Ediciones

MIl

Revista de

AdminiatraciónPública

Revista de Administración PúblicaAutorizada como correspondencia de28. Clase por la O.G.C., MéxiCO, D.F.Ave. Country Club, No. 208México 21, D.F.

© Derechos Reservados

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

DIRECTOROmar Guerrero

EDICIONRicardo Mart íncz Guzmán

CORRECCIONSeverino Cartagena HernándezCarlos H. LópezIsabel Sánchez G.Ileana Muralles

TRADUCCIONMary Lapidus

CONSEJO DIRECTIVO

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIONPUBLICA

Coordinación de InvestigaciónCipriano Flores Cruz

Coordinación de Docencia y Asesoría ExternaJosé Luis Calderón A.

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Coordinación de Difusión

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Coordinación de AdministraciónJulieta Ampudia Herrera

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

MIEMBROS FUNDADORES

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Jorge Gax iola

José lturriaqa

Antonio Martínez Báez

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Alfonso Noriega, hijo

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Jesús Rodríguez y Rodríguez

Andrés Serra Rojas

Catalina Sierra Casasús

Gustavo R. Velasco

Alvaro Rodríguez Reyes

Gabino Fraga

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Mart{nez Cabañas Andrés Caso

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 44

Presentación

ARTICULOS MONOGRAFICOS

La Secretaría de Programación y PresupuestoJahn Bailey

El Sistema Poi ítico Mexi cano

Evolución Consti t uciona l y Significado Político de la Cuenta Públicaen MéxicoJacinto Faya Viesca

ESTUDIOS

La Formación de la Administración Públi ca Modern a (IV )Juan Badin a

Poi ítica, Administración y Nuevo TratoLuther Gulick

¿Qué es la Admin istración Pública?Marshall Dimock

Administración Pública y Teoría PolíticaCharles Merriam

La Administración, un fundamento del Gobi ernoCharles Beard

La Administración como ProfesiónLeanard White

Pág.

11

37

61

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97

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PRESENTACION

La Revista de Administración Pública con este número concluye la tareade cumplir con el propósito de, por una parte, hacer una revisión de la pro­blemática administrativa en México y por la otra, reproducir, como artículos,diversos capítulos y fragmentos de las obras monumentales del pensamientoadministrativo universal.

Para culminar el primer objetivo en este volumen se tratan problemas dela mayor actualidad del proceso gubernamental en México: John Bailey haceuna amplia exposición del lugar que la Secretaria de Programación y Presu­puesto ocupa en el proyecto poi ítico del presente régimen, su importanciatécnica y administrativa. Por otra parte,diversos estudiosos ingleses -forzosa­mente anónimos por haber accedido nosotros a un estudio mecanográfico­tratan, desde la perspectiva de la movilidad poi ítica, el tema del gabinetepresidencial. Jacinto Faya, además, aborda el análisis histórico y jurídico deLas bases constitucionales de la Cuenta Pública. Todos estos trabajos se agru­pan en la sección de Artículos Monográficos.

En lo relativo a la Sección de Estudios, en la entrega de esta ocasión datérmino la colección de cuatro partes sobre la Formación de la Administre­ción Pública Moderna en la obra de Juan Bodino. Se incluyen, asimismo,cinco artículos relevantes para la teoría de la Administración Pública. Estosmateriales de Luther Gulick, Marshall Dirnock, Charles Merriam, CharlesBeard y Leonard White pretenden constituir un apoyo documental para losespecialistas.

El Instituto Nacional de Administración Pública espera de este modo quela colección que comprende los números 41, 42, 43 y 44 cumpla con el obje­tivo final de servir de utilidad inmediata para la cátedra, la investigación yel ejercicio profesional de la administración pública.

LA SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO

John Bailey*

Presidencia, burocracia y reformaadministrativa en México

El licenciado José López Portillo tomó po­sesión de su cargo en diciembre de 1976 enmedio de los síntomas de una crisis. Despuésde una grave devaluación en septiembre, elpeso apenas comenzaba a estabilizarse; lasinvasiones de tierras en el norte del país de­jaron como resultado varios campesinos muer­tos, aumentaron las tensiones poi íticas y, porprimera vez en treinta y cinco años, hubo ru­mores de un golpe militar. Con la eleccióngarantizada, lópez Portillo desarrolló durantesu campaña, que duró diez meses, una estra­tegia de gobierno a fin de enfrentar la crisis:la reforma poi ítica para permitir mayor par­ticipación de los partidos poi íticos en el pro­ceso electoral; la Alianza para la Producción

Profesor Asociado de Gobierno, Universidad de George­tcwn. Este documento se presentó durante la reuniónanual de la Sociedad Norteamericana de AdministraciónPública. San Francisco, abril 14-17. 1980. El autor deseaexpresar su agradecimiento al licenciado Luis Garcia Cér­denas y al personal del f nsntuto Nacional de Administra­ción Pública, pcjf la cordial hospitalidad y ayuda que lebrindaron durante su estancia en México para realizar estainvestigación, de enero a abril de 1979, que fue subsidia­da por el Putbright-Havs Facuttv Abraad Program y conlicencia sabática de la Universidad de Georgetown. Ro­der¡c Al Campo Peter Cteeves, Kevin Middtebrook. GuyPoi tras y Gary Wynia proporcionaron útiles comentariosen el proyecto inicial. Se aplican las renuncias de respon­sabilidad usuales.

con el propósito de agilizar la recuperacroneconómica; y la reforma administrativa conobjeto de racionalizar a la burocracia federal.

El objeto de este documento es analizarun aspecto importante de la reforma adminis­trativa en el contexto de las instituciones po­Iíticas y las poi íticas económicas mexicanasa finales de la década de los setenta. La aten­ción se centra en la planificación y presupues­taoión públicas y, dentro de ellas, se enfatizauna innovación trascendente que pesará gran·demente en las evaluaciones subsiguientesde la reforma administrativa: la creación dela Secretaría de Programación y Presupuesto(SPP).

En la creacion de la SPP se encuentra enjuego el hecho que el gobierno mexicano pue­da integrar con éxito, bajo una dependenciacentral, la planificación y el proceso presu­puestario. El proceso de planificación, si seentiende en su forma convencional, estableceprioridades entre los sectores económicos, lasclases sociales y las relaciones geográficas, eimplanta dichas prioridades a través de diver­sos instrumentos de poi ítica. La planificaciónplantea metas y estrategias tangibles de ins­trumentación que son esenciales para coordi­nar a las distintas dependencias y evaluar eldesempeño programático. La planificación in­dica un mayor control central, es decir, el

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control presidencial, -en el contexto mexica­no- sobre la burocracia, as í como el potencialpara incrementar la influencia gubernamentalen la econom ía. Por estos motivos, pienso queel enfatizar la planificación y el control nosproporcionará claves importantes en materiade formulación de poi ítica presidenciales­burocráticas, así como de poi íticas de desarro­110 de México en general.

El resultado de este aspecto de la reformaadministrativa dependerá, en primer lugar, delas relaciones de influencia entre la SPP yotros organismos ejecutivos, particularmente laSecretaría de Hacienda y Crédito Público(SHCP). Sin embargo, estas relaciones de ln­fluencia se encuentran condicionadas porfuerzas económicas y poi íticas más amplias.

Mi hipótesis de trabajo es que la relativacongruencia existente entre las confiquracio­nes de planiñcación-presupuestación, las ins­tituciones poi íticas y la sustancia de la poi í­tica pública es el factor determinante deléxito o el fracaso de la SPP. 1 A fin de esclare­cer esta exposición, primero resumiré el arogumento y a esto le seguirá una breve expli­cación de la planificación y la presupuestaciónen México de 1958 a 1979; más adelante seplantean la SPP, la lógica de la reforma y las

t. Esta es una venación de un razonamiento bastante orto­doxo relativo" la reforma presupuestaria. Ver. entre otros,Aaron Wildavsky. The politics of the budgetary proceuBastan: Llrtte Brown, 1979, 3a. ed., Cap. 4. Otras treslineas escolásticas mencionadas aquí podrían denominar­se eetructursttsmo como en Fernando Enrique Cardoso yEnza sereno. Oependency and deveJopment in LatinAmedca Berkelev: University 01 California Press, 1978;"análisis de políticas" como en Charles W. Anderson,Comparative Paliey: The Design of Mealures, Compara­ttve PoJitics, 4: 1 Octubre, 1971 y la burocracia en su en­torno, por ejemplo, Jorge 1. Tapia Videla, UnderstandingOrganizations and Environments, Public AdministrationReview, 36:6, noviembre-diciembre 1976,631-35.

principales dificultades que se encontraron enel período 1977·1979. En la conclusión in·tento realizar una evaluación provisional delos esfuerzos y peligros de la reforma, algunasespeculaciones tentativas en cuanto a la futuraorientación de la poi ítica pública y sus posi­bies implicaciones para la SPP.

Resumen del argumento

En lo que se refiere a la "adecuación" relativaentre el macro-contexto y la configuración dela planlficación-presupuestación, el interés pri­mordial es el papel que desempeña el Estadoen la poi ítica de desarrollo. En este aspecto, elperíodo 1955·1970 es una época distintiva.Después de la devaluación de 1954, la clave dela poi ítica de desarrollo en México era manteoner una tasa fija de cambio, establecida a$12.50 pesos por U. S. $1.00. Esta alternativainicial limitó otro tipo de instrumentos de po­lítica que estaban disponibles, a fin de pro­mover el crecimiento y reforzó una tendenciaque se había presentado desde fines de la dé­cada de los treinta; el sector privado desern­peñaría el papel principal en el desarrollomientras que el gobierno nacional desarrolla­ba actividades cuidadosamente seleccionadaspara estimular la inversión del sector privado.La estabilidad política era imprescindiblepara lograr el éxito, no sólo en realidad, sinotambién en apariencia. La estabilidad poi Iti­ca se logró a través del Partido RevolucionarioInstitucional (PR/) y la burocracia del go.bierno nacional, complementada con un Ii·derazgo astuto, el aprovechamiento efectivode símbolos, así como con beneficios mate­riales. El estilo de planificación y presupues­tación compatibles con estos arreglos era ladelegación presidencial del poder en manosdel secretario de Hacienda, con planificación

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eventual y aislada en las secretarías más im­portantes.

Esta estrategia general causó impresio­nantes tasas de crecimiento en 1955-70, es­pecialmente en el sector industrial. Pero, aligual que en otros pa íses de la región, la in­dustrialización de substitución de importacio­nes (lSI) contribuyó a crear una serie de pro­blemas estructurales. La tensión poi ítica agra­vada por dificultades económicas, también au­mentó. El golpe más serio fue la masacre deTlatelolco en octubre de 1968, cuandoaproximadamente 300 estudiantes y obser­vadores fueron asesinados por el ejército me­xicano.é La aparición de la estabilidad seensayó en forma dolorosa y la realidad delas recientes dificultades con las institucionespoi íticas y las poi íticas económicas comenzóa presentarse entre las élites.

La gestión de Luis Echeverría (1970-76)marcó la transferencia del desarrollo estabili­zador. Al emprender acciones a fin de enmen­dar lo que Echeverría percibía como unapreocupación largamente desatendida por laequidad, intentó ampliar la función del Esta­do para actuar directamente en la economía,con atención especial a la agricultura y a ladistribución del ingreso. Preocupado, quizá,con un sentido de crisis, Echeverría mostrósu impaciencia con la ortodoxia hacendaria.La inflación, las condenas y la desorganiza­ción administrativa crecían paralelamente,culminando en la fuga de capitales y la deva­luación. El dominio de Hacienda sobre la po­lítica económica se había reducido; sin ern-

2. No existe un acuerdo en cuanto al número exacto de víc­timas. Kenneth Johnson, Mexican democracy: a criticalview, New York: Praeger, 1978, p. 4 cita una cifra máselevada.

bargo, Echeverria había destruido un viejoorden sin construir uno nuevo.

El Presidente López Portillo asumió elpoder con dos ventajas importantes: 1) suintegridad, competencia y habilidad paraconciliar son elementos adecuados para latarea de reconstrucción de la secuela de Eche­verría; y 2) la perspectiva de un genuino augepetrolero, que ha hecho mucho por restaurarla confianza nacional e internacional en Mé­xico. Sin embargo, al mismo tiempo se enfren­ta a desventajas: 1) no es, al igual que los pre­sidentes mexicanos que terminan su gestión,muy poderoso; 2) si bien su experiencia ad­ministrativa es patente en su visión de la for­ma como debe realizarse la planificación y lapresupuestación, en el cuarto año de su go­bierno no está muy claro a qué fines poi íticosdeber servir; y 3) su confianza, que surgió delpetróleo, ha disminuido el sentido delcrisis,que tan a menudo ayuda al reformador.

Las implicaciones de esta breve evaluaciónes que, hasta la fecha, la reforma de planifl­cación-presupuestación que Se emprendió conLópez Portillo ha sido tentativa. Podría ar­gumentarse que, en cuanto a las intencionesiniciales, la reforma no ha tenido éxito; lasmetas originales eran ambiguas e incluso con­flictivas. Espero poder demostrar que la razónde la falta de éxito no reside tanto en los pro­blemas técnico-burocráticos de la administra­ción -aunque éstos son verdaderamente de­salentadores-, sino que se encuentra en lapropia naturaleza de las instituciones poi íticasmexicanas y el desacuerdo en lo relativo a losasuntos primordiales del desarrollo.

La figura 1 pretende resumir el carácterdel cambio perseguido por la reforma. El argu-

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mento es que la planificación y presupuesta­ción en México durante el período 1958-71se acercó más al comportamiento de la ca­silla 3, donde el vigoroso apoyo presidencialy el consenso de las élites en la poi ítica dedesarrollo constituyeron las bases del dominiode Hacienda. El gobierno de Luis Echeverría(1970-761 contempló la destrucción parcialde este arreglo, a medida que aumentaba laoposición a la estrategia anterior y el Presiden­te asum ía mayor control personal sobre lasfinanzas públicas. Bajo el régimen de LópezPortillo se intenta transformar y reinstitucio­nalizar la formulación de poi íticas para enfa­tizar aún más la planificación integral. En1977, con Carlos Tello como Secretario deProgramación y Presupuesto, la Dirección seinclinaba al estilo de la casilla 1. Con la re­nuncia de Tello en noviembre de 1977 y lareafirmación de la influencia de Hacienda, latendencia durante 1978-79 es hacia ciertavariación de la casilla 2.

Las instituciones poi íticas mexicanas, enel contexto de las naciones latinoamericanasy otras menos desarrolladas, impresionan fa­vorablemente a los observadores extranjeroscon su congruencia, estabilidad y flexibilidad.Ciertas características estáticas han tenidoimplicaciones inmediatas en la reforma ad­ministrativa. México cuenta con un sistemapresidencial vigoroso, de partido dominante.El apoyo del partido asegura la elección y unsexenio sin reelección significa que la influen­cia presidencial llega a un "máximo" a prin­cipios del quinto año, antes de "destapar"al sucesor en los meses de septiembre y octu­bre. El ritmo del período presidencial signifi­ca que los programas deben estar en su lugary ser productivos al cuarto año crítico, por­que en ese momento la atención se dirige ha­cia la sucesión.

A fin de restringir las ambiciones presi­denciales a un entorno manejable, el sucesorse escoge entre los miembros del gabinete, elcual, en la actualidad está integrado por die­ciocho secretarios. Una de las dificultades pa­ra crear una Secretaría de Planeación eficazes la presunción de que el titular disfrutaríade ventajas que los otros secretarios no ten­drían, al postularse para la sucesión. Dichapresunción podría tentar a los otros secreta­rios a tender trampas o, cuando menos, a obs­taculizar la planificación. Una forma de evitareste problema fue seleccionar como Secreta­rio de Programación a una persona definidacomo técnico. Pero al nivel de gabinete, ladicotom ía técnico-poll"tico no tiene sentidoy el Secretario de Programación debe estarentre los elegibles. En suma, la lógica de lasinstituciones es la concentración del poder enla presidencia, teniendo los secretarios del ga­binete una seria amenaza para este equilibrio.

Dos características adicionales, la corrup­ción y la incertidumbre, contribuyen a formarinstituciones poi íticas eficaces que se remon­tan a la época de la Revolución, pero creanobstáculos para la planificación. La corrup­ción, contemplada desde la actual perspectivalimitada, distorsiona la información relativaal aprovecha mento de los recursos públicos y,por ende, los propios resultados del programa.Por consiguiente, el circuito vital de retroali­mentación se deforma de' tal manera, que esmuy difícil que puedan adaptarse las autori­dades centrales. La incertidumbre, entendidacomo retener la información y crear ambigüe­dad, estimula el poder presidencial para pre­veer y adecuarse a los problemas, mientras semantiene a aliados y adversarios fuera de ba­lance y adivinando. Pero la incertidumbre esla antítesis misma de la planificación y, a me-

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dida que la econom ía se torna más grande ymás compleja y el gobierno desempeña unpapel sumamente acrecentado, aumentan suscostos.

Estos puntos resumen lo acertado de cier­tas instituciones y prácticas poi íticas que hanido evolucionando a partir de 1929. Sin em­bargo, medio siglo de dominio de un partidoha contemplado un cambio: en 1930 el go­bierno nacional, formado por 48,730 emplea­dos que trabajaban en veintiún dependencias,servía a una población de 17 millones de habi­tantes, mientras que en 1976 aproximadamen­te 1.3 millones de empleados federales, situa­dos en 1018 dependencias, servían a cercade 62 millones de mexicanos.P A medida quese incrementa la cifra de jóvenes en la pobla­ción, los recuerdos del caos revolucionario sedesvanecen y crecen las expectativas para unavida mejor. El partido, que sirvió para canali­zar la participación y mantener el orden,muestra enormes síntomas de tensión internay crítica externa. Las artes poi íticas que fun­cionaron bien durante muchos años, se hantornado menos eficaces para hacer frente a losnuevos retos. De ah í que las reformas poi íti­ca y administrativa podrían considerarse co­mo intentos para ajustar las instituciones, afin de dar cabida a nuevas condiciones.

3. B. Gabbert, Jack, The evotution uf the mexican presiaencv,Unpubl., Ph. D. dtss.. Universitv of Texas at Austin, 1963,p. 329. nota 38; Alejandro Carrillo Castro. La reforma ad·ministrativa en México, México: Ediciones INAP, Sra.Edición, 1978, gráfica en pp . 72-73 y 79; Carlos Tello,La oottttce económica en México 1970-1976, México:Siglo XXI, 1979, p. 190; Robert W. Fox, Urban Popula­tion Growth Trends in Latin Americe, Washington. D.C.:IDB, 1975, p. 2; lnter-Amertcan Developrnent Bank,Economic and Social Proaross in Latín Amecice: 1976Beport. p. 299.

Las tareas de la SPP son formidables. Enun período muy corto (quizá para el otoño de1980) deberá sobreponerse a un sínnúrnero deproblemas, cultivar el apoyo poi ítico y de­mostrar un éxito (en oposición al apreciado)verdadero. A pesar de que el Presidente LópezPortillo da su apoyo a esta dependencia y a lasperspectivas de ingresos adicionales por mediode exportaciones de petróleo, las considera­ciones a corto plazo le son desventajosas. Des­pués de la agitación del sexenio de Echeverría,López Portillo gobierna en un medio de re­lativa austeridad fiscal y conciliación poi íti­ca, un contexto que no es el adecuado parael desafío poi ítico y la innovación sagaz. Ade­más, las lecciones de la experiencia compara­tiva ofrecen poco aliento. Cuando se creanorganismos de planificación separados delministerio de Hacienda, el conflicto pareceinevitable, y éstos últimos por lo general,retienen su influencia mediante los poderespresupuestarios." El hecho de que los refor­madores mexicanos estuviesen muy conscien­tes de este y otros peligros latentes, indica lagravedad con la que visualizaron el malestaradministrativo de su pa ís.

A fin de apreciar la valoración de los re­formadores, ser ía útil hacer un breve esquemade la planificación y la presupuestación enMéxico de 1958 (fecha de la última reorgani­zación administrativa importante) a 1976.Con estos antecedentes, podremos considerarla estructura organizacional de la SPP y susprimeros años de operación.

4. Naomi Caiden y Aeron Wildavsky, Planning and oua­geting in poor countries, New York: John Wiley &Sons, 1975, eh. 8. Varios de los temas tratados por Cateeny Wildavsky se aplican al caso de México.

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Planificación, Presupuestación yEvaluación: 1958-1976

Antes de 1976, la planeación poi ítica en Mé­xico estaba en su mayor parte descentralizadaen las secretarías y los organismos paraesta­tales, y variaba en calidad e importancia se­gún el organismo y la época.P La evaluaciónde las poi íticas, por lo que se refiere a estimarlos resultados en función de las metas, se de­satendió en gran medida hasta los principiosde la década de los setenta. La presupuesta­ción era el proceso dominante y el actor pree­minente -por lo menos hasta la mitad de ladécada de los 70- era la SHCP. El dominiode Hacienda, con la planificación fragmentaday una mala evaluación, era congruente conlas concepciones de desarrollo estabilizadorque asignó el papel primordial en el crecimien­to económico al sector privado.6 Estas con­figuraciones sirvieron en forma satisfactoria,tal y como lo percibían la élites más impor­tantes, hasta principios de la década de lossetenta, cuando una serie de cambios poi íticos,económicos y administrativos propiciaron elcambio.

5. Ver Fernando Hinart, Programación de las inversionespúblicas, Primer congreso de presupuesto, México:Secreterra de Hacienda v Crédito Publico, 1975. pp.29-30. Para un resumen breve y útil. Ignacio PichardoPagaza, Diez añol de planificación, México: InstitutoNacional de Administración Pública, 1971, trata este temacon mayor detalle, así como Robert J. Shater, México;MutlJa/ saiustment planning. Syracuse Universitv Press,1966.

6. Se pueden encontrar breves descripciones de desarrolloestabilizador en: Carrillo Castro, La reforma adminis­trativa en México, po. 92-95, y Ctark W. Hevnolds, WhyMexico's st8bilizing development was actual/y deetsbt­lizing: wirh some implicatians for me tuture, Jotnt Eco­nomic Ccmmittee, Recenr developmenrs in Mexico andtneir economic implicarions for rhe Unired Srares, Was­hington, D.C.: YSGPO, 1977, pp. 43-49.

El control de las finanzas públicas ejerci­do por Hacienda en México antes de estable­cer las reformas vigentes, era impresionante.El Congreso y el Poder Judicial eran virtual­mente intrascendentes. Hacienda administrabala política monetaria, el ingreso (tanto lo im­positivo como los préstamos), la asignación yla auditoría con referencia a las secretaríascentrales. A partir de 1964, el control pre­supuestario formal y crecientemente real seampli6 a los principales organismos paraesta­tales."

Las facultades formales de Hacienda fue­ron reforzadas por factores institucionales ypoi íticos. Junto con el Banco de México, laSHCP reclutaba a los mejores talentos dispo­nibles en las universidades y nutri6 un servicioelitista de carrera marcado por las tasas másaltas de continuidad de personal en el gobier­no central. Dicha estabilidad contrastó agu-

7. En cuanto a los antecedentes, ver Robert E. Scott,Budget~king in Mexico, Inter·American EconomicAftairs, Autumn, 1955, 3~10; José Luis Ríos Sigala, Elcontrol presupuestal de 101 organismos delcentralizadol yempresas de participación 8$tatal, México, UNAM, tesis,1973: resúmenes de libros de texto somJosé Bustani Hid,El prelupuf1Ito federal: elaboración, aprobación veje­cucián, y José Chenes Nieto, Organismos descentralizadosy emprfJ88S de participación estatal, en la Facultad deCiencias PoIftieas V Sociales. La administración públicafederal, México: UNAM, 1973, vol. 11, pp. 1-41; I=tamónAguirre Velázquez, Programación del gasto público,Primer congreso de presupuesto, pp. 62-77, proporcionauna útil descripción técnica; y James Wilkie. "Recentrali­zatlon: The budgetary dilemma in the economic develcp­ment of Mexieo, Bolivia and Costa Rica," en editorialDavid T. Geithman, Fiscal poliey for industrialization anddevelopment in Larin America Gainesville: University ofFlorida Press, 1974, pp. 200·262, trata de los problemasde las pereestatales en los sistemas presupuestarios na­cionales.

ARTlCUlOS MONOGRAFICOS 17

damente con los altos índices de rotación dela mayor parte de las otras dapendencías,"

Los amplios poderes legales, liderazgocompetente y una representación extensa ycontinua de las cadenas de juntas y comisio­nes que integraban el sector público, eran losmecanismos de la influencia ejercida por Ha­cienda. El activo apoyo presidencial, basadoen el consenso práctico respecto a la poi ítica,ampliaba aún más los poderes de talento y defunción. Durante las gestiones de Adolfo Ló­pez Mateos (1958-1964) y Gustavo Díaz Or­daz (1964-1970), Hacienda gobernaba, sinoposición.

Una reorganización administrativa, con­cebida durante el régimen de Ruiz Cortínez(1952-58), pero ejecutada por lópez Mateosal tomar el poder en 1958, desafió el controlde Hacienda en dos aspectos: primero, seconcedieron facultades adicionales de vigi­lancia a la Secretaría de Patrimonio Nacional(SEPANAL) sobre el creciente sector paraes­tatal. Segundo, se creó la'Secretaría de la Pre­sidencia y se le encomendó, entre otras tareas,la elaboración de planes nacionales y la apro­bación de erogaciones para la ínverslón.?

8. Rainer H. Godau, Mexico: A bureaucratic ootttv, Unpubl.M.A. thesls. The University of 'rexas at Austtn. 1976.Tabla 4~. p. 145; Tabla 4-8, p. 154. Carlos Sirvent G.•La movilidad polltica sexenet: los secretorios de Esrado yel Prelidente de la República, 1958-1975, Estudiol PO­líticos, 1:34. septiembre-diciembre. 1975. pp. 129-142.Aoderic Al Campo "The role of tbe técnico in potlcv ma­king in Mexico: A Comparative gtudv of a DevelopingBureaucrecv, Unpubl. Ph. D. diss., The Uruversttv ofAnzone, 1970. pp. 79-85. trata de la importancia delpapel de liderazgo en el Banco de México.

9. Secreta. fa de la Presidencia. Ley de Secretarías y De­partamentos de Estado, Manual de organización delgobierno federsl, 1976. México: 1976. 3r8. edición,pp. 65-19.

Ambas dependencias tienen parte de sus ra í­ces históricas en Hacienda. Sin embargo, laSecretaría de la Presidencia nunca realizósu potencial al vigilar la planificación y losmotivos pueden resultar instructivos al exa­minar a la SPP.

En un breve lapso, la Secretaría de la Pre­sidencia no logró consolidar su control sobreplanificación, debido a la interacción queexistía entre las condiciones poi íticas y eco­nómicas durante esa época. Los portavocesde la iniciativa privada se opon ían al espectrode una creciente intervención del Estado, queapreciaron en un organismo central de plani­ficación. En el gobierno se expresaron inquie­tudes en cuanto a la posibilidad de Que unasupersecreterts dominara a las demás depen­dencias y obtuviera ventajas en la sucesiónpresidencial; un disentimiento poco acostum­brado marcó el debate del Senado acerca dela reorganización.' o Más aún, los finales de ladécada de los cincuenta y principios de lossesenta, fueron años de recesión económica, araíz de los cuales hubo un grave descontentolaboral. Esto, aunado a la necesidad de pro­mover la confianza de los inversionistas, tuvoprioridad sobre la reforma administrativa. Conel pensamiento del Presidente en otras cosas,la planificación languideció en la Secretaríade la Presidencia. Los resultados fueron pre­visibles; sin un verdadero mandato, la Pre­sidencia carecía del poder para tomar la de­lantera en las poi íticas de planificación ycoordinación. Hacienda, con sus poderes es­timulados por el contexto económico, perma­neció con la preeminencia.

10. Gabert. The evotution af the mexican preüdencv,p.364.

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No obstante, se manifestó un cambio detipo incrementa l. Después de intentos pocofruct íferos para coordinar la planif icaciónvaliéndose de una comis ión intersecretarial,en 1967 se creó la Subcomisión de Inversión­Financiamiento, integrada por los secretariosde la Presidencia y de Hacienda (y posterior­mente deSEPANALl. y funcionó eficazmentedurante 1976 al aprobar los gastos por con­cepto de inversión .

Hay tres factores importantes en el éxitode la Subcomisión. En primer término, el pro­blema con la comisión intersecretarial radi­caba en que las secretarías no contaban contiempo, conocimientos prácticos ni libertadde los intereses de la dependencia para decidiracerca de proyectos concretos, lo cual esesencial para convertir amplios pronuncia­

.mientas en políticas efectivas. Sin embargo,los secretarios aportaron la mezcla adecuada.de autoridad y conocimientos prácticos subs­tantivos a sus frecuentes reuniones. En se­gundo lugar, existía una relativa continuidad.en los miembros de la Subcomisión, aún cuan­do la afiliación formal de dicho miembropod ía rotarse entre la Presidencia, SEPANALy Hacienda. Al cabo del tiempo surgió un en­torno laboral de profesionalismo cordial, queayudó a amortiguar las tensiones. burocrá­t icas. En tercer lugar, la Subcomisión seconcentró en subsid iar los proyectos de inver­sión con base anual, simplificando, .por ende,sus tareas."!

