Mise en page 1 · 2017-04-12 · FAITS SAILLANTS d u Rapport public sur l’Etat de la Gouvernance...

FAITS SAILLANTS

du Rapport public sur l’Etat de la Gouvernance

et de la Reddition des Comptes

République du SénégalUn Peuple-Un But-Une Foi

----------Présidence de la République

Inspection générale d’Etat

Juillet 2014

3Inspection générale d’Etat - Site Web : www.ige.sn

SOMMAIRE

AVANT PROPOS ....................................................... 5

PREMIERE PARTIE :PRESENTATION DE L’INSPECTION GENERALE D’ETAT (IGE) .................................... 7

1. De l’Inspection générale d’Etat (IGE) ............... 92. Modalités d’intervention de l’IGE ..................... 10 3. Objectifs visés par l’IGE ................................... 114. Entités, activités ou fonctions soumises au contrôle de l’IGE .......................................... 13

5. Organisation de l’IGE ........................................ 146. Moyens d’action de l’IGE ................................. 157. Système de valeurs et normes professionnellesde l’IGE ........................................................... 15

8. Contrôle de l’IGE .............................................. 169. Partenaires de l’IGE ........................................... 17

DEUXIEME PARTIE : PRINCIPALES CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS DE L’INSPECTION GENERALE D’ETAT................................................ 21

4 Inspection générale d’Etat - Site Web : www.ige.sn


AVANT-PROPOS

La loi portant statut desInspecteurs généraux d’Etatimpose au Vérificateur général duSénégal de présenter, chaqueannée, au Président de la Répu-blique, un Rapport sur l’Etat dela Gouvernance et de la Redditiondes Comptes.

La présente brochure, qui lerésume, expose les faits saillantsdes constatations et recommanda-tions contenues dans l’édition dejuillet 2014 dudit rapport. Ellecomporte deux parties :

I- Présentation de l’Inspection générale d’Etat

II- Principales constatations et recommandations.

Le Vérificateur général du Sénégal

François Collin


PREMIERE PARTIE

PRESENTATION DE L’INSPECTION GENERALE D’ETAT (IGE)

FAITS SAILLANTS du Rapport public sur l’Etat de la Gouvernance et de la Reddition des Comptes

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Inspection générale d’Etat - Site Web : www.ige.sn

1. De l’Inspection générale d’Etat (IGE)

L’Inspection générale d’Etat (IGE) est une Institution supérieure deContrôle de l’Ordre administratif (ISCOA), placée sous l’autoritédirecte et exclusive du Président de la République.

Pour sa gestion administrative et financière, l’Inspection généraled’État est rattachée au Cabinet du Président de la République.

Elle est dirigée par un Inspecteur général d’Etat qui porte le titre deVérificateur général du Sénégal (VGS), nommé par décret, pour unedurée de sept (7) ans, non renouvelable, parmi les Inspecteurs générauxd’Etat membres du corps.

Le Vérificateur général du Sénégal est secondé par un Vérificateurgénéral adjoint du Sénégal (VGA), nommé par décret, sans limitationde durée, sur proposition du Vérificateur général, parmi les Inspecteursgénéraux d’Etat membres du corps.

Une loi et un ensemble de textes réglementaires fixent l’organisationet le fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat, le statut desInspecteurs généraux d’Etat, notamment les conditions de leurrecrutement, le déroulement de leur carrière, leur système de rémuné-ration et de motivation, leurs pouvoirs d’investigation, les sujétionsparticulières qui leur sont imposées, la protection spéciale dont ilsbénéficient, ainsi que les principes et normes, comme l’indépendance,la compétence et l’objectivité, devant guider leurs activités profession-nelles.


2. Modalités d’intervention de l’Inspection générale d’Etat

Le Président de la République a le pouvoir d’ordonner des missionsà l’Inspection générale d’Etat. Sur proposition du Vérificateur Généraldu Sénégal, il délivre des ordres de mission aux Inspecteurs générauxd’Etat désignés. Le Vérificateur Général du Sénégal dispose d’unpouvoir d’auto-saisine.

Les missions de l’Inspection générale d’Etat ont un caractèreinopiné. Toutefois, les vérifications de l’optimisation des ressourceset les missions d’audit peuvent être planifiées avec les entités, àl’exception des audits relatifs à la fraude.

Ces missions proviennent de trois sources :

• les missions prévues dans le plan ou programme annuel arrêté parl’Assemblée générale des Inspecteurs généraux d’Etat et approuvépar le Président de la République ; elles sont essentiellementfondées sur une approche risque ;

• les missions ponctuelles ordonnées par le Président de la République;

• les missions d’auto-saisine du Vérificateur général du Sénégal,fondées sur des allégations de fraude, de gaspillage, d’abus et decorruption (FGAC) ou sur toute autre raison jugée valable.

L’Inspection générale d’Etat produit plusieurs types de rapport :

• des rapports d’inspection, désignés sous le vocable de vérificationadministrative et financière (VAF) ;

• des rapports de vérification intégrée, en particulier la vérificationde l’optimisation des ressources (VOR) ;

• des rapports d’audit interne supérieur (AIS) ;

• un rapport annuel sur l’état de la gouvernance et de la redditiondes comptes ;

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• des rapports d’études ;• des rapports d’enquêtes et d’investigations.

Les rapports de l’Inspection générale d’Etat sont destinés auPrésident de la République qui seul peut, selon le cas, décider de leurdéclassification, lorsqu’ils sont classés « secret défense », ou de leurdiffusion.

3. Objectifs visés par l’Inspection générale d’Etat

L’Inspection générale d’Etat vise la promotion d’une gouvernancede qualité à travers quatre (04) principaux actes d’intervention.

� La prévention et la lutte contre le gaspillage, les abus, la fraudeet la corruption, notamment par :

• l’amélioration des relations entre l’Administration et les usagers aumoyen de propositions tendant à l’allégement et à la simplificationdes procédures et des formalités administratives, en vue d’accroîtrel’efficacité des administrations publiques ;

• l’évaluation des politiques et des programmes publics afind’optimiser leur rendement et leurs résultats ;

• la protection et l’optimisation des fonds publics ;• le renforcement de la lutte contre la corruption ainsi que latransparence dans les procédures.

