Milano, 28 gennaio 2013

La corruzione in Italia: profili criminologici e sociologici di analisi

Alberto Vannucci

Università di Pisa

vannucci@sp.unipi.it

Allegoria del Cattivo Governo, 1338-1339,

Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena

Allegoria del Cattivo Governo, 1338-1339, Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena

- dettaglio

Corruzione. Il problema della definizione nelle scienze sociali

Definire la corruzione come premessa logica per comprendere natura e ammontare dei suoi (eventuali) “costi”, e le strategie di intervento

Costi e profitti della corruzione: accanto alle vittime, ci sono i beneficiari

Definizione del Comitato dei tre saggi (1996)“accordo di una minoranza per impadronirsi di beni

(risorse di mercato, risorse politiche) che appartengono alla maggioranza dei cittadini”

Un esempio di “stiramento del concetto”, la definizione di Transparency International: “abuse of public office for personal gain”

La corruzione pubblica nel rapporto principale-agente (Banfierd 1975- Rose-Ackerman 1978)

PRINCIPALE (STATO)

performance stipendio, contrattuale, delega rappresentanza di poteri, SCAMBIO ISTITUZIONALE “UFFICIALE” politica definizione di vincoli,

legali e procedurali

AGENTE PUBBLICO

decisioni denaro discrezionali

(tangente), e informazioni SCAMBIO OCCULTO altre che garantiscono risorse una rendita

private CLIENTE (CORRUTTORE)

• In questa prospettiva, la corruzione può essere definita come:

(i) La violazione illegale, e dunque nascosta,delle regole poste da un contratto implicito od esplicito

(ii) Che determina una delega di responsabilità da un principale a un agente, il quale acquisisce l’auorità legale, così come gli obblighi formali e informali, di impiegare I suoi poteri discrezionali, le sue capacità e informazioni perseguendo gli interessi del principale,

• (iii) Che si realizza quando l’agente scambia tali risorse in una scambio (corrotto)

• (iv) Con un “cliente” (il corruttore), dal quale l’agente riceve come ricompensa una somma di denaro (la tangente) o altre risorse di valore.

• Nella corruzione politica e burocratica, inoltre :• (va) il principale è lo stato, il corrotto è un agente

pubblico;• Mentre nella corruzione privata:• (vb) il principale è un soggetto o un’organizzazione

privata, il corrotto è un agente privato.

La realtà “mirabilmente oscura” della corruzione

La difficile quantificazione: le fonti giudiziarieFigura 3.1: Reati e persone denunciate per corruzione e concussione (1984-2004) (fonte:

elaborazione da dati Istat, Statistiche giudiziarie penali )

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

reatidenunciati(fonteIstat)personedenunciate(fonteIstat)

Figura 3.2: Reati e persone denunciate alle forze di polizia (2004-2010) (fonte:

Ministero dell'Interno)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

reati denunciati

persone denunciate

La storia della corruzione perseguita in Italia

Figura 3.4: Reati di peculato, malversazione, corruzione, concussione, etc.: delitti denunciati per i quali si è iniziata l'azione penale - tassi per centomila abitanti (1880-

2008) (fonte: elaborazione da dati Istat, Serie storiche)

0

5

10

15

20

25

1880

1884

1888

1892

1896

1900

1904

1908

1912

1916

1920

1924

1928

1932

1936

1940

1944

1948

1952

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

Figura 2: Numero di condanne per reati di corruzione e concussione in Italia: 1996-2010 (fonti: 1996-2006, elaborazione da dati del Ministero della Giustizia, in Il fenomeno della

corruzione in Italia, Roma 2007; 2007-2008*, Saet, Rapporto 2010; 2009-20101714

12621331

809

1279

540466

654

434 454

239341

295354

263

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008* 2009**2010**

Figura 3.5: Numero di denunce per reati di corruzione e concussione (2004-2010) ogni 100mila abitanti, per regione (fonte: elaborazione da dati Ministero dell'Interno, in

Saet 2011)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Figura 3.6: Percentuale di cittadini dei paesi dell'Unione Europea chenno ha avuto esperienze personali di corruzione (2010 e 2012)