Durante esta época, el control de Hacien­da sobre los gastos no era exclusivo de Méxi­co, pero la fuerza de su dominio fue impre-

11 . Mat erial de en t revista s .

slonante.I? Con base en la po iítica óe1 de­sarrollo estabilizador y una rigurosa discipli­na impuesta por el Presidente (especialmenteGustavo Díaz Ordaz], los asumes presupues­tarios en general-eran decididos por el Se·cretario de Hacienda y Crédito Público,Antonio Ortíz Mena, y los gastos eran contro­lados específicamente por el Subsecretariode Egresos, Enrique Caarnano Múñoz. Losgobernadores y secretarios podrían reu nirse yconsultar, pero Hacienda tomaba las decisio ­nes. Con un dominio pleno sobre las artespresupuestarias y con información que noestaba a disposición de los de fuera ; GaamafloMuñoz pod ía simplemente declarar !' "Nohay dinero." Y no se presentaba apelaciónalguna.1 3

¿Cuáles fueron las implicaciones del con­trol por parte de Hacienda? Simplificar enexceso. Hacienda persegu ía las metas orto­doxas de l desarrollo con estabilidad de precios,equilibrio de la balanza de pagos y nivelesmanejables de la deuda exterior. El volumende la inversión debía provenir del sector pri­vado y el gobierno diseñaba poi íticas a finde promover la confianza del inversionista ;convertibilidad de la moneda, un ligero esfuer­zo fiscal con generosos incentivos para lainversión, subsidios para erergéticos y trans­porte, 'preferencias crediticias para actividadespr\oritárias. En virtud de los niveles compara­tivamen te bajos de egresos anteriores .a los

12 . el . Caiden y Wildavsky. (oc. cit .; Ange ll Israel RiveraOrtiz. The polirics of devIJlopmenr Planning in Cotom­bia. Unpubl. Ph. O. de s., SUN Y . Buttato, 1976 . pp .169-175: Gary W. Wynia. Poli tid and plannen: ecooo­mic de~/opment oottcv in (;enrr.1 Ameriea. Mad ison:University of Wisconsin Press, 197 2. pp. 69-81 .

13 . Mat erial de entrevistas.

ARTICULOSMONOGRAFICOS 19

últ imos años de la década de los sesenta, elinstrumento pr incipal para impulsar el desa ­rrollo, era la poi ít ica monetaria, . donde elBanco de .M éxico ajustaba los requer imientosde .reserva-con . ob jeto de limitar· o est imula rlas inversiones 00 acuerdo con las Ifneas pre­feridas y unapolfticacomercial proteccionista.La -pol(ticafiscal .era un lnstrumentosecunda ­rio y parecía comportaree'lndependlentement ede los ciclos económicos.l'

La estabi lidad poi ít ica era decisiva paraesta .- estrategia ' o , como , ro. resume Roger

'. Hanseneon tanta hab ilidad: " en un pa ís demenor desarrollo, especialmente uno que notiene . restricciones en cuanto a salidas decapital, sólo .la capacidad continuamente de­mostrada del sistema poi ftico para gara nt izaresta bilidad y oportunidades económ icas renta­bles puede generar tasas cre cientes de inversiónpr ivada nacional.,,1 ~

En materia d e .egresos¡ ·Hacienda practicóla presupuestaci ón ·basada en .losc recu rsos.Los-egresos .opera tivos constit u fan 'un supues­to y fueron ampl iados incrementalmente.Los gastos por concepto de inversión eranvariables. En este caso , ' la consideración fun­damental era la recuperación de la invers iónconsiderada según .. las normas del ;.mer cado.Por .loqeneral, la -infraest ructura, la industriay ..la .agricultura .comerclal . en · mayor escalafusron -favoreciuaa -en menoscabo de 'Ia ' agri­cultura comerc ial en pequeña escala y ·Ia asis-

14 . E" Koe hler . Jo hn, Econom¡'c po Ucy-msking w;rh ttmttedínformation : "tne proceu· 0'- mecro-controt in MlJxico,Santa Moni<:8¡ Cat . : The .reed ccrporatlon, MemorandumRM-5682-RC. Agost o de 1966 .

15. O. Hansen, Roger, Thepoli ricso f econom ic d eVfJlopmenrin Mexico,..8altimore.: .Tbe Joh n Hopkins Press. ·1971 .p.64 .

tencia pública. Debido al esfue rzo impositivorelativamente ligero , y como consecuenc iala mayor dependencia de los préstam os, Ha­cienda contemplaba las propuestas de inver­sión vigilando si podrían financiarse y cómose financiar fan; además, la segurid ad y larentabilidad ten fan un gran peso. Aqu ellosprogramas que pod ían asegurar su propiofinanci am iento recibían una aprobación prio­ritaria. Los funcionarios de Hacienda podíaninvocar cr iterios económicos neutrales a finde justificar las decis iones y asf desviar en'cierta medida "las criticas de otras secretariasen el sentido que Hacienda era juez y parteen la formulación de poi íticas.1 6

las personas que propon fan que el gobier­no tuviese un papel más agresivo yuna lógicabasada en metas, con grue nte a la planea cióncen tral, se encara ron con un problema ' inme­diato : la fórmula pla nt eada por Haciendafuncionaba : De 1958 a 1970, la industria seexpandió ráp idamente y las tasas de creci­miento agregado se encontraba n en tre las másalta s del mundo. los cr íticos señalaban unaserie de problemas estructurales que ,felacio"naban directamente con poi ít icas IS/:pr~dúc­

ción agrfcola que decaía, urbanlsmc'aeelerarío,

16 . Mater iet. de entrevista . El pensamiento de ceecrsmenroeq uilibr ado y an tt -tntle cto nerto se re ñeia ,. n ,R~

Mance ra Ortiz {subsecretar io de Hacienda y CréditoPúbli co}. El presupues to f iscal V la economía nacional,México : n .p.. 1956. pp. 23 ·25. Cerso Fur tado señalaque la ca rga fiscal en México permaneció pr éctlcamenteest étrca ,en ladécad a de los sesenta , eumeéteedo la de­pendencia del gast o público en otras fuentes de financia­miento de 46 8 54 por c ient o en ese per iodo ,' t odos losgastos-de capi te l y una t er cera part e de losg~stoi cor rien­tes de l gobierno mex icano fueron ñne nciadcs d e recursosno fisca les. sobre todo d e créd itos int er nos y 'e')(ternos .Econ omic : de vetopment: 01 LBtin America': hil toricalback ground and co ntemporary probleml ;: lC8n'ibr idgeUmverslt v Presa. 19 76 . 2 nd . ed ición, p. 248 .

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penetración extranjera en ciertas áreas econó­micas, distribución del ingreso crecientementesoslayada, crecimiento de capital relativo, enoposición a la industria de mano de obraintensiva, balanza de pagos adversa y una cre­ciente deuda exterior." 7 Pero hasta que estossíntomas se agudizaron en la década de lossetenta, se pod ía ignorar a los críticos.

Echeverría desafió el predominio de Ha­cienda. La muerte de Rodrigo Górnez, Directordel Banco de México durante 17 años y larenuncia de Ortiz Mena, después de haber sidotitular de la SHCP durante 12 años propicia­ron la oportunidad para el cambio. Al promo­ver una apertura democrática como virtudpoi ítica y el desarrollo compartido comopoi ítica normativa, Echeverría alentó el diá­logo dentro del gobierno y entre los funcio­narios públicos y grupos ciudadanos. Las de­cisiones de Hacienda podrían desafiarse y esto-aunado a los diferentes esfuerzos para im­pulsar el crecimiento y mejorar las condicio­nes de vida de las poblaciones pobres, dentrode un contexto de creciente estancamiento­provocó tensiones. Caamaño Muñoz "fue re­nunciado" en 1971 y el sucesor de Ortiz Me­na, Hugo B. Margain, partió en 1973.

La evaluación coordinada de poi íticasfue desatendida en gran medida en el período1958-76, debido a que: 1) en ausencia de

11. 'reno, en La polltica económica en México. hace un aná­lisis mordat de estos ternas. Ver también, L. AntonioAspra, "1mport substitutton in Mexico: pest and pre­sent, "World development potícv and the possibility ofa 'livabJe' future for Latin Amerfca, "American PotiticetScience Review, 69:2. junio de 1975, pp. 501-25 pro­porciona un interesante análisis general de las tendenciasrecientes en la región y plantea las implicaciones po­I ítieas.

planes intersectoriales que fueran instrumen­tados, no existían criterios para evaluar resul­tados; y 2) las dependencias más importantesno ten ían incentivos para colaborar. El esfuer­zo fundamental a fin de coordinar la instru­mentación y evaluación de poi íticas, enfocadoprimordialmente a armonizar las inversionesy el gasto corriente se produjo en 1971, cuan­do los representantes de Hacienda, Presiden­cia y SEPANAL se reunieron en lo que sedenominó la Comisión del Gasto público. 1 8

Sin embargo, la esperanza manifestada porLópez Portillo en aquella época en el sentidode lograr "un triángulo de eficiencia", notuvo mayor eco en los resultados.' 9 Fernan­do Solana, el actual titular de Educación PÚ­blica, describió la situación de la siguientemanera:

"en forma simultánea se presentó unacompetencia abierta entre las tres depen­dencias para ver cuál controlaba una mayorcantidad de mecanismos de supervisión.Hasta este momento (1971) no conozconingún esfuerzo sistemático de coordina­ción entre las tres secretarías a fin dediseñar mecanismos unificados de pia­neación, coordinación y control. Sin em­bargo, incluso sin un sistema integral decoordinación, los actuales mecanismos decontrol han sido muy útiles. Gracias aellos, los períodos de verdadera anarquíaadministrativa en los cuales se hundierondiferentes organismos y empresas, han

18. El resumen de la estructura V metas seencuentra en Ho·recte Flores de la Peña, La función de control en la ad­ministración pública mexicana. tntemetionst Review atAdministrative &:iences. 60:1, 1974, pp. 55·57.

19. López Portillo, José, "La función de control en la le­forma administrativa," Revista de Administración Pú­blica, México, 22, enero-febrero, 1971, p. 93.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 21

sido superados y en algunos casos losvicios administrativos -no sólo en el sen­tido de técnica administrativa, sino inclu­sive de honestidad- se han liquidado."2o

A pesar de los grandes esfuerzos durante1971-76, la Comisión del Gasto Público seconsiderará, finalmente, un fracaso.21

En suma, a principios de la década de lossetenta, Hacienda reglamentó el presupuestoy ejerció una influencie uUI"inante sobre laplanificación y evaluación. La Presidencia ySEPANAL lograron, en cierta medida, el ac­ceso a la toma de decisiones en materia fi­nanciera. Sin embargo, la base económico­poi ítica de este arreglo se deterioraba. Eche­verría heredó una situación difícil y conformea sus numerosos críticos, la empeoró aún más.Durante su gestión, el gobierno nacional seincrementó de 782 dependencias a aproxima­damente 1019; la fuerza de trabajo aumentóen el orden de un 60 por ciento y la partici­pación del sector público en el PNB aumentóde 26.8 a 39.6 por ciento.22 La congruenciaadministrativa sufrió en gran medida. Comolo externó un miembro de la oposición en lainiciativa privada, hablando de Echeverría,"si hubiese sido un buen administrador, Mé-

20. Solana, Fernando, Los marcos de la reforma de la ad­ministración, ibid., p. 47.

21. González Perés. J.N., "La Secretaría de Programacióny Presupuesto: eje de la reforma," El Dla, suplementode XV aniversario, junio de 1977, p. 24; ExcéJsior, 12mayo 1977. "No hay coordinación entre las dependen­cias del ejecutivo. reconoce P. Muñoz Ledo."

22. Acevedo de Silva. María Guadalupe, "Crisis del deserto­lIismo y transformación del aparato estatal: México1970-1975." Revista Mexicana de Ciencias PolíticasV Sociales, 21 :82, octubre-diciembre 1975, p. 154. reuc.La po/frica económica en México, pp. 190, 193.

xico ser ía ahora un pa ís social ista. No lo es."? 3

La creciente inflación, el desempleo, la deudaexterna y la fuga de capitales -todo en uncontexto de exaltadas tensiones poi íticas­culminaron en la devaluación de 1976. Deah í que la agenda poi ítica de López Portillofue en gran parte dictada, no escogida: ordenpoi ítico y recuperación económica.

La SPP y la lógica de la reforma

Es irónico que los antecedentes que hacenque López Portillo sea la persona idónea parainstrumentar la reforma administrativa, tien­dan a debilitarlo desde el punto de vista po­Iítico. La iron ía aumenta por el hecho de queeste Presidente absorberá el costo de la refor­ma, mientras que sus sucesores esperan co­sechar los beneficios de un régimen robuste­cido.

José López Portillo fue el primero en im­pulsar el programa del doctorado en cienciasadministrativas en el Instituto Politécnico Na­cional. Encabezó los esfuerzos de reformaadministrativa del gobierno federal a media­dos de la década de los sesenta y tuvo unacarrera como administrador de alto nivel enpuestos en SEPANAL, Presidencia, ComisiónFederal de Electricidad y Hacienda.24 Portanto, es un refinado estudioso de la teoríay la práctica administrativa. Por otra parte, suprimer cargo de elección fue en la Presiden-

23. Cita en The Economist, 22 abril, 1978, Survf!V p. 18.Ver Cartas Loret de Mola, Confesiones de un goberna·dar, México: Editoria/ Griietbo, 1978, para la opiniónde un Estado acerca de Echeverr fa.

24. Hoder¡c a¡ Carne. Mexican política/ biographies, 1935·1975, Tucson: The Umversitv of Artzona Press, 1976,pp. 189-190.

22 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cia y no tuvo la oportunidad de crear parti­darios poi íticos que conllevan las gubernatu­ras, cargos en el partido y las carteras delgabinete más "poi íticas" , corno las Secreta ­rías de Gobernación o la del Traba jo. De ahíque, si López Portillo llevó a su régimen unaestrategia de reforma y un equipo para instru­mentarla, se le consideraba relativamentemenos poderoso que sus predecesores inme­diatos.2 5

El poder presidencial, en relación con lareforma administrativa , tiene relación en granparte, con el ritmo del sexenio. Deben reali­zarse diversas tareas bien y rápidamente. ElPresidente debe reunir una base de apoyo enel PRI, en los niveles nacionales e inferiores.Al mismo tiempo, debe seleccionar y formarun equipo administrativo numeroso, compe­tente y leal. Se precisa de velocidad y habi­lidad para romper efectivamente con el pre­decesor (el cual procurará mantener su in­fluencia) y de impulsar al nuevo régimen, detal manera que los programas puedan arraigary generar productos en el tercer o cuarto añode gobierno.2 6 Las funciones de .un Presi­dente son difíciles en épocas normales. Pero,para López Portillo, el intentar reformar alpartido y la burocracia, al mismo tiempo, re­viviendo asimismo la confianza del inversio­nista, multiplican las funciones:

25 . Samuel l . del V illar, " El manejo de la recuperación dela economía mexicana en crisis 11976-1978)." Foroin rem ilc;ondJ. 19 :4, abn t-iumo , 1979. p . 554 ; PeterH . Smilh. Llbyrinrh:s of oower: polirical recnsitmemin twem tetn Cenrurv Mex ico, Prtncetc n : PrincetonUnlvershv Press. 1979. pp . 288-89. señalan la relativadebilidad política del Presidente.

26. Ver Merilee S. Grlndte , Bureaucrats, pollticians andpesU8ntl in Mexico : A Case Srudy in Pub/ic Potícv,Berkele y : Universitv o f Californ ia Press, 1971, da unaexcelente explicación de estos tó picos .

La propia reforma administrativa cons­tituye un elemento de la mayor .estrategia degobierno. Es el complemento de una reformapoi ítica, cuya metaes estimular una partici­pación más amplia en materia de poi íticaelectoral, al tiempo que fortalece la Alianzapara la Producción, un conjunto de poi (ticasdestinadas a promover la confianza del ¡nver·sionista y estimular la recuperación. Los por­tavoces gubernamentales enfatizan el carácterintegrado y lógico del programa. 27

El elemento de la reforma administrativapuede resumirse en tres rubros : .1) .reorgani ­zación de las secretarías de Iínea :2)secto,rización de casi. 900 paraestatales bajo la coor­dinación de secretarías designadas como "ca­beza de .sector;" y 3) instrumentación de lapresupuestación por programas. La lógica detrabajo era la. elaboración de un plan .mult i­anual del . sector público, progran¡as anualesderivados del.plan, traducción de dichos pro­gramas en presupuestos-operativos.ie .inst ru­mentación mediante la burocracia ya reestruc­tu rada. El intento . de . pasar del .t radicionalpresupuesto basado en recursos, al estiln-deHacienda; al presupuesto' con base a metas; sefundamenta en la planeación a.medianoplazoy se refleja claramente en la lógica.

El compromiso del Presidente consistíaen programar fechas de presupuestacióna par­tir de 1965 y observar los esfuerzos inicialesrealizados por SEPANAL , a fin de introducirtécnicas de presupuesto por programas en lasparaestatales que Se encontraban bajo la corn-

27. La legislación fundamental es la, Ley orgánica de la ad­ministración públiC6 feder.I, reimpresa en El mercadode valoff/s, 37 :1,3 enero de 1977,l ,19 .Samuell.delVillar en "Reforma acIminioltrativa: vieja carta :..de -LópezPortillo;' Proceso, 22 enero de 1977,6·13, plopor.cionauna útil descripción a este respecto,

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 23

petencia de dicha dependencia. Cuando fungiócomo Secretario 'de Hacienda (1973·75),apoyó un ' proyecto piloto 'de un sistema depresupuesto por 'programas del gobierno ·ensu conjunto, bajo la supervisión del OficialMayor, Julio Rodolfo Moctezuma Cid.28

Carlos Tello, que en ese entonces -ocupaba elcargo .de Subsecretario dé Ingresos, era, asi­rnismo.cu ien promovía la reforma en materiade administración fiscal y se hab ía esforzadoen descentral izar la recaudación de impuestos.

Con objeto . de evitar la problemática decomis iones intersecrétariales, López Portillocontempló un solo organ ismo para integra r lasfunciones de planeación, programación, presu­puestación y evaluación. óin esta orientacióngeneral, se concluyeron los detalles de la SPPdurante , la . campaña presidencial 11975-76)en el .lnst ituto de .Estudios Políticos, Econó­micos y SOCiales, que constituye el órganode . invest igación y políticas del PRI. Aquí,Moctezum¡¡ Cid coordinó a un pequeño qru­po de expertos provenientes de Hacienda ydel partido. La Figura 2 muestra la estructurade la SfP.

Cabe notar un punto de ambigüedad encuantO a metas: si bien la SPP iba a centralizarla ptaneacl ón .vla presupuest.ación y la evalua­ción, López Portilla hacía hincapié en que lascábezasde sector deberían ser autónomaspara fijar metas, asignar recursos y evaluarresultados. Deesta mamira, se podría respon­sabilizar a las cabezas de sector de las realiza­ciones .. programáticas.2~ . Podrían lograrse

28 . Moctezuma Cid. Julio Bodolfo , "E l presupuesto comoherramienta de polít ica hacendaría," Primer conoreeo depresripucsro. Mé xico : 5HcP. 1975; pp. 13-21.

29 Material de entrevistas. V er. por ejemplo, la Exposiciónde motivos defa Le y orgánica -de la sdm inistrsc tón p ú­blica fedN af, 1976:"

varios fines: la Presidencia se liberaría de unenorme volumen de detalles que sólo serv íanpara limitar el poder presid encial ; los adrnin is­tradores de alto nivel serían recompensadospor los resultados programáticos y se podríanidentificar y . remed iar los problemas de trasla ­pe y la dup licación . Volviendo a la Figura 1,esta ten ía una imagen de la casilla 2. Dichoesti lo representaba un cambio signif icativodel control de Haciend a bajo la práctica tra­diciona l. El aspecto importante era la mezclaadecuada de tutela de la SPP e independenciasectorial.

Una característica de la nueva dependen ­cia que se comenta a menudo, se refiere a laforma en que los orígenes de las subsecretariasde la SPP afectaban la subsiguiente elaboraciónde políticas. La programación estaba integra­da por elementos tomados, principalmente, dela Presidencia, SEPANAL y el Consejo Nacio­nal de Ciencia y Técnología (CONACYT/.La evaluación carecía de antecedentes insti­tucionales claramente definidos y la realiza­ban jóvenes profesionales que proven ían dediversas disciplinas. En comparación, los de­partamentos técnicos y operativos de la Sub­secretaría de Egresos se transfirieron virtual­mente intactos de Hacienda para constituirla Subsecretaría del Presupuesto. Más tardese presentaron dos implicaciones: 1) si bien lasSubsecretarías. de Programación y Evaluaciónencararon enormes dificultades de metodo­logía y técnica, obstaculizadas aún más porla diversidad de sus orígenes burocráticos, laSubsecretaría del Presupuesto manten ía sucongruencia; y el presupuesto llevó a la SPPsu énfasis tradicional sobre el control , la le­galidad y la prudencia fiscal.3 o

30 . Mater ial de ent revistas

24 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

La segunda preocupación era la ubicaciónburocrática y las funciones de la Subsecretaríade Evaluación. En un sistema de partido do­minante, en el cual falta vigilancia o auditoríarigurosa por parte del Congreso, la adminis­tración mexicana se ha visto obstaculizadapara crear una capacidad global de evaluación.De ahí que la estructura de incentivos en lamovilidad burocrática responde en gran partea lazos de amistad y a redes de clientela,aunque los resultados programáticos sí cuen­tan en distintos grados en las dependencias yen diferentes momentos del régimen presi­dencial. Al colocar a la Subsecretaría de Eva­lucación a la par con otras dos Subsecretaríasde línea, reflejó la tendencia presidencial de"pensar en términos lineales." Esta posiciónfacilitaría la integración de la evaluación conla programación y la presupuestación. Perosu ubicación dentro de la SPP aumentó lostemores con respecto a una supersecreterieque planearía, asignaría y juzgaría el desem­peño de otras dependencias. Más aún, la eva­luación programática era un concepto pococonocido por las masas burocráticas y por

. ende tend ía a despertar sospechas.P '

Trascendiendo las características organi­zacionales, la formulación de poi íticas buro­cráticas es básicamente una función de lide­razgo; por ende, es útil hacer una observaciónen torno a la biografía y el accidente paracomprender los problemas iniciales de la SPP.Moctezuma Cid diseñó la SPP con la expecta­tiva de encabezarla. Sin embargo, con la de­valuación de 1976, López Portillo necesitabaun nuevo secretario de Hacienda. Por este

31. Material de entrevistas. Merilee Grindle. Patrona andcllents jn The bureaucracv: career Networks in Mexico.Latin American Res6llrch Review, 12:1, 1977, 37~6.

proporciona una descripción útil de estructuras de in­centivos y comportamiento burocrático.

motivo, en diciembre, Moctezuma Cid fue de­signado Secretario de Hacienda y CréditoPúblico y Carlos Tello, quien debería ocuparotro puesto, fue nombrado Secretario de Pro­gramación y Presupuesto. Habrá que especularhasta que se publiquen las memorias. Podíaser que Moctezuma Cid contempló mayorprioridad para la independencia sectorial yla congruencia administrativa; quizá Tello sepreocupaba más en estructurar programaspúbl icos efectivos para hacer frente a lospadecimientos económicos. Pronto Moctezu­ma Cid se encontró en conflicto con su propiacreación burocrática.

La SPP: Los primeros años

Los problemas que bloquearon a la SPP duorante el período 1977-79, pueden analizarseal considerar la congruencia relativa de lanueva dependencia con la naturaleza de lapoi ítica económica y la burocracia del go­bierno central. Asimismo, cabe notar ciertosproblemas técnicos y de procedimiento.

En 1976, el modelo de desarrollo esta­bilizador se derrumbó. Diferentes élites sa­caron distintas lecciones de los años de Eche­verría. Pero, aparte del acuerdo general paraacallar las voces y el enfrentamiento a proble­mas de recuperación económica a corto plazo,no surgieron poi íticas substantivas para uni­ficar facciones contendientes dentrq delgobierno. Las tensiones a este nivel compli­caron la introducción del nuevo proceso pre­supuestario.

En el área de la poi ítica económica gene­ral, López Portillo hizo frente a restriccionesen cuanto a recursos gubernamentales desdetres direcciones. Primero, debido a los acuer-

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 25

dos crediticios no utilizados en 1976, con elFondo Monetario Internacional, México acep­tó varias limitaciones, incluyendo un tope ala nueva deuda exterior, límites en cuanto adéficits gubernamentales y acciones encami­nadas a controlar la inflación. En segundolugar, como parte de la Alianza para la Pro­ducción, el gobierno elaboró un programa decontroles salariales y de precios. Los controlessalariales podrían aplicarse con más éxito enun medio de estabilidad de precios relativa;sin embargo, a fin de aumentar la inversión yla productividad, se consideraba necesariomoderar la carga fiscal en ingresos corporati­vos y privados. En tercer lugar el desarrollopetrolero, si bien prometía ingresos substan­ciales a largo plazo, requería una crecienteinversión a corto plazo. Más aún, el Presiden­te había elegido deliberadamente explotarel petróleo en forma gradual, con objeto decontrolar la inflación y dar tiempo para unaplanificación adecuada. Un sentido de crisispuede ayudar al reformar, pero la innovaciónes relativamente más fácil cuando hay inacti­vidad de recursos. En suma, las restriccionesbloquearon la reforma.

El programa de recuperación económicaprovocó un conflicto en el gabinete. CarlosTello argumentaba que los síntomas de lacrisis económica habían sido mal diagnostica­das, que la raíz de la inflación-estancamientoresid ía en desequilibrios estructurales y cue­llos de botella, y que lo indicado era la cre­ciente inversión y actividad gubernamentaldentro de un plan cuidadosamente diseñado.A corto plazo, la inflación podría persistir,pero sería inflación con crecimiento y noestancamiento. El impulso global de Telloimplicaba una orientación más activa, estad (s­tica, donde la empresa pública y mixta desem-

peñaría un mayor papel. Su postura residíaen el análisis complejo de las deformacionesque caracterizan al desarrollo dependiente yretardado.V Los aliados para dicha posiciónpodrían encontrarse en la Secretaría de Pa­trimonio y Fomento Industrial (el organismoque sucedió a SEPANAL) y entre la corrienteestructuralista de economistas profesionales,dispersada en la burocracia y en las universi­dades. También podrían valerse de símbolospoderosos del legado de la Revolución: na­cionalismo y justicia social.

Moctezuma Cid sosten ía que la políticaeconómica debería conformarse a la letra y alesp íritu del acuerdo celebrado con el FondoMonetario Internacional. En este sentido,planteó la aversión duradera de la inflación,con todas sus consecuencias distorsionantes ydebilitadoras. Entre los partidarios se encon­traban los bancos internacionales y naciona­les. La Secretaría de Comercio simpatizaba,pero quizá era más flexible, reflejando laambivalencia de los intereses comerciales pri­vados hacia los programas de estabilización.3 3

Un eficaz símbolo poi ítico de esta posiciónconsistía en relacionar la postura más estadís­tica con el régimen de Echeverría, que habíasido desaprobado por el públ ico desde la de­valuación. En 1977-79, los periódicos llevabanuna corriente uniforme de ataques contra em­presas públicas y mixtas, alegando corrupción,ineficiencia, mala administración y caciquismo

32. Estos temas se tratan en Tetlo, La ootttice económicaen México: y Horac¡c Flores de la Peña. Teoría ypráctica del desarrollo, México: Fondo de Cultura Eco·nómica. 1976. los explica en forma más general.

33. Por muchos motivos, es difícil caracterizar las pos­turas de las dependencias con gran precisión. Ver SusanKaufman Pureell y John F. H. Pureen, "State endsocletv in Mexico: must a stable polttv be Instituttona­Hzed" World Politicl. 32:2. Enero 1980. pp. 213-223.

26. REVISTADE ADMIN15TRACIDN PUBLICA

laboral : Hubo muy .pocos defensores y se hizofrente a ·u na opinión pública bastante esc éptí­ca, incluso hostil.

L ópez Portillo vaciló entre las posturas;pero. cuando las propuestas .dapresupuesto ,para el año.fiscel-de 1978 fueron presentadaspara . su ·consideración .final, se vi6 obligado aescocer. En 1977,s.0Iieitó las renuncias deTello .y de Moctezuma Cid .e .intentóun equi­librio precario entre los puntos de vista,3 4

Rápidamente se sucedieron otros ajustesde. personal . .Eduardo Pascual Moncayo; Sub­secretario deProgramaci6n fue substituido porAlfonso Cabreros. En Hacienda; .el. Subsecre­tario . de Ingresos; Ignacio .. Pichardo Paqaza,se-.fue con Moctezuma Cid. Pascual . habíarespaldado-Ja .postura de Tello y también sele .relacion ó-conJos problemas ocurridos alinstrumentar. el ·sistema deplaneaci6n de laSP}',.-Pichardo .Pagaza había preconizado en 'muchas ocesiones una política impositiva másagresiva,que ,iba en contra da la estrategia dehi Alianza para la Producción.35. La remociónde estos funcionarios.de alto nivel resultó encambios. de equipos de personal ; a medida .quelos . func ionarios recién .nombrados reorqani ­zaban las funciones y reclutaban a sus propios 'colaboradores.. La, sacudida Se resintió másen . la SPP, andando a tientas en sus primerosmeses, que en Hacienda.

34. ' The Eeonomi$(, 24 dtcl ernbre 1977 , pp . 57-58. El:Unírerss/, " Renunciaron Mocteluma Cid y Tello Ma·c(a5:'17 noviembre 1977,pp. '1·15 .

35: ' Ef' HerillrJo. 17 noviembre 19 77, " Retc rme f iscal 'pOsj·~ ' ble causa de la renuncia . Sin embargo, los Itntrev;stados

sugimn Que la poi It ice f i$C81 no e", la cuestión imcor­" Úm te: Pithardó renunció porque era parte 'del grupo. ~rmnistratiVo -de eolebo reoo res'de Mo cte1'uma Ci<:I .