� L’instauration d’une culture de reddition des comptes et d’impu-tabilité dans la gestion des affaires publiques notamment par :

• l’information du Président de la République sur la qualité de lagestion des affaires publiques ;

• la promotion de la bonne gouvernance d’entreprises publiques, ainsique le renforcement des capacités managériales des dirigeants etdes gestionnaires.


� Le bon fonctionnement et l’amélioration de la qualité des servicespublics notamment à travers les interventions ci-après :

• le contrôle de l’observation des lois, ordonnances, décrets,règlements et instructions qui régissent le fonctionnementadministratif, financier et comptable des services publics ;

• l’appréciation, à l’occasion de missions d’audit, notamment del’audit interne supérieur (AIS), de la qualité du fonctionnement desservices, de la manière dont ils sont gérés et de leurs résultats ;

• la vérification de l’utilisation optimale des ressources, des bienset services des entités vérifiées ;

• la vérification des états financiers annuels des organismes ou desentreprises du secteur parapublic ;

• le contrôle de la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat àl’intérieur comme à l’extérieur du Sénégal ;

• l’évaluation des projets, des programmes et des plans des entitésvérifiées ;

• la vérification de l’utilisation optimale des crédits publics et de larégularité des opérations des administrateurs, des ordonnateurs,des régisseurs et des comptables des deniers et des matières ;

• la vérification et l’évaluation des projets de développement,des Agences et Autorités de régulation, des programmes et desfonds ;

• la vérification des conditions d’utilisation et de gestion dessubventions et des fonds publics alloués à des entités publiquesou privées ;

• l’audit des systèmes et des pratiques de gestion, en vue d’enapprécier la pertinence et de proposer toutes mesures aptes àsimplifier les procédures et formalités, améliorer la qualitédes services publics, abaisser leurs coûts de fonctionnement etaccroître leur efficacité et leur efficience ;

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• l’émission d’avis sur les projets de lois, d’ordonnances, de décrets,de règlements, d’instructions et d’autres affaires qui lui sontsoumises par le Président de la République ou le PremierMinistre ;

• la réalisation d’études et de recherches relatives notamment àl’organisation et au fonctionnement des services publics ;

• la supervision des passations de service entre les membres duGouvernement et de toute autre passation de service prescrite parle Président de la République.

� L’impulsion, la supervision et la coordination du contrôleadministratif et financier non juridictionnel, notamment àtravers les interventions ci-après :

• l’audit de la fonction de contrôle interne conduisant à la proposi-tion de toutes mesures visant l’amélioration de son efficacité ;

• la vérification du bon fonctionnement du service du Contrôlefinancier, du Contrôle des opérations financières et des inspectionsinternes qui sont tenues de lui transmettre, leurs programmes devérification. Les rapports issus des missions de vérification etd’audit de ces organismes sont transmis simultanément au minis-tre responsable et à l’Inspection générale d’Etat ;

• la conduite ou la supervision des missions de vérification, d’auditou d’enquête auxquelles elle participe.

4. Entités, activités ou fonctions soumises au contrôle de l’Inspection générale d’Etat

Les missions de l’IGE, en tant qu’Institution Supérieure de Contrôlede l’Ordre administratif (ISCOA), s’exercent sur :

• l’ensemble des services publics de l’Etat, quel que soit leur modede gestion (services en régie, services concédés ou organismesautonomes) ou leur localisation géographique ;


• les entités publiques et parapubliques ;

• la gestion administrative et financière des Institutions de laRépublique ;

• les établissements publics, quel que soit leur statut ou leurappellation ;

• les collectivités locales et leurs établissements publics ;

• la gestion administrative et financière de l’Armée, de la Gendar-merie, du Groupement national des Sapeurs Pompiers et des corpsparamilitaires ;

• la gestion administrative et financière des services judiciaires ;

• les entreprises du secteur parapublic et les personnes moralesde droit privé bénéficiant du concours financier de la puissancepublique ;

• les organismes, les associations ou les fonctions faisant appel à lagénérosité du public ;

• les projets de développement, les agences, les programmes et lesfonds ;

• toute personne et tout organisme qui exercent une charge au nomde l’Etat, notamment les officiers publics ou ministériels ;

• les rapports entre les institutions ou agents contrôlés et les tiers,notamment avec les organismes bancaires, publics ou privés. Dansce dernier cas, le secret professionnel ne peut leur être opposé.

5. Organisation de l’Inspection générale d’Etat

Outre le Cabinet du VGS, l’IGE comprend des divisions et desinstances de concertation. A côté des instances de concertation, denormalisation et de régulation, telles l’Assemblée générale, lescommissions et comités, l’IGE a opté pour une organisation «Métier»,tenant compte des divers domaines d’intervention, en matière decontrôle supérieur que le législateur lui a reconnus.

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6. Moyens d’action de l’Inspection générale d’Etat

Moyens humains :

- 46 Inspecteurs généraux d’Etat, dont 10 en sortie provisoire ;- 11 Assistants de vérification ;- 23 agents administratifs et techniques.

Moyens financiers :

Un budget compris entre 800.700.000 et 1.600.000.000 de francsCFA. Ce budget ou fonds d’intervention est géré à travers un comptede dépôt ouvert au Trésor public.

Moyens matériels et techniques :

L’IGE s’appuie sur des moyens matériels et techniques mis àdisposition par l’Etat. Elle dispose notamment :

• d’un système d’informations (site Web, réseau Intranet, diversesapplications informatiques pour la gestion des deniers, de lacomptabilité des matières, des directives et des sanctions ;

• d’une gestion électronique de données (GED) ;

• de bases de données (data warehouse) ;

• d’un système de coordination et de suivi des missions.

7. Système de valeurs et normes professionnelles de l’Inspection générale d’Etat

La loi portant statut des Inspecteurs généraux d’Etat, les normes etpratiques propres à l’IGE, les principes et normes de qualificationet de travail généralement reconnus en matière d’inspection, devérification, d’audit, d’enquête et d’évaluation constituent lesprincipales références professionnelles de l’IGE.