0

7

42 2 1 2

16

4 35 5

9

15 14 13

8

15

34

28

2 3 24

1 2 2

53 3

57

46 5

8

3

11

14

18

15

25

20

27 27

31

18

12

16

0

5

10

15

20

25

30

35

Dan

imar

ca

Fra

ncia

Irla

nda

Fin

land

ia

Ola

nda

Reg

no U

nito

Sve

zia

Ger

man

ia

Bel

gio

Luss

embu

rgo

Est

onia

Slo

veni

a

Mal

ta

Cip

ro

Por

toga

llo

med

ia E

U27

Spa

gna

Aus

tria

Pol

onia

Rep

ubbl

ica

Cec

a

Gre

cia

Italia

Bul

garia

Ung

heria

Letto

nia

Slo

vacc

hia

Litu

ania

Rom

ania

% utenti di 9 servizipubblici che hapagato tangentinell'ultimo anno(fonte: Globalcorruptionbarometer, 2010)

% popolazione chenell'ultimo anno si èvisto chiedere unatangente (fonte:Eurobarometro,2012)

Percezione della corruzione 2012

Figura 7: Indice di percezione di diffusione della corruzione (CPI) nei paesi UE, Usa e Giappone, 2012 (fonte: Transparency International 2012)

90 90 8884

80 7975 74 74 73 71 69 69

66 65 64 63 6158 57 55 54

49 4946 44 42 41

36

Dan

imar

ca

Finl

andi

a

Svez

ia

Ola

nda

Luss

embu

rgo

Ger

man

ia

Belg

io

Gia

ppon

e

Regn

o U

nito

Stati

Uni

ti

Fran

cia

Aus

tria

Irla

nda

Cipr

o

Spag

na

Esto

nia

Port

ogal

lo

Slov

enia

Polo

nia

Mal

ta

Ung

heri

a

Litu

ania

Repu

bblic

a

Lett

onia

Slov

acch

ia

Rom

ania

Italia

Bulg

aria

Gre

cia

più

corr

uzio

ne

m

eno

corr

uzio

ne

Figura 4: Percezione della diffusione della corruzione in Italia (1998-2011) (fonte: Transparency International): 10=massima trasparenza 0=massima corruzione

4,6 4,7 4,6

5,55,2 5,3

4,85 4,9

5,2

4,8

4,3

3,9 3,9

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Figura 3.9: EPCI - Corruzione percepita in eccesso rispetto al livello di sviluppo umano nei paesi dell'Unione Europea, Usa e Giappone (fonte: Progetto integrità, Scuola superiore della Pubblica

Amministrazione)

-3

-2,5

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

2

Danim

arca

Finlan

dia

Luss

embu

rgo

Svezia

Austri

a

Olan

da

Regno

Unito

Eston

ia

Porto

gallo

Cipro

Slove

nia

Ger

man

ia

Giap

pone

Litu

ania

Polon

ia

Irlan

da

Belgio

Mal

ta

Letto

nia

Bulga

ria

Franc

ia

Unghe

ria

Roman

ia

Spagn

a

Stati U

niti

Slova

cchia

Repub

blica

Ceca

Italia

Gre

cia

più

corr

uzio

ne

men

o co

rruz

ione

Figura 3.12: Indice su esperienze e percezione della corruzione in 181 regioni dei paesi dell’Unione europea – punteggi più alti e colori più scuri corrispondono a livelli più alti di

corruzione. (Fonte: Elaborazione da Measuring the Quality of Government and Sub-National variation dataset, 2010, Quality of Government Institute)

Figura 3.13: Esperienze e percezione della corruzione nelle 21 regioni e province autonome italiane (fonte: elaborazione da Measuring the Quality of Government and Sub-National variation

dataset , 2010, Quality of Government Institute.

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

Bolzan

o

V. d'A

osta

Trento

Friuli V

. G.

Umbri

a

Emilia R

.

Piemon

te

Veneto

Liguria

Marc

he

Tosca

na

Sardeg

na

Lomba

rdia

Abruzz

o

Moli

seLaz

io

Basilic

ata

Puglia

Sicilia

Calabr

ia

Campa

nia

più

corr

uzio

ne

m

eno

corr

uzio

ne

Esperienze e denunce di corruzione sono correlate a livello regionale – le denunce sono un indicatore

della diffusione del fenomeno in termini relativi

Corruzione e scandalo: le notizie di tangenti nei mezzi di comunicazione

Figure 3.15. Numero di casi di corruzione e concussione presentati in media ogni anno da la Repubblica: 1976-2011 (fonte: dati 1976-2006 da F. Cazzola, La corruzione

in Italia e in ambito internazionale , data-report 2009; dati 2007-11 nostra elaborazione)

34

105

67

10690

220

88

4432 2529

1976-1982 1983-84 1985-86 1987-88 1989-91 1992-94 1995-96 1997-2000 2001-2006 2007-2008 2009-2011