.El punto que hay qu e subrayar en estecaso es que el desacuerdo en materia de poI ítf.:ca -macroecon ómica iba a colocar una ' trabaprofunda, ' que -ranularfa la 'norma tradicion alde disciplina política. Las renuncias da EnriqueCaamaño Muñoz y de Hugo Margáin a prin­ciplos.ríe la década de los setentafueronpormotivos de poi ítiea, como fue el caso "deMoctezurna Cid y Tello. , Más aún, la resol u,ción .posterior . de Jos 'asuntos primordialesafectar án-bésicamente el estilo de la formula ­ciór) de políticas de ,la SPP,-un asunto que seretomar é en -las conclusiones;

Cualquier reorganización importante pro­voca tensiones"[urisdiccionalesra madida quaenticades de reciente creación propugnanporcumplir (o exceder)' los mandatos estatutarios,mientras las dependencias más .antiquasma­niobranpara conservar su influencia o mini·rnizar sus , pérd idas. Los problemas . jurisd ic,cionalas obstaculizaron a la SPP .tantc. en susoperaciones .internas, como en sus relecionescon otros organismos , ,,

En la SPP la lógica maestra-preclsaba dela programación a fin de elaborar un planquinquenal y .un ' plan operativo , anual. LasSubsecretarías ...de .Presupuesto w Evaluaciónparticiparían durante esta .etapa; la primerapara asesorar en materia financiera y la últimaa fin de. asegurar que los métodos que perrni ­tirfan .Ia evaluación fuesen incorporados 'a laproqrarnación.iLa 'SPP consultar ía con.otrassecretarías en.la :programación a largo plazo yanual. ConCarlos :Tello, el mecanismo adop­tado : para .. faeiHtarla ·comunicación era unaserle de once grupos.lnterinstitucionales paraProgramación . y Presupuestación sectoriales(GIPPS). Cada GIPPS reunía a funcionartosde Programación, Presupuesto y Evaluación y

ARTICULOS MONOGRAFICOS 27

los funcionarios de Planeación y Presupuestode otras , depend encias cuva -Intorrnaci ón seconsideraba útil. En forma colectiva, losGIPPS .formularían "las' propuestas que se~íanrevlsadas e inteqradas a.nivelesmás altos conlaSPP. . .

En .térrninos de jurisdicción; 'con frecuen­cia se observaba que los funciona rios de lastres Subsecretarías 'de la . SPP defin ían -losasuntos .en términos bastante disImiles y duorente las reuniones ,tend ían a hablar al mismotiempo. Los funcionarios de la Subsecretaríade Presupuesto criticaban lo que ellos conside­raban metodologías engorrosas Y' metas irrea­listas . presentadas . por los , programadores,quienes a .su vez criticaban '. la mentalidad decontador de .los presupuestadores Ysu-aparen­te -incapacidad .para pensar en términos pro­gramáticos y orientados hacia resultados.

Guizá' más grave'era' la crítica' que la Sub-.secretaría .de Presupuesto ' hacía 'de ,su propiaprogramación. La Dirección :General da -lnver­slones sondeaba los detalles de los proyectosde inversión, desafiando los cálculos de costosy exigiendo justificaciones extensas .P " En uncaso,por "lo menos, la Djrec¿¡6n seleccionóalgunos pr9yectos para subsidiarlos y rechazóotros sin prestar suflciente corislderaci óna lasconsecuencias programáticas de sus decislones,Durante ' etcurso de ' Ia instrumentación 'pre­supuesta ! de T978, la Subsecretaría del Presu­pues,~ó}nició\ma serie'deajiistes slnconsu ltara los' f únclonarlos de' Proqrárnaclón o Evalua­ción.37 'Cabe notar, en defensa de, la Subse-

36.. Ma te rial de enW tv i' t l'l!l

37. S éncner Aguilar . Rica rdo, V co laboradores, La progra­mación V lil areeoouenectón en Méx;co , traba jo no pu­blicado prese ntado : para,"el Premio a nua l de Ad minis:;treclón Pública, lns t i t uto. Nacional de Adm in ist raciónPúbl ica. 1979, pp .44647 ,

creta ría del , Presupuesto, que a. finales de1977 los egresos programados :excedieron alos lnqresos -previstosv alguien tenia queirn-:poner prioridades:

Las funciones de la Subsecretaría de Eva­luación..en .el . nuevo ·proceso estaban .pococlaras. La Subsecretaría influía en buena partedebido al ,fuerte apoyo que el Presidente brin-.daba al Subsecretario. Sin embargo, hasta quese pudiese,establecer el proceso de 'planifica­ción y se, sistematizaran los vínculos conIa .Subsecretaría ,del Presupuesto.da de Eval úa­ci ón estaba en gran medida limitada a estud iosespeciales ad hoc, de ,interés inmediato .paraelPresidente.. Corno.era de esperarse.da-Sub- :secretarfade Evaluaci ón desencadenó proble­mas de competenc ia en toda la burocracia. Lanoción de una evaluación..colegiaday profe­sionaldel desempeño proqrarnático, fue difícilde introducir en un sistema en el que miles dep'iJestos :estiÍb.aii~en ::peligro en una transiciónpresidencial; Los',titulares de las'dependenc iasprefei (an hecersusproplas e\Íahj~cionessiesqué hab í~ que'efect~arlasy'se mostrali~n re­nLJen ~es a proporcionar ,información que po­dría convertirse , en pé"rtréchó para cualquiergr~p'o"poLítiéo. A fines de, ,197.1 se .aceptÓesta , realida,d vIafuncí ón de evaluación setrasladó a la' Pre~i,deflda,auóque eláparatopoiítlco permaneció a la'Spp.38

'ü Subsecretaría :de Eilaluaclon tambiénencaró la' práctica ' irripreqnada decqrrupclónadministrativa. Si bien no fue el comporta­miento que se presta en si a una cuantificaciónrigurosa, la corrupción existe en muchas for­mas y en gran escala. El gobierno de LópezPortillo ha sido el ,más, agresivo en combatireste ¡tiej o qu é quiiá 'ot ro régimen' reclenta, y

38. U,no' más Uno, 13.enero 1.978 ..." N¡ calificar ni juagar,só lo evaluar ."

28 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

la evaluación de programas llegaría a ser unarma adicional en la batalla. Pero la tradiciónconlleva ímpetu y el cambio sólo llegará enforma gradual. No obstante, en términos ad­ministrativos prácticos, el personal de la Sub­secretaría de Evaluación se ha mostrado re­nuente a sondear con demasiada profundidadlos datos que recopilaron por temor a desen­cadenar represalias de lugares desccnocídos.P''

Con respecto a la cooperación interse­cretarial, surgieron tres áreas problema: Ha­cienda, las cabezas de sector y las oficinasregionales del goberno federal. Parte del pro­blema entre Hacienda y la SPP se derivó dela separación legal, irreal, de funciones. Porley, la SPP debería formular los presupuestosde ingresos y egresos, vigilar la instrumenta­ción y preparar una auditoría basada encuentas de las dependencias. Hacienda retuvoel control sobre la poi ítica monetaria y seencargó de administrar los ingresos mediantela recaudación de impuestos y operacionescrediticias. Asimismo, Hacienda ten ía autori­dad legal para determinar los usos de fondosderivados de préstarnos.f ? Evidentemente,para que tuviera éxito el proceso de planea­ción-presupuestación, los dos organismosten ían que colaborar estrechamente a fin decoordinar las políticas monetaria y fiscal, yajustar los ingresos con los egresos en las etapasde formulación e implementación de la pre­supuestación.

39. Material de entrevistas.

40. Ley de ptelUpUmo, contabilidad y gasto público; Leygeneral de deuda pública, en Diario Oficial, 31 diciem­bre, 1976. Reimpreso en la Presidencia de la República,Coordinación General de Estudios Administrativos, Ba­.. jurídicas de la reforma administrativa del gobiernoftJders/, México: Litograf(a Rekord: 1877, pp. 59-69,79-88.

Durante 1977 no se contó con dicha co­laboración. Desde la perspectiva de Hacienda,Tello intentaba monopolizar la toma de de­cisiones en materia financiera. La opinión dela SPP era que Hacienda complicaba la ins­trumentación del presupuesto del ejerciciofiscal de 1977, al retardar las acciones de lasórdenes de pago autorizadas por la SPP. Laaprobación de pagos también fue una útilpalanca para husmear información de la SPPacerca de operaciones financieras diarias de lasdependencias; a su vez, esta información forotaleció las gestiones de Hacienda con la SPPen discusiones sobre poi ítica macro y micro­económica. En junio de 1977, Hacienda ro­busteció su capacidad de análisis al crear laDirección General de Planeación de Hacien­da, bajo el Subsecretario Miguel de la MadridHurtado."! Con la capacidad técnica, expe­riencia y mejor comprensión de los impactosproducidos por las tendencias internacionalesy nacionales en las finanzas del sector público,con frecuencia los cálculos de Hacienda resul­taron ser más precisos que los de la Spp.4 2

La elaboración del presupuesto del ejer­cicio fiscal de 1978 estuvo caracterizada pordesacuerdos entre Hacienda y la SPP y con­dujo a dos series de opciones presentadas alPresidente en octubre de 1977. Se constituyóun grupo de trabajo integrado por las dos de­pendencias con objeto de resolver las diferen­cias y, después de las renuncias de Tello yMoctezuma Cid, el grupo se formalizó comola Comisión de Gastos y Financiamiento afin de reintegrar en lo administrativo las fun-

41. Novedades, 13 de junio de 1977, La Secreterfe de He­cienda integra un nuevo orQElnismo ...

42. Material de entrevistas.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 29

ciones que habían sido jurídicamente dividi­das.4 3

La reorganizaci6n de las dependencias de1ínea y la sectorizaci6n de los organismos pa­raestatales fueron una medida importantepara ordenar a la burocracia nacional y forta­lecer la Presidencia, al simplificar sus tareasde supervisi6n. Se esperaba que las cabezasde sector coordinaran sus entidades subordi­nadas y resolvieran los problemas, llevandos610 asuntos importantes de poi ítica a laatenci6n del Presidente dejando a un lado losconflictos ocasionados por la reubicaci6n dedependencias y al subordinarlas a los Secreta­rios, la 16gica de la sectorizaci6n requería quelas cabezas de sector tomaran un papel de li­derazgo en materia de presupuestaci6n. Elpunto inevitable era la forma de cooperaci6nconfl icto entre dependencias, cabezas desector y la SPP.

~omo se apunt6 con anterioridad, la Di­rección de Inversiones de la SPP propici6 lascríticas, al revisar las propuestas que la Sub­secretaría de Programaci6n elaboró despuésde amplias consultas intersecretariales. Unacrítica más general fue en el sentido de que,elSubsecretario del Presupuesto, Miguel RicoRamírez tendía a menoscabar aún más elpropósito de sectorizaci6n al implicarse en losdetalles de elaboración e instrumentaciónde presupuestos a niveles de dependencia,programas, incluso decisiones de gastos mi­núsculos. Al funcionar de esta manera, Ricoestaba sencillamente reviviendo el estilo de suex jefe de la SHCP, Enrique Caamaño Muñoz.Pero el campo de acción y la complejidad delgobierno habían aumentado enormemente

43. Material de entrevistas.

durante el sexenio de Echeverría y, aunque sele consideraba en todas partes como diligentey capaz, Rico no pudo hacer frente en formaadecuada al enorme volumen de papeleo queexigía revisar.4 4

Sobre todo con base en supuestos, se po­dría simpatizar con la actitud de la Subsecre­taría del Presupuesto. La reorganización delas Secretarías de línea implicaba una impor­tante reorganización de las responsabilidadescon nuevos híbridos administrativos (porejemplo, Asentamientos Humanos y ObrasPúblicas, Agricultura y Recursos Hidráulicos).Al luchar por integrar sus Subsecretarías yDirecciones, las cabezas de sector estaban en­cargadas de coordinar los organismos paraes­tatales bajo su competencia. En esta acción seotorg6 libertad a las cabezas de sector paraidear estilos de coordinaci6n que se adecuarana sus percepciones de caracter ísticas sectoria­les. La tarea resultó difícil. Un cálculo era quepara abril de 1979, quizá tres de los oncesectores funcionarían eficazmente.4 5 En estascircunstancias, es comprensible que los fun­cionarios de la Subsecretaría del Presupuestose preocuparan por el orden y el control. Lavigilancia de la corrupci6n y sencillamente lamala administraci6n, es una preocupaciónconstante y legítima, y la confusi6n de lareorganización sólo podría servir para aumen­tar la acostumbrada vigilancia. Sin embargo,de mayor trascendencia era la resistencia aliberar propia de los hábitos de la toma dedecisiones centralizada. El permitir que lascabezas de sector tomasen decisiones y asu­mieran la responsabilidad de los resultados delos programas, requería de una aceptación dela palabra difícil de mostrar.44. Material de entrevistas.

45. Material de entrevistas.

30 REVISTA DEADMINISTRACIOI\I PUBLICA

De ah í que la Sobsecret2ríade Presupues­to SIlC0fl5tderó ",foera:{le, sincronización conlas reformas-prOptle$tal¡';'·;EI problema no era5&10 qtie-.la> SubséCretaría 'delPresupuesto 'sehabía tornado en un cuello' de ..botella.;delproceso glQbal, sino que ,la Subsecretaría esta­ba~ blJs6a.ic)o ' s'ú 'propiac,irnce(icíÓ!' de ,laspbrl*.a~ .c!r. !¡(adtn~h¡stfa,Cífm"y ,a!güiulS Ir~ga ­rsm :.a su.rg, r i:¡U_~ . ~tabaall~aa , con la SHCP,En' tebrero dé'1919, el Presidente reprendióse,~éramél\te :~r)!Jéeso~,9(iéJ¡o en ,'l,a $Pf',Ricarao"GarCía Sainz, '{áNtiguel Hicopornohaber subsidTi.d6' uiJ- "prbgra rriá ' p rioHta'rio',Da'dq,que etréPr'qche 's,~ l¡~bía~~!KIy¡ldo 8(1

ap¡í ríe~éÍa " Y'JÚe ' ¡j i'n pji ¡¡ TTÍé~te , fi!tradó a, :Ji!pléQ~ $Ji':¡ni~(pr~i¿ co ;¡'q, ~ltúí.tei1to 'dél'P.i-e'­si~élité 'pari( ú'i:!a:'s~~oQ¡j" i:.i;if!d<i , de fÍ! Íl:locio­n,es,"~ : Al'." IJR manjfes tl!i;se ' uri seguirT¡ iénto. , . 1 , .' , ' .1 : '# ,"' ,', ' o' . ¡.. • • . ., _ • ' , . ' • , • .

!n1!!~dW,o " la,N),te~pret\l<¡1on"a\t~r.n~t¡va (y me-"bs,p~~(is,ibM,Ne Q~ii e !j~¡¡Fo~~é ,S:íiví6par,ades)/íat '.I ~ ' ,crí t iC<¡ ,del,rresíile:9Jea "la SPP ,yq~ehabía " 'u Í1 erlt'eií'd í inre n~o ' jmpllcifo deé¡jr9á ~ ·· 'c'qn~ ' -la"responsaqirl~a.dde .19s.. Q~~tod.Si~ ,etnba ~~o, ·: n ·,m'!Yó,~e . 1 ~1JlGarc ta, ~á.ít]{y'Rrtb 'fueron destituidos eh' u'iia i~organ¡zación

rlenllfal 'qué táiil rlíéli 'iemo916alos secretarlOS&i.~bb~i-"~bfÓn Td~ . Re¡~~,o'i(és"Exf~fl¿;re~ ,El 'biim' é)n de' 1l'céi6ii' ·· lb librC! tó del iiiÓ",i-rffi~!Ti~~qü~1e(Pres¡Je~~,e ' t~~lri bIÓ'se.'1c¡ij,a:mentetomo 'sn el. 'mela r Interés dei:pa IS,~n'ér? 9:oii~ige~~'i~~,ec~,~c!pq: ~<¡erEa 'Wi \ó~protlfert1as flln(lameritlld . oel equipo r1p qo­bilÍr¡.¡ii:¡{1':

46. · ·: ~ Q~ i~~~ .'~.I~ ~re~id~~ I~ , Ié\ sirT!ul~l~f1 .of i~ i.ar:· . /:(Jc..~q."19 feb~rti 1~9 . pp~2f!i-21 . · Vet' tamblen~ Exc~ls,o' .

;?Q~ lwtth~ l:'919'¡ R«t "privada. : PP¡··'"4 ; -22 -A-y : " Losin tc ce btes ," p . 9 ·A .

47 . Latin American Potit icet Rt!fJort . 25 mayo 1979. p .-lB ;Exd/s;or 27 de may o de 19 79. " A la m itad del fo ro", p .p ,l a,A ,

Puesto que .un gran .votumérroe l'os,gastOSpúblicos eran administrados por el gobiernoa través de sus organismos en las entidadesfecreiativas; la renrqanizeciónprecisaba de unanueva 'disposición de las 'rel:itlórle~ ' entre 'e l!¡óbierno federal y estatal, 'Y'entre !a5ofidrílJsfroéraleh!ri ' lOs' estados: la 'SPPtendría,;;qúeSer'la primera eri 'cóordinar; tos-problemaste­derales, estatales y municipa1es."Esto'COIQcó aía de¡)endencia :én ra.'difíci1-p(¡slcl6nde entre­lazar las prídRdádes federales 'i:on "las necesl­dades'eStafáles':Y munlctoales qce '¡¡'menudon ó'colncld ían"'Además, '16s gobernadores'ac­fuabán .·é01W' preconizadores ,de' las'neeeslda­des"loeale'S y laSPP seconvlrtióenun blanco~onveni9rite pál'a'lacrítica"

,t.a'comph!jiáad 'de,la reorganización reqee­ría 'tlélT1po, y para abril de 1979 '·las·oficlnasestatalesdé la'SPP aúnca'tecíán 'de í il~ihi¿c-íO­nes formalizadas para leqalizar su"'alÍtorldaden relación con otras oficinas federales en losestadrui: 'entónce\( la efii:~l:ia'a ' h ívél " ~$tata lCiMeri~~i."de lá hábÜidati "~ 'd¡\pldni~ci ii'de.1os.¡'epre'~erÍ'tantes aeíi."SPP,48

Losproblemas tecnicos'y 'de procedllnien­toque at'ei:iár0rla la SPfi ,~n 19sprimerósá~osjl0o//an l;ómBrf!iiq~rs'e , '.,c~n "~aY9r' }~RilW~articulando , la tóclca oubernamental del pr é-

'SUpu~slq conbase en~etas:' , ) tJ~pla¡;'gjQ balg(jihR~~n~r . fjj~ , i!.'~ : , D?'~ta,s ,~~~p,~f!j~~~s' ~~r

'~ctq~., ,2)' l"os P!~~~~,~~t9-~I~I~~"se ,~,I) ~ r.e l ~z,~~,en, _p n~ ' ,~tr.~c~~r~ p.rOQ~~,~at~9 1,~.teg ra~a"H~rla burocracia P,ubhca;(:Je .tal, manera que,Jos'." ' ". • ", '- " " , ' • . ' . " ' " ' . ' ". . • :'1'. . " -. •. . ' ,' '."' étem éntos délmisrno proíjl:ama admln istradonoedlsñntosorqanismc¡ p~'édan ' iderÍ tificai'Séy 'coordlnarse. 31 Losproqramas ' operat iliosanual~sse derivan dét'p!anqúlnqueria l ínter-

48. Mater ial de entre vistas .

ARTICUlOS MONOGRAFICOS

sectorial. 4 ). Los programas anuales se tradu­.ci rán qn presupuestos 'del ejercicio fiscal ;.. endonde los gastos proyectados ' se ajusten·a ·losingresos previstos, de tal manera que se puedamantener una. .conqruencía programática.5) Se realizarán los ajustes jtecesariosan elcurso de Ia instrumentación. gei presupuestoy sé prestará . ~tenci?neJ¡Pecial a las .conse­cuenciasproqram átlcas.ide las .decisiones. 6)Los programas Se evaluarán a intervalos pre­dei:erminado~ .y 10s n¡¡lIazgos.y recomenda­ciones reciclados a través de. u·n'¡dades.~e pla­neación-proqrarnación . Por lo tanto.el sistema~e¡¡jlJsta constantemente dentr,o (je un .rnarcode ' ÍT1e~s concretas. . .

La lóqlca presupone: 1)informaci611 am­plia y oportunaZ) 'terminolóqfa estandariza­da (porejempto, matdcesprograh1á~íc~s, datosde ' cár¡¡a de trabajoJ.;3tsuflcie.ntes¡l¡)titudestécnicas distríbuidas en forma adecuada enlas . dependencias y entre ellas; y . 4). ruti naspracticablesde comunicación ycoórdinaciónentre y dentro. de ·Ias dependencias. En formaideal, la .instrumentación dehsistema seríacuiríadosamenteproqrarnadapor oasosv eta­pas, empezando; cbviamente, con un plan. 'Por lo tanto, durante el periodo de arranque,podrfa contemplarse un ,pnocesovpresupues­tario paralelo, tradicional y .programáticQimientras se formula un plan, '1 '5e' cumplen'otros requisitos. Planteado en términos ..tan.escuetos, la enormidad de la tarea emprendidaen 1977 es muy clara.

La clave para el sistema es un plan; la pre ­supuestación y la evaluación dependen deesto. En el período de 1977-78 , no se contabacon dicho plan y a finales de 1979, el PlanGlobal aún se encontraba en forma de provee-

tO,4 SAI carecer d e un plan, se tornó la deei­sión en 1977 de' formular un plan decincoeñosvun..plan -anual al mlsmotiernpo. EstoSe ' emprendió en circunstancias difíciles: 1) latransición presidencial -lm plica extansoscam­bios rde personal y considerable confusión!2) la reorqaruzación v-seetortaací ón-de las' de!pendencias del gobierno central agravaron 'laconfusión; 3) Se carecfa de datos adecuados yterwioolog ía estandadzada;y4) habfaescasezde , planificadores .y técnicos , calificados" 'sudistribución. era ,subóptima .v, en ca Igllnos ca­sos, estacan .ocupedos con elproqrarna esta-blecido por el qobi erno.f o '

l PorquJÍ entonces, .f rentea estas circú ns­tanelas, existfala prisa de .instrumen,tar.?Ouizála expllcación.més ,lógica es el dilema del . re­formador: al intentar hacer todo al-mismotiempo, uno se expone a la excesiva exten­sión, a la confusión y ,al fracaso, sinembargoC;el apremiar paulatinamente para lograr me­joría .pone en,.peliqro .elIrnpeur vlas realiza"ciones puedenser-tan triviales .como sólidas.t.ópez Pqrtilj,Q pensó QU~ las reformas eran.un:

49 , ~ - Mat'eri,af d~ enl'-ei¡js tas_. E l" ;'P:I~n ,globaJ._d e d~arf9Uo'

, 'Se' presen tti'aj 'PTesidenÚi 'en Í"ha rz:ode T9~~: 'Ber'ci 'h-ó sedifund¡ó ~aJ púbHeo. 'Exctilsior; -t2 .de matlo: :-tfEf 1979;"P~neacjÓ~(J . "_ PP;· ;1! 1~~.E; n; Prp'ces~l~ '15 i-de '?Ctub~r,lf'de 1979, "pp. 6 -10 habtade 4ll: proyec to ..su bsecu ente,la tercéYa' Vetsióri, - . .

50 ~árGh e~ , -':' gl,l ~ J i:J r. ,v ...co labo{adofes..; 4J, II..rpgr4!ff!8:fión.pp. -449, 457 :58. El Universal, i1 de noviembre J;lJ;:.197 :i; "' (Háy' poto-s :espécial ¡ st~"'e;p 'r.drr1Pu t~,~~Óh./;lf_Ó r.:~~tlcai· rp .;lO.'iniof rna-qlJe MO Kiro ceritabacon aPr"dk'i'-­

. ma~~.en~ :pa 9s.~.c.i a J,is ~ts ,~aIWFacjo~, :,ep ~ ip~or,rJY4t ~q¡;

De est os. como cuarenta fuero n, em pleádQs en trl:!$ dp.:,:pendencias gubernamentales,' -t.b\ ' I ~ Spp.:·~ en ' fa! Unl~cr­

sidad Naciona l. Sin em ba rgo , se ha registrado u n co nsi­der able crecirl) j~n_\f.? e n !Q,s ,n ~ ~e~9-~ d e , téc,~ i <; p:~ :de:n ivelinferior , de ep roxl mada rretrt e -q;jO{) en' 1967 <:1 ' 25 .000en 1976.

32 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

todo integrado, que deberlan implantarseinmediata y simultáneamente a fin de romperla inercia de la tradición y convencer al públi­co y al gobierno de la seriedad de su propósi­to. Era necesario iniciar las reformas con lasucesión presidencial, en el momento en quelas bases poi íticas de las dependencias estabanen cambio continuo V los miembros del ga­binete no tenían intereses creados que prote­ger. Además, los preparativos de la reforma sehabían emprendido destle 1965 y el Presiden­te se abocó a nombrar a sus partidarios enpuestos estratégicos,,-.!H" Hacienda, la SPP, Co­mercio y Presidencia.

A pesar de que, obviamente, la evaluaciónde la reforma de planificación y presupuesta·ción no puede intentarse por varios años,¿qué clase de impresiones provisionales pue­den sacarse?

Evaluaciones y Especulaciones

En mayo de 1979, el tercer equipo en el mis­mo número de años tomó posesión de la SPP:Miguel de la Madrid Hurtado fue designadoSecretario; Ramón Aguirre substituyó a Mi­guel Rico en la Subsecretaría del Presupuesto(como lo había hecho en Hacienda en 1973);Y Francisco Labastida se hizo cargo de laSubsecretaria de Programación. Se hicieroninterpretaciones diferentes en cuanto al -sig­nificado poi ítico de los cambios, pero habíaun acuerdo generalizado en el sentido de quemejoraría la coordinación entre la SPP y Ha­cienda. Se iniciaron los trabajos del presu­puesto del ejercicio fiscal para 1980 y en otraversión del Plan Globa\.

A pesar de los malabarismos de personal,parece impreciso (y ciertamente prematuro)

sugerir que la reforma de la planeación y pre­supuestación fracasó. Una evaluación como laque sigue señala que:

Existen crecientes s íntomas en el sentidode que López Portillo empieza a perderla batalla que emprendió al tomar pose­sión, a fin de establecer un firme controlcentral sobre la presupuestación y la pla­neación. Un indicio es el retorno en 1979a un excedente considerable en el gastopúblico, el cual se mantuvo bajo estrictocontrol en los años de 1977 y 1978. Otrosurge de los informes indicadores de que elequi po que rodea a José Andrés Oteyza,Secretario de Patrimonio y Fomento In­dustrial, estA particularmente inconformeal retornar a la práctica de unir las de­mandas de los diferentes sectores de laeconomía y de los dirigentes provincialesen lugar de planearlo desde el centro.51

Existen, por lo menos, dos problemas alrespecto. Primero, en función de la esencia dela poi ítica, el excedente del gasto público re­fleja un consenso entre los formuladores depoi íticas en el sentido de que el desarrollocausa mayor preocupación que la inflación.Asimismo, al observar el ritmo del sexenio, lossegundos dos años tienden a ser expansionis­taso El Presidente López Portillo, en efecto,denominó este periodo como el de la consoli­dación de las tasas de crecimiento más altasdel último tercio de su gobierno. En segundolugar, el gasto jamás se planeó realmente desdeel centro, por lo que en este sentido no habíaretorno a alguna práctica anterior. El descon­tento mostrado por los colaboradores deOteyza, si es que se sintió, podría entenderse

51. Latin atner;can weekly repon. 15 diciembre 1979.pp. 75·76.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 33

mejor al apuntar que la planeación estaba másavanzada en el sector industrial, lo que podíahaber fortalecido sus presentaciones anterioresfrente a los otros sectores. Sin embargo, apesar de la retórica gubernamental en materiaagrícola, la industria recibió preferencia yaparentemente la se~uirá recibiendo en laspropuestas de 1980. 5

El estilo de elaboración de presupuestoque aqu í se critica, puede ser un cambio haciala meta original de consultas sectoriales cen­trales. En un examen previo del discurso deDe la Madrid en materia de presupuesto, uncolumnista de Excélsior observó que el pre­supuesto de 1980 avanzará al eliminar lospresupuestos de escritorio y los problemasconcomitantes de traslapes de inversión ygastos erráticos. Además,

"parece ser que De la Madrid encabezóreuniones con cabezas de sector y fijó lasasignaciones que permitirían el desarrollode los programas. Esto significa que ahoralas cabezas de sector ya no se enterarán desus presupuestos asignados por conductode los medios de comunicación.Sin esta descentralización, las cabezas desector, los secretarios de Estado conocerancon antelación el presupuesto de que dis­ponen, de manera que puedan programar., f d d "53sus inversiones en arma a ecua a.

Independientemente de la orientación fi­nal, el examen previo fue una señal pública de

52 "De nuevo, preferencia a industria sobre campo en elpresupuesto:' Proceso, 3 diciembre 1979. pp. 8·9.

53 ExcéJsior, 29 noviembre 1979, p. 10-A.

un cambio en el estilo de formulación de po­líticas.

En términos negativos, donde se podríaexagerar el fracaso de la reforma es en lo re­lativo a formular un Plan Global a cinco años,que servirá como la base de programación ypresupuestación anual. Sencillamente la tareaera demasiado grande. En forma más cons­tructiva, parecería que los tres primeros añosse podrían interpretar como la búsqueda deun equilibrio operativo entre dos series de ten­siones: la SPP y las cabezas de sector; progra­mación y recursos (o la SPP y Hacienda) Elpresupuesto por programas pudo no haberseconvertido en el instrumento principal de unesfuerzo rigurosamente estad ístico hacia laformulación de poi íticas, pero pueden encon­trarse pruebas de un potencial aún mayor dela aportación del presupuesto por programascomo instrumento de las cabezas de sector,para identificar traslapes y duplicación deprogramas y estimular a los administradores aenfatizar los resultados.