Le Plan stratégique 2007-2009 et 2011-2013 déclinait le systèmede valeurs et l’approche par les risques à travers la mise en œuvre d’unProgramme d’Assurance et d’Amélioration Qualité (PAAQ) qui adébouché sur :

• l’élaboration d’un Code de Déontologie et d’Ethique ;

• l’élaboration d’une Charte de l’Audit et du Contrôle ;

• la mise en place d’un dispositif de contrôle qualité avec l’institu-tion d’un Comité de lecture et de contrôle qualité ;

• l’élaboration d’une politique de gestion des risques, avec unecartographie des risques et des dispositifs de contrôle interne ;

• la confection d’une plaquette de présentation de l’IGE, afinde mieux la faire connaitre, dans le cadre d’une meilleurecommunication.

Au total, l’IGE est consciente que la sauvegarde de son image et desa réputation d’institution administrative crédible et performante passe,sans nul doute, par le respect scrupuleux des normes professionnellesgénéralement admises, comme la compétence et la conscienceprofessionnelle, l’indépendance et l’objectivité, les bons jugementsprofessionnels, la bonne gouvernance interne et la démarche qualité,afin que ses rapports apportent une réelle valeur ajoutée à lagouvernance publique.

8. Contrôle de l’Inspection générale d’Etat

L’Inspection générale d’Etat est soumise à deux formes decontrôle : interne et externe.

Au plan interne : une structure comprenant, au moins un auditeurinterne, un contrôleur interne et des assistants de vérification, vérifiede façon permanente la gestion budgétaire, financière et comptable del’IGE et procède à des audits et évaluations périodiques.

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Les travaux de vérification, d’inspection, d’audit, d’enquête etd’investigation sont également soumis à un dispositif de contrôlequalité.

Au plan externe : la gestion administrative, financière et comptablede l’Inspection générale d’Etat est soumise à des audits externes, envue de s’assurer que la gouvernance du contrôle interne de l’institutiondemeure transparente et performante.

L’Inspection générale d’Etat est ainsi soumise à des contrôles etévaluations externes, y compris l’évaluation par les pairs, afin des’assurer que ses activités sont conformes aux normes internationales,au Code de Déontologie et d’Ethique, ainsi qu’aux objectifs del’Inspection générale d’Etat et de l’audit. Cette évaluation externe peutse faire dans le cadre du Forum des Inspections générales d’Etatd’Afrique et Institutions similaires (FIGE) ou à l’initiative de touteautre organisation africaine ou internationale.

9. Partenaires de l’Inspection générale d’Etat

⇒ Au plan international

• Partenariat entre l’Inspection générale d’Etat du Sénégal, laFondation canadienne pour la vérification intégrée (CCAF-FCVI),les Bureaux du Vérificateur général du Québec (VGQ) et ceux duVérificateur général du Canada (VGC) :

• participation de l’IGE au Programme international de la CCAF-FCVI ;

• stage en vérification de l’optimisation des ressources (VOR) etvisites de travail aux Bureaux du VGQ et du VGC ;

• réforme de l’IGE et pratiques professionnelles inspirées dumodèle canadien.


• Le leadership africain de l’IGE s’est affirmé à travers la coopéra-tion avec les IGE des pays d’Afrique ci-après :

• Angola,• Côte-d’Ivoire,• Djibouti,• Guinée,• Mauritanie.

• Développement de la coopération Sud/Sud, avec la créationdu Forum des Inspections générales d’Etat d’Afrique et desInstitutions similaires (FIGE) dont l’IGE du Sénégal est membrefondateur et renforcement de son leadership africain en matièrede contrôle supérieur de l’Etat.

• Partenariat avec les services de la Commission européenne,notamment l’Office européen de Lutte anti-fraude (OLAF) etl’Office d’aide extérieure (AIDCO), consacré par la signatured’arrangements (accords) de coopération administrative en 2007.

La coopération avec l’OLAF et AIDCO a donné des résultatssignificatifs, utiles pour renforcer les capacités des Inspecteurs ouContrôleurs généraux, des Auditeurs, des Vérificateurs et Enquêteursafricains.

Par ailleurs, il peut être inscrit, au titre de ce processus de dévelop-pement continu du partenariat, un début de coopération avec la Banqueeuropéenne d’Investissement (BEI), ainsi qu’avec la Banque mondialeet une coopération, en expansion, avec les partenaires américains del’Association des Inspecteurs généraux des Etats-Unis, de John JayCollege of Criminal Justice de la Cité universitaire de New-York quiautorise de bonnes perspectives.

En effet, depuis le mois d’août 2011, par un pilotage conjoint duFIGE et du John Jay College of Criminal Justice, est envisagée une

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revue par les pairs, voire une évaluation conjointe qui sera généraliséeà toutes les IGE d’Afrique membres du FIGE, dès l’achèvement de laphase-test.

L’un des projets phares de la coopération est la construction d’unCentre de formation des métiers du FIGE, en Côte-d’Ivoire. Ce projetest soutenu par John Jay College of Criminal Justice et la Banqueeuropéenne d’Investissement (BEI) et a démarré, avec la mise à ladisposition du FIGE, par les autorités ivoiriennes, de locaux ausein de l’Institut national polytechnique Houphouët-Boigny deYamoussoukro, ainsi que d’une assiette foncière pour construire leditcentre.

� Au plan interne

Il y a lieu de noter la coopération et le partenariat féconds entrel’IGE et la Cour des Comptes et le Contrôle financier. Par ailleurs,l’IGE assure la coordination des activités des Inspections internes desMinistères. L’objectif visé est d’assurer une meilleure complémentaritéentre les organes de contrôle de l’Etat.

DEUXIEME PARTIE

PRINCIPALES CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

DE L’INSPECTION GENERALE D’ETAT

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PRINCIPALES CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

Thématique Secteur Problématique Recommandations

Gouvernanceadministrative

Administrationcentrale

⇒ Création et organisa-tion des services :

• création de services, demanière récurrente, aumoyen inapproprié dudécret portant répar-tition des services del’Etat et du contrôle desétablissements publics,des sociétés nationaleset des sociétés à partici-pation publique entre laPrésidence de la Répu-blique, la Primature etles Ministères ;• existence de servicesqui, paradoxalement, nefigurent pas dans lesorganigrammes de leursministères de rattache-ment et, de surcroît, nedisposent pas d’actesréglementaires les orga-nisant ;• défaut de mise à jourdes décrets portant or-ganisation de certainsministères qui, de cefait, ne prennent pas encompte des structuresexistantes, ou dont lesdénominations voire lesmissions ont été modi-fiées ;• manque d’opérationna-lité de services créés ;• existence concomitante,dans certains secteurs,

⇒ Mettre en place, auplus haut niveau de l’Etat,un dispositif pertinent devalidation de toutes lesmesures relatives à lacréation ou à la migrationdes services, avec pourmissions essentielles : • de veiller à ce que larépartition des servicesse fasse entre grandesentités homogènes auxcompétences bien défi-nies ;• de mettre en place descircuits administratifssimples et cohérents ;• d’adapter, en cas debesoins nouveaux, lesstructures existantes plu-tôt que d’en créer denouvelles ;• de proscrire l’éclatementd’attributions entre desstructures trop nom-breuses, obstacle à laclarté des missions, à lacohérence et à la capa-cité d’arbitrage de l’Etat.

⇒ Elaborer un textegénéral régissant, entreautres :• les conditions de créa-tion, d’organisation etd’administration des ser-vices de l’Etat ;


de services centraux etd’administrations décen-tralisées ayant les mê-mes missions ;• création sans fondementrationnel, de divisions, àla place de bureaux, etd’autres structures dontla nécessité et la perti-nence ne sont pas avé-rées.

⇒ Activités des services :• inobservation récurrentedes normes en matièrede rédaction administra-tive ;• violation régulière desdispositions législativeset réglementaires envigueur ;• nomination à de hautesfonctions, de personnesne remplissant pas lescritères requis : qualitéde fonctionnaire, appar-tenance à la hiérarchieexigée, personnes sousle coup de sanctionssuite à des rapports del’IGE, personnes anté-rieurement admises audépart volontaire, etc. ;• défaut de convocation del’Inspection générale

• les conditions d’élabora-tion et de mise à jour desorganigrammes et, no-tamment, l’évaluation del’incidence financièredes projets de réformede structures ;• la rationalisation deseffectifs, en établissantles critères d’apprécia-tion pour les créationsd’emplois ;• la recherche d’une meil-leure articulation entrele budget et les organi-grammes.

⇒ Revisiter et, au besoin,rééditer et vulgariser lesdispositions réglementairesrelatives à la rédactionadministrative, notamment :• la Note sur la rédaction(Journal officiel du 21février 1966) ;• la Circulaire présiden-tielle n° 659/PR/SP du19 Mars 1975 sur l’em-ploi des majuscules etdes minuscules et l’or-thographe des noms pro-pres commençant par Mou N et une consonne ;• la Note présidentielle n°464/PR/SP du 12 février1976 sur l’emploi desmajuscules et la concor-dance des temps ;• la Circulaire présiden-tielle n° 1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980relative à l’emploi des



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d’Etat aux conseils inter-ministériels, en mécon-naissance de l’article 4du décret n° 2007-809du 18 juin 2007 fixantses règles d’organisationet de fonctionnement,modifié.

majuscules et des vir-gules et réglementant lastructure et la modifica-tion des textes régle-mentaires.⇒ Renforcer le contrôleinterne et le suivi desdécisions ⇒ Restituer au Premierministre la prérogative deproposer au Chef de l’Etatles secrétaires générauxde ministères à nommer ; ⇒ Mettre un terme à lapratique consistant àchanger de secrétaire gé-néral à chaque nominationd’un nouveau ministre ;⇒ Veiller au respect descircuits des visas etprocédures qui doiventêtre analysés comme desniveaux de contrôle in-terne, destinés à amoindrirla probabilité de surve-nance d’un risque ;⇒ Recueillir l’avis del’IGE, avant toute nomi-nation à certaines hautesfonctions administratives,conformément à la tradi-tion ;⇒ Associer les organes etcorps de contrôle à cer-tains travaux, commel’élaboration des projetsde textes législatifs etréglementaires.⇒ Actualiser la loi n° 90-07 du 26 juin 1990 rela-tive à l’organisation et aucontrôle des entreprises


⇒ Organisation des struc-tures et cadre juridique:

• absence régulière decomités spécialisés (co-mités d’audit, de formu-lation stratégique, derémunération, etc.) ;

• inefficacité de la gestionorganisationnelle, du faitd’organigrammes inopé-rants ;

• obsolescence de la loin° 90-07 du 26 juin 1990relative à l’organisationet au contrôle des entre-prises du secteur parapu-blic et au contrôle despersonnes morales dedroit privé bénéficiantdu concours financier dela puissance publique.

⇒ Fonctionnement :• désignation de Prési-dents de Conseil d’Ad-ministration sur la basede critères souvent sansrapport avec la compé-tence ;

• choix de certains mem-bres de Conseils d’Ad-ministration n’ayant niles compétences ni l’ex-périence requises pourl’exercice de leurs mis-sions ;

• manque de responsabi-lité et défaut d’éthiquede certains membres deConseils d’Administra-

du secteur parapublic etau contrôle des personnesmorales de droit privébénéficiant du concoursfinancier de la puissancepublique, ainsi que la loin° 84-46 du 16 août 1984fixant les modalités deliquidation des établisse-ments publics, des sociétésnationales et des sociétésd’économie mixte.

⇒ Reconfigurer les Con-seils d’Administration parle choix systématiqued’administrateurs ayantles profils requis et ren-forcer régulièrement leurscapacités;⇒ Renforcer la fonctionde contrôle du Contrôleurfinancier à l’égard desentreprises publiques ;⇒Redynamiser le con-trôle interne, au sein desentreprises du secteur pa-rapublic ;⇒ Généraliser la pratiquedes codes de déontologieet d’éthique, au sein desentreprises du secteurparapublic.


Secteur parapublic


Secteur parapublic

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tion et de Conseils deSurveillance qui accep-tent des avantages indus ;

• prise d’actes de gestioninappropriés ou irrégu-liers par certains Direc-teurs généraux d’entre-prises publiques ;

• faible maitrise par cer-tains Directeurs géné-raux de risquesjuridiques liés à desconventions avec desprivés internationaux ouà des contrats de travail ;

• absence de planificationdans la gestion des res-sources humaines (re-crutements, affectations,système de rémunéra-tion, etc.).

⇒ Organisation et cadrejuridique :

• recours inadéquat audécret de répartition desservices de services del’Etat et du contrôle desétablissements publics,des sociétés nationales etdes sociétés à participa-tion publique entre laPrésidence de la Répu-blique, la Primature etles Ministères, pour soitcréer des agences, soitmodifier leurs dénomi-nations ou leurs tutellestechniques ;

• absence d’indication pré-cise sur toutes les struc-tures (similaires aux

⇒ Veiller à prendre desactes juridiques spéci-fiques pour créer oumodifier les dispositionsconcernant les agences et,ainsi, éviter le recoursinapproprié au décretportant répartition desservices de l’Etat ;⇒ Définir, avec précision,toutes les structures admi-nistratives entrant dans lechamp de la loi d’orienta-tion n° 2009-20 du 4 mai2009 sur les agencesd’exécution ;⇒ Poursuivre le travail derationalisation des agen-ces, engagé en 2009 etrenforcé en 2012, à


Agences d’exécution


agences) censées êtrerégies par la loi d’orien-tation n° 2009-20 du 4mai 2009 sur les agencesd’exécution.

⇒ Fonctionnement :• déficiences des autoritésde tutelle : absencegénéralisée de contratsde performance ;

• fréquence irrégulière dessessions ordinaires desconseils de surveillance ;

• absence fréquente ouinapplication, lorsqu’ilsils existent, de manuelsde procédure ;

• octroi de rémunérationsaux personnels sur desbases souvent subjec-tives, sans lien avec lesniveaux d’étude ou dequalification des intéres-sés ;

• manquements substan-tiels dans l’emploi depersonnels relevant de laFonction publique : despersonnels de l’Etat enservice dans les agencesne disposent pas tou-jours des actes régle-mentaires appropriés.

travers leur évaluation etla suppression d’un cer-tain nombre d’entre elles.

Faire appliquer, par lesadministrations de tutelle,les dispositions de la loid’orientation du 4 mai2009 sur les agencesd’exécution et celles deson décret d’applicationqui obligent à :• procéder, avant toutedécision de création, àune étude préalabled’opportunité et d’im-pact, garantissant la va-leur ajoutée du recours àla formule de l’agence ;• rendre systématique lasignature de contrats deperformance entre l’Etatet les agences d’exécu-tion ;• veiller à ce que la Com-mission d’évaluation desagences d’exécutionprocède au suivi annueldes contrats de perfor-mance.

⇒Appliquer la réglemen-tation relative au fonction-nement des agencesd’exécution, en particulierles dispositions relatives àla périodicité des réunionsde leurs organes délibé-rants ;Renforcer les capacitésdes membres des conseilsde surveillance desagences ;


Agences d’exécution

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⇒ Organisation desservices :

• caractère inopérant desorganigrammes, lespostes prévus n’étantsouvent pas pourvus ;

• absence d’une véritablegestion des ressourceshumaines, du fait del’inexistence quasi-systématique de servicesdédiés à cette fonction ;

• inexistence, dans laplupart des collectivitéslocales, de servicestechniques propres,nonobstant les Agencesrégionales de Dévelop-pement ;

• défaut de dispositif decontrôle interne.

⇒ Saisir l’opportunitéqu’offre l’Acte III de laDécentralisation pourapporter des changementssignificatifs aux dysfonc-tionnements constatés auniveau des collectivitéslocales. Pour une mise en œuvrediligente et efficace decette réforme, il est pro-posé de :• veiller à une identifica-tion exhaustive destextes législatifs et régle-mentaires à adopter ou àréviser ;• procéder, avec diligence,aux changements requis ;• veiller au bon fonction-nement du Conseil na-tional de Développementdes Collectivités localesdont la vocation princi-pale est d’établir le bilande l’évolution de cesentités décentralisées ;• respecter les dispositionsde l’article 248 du Codegénéral des Collectivitéslocales qui oblige leGouvernement à sou-mettre, chaque année, àl’Assemblée nationale,qui en débat, un rapportsur le contrôle de léga-lité exercé l’année pré-cédente ;• procéder à l’adaptationde l’organisation desservices de l’Etat à ladécentralisation, par un


Collectivitéslocales


Fonctionnement desorganes et des services :

• tenue irrégulière dessessions ordinaires desorganes délibérants,ainsi que des réunionsdes commissions tech-niques créées au sein descollectivités locales ;

• défaillances dans latenue des registres dedélibération, souventnon cotés et non para-phés par les représen-tants de l’Etat ou,parfois, non signés par lePrésident et un desconseillers présents. Ilen est de même pour lesprocès-verbaux deréunion qui sont rare-ment signés par lesconseillers ;

• prépondérance dans leseffectifs de personnelspeu qualifiés ;

• dysfonctionnementsdans l’organisation desservices de l’état civil,ainsi que dans la gestionet la conservation desactes d’état civil ;

• manquements mani-festes dans la tenue de lacomptabilité des ma-tières ;

• acquisition par certainsexécutifs locaux de vé-hicules d’occasion, en

renforcement substantielde la déconcentration.

⇒ Donner une impulsionforte à la formation desélus locaux et des autresacteurs de la décentralisa-tion ;⇒ Apporter une attentionparticulière à la dévolu-tion des biens et despersonnels des régionssupprimées et à la gestionde l’état-civil ;⇒ Prévenir tout risque deconfusion dans la gestiondes équipements mar-chands au niveau desvilles ;⇒ Encadrer les recrute-ments en personnels desnouvelles communes, demanière à prévenir toutabus et dérapage sur lamasse salariale ;⇒ Poursuivre, avec célé-rité et efficacité, l’auditdes personnels des collec-tivités locales ;⇒ Elaborer les organi-grammes-types des col-lectivités locales.



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violation du Code desMarchés publics et de laréglementation sur lesvéhicules administratifs,et multiples abus dansles dotations de carbu-rant ;

• violation des procéduresd’affectation des terresdu domaine national ;

• immixtion d’agents descollectivités locales,dans le recouvrement decertaines taxes devantêtre perçues par lesservices du Trésor.

⇒ Gestion foncière ;• dilapidation de res-sources foncières etenrichissement sanscause de particuliers ;

• violations de la loi, aussibien en ce qui concerneles attributions de par-celles par voie de bail,qu’en ce qui concerneles cessions directes deterrains ;

• non perception de re-cettes fiscales et absencede protection des intérêtsde l’Etat ;

• défaut de mise à jour deslivres fonciers.

⇒ Sauvegarder lesressources foncières pourprendre en charge les be-soins en matière d’habitat,d’exploitation familiale etd’agro-business, tout enveillant à la préservationde l’environnement et audéveloppement durable.A cet effet :• introduire dans les textesrégissant le domaineprivé de l’Etat, desdispositions dont le butserait d’encadrer formel-lement les transactionsimpliquant l’Etat et sesdémembrements et ayantpour objet la cession deressources foncières encontrepartie de services,travaux ou prestations ;• veiller, en particulier,lors de l’établissementde contrats de vente, àl’application stricte des

Gouvernanceéconomique etfinancière



dispositions de la loi n°87-11 du 24 février 1987autorisant la vente deterrains domaniaux àusage d’habitation situésen zones urbaines, ainsique celles de la loi n°94-64 du 22 août 1994autorisant la vente deterrains domaniaux àusage industriel ou com-mercial, de leurs décretsd’application ainsi quede l’arrêté ministériel n°2781/MEF/DGID du22 mars 2010 portantbarème des prix de ventedes terrains domaniaux; • prendre une circulairepour rappeler et préciserles objectifs et les condi-tions d’application de laloi n° 87-11 du 24février 1987 autorisantla vente de terrainsdomaniaux à usaged’habitation situés enzone urbaine et de la loin° 94-64 du 22 août1994 autorisant la ventede terrains domaniauxà usage industriel oucommercial ;• introduire dans les textesrégissant le domaineprivé de l’Etat, desdispositions pour régle-menter l’acquisition deterrains par les démem-brements de l’Etat,auprès de personnesphysiques ou morales ;

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⇒ Gestion des ressourcesminières :• confusion des rôles entreles services de la Direc-tion des Mines et leCabinet du Ministre detutelle ;• déficit de contrôle et desuivi imputable au sous-effectif des servicesrégionaux des mines etde l’inadéquation entreles compétences dispo-nibles et les qualifica-tions requises ;• clauses des conventionsminières préjudiciablesaux intérêts de l’Etat ;• violations systématiquesdu Code minier pour cequi est des mesures depréservation de l’envi-ronnement et de réhabili-tation des sites miniers ;• défaut de réalisation parles titulaires de permisdes programmes sociauxdevant assurer desretombées positives pourles populations locales ;

• mettre en place unedisposition restreignantles conditions de cessionpar les promoteurs im-mobiliers et industrielsde terrains nus qui leurauront été attribués parl’Etat ;• veiller à la bonne tenueet à la mise à jour régu-lière des livres fonciers.

⇒ Doter les services opé-rationnels des Mines et dela Géologie, d’effectifs, decompétences et de moyenslogistiques appropriés,afin de leur permettre defaire face convenablementà leurs missions ;⇒ Conférer aux servicestechniques compétents leplein exercice de leursprérogatives en matièred’instruction des de-mandes d’attribution detitres ;⇒ Assurer le suivi del’application correcte etintégrale des conventionsminières ;⇒ Rationaliser les dé-penses fiscales consentiesdans le secteur minier, enles ciblant et en les limi-tant, aussi bien dans leurdurée que leur portée. Dansce cadre, il convient :• d’identifier les domainesoù de telles mesuress’avèrent indispensa-bles, de même que lescatégories d’impôt dont


Administrativecentrale


• modicité des ressourcesgénérées pour l’Etatpar l’exploitation desressources minières,com-parativement aux impor-tantes exonérationsfiscales et douanièresaccordées.

⇒ Gestion de l’électricité:• faiblesse de la capacitéde production de laSENELEC, résultant dela vétusté de son infra-structure technique ;

• forte dépendance decette société au pétroledont le niveau élevé desprix et les fluctuationsexercent une pressioninsupportable sur l’ex-ploitation ;

• situation de monopolede la Société africaine deRaffinage (SAR) dansl’approvisionnement dela SENELEC en com-bustible ;

• absence de restrictionsquantitatives ou tempo-relles au financement ducombustible destiné à laSENELEC, par le canaldu FSE ;

• application limitée dudécret n° 2011-160 du28 janvier 2011 portantinterdiction de l’impor-tation et de la productionau Sénégal, des lampesà incandescence et

l’exonération aurait uneffet incitatif sur laréalisation des investis-sements ;• de mettre en place unefiscalité adaptée ausecteur.

⇒ Restructurer les entre-prises du secteur : SENE-LEC, SAR, PETROSEN ;⇒ Rationaliser la sécuri-sation de l’approvisionne-ment en combustible de laSENELEC financé par leFonds spécial de Soutienà l’Energie (FSE), parl’introduction de restric-tions quantitatives outemporelles de ce finance-ment ;⇒ Mettre un terme à latyrannie actuelle dupétrole dans le mode deproduction de l’énergieélectrique, en améliorantle mix énergétique par ladiversification des sourcesd’énergie ;⇒ Mettre en œuvre unevéritable politique demaîtrise de la demande,en veillant à l’applicationstricte de la réglementa-tion interdisant l’importa-tion des lampes àincandescence et promou-vant la fabrication etl’importation des lampesà basse consommation ;



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promotion des lampes àéconomie d’énergie ;

⇒ Commande publique/Contractualisation de lagestion de services publics:

• violations récurrentesdes dispositions du Codedes marchés publics ourecours à une règlemen-tation inappropriée (loiCET) dans le butd’éviter l’appel à laconcurrence ;

• absence d’études appro-fondies pour mieuxcerner la configurationde projets ;

• défaut d’implication del’expertise nationale,dans les études préala-bles et la réalisation decertains projets ;

• préjudice économiquesubi par l’Etat, au profitde concessionnaires, dufait des clauses léoninesde certaines conventions;

• soustraction de certainesentreprises publiques, ducadre juridique généralapplicable à la com-mande publique ;

• divergences d’interpréta-tions quant à la soumis-sion de certainesinstitutions au Code desMarchés publics.

⇒ Proscrire la locationonéreuse de groupes élec-trogènes, telle qu’elle futréalisée en 2011 et 2012.⇒ Améliorer les pra-tiques de passation desMarchés publics. A ceteffet :• veiller à la nomination età l’habilitation, confor-mément à l’article 27 duCode des Marchéspublics, des personnesresponsabilisées dans cedomaine ;• faire prévaloir une réelletransparence dans ledéroulement des procé-dures, à travers la miseen œuvre d’une largepublicité, selon les exi-gences prescrites pourchaque phase ;• éviter la surfacturationdes marchés et la récur-rence des avenants, aumoyen d’une bonne pla-nification et d’une bonneprogrammation ;• s’assurer, au regard de lanature de la commande,de la conformité desmodes et procéduresutilisées avec la règle-mentation et éviter ainsides retards préjudicia-bles à l’exécution desmarchés ;

⇒ Préserver les intérêtsde l’Etat dans les déléga-tions de services publicset les contrats de partena-riat. Dans ce sens :




• assurer des études ap-profondies pour mieuxcerner la configurationdes contrats ;• mener les études et éva-luations nécessaires enrapport avec l’amortisse-ment de l’investissementet la rémunération ducapital ;• veiller à une plus grandeimplication de l’exper-tise nationale, dans lesétudes préalables et dusecteur privé nationalpour la réalisation decertains projets ;• veiller à ne pas caution-ner les clauses léoninesde certaines conventionsau détriment de l’Etat,partie concédante ;• prévoir systématique-ment dans les conven-tions une structurechargée du suivi de leurmise en œuvre ;• inviter les organes ma-jeurs chargés de l’exécu-tion de la commandepublique, à mener uneréflexion approfondie,de façon à distinguerclairement le champd’application du Codedes Marchés publics(CMP), de celui relatifaux contrats de partena-riat public-privé.

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⇒ Gestion financière etcomptable

• création de caissesd’avances et ouverturede comptes bancaires,sans l’autorisation préa-lable du Ministre del’Economie et desFinances (MEF) ;

• maniement de titres et defonds publics, par despersonnes n’ayant pas laqualité de comptablepublic ;

• application de taux defrais de mission nonconformes au groupe età l’indice des fonction-naires en déplacement ;

• attribution de frais demission à des personnessans lien avec l’Admi-nistration, ni avec les dé-membrements de l’Etat ;

• absence de comptablesdes matières régulière-ment nommés et défautde comptabilité desmatières ;

• perception de recettes etexécution de dépensespar des personnes nonhabilitées ;

• cumul irrégulier desfonctions d’ordonnateuret de comptable;

• paiement en espèces, demontants excédant centmille (100 000) francs

⇒ Améliorer la gestionde la trésorerie de l’Etatpar la mise en œuvre desmesures suivantes : • mettre fin à l’ouverturede comptes dans desbanques sans l’autorisa-tion préalable du MEF ;• assujettir toute décisionde versement et toutvirement de fonds dansces comptes à l’exis-tence des autorisationspréalables d’ouverturede ces comptes délivréespar le MEF ;• inviter le MEF à prendreune circulaire deman-dant aux ministèresdétenteurs de comptesqui ne sont plus actifs ouqui génèrent un soldenégatif, de procéder àleur clôture ;• mettre fin à la domicilia-tion de financements dedifférentes origines dansun même compte ban-caire, en faisant ouvrirun compte distinct pourchaque programme ouprojet et pour chaquebailleur de fonds.

⇒ Veiller à un respectplus effectif des préroga-tives budgétaires del’Assemblée nationale : • procéder à une meilleureplanification budgétaireet financière, de manièreà limiter le recours in-tempestif aux virementsde crédits ;


CFA, en violation del’article premier del’arrêté n° 6055MEF/DGCPT du 22aout 2003, pris en appli-cation de l’article 114 dudécret n° 2003-101 du13 mars 2003 portantRèglement général sur laComptabilité publique etfixant le montant desdépenses de l’Etat ;

• recours abusif aux dé-crets d’avance entre2007 et 2012 ;

• illégalité de certainsdécrets d’avance auregard, notamment, del’urgence invoquée oude la procédure de ratifi-cation empruntée.

• éviter dans l’exécutiondes lois de finances lesmanipulations ayantpour conséquence devider l’autorisationparlementaire de sasubstance ;• mettre un terme à lapratique des « ponc-tions-réallocations»budgétaires et des ouver-tures de crédits par lebiais de décrets « confi-dentiels », sources defraude, de gaspillage etde corruption ;• abolir le recours abusifaux lettres de garantie oude « confort » adresséespar le Ministre chargédes Finances à desbanques privées, pourcouvrir des opérationsde crédit au profitd’ opérateurs privés, envue de leur permettre definancer des projets,programmes ou activitésn’ayant fait l’objetd’aucune programma-tion budgétaire ;• veiller à ce que tous lesprogrammes d’investis-sements publics soientautorisés par l’Assem-blée nationale.

⇒ Encadrer les pouvoirsdu Ministre de l’Econo-mie et des Finances, enmat iè re de décretsd’avances : • rationaliser le recoursaux décrets d’avances,

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⇒ Gestion financière etcomptable :

• retards récurrents dans levote des budgets souventadoptés par les organesdélibérants, au-delà de ladate fixée par le décretn° 2011-540 du 26 avril2011 portant régimefinancier et comptabledes établissements pu-blics, des agences etautres organismes simi-laires ;

• déficiences des systèmesde contrôle interne ;

en associant de façonétroite l’Assemblée na-tionale à la prise de dé-cisions y relatives ;• circonscrire le montantcumulé, sur une annéebudgétaire, des décretsd’avance pris dans uneproportion raisonnable,n’excédant pas 1% dubudget général.

⇒ Améliorer la gestiondes ressources matériellesde l’Etat :

• inviter le MEF à traiteravec célérité les dossiersconcernant la nomina-tion des comptables desmatières ;• faire mettre à jour ettenir la comptabilité desmatières des différentsministères et services.

⇒ Améliorer les pra-tiques et capacités degestion :• respecter scrupuleuse-ment les normes degestion applicables auxentreprises du secteurparapubl ic e t auxagences ;• maîtriser les chargesd’exploitation, notam-ment la masse salariale.Elle passe, entre autres,par :- l’établissement systéma-tique, chaque année, par


Entreprises publiques(Secteur parapublic etagences)


• financement, sous cou-vert de dons ou de mécé-nat, d’activités nerelevant pas de l’objetsocial de l’organisme ;

• versement irrégulier desommes d’argent auxautorités de tutelle, souscouvert d’appuis dits« institutionnels » ;

• non-maîtrise de la massesalariale du fait, parfois,de l’importance deseffectifs, mais aussi,souvent, d’irrégularitésdans la signature de cer-tains contrats de travail ;

• signature de conventionsde financement avec desbanques, sans l’avispréalable du Ministre del’Economie et desFinances ;

• abus dans les dotationsde carburant ;

• carences manifestes auniveau de la comptabilitédes matières. Il a étérelevé une absence dedivers documents comp-tables, des manquementsdans la tenue de lacomptabilité et parfoisdes nominations irrégu-lières de comptables desmatières, etc.;

• violations répétées duCode des Marchéspublics : ont été relevés,le défaut de mise enconcurrence, ainsi que

tout directeur d’entreprisepublique ou d’agenced’un rapport social retra-çant l’évolution des effec-tifs et de la massesalariale, les plans deformation et de carrièredes agents, les pro-grammes de recrutement,ainsi que les montants desprimes et autres avantagesaccordés, en coursd’année, aux personnels ;- l’encadrement des rému-nérations des personnelsdes agences, suivant lescatégories auxquellesappartiennent ces entités,à l’instar de ce qui a étéfait pour leurs organesdélibérants et exécutifsavec le décret n° 2012-1314 du 16 novembre2012 ;- l’édiction par le PremierMinistre d’une circulaireprécisant, à l’appui destextes en vigueur en lamatière, la conduite à tenirdans la fixation du régimeindemnitaire des agentscomptables particuliers(ACP) des agences et desentreprises du secteurparapublic.

• développer les capacitésd’autofinancement desagences, par la miseen œuvre de stratégiesde mobilisation de res-sources additionnelles àcelles de l’Etat ou de

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l’absence de commis-sion des marchés ou leconstat d’irrégularitésdans sa composition ;

• prise en charge par desentreprises publiques desalaires, de frais demission ou de titres detransport d’agents appar-tenant à leurs ministèresde tutelle.

⇒ Gestion financière etperspectives

• poids excessif descharges de fonctionne-ment par rapport auxdépenses d’investisse-ment ;

• déficiences dans lagestion domaniale et,

mesures hardies derecouvrement de leurscréances éventuelles ;• renforcer, régulièrement,les capacités des organesdes entreprises pu-bliques (organes délibé-rants et exécutifs), àtravers une formationpermanente ainsi que ladiffusion d’outils didac-tiques sur les disposi-tions qui leur sontapplicables.

⇒ Réviser le cadre juri-dique de la gouvernancedes entreprises publiques.Cette révision concerne laloi n° 90-07 du 26 juin1990 relative à l’organisa-tion et au contrôle des en-treprises du secteurparapublic et au contrôledes personnes morales dedroit privé bénéficiant duconcours financier de lapuissance publique ;⇒ Mettre en place à cettefin, sous sa supervision,un groupe de travail.

⇒ Améliorer le dispositifde contrôle des collectivi-tés locales en mettant enœuvre les mesures quisuivent :• transmission par leGouvernement à l’As-semblée nationale, durapport annuel sur lecontrôle de légalité




notamment, dans lesopérations de lotisse-ment ;

• statut de l’Agence deDéveloppement munici-pal (ADM), reconnuecomme association àbuts non lucratifs ;

• modicité des moyensfinanciers alloués àl’Agence de Développe-ment local (ADL), parrapport à ses missions ;

• ampleur des dettes descollectivités locales vis-à-vis de la SENELEC,au titre de l’éclairagepublic, qui avaient étéévaluées en septembre2013 à quarante (40)milliards de francsCFA ;

• caractère relativementlimité des moyensfinanciers consacrés aunettoiement à Dakar,comme dans les autresrégions, mettant enexergue la pertinence dudéveloppement d’unpartenariat étroit entrel’Etat et les collectivitéslocales dans le domainede la gestion des dé-chets.

prévu par le Codegénéral des Collectivitéslocales ;• renforcement desmoyens humains, maté-riels et financiers del’inspection interne duMinistère chargé desCollectivités locales ;• leadership effectif de ceministère dans la forma-tion destinée aux acteurslocaux (élus locaux,représentants de l’Etat,société civile, etc.) ;• concertation régulièresur les problématiques etdysfonctionnementsrécurrents au niveau descollectivités locales,entre l’Inspection géné-rale d’Etat et la Cour desComptes. Cette concer-tation pourrait être élar-gie à d’autres organismestels que l’Office nationalde Lutte contre laFraude et la Corruption(OFNAC), la Cellule na-tionale de Traitementdes Informations finan-cières (CENTIF) et leBureau Organisation etMéthodes (BOM).

Achevé d’imprimer sur les pressesde l’Imprimerie Saint-Paul - Dakar

Juillet 2014

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