Principale-agente-controllore

P

A

S

paga un salario

Paga un salario

Riferisce (onesta-mente o in modo fraudolento

Controllo “addome-sticato”

Performance contrattuale

tangente

Verso la corruzione sistemica: complicando il quadro

La moltiplicazione dei piani di scambio occulto nella corruzione sistemica

POLITICI IMPRENDITORI

CARTELLI PARTITI

BUROCRATI/ DIRIGENTI

MAFIE

ELETTORI/ CLIENTI

MEDIATORI

tangenti, denaro, risorse economiche protezione, garanzia di adempimento informazioni consenso, sostegno politico decisioni pubbliche che assicurano un vantaggio

PROFESSIONISTI

Un definizione di corruzione sistemica(1)tutte – o quasi tutte – le attività entro una particolare

organizzazione pubblica sono collegate (quando non finalizzate) alla riscossione di tangenti;

(2) tutti – o quasi tutti – gli agenti pubblici che operano in quella organizzazione sono coinvolti in una rete informale di relazioni, entro la quale norme non scritte, ma di comune conoscenza, regolano la distribuzione di profitti, funzioni e ruoli, tra cui la raccolta e redistribuzione delle tangenti; la socializzazione dei nuovi entrati; l’emarginazione o la “punizione” degli onesti; la protezione da intrusioni di organi di controllo; la definizione e la garanzia di adempimento delle norme interne;

(3) tutti – o quasi tutti – gli agenti privati che hanno contatti con l’organizzazione pubblica conoscono le “regole del gioco” e sono disponibili a pagare tangenti per entrare nella rete della corruzione, avendo accesso alla ripartizione di rendite.

Nelle parole di un imprenditore:

• “Era una specie di consuetudine. Una causa precisa non c’era. Ho ritenuto opportuno, sentito che qualcun altro lo faceva, di adeguarmi anch’io a questa procedura perché ne avrei potuto avere dei vantaggi in termini di finanziamenti dei lavori e in termini generali [...]. Siccome il sistema era un po’ quello, ho preferito far parte anch’io del sistema”

I perché della corruzione sistemica: la “formula della corruzione”

• Ct =f(R; D; I; -A; -CM; Ct-1, t-2,…)

• La corruzione al tempo t dipende dalle macrovariabili:

• R (rendite create e allocate dallo stato)

• D (discrezionalità delle decisioni)

• I (informazioni riservate)

• -CM (costi morali, preferenze etiche)

• Ct-1, t-2… (eredità della corruzione passata)

I circoli viziosi della corruzione:1. corruzione e inefficienza

I circoli viziosi della corruzione:2. corruzione e declino competitivo

I circoli viziosi della corruzione:3. corruzione e sfiducia nelle istituzioni

Che fare contro la corruzione: verso un approccio “dal basso”

• Alcuni esempi di “buone (?) pratiche”

• Patti di integrità• Osservatori su “integrity risk

management”, “red flags”• Codici etici adottati da ordini professionali

e associazioni imprenditoriali (p.es. Modena)

• Carta di Pisa

Un esempio di “patto di integrità”• COMUNE DI MILANO - PATTO DI INTEGRITA’ Tra il COMUNE DI MILANO e i PARTECIPANTI alla gara…………………….• Questo documento, già sottoscritto dal Sindaco di Milano, deve essere obbligatoriamente sottoscritto e presentato insieme

all’offerta da ciascun partecipante alla gara in oggetto. La mancata consegna di questo documento debitamente sottoscritto dal titolare o rappresentante legale della Ditta concorrente comporterà l’esclusione dalle gare.

• Questo documento costituisce parte integrante di questa gara e di qualsiasi contratto assegnato dal Comune di Milano.• Questo patto d’integrità stabilisce la reciproca, formale obbligazione del Comune di Milano e dei partecipanti alla gara in

oggetto di conformare i propri comportamenti ai principi di lealtà, trasparenza e correttezza nonché l’espresso impegno anti-corruzione di non offrire, accettare o richiedere somme di denaro o qualsiasi altra ricompensa, vantaggio o beneficio, sia direttamente che indirettamente tramite intermediari, al fine dell’assegnazione del contratto e/o al fine di distorcerne la relativa corretta esecuzione.