Retomando la noción de congruencia, sepodría establecer un argumento en el sentidode que la sectorización administrativa y ~a

programación a corto plazo (~n~al) son, Ido­neas para las instituciones y practicas pol íticasmexicanas. La lógica del cooperativismomoderno y civil; un tema importante en el PRIy en la burocracia nacional, es organizar laeconom ía y la sociedad conforme a 1measfuncionales (es decir, de producción). Lasestructuras cooperativistas a finales de ladécada de los treinta resultaron útiles al ad­ministrar la creciente participación de losniveles más bajos de la población en la poi íticay al organizar la economía para facilitar lapromoción del Estado en cuanto al desarrollo

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económico.54 En comparación con el gradode control central que se requiere para la pla­nificación global, el cooperativismo permiteflexibilidad al tratar las preocupacionessectoriales. Las cabezas de sector, que sesupone están más cerca de las cuestiones ylos problemas sustantivos de sus áreas, puedenemplear cualquier estilo y técnicas que consi­deren adecuadas. En forma semejante, en unasociedad de carencias pronunciadas, la pro­gramación anual permite flexibilidad al des­plazar recursos a fin de destinarlos a problemaspoi íticos inmediatos. Entonces los presupues­tadores centrales pueden unificar los progra­mas sectoriales dentro del contexto de objeti­vos macroeconómicos y prioridades presiden­ciales, a plazo más largo (por ejemplo, energé­ticos, empleo, desarrollo industrial y otrosaspectos de la misma índole). Pueden conser­varse símbolos importa ntes (planeación racio­nal, descentralización) y el papel de la SPPcomo gestionadora del Presidente ante lascabezas de sector podría sistematizarse demanera tal, que no amenace el equilibrio de la

54 Ver especialmente Robert R . Keufman, "Mexican IJndLstin AmeríQn lIuthoritafMnism," en Jos é Luis Aeyna yRichard A. Wetnert. eds. Authorir.rÍllniJm in Mt1Jtico(Philadelphie: PSHI . 19771. pt;) . 193-232.

sucesión.¿Qué es lo que el futuro depara para la SPP?

Con respecto a un pa ísdonde los profes ionalesmejor informados a menudo se equ ivocan ensus prospectivas, es riesgoso meterse en lastramas. Pero hay dos aspectos claros: 1) lamagnitud y la importancia del gobierno mexi­cano ha aumentado enormemente en la últimadécada, y 2) el desarrollo petrolero crearárecursos nuevos (es decir, no reclamados) ysustanciales. Las autoridades poi íticas deMéxico, por ende, tienen ante sí una gamamás amplia de instrumentos y opciones depolítica que las que tuvieron en 1955-76. Yasea que las poi íticas de desarrollo enfaticenuna orientación más estad ística o se encaminenhacia una mayor apertura de la economía in·ternacional, la SPP desempeñará un papel claveen la programación y presupuestación para unextenso sector público. Lo que probablementediferirá bajo estas alternativas, será el estilo deformulación de políticas : un mayor dominiodel centro en el primer caso y uno más equili ­brado en el segundo.

EL SISTEMA POLlTICO MEXICANO*

Los Gabinetes Presidenciales de 1920a la fecha

INTRODUCCION

El análisis de los gabinetes mexicanos, de1920 a la fecha, pueden aclarar, en cierta me­dida, los confusos patrones de liderazgopoi ítico en el México posrevolucionario.'A pesar de que en México el proceso decambios sociales, económicos y poi íticos harecibido amplia atención en los últimos años,por parte de los científicos sociales, existemuy poca información emp írica sobre lasdimensiones de los cambios dentro de losgrupos poi ít icos dornlnantes.f Esto constltu­ye un reto evidente para el politólogo, dado

Ensayo elaborado en la Universidad de Warwick, Inglate­rra, 1973.

1. No se está sugiriendo Que el gabinete sea el grupo elitistamás important e en México. Este es uno de 10$ gruposque operan en el marco de lo que se ha denominado "Lafamilia revol ucionaria ," V éase Brandenburp, Frank. Themaking oí modern Mexico IEnglewo od Cl ifh. Prentlce­Hall, 1961). pp. 2-7.

2. Como ejemplos , véanse : CUne, Howard F., Mexico: Re­vo/utían to Svotutkm tLondon, O.U.P .• 1962); Glade,Wi ll iam P. y A ndersan , Char les W.• The POlitical Eco­no rrucs of Mexico~ Madison, Untversttv of WiscousinPress, 1960; Gonzáree Casanova, Pablo , La Democraciaen México , México, D. F., Ediciones Era, 1965; HansenRoger D., Tne Politics'of Mexican Devetopment, London,John s Hccki ns Universttv Press, 1971 ; Silva Herzog, J .,El agrari smo mex icano y la refor ma agraria, México, O. F.,F.C.E., 1955 y Vernon, Raymond P. The Dilemma otMex ico '$ ñ evetooment , Cambr idge, Hervard Universit vPress, 1963.

que la continua existencia de tales grupos enla cúspide del sistema poi ítico es aceptadageneralmente por los observadores. El presenteartículo es una respuesta tentativa a tal desa­fío y pretende cubrir sólo parte de este tema.

La información que se incluye a continua­ción comprende solamente parte de un esque­ma más amplio de investigación. El análisis delos gabinetes será complementado por estudiossimilares de otros grupos políticos, como sonel Comité Ejecutivo Nacional del Partido Re­volucionario Institucional, los militares quehan ostentado el grado de general y las impor­tantes Cámaras de Comercio. Estas investiga­ciones, que principalmente se refieren a lasformas de reclutamiento, no identifican deuna manera clara a la élite poi ítica mexicana.Para ello se necesitaría un examen de los me­canismos que tales grupos utilizan en elproceso de la toma de decisiones. Las élitespoi íticas se definen, tanto en términos de suidentidad corporativa y de acción, como porsus miembros. Por lo tanto, este es un artl''culoque aporta ciertos elementos y no un puntode vista definitivo sobre el tema.

Método

El examen de la cornoosrcron biográfica deun grupo poi ítlco presenta algunos problemas

38 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

importantes, sobre todo en lo que concierne ala definición de grupo, la recolección de infor­maci6n biográfica y la eventual presentaci6n einterpretaci6n de tal íntormaclón.é

La definici6n del grupo básico no present6serios problemas. El gabinete está formadopor los secretarios de los diversos ministeriosde Estado, los directores de las mayores em­presas y organismos estatales, como PEMEX eISSSTE, y el regente del Distrito Federal.4 Es,por tanto, un grupo relativamente pequeño"formalmente" definido.

En lo que se refiere a recolección y confia­bilidad de la información, sólo se tienendisponibles las "listas oficiales" de los miem­bros de los gabinetes a partir de 1936. Loslistados básicos para el periodo anterior de­bieron ser recopilados de fuentes no oficiales,tales como libros de historia, panfletos, peri6­dicos, autobiografías y demás.

Una vez identificados los miembros de losgabinetes, la siguiente tarea consistió en esta­blecer las categorías bajo las cuales podríaordenarse la informaci6n biográfica. En ciertaforma, este problema se resolvi6 por sí mismo.La informaci6n disponible, especialmente delperiodo posrevolucionario, es muy limitada.Así, las cateqorfas relacionadas con los oríge­nes socioecon6micos de los ministros resulta-

3. Un resumen de Jos problemas implícitos en el estudiode las fuentes de reclutamiento de "los que toman lasdecisiones" puede encontrarse en: Mathews, Donatd R",The social background of potiticet dectsion mekers, TheNew York RandomHouse, 1954.

4. Véase Seott, Robert F", Mexican government in trensttion,Urbana University of IIlinois Press, 1961, p. 281 V Wesh.William, A., "MethodologicaJ problems in the studv otpolítica! leadership in Latín Americe." Latín AmericanAesearch Revtews. Tercer semestre de 1970. pp. 3·33.

ron imposibles de establecer con precisi6n, aexcepci6n de los últimos diez años. Sin em­bargo, el uso de la escasa y poco sistemáticainformaci6n disponible, indica que aparente­mente los gabinetes han estado formados, enun sentido muy amplio, por miembros de esegrupo amorfo: la burguesía. Sería interesanteanalizar, con detalle, este tipo de origen, peroresulta virtualmente imposible. Son pocos losmiembros del gabinete de extracción de bajosingresos o de bajo nivel social. Aparentementeéstos fueron más comunes durante las décadasde 1920 y 1930, que durante los últimos 20años. Por fortuna, la informaci6n disponibleen otros rubros no es insignificante.

Debido a que la principal intención de esteartículo es la de observar el cambio en unperiodo de tiempo, se decidi6 que una presen­taci6n gráfica mostraría claramente las ten­dencias y los patrones de cambio. Se esperaque este tipo de presentación facilite lascorrelaciones con otros grupos de informaci6nque contengan tendencias de naturaleza so­cioecon6mica o política similares.

EXPERIENCIA DE LOS GABINETES

Ocupación principal 5

5. La cetesorfa ocupación principal se refiere a la actividadmás importante de los individuos antes de su participa­ción en algún gabinete. Debe hacerse notar que en México.como en otros países de América Latina, es común eldesempeñe en más de un trabajo. Debido a que no existenreglas estrictas para diferenciar ocupaciones principales ysecundarias. como mvetes relativos de salarios o patronesde consumo, la interpretación es inevitablemente subje­tiva. Se puede encontrar un intento de desglose más de­tallado del gabinete que tomó posesión en 1964, en elartículo de James D. Cochrane aparecido en tnteramert­can eccnom!c affairs, volumen 21, número " 1968, In­titulado "Mexico's new ciennftcs . the Diaz Ordaz ga~

binet,"

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 39

GRAFICA 1

GABINETES MEXICANOS: OCUPACION PRINCIPAL100

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Periodos Presidenciales

Militares 6

En general, la proporción de ministros prove­nientes de las fuerzas armadas ha descendidodesde 1934. Hasta ese año las instituciones

6. La cateaorta de militares incluye a aquéllos Que conanterioridad, a su participación en algún gabinete, hanhecho una carrera militar en cualquiera de las ramas delas fuerzas armadas mexicanas.

militares habían sido la fuente más importan­te de reclutamiento. El gabinete del PresidenteObregón, por ejemplo, inclu ía doce generales,y de los otros once miembros, la mayoríahabía tenido alguna forma de experiencia mi­litar reciente. Entre 1920 y 1940, de todoslos asignados a gabinetes, el 39 por cientohabía tenido, o de hecho ejercía, algún rangomilitar.

40 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

La significativa proporción de militares enlos gabinetes de este primer periodo refleja,con bastante precisión, la ubicación contem­poránea del poder poi ítico. A pesar de quegran parte de la lucha armada había concluido,los diversos generales revolucionarios y susejércitos segu ían constituyendo las más pode­rosas agrupaciones poi íticas. Los grupos poi í­ticos civiles eran débiles y en buena medidadependientes de las alianzas con las figurasmilitares. Los aspirantes a la política acud íanal ejército como el camino más prometedordel futuro poi ítico. Así, los gobiernos de lanación tend ían a hacer coaliciones concertadasentre las diversas facciones militares. La com­posición de los primeros gabinetes ilustra estedesarrollo. Los puestos gubernamentales eranusados para ratificar a los defensores leales delPresidente o para "comprar" a las faccionespotencialmente hostiles.

Hacia el final de la década de los treintaempezó a disminuir el número de militares enel gabinete. En parte, esto fue resultado de loscambios surgidos en el aparato militar mismo.Las reformas estructurales y las sucesivas pug­nas en el cuerpo de oficiales que ten ían comometa la creación de un ejército nacional, pro­fesional y unido, debilitaron las bases poi íticasde los jefes revolucionarios. Al mismo tiempo,los cambios realizados dentro del sector civilestaban produciendo un loci alternativo depoder político. La burocracia había resurgidocomo un poderoso agente poi ítico y un parti­do de participación masiva había sido forma­do/ El resultado fue que después de 1940

7. Para una descripción más detallada de las medidas adop­tadas por los presidentes Obregón V Calles para controlara los militares, consúttese el trabajo de Lievwen Edito­rial, Mexican mttiterism, Alburquerque. Untve-sltv of NewMexico Press. 1969. También el de Loaova. Jorge A.;El ejército mexicano, 1911·1965, México. D.F .• El Coleogio de México. 1970.

los militares asignados tendieron a ocupar lospuestos profesionales en donde ten ían intere­ses especiales como, por ejemplo, las Secreta­rías de la Defensa Nacional y de Marina. Dehecho desde 1946 sólo un general, AlfonsoCorona del Rosal, ocupó un puesto noprote­sional en el gabinete.

En este periodo se confirma la evidentedecadencia militar con la reducción de lasasignaciones presupuesta les, las que tambiénreflejan una poi ítica de prioridades de losgobiernos dominados militarmente.f El apara­to militar deja de ser así una fuente automáticade reclutamiento de ejecutivos y el destino dela mayor parte de los gastos gubernamentales.

8. Debe manejarse con cuidado la información relacionadaa la participación militar en el presupuesto. Aunque elsector militar ha recibido una proporción cada vez menordel presupuesto anual, el monto absoluto de ésta se haincrementado. En 1922, por ejemplo, su participaciónera de 46.5 por ciento representando una asignación de105.7 millones de pesos, mientras que su participación de6.5 por ciento en el presupuesto de 1963 representó1325.1 millones de pesos. Además, se debe mencionar quelas asignaciones presupuesta les a las Secretarías de la

.Defensa Nacional y de Marina, que son las bases de estascifras, no dan un cuadre completo del ingreso del aparatomilitar. Los costos de las construcciones militares, porejemplo, las absorbe la Secretaría de Obras Públicas; laGuardia Presidencial, una de las unidades de las fuerzasarmadas mexicanas más entrenadas y mejor equipadas,depende del Estado Mayor Presidencial. Sin embargo, espoco probable que estos gastos invaliden lo expresado,en el sentido de que las fuerzas armadas na son ya unode los principales rectplenterlos de los fondos guberna­mentales.

100

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ARTlCULOS MONOGRAFICOS

GRAFICA2

MEXICO: PORCENTAJES PROMEDIO DE LOS PRESUPUESTOS

DESTINADOS AL SECTOR MIUTAR

41

Periodos Presidenciale.

La administración9

En México, como en el resto de los países deAmérica Latina, la distinción entre los poderesejecutivo y legislativo no está delimitada y

9. Administración se refiere a aquellas personas Que hansido identificadas por haber ocupado puestos en la bu­rocracia federal o estatal, o en el servicio diplomático,ya sea como funcionarios de carrera o como consulto­res más o menos permanentes.

resulta frecuente observar cambios de funcio­narios de una rama a otra. De hecho esta es laforma más común de reclutamiento de ejecu­tivos en los sistemas poi íticos civiles del área.

Una de las características más relevantesque presenta el caso mexicano es la proporciónrelativamente alta de burócratas en los prime­ros gabinetes; esto sucedió también en lasprimeras etapas de las revoluciones rusa y chi­na, cuando ciertos burócratas asociados con el

42 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

régimen depuesto continuaron ocupandopuestos polfticos de gran importancia. lO EnMéxico existen dos posibles explicaciones aesta aparente paradoja. En primer lugar, larevoluci6n mexicana se gener6 y fue guiadapor j6venes poi íticos y burócratas de la clasemedia, insatisfechos con el sistema de premiara servicios o favores con empleos públicos du­rante el porfiriato. No sin razón, estas perso­nas permanecieron como grupo importantedespués del término de la lucha, y en virtudde sus credenciales de revolucionarios pudie­ron exigir representaci6n en los círculos elitis­tas. El segundo factor que facilita la explica­ci6n de la presencia de burócratas en losgabinetes, es el carácter de los otros gruposrevolucionarios. La actitud casi quijotesca delos líderes militares hacia los problemas coti­dianos del gobierno creó la necesidad decontar con administradores más experimenta­dos. Aquéllos que se entrenaron en el sistemadepuesto fueron, después de todo, incorpora­dos al movimiento revolucionario, y algunosde ellos, incluso, encontraron su propio cami­no para penetrar en el gabinete.

Hacia 1940 el sector administrativo habíasustituido al militar como la mayor fuente depersonal para los gabinetes. De los 25 miem­bros del gabinete del Presidente Echeverría, 17pertenec ían ya a la burocracia nacional. Esterestablecimiento del patrón tradicional dereclutamiento a nivel ejecutivo constituye,ahora, una de las más sobresalientes caracte­rísticas de la política mexicana y es un pro­ducto de dos tendencias interrelacionadas.

La mutilaci6n política de los militares en la

10. Consultar Lasswelt, Harold O. V Lemer, Daniel (edito­res) World revotutionerv elites, Cambridge, M.I.T. Press,1966. Capitulos 3 V 6.

década de 1940 dejó a la maquinaria admi­nistrativa como la institución poi ítica másimportante de México. Esta era altamenteexperimentada, bien preparada y de importan­cia estratégica para la continuación de losprogramas revolucionarios. Su principal com­petidor, el Partido Revolucionario, ten íapocas de estas ventajas, a pesar de que sucesi­vos presidentes hab ían insistido en que elPartido adoptara papeles de apoyo o de movi­lización.

Esta fuerza táctica de la burocracia se acen­tuó durante la década de 1930. Sus funcionesse expandieron, además, cuando el PresidenteCárdenas se comprometi6 a radicalizar laRevolución, siguiendo líneas estatales-socialis­tas. Fue, como Wilkie sugiere, el periodo delEstado activo. La reforma agraria, la naciona­lización de las industrias básicas y el desarrollode una estructura estatal de bienestar socialincrementaron s61idamente el tamaño y laeventual influencia de la burocracia nacional.

Este compromiso de intervencionismo hapersistido en la década actual, aumentando asíla fuerza y consecuente representación a nivelejecutivo, del sistema burocrático.

Poifticos 11

La proporción de los gabinetes representadapor grupos políticos de liderazgo ha sido sor­prendentemente baja, comparada con otrosimportantes sistemas unipartidistas. Aunque

11. Esta categoría puede parecer inapropiada al referirsea los miembros de un cuerpo tan pol/tico como el ga­binete. En este caso se usa para hacer referencia a laspersonas cuya ocupación de tiempo completo, con anoteriortdad a la participación en algún gabinete. habíasido la de trabajar en algún partido politice o grupo depresión.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 43

la mayoría, si no todos los ministros, han sidomiembros del Partido Revolucionario, pocoshan usado al Partido como trampal In, paraoficinas ejecutivas. 12 A diferencia de muchossistemas de partido único, la jerarqu la del Par­tido y las estructuras ejecutivas estatales hanmantenido identidades separadas.

El Partido ha fracasado en su intento deconvertirse en factor decisivo en la formaciónde gabinetes. Mientras que en la Unión Sovié­tica el Partido Comunista proporciona lostalentos al Politburó, y los altos cargos dePartido se ejercen paralelamente a los altoscargos estatales, en México el PRI y sus prede­cesores han actuado más como estructuras deapoyo pasivo para una élite superior al Parti­do. 13 Los que hacen carrera en el Partido sonrecompensados con puestos de gabinete porsu servicio leal o en reconocimiento a su po­tencial polftico y tienden a no ser incluidoscomo representantes en cuanto tal.

Profesores 14

Las fluctuaciones en la proporción de maestrosen los gabinetes son de poca importancia.

12. El Partido Revolucionario ha sufrido varios cambiosde nombre y de estructura desde su fundación comoPartido Nacional Revolucionario en 1929. En 1938 sereorganizó reemplazando su nombre por el de Paradode la Revolución Mexicana y en 1946 fue otra vez ins­tituido bajo el nombre de Partido Revolucionario lns­titucional.

13, Un examen al apéndice biográfico del libro de MichalTatu, Political Power in the Kremline, Londres, Collins,1969 pp. 549·555; muestra el estrecho lazo entre lasjerarquías estatales y de partido en la URSS.

14. Esta categoría incluye a aquellas personas cuyas ocupa­ciones, anteriores a la designación en un gabinete, ha­bían estado en buena medida relacionados con el siste­ma educativo. Incluye a maestros de primaria secunda­ria y de estudios superiores, aunque 10$ reclutados delos primeros dos niveles son muy pocos. Básicamenteesta categoría se refiere a maestros de Universidad.

Estos ocupan, por lo general, puestos talescomo el de titular de la SecretarIa de Educa­ción Pública, que requiere de capacidad pro­fesional. Ocasionalmente a algún miembro dedicha profesión se asignaba la SecretarIa deRelaciones Exteriores, pero por la crecienteprofesionalización que requiere el servicio di­plomático, esta práctica ha disminuido.

Empresarios15

A pesar de que muchos ministros han aban­donado sus puestos como empresarios acauda­lados con amplios intereses industriales ycomerciales, hasta fines de la década de los40, eran pocos los que aceptaban compromi­sos con el sector privado antes de su nombra­miento. Sin embargo, hacia los últimos añosdel régimen de Miguel Alemán, un pequeñopero significativo grupo de empresarios, asíautodenominados, se encontraba ocupandopuestos de gabinete. Este evidente y oficialcontubernio de la comunidad empresarial me­xicana marca un giro importante en la historiade la Revolución. Hasta esta época, los patro­nes que empleaban mano de obra en granescala hablan sido formalmente excluidos delPartido Revolucionario, y por consecuencia,de los ciclos gubernamentales. ' 6 Sin embargo,Alemán habla decidido evidentemente cám­biar la naturaleza del régimen revolucionario.Miembros prominentes de la creciente comu­nidad empresarial fueron reconocidos portener intereses políticos legItimas, y desde15. Esta categoría se refiere a personas que antes de ser

miembros de gabinete habfan estado involucrados prin­cipalmente en la industria o el comercio, a nivel dealta administración o mayores niveles.

16. Se puede encontrar extractos del debate sobre los cáno­nes revolucionarios del régimen de Alemán, en Rose,Stanley R. editorial, Is me mexican revolutiondead?Nueva York, Borzc¡ Booka, 1966.

44 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

luego, por tener ciertas habilidades valiosas ynecesarias. Uno de los signos de este nuevoreconocimiento fue la presencia de empresariosen el gabinete seleccionado a fines de 1945 yen la toma de posesión de éste en 1946. Apartir de ese momento los empresarios, indus­triales y banqueros han aparecido regularmenteen el gabinete. Estos tienden a ocupar lospuestos en los que se observa que sus hebili­dades y experiencia son más apropiados,como las Secretarías de Hacienda o Turismo.

Formacion Profesional' 7

GABINETE MEXICANO: AREA DEFORMACION PROFESIONAL

17. Formación Profesional se usa para referir las experien­cias educacionales de 10$ miembros de gabinete. Losproblemas de clasificación dual se resolvieron conce­diendo una mayor ponderación al último objeto de es.tudio, a menos que no correspondiera con la esenciadela carrera seguida por el miembro del gabinete en cues­tión.

GRAFICA 3

GABINETE MEXICANO: MEA DE FORMACION PROFESIONAL100

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196019 O194019300L-----+----+-----f-----f-----1

1920 1970

Periodos Presidencial..

ARTICULOS MONOGRAFICOS 45

Leyes 18

El único periodo en el que no predominaronjuristas en los gabinetes fue el comprendidoentre 1932 y 1934. En este sentido, el gabi­nete mexicano es muy similar al resto de losde América Latina. En toda la región el cam­po más común de preparación para la poi íticaes el de leyes. Los abogados-de los últimosgabinetes, sin embargo, difieren de aquelloseducados en el siglo pasado y que ocuparonalgún puesto a principios de éste. La calidadde la educación legal ofrecida por la Facultadde Derecho de la UNAM está muy por encimade aquella que las antiguas universidadesofrecían.

En contraste con la educación legal de tipogeneralista de los primeros gabinetes, los pos­teriores incluyeron especialistas en derecholaboral, administrativo, internacional y penal.Por otra parte, la gran mayoría de los aboga­dos de los últimos gabinetes han estadoempleados, gran parte de su vida profesional,en la burocracia nacional y pocos han pasadoorientados a la práctica legal privada.

Ingenien'a 19

Después de leyes, la ingeniería ha sido el cam­po de educación más común para los miembrosde los gabinetes mexicanos. De hecho, desde1920 más del 20 por ciento de todos losmiembros del gabinete tuvo algún grado de18. Esta categoría se refiere a aquéllas personas que obtu­

vieron grado de licenciado en derecho o que han recibi­do entrenamientos de posgrado en alguna Escuela deLeyes en México o en el extranjero.

19. Esta categoría se refiere a personas Quese han graduado,o tienen otros estudios profesionales en ingeniería. Enel primer período esto se interpretaba ampliamentepara incluir a todo aquel que se hacía llamar ingeniero.

estudios en ingeniería. El significado de estatrayectoria educacional, ha experimentadoalgunas transformaciones. Al principio, existíauna cercana relación entre un título de inge­niero y una ocupación militar. La ingenieríaera casi un entrenamiento profesional para lossoldados profesionales. Sin embargo, este nexose fue rompiendo gradualmente. Las escuelasmilitares fortalecidas por el Presidente Cárde­nas y por su ministro de guerra, Joaqu inAmaro, ofrecían educación militar especiali­zada. Aunado a esto, la intervención del Estadoen una amplia gama de actividades de obraspúblicas, tales como sistemas de irrigación yconstrucción de caminos, incrementó lasoportunidades de estos profesionales dentrode la burocracia nacional. Los ingenieros delos últimos gabinetes provienen de este sector.

Otra observación concierne a la cualidadde esta experiencia educacional. Los ingenierosde los últimos 4 ó 5 gabinetes han sido egresa­dos de las diversas ramas de la ingeniería: civil,eléctrica, agronómica, etcétera. Como talesdifieren de los anteriores, ya que la antiguaformación, aparte de ser de dudosa calidad,era también menos especializada. De cualquierforma, los ingenieros actuales se orientan mása ocupar puestos en donde sus habilidades téc­nicas son las apropiadas. Para algunos autores­estos ingenieros recuerdan a los técnicos delPorfi riato.20

Militar 21

La gráfica 1 demuestra el predominio militaren los primeros gabinetes, mientras que la grá-

20. Cochrene, James D., oo.cit.

21. Educación militar se refiere a aquellos que han seguidoun curso formal de ciencia militar en cualquiera de lasdiversas EscuelasMilitares.

46 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

fica 3 señala que pocos de esos militares eransoldados profesionales. De los 22 generalesque prestaron servicio en los primeros tresgabinetes, sólo 9 hablan estado en una escuelamilitar.

Después de la carda de Dfaz, los ejércitosrevolucionarios atra ran a muchos polfticosciviles y aventureros, quienes de inmediatorecibfan, o simplemente asumfan, un alto ran­go militar. Algunos de estos reclutas, comoObregón, se adpataron muy bien a su nuevaocupación, justificando asr su alto status mili­tar. Otros resultaron ser menos eficaces. Casitodos, sin embargo, retuvieron sus titulas mi­litares después del cese de hostilidades.

La Revolución también creó sus propioshéroes. Hombres poco educados o analfabetasse distinguieron rápidamente en las filas de losejércitos revolucionarios gracias a su rudeza oa sus intuitivas habilidades militares, adjudi­cándose el titulo de General. Tuvieron quepasar 25 años de reformas internas antes deque la distancia entre el alto rango militar yla educación desapareciera. Clesde 1946, sinembargo, todos los generales asignados a losgabinetes han pasado por una preparaciónprofesional de tiempo completo. Los tresmilitares del gabinete de Luis Echeverrra, porejemplo, general Luis Gutiérrez Oropeza,general Hermenegildo Cuenca OIazy almiranteLuis Bravo Carrera, tuvieron todos una ampliay formal educación militar.

Medicina 22

La proporción de médicos en los gabinetes esde poca importancia. Sólo un médico, el ca­llista Dr. Puig Casauranc, ha ocupado la

22. En el sexenio de Gustavo D(8z Ordez, el Dr. Emilio Mar·tinez Manatou fue secretario de la Presidencia.N. del E.

posición de gabinete fuera de la Secretarra deSalubridad y, más recientemente, de la direc­ción del Instituto Mexicano del Seguro Social.El componente médico, por lo tanto, ha sidosiempre más o menos profesional.

Otros

Esta cateqorfa resulta poco satisfactoria debidoa que comprende una amplia variedad de ex­periencia educacional. Por un lado, incluye ahombres con poca o ninguna educación formaly, por el otro, a graduados de las más recien­tes facultades de las universidades. Hasta ladécada de los cuarenta, este grupo estaba bási­camente compuesto por los primeros, refle­jando la relativa apertura de las principalesinstituciones polfticas, Sin embargo, ya para1960 las oportunidades de ascenso poi Iticopara los no educados eran limitadas. La mo­dernización de la econom fa y la intituciona­lización de los procesos polftlcos habfanestrechado los canales de reclutamientopolftico y los habfan hecho profesionalmentemás selectivos. Todo miembro de los últimosdos gabinetes ha tenido alguna clase deformación educativa. 23

Experiencia gubernamental

GABINETE MEXICANO:EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL

Uno de los pocos indicadores disponibles so­bre la formación polftica de los ministros,

23. Estos gabinetes recientes, formados casi en su totalidadpor universitarios no son poco comunes para un Estadodel tercer mundo. Tales Estados tienden a tener mejoreducación hablando formalmente, que sus contrapartesoccidentales. Ver. Halsey, H. H.: "The education 01leaders and political development in new netions,' enel libro editado por Merrit. R.L. y Rokkan Stein: Com­paring Nation,. New Heven, Vale University Presa. 1966.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 47

100

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GABINETE

GRAFICA4

MEXICANO: EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL

1960195019401930OL-------t----+----+-----4------11920 1970

Periodos p,••.dencial ••

es aquél que cubre su genealogfa guberna­mental. 24

En términos generales, una proporcióncada vez menor de los miembros del gabinetehan sido gobernadores de algún estado, aun-

24. México es una República Federal compuesta de 31 es­tados V un Distrito Federal. Los gobernadores Ion ele­gidos parasus cargos en lose.tadol, pero nombrados porel Presidente de le República.

que la tendencia es poco uniforme. La altaincidencia de antiguos gobernadores en losprimeros gabinetes es un efecto derivado dela revolución misma. Como se ha descritoantes, las figuras más poderosas en Méxicoposrevolucionario eran los diversos jefesrevolucionarios. Muchos de éstos ten fanbases geográficas bien definidas y perma­nentes, sobre las que virtualmente ejercfancontrol desde donde pod fan movilizar sus

48 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

aropios ejercicios personales. La poi íticanacional consistía, principalmente, en obte­ner apoyo de tales caudillos regionales. Unade las maneras en que los líderes nacionalesconsolidaban sus posiciones era reconociendoa tales jefes, como gobernadores oficiales delos estados que dominaban, es decir, una rec­tificación de jure de la situación de tacto. Poruna serie de razones, algunos de estos gober­nadores-militares obtuvieron eventualmenteposiciones en el gabinete. Efectivamente, to­dos los que habían sido gobernadores en elgabinete de Obregón, habían sido tambiéngenerales con grandes influencias en los estadosque con anterioridad gobernaban.

Sin embargo, las gubernaturas adquirierongradualmente un papel diferente. El localismofue absorbido por la expansión de las comuni­caciones y por la penetración de institucionespoi íticas nacionales; así, el puesto de goberna­dor se convirtió, cada vez más, en parte delsistema nacional de patronazgo. Con excepciónde unos cuantos estados en los que algunosjefes regionales permanecieron atrincherados,las gubernaturas actuales son concesiones queel Presidente da a servidores leales o a poi íti­cos prometedores. 25

La actual generación de gobernadores, fu­turos candidatos a gabinete, es producto deeste nuevo sistema de patronazgo. Estos tien­den a ser más jóvenes que sus contrapartes delas décadas de los veinte y de los treinta, asícomo a permanecer casi toda su vida adulta enla capital trabajando para ascender en la buro­cracia nacional. En otras palabras, las guberna­turas se han convertido en campos de prueba

25. Para una descripción del proceso de selección de candi­datos a gobernadores. véase Brandenburg,op. cit. p.,140-2.

para los prometedores talentos poi íticos. Eléxito en este nivel frecuentemente implicauna asignación en el gabinete. Debe hacersenotar también que los personajes en vísperasde retirarse de la poi ítica nacional frecuente­mente reciben la gubernatura de su estadonatal.

PROCEDENCIA REGIONAL

Mientras que la información anterior nosmuestra algunos indicios sobre la variableubicación sectorial del poder poi ítico en loscírculos elitistas, la información concernienteal origen regional de los miembros del gabine­te puede indicar el cambio en la distribucióndel poder en una dimensión geográfica.

GABINETE MEXICANO;PROCEDENCIA REGIONAL

La común aseveración histórica de que la Re­volución estaba dominada por generales ypoi íticos de los estados del norte se confirmaen esta información. De los 140 hombresasignados a los gabinetes entre 1920 y 1940,59 (42 por ciento) eran norteños.26

Dado que la población de esta región, enaquella época, consistía tan sólo del 1B porciento de la población total, el norte estabagenerosamente representado en el gabinete.

Eventualmente este predominio del nortese desvaneció. Los primeros pasos fueron to­mados entre 1934 y 1938 por el PresidenteCárdenas, cuando cambió el rumbo de la

26. LBS regiones utilizadas aqu í son aquellas delimitadas porCUne, Howard F., op. cit. PP., 49·59.

100

ARTICULOS MONOGRAFICOS

GRAFICA 5

GABINETE MEXICANO: PROCEDENCIA REGIONAL

Centro

49

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Mor.l...'.

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19~0P.iodoo Presidenciales

poi ítica del expresidente Calles, purgando alséquito presidencial de callistas. Al hacer esto,reemplazó a un gran número de norteños porhombres que simpatizaban más con sus poi íti­caso La fuente más común de estas institucio­nes fue el valle central o la región del centro.Esta era, después de todo, el área en la queCárdenas tenía más apoyo político y militar.También era el área con mayor educación,con mayor número de hombres de talento, ha-

bilidad y. experiencia, cualidades necesariaspara llevar a cabo las reformas indispensablesque se pensaban realizar.

Hacia el final del mandato de Cárdenas,esta región central no sólo dominaba la buro­cracia nacional sino que también estaba repre­sentada en gran proporción en el gabinete.

Desde 1940 lacontínua importancia de es-

50 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ta burocracia nacional se ha venido reaplicandoen el gabinete. El centro, y particularmente lacapital, han sido los principales abastecedoresde personal ejecutivo, ésta también ha refleja­do con precisión la proporción de la pobla­ción de esta región en relación a la poblaciónnacional.

Sin embargo, no puede decirse lo mismopara las otras regiones. Tanto el sur como eloccidente han tendido a estar subrepresenta­dos en el gabinete, si se toma en cuenta suparticipación en la población nacional. Estasson áreas predominantemente agrícolas conpoco peso poi ítico. Los miembros de gabineteprovenientes de estas regiones deben sus posi­ciones, en la mayoría de los casos, a los deseosdel Presidente de equilibrar la composiciónregional de los gabinetes.

Continuidad dentro de los Gabinetes

Una observación común es que los sistemasunipartidistas se caracterizan por patronesdesiguales en el reclutamiento de líderes. Espor esto que algunas veces los periodos deestabilidad jerárquica, cuando la composicióndel grupo líder permanece más o menos cons­tante, se ven perturbados por purgas drásticasy hasta violentas. La información concernien­te a las proporciones de ministros mexicanoscon anterior experiencia ministerial, parececonfirmar esa hipótesis.

GABINETE MEXICANO:PORCENTAJE CON EXPERIENCIA ENGABINETES PREVIOS

Hasta 1934 existía un alto grado de repeticiónentre los gabinetes, dándose a veces el caso de

que más del 50 por ciento de los componentesde éste ten ían experiencia previa de gabinete.La continuidad más pronunciada sucedió en1932, durante el periodo del Presidente Abe­lardo L. Rodríguez, cuando 15 de sus 17 mi­nistros habían ya servido a uno o más de suspredecesores. Los cambios sucedidos entre di­versos mandatos presidenciales se redujeron almínimo. Aquellos ministros que morían, seretiraban o que simplemente perdían el favoreran sustituidos, pero el número de talesreemplazamientos fue reducido. Los primerosaños de la Revolución se caracterizaron, encontraste a otras muchas experiencias revolu­cionarias, por un alto grado de fidelidad ejecu­tiva.

En 1940 este patrón fue alterado porLázaro Cárdenas, al esforzarse por reducirla influencia del expresidente Calles, removióministros colocados por sus predecesores ca­llistas e introdujo nuevas caras. La purga, sinembargo, no fue muy dramática, ya que fuellevada a cabo progresivamente durante los 6años de su periodo presidencial. Sin embargo,ésta representó una renovación casi completade cargos ejecutivos en la poi ítica rnextcana.j"

Desde esta época, con la excepción del ga­binte de Avila Camacho, que incluyó unabuena proporción de los nombrados por Cár­denas, se ha limitado la repetición de gabinetesdurante los distintos mandatos presidenciales.En los últimos cinco sexenios, ésta ha prome­tido un 16 por ciento comparado con el 60por ciento de los primeros cuatro. Esta mini-

27. De acuerdo al criterio utilizado por Samuet Huntínqtoo.esta evidencia de un cambio no violento de personalentro 1930 y 1940 calificarla al sistema ponnco rnext­cano como de "adaptable y bien msrttucíonauvado."Po/ítical arder in changing socieües, New Havcn, Val!'Untverstrv Prcss , 1969, po.. 12·18.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 51

100

GRAFICA 6

GABINETE MEXICANO: PORCENTAJE CON EXPERIENCIA

EN GA~NETES PRE~OS

o

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e

"u-eQ.

1970196019!10194019300l------+----1----+----1-----11920

Periodos Pre sidencicte s

rnizacíón en la continuidad de los gabinetes esresultado de tres acontecimientos:

1. Los presidentes entrantes se han preo­pado por encabezar grupos ejecutivosnuevos. Por lo tanto, tratan de introdu­cir el mayor número de caras nuevasque sea posible. Asimismo, tratan delimitar el número de hombres identifi­cados con la administración saliente

para evitar que su propio gabinete he­rede demasiados compromisos, econó­micos y poi íticos de sus predecesores,tratando de establecer identidades dis­tintas a las de éstos.

2. La competencia por la candidatura pre­sidencial tiene también sus efectos. Lasfiguras dominantes en la carrera son, sinexcepción, secretarios de Estado. Altérmino de un mandato presidencial, el

52 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

gabinete tiende a reagruparse alrededorde los favoritos. Para aquellos que apo­yen al candidato con menores posibili­dades existe una reducida oportunidad,a menos que sean particularmente po­derosos, de ser reasignados en el nuevogabinete. Los puestos son distribuidos,generalmente, por el nuevo Presidenteentre sus partidarios.

3. Un factor más común es la mayor dis­ponibilidad de talento ejecutivo paralos que diseñan los gabinetes. Desde ladécada de los treinta han proliferado lasinstituciones y los grupos que deman­dan representaci6n y/o proveer la neceosaria experiencia para un secretario degabinete.

Las maquinarias burocráticas y de partidoestán muy lejos de ser agrupaciones homogé­neas ya que contienen facciones y grupos deinterés especializados. El Presidente entrantedebe ser lo suficientemente sensato, tanto porrazones de conveniencia poi ítica como de efi­cacia administrativa, para nombrar a sus co­laboradores sin decepcionar a su propiacamarilla poi ítica. Así, pueden surgir persona­lidades relativamente extrañas junto a losviejos amigos y parientes del Presidente.

Conclusiones

Cualquier conclusi6n sobre la utilidad delgabinete como indicador de cambio social enel sistema poi ítico depende del papel que éstejuegue dentro del sistema. Sin embargo, existecierta controversia acerca de este tema. Ciertaspersonas han dicho, entre otros Brandenburg,que el gabinete carece de importancia, que esun conjunto formal, mal coordinado y poi íti­camente insignificante, de individuos nombra-

dos por el Presidente y responsables ante él(jefe de la Familia Revolucionaria). Sin em­bargo, este punto de vista es anacrónico, yaque no resulta ser una descripción de losgabinetes más recientes. Por otro lado sonpoco válidos los criterios que juzgan al gabine­te como el grupo poi ítico más importante deMéxico, que decide la dirección general delrégimen y que incluye a todas o casi todas laspersonalidades políticas que puedan encon­trarse dentro de sus rangos. Más bien, elgabinete es una especie de ventana de la élitepoi ítica, cuyo espesor y opacidad ha cambia­do a través del tiempo. Hasta 1940, aproxima­damente, existía principalmente como gruposubalterno de la Presidencia. Proveía mediosadecuados para recompensar a los aliados ypara comprar a los enemigos potenciales.Tenlan limitadas tareas administrativas yparticipaci6n mínima como grupo en laformulaci6n de poi íticas. No obstante, susmiembros reflejaban las principales fuerzaspoi íticas del periodo en la medida en que eranpercibidas por los Presidentes sucesivos o porlos lIderes de la Familia Revolucionaria.

Sin embargo, el crecimiento de las maqui­narias estata I y de partido han transformadosu papel. La necesidad de administrar rniniste­rios con presupuestos importantes y decoordinar el complejo de programas guberna·mentales, le ha dado al gabinete una mayorimportancia administrativa. También ha teni­do efecto de reducir los poderes de iniciativadel Presidente. Así, los gabinetes reflejan lasnuevas prioridades de un sistema poi íticomexicano desmilitarizado, institucionalizado,centralizado y cada vez más profesional. Sinembargo, refleja la diversidad de problemaspoi íticos, sociales y económicos que hanacompañado a esta transformación, pero esoes, quizá, en cuanto tal, lo más importante.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS S3

CUADRO I

MEXICO: DISTRIBUCION REGIONAL DE LA POBLACION

1910 1921 1930

Población Por ciento Población Por ciento Población Por cientototal total totalde la de la delapoblación población población

Norte 2507062 16.9 2434407 17.2 2901344 17.9

Occidente 1 935288 12.9 1826218 12.6 1 944040 11.7

Centro 8021 543 52.9 7453527 52.0 8745875 52.6

Sur 2696476 17.3 2620628 18.2 2961 591 17.8

TOTAL 5160369 100 14334780 100 16552722 100

1940 1950 1960

Población Por ciento Población Por ciento Población Por cientototal total totalde la de la de lapoblación población población

Norte 3645844 18.4 5089382 19.8 7221 934 20.7

Occidente 2279215 11.4 2825046 11.1 3815471 11.0

Centro 10309816 62.5 13598721 52.9 18432095 52.8

Sur 3418641 17.7 4276405 16.8 5453629 15.5

TOTAL 19653552 100 25791 017 100 34923129 100

54 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

APENO ICE

GABINETE MEXICANO POR OCUPACION PRINCIPAL1920-1970

Obregón

1920-24

CaUes

1924-28

Portes G.

1928-29

Orti. R.

1929-32

Rodríguez

1932-34

Cárdenas

1934-40

N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento

Militares 12 52 6 40 4 31 13 41 6 33 14 35Burócratas 10 44 6 40 7 53 14 44 7 J4 17 42Políticos O O 2 13 2 16 3 9 2 12 6 15Profesores 1 4 1 7 O O 2 6 2 11 1 3Empresarios O O O O O O O O O O O ODesconocido O O O O O O O O O O 2 5

23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100

A.ila C.

1940-46

Alemán

1946-52

Ruiz C.

1952-58

Lópe. M.

1958-64

Día. O.

1964-70

Echeverría A.

1970

N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento

Militares 7 23 2 7 4 17 2 7 3 10 3 12Burócratas 18 60 16 57 13 54 20 66 10 65 17 68Politicos 3 11 3 11 3 13 3 10 4 13 3 12Profesores 1 3 2 7 1 4 2 7 2 6 O OI:mDresarios O O 4 14 2 8 2 7 2 6 2 8Desconocido 1 3 1 4 1 4 1 3 O O O O

30 100 28 100 24 100 JO 100 31 100 25 100

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 55

PROPORCION DEL PRESUPUESTO MEXICANO DESTINADO AL SECTOR MILITAR POR PERIODOSPRESIDENCIALES 1920-1964

ObregónCallesPortes G ilOmz Rubi oRo dríguezCárdenasAvila CamacnoAlemá nRuiz CortinesLópez MateasDraz Ordaz

Períodos

1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940-461946-521952-581958-641964-

Por ciento

43 .83 1.234 .129 .823 .617.916 .6

9 .78 .06 .05 .9

56 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

CAMPO DE ENTRENAMIENTO EDUCACIONAL DEL GABINETE MEXICANO 1920-1970

1920-24 1924-28 1928-29 1929-32 1932-34 1934-40

N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento

Militar 4 17 4 27 1 8 9 28 3 17 9 24Leyes 7 31 6 40 5 38 9 28 5 30 15 37Ingeniería 5 22 2 13 5 38 8 25 6 35 6 15Medicina 2 8 1 7 1 8 1 3 1 6 3 7Otros 5 22 2 13 1 8 5 16 2 12 3 7Desconocido O O O O O O O O O O 4 10

Total 23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100

1940-46 1946-52 1952-58 1958-64 1964-70 1970

N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento

Militar 5 17 2 7 4 17 2 7 3 10 3 12leyes 14 47 17 61 12 50 17 56 14 45 12 48Ingeniería 5 17 2 7 4 17 4 14 6 19 5 20Medicina 3 10 2 7 1 4 1 3 4 13 1 4Otros 1 4 4 14 2 8 4 14 4 13 4 16Desconocido 2 5 1 4 1 4 2 6 O O O O

Total 30 100 28 100 24 100 30 100 31 100 25 100

ARTICULOS MONOGRAFICOS

GABINETE MEXICANO: EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL 1920-1970

N Gobernadores Por ciento

57

ObregónCallesPortes GilOrnz RubioRodríguezCárdenasAvila CamachoAlemánRuiz CortinesLópez MateosDiaz OrdazEcheverrra

1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940--461946-521952-581958-641964-701970-

231513321740302824303125

944

118

1510

67483

3927313248373321281425.812

GABINETE MEXICANO: PROMEDIO DE EDADES 1920-1970

ObregónCallesPortes GilOrtiz RubioRodríguezCárdenasAvila CamachoAlemánRuiz CortinesLópez MateosDíaz OrdazEcheverría

1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940-461946-521952-581958-641964-701970-

37.242.440.741.643.143.648.146.850.353.353.149.0

58 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

GABINETE MEXICANO: PROCEDENCIA REGIONAL 1920 - 1964

1920-24 1924-28 1928-29 1929-32 1932-34 1934-40

N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento

Norte 12 52 6 40 5 38 12 38 9 52 15 37Occidente 2 8 1 7 2 15 6 20 2 12 3 8Centro 6 27 6 40 4 32 12 30 4 24 13 32Otro 3 13 2 13 2 15 2 4 2 12 4 10Desconocido O O O O O O O O O O 5 13

Total 23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100

1940-46 1946-62 1952-58 1958-64 1964-70 1970

N Por dento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N

Norte 6 20 4 14 5 21 6 20 6 19.3 5Occidente 4 13 1 4 O O 3 10 3 9.6 2Centro 16 55 16 58 16 67 16 53 17 54.8 15Otro 2 6 6 20 2 8 5 17 5 15.1 3Desconocido 2 6 1 4 1 4 O O O O O

Total 30 100 28 100 24 100 30 100 31 100 25

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

MEXICO: CONTINUIDAD ENTRE GABINETES 1920-1964

59

N Mismo Diferente Continuidad Por cientopuesto puesto total

Calles 1924-28 15 3 1 4 27Portes Gil 1928-29 13 6 4 10 75Orr¡z Rubio 1929-32 32 7 10 17 51Rodriguez 1932-34 17 6 9 15 88Cárdenas 1934-40 40 2 5 7 17Avila Camacho 1940-46 30 2 10 12 40Alemán 1946-52 28 1 1 2 8Ruiz Cortines 1952--58 24 2 3 5 20López Mateas 1958-64 30 2 4 6 20Diaz Ordaz 1964 31 2 3 5 16

25 4 16

EVOLUCION CONSTITUCIONAL Y

SIGNIFICADO POLlTICO DE LA CUENTA PUBLICA EN MEXICO

Jacinto Faya Viesca

El Manejo de los Fondos Públicos comoDerecho Exclusivo de los Antiguos Monarcas

La historia de la Hacienda Pública nos enseñaque la tesorería de un Estado medieval orenacentista era manejada por el príncipecomo si se tratara de un caudal propio. Noexistía algún tipo de obligación para dichosoberano de rendir cuentas al pueblo sobre elmanejo de los fondos del Estado, y además enaquel entonces los súbditos carecían de dere­chos ante el monarca.

En los Estados de monarqu ía absoluta, losintentos de incorporar en las leyes las faculta­des del órgano legislativo para revisar lacuenta de gasto público fueron desechadossistemáticamente. Por lo general cuando elPoder Legislativo presionaba ante el monarcaen este sentido, el mismo monarca disolvía elórgano legislativo alegando que su poder nopermitía la intromisión de ninguna otraautoridad de gobierno. El poder real era con­siderado como propietario feudal de losimpuestos, pudiendo disponer de ellos a suentera voluntad sin tener que rendir cuentas,escudándose en que estaba obligado a guardarel secreto de la caja del Estado.

Participación de los Organos de RepresentaciónPopular en las Decisiones de Gasto Público

La idea de incluir en las leyes fundamentalesde un pa ís las facultades necesarias para quelos órganos de representación popular pudie­ran participar en las decisiones para la formu­lación y control del gasto público es algo queera desconocido en la historia de los Estadoshasta, prácticamente, el siglo XV111. Como loafirmó Luis Felipe Canudas Orezzo, fueronlos Estados de la democracia constitucionallos primeros en establecer las atribucionesnecesarias que brindaron a los pueblos la posi­bilidad de participar en las decisiones delgasto público.

Las teor ías constitucionales más avanzadasdel mundo han institucionalizado formalmen­te la participación de los órganos legislativosen la formulación de las leyes y presupuestosde ingresos y en la revisión del gasto público.

La revrsron y aprobación de la cuentapública de una Nación constituyen, básica­mente, un acto poi ítico por ser un órgano derepresentación popular el que, con base en la

62 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Constitución, participa en la revisión del gastopúbl ico y en la aprobación del ejerciciopresupuestario, otorgando al mismo tiempoplena validez a la actividad financiera delEjecutivo. El gasto público es prácticamentela actividad más importante de las finanzaspúblicas de un Estado y la columna vertebraldonde se expresa el auténtico proyecto delgobierno y se contiene casi la total idad de losintereses de la Nación. Un ejercicio públicotan importante tiene que ser complementadoconstitucionalmente por el Poder Legislativoo por un órgano de representación popular,como requisito indispensable de equilibrio depoder y como obligación fundamental de vigi­lar y evitar desviaciones financieras pordescuido o exceso de poder. Por estas razones,la participación de un órgano legislativo setraduce en un acto poi ítico por la magnitudde los intereses en juego y por la necesidad deque el poder se frene con el poder y que, conello, se conserve el equilibrio de poderes,propio de un Estado permanente de legalidad.

Evolución Histórico-Constitucionalde la Revisión de la Cuenta Pública

La Constitución de los Estados Unidos deAmérica del 17 de septiembre de 1787,establecía en la sección IX de su artículoprimero que periódicamente se publicaráuna manifestación y cuenta de los ingresos yegresos del Tesoro Público.

En nuestro pa(s. las Constituciones desdeel siglo XIX hasta la actualidad, han rebasadolo establecido por el artículo primero de lasección IX de la Constitución Norteamerica­na, al encargar a los órganos de representaciónpopular la aprobación del Ejercicio del gastopúblico. La Constitución española de Cádiz,

promulgada en la misma ciudad el 19 demarzo de 1812 y que rigió durante el periodoen el que se realizaron los movimientospreparatorios de la emancipación de México,establecía en su artículo 131, fracción XVIque era facultad de las Cortes "examinar yaprobar las cuentas de la inversión de loscaudales públicos". Las fracciones X 11 Y XIIIfacultaban también a esta institución a fijarlos gastos de la administración pública y aestablecer anualmente las contribuciones eimpuestos.

Posteriormente, el artículo 114 del Decre­to Constitucional para la Libertad de laAmérica Mexicana, sancionado en Apatzingánel 22 de octubre de 1814, establecía que unade las atribuciones del supremo Congreso eraexaminar y aprobar las "cuentas de recauda­ción e inversión de la Hacienda Pública". Estedecreto constitucional no sólo otorgaba alsupremo Congreso la facultad de examinar yaprobar las cuentas relativas a la inversión dela Hacienda Públ ica, sino también la deexaminar y aprobar las cuentas de recauda­ción, es decir, lo facultaba a intervenir enmateria impositiva.

Años después, durante la reurnon de unnuevo Congreso el 5 de noviembre de 1823,fue nombrado Presidente de la Comisión deConstitución don Miguel Ramos de Arizpe,cabeza del Partido Federal. La Comisiónpresentó, el 20 de noviembre, el Acta Cons­titucional que fue el antecedente de laConstitución para asegurar el sistema fede­ral, habiéndose aprobado el 31 de enero de1824. Dicha Acta, precursora de nuestrofederalismo, confería al Poder Legislativo,según lo disponía el artículo 13 fracciónIX, la facultad "para establecer las contribu­ciones necesarias a cubrir los gastos generales

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 63

de la república, determinar su inversión, ytomar cuenta de ella al Poder Ejecutivo". Lafracción VIII del mismo artículo le concedíatambién facultades "para fijar cada año losgastos generales de la nación, en vista de lospresupuestos que le presentará el PoderEjecutivo". El Congreso General Constituyentedecretó y sancionó el 4 de octubre de 1824la Constitución Federal de los Estados UnidosMexicanos, reservándole al Poder Legislativola facultad de fijar los gastos generales, esta­blecer las contribuciones necesarias paracubrirlos, arreglar su recaudación, determinarsu inversión, y tomar anualmente cuentas algobierno, como textualmente decía su ar­tículo 50, fracción VIII. El tomar cuentas algobierno es lo que en la Constitución vigenteentendemos como cuenta públ ica.

La tercera de lasSiete Leyes constituciona­les de la República M.exicana de 1836 estable­cía en el artículo 44, fracción IV, que eraatribución del Congreso General "examinar yaprobar cada año la cuenta general de inver­sión de caudales respectiva al año penúltimoque deberá haber presentado el Ministerio deHacienda en el año último, y sufrido la glosay examen que detallará una ley secundaria".

Una vez que Santa Anna fue designado,en enero de 1839, para sustituir en la Presi­dencia de la República a don AnastasiaBustamante, acordó con los poi íticos del díaque el Congreso reformara la Constitución.Para tal fin, el gabinete formado por SantaAnna presentó el 15 de junio del mismo añouna iniciativa ante el Consejo de Gobierno afin de que se excitase al Poder Conservadorpara declarar la voluntad de la Nación con elfin de que el Congreso hiciera a la Constitu­ción todas las reformas que considerara

convenientes. El 9 de noviembre de 1839 elSupremo Poder Conservador aprobó el dicta­men que autorizaba las reformas, e investíaal Congreso de la función constituyente,siendo publicado por el Poder Ejecutivo el11 del mismo mes. El art ícu lo 63, fracciónIV, de la sección sexta del proyecto dereforma, señalaba que correspond ía al Con­greso Nacional "examinar y aprobar en elmismo periodo, la cuenta general de inversiónde los caudales públicos, respectiva al añopenúltimo.

Las Bases de Organización Poi ítica de laRepública Mexicana fueron sancionadas porSanta Anna el 12 de junio de 1843 y publica­das dos días después. El arr ículo Bü, fraccionesII y 111, fijaba para el Congreso las facultadesde "decretar anualmente los gastos que se hande hacer en el siguiente año, y las contribucio­nes con que deben cubrirse", y "examinar yaprobar cada año la Cuenta General que debepresentar el Ministerio de Hacienda por lorespectivo al año anterior".

Una vez que se restableció el reqirnen porel Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847,el proyecto de Constitución del 16 de juniode 1856, redactado por la comisión integradapor Ponciano Arriaga, Mariano Yáñez, LeónGuzmán, Pedro Escudero y Echanove, JoséMaría del Castillo Velazco, José M. Cortés yEsperanza y José María Mata tendía a intro­ducir el sistema unicamarista al señalar, en suartículo 53, que se "deposita el ejercicio delSupremo Poder Legislativo en una asamblea,que Se denominará: Congreso de la Unión".Asimismo, en su artículo 74, se leía que el"segundo periodo de sesiones se destinaráexclusivamente al examen y votación de lospresupuestos del año fiscal siguiente, a decre-

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tar las contribuciones para cubrirlos y a larevisión de la cuenta del año anterior quepresente el Ejecutivo. Más aún, el artículo 75disponía: "El día penúltimo del primer perio­do de sesiones, presentará el Ejecutivo alCongreso el proyecto de presupuesto del añopróximo venidero y la cuenta del año ante­rior. Uno y otra pasarán a una comisióncompuesta de cinco representantes que seránombrada en el mismo día, la cual tendráobligación de examinar ambos documentos ypresentar dictamen sobre ellos en la segundasesión del segundo periodo".

La evolución legislativa de la cuenta pú­blica sufrió ligeras modificaciones en la Cons­titución Federal de los Estados Unidos Mexi­canos, sancionada y jurada por el CongresoGeneral Constituyente el día 5 de febrero de1857. Este extraordinario documento estable­cía el sistema unicameral al disponer en suartículo 51 que "se deposita el ejercicio delSupremo Poder Legislativo en una asamblea,que se denominará Congreso de la Unión. EstaConstitución, en relación a la cuenta pública,estableció lo siguiente: artículo 68: Elsegundoperiodo de sesiones se destinará, de toda pre­ferencia, al examen y votación de los presu­puestos del año fiscal siguiente; a decretar lascontribuciones para cubrirlos y a la revisiónde la cuenta del año anterior, que presente elEjecutivo. Artículo 69: El día penúltimo delprimer periodo de sesiones, presentará el Eje­cutivo al Congreso el proyecto de presupuestodel año próximo venidero y la cuenta del añoanterior. Uno y otra pasarán a una comisióncompuesta de cinco representantes nombradosen el mismo día, la cual tendrá obligación deexaminar ambos documentos y presentar dic­tamen sobre ellos, en la segunda sesión del se­gundo periodo.

La Constitución de 1857 complementó elsistema de participación del Congreso en larevisión y aprobación de la cuenta pública. Suartículo 72, fracción XXIX, facultaba al Con­greso para nombrar y remover libremente alos empleados de su secretaría y a los de laContaduría Mayor, que se organizará segúnlo disponga la Ley. LaContaduría Mayor a quehace referencia esta fracción, era contempladacomo un órgano dependiente del Poder Legis­lativo que, como ya señalamos, se depositabaen un Congreso general bicameral. Dicha Con­taduría tendría la misión de glosar y revisar lacuenta pública. La Contaduría Mayor fue pro­puesta por el diputado Marcelino Castañeda,apoyado por don José Antonio Gamboa y pordon Guillermo Prieto, quien, como afirmaZarco en la Historia del Congreso Constitu­yente de 1857, demostró la necesidad de quela Oficina de Glosa y de su presupuesto de­penda del cuerpo legislativo.

Casi una década después, el 14 de agostode 1867, el Presidente Juárez expidió la Con­vocatoria para la elección de los Supremos Po­deres Federales, a la que acompañó una cir­cular el Ministro don Sebastián Lerdo de Te­jada. En esta convocatoria se hacía una espe­cial apelación al pueblo para que, como escribeTena Ramírez: "en el acto de elegir a sus re­presentantes expresara si era su voluntadautorizar al próximo Congreso de la Uniónpara adicionar y reformar la Constitución enlos cinco puntos que señalaba la convocatoria,sin necesidad de someterse al procedimientoque institu ía el artículo 127 constitucional."

"Las modificaciones propuestas -continúaTena Ramírez-, tenían por objeto restablecerel equilibrio entre los poderes Ejecutivo yLegislativo, que el sistema congresional de la

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Constitución de 57 había quebrantado en fa­vor del segundo. Se confirmaba así el criterioque diez años antes habían sostenido Comon­fort y otros liberales."

La convocatoria mencionada señalaba enel punto noveno, inciso 10. "que el Poder Le­gislativo de la Federación se deposite en dosCámaras, fijándose y distribuyéndose entreellas las atribuciones del Poder Legislativo".

La circular de la Ley de Convocatoria des­tacaba la importancia de que el Poder Legisla­tivo se depositara en dos Cámaras. En ella seafirmaba: "Es la opinión común que en unaRepública federal sirven las dos Cámaras paracombinar en el Poder Legislativo, el elementopopular y el elemento federativo. Una Cámarade Diputados, elegidos en número proporcionala la población, representa el elemento popular;y un Senado, compuesto de igual número desenadores por cada estado, representa el ele­mento federativo." Esta penetrante interpre­tación del Poder Legislativo bicameral sentósólidas bases en la evolución del derecho cons­titucional mexicano para concebir a la Cámarade Diputados como el órgano legislativo fun­damental de representación popular, y a laCámara de Senadores como el órgano legisla­tivo que representara el elemento federativo,base jurídica y poi ítica de la integración de laFederación. Aquí podemos percibir que losdiputados, elegidos en número proporcional ala población, y los senadores, por cada estado,vinieron a significar en nuestro derecho cons­titucional el principio jurídico y poi ítico deigualdad, el cual se había gestado en Europadesde el tiempo de la Revolución Francesa.Esta convocatoria ten ía la intención de rees­tructurar el Poder Legislativo de la Federación,instituyendo de nueva cuenta el sistema bi-

cameral que operó durante la vigencia de laConstitución Federal del 4 de octubre de1824, y distribuir entre las dos Cámaras lasatribuciones que la Carta Poi ítica de 1857depositaba en un solo Congreso General.

Se le confirió en forma exclusiva a la re­presentación nacional, es decir, a la Cámara deDiputados, de acuerdo con el artículo 72,apartado A, fracción 111, vigilar, por medio deuna comisión inspectora de su seno, el exactodesempeño de las funciones de la ContaduríaMayor; y por medio de la fracción VI, exami­nar la cuenta que anualmente debe presentarleel Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual degastos, e iniciar las contribuciones que a sujuicio deban decretarse para cubrir aquél.

Las anteriores reformas y adiciones a laConstitución de 1857 tuvieron tal fuerzaconstitucional y poi ítica que desde el día queentraron en vigor hasta la Constitución de1917, la Cámara de Diputados ejerció en for­ma permanente las atribuciones exclusivaspara examinar la cuenta que anualmente de­bería presentar el Ejecutivo de la Unión. Re­cordemos que en todas las otras constitucionesde México del siglo XIX, como al igual quela de 1917, se confirió al Congreso de laUnión el examen de la cuenta pública, no par­ticipando la Cámara de Diputados en formaexclusiva sobre esta cuestión constitucional.

Las reformas iniciadas por el PresidenteJuárez en torno a la nueva forma de estructu­rar constitucionalmente el Poder LegislativoFederal llevan a la Comisión de Puntos Cons­titucionales a emitir el dictamen del 24 dediciembre de 1869, firmado por los diputadosMontes, Dondé y Alcalde que trata de clari­ficar la diferencia entre ley, decreto y acuerdo

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económico. Esa Comisión propuso después deescuchar las opiniones de los diputados More­no y Guzmán que "toda resolución del Con­greso tendrá el carácter de ley o de decreto."El dictamen de la Comisión de Puntos Cons­titucionales referida estableció textualmente,según nos lo da a conocer Agapito Pizá en suHistoria Parlamentaria de la Cámara de Sena­dores:

"El artículo 64 dice: Toda resolución delCongreso no tendrá otro carácter que el de leyo acuerdo económico." Al discutirse este ar­tículo, el Sr. Moreno creyó conveniente quelas resoluciones del Congreso tuvieran el ca­rácter de ley o decreto económico y estable­ció la distinción de que la ley se refiere a unobjeto general, y el decreto a un objeto par­ticular.

"El Sr. Guzmán, dijo que la comisión tuvopresentes las observaciones del señor preopi­nante: pero temió que las distinciones dieranlugar a abusos, y creyó que toda resoluciónlegislativa del Congreso general no puede tenermás carácter que el de ley." He aqu í la únicarazón que aparece en la historia del CongresoConstituyente para haber abandonado unadistinción fundada en los principios de la cien­cia del Derecho. La ley por su propia esenciatiene un carácter de generalidad; uno de los ju­risconsultos más célebres por su talento y porsu inflexible honradez, define la ley en estostérminos: "La leyes un precepto común, unaresolución de los varones prudentes: el castigode los delitos que se cometen espontáneamen­te y por ignorancia: la garantía común de laRepública." Y el orador griego Demóstenes,

dijo: "todos los que residen en una Repúblicadeben arreglar su vida conforme a la prescrip­ción de la ley." ¿Qué tienen qué hacer, enefecto, los vecinos de los estados con una re­solución legislativa que afecte a los habitantesdel Distrito Federal, o a los del territorio de laBaja California? La comisión opina que debereformarse el artículo 64, estableciendo la dis­tinción entre ley, decreto y acuerdo económi­co; y así lo propone al Congreso.

No obstante que la redacción definitivadel artículo 64 reformado de la ConstituciónFederal de 1857, de acuerdo con la Comisiónde estilo, fue que "toda resolución del Congre­so General tendrá el carácter de ley o decreto",no existe alguna duda constitucional sobre lostérminos de esa reforma, ni en torno a que laley siempre regula una situación jurídica ge­neral, permanente e impersonal, en tanto queel decreto también puede ocuparse de un ob­jeto particular. Precisamente el acto político yconstitucional de examinar la cuenta públicadel gobierno federal tiene el carácter de de­creto.

Posteriormente, en virtud de la adición yreforma al artículo 51 de la Constitución de1857, el 13 de noviembre de 1874, se alteróesencialmente la estructura del Poder Legisla­tivo al depositarlo en un Congreso Generalque se dividiría en dos Cámaras, una de dipu­tados y otra de senadores. Esta reforma cons­titucional suprimió el sistema unicameral, sus­tituyéndolo por el sistema bicameral que aúnprevalece hasta nuestros días, compuesto porla Cámara de Diputados y por la de Senado­res. También sufrió reformas en la mismafecha citada el artículo 69 anteriormentetranscrito, para quedar de la siguiente forma:El día penúltimo del primer período de se-

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siones presentará el Ejecutivo a la Cámara deDiputados el proyecto de presupuestos delaño próximo siguiente y las cuentas del an­terior. Estas y aquél pasarán a una comisiónde cinco representantes, nombrada en el mis­mo d la, la cual tendrá obligación de examinardichos documentos y presentar dictamensobre ellos en la segunda sesión del segundoperiodo.

Según la reforma de la misma fecha, elarticulo 72, apartado A, fracción VI, ordena­ba que era facultad exclusiva de la Cámara deDiputados: Examinar la cuenta que anual­mente debe presentarle el Ejecutivo, aprobarel presupuesto anual de gastos, e iniciar lascontribuciones que a su juicio deban decre­tarse para cubrir aquél.

"La atribución -afirma Tena Ramírez­de las dos facultades a una sola Cámara y laposibilidad de que esa única Cámara haga sos­pechosa o culpable la conducta del gobierno,al retardar o negar su aprobación a la cuentaanual, fueron razones que tuvo en cuenta Ra­basa para objetar el sistema del 74 y que elConstituyente de Ouerétaro aceptó al enco­mendar el examen de la cuenta anual a lasdos Cámaras."

Continuando con la evolución históricay legislativa de la cuenta pública enseguidase transcriben algunas consideraciones hechaspor Luis Felipe Canudas Orezzo: "El 30 demayo de 1881 el Presidente Manuel Gonzálezpromulgó la Ley sobre el Presupuesto y laCuenta Pública de la Nación, que en sus ar­tículos 3, 7, 18, 19 y 27 trata lo relativo a lamisma cuenta pública, puesto que consagraque el Ejecutivo de la Unión tiene facultadpara presentar, a la Cámara de Diputados,

los resultados de la cuenta del erario federal,a fin de que la examine dicha Cámara, me­diante la concentración de las operaciones desus libros y del estado comparativo que resu­mirá, comparándolos específicamente, los da­tos que constituyan la totalidad del movi­miento del año y las obligaciones que resultana cargo del mencionado erario (artículos3 y 7).

"La misma Ley, en sus artículos 18 y 19,ordena que la Contaduría Mayor de la Cáma­ra de Diputados glosará la cuenta de la Teso­rería que contendrá, en un sólo resumen, lascuentas transitorias que por cualquier circuns­tancia no estuvieren saldadas, a fin de que tan­to la Cámara de Diputados como la Contadu­ría Mayor tengan conocimiento del importede las responsabilidades por manejo de fon­dos federales y se haga el ajuste definitivo delas cuentas de los años anteriores, llamadastambién cuentas transitorias.

"Finalmente: el artículo 27 de la Ley encita, fija los límites y alcances del examen,por la Cámara de Diputados, de la cuentaanual de la Federación, estableciendo que di­cho examen contendrá la determinación desi en la partida de ingresos están consideradostodos los ramos que forman la Hacienda PÚ­blica, o si ha exigido prestaciones ilegales;si las sumas de los gastos hechos y responsabi­lidad contra ídas están dentro de los limitesfijados en el presupuesto de egresos y leyesposteriores para cada ramo y para cada par­tida, y, por último, si hay exactitud en losvalores parciales y generales de la cuenta pú­blica.

"Manifiesto es que durante el régimen cons­titucional instituido por la Constitución de

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1857 Y sus leyes reglamentarias (la del 30 demayo de 1881, el Decreto que aprueba lacuenta pública del erario federal. no constitu­ye una ley el examen de esa cuenta públicaes una revisión formalmente legislativa entreel ingreso obtenido por la Nación en un ejer­cicio fiscal y el egreso realizado durante elpropio ejercicio, sin que implique, el decretode aprobación de dicha cuenta, aprobaciónalguna a las relaciones directas fiscales que semotiven entre el causante de un impuesto ode una contribución y la Hacienda PúblicaFederal o el Fisco de la Federación, a propó­sito de la satisfacción de obligaciones imposi­tivas."

El Congreso Constituyente de 1917 co­noció en sesión pública, el día 14 de enero delmismo año, el dictamen relativo al articulo65 del Proyecto de Constitución que fuerapresentado al Congreso Constituyente por elPrimer Jefe don Venustiano Carranza enOuerétaro, Oro., ello. de diciembre de 1916.Dicho artículo 65 textualmente expresaba:El Congreso se reunirá el día 10. de septiem­bre de cada año para celebrar sesiones ordina­rias, en las cuales se ocupará de los asuntos si­guientes:

1. Revisar la cuenta pública del año an­terior, que será presentada a la Cáma­ra de Diputados dentro de los diez pri­meros días de la apertura de sesiones.La revisión no se limitará a investigarsi las cantidades gastadas están o no deacuerdo con las partidas respectivasdel presupuesto, sino que se extenderáal examen de la exactitud y justifica­ción de los gastos hechos y a las res­ponsabilidades a que hubiere lugar.

No podrá haber otras partidas secre­tas, fuera de las que se consideren ne­cesarias con ese carácter en el mismopresupuesto; las que emplearán los se­cretarios, por acuerdo escrito del Pre­sente de la República;

11. Examinar, discutir y aprobar el presu­puesto del año fiscal siguiente, y de­cretar los impuestos necesarios paracubrirlos; y

111. Estudiar, discutir y votar las InICIatI­vas de ley que se presentaren, y resol­ver los demás asuntos que estuvierenpendientes.

El dictamen de este artículo 65 resultóexitoso habiéndose aprobado por unanimidadde 150 votos. Esta disposición conservó elmismo número de artículos en la Constituciónde 1917, no siendo reformado o adicionadosino hasta el 3 de febrero de 1977.

Con la aprobación del mencionado artícu­lo se reintegró al Congreso de la Unión la atri­bución de revisar la cuenta pública de la Na­ción, abandonándose la práctica constitucio­nal de que esa revisi6n estuviera en la órbitaexclusiva de la Cámara de Diputados. Adicio­nalmente, la revisi6n no s610 debería concre-

tarse a investigar si las cantidades estaban ono de acuerdo con las partidas respectivas delpresupuesto, sino también debería compren­der el examen de la exactitud y justificaciónde los gastos hechos, con la fijaci6n de las res­ponsabilidades consiguientes en el caso deque no se comprobara debidamente la eroga­ción de dichos gastos. El Congreso Constitu­yente de 1917 estableció en el artículo 73,fracción XXX, que el Congreso tendría la

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facultad para examinar la cuenta que anual­mente debe presentarle el Poder Ejecutivo,debiendo comprender dicho examen no sólola conformidad de las partidas gastadas porel presupuesto de egresos, sino también laexactitud y justificación de tales partidas.Esta fracción se convirtió en la númeroXXVIII según decreto publicado el 20 deagosto de 1928.

Finalmente, la Constitución sufrió refor­mas y adiciones ello. de diciembre de 1977,por decreto que fue publicado en el DiarioOficial de la Federación el 6 del mismo mes yaño. Los art ículos 65 y 74 fueron reformadospara quedar definitivamente como sigue, de­rogándose al mismo tiempo la fracción XXVIIIdel artículo 73:

Artículo 65. El Congreso se reuniráa partir del día 10. de septiembre de cada añopara celebrar sesiones ordinarias, en las cualesse ocupará del estudio, discusión y votaciónde las iniciativas de ley que se le presenten yde la resolución de los demás asuntos que lecorrespondan conforme a esta Constitución.

Artículo 74. Son facultades exclusivasde la Cámara de Diputados:

IV.- Examinar, discutir y aprobar anual­mente el Presupuesto de Egresos de la Federa­ción y el del Departamento del Distrito Fe­deral, discutiendo primero las contribucionesque, a su juicio, deben decretarse para cubrir­los; así como revisar la cuenta pública del añoanterior.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cá­mara las correspondientes iniciativas de leyesde ingresos y los proyectos de presupuesto

a más tardar el día último del mes de noviem­bre, debiendo comparecer el Secretario deldespacho correspondiente a dar cuenta delos mismos.

No podrá haber otras partidas secretas,fuera de las que se consideren necesarias, conese carácter en el mismo presupuesto; las queemplearán los secretarios por acuerdo escritodel Presidente de la República.

La revisión de la cuenta pública tendrápor objeto conocer los resultados de la gestiónfinanciera, comprobar si se ha ajustado a loscriterios señalados por el presupuesto y elcumplimiento de los objetivos contenidos enlos programas.

Si del examen que realice la ContaduríaMayor de Hacienda aparecieran discrepanciasentre las cantidades gastadas y las partidasrespectivas del presupuesto o no existieraexactitud o justificación en los gastos hechos,se determinarán las responsabilidades deacuerdo con la ley.

La cuenta pública del año anterior deberáser presentada a la Comisión Permanente delCongreso dentro de los diez primeros díasdel mes de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presen­tación de las iniciativas de leyes de ingresos yde los proyectos de presupuesto de egresos,así como de la cuenta pública cuando mediesolicitud del Ejecutivo suficientemente justi­ficada a juicio de la Cámara o de la ComisiónPermanente, debiendo comparecer en todocaso el Secretario del despacho correspondien­te a informar de las razones que lo motiven.

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La Aprobación de la Cuenta Pública comoActo Político y Expresión de EquilibrioEntre los Poderes Federales

En el Derecho Constitucional mexicano esuna innovación el hecho de que nuestra Leyfundamental haga referencia en su artículo 74a la obligación de programar las actividadesgubernamentales. Esto significa que la revi­sión de la cuenta pública forzosamente tendráque hacerse en torno al presupuesto ejercido,analizando por una parte el gasto en su con­junto y por otra, el cumplimiento de los ob­jetivos de los programas consignados en el pre­supuesto. El proyecto de presupuesto no po­drá presentarse si no se desglosa en programasespecíficos para cada área de actividades delas instituciones del gobierno federal, inclu­yendo a los tres Poderes de la Unión. Conbase en el artículo ya citado, podemos hablarde una cuenta programática y de una progra­mación financiera que han adquirido catego­ría constitucional, situación que no aconte­cía en el caso del presupuesto tradicional. Elexamen de la cuenta pública tendrá tambiénpor objeto fincar las responsabilidades que,según las leyes respectivas, se deriven con mo­tivo de las discrepancias que aparecieren entrelas cantidades gastadas y las partidas respecti­vas del presupuesto, o en el caso de que noexistiera justificación en los gastos hechos.

La Suprema Corte de Justicia de la Na­ción sustentó en el año de 1970 la tesis de quela aprobación de la cuanta pública del PoderEjecutivo de la Unión, hecha por el órganolegislativo constitucionalmente competentepara hacer su revisión, no implica el reconoci­miento de la legalidad del acto habido entrela administración pública y una persona físicao moral. Tampoco significa una aprobación

de los actos verificados entre la Hacienda PÚ­blica Federal y un causante, sino únicamenteque hay exactitud y están justificados losgastos realizados por el Poder Ejecutivo de laFederación.

Sin embargo, la revisión de la cuenta pú­blica, anteriormente a cargo del Congreso yahora de la Cámara de Diputados, no se limi­ta a la comprobación de gastos y cumplimientode los objetivos de los programas, ni a fincarlas responsabi Iidades de acuerdo con la ley, sifuera necesario. No se puede limitar la parti­cipación de la Cámara de Diputados a un sim­ple trámite de inspección contable y admi­nistrativa; esto sería reducir a la representa­ción popular, para estos efectos, a un instru­mento de auditoría, o a un juez sin fuerza ju­rídica en materia contable y administrativa.Indudablemente que la actuación de la Cá­mara, aun en dicho sentido, es de una tras­cendencia extraordinaria en el orden financie­ro, pero creemos que su participación tieneademás otra misión. Fundamentalmente, larevisión de la cuenta púbiica constituye unauténtico acto poi ítico, realizado mediante undecreto que no reúne las características ma­teriales de una ley, puesto que no crea una si­tuación jurídica general impersonal y perrna­nente.

La aprobación de la cuenta pública porlos diputados es la expresión constitucionaly poi ítica de un equilibrio que se mantiene enla incertidumbre y en el riesgo de no lograrsedurante el transcurso del ejercicio presupues­tario anual hasta el momento en que la Cá­mara convalida la actuación del Ejecutivo Fe­deral, del Poder Judicial Federal y de las Cá-

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maras del Congreso, por ser los tres poderessujetos activos del gasto público. La revisiónde la cuenta pública es hacia afuera y haciadentro. Se convalidan actos de entes públicosextraños al y del propio ente revisor. En 1970la Suprema Corte de Justicia de la Nación sus­tentó que la revisión de la cuenta pública delPoder Ejecutivo de la Unión, por el PoderLegislativo de los Estados Unidos Mexicanos,constituía un decreto cuyo contenido se in­dividualizaba en la confrontación y determi­nación del uso legal que hubiera hecho elEjecutivo Federal de los ingresos obtenidos porla Nación, durante un año fiscal, mediante elexamen de la exactitud y justificación de losgastos realizados por la administración pública.Creemos que la anterior ejecutoria no se ajus­tó ni se ajusta al contenido real de la cuentapública. Si bien este documento lo presentael Ejecutivo Federal, pues dentro de las atri­buciones constitucionales de ese poder estámanejar el presupuesto, además de que en larealidad la mayor parte del gasto lo eroga laadministración pública federal, no podemosnegar que también son sujetos del gasto públi­co federal, no podemos negar que tambiénson sujetos del gasto público los otros dos po­deres, y que las asignaciones financieras paraellos se consignan en el mismo presupuestoy las cuentas se rinden en el mismo documen­to. Por estas razones, el documento de cuentapública consigna la totalidad del gasto públicode los tres poderes, a excepción del de algunasentidades de la administración pública para­estatal que no se encuentran bajo el controlpresupuestal.

El Documento de la Cuenta Pública quePresenta el Ejecutivo Federal

El artículo 74 fracción IV hace mención a la"cuenta pública del año anterior", sin espe­cificar si se trata de la cuenta del ejercicioderivado del presupuesto de egresos de la Fe­deración o del Departamento del Distrito Fe­deral. Este artículo no aclara si se trata de unsolo documento de cuenta pública, o si es ne­cesario presentar dos documentos: uno deri­vado del ejercicio del presupuesto de egresosde la Federación y otro del ejercicio del presu­puesto del Departamento del Distrito Fede­ral.

Por otra parte, la Ley Orgánica de la Ad­ministración Pública Federal, reglamentariade la Constitución, hace mención en su artícu­lo 32 fracción VIII, a la atribución de la Se­cretaría de Programación y Presupuesto, decuidar que sea llevada y consolidar la contabi­lidad de la Federación y del Departamento delDistrito Federal, y de elaborar la cuenta pú­blica y de mantener las relaciones con la Con­taduría Mayor de Hacienda. Este artículotampoco resuelve la duda de si la Cámara deDiputados se avoca a la revisión de uno o dedos documentos de cuenta pública, aunquepudiéramos deducir que se trata de dos do­cumentos por separado puesto que hace re­ferencia a este documento después de habermencionado en la fracción V del propio ar­tículo 32, a los presupuestos de Egresos de laFederación y del Departamento del DistritoFederal.

La solución al problema lo da el artículo43 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal, ley reglamentaria dela Constitución, que concretamente establece

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que los estados financieros y demás informa­ción financiera presupuestaI y contable queemanen de las contabilidades de las entidadescomprendidas en el Presupuesto de Egresosde la Federación serán consolidados por laSecretaría de Programación y Presupuesto, laque será responsable de formular la cuentaanual de la Hacienda Pública Federal y some­terla a la consideración del Presidente de laRepública, para su presentación a la Comi­sión Permanente del Congreso de la Unión, enlos términos del artículo 74 constitucional,dentro de los diez primeros días de junio delaño siguiente al que corresponda. Asimismo,el artículo 43 en cita dispone que el Depar­tamento del Distrito Federal formulará sucuenta pública anual, la que se someterá alPresidente de la República por conducto de laSecretaría de Programación y Presupuesto,

para los fines señalados. Por su parte, la LeyOrgánica de la Contaduría Mayor de Hacien­da señala en su primer artículo que dichaContaduría, como órgano técnico de la Cá­mara de Diputados, revisará la cuenta públi­ca del gobierno federal y de la del Departa­mento del Distrito Federal.

Podemos concluir que si bien en la prácticase presentan dos documentos de cuenta pú­blica, nuestro sistema constitucional actualentiende por cuenta pública al documentoque presenta el Ejecutivo Federal para que searevisado por la Cámara de Diputados, docu­mento que contiene el ejercicio presupuestarioa cargo del Ejecutivo Federal, y que compren­de el gasto realizado por los tres Poderes de laUnión.

LA fORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MODERNA (IV)*

Juan Badina

Continuidad y Renovación de losOficiales

Debido a que no hay cosa que provoque máscambios en las repúblicas, que remover confrecuencia a los magistrados, o bien perpe­tuarlos, será oportuno considerar esta cues­tión por ser una de las más importantes y ne­cesarias materias que forman la naturaleza delEstado y, por tanto, digna de ser tratada. Noes mi propósito definirla, sino tocar solamen­te las causas que en una y otra tendenciasse pueden encontrar, dejando la resolución aquienes más han penetrado en sus orígenes yconsecuencias. Tampoco pretendo llevarla alextremo de animar a los que quisiesen cam­biar las leyes ya establecidas, que los súbditosdeben tener por buenas en cada República;ni deseo alterar el estado de las repúblicasestablecidas, incluyendo a las creadas por underecho de sucesión, por muchos años confir­madas.

Causas y efectos de la continuidad

La más importante razón que puede haberpara instituir oficios anuales es que el primery principal fin de toda República debe ser lavirtud, y el propósito del verdadero legislador

Este articulo comprende integramente los caprtulos IV yV del libro IV de Los seis libros de la República, de Bo­dlno: continúa el número anterior y concluye la serie.

hacer a los súbditos buenos y virtuosos. Paralograrlo, conviene poner a vista de todo elmundo los premios de la virtud, como blancoque todos se disputan. El honor es el precio ypremio de la virtud, la cual no debe ni puedeser estimada con el contrapeso del interés;antes, al contrario, la virtud no tiene másenemigo capital que el provecho separado delhonor. De este modo, si las designidades, ofi­cios y cargos honrosos se sacan del acervopúblico para confinarlas en las cajas particu­lares de los más indignos, quienes los consi­guen por favor o por dinero no se puede es­perar que la virtud sea estimada, porque esmuy difícil retornar los hombres a ella des­pués que la ponen en venta. He aquí una delas primeras causas que ha de mover a lospríncipes y legisladores a situar las dignida­des, los oficios y otras recompensas de lavirtud, a la vista de todo el mundo y repartir­los entre los súbditos según los méritos decada uno; esto no se podrá hacer si los oficiosson perpetuos.

Otro asunto es que el príncipe sabio debeextirpar tas ra íces y eliminar las simientesde las guerras civiles, para mantener a los súb­ditos en paz y amistad. Esto es de tal impor­tancia, que muchos han pensado que es elúnico fin del buen legislador porque, aunquemuchas veces hayan desterrado de las repúbli­cas la virtud por vivir con libertad y con exce-

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so de placeres, con todo ello existe acuerdoen que no hay contagio más peligroso, paraellas, que la sedición civil, ya se lleva tras desí la destrucción tanto de los buenos como delos malos. Así, la primera y principal causa desedición es la desigualdad, en tanto que laigualdad es la madre que conserva la paz yla amistad. La igualdad no es otra cosa que laequidad natural que distribuye los premios,las dignidades, los honores y las cosas comu­nes entre todos los súbditos, del mejor modoposible. Hasta los salteadores y ladronesconfiesan que no pueden vivir sin ella, si quie­ren conservar el compañerismo. Aquel que re­parte, pues, los honores y oficios entre unnúmero reducido de personas, como es for­zoso si se han de otorgar en forma vitalicia,está atizando las llamas de los celos y las en­vidias de unos para con los otros, y el fuegode la peor sedición que puede haber en laRepública.

Cuando no hubiese más razones que lasdos principales antes mencionadas, éstas de­ben bastar para que los oficios no se otorguena perpetuidad, porque teniendo cada quienuna parte, tendrá ocasión de vivir pacífica­mente. Pero, además de estas razones, hayotros inconvenientes que no sólo anulan launión de los súbditos y los verdaderos pre­mios de la virtud, sino que también quedanabolidas las penas; en esto último hay mayorpeligro que en los premios, porque el hombresabio y honrado no espera otra recompensade sus virtuosas acciones que la propia virtud,y esto no se puede decir del vicio ni de losviciosos. Por esta causa, 'las leyes divinas yhumanas, desde la primera hasta la última,ninguna cosa han ordenado más estrictamenteque el castigo de los malos. ¿Pero qué castigose dará a quienes ostentan tanta grandeza, queapenas se les puede tocar? zOuién los acusará?

¿Quién los hará presos? ¿Quién los condena­rá? ¿Por ventura, sus compañeros? ¿Se cor­tarán los brazos a sí mismos? No serán tanmal mirados y, si los principales son acusadosde latrocinios o robos. zcómo castigarán a losotros? Antes se les encenderá el rostro de ver­güenza, y si alguno tuviera el atrevimiento deacusar o denunciar a cualquiera de estos dio­ses, pondría en peligro su vida si no verifica,con más claridad que la del sol, las maldades'hechas en las tinieblas.

Aunque el delito haya sido comprobado yel magistrado culpado, encauzado y conven­cido, con todo ello la cláusula ordinaria: fra­ter nos ter eet, hasta para encubrir y enterrartodas las fealdades y malicias del más injustomagistrado que se pueda imaginar, y podrá serque en cincuenta años no se ejecute a unoentre mil que lo hayan merecido. Pero si losmagistrados son anuales, es evidente que eltemor del juicio de residencia los mantendráen incertidumbre y temblarán cuantas vecesoigan la amenaza que hicieron los tribunosdel pueblo a Manlio: Privatum rationemrerum abse gestarum redditurum, quoniamconsul noluisset. Qué cosa más hilarante sepodrá ver, cuando quienes han tenido el ma­nejo de la justicia, las rentas y cargos públi­cos, después de haberse desnudado de la ropamagistral, acudan como particulares a darcuenta de sus actos. Por esta razón, Plutarcoalabó tanto la costumbre de los antiguos 1'0­

manos cuando incitaban a los jóvenes paraque acusasen a los que hab ían desempeñadomal sus cargos, siguiéndolos como los alanoslo hacían con lobos y animales salvajes. Conesto no sólo eran castigados los actos repro­bables; por una' cierta emulación, cada unoprocuraba realizarlos bien. En la misma for­ma, los que acusaban a otros eran tan escu-

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driñados en su vida y gobierno, que se veíanimpulsados a vivir limpiamente.

Todo esto cesa cuando los oficios sonvitalicios. Por esto, el emperador Claudioreestableció la antigua ley que prohibía a unapersona tener dos oficios y perpetuarse enellos, para que las injusticias por causa de laautoridad y permanencia no quedasen sincastigo.

Sin respeto a la ley, los malos minis­tros se ayudarán y encubrirán, fortaleciéndo­se, de manera tal que será imposible sacarfruto de la justicia. Esta fue la causa por lacual An íbal instó al pueblo de Cartago paraque estableciera jueces anuales, antes vitali­cios, ejecutándose con aprobación general delpueblo porque veían imposible castigarlos de­bido a que la acusación a uno daba a todos losjueces por enemigos, porque eran magistradosperpetuos y generalmente estaban emparen­tados; no se puede esperar castigo y justiciacuando se tiene que ejercer sobre ellos y, si setrata de acusar a alguno, por la misma razónse ha de acusar a toda una audiencia. Como seha visto recientemente, por una diferenciaentre dos jueces fueron acusados cincuentajueces de una parentela y cincuenta y dos deotra, dentro del mismo tribunal. Tambiénesta fue la causa por la cual la dieta del paísde Languedoc, dada en Montpellier en el añode mil quinientos cincuenta y seis, estando elautor presente, dio instrucciones a Juan Du­rando, síndico del país, de proponer al reyque ordenara que los parientes cercanos y deafinidad no fueran admitidos en el consejo nien la audiencia; cuatro años después se hizola misma proposición al rey, por parte de losestados de Francia reunidos en Orleans. Esimposible remediar esto, en tanto los oficiossean perpetuos.

Hace doscientos cincuenta años que el reyCarlos V y, antes que él, Felipe el Bello, or­denó que nadie fuera nombrado juez del lu­gar donde hubiese nacido. Marco Aurelio creóuna ley para que nadie pudiera ser gobernadorde su país, y esto fue tan útil, que despuéscomprendió a los consejeros y asesores de losgobernadores de provincias. Igualmente, enEspaña y en la mayor parte de las ciudades deItalia, el juez ordinario es forastero. Lo mismodemandaron los embajadores de Moscú en laDieta de Polonia. Sin remitirnos a los edictosde los emperadores romanos, encontramos enlos Comentarios de César que los antiguos ga­los, especialmente los de Auton, ten ían unaley inviolable: los magistrados eran estricta­mente anuales, dos miembros de la misma fa­milia no podrán ser senadores y un parienteno pod ía sustituir a otro en una magistratura,si éste estuviera vivo. También estaba prohi­bido que un familiar sustituyera a otro comosenador, si éste aún viviera.

Con todo esto, si es cierto que la conser­vación del bien público es la tarea más impor­tante de todos los súbditos en general y decada uno en particular, Zqué preocupación,qué interés por el bien público tendrán quie­nes no participan en él? Aquellos que sonexcluidos y que ven el poder de unos pocosperpetuados en los oficios, ¿cómo cuidaránde lo que no les toca, ni poco ni mucho? Y sialgún nombre valeroso quiere decir, quierahacer, quiera emprender alguna cosa en bene­ficio público estando privado de oficio,zquíén le escucharía? ¿quién lesufrirá? zquiénle hará un favor? Así, se observa que el bienpúblico es abandonado en provecho del nego­cio particular y, si la burla fuera insuficiente,los oficios se pondr ían en manos de otros máscelosos del bien general si las dignidades y los

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cargos no dieran por seguro los provechos per­sonales. Oh! cuán dichosos serían los súbdi­tos, y la República mucho más, si después dehaber gozado cada uno, en su grado y confor­me a su calidad, de la dignidad, y enseñada laverdadera prudencia en el ejercer negocios, seretirasen a estudiar en la contemplación de lascosas naturales y divinas; es cierto que la nu­trición de toda sabiduría y piedad es la con­templación que, los hombres implicados enlos negocios, nunca han gustado aunque esel fin, el corolario y la perfección de la felici­dad humana.

También hay otro inconveniente en otor­gar las dignidades vitaliciamer.te, y consiste enque pocos hombres lo quieren abrazar todo, yse adueñan de muchos oficios, como antigua­mente se permitía en Cartago, y Platón, en susLeves, lo reprueba; en toda República bienordenada esto es prohibido. Pero la ambiciónde los hombres excede sobre toda prohibicióny, cuanto más indignos son, arden más enambición, como el estómago enfermo que estásiempre más deseoso del alimento que el quefácilmente puede digerir; a tales hombres esde muerte declinar y aceptar dignidad inferior:sólo desean subir más y más. La Señoría deVenecia, por satisfacer en parte la ambiciónde los súbditos, ha establecido que se permitarehusar el oficio menor frente al mayor, estaes una ordenanza perniciosa, porque es comosi las dignidades y oficios se pudieran mediral gusto de la ambición de los súbditos y nodel bien público. Es, así, dañino perpetuar losoficios para apacentar el apetito de los ambi­ciosos, porque existe el peligro que, si ellosquieren reventar en la mesa de la ambición an­tes de transigir, los que están hambrientos lesdigan: "retiraos", y si no lo hacen, los desarrai­guen por la fuerza con el peligro de perturbarla paz de la República.

En las dietas que se hacían en Roma habíaciertos puentes estrechos por donde se pasabapara ir a votar y, por el aprieto que había, seadvertía a los hombres de sesenta años de edadque se retirasen de los puentes para no serofendidos por el tumulto, pero nunca con elánimo de ser echados del no como algunos lohan pensado. Sería mejor para quienes hangozado pacíficamente de las magistraturas,retirarse con tibieza de los lugares altos, queesperar a ser echados con violencia, pues nohay caída más deleznable que la de los lugaresdel honor, y lo peor es que muchas vecesquienes caen arrastran tras sí la pérdida de laRepública. Mario, habiendo pasado por todoslos grados honrosos y sido seis veces investidodel consulado, cosa nunca antes alcanzada porningún romano, no contento con esto, quisodespojar a Sila del cargo de combatir a Mitri­dates, que le había tocado en suerte. Aunquese hallaba quebrantado por la vejez, Mario tratóde conseguir el séptimo consulado y perpe­tuarlo en su persona, advertido Sila que sucargo había sido otorgado a Mario, regresó aRoma con sus seguidores e hizo tan cruel ysistemática carnicería que tanto Italia comoEspaña quedaron lastimadas y el Estado popu­lar convertido en gran tiran ía. Por una causasimilar, trescientos años antes, el Estado po­pular se vio dividido en partidos y convertidoen oligarqu ía, no debido a que los oficios sediesen vitaliciamente, sino sólo porque diezdiputados pretendieron, transcurridos los dosaños de su cargo, permanecer un tercero yperpetuar lo que ten ían en comisión mediantela fuerza o las armas, asunto posible si no sehubiera dado un remedio inmediato.

Estas causas transformaron a los Estadospopulares en monarqu (as, al haber dado loscargos y oficios por más tiempo del ordinario.

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Así ocurrió con Pisístrato en Atenas, Pidón enla ciudad de Argo, Cipselo en Corinto, Dionisiaen Siracusa, Panecio en Leoncia y Falarido enJonia. Previendo esto, el dictador Emilio Ma­merco presentó al pueblo una petición, quedespués tuvo vigor de ley, por la cual fueordenado que la censura, de all í en adelante,expirase a los dieciocho meses, siendo queantes solía durar cinco años; al día siguienterenunció a la dictadura sin quererla continuarmás de un día, alegando esta razón: Ut scíatisquam mibi diuturna imperio non placeant. Poreste motivo, con base en la ley Camelia publi­cada a petición de un tribuno, no se permitíasolicitar un mismo oficio más de una vez endiez años y poco faltó para que el tribuno Ga­vinio fuese asesinado por los senadores, porhaber hecho conceder a Pompeyo el cargo dela guerra contra los piratas por cinco años. Larazón que daba para que se considerara peli­groso otorgar los oficios importantes por largotiempo, era que es natural del hombre despre­ciar a los demás y no aceptar vivir en obedien­cia después de ejercer el mando. Puede ser queéste haya sido uno de los mejores medios paraconservar el Estado de asirios y persas, en losque cambiaban todos los años a los capitanesy los lugartenientes. ¿Cómo se podrá evitarque los hijos no se quejen, si no son guardadosen la posesión de los oficios que sus padres yabuelos han tenido? Como se ha visto en loscondestables de Campaña en Normand ía yBretaña, en los mariscales de la Fe, en losgrandes camarlengos y en otros más, hasta lossargentos enfeudados en Normand ía, como hedicho más arriba: especialmente en Angieu,Turaina y Mayne, la casa de la Rocha hubierahecho hereditarios los oficios prebostes ysenescales si Luis IX no lo hubiera revocado,

" En el número trI de esta serie (Nota del Editor]

convertidos en reemplazables y sujetos a jui­cio de residencia por ordenanza hecha el añode 1256.

No ocurrió lo mismo con los principados,ducados, marquesados y condados, que fueronperpetuados por quienes en principio los ten íanen cargo de comisión. No hay casi lugar entoda Europa, salvo Inglaterra, donde estas dig­nidades no sean hoy día hereditarias, de modotal que la autoridad de mandar y la imparticiónde la justicia ha caído en mujeres y niños porderecho de sucesión. La cosa pública se hahecho privada y a sido vendida al mejor pos­tor, reduciéndose a la forma de patrimonio, ydando ocasión a mercadear más libremente losgrados y oficios; por leyes y costumbres, lajusticia sagrada ha caído en manos de los pos­treros encarecedores. De este inconvenienteha nacido la costumbre de perpetuar los car­gos, ya que se haría en perjuicio al mercaderpor quitarle el oficio y no devolverle el dineroque dio por él.

Estos son los peligros y engaños, encade­nados entre sí, que derivan de haber queridoperpetuar las dignidades y los oficios. Ademásde las razones señaladas, tenemos la autoridadde los grandes legisladores, filósofos, juriscon­sultos, así como el ejemplo de las antiguas re­públicas, especialmente las de los atenienses,romanos y celtas, que tuvieron gran floreci­miento, y hoy día las hay en muchos lugaresde Italia, Suiza y Alemania, donde se otorganlos oficios cada seis meses y, en otras, cadados. Tomás Moro, canciller de Inglaterra, ensu República, propone que todos los oficiossean anuales para evitar los inconvenientesque se ha mencionado.

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El gobierno de la ciudad de Victoria

Deseo que se me permita, antes de concluircon los oficios anuales, tocar sumariamente laforma de gobierno que existe en la ciudad deVictoria, mi patria natural (o Matria comodicen los candlotes], capital de la provincia deAlava. Todos los oficios del gobierno sonanuales y el gobierno es puramente aristocrá­tico. Hay un alcalde mayor, dos regidores, unprocurador general, un alguacil mayor y doceconsejeros, que se llaman diputados; todosingresan al ayuntamiento tres veces a la semanay en él se ordenan y resuelven las cosas públi­cas y poi íticas, porque las de justicia sonreservadas al alcalde mayor. Los dos regidorestienen autoridad de fijar precios a las provisio­nes, cada uno por semana, visitar las boticas ycastigar a los que defraudan con sus oficios. Elprocurador general es el fiscal de las cosas quevan contra el bien público. Aunque el alguacilmayor puede entrar al ayuntamiento, es conel permiso y sin derecho de voto consultivo odeliberativo, es simple ejecutor de los manda­tos y órdenes del alcalde mayor.

La ciudad y toda la jurisdicción que tienesobre la provincia de Alava, se gobierna porestas dieciséis personas. La forma de la elecciónes esta: el día de San Miguel, en la iglesia pa­rroquial del mismo Arcángel, se reúne elayuntamiento poco después de haber amane­cido y, oído misa rezada, el procurador generalhace un juramento en el libro misal en manosdel sacerdote. AII í toma por nuevo nombre elde esledor de esledores y nombra cuatro per­sonajes de los más calificados y principales dela ciudad, a los cuales llama esledores. Estoscuatro esledores juran en la forma propia deelegir personas beneméritas y luego se separauno del otro en la iglesia, sin poderse hablar.

AII í les dan papel y tinta, y escribe cada unoel nombre de aquel que se señale para alcalde,en otros dos papeles los nombres de dos regi­dores, en otro el del procurador general y, porúltimo, el del alguacil mayor. Hecho ésto,comienza la procesión, misa mayor y sermón,y acabado el oficio divino, se sienta el ayunta­miento, en orden, en la capilla mayor, puestauna tabla delante cubierta de terciopelo y enella un cántaro de plata. El alcalde mayorhace llamar a los cuatro esledores y cada unopone en el cántaro un papel bien plegado.Llaman a cualquier niño de los que all í se ha­llan, mete el brazo y saca sólo un papel; elnombrado en él, es el alcalde. Los esledoresvuelven a poner dos papeles cada uno, que sonocho, y los dos primeros que salen son regido­res. Por la misma orden eligen al procuradorgeneral y al alguacil mayor. Los doce diputa­dos son nombrados por el ayuntamiento,sacándolos por barrios, para que en todas lascalles haya quien mire por la vecindad y cómovive cada uno.

Al día siguiente entran en posesión de susoficios en misa mayor. Todos han de ser casa­dos o haberlo sido. Nadie puede tener el cargodos años continuos, sin que haya un año inter­medio. No puede tener oficio público ni bene­ficio eclesiástico en la ciudad quien no seanoble y limpio de raza, confeso o penitencia­do, ni ha de haber sospecha de que lo sea. Estose mira con mucho ciudado. Hay diez escriba­nos de número que es, y antiguamente ha sido,la gente más noble y más calificada, y siemprehan tenido los mayores oficios del gobierno.Se eligen por oposición y el que tiene másvotos de los del ayuntamiento se lo lleva pero,antes de tomar posesión, hace nueva pruebade limpieza y nobleza.

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Es verdad que no ejercitan el oficio sinotres o cuatro, los más inclinados a papeles. Enel gobierno de la ciudad, particularmente enlo que toca a la justicia, se procede con tantapureza y limpieza que no hay de quién se sos­peche corrupción ni desviación. No recuerdoque en mi tiempo haya habido juez de resi­dencia y el primero que fuera, entiendo quehallará poco de qué tratar y volverá edificadode ver un ejemplo de entereza y virtud, quepuede ser imitado por todos los tribunales dejusticia. Además de estos oficios, hay uno quees diputado y capitán general de la provinciade Alava, para el asunto de la Hermandad. Hade ser natural de la ciudad y dura tres años; seelige por votos de la ciudad y de la provincia;es un cargo independiente y tiene su propioconsejo, que se llama junta, y quien lo ejerzaha de tener las calidades de limpieza y noblezaque para entrar en el ayuntamiento se requie­ren. Si los oficios fuesen perpetuos, creo queno habría tanto cuidado en el gobierno.

Causas y efectos de la renovación

Por otra parte, se puede sostener que es másconveniente, para el bien público, hacer losoficios y las dignidades perpetuas, porque,en caso contrario, es necesario abandonar elcargo antes que el hombre esté debidamenteinformado de lo que tiene que hacer y, cuandoapenas comienza a entender el objeto de suoficio, le toca la hora de retirarse y ceder elpuesto a otro totalmente inexperto, de suerteque la República siempre estará en manos depersonas incapaces.

Mas pongamos el caso que los recién lle­gados fuesen capaces y diestros en sus cargos,con todo esto, los escasos días del año, abun­dante en fiestas y solemnidades públicas, trae

consigo grandes desventajas para la renovaciónde los oficiales, porque los negocios públicosy particulares quedarían sin resolver, las gue­rras comenzadas sin resolución, los pleitos ydisputas suspendidos, las penas y castigos dife­ridos y las acusaciones olvidadas. Tenemos unmillón de ejemplos en la historia de los griegosy latinos, que ten ían oficios anuales, en losque se encuentra que los magistrados y capita­nes generales, habiéndoles dado cargo de for­mar y concluir la guerra, luego se les revocabay quedaba todo confuso o incumplido. Asíocurrió cuando se trató de enviar un sucesorde Escipión el Africano: el pueblo, el Senadoy los magistrados se encontraron confundidos einconformes, y fue una novedad el tomar jura­mento al Senado. Cuando Escipión supo que,por medio del decreto del Senado, uno de loscónsules le había de suceder, de inmediatoconcertó la paz -y se alabó de ello-, dandomás ventajas al enemigo de lo que hubierahecho, si no temiera que el sucesor le despojaradel honor de la victoria. La guerra contra Mi­tri da tes duró veinte años más por la variedad ycambios contínuos de sucesores, en tanto queel enemigo se iba refrescando y fortaleciendo;algunas veces, a punto de dar batalla, llegabala hora que el capitán general deb ía dejar elcargo y la empresa.

Lo mismo ocurrió con los capitanes Epa­minon das y Pelópidas, para quienes los cargosexpiraban a la misma hora que tocaban lastrompetas para dar la batalla a los enemigos,pero, sabiendo ellos que su República se perdíasi no presentaban frente, dando ventaja alenemigo, dieron la batalla y consiguieron unaimportante victoria que salvó a sus confedera­dos y salvaguardó el Estado de los tebanos. Sinembargo, regresando victoriosos, en lugar deser gratificados, fueron acusados de lesa rna-

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jestad por haber pasado el término limitado yse les formó proceso para ser condenados amuerte por los diputados nombrados para ello;empero, el pueblo los perdonó. éCuántasplazas fuertes han sido tomadas por habercambiado a los castellanos?, écuántas ciudadesse han rendido por la inexperiencia de losgobernadores, con el mero asomo de losenemigos?

Hay otra razón para que las dignidades yoficios no sean mudables, y es la que Tiberioten ía siempre a flor de boca, cuando alguiense quejaba de haber sido el primero en instituiroficios a largo plazo; decía que los que esta­ban satisfechos de la sangre del pueblo, comosanguijuelas le dejasen tranquilo, y no que losnuevos oficiales hambrientos, sin discreción nirespeto acabasen por roer los huesos, chupar lamédula que había quedado de los súbditos.Esta es, a mi parecer, una de las razones másimportantes: neo enim parcit populis regnumbreve, como dice un autor antiguo. Tiberiohablaba del tiempo en que los oficios se otor­gaban y no se vendían, eran solicitados y nocomprados, reservados para los buenos yno entregados a los más viciosos a precio dedinero; y, con mayor razón, el parecer deTiberio debe tener lugar en las repúblicas don­de las dignidades y oficios son vendidos a losque más ofrecen, porque se ha de presumir,decía el emperador Alejandro y, después de él,Luis XII, que los mercaderes de oficio vende­rán a menudeo y a precio elevado, lo que hancomprado a mayoreo.

Pero, además de esto, Zcórno es posibleque alguien mande con la autoridad que con­viene a un magistrado, si después se le ha dever como un cero, sin autoridad ni respeto?équé súbdito lo respetará? Zqulén le temerá?

Por el contrario, si el oficio es perpetuo, seasegurará y podrá mandar con dignidad,resistirá a los malos, será amparo de los bue­nos, castigará los agravios de los afligidos, seopondrá sin miedo a la violencia de los tiranosy no tendrá temor de que lo despojen deloficio, por no existir el por qué.

Muchos príncipes se han detenido atónitosfrente a la constancia y firmeza de los magis­trados, que con no tener de qué reprenderlos,tiemblan ante el atrevimiento de privarlos delcargo por temor a la alteración y disgusto delos súbditos, entre los cuales la justicia y elresplandor de la virtud siempre han sido teni­dos en veneración. Finalmente, si se debentener oficiales y ministros sabios, inteligentes,prudentes y experimentados en los cargos quese les otorgan, es bueno procurar que seanpermanentes porque es imposible que losnuevos se hagan diestros el primer año en suscargos, ya sea para guiar a los súbditos a laguerra, ya para mantenel:les en paz, en elministerio de la justicia o en el manejo de laHacienda y las rentas públicas.

Así como la destrucción de las familiasprocede generalmente de los criados nuevos,así la declinación de las repúblicas nace delos nuevos oficiales y ministros, que traennuevos consejos, nuevos proyectos, nuevasleyes, nuevas costumbres, nuevos edictos,nuevo estilo, nuevos juicios, nuevos modos,nuevo cambio de todas las cosas, teniendo enmenosprecio las costumbres y las leyes anti­guas. Esto se observa en las repúblicas de losantiguos griegos y romanos, donde apenaseran establecidos los nuevos magistradoscuando se intentaban nuevas intenciones deleyes, cuya finalidad consiste en hacer notar,sin tener en consideración que fuesen de pro-

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vecho o daño. Sin embargo, no hay para quéusar tantos argumentos para mostrar clara­mente que los magistrados y oficiales debieranser permanentes, pues existe la ley de Diosque, como no está tan atada a los lugares yalas personas, se puede tomar ejemplo de ella:no se encuentra que los magistrados y oficia­les establecidos por la ley de Dios hayan sidoanuales, que los que eran proveídos para car­gos y grados honrosos fuesen desposeídospara dar lugar a otros nuevos, y que se conce­diera a la ambición lo que es propio de lavirtud.

Platón, príncipe de los filósofos, quisoque los oficiales fuesen perpetuos. Finalmen­te, se ve que la autoridad divina está fundadaen razón y, la una y la otra, están confirma­das por laexperiencia,no de pequeñas repúbli­cas, sino de las más grandes y florecientes rno­narqu ías que hay y existen en el mundo comoson: las de los asirios, persas, egipcios, partos,etíopes, turcos, tártaros, moscovitas, polacos,alemanes, franceses, daneses, suecos, ingleses,escoceses, italianos y españoles. La excepciónson algunas repúblicas, que siempre enfrentanrivalidades por causa de los oficios. Pero no sepuede pensar que tantos pueblos hayan teni­do falta de fuego natural, de juicio, de razón,de experiencia, pues sus Estados han sido go­bernados sabiamente y han florecido largotiempo.

Estas son las razones que, de una parte yla otra, podrían mover a unos a instituir ma­gistrados anuales. No hay entendimiento tanagudo que a primera vista no se sienta confun­dido, si no examina con certeza las razones deuna parte y no escucha los argumentos de laotra; por esto he querido exponer a ojos detodos las razones de ambas partes.

Combinación de la continuidad y el cambio

Hay dos errores notables que a menudo ocu­rren en las acciones humanas, sea por estable­cer e instituir, sea por mantener y asegurar lasrepúblicas, familias y compañías de los hom­bres, y en ellos se han visto titubear a los máshermosos espíritus. Uno es mirar muy de cer­ca los inconvenientes de una ley, sin penetraren el beneficio que se sigue de ella. El otro escorrer de un extremo vicioso a otro extremo,sin detenerse en el medio; es huir del aguapara arrojarse al fuego. Platón ha querido quelos magistrados sean permanentes, he aquí unextremo. Su discípulo Aristóteles, huyendode tal error, ha corrido al otro extremo v ale­ga que la perpetuidad enciende fuego de lasedición en la República. Sin embargo, ni unoni otro han hecho una distinción de las repú­blicas, que es el punto del cual depende la re­solución de esta cuestión.

Hemos visto, en nuestros días, a uno delos mayores personajes del reino de Francia,el primero de ropa larga, abrazar la opinión deAristóteles y ani marse con todas sus fuerzas acambiar todos los oficios en comisiones, notenía otra cosa en la boca, sin hacer distinciónalguna en qué forma de República esta mu­danza es conveniente. Es cosa cierta que repú­blicas contrarias se deben gobernar con me­dios contrarios y que las reglas que son espe­ciales para mantener los Estados popularessólo servirían para destruir las monarqu ías.

Los Estados populares se mantienen conlos continuos cambios de los oficios, para quecada uno, según su calidad, participe de loscargos en la misma forma que participa de lasuprema autoridad. La equidad, que preservael Estado popular, está mejor garantizada por

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la sucesión anual de los magistrados, pues lacostumbre de mandar mucho tiempo puedeinducir el apetito del señorío. Pero, en lamonarqu ía, los súbditos no pueden, ya queno participan en la suprema autoridad, serincitados a la ambición y basta que aprendana obedecer a su príncipe, mayormente si lamonarquía es señorial o tiránica, pues en [aprimera los súbditos son esclavos naturalesdel señor yen la segunda son esclavos del tira­no por fuerza; sería imposible al monarca se·ñorial y al tirano conservar sus Estados si die­sen a los súbditos autoridad de mandar suce­sivamente. Por esto, los tiranos, que no sonmenos aborrecidos y temidos por los súbditos,de lo que ellos los aborrecen y temen, tenien­do poca o ninguna confianza en ellos, se valende extranjeros y de cierto número de súbditos,que son tenidos por más leales y fieles, y lesdan la guardia de su persona, sus estados, susfuerzas y sus bienes; así ocurre porque des­confían de los suyos, no desean acostumbrar­los al disfrute del mandar por temor a no ins­pirar en ellos el deseo de deponerlos, ocupan­do su lugar, por ambición o por agrado a supueblo. El monarca señorial, a quien los súb­ditos obedecen de mejor gana, como esclavosnaturales, no tiene tanto afán en [a elecciónde los oficiales como el tirano que no es obe­decido sino por fuerza y no consiente que losoficios sean perpetuos sino a su gusto, por eltiempo que le place y en las personas quequiere, sin ley ni ordenación alguna.

El monarca real, qye trata a sus súbditoscomo el buen padre de familia a sus hijos,aunque no está más sujeto a las leyes humanasque los otros monarcas, con todo eso crearáleyes y ordenanzas para [a institución y desti­tución de los oficiales, a fin de que, obser­vándolas, se de participación en los honores y

premios, no a todos sin discreción, sino a losque lo merecieron, teniendo más respeto a laexperiencia y [a virtud que al favor de quienesle son recomendados. Con todo esto, el justomedio, loable en todas las cosas, será guardadapor él, de suerte que nombrará a muchos ofi­ciales permanentes, algunos removibles cadatres años y anualmente, particularmente lospresidentes de los Consejos de Justicia y deHacienda, así como [os gobernadores de pro­vincias que, de otro modo, nunca serán casti­gados de sus errores. Hará también partícipesde los oficios a los ricos y a los nobles, aunqueno tengan tanta experiencia como los pobresy plebeyos, para evitar disgustos y sediciones,advirtiendo que quienes no sean suficiente­mente capaces serán acompañados de perso­nas hábiles en e! ministerio y que puedan su­plir sus deficiencias. En caso de necesidad, elmonarca nunca estará tan asido a sus propiasleyes para no poder remover de la perpetuidaddel oficio a quienes juzgue incapaces para elcargo que ejercen, sea por flaqueza del espíri­tu o del cuerpo, sea por haber errado en laelección; incluso, para cubrir la vergüenza dequienes fueren incapaces, les dará algún entre­tenimiento honesto que les entretenga, comohizo Augusto con gran número de senadoresque, por este medio, fueron privados bonda­dosamente. El monarca nombrará comisariosque sirvan a sus cargos, dejando para los ofi­ciales propietarios el título y los privilegios.

Para que la justicia, que es el fundamentoprincipal del Estado, sea impartida santamen­te, ordenará que sea dada en perpetuidad a loscuerpos y colegios, principalmente cuando setrate de jurisdicción en última instancia, seaen [o civil o en lo criminal. En esta forma selogrará que los jueces tengan mayor experien­cia en oir las opiniones y pareceres de muchos,por el largo ejercicio en su función, como

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también para moderar su autoridad, de la queabusarán menos de este modo, a la vez queserán más difícilmente corruptibles. Es másdifícil tragar mucha agua que poca.

Muchas veces un buen y virtuoso juezregirá a toda una junta y romperá las rivalida­des y conjuras entre los jueces sobornados; yaunque fueran hombres de bien, no siemprepueden conocer la verdad por estar ofuscadospor los calumniadores y saboteadores de losprocesos, tales como abogados y procurado­res. Yo soy testigo que un solo juez hizo cam­biar la opinión de toda una compañia quehabía determinado y decretado ejecutar a unamujer inocente y, con sólidas razones, hizoque la absolviesen; ciertamente merece que lenombremos: se trata del oidor Potier, señorde Biancomenile, que ha dejado a la Repúbli­ca dos hijos, uno maestro de memoriales yotro secretario de la Hacienda, y que no des­merecen la virtud de su padre.

La experiencia de muchos años no hadado a entender que los pareceres verbalescomunicados entre los jueces, resultan de me­jor juicio y determinación que los que se danpor escrito. Aristóteles y Ascanio Pediano se­ñalan la diferencia entre estas dos maneras dejuzgar: cum universi judices constituunt, autsinguli sententian terunt , diferencia que CarlaCigenio, precisamente, entendió al contrario.Esta es la causa de que la justicia en Asia yAfrica no sea tan entera como la de Europa:allá no hay más que un juez, cuando más, enuna ciudad o jurisdicción; en 'el gran Cairo deEgipto hay cuatro jueces que tienen diversasjurisdicciones independientes y cada uno tienemuchos lugartenientes que juzgan por separa­do, en tanto que las apelaciones van al primer

juez, presidente de los cuatro, que las deter­mina de manera personal. No hay mucha di­ficultad en granjear al juez de apelación, aquien se favorece más y mayormente. Sin em­bargo, están a discreción de los cadilesquieres,que las pueden nombrar o remover con todalibertad por el tiempo que place al gran señor.

Se señaló que el monarca real no hará atodos los oficiales perpetuos, ni a todos losoficiales anuales, porque no es bueno cambiara los oficiales menores, como notarios, sar­gentos, porteros y otros similares, quienes, noteniendo autoridad de mando, no pueden da­ñar al Estado; además, por la experiencia ensus oficios, que se adquiere por el ejerciciocontinuado, es conveniente que sean perma­nentes. Otro tanto se puede decir de los ma­gistrados inferiores, que están sujetos al con­trol de los mayores, y, en cuanto a los quesólo reconocen la autoridad del príncipe su­premo, sea en el ramo de las armas, la justicia,la hacienda, mucho será si el príncipe los man­tiene uno, dos o, cuando más, tres años, dan­do después paso al ju icio de residencia paraque los malos tiemblen por temor del rigor dela visita.

Para que la renovación de los oficiales nose haga al mismo tiempo, porque toda muta­ción violenta es peligrosa, y para que los nego­cios públicos no sean interrumpidos, la mu­danza de los magistrados que están organiza­dos en cuerpos y colegios se hará gradualmen­te, en sucesión ordenada, como en la Repú­blica de Ragusa, donde, aunque el Senado esperpetuo, los senadores, que también son jue­ces supremos, no permanecen más de un añoen el oficio; los magistrados no se reemplazanal mismo tiempo, sino por sucesión y casi in­sensiblemente, y, después de haber estado al-

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gún tiempo suspendidos, regresan más frescosa los mismos cargos. Generalmente, en todaRepública, una regla es ejercida casi sin excep­ción: que los oficiales permanentes no tenganautoridad de mando alguna o que esta seamínima; pero, si la autoridad es mínima,se da en colegio. A quienes se les otorgue granautoridad, el tiempo será breve, pocos meseso años, y estará limitada por la ley.

Por este medio cesarán las dificultades quenacen de las aceleradas mutaciones de losmagistrados. Y, para el curso normal de losnegocios públicos, no se habrá de tener que laRepública quede sin magistrados, como lanave sin piloto. Ocurría frecuentemente enRoma que, por las diferencias entre los magis­trados, ellos se obstaculizaban entre sí o ingre­saban todos a la vez el mismo día y sal ían jun­tos al mismo tiempo; esto no debe ocurrirhoy día. No hay que temer que los ruines,que fueron elevados a los más altos grados delhonor, merced al dinero y los favores, lo mis­mo que los ignorantes, se apoderen de loscargos; los que hayan tenido oficios despuésde haber reposado algunos años, regresaránmás experimentados. Querer que cada uno delos súbditos sea consejero de Estado o juez,conforme a su calidad, además de muchosinconvenientes que pod ía crear, requeriríaque hubiese alhóndigas de hombres sabios, vir­tuosos, doctos y experimentados. Haciéndoselo que hemos dicho, se evitarán muchos erro­res y los súbditos no tendrán de qué quejarse,porque los premios de IQs honores serán pues­tos a vista de todos, como blancos, dondemuchos son los que tiran y pocos los queaciertan y, cuanto menor fuera el número delos oficiales y de las recompensas, tanto seránmás estimados y más deseados, sabiéndoseque cada uno será llamado por su virtud. No

habrá causas para la sedición, pues nadie que­dará excluido del mérito y del premio de suvalor y capacidad y, si necesidad hubiera, seempleará el juicio de residencia en forma decomisión, como la época de Luis 1X y de Fe­lipe e/Bello, en 1302 y 1303, para castigar alos oficiales.

Cierto es que surqrran muchas dificulta­des, y añadiré, muchas más; pero no es unarazón los inconvenientes de una ley sean ante­puestos a las utilidades de ella, porque no hayley tan buena, decía Catón Censorino, que notenga incomodidades: basta que el bien quepueda resultar de ella sea evidentemente ma­yor que el daño que se pueda temer. Hay prín­cipes tan mal aconsejados, que muchas vecesanulan una buena ley por los inconvenientesque han encontrado. A este propósito no trae­ré sino el ejemplo de Luis XI, quien, siendocoronado, despidió al mismo tiempo a todoslos antiguos criados de su padre, provocandoque ellos le resistieran de tal manera que estu­vo muy cerca de renunciar al Estado o perder­le, como después lo confesó; con el temor deque su hijo no cayera en tan desastroso error,le mandó no cambiar a los criados en funcio­nes y, no contento de esto, declaró por expre­sa ordenanza que todos los oficiales fuesenpermanentes y que los que estuviesen ya nom­brados no los pudieran remover, sino porconsentimiento, muerte o delito. En otroedicto, en apoyo del primero, publicado el20 de septiembre de 1482, se dice que la re­moción de los oficiales delincuentes no tienelugar si, primero, el delito no es justificadopor sentencia; Luis XI deseaba que este edictotuviera vigencia tanto en su reinado como enel de su hijo y, aunque no pod ía atar las ma­nos al sucesor, con todo eso la ordenanza fueguardada inviolablemente.

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Aunque la antigua cláusula, en tanto quefuere nuestra voluntad, haya quedado en laspatentes de los oficios, ello no obliga perma­nentemente, como dice el jurisconsulto Ale­jandro. Antes, al contrario, la cláusula del de­recho contiene la incertidumbre del tiempo,si no hay una ordenanza opuesta; y, aunquereinando Felipe el Bello en el año de 1302trató de disipar esta duda, la cosa quedó in­decisa. Que Felipe de Valoes haya revocado alos comisarios y ordenado que de all í en ade­lante los oficios reales fuesen perpetuos, señalamuy claro que antes eran mudables a bene­plácito de los reyes, aunque los oficiales nohubieran cometido delito. Uno de los mayoresreconocimientos que se hace al rey Roberto,es que nunca destituyó oficial alguno si nohubiese causa manifesta.

Podría parecer a alguien que, si la cláusulatuviera lugar, los magistrados la pasarían me­jor en sus cargos con esperanza de perpetuar­se, procediendo de bien en mejor, guardándosede errar por temor de ser destituidos. Yo re­conoceré esto en una monarqu ía señorial bienordenada, mas el peligro sería grande si sehiciese esta fisura en el dominio de un prín­cipe cercado de lisonjeros y corsarios, porqueno habría hombre virtuoso que pudiera ocuparparte de los oficios. Además, la monarqu íareal debe ser gobernada hasta el punto en quela ley se pueda extender. Los súbditos de lamonarquía señorial, como esclavos naturales,adoran la majestad de su príncipe y tienen suvoluntad por ley natural; pero, en la monar­qu ía real, donde los súbditos tienen la calidadde hijos, conviene ordenar las cosas lo máslegal que se pueda, porque si el rey, sin causa,destituye del oficio a uno y no a otro, el des­poseído se considerará injuriado y se sentirádescontento con su rey, quien debe ser amado

por sus súbditos, y, para no incurrir en esto,habrá de procurar evitar toda ocasión al des­dén, lo cual se hará dejando la disposición detodas las cosas a las leyes y ordenanzas.

El doctor Budeo, quien fue de la opiniónde que los oficios y dignidades fuesen cambia­dos sin tomar en consideración el edicto deLuis XI, sostiene que antiguamente los presi­dentes y consejeros del Parlamento eran anua­les, que el juramento que se hacía el 12 denoviembre y que las patentes que era necesa­rio tener del rey para entrar en el Parlamento,mostraban claramente que los oficios eran re­vocables a beneplácito del príncipe. Otros hansostenido, después, que no eran sino comi­siones. Si estos hubieran analizado bien losregistros del Parlamento y de la Cámara deCuentas, hallarían que el Parlamento, queantes era mudable y no ten ía autoridad sinoen forma de comisión, fue establecido comoconsejo ordinario por Felipe el Langa, conautoridad, determinación y jurisdicción ordi­naria. El establecimiento contiene que habráuno o dos presidentes. El primer presidentefue el Conde de Borgoña, príncipe de sangre,como en la Cámara imperial el presidente esuno de los príncipes del Imperio. Mucho tiem­po permaneció la costumbre de ser el primerpresidente un militar y, hoy día, en la lista delos señores del Parlamento, el primer presiden­te toma calidad de hombre de armas o de ca­ballero y, aunque nunca hubiese tomado laespada, con todo eso se llama miles. Ademáshabía ocho clerches y doce legos, así comocuatro personas de la sangre para los memoria­les, dos cámaras de inquisición, donde habíaocho legos, ocho c1erches y jueces y veinti­cuatro relatores. Llamaban c1erches a los hom­bres de ropa larga, casados o por casar, y legosa los otros. En esto se conoce que, siendo el

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Parlamento fundado con jurisdicción y auto­ridad ordinaria, no eran necesarias letras pro­visionales del rey para entrar en él. Aunque elrey Enrique 11, habiendo ido personalmenteal Parlamento por la dificultad que había paraaprobar algunos edictos, inducido por alguiendijo que el Parlamento no ten ía autoridad sipor sus patentes no concedía que se convoca­ra una vez al año, cosa de que se maravillabanalgunos. Mas, cosa cierta es que las patentesque se enviaban a este fin y el juramentoanual de los presidentes y los consejeros ha­cían, no eran sino por costumbre, y así eranecesario en tiempo que los Parlamentos nose hacían sino por comisiones: pero, despuésde que han sido establecidos como consejosordinarios las antiguas solemnidades no sonya necesarias.

Los magistrados anuales hacen un juramen­to anual, pero los que son perpetuos no lohacen sino una sola vez. Los magistrados ro­manos cada año hacían nuevos juramentos,porque su autoridad era anual; pero los sena­dores no lo hacían sino una sola vez en lavida, porque era perpetua la dignidad senato­rial. Lo mismo se puede decir de la forma delas comisiones y decretos del Parlamento,hechos bajo el nombre y sello del rey. Espe­cialmente las cartas misivas del Parlamento,no obstante que son escritas en nombre delrey, van marcadas con el sello real pequeño deuna sola flor de liz; sin embargo, todos losmagistrados, senadores, bailes, prebostes ygobernadores de provincias, que tienen auto­ridad de mando, ordinaria o por comisión,las despachan en sus nombres y con sus se­llos. Esto ha permanecido de la forma antigua,del tiempo que el Parlamento era consejoprivado de los reyes y que, por no tener auto­ridad ordinaria, no actuaba por sí mismo y

las comisiones siempre eran concedidas ennombre del rey, como quien tiene, en exclu­sivo, la autoridad de mando en su consejo.Esta forma se ha mantenido después en la fun­ción de los otros Parlamentos y, hasta los con­sejos de las ayudas, determinan todas sus co­misiones en nombre del rey, lo cual ha movidoa algunos a decir que los Parlamentos no tie­nen sino autoridad extraordinaria y por co­misión. Mas se ve claro, de los que he dicho,que son ordinarios de los ordinarios y que,muerto el rey, quedan en su autoridad (comoquiera que todos los mandatos y comisariatosexpiren con la muerte del que los ha concedi­do) y no usan luto; y, lo que es más, el honorde las primeras confirmaciones del nuevo reyse da a los Parlamentos, como siempre se hahecho desde el rey Luis X I hasta ahora, desuerte que su autoridad no únicamente esordinaria sino perpetua, no sólo en los cuer­pos y colegios, sino en cada uno de los parti­culares, oficiales y ministros de los propiosParlamentos.

No por esto trato de reprobar la costumbrede otros reyes y monarcas, que suelen depo­ner a los oficiales a su discreción, aunque lasantiguas y modernas repúblicas, mayormentelas populares y aristocráticas, han tenido prin­cipalmente oficiales anuales y ninguno ha sidodesposeído de su cargo sin haberlo merecido;con todo esto, muchas veces el pueblo losdesposeía, poniendo a las personas más idó­neas que conocían, como cuando nombrabandictadores, capitanes generales y gobernadorescon la autoridad para que pudieran remover alos magistrados ordinarios. Así se hizo con elcónsul Octacilio quien fue destituido en sucargo a pedimento de Fabio Máximo, porqueno ten ía valor para enfrentarse a susenemigos.No se tenía en consideración sobre si había

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hecho bien o mal en la destitución, sino a laincapacidad del magistrado, ya la hubiera en­cubierto cuando le eligieron, ya se hubieraconocido después; se estimaba también si laflaqueza, vejez, locura y otras enfermedadessimilares, imped (an las buenas acciones delos hombres y eran causas suficientes para ladestitución de magistrados. Lucio Torcuato,elegido Cónsul por tercera vez, se excusó de­lante del pueblo por cierta enfermedad de losojos, diciendo que no era cosa convenien­te poner a la República en manos de quienno veía sino por los ojos de otros. "iOh!,cuántos son los ciegos, los sordos, los mudos ylos que no tienen fuego natural alguno, ni laprudencia para guiarse por sí mismos, y nocontentos con cambiar las velas y las cuerdas,quieren abrazar el gobierno de toda la Repú­blica."

Lo que hemos dicho del justo medio que seha de guardar en la continuidad y renovaciónde los magistrados, tiene lugar no sólo en lasmonarqu ías reales, sino también en los estadospopulares y aristocráticos donde los oficios,en su mayor parte o en su totalidad, debenser mudables cada año, como se hace en elpaís de esguizaros y en otras muchas repúbli­cas; con todo eso, conviene, para la conser­vación de ellas, que haya algunos oficios per­manentes, principalmente aquellos cuya ex­periencia y sabiduría es necesaria, tales comolos consejeros de Estado. Por esto, en Roma,Atenas y Lacedomonia, el Senado era perpe­tuo y los senadores continuaban en sus cargosdurante toda su vida; y, así como es necesarioque los quicios sobre los cuales se mueven losgrandes pesos sean inamovibles, as í el Senadode los areopagitas y de otras repúblicas erancomo quicios firmes y estables sobre los cua-

les reposaban los oficiales mudables y todo elEstado de la República.

Lo contrario se ha de hacer en las monar­qu (as. donde la mayor parte de los oficios, ocasi todos, se deberían perpetuar, salvo algu­nos de los mayores y más considerables, comose hace prudentemente en España, que hasabido guardar el justo medio propio del Esta­do real. Por razón idéntica, los venecianos,que tienen el Estado aristocrático, hacen atodos sus oficiales mudables cada año yalgunos cada dos meses; con todo eso, el du­que, los procuradores de San Marcos, el can­ci ller y los secretarios de Estado, son perpetuos.Así lo ordenaron los florentinos en su Estadodespués que Luis X 11 los libertó de la tiran íadel duque Valentín, y quisieron que en ade­lante el duque fuese perpetuo para que laRepública, que siempre estaba en contínuomovimiento y mudanza de todos los oficios ydignidades, tuviese algo firme y estable en quéapoyarse. Pero siendo inmediatamente anula­da esta ordenanza derivaron guerras civilesmás grandes que las pasadas; si al menos hu­bieran tenido un Senado perpetuo y los sena­dores fueran permanentes (eran mudablescada seis meses), hubieran guardado el justomedio entre dos extremos, de la mutaciónuniversal a la perpetuidad de los oficios, suEstado se hubira asegurado y no habríantenido tan continuas sediciones y guerrasciviles.

Dejemos esta materia y estudiemos si esbueno que los oficiales trabajen de conformi­dad y haya acuerdo entre ellos.

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Colaboración y coordinación entreoficiales y ministros

Esta cuestión a saber, si es bueno que los mi­nistros estén de acuerdo o disconformes, pare­cerá francamente trivial porque ¿quién dudaque sea cosa conveniente y muy necesaria entoda República, que los magistrados esténunidos para que, con una voluntad, con un co­razón, con un consentimiento, abracen el bienpúblico? Y, si es así, la República bien orde­nada ha de parecerse al cuerpo humano, en elcual todos los miembros están juntos y unidosen admirable relación; cada uno ejercerá suoficio y, cuando sea necesario, uno ayudará aotro, éste socorrerá a un tercero y, todos jun­tos, se fortificarán y reforzarán, para conser­var la salud, la hermosura y alegría de todo elcuerpo. Pero si acaso se enojase uno contraotro, una mano cortase la otra, el pie diestrochocase con el siniestro, los dedos dañasen losojos y cada miembro fuese obstaculizado porsu vecino, el cuerpo quedará lisiado, manco, yfallará en todas sus funciones.

Razones en favor de la unión y laconcordia entre los ministros

Lo mismo se puede juzgar--de la República,cuya salud y seguridad depende de la unión yconformidad de los súbditos entre sí, y detodos con su cabeza. ¿Cómo se puede esperartal unión si los ministros, que son los súbditosprincipales que deben unir a todos, se encuen­tran en la desavenencia y la disconformidad?Antes, al contrario, los súbditos tomarán par­tido y harán la guerra para apoyar a su respec­tivo caudillo, en tanto que en los negociospúblicos unos obstaculizarán a otros; en con­secuencia, por causa de la desmedida ambiciónde los ministros, la República caerá en la pos-

tración y le sucederá lo que a la doncella, a lacual, dice Plutarco, los competidores abraza­ron con pasión y celo hasta desmembrarla enpedazos.

ZOué victoria se puede esperar de un ejér­cito cuyos capitanes están disconformes? ¿Quéjusticia se puede esperar cuando los juecesestán divididos en fracciones? Muchas veces seha visto contradecir de parte de unos al pare­cer de otros, por causa de envidia, y poner enpeligro sus vidas, la honra y la hacienda de sussúbditos. Agesilao, rey de Lacedemonia, aun­que fue uno de los más inteligentes reyes deesta ciudad, se empeñó en trabajar el crédito yla autoridad de Lisandro, bloqueando todassus sentencias y juzgando en contra de ellas,como él mismo lo reconocía, con la únicafinalidad de disgustarlo. Finalmente, es cosacierta que las disensiones y guerras civiles,peste capital de las repúblicas, se enraízan ycrecen de las enemistades de los ministros. Poresto, es necesario que los ministros trabajende conformidad y los una la buena amistadpara la guarda y defensa de la República.Estas son razones de una parte.

Razones en favor de la rivalidad ydiscordia entre los ministros

De la otra, se puede decir que la enemistad delos oficiales es la salud de la República, porquela virtud nunca llega a tener hermosura sinocuando es combatida y el hombre nunca semuestra virtuoso, sino cuando es movido porla ambición honesta para realizar grandesobras y vencer a su enemigo, mejorándosecada día. Así lo hizo Alejandro el Magno conAtaxilla, rey de las Indias, cuando le ofreciósus bienes y el reino, sin pelear; Alejandro noera muy rico, pero ten ía riquezas que no irn-

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pedían recibir el reino de su mano. Sin embar­go, Alejandro, muy alegre, respondió: "sí,pero tras de combatir para que no se diga queme habéis ganado por el precio de ser másgeneroso, más cortés V más regio que Va." Elrey Tulo Ostilio dijo a Metrosufeto, dictadorde Albania: "los partidos por los que nos cen­suras son provechosos al bien público, porquese debate sobre quién lo hará mejor en benefi­cio de la República."

Si entre los hombres virtuosos las disen­siones producen buenos efectos, cuando tie­nen con quién debatir por la honra, équé eslo que podemos juzgar de los hombres natu­ralmente débiles, si son instados vivamentepor la ambición V los envidiosos celos? Elmejor fruto que se puede sacar de los enemi­gos es éste: caminar del mal al bien, ir del biena lo mejor, no para que nos igualen, sino parasacarles ventaja. Si esto tiene lugar cuandotodos los ministros son personas de bien, conmayor razón lo será si son deshonestos, pues­to que en tal caso, no sólo es 1ícito, sino nece­sario, que los buenos les hagan la guerra. Pero,si todos son malos, es mucho más necesarioque sean enemigos V discordantes; de otramanera, se instalarían en la tiran ía, perjudica­ría al público V destruirían a los particulares.No puede suceder mejor cosa a los súbditos Va toda República que, cuando se acusan V des­cubren sus robos V cosas mal hechas, sucedecomo a las ovejas que nunca están mássegurasque cuando los lobos se hacen pedazos.

Felipe de Cominos menciona que en Ingla­terra los señores principales se matan entresí V, por este medio, el pueblo queda libre desus insolencias. Este fue el prudente consejode Cincinato: vio que el cónsul Apio resistíaabiertamente el pueblo, impidiendo que no

aumentasen el número de los tribunos. Dejad­los hacer, dijo Cincinato, que cuantos mássean menos concertarán V basta uno solo paraestorbar a todos los demás. Fue tan buen me­dio éste, que conservó la República hasta queClodio, tribuno del pueblo, cuatrocientosaños después, presentó un memorial, al que ledieron vigor de lev, V que señalaba que laoposición de un tribuno no debía estorbar laacción de los otros. Por esto, Catón Consorino,el alabado por muy sabio V virtuoso entre losromanos, haciendo en su República lo mismoque en su familia, provocaba rivalidades entresus criados para descubrir sus tratos V mante­nerlos en orden. Entend ía que el incitar ladiscordia entre los ministros provocaba laacusación de los compañeros, que se habíanaflojado en sus oficios; él mismo hizo cincuen­ta acusaciones V fue cuarenta veces acusado,temiendo que si los esclavos de su casa V losoficiales de la República estrecharan su amis­tad, robaran éstos, lo público V aquéllos, loparticular. Por ello, la República nunca flore­ció tanto como en su tiempo; llegó incluso ainducir al Senado romano para que dierangran suma de dinero a Marco Bibulo, paracomprar el consulado V el voto del pueblo Vpoder contradecir a César, entonces cónsul, suenemigo, V resistir a Lucevo, amigo de César,tal como lo señala Suetonio.

Sin ir más lejos, hay un testimonio ilus­trativo de Julio César en susComentarios: losfranceses ten ían costumbre antigua de ponera los grandes señores en discordia, para que elpueblo .. que era como esclavo, pudiese dealguna manera aliviarse desusrigores;oponién­dose unos a otros, siendo los malos persegui­dos por los buenos, así como los malos entresí, no hay duda que la República está mássegura que si todos estuvieran de acuerdo.

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Esta fue la causa por la que el sabio Licurgo,legislador, creaba la disensión entre los dosreyes de Lacedemonia y consegu ía que siem­pre se enviasen dos enemigos como embajado­res, para que no traicionaran a la República,y que uno censurase las acciones del otro.

Decir que las partes del cuerpo humano, alas que semejan los órganos de la República,nunca están discordantes, es bien falso; si loshumores de nuestro cuerpo no fuesen contra­rios, el hombre perecería, porque su conser­vación depende de la contrariedad del frío yel calor, de la sequedad y la humedad, de lahiel amarga y la pituita dulce, de la codiciabrutal y la razón divina. La conservación delmundo procede, después de Dios, de las con­tradicciones del universo y de todas sus partes.Así, conviene que los ministros de una Repú­blica sean, en cierta forma, contrarios, aunquesean buenos y capaces porque, en verdad, elbien público y la honestidad se descubren porpareceres contrarios y se encuentran en mediode los dos extremos.

Parece que los romanos ten ían como finprincipal, generalmente, elegir enemigos paralos cargos, o por lo menos, contrarios en ca­ractres y opiniones, tal como se aprecia en suhistoria. Cuando Se vio que Claudia Nerónlograría el consulado, porque era fogoso y ac­tivo, además de valiente y animoso capitánpara resistir a Aníbal, el Senado fue del pare­cer que se le diese por acompañante alivio,llamado Salinador, viejocapitán y muy enten­dido, pero tan frío y templado en sus hechos,como el otro ardoroso y terrible. Con estamezcla de caracteres consiguieron la memo­rable victoria contra Asdrúbal, que fue laruina de los cartagineses y la conservación delEstado de los romanas. Después, ambos fue-

ron nombrados censores por el pueblo, estan­do siempre en oposición y disputa, censurandoel uno al otro, cosa nunca vista en Roma; contodo esto, eran los más virtuosos hombres quehubo en aquel tiempo. A Pablo Máximo yMarco Marcelo fue dada la expedición contraAníbal; uno era frío, el otro ardiente; unoquería combatir, el otro diferir; uno se llama­ba la espada de los romanos, el otro su escudo;uno era guerrero, el otro conductor. Por loscaracteres contrarios de ambos personajes,el Estado evitó su perdición que, de otra suer­te, era inevitable. Si la discordia de los másvalerosos magistrados trae un fruto tal a laRepública, ¿qué se ha de esperar cuando losbuenos hagan oposición a los malos?

He aqu í las razones a favor de ambaspartes; pero no basta para resolverlas y consi­derar sólo la calidad de los magistrados, sinotambién las formas de las repúblicas.

El equilibrio de la unidad y ladiscordia entre los ministros

Se puede, generalmente, decir que es buenoen toda República que los oficiales menores ylos ministros, estando bajo el castigo de losmayores, sean inconformes, y más en el Esta­do popular que en ningún otro, porque noteniendo el pueblo otro guía que los ministrosoficiales, está sujeto al perjuicio si unos magis­trados no pudieran castigar a otros. En la mo­narqu ía conviene en especial, a veces, que losprincipales magistrados estén en oposiciónporque tienen a un supremo señor que lospuede reprender, siempre y cuando el prínci­pe no sea furioso o niño; más, el Estado popu­lar corre peligro si entre los magistrados su­premos hay discordia, salvo si no son hombresvirtuosos y de bien, que siéndolo, nunca sus

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diferencias llegarán a dañar al Estado y al bienpúblico. Tenemos el ejemplo de aquella hon­rada diferencia de Escipión, el Africano, elMayor, y Fabio Máximo; de Escipión, el Me­nor, y Catón; del Censor Livio y Nerón, sucolega; de Lepido y Fulvi; de Aristóteles yTemístocles; de Scauro y Cátulo.

Pero si los magistrados supremos, en losEstados populares, son malos o sus ambicio­nes están mal fundadas, se' puede temer quelas disensiones sean causa de guerras civiles,como entre Mario y Sila, César y Pompeyo,Augusto y Marco Antonio; y aún son más pe­ligrosas en la aristocracia que en el Estadopopular, porque los señores son siempre elnúmero menor y mandan a los más; el pueblo,a la menor ocasión, echa mano de las armascontra ellos cuando los ven divididos, porquecomo son pocos muy pronto se escinden. Nohay este peligro en la monarquía, porque elpríncipe tiene, con su autoridad, frenados losmagistrados. Pero, en todo caso, es bueno queen la República el número de quienes ejercenlos oficios princpales y más próximos de lasuprema autoridad sea impar, para que ladisensión se pliegue a la mayoría y las accio­nes públicas no se paralicen, si ya no mandasenunos tras otros, como los cónsules romanos.De ahí deriva que los cantones de Uri, Undsr­valde, Zug y Glaris, que son populares, hayantenido necesidad precisa de hacer tres amanes,que son los ministros supremos, en tanto queSchuuis tiene cuatro y Berna, Lucerna, Fri­burgo, y Soleure dos ahoyares, y Zurich, Ba­silea y Escafuzo dos burgomaestres, si nomandasen alternativamente, como en el casode los cónsules romanos.

En la monarqu ía es menos de temer ladiscordia porque así como Dios mantiene la

contradicción entre los movirruentos celestesy entre los elementos, entre las simpat ías ylas antipatías, en un discordante acuerdo,como voces contrarias en una placentera ydulce arman ía, previniendo que un elementono sea oprimido por el otro, del mismo modoel príncipe, que es imagen de Dios, ha de man­tener y regular las oposiciones y diferencias desus magistrados, en cierta forma como enemi­gos, para que de sus enemistades resulte elbeneficio de la República. César así lo hac ia:ten ía dos capitanes en su ejército con enemis­tad jurada y se deleitaba que vaciasen su enojoen los habitantes de Beavoos, venciéndolos afuerza de pelear; pero, de no tener un generalque los hiciera estar a raya, esta discordia dar íala victoria a los enemigos, como sucedió aLuis XII, rey de Francia, que ganó el Estadode Borgoña y venció al ejército eclesiástico,por la disputo que había entre el cardenal dePavia y el duque de Urbino, quienes, de envi­dia mutua, se obstaculizaron de manera talque dieron la victoria a los franceses.

En este peligro hubiera caído el Estado delos romanos, si Fabio Máximo hubiera sidotan considerado como su compañero. Tambiénse corre peligro en el Estado popular, dondela cabeza es la multitud, si los magistradossuperiores son enemigos y la ambición puedemás que la salud de la República. Por esto, elSenado romano, viendo electos como censoresa Marco Lepido y Quinto Fulvio, que eranenemigos mortales, envió a un gran número depersonas a persuadirlos sobre lo mucho queimportaba a la República que sus enemistadescesaran o al menos se atenuaran, para acudirlibremente al bien público. Muchas veces elSenado se propuso conciliar a los cónsules ya los tribunos, cuando se tem ía que sus dispu­tas fueran peligrosas al Estado.

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y as í como no es bueno que en el Estadopopular los magistrados supremos sean muyenemigos, tampoco es bueno que sean muyamigos si no son hombres de bien. A estepropósito, Catón e/ Menor, que vio a Pompe­yo, César y Craso como estrechos amigos, yteniendo juntos más autoridad que el resto delpueblo, denunció que la República estaba ven­dida. Pero, de dos extremos, el mejor es quelos oficiales superiores en el Estado aristocrá­tico y en el popular, trabajen de conformidadporque, estando unidos, desearán, por mandara los otros, conservar el Estado a todo precioy evitar la caída de la República, viéndosearrastrados por ella. A esto llevan las enemis­tades cuando una vez han soltado las velas ala tormenta, como decía Tito Livio de Calvi­nio Capuano: /mprobum nominen, sed nonad extreman perditum, qui ma//et inco/umiquam oversapatria dominari. Cicerón vio rotoel parentesco entre Pompeyo y César por lamuerte de Julia, hija de César; cuando el me­diador Craso fue muerto, dijo: Utinam On.Pompei, amicitiam cum Caesare nunquamcovsses, aut nunquam diremissos, porque su

amistad disminuyó la autoridad popular y suenemistad la destruyó del todo.

Independientemente de lo que César digade los antiguos franceses, yo soy del parecerque los partidos de los señores mayores deFrancia, la cual estaba compuesta de Estadosaristocráticos, dieron facilidad al propio Césarpara sujetarlos a los romanos, porque unosllamaron a los alemanes, otros a los romanos;mucho tiempo fueron terreno de unos y deotros y, al fin, de los vencedores. En cuanto alo que dice Felipe de Cominos acerca de queen las guerras civiles de Inglaterra no hab íasino grandes señores que fueron perjudicados,es una paradoja difícil que creer; en verdad,los ingleses, conociendo el estrago de las gue­rras civiles, frecuentemente reúnen al Parla­mento para deshacer las rivalidades, comome lo ha dicho el conde Rotelant, virtuosocaballero.

Con esto, hemos ya hablado del modocomo los magistrados han de relacionarse consu príncipe, así como entre ellos y con losparticulares, y la forma en que deben trabajar.

POLITICA, ADMINISTRACION y "EL NUEVO TRATO"·

Luther Gulick

1. La "política" de despojos

El objetivo principal de la reforma del gobiernonorteamericano es el de llevar la administraciónfuera de la política. Difícilmente va a transcu­rrir un mes sin que alguien se levante paraexigir que se saquen de la política las escuelas,y que lo mismo suceda con el departamentode salud, la administración de impuestos, lasupervisión de los bancos y las compañías deseguros o la administración de carreteras. Entodos los casos es siempre la misma expresióncon las mismas palabras: "llevar la administra­ción fuera de la poi ítica".

y ¿cómo procedemos para hacer semejantecosa? A través de dos recursos típicamentenorteamericanos: la prohibición y el aisla­miento.

La prohibición de la "política"··

La doctrina de la prohibición descansa en lossiguientes supuestos: primero, que los abusos

.. Este artículo apareció originalmente en The annals otpolítical and social sciences, No. 169. septiembre, 1933.Traducción de Severtno Cartagena y Leonardo SantanaRabel!

... En inglés existe una clara distinción entre oottucs. es de­cir, la actividad de individuos V grupos sociales, y oottcv,como función propia del Estado. Aqu í se entreccrnüla laaceptación ccrrespondlente al primer término, N. del E.

pueden eliminarse por la vía de hacerlos ile­gales; segundo, que los abusos tienen impor­tancia en sí mismos más que como expresiónde fuerzas subyacentes, y tercero, que con laerradicación de los actos viciados se logra,automáticamente, un buen gobierno.

Desafortunadamente, en la práctica estossupuestos son erróneos. Todas las prohibicio­nes relativas a las compras, manejo de fondos,nombramientos de personal, gasto de losrecursos y favoritismos en materia impositivahan demostrado no tener ninguna utilidadcuando se aplican aisladamente. Por el contra­rio resultan valiosas sólo cuando se vinculanentre sí y posteriormente se llevan cabo en elcontexto de una administración positiva, sien­do su condición jurídica algo de menor impor­tancia. Se ha descubierto, