens kunskaper och värderingar, t ex

genom att ge förebilder, ge (och undanhålla) information, eller påverka känslomässigt. Varje typ kan förstås indelas i flera underkategorier. Vilket slags makt man använder sig av kan vara en bra fråga när man ska analysera organisationer eller vill se närmare på relationen mellan organisation och klient. Makt i HSO Oavsett om makten är tvångsbaserad, ekonomisk eller normativ grundas den på att makt-utövaren har tillgång till något slags resurser. I organisationer tänker vi kanske först på den formella makten, dvs möjligheten att reducera handlingsmöjligheter på juridiska grunder. Den formella makten är bestämd av den formella strukturen och alla dess regler om vem som ska bestämma om vad och på vilka lagliga grunder. Den formella strukturen bestämmer också till stor del hur ekonomiska resurser ska användas och vilka som beslutar om fördelningen. Att kunna ”bestämma dagordningen”, dvs avgöra vilka frågor som ska förekomma i de formella besluten och vilka som inte ska tas upp, är en viktig del av maktutövningen. Utöver den formella makten finns massor av sätt att påverka inom komplexa organisationer. De kan sammanfattas med att man har makt genom att förfoga över något slags resurser som andra önskar eller är beroende av. Det kan vara information, expertis, regelkunskap, prestige, pengar, rätt att anställa personal, osv. Till sist finns givetvis också makt som beror på person-liga egenskaper och relationer. I forskningen kring HSO har man till exempel funnit att följande kan ge makt:

21

– att spela en central roll i hanteringen av kritiska faktorer (dvs det som organisationens framgångar hänger på), såsom professionella kunskaper, pengar eller teknologi

– att vara anknuten till mäktiga delar av omgivningen, t ex professionella nätverk, stora anslagsgivare eller representanter för viktiga målgrupper

– att ha expertkunskaper inom organisationens kärnteknologi – att kunna hantera arbetsprocesser som inte är rutinmässiga. Det visar sig att så snart

teknologin kan rutiniseras så förskjuts makten från experterna till administratörerna. Det ligger därför i den administrativa hierarkins intresse, om den vill ha makt, att detaljreglera arbetsprocesserna så att de kräver mindre av expertkunskap och mer av att följa regler.

När man diskuterar maktrelationer i organisationer, eller talar om olika organisationers eller gruppers makt i samhället, är det ofta underförstått att det ligger något otillbörligt i maktutöv-ningen. Så kan det också ju vara – om stora företag påstår sig betjäna allmänheten på en fri marknad, men egentligen bestämmer konsumenternas smak, så väcks givetvis kritik. Men i den här analysen bör vi utgå från att makt i sig varken är rätt eller fel, utan ett ofrånkomligt inslag i organisationer därför att det alltid råder något slags knapphet och för att olika parter strävar att tillgodose sina intressen. Det finns också ett slags makt som bygger på rättmätighet, nämligen det man kallar auktoritet. Webers definition av auktoritet var att den är legitim makt, dvs makt som godkänns av de underlydande. Mycket stor del av ledningen, styrningen och den dagliga påverkan i HSO sker utifrån att båda parter erkänner de överordnade – eller de professionella – som makthavare, på lagliga eller professionella eller rentav personliga grunder. Byråkratins uppbyggnad är en auktoritetsstruktur som samlar mer lagligt accepterad makt ju högre upp man kommer. Samtidigt kan auktoriteten ifrågasättas, om det finns flera grunder för legitimitet. Den vanligaste motsättningen är den mellan profession och administration. I varje HSO finns en mer eller mindre latent konflikt mellan den administrativa hierarkin, som baseras på laglig auktoritet, och den professionella hierarkin, som grundas på yrkeskunskaper och expertis inom kärnteknologin. Maktkampen blir som tydligast vid omorganisationer, resursbrist eller andra kriser. Formell auktoritet – som är byråkratins makttyp – är inte effektiv för att styra oklara och kunskapsintensiva teknologier. Det gör att en hel del av den verksamma makten i HSO finns i den professionella hierarkin. Det innebär i sin tur att det blir viktigt för yrkesgrupperna i HSO att professionaliseras. Det innebär i korthet att skaffa sig monopol på ett yrkes- och kunskapsområde och bevaka arbets-uppgifter gentemot andra grupper. I den processen organiserar sig yrkeskåren och försöker få makten över hur kunskapsområdet ska definieras, hur utbildningen ska ske, vilka som ska räknas som professionella, vilka informationskanaler yrkeskunnandet ska förmedlas i, osv. Professionalisering handlar i grunden om yrkeskårens makt. (Det finns en ganska omfattande forskning om professionaliseringsprocesser, som skulle föra för långt att gå in på här.) Maktbilden i HSO är sällan tydlig. Vi har tidigare konstaterat att HSO för det mesta känne-tecknas av särkoppling – de är system där den formella strukturen och verksamhetens former är löst kopplade till varandra. Detta har stora konsekvenser för maktutövningen inom HSO. Makten i den professionella hierarkin ser annorlunda ut än i den formella hierarkin, och baseras mer på normativ makt av olika slag. Den professionella hierarkin kan mycket väl vara splittrad i flera (inom psykiatrisk verksamhet kan till exempel finnas en medicinsk och en terapeutisk professionell hierarki), vilket leder att det finns ett antal olika maktcentra. Dessutom är det de lägst placerade i hierarkin som oftast möter klienterna och skapar de

22

resultat som organisationens syftar till, vilket ökar deras handlingsutrymme och därigenom minskar den hierarkiska makten. Ur ägarens perspektiv – oftast medborgarnas och de folkvaldas – verkar makten behöva föras tillbaka till den formella hierarkin. En sådan strävan ligger bakom många omorganisationer. Men, konstaterar Hasenfeld, det finns en oundviklig motsättning mellan å ena sidan detta styrningsbehov och å andra sidan det konkreta arbetet med patienter, elever eller social-tjänstens klienter. Det arbetet kännetecknas ju av komplexitet (som vi har definierat den ovan). I vart fall är det klart att professionerna vinner på den lösa kopplingen. Att klienterna också gynnas är inte lika klart. HSO och klienten: makt och motmakt Vi har konstaterat att HSO tenderar att bli professionsbyråkratier. De skiljer sig också från andra byråkratier genom att de är inriktade på arbete med klienter. I motsats till rollen som ”kund” har rollen som ”klient” fyra särskilda drag:

– rollen att bruka tjänsterna är oftast ofrivillig; klientrollen kan inte väljas bort – klienten skall påverkas eller behandlas utifrån de värden som organisationen står för – klienten måste samarbeta med organisationen och leva upp till normer som denna

bestämmer, och blir på så sätt ett slags medlem av organisationen – klienten har en bestämd moralisk status, beroende på tjänsternas natur, den sociala

status som individen för övrigt har, och HSO:s egen sociala status. Dessa egenskaper hos klientrollen ger grunden för en förståelse av relationen mellan klient och HSO. Redan när relationen mellan organisation och klient initieras börjar kontrollen av klienten. Allra först sker det genom att klienten typifieras: man bestämmer vilken sorts klient det rör sig om. Det är naturligtvis viktigt för fortsättningen. Enligt olika studier sker detta inte bara utifrån själva problembilden (benbrott, dyslexi, demens, drogmissbruk, eller vad det kan vara) utan också med hjälp av olika sociala variabler som ålder och kön, härkomst, bildningsnivå, livsstil osv. Den moraliska aspekten finns med från början. Personalen skaffar sig bakgrunds-information inte bara för själva ”behandlingen” utan också för det allmänna bemötandet och prognosen om framgång eller misslyckande. Typifieringen gör interaktionen enklare, som stereotyper alltid gör, och gör att man kan matcha bilden av klientbehovet mot de resurser som finns och minska behovet av detaljerad klientinformation. Som maktmedel betraktad är typifieringen början på en stämplingsprocess som påverkar identitet och självkänsla. Den som söker hjälp eller andra tjänster hos HSO har ofta ganska små möjligheter att motstå stämplingen. Man kan se relationen mellan HSO och klienten som ett utbyte, där klienten vill ha resurser eller tjänster, och där HSO vill producera de resultat som ger grunden för att fortsätta verk-samheten och vidmakthålla organisationen. Båda parterna vill maximera sin nytta och minimera sina kostnader (i pengar och annat). Med det synsättet har parterna alltså i första hand olika intressen, oavsett om HSO:s ideologi kanske säger att den företräder och lierar sig med klienterna. Och den part som är minst beroende av motparten har maktfördel. Ju mer utsatt klienten är och ju färre välfärdsalternativ som finns, desto större är HSO:s makt. Ju mer HSO är beroende av den enskilda klientens bidrag (t ex i form av gott behandlingsresultat eller goda skolbetyg), desto större makt har klienten. I allmänhet är det HSO som har den större makten. Klienten skyddas därför av den lagstiftning som anger ramarna för välfärds-tjänster och syftar till att garantera både likabehandling, rättssäkerhet och minimikvalitet i

23

tjänsterna. Inom ramen för de spelregler som lagen sätter kan både organisationer och klienter försöka öka sin makt. Klienter kan generellt använda fyra strategier för att öka sin makt:

1. Minska behovet av tjänsterna, t ex genom att bilda självhjälpsgrupper, förneka behovet eller hantera det på egen hand

2. Använda andra HSO, t ex byta skola, vända sig till privata vårdgivare osv. 3. Försöka bli en prioriterad grupp eller på annat sätt öka HSO:s behov av att rätt hantera

deras ärenden 4. Organisera sig, så att HSO måste hantera starka kollektiv istället för svagare individer.

Även HSO har fyra strategier att tillgå:

1. Minska beroendet av resurser som beror på hur man behandlar enskilda klienter, t ex verka för att få fasta anslag oberoende av effektivitetsmått och utvärderingar

2. Öka mängden av potentiella klienter genom att utöka verksamhetsområdet eller ändra kriterierna för vilka klienter som kan tas emot (t ex lägre förkunskapskrav, vidare definition av ohälsa)

3. Utöka kapaciteten för insatser som är mycket efterfrågade 4. Minska utbudet av alternativ genom att monopolisera och samordna (paketera)

tjänster. Även om klienter i princip kan utöva makt i sin roll är det som sagt HSO som på det hela taget är i överläge. I allmänhet är ju inte budgetens storlek beroende av enskilda klienter. Vanligen är efterfrågan på välfärdstjänster större än utbudet. Och normalt har klienterna inte många alternativ till att bruka de tjänster som HSO erbjuder. Dessutom är personalen inom i HSO betydligt mer kompetent än klienten i att klassificera klientens problem, avgöra klientens utsikter, bestämma insatser och avgöra deras mer eller mindre avsedda effekter. Den kompetensen är förvisso en del av de tjänster som man erbjuder klienten, men också uttryck för HSO:s maktövertag. Exempelvis ingår det i diagnosen av klientens problematik att avgöra hur pass ansvarig för problemen klienten själv är, vilket kan ha effekt på insatserna. På motsvarande sätt har HSO i praktiken tolkningsföreträde när det gäller att avgöra i vilken utsträckning man ska göra klienten till objekt eller medsubjekt i arbetet, och har sista ordet om vad som eventuellt gjorde att insatser inte lyckades eller fick negativa bieffekter. Enligt de studier i olika länder som Hasenfeld sammanfattar använder socialarbetare denna makt för att hålla kontroll över arbetsprocessen och främja egna professionella intressen och de ideologier som ligger bakom. Man gynnar därigenom klienter som svarar mot idealbilden av målgruppen och därför inte stör verksamhetens legitimitet, klienter som har de rätta moraliska egenskaperna och klienter som passar in på standardmetoder i arbetet. I synnerhet i den amerikanska kontexten finns det en tydlig etnisk och klassmässig bakgrund till skillnader-na mellan klienter. Mot den bakgrunden ser Hasenfeld nödvändigheten av att stärka klientens makt, inte bara allmänt i livet, utan i synnerhet gentemot HSO. Paradoxalt nog är det då HSO själva som måste sträva att öka klientens resurser, så att de blir en bas för handlingsmöjligheter i den egna situationen. Utifrån vad som sagts ovan innebär det förstås att personalen måste arbeta mot sina egna intressen som yrkesgrupp. Det betyder i sin tur att HSO som organisation måste inrikta sig på att stärka klienten. Till att börja med måste en strategi för empowerment

24

ingå i HSO:s policy och vara en av grunderna för organisationens formella organisation. Med andra ord måste man organisatoriskt se till att empowerment erkänns som en del av de ordinarie arbetsprocesserna och tar sig uttryck som riktlinjer för det konkreta arbetet – och kanske blir en del av organisationens kultur. Utgångspunkten för att stärka klientmakten ligger i de fyra klientstrategierna ovan. Man kan stödja klienten i dessa genom att

– grundligt informera om förutsättningar, regelsystem och rättigheter – öva klienter i att kräva sin rätt – öka klientens kunskaper om problemens natur, och förmåga att själv hantera dem – skapa nätverk till andra klienter och till andra som kan vara resurser, och – företräda klienten med hjälp av den kompetens som finns i HSO.

Eftersom vi här ser på relationen till klienten ur organisationsteoretisk synvinkel har vi betonat vad det betyder för organisationen att försöka stärka klientens makt. Om det finns strategi, riktlinjer, kompetens och kanske stödjande kultur återstår det för berörd personal att sätta strategin i verket. Klientens makt och möjligheter (eller vanmakt och utsatthet) är givet-vis starkt kopplade till självkänsla, identitet och förmåga. Mycket av maktutövningen sker i mötet mellan anställd och klient. Därför räcker det inte med en organisationsteoretisk förståelse av den här relationen. Det är nödvändigt att förstå dess socialpsykologi. Men det ligger utanför den här kursen.