• Il personale, i collaboratori ed i consulenti del Comune di Milano impiegati ad ogni livello nell’espletamento di questa gara e nel controllo dell’esecuzione del relativo contratto assegnato, sono consapevoli del presente Patto d’Integrità, il cui spirito condividono pienamente, nonché delle sanzioni previste a loro carico in caso di mancato rispetto di esso Patto.

• Il Comune di Milano si impegna a rendere pubblici i dati più rilevanti riguardanti la gara: l’elenco dei concorrenti ed i relativi prezzi quotati, l’elenco delle offerte respinte con la motivazione dell’esclusione e le ragioni specifiche per l’assegnazione del contratto al vincitore con relativa attestazione del rispetto dei criteri di valutazione indicati nel capitolato di gara.

• La sottoscritta Ditta si impegna a segnalare al Comune di Milano qualsiasi tentativo di turbativa, irregolarità o distorsione nelle fasi di svolgimento della gara e/o durante l’esecuzione dei contratti, da parte di ogni interessato o addetto o di chiunque possa influenzare le decisioni relative alla gara in oggetto.

• La sottoscritta Ditta dichiara di non trovarsi in situazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con altri concorrenti e che non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alla gara.

• La sottoscritta Ditta si impegna a rendere noti, su richiesta del Comune di Milano, tutti i pagamenti eseguiti e riguardanti il contratto eventualmente assegnatole a seguito delle gare in oggetto inclusi quelli eseguiti a favore di intermediari e consulenti. La remunerazione di questi ultimi non deve superare il “congruo ammontare dovuto per servizi legittimi”.

• La sottoscritta Ditta prende nota e accetta che nel caso di mancato rispetto degli impegni anticorruzione assunti con questo Patto di Integrità comunque accertato dall’Amministrazione, potranno essere applicate le seguenti sanzioni:

– risoluzione o perdita del contratto;– escussione della cauzione di validità dell’offerta;– escussione della cauzione di buona esecuzione del contratto;– responsabilità per danno arrecato al Comune di Milano nella misura dell’8% del valore del contratto, impregiudicata la

prova dell’esistenza di un danno maggiore;– responsabilità per danno arrecato agli altri concorrenti della gara nella misura dell’1% del valore del contratto per ogni

partecipante, sempre impregiudicata la prova predetta;– esclusione del concorrente dalle gare indette dal Comune di Milano per 5 anni.

• Il presente Patto di Integrità e le relative sanzioni applicabili resteranno in vigore sino alla completa esecuzione del contratto assegnato a seguito della gara in oggetto.

• Ogni controversia relativa all’interpretazione, ed esecuzione del presente patto d’integrità fra Comune di Milano e i concorrenti e tra gli stessi concorrenti sarà risolta dall’Autorità Giudiziaria competente.

••

OECDBribery in Public

ProcurementMETHODS, ACTORS AND

COUNTER-MEASURES

• http://www.oecd.org/dataoecd/47/11/44956834.pdf

Some signs which may raise suspicions of bribery• Unjustified and unexplained favourable treatment of a particular supplier from a

particular contracting employee over a period of time, including number or amount of contracts awarded to a given firm or supplier

• Unjustified high prices and important price increases• Low quality and late delivery acceptance by procurement official• Unusually high volume of purchases to a single source• Unusually high volume of purchases approved by a single procurement official• Unnecessary or inappropriate purchases• Recurrent and systematic rejection of firms who ultimately act as subcontractors• Procurement official accepting inappropriate gifts or entertainment• Close relationship (including social) between the procurement official and the vendor• Unexplained sudden increase in wealth of the procurement official• Supplier has a reputation of paying bribes• Commercial contracts different from the suppliers core business• Intermediary charges high commission, claims special influence on buyer• Unnecessary middleman involved in contacts or purchases• High risk sectors or countries• Procurement official has undisclosed outside business• Procurement official declining promotions to other non-procurement position• Procurement official acting beyond or below normal scope of duties in awarding or

administering contracts• Long and unexplained delays between announcement of the winning bidder and the

signing of the contact (this may be an indication of the negotiation of the bribe)• Frequent open or restrictive calls for tender that are inconclusive, ending in

negotiated procedures

Allegoria del Buon Governo, 1338-1339, Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena

Bibliografia minima• Davigo, P., Mannozzi, G., La corruzione in Italia,

Laterza 2007.• Della Porta, D. e Vannucci, A. Un paese

anormale. Come la classe politica ha perso l’occasione di mani pulite, Laterza 1999.

• Della Porta, D. e Vannucci, A. Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza 2007.

• Vannucci, A., Atlante della corruzione, Edizioni gruppo Abele, 2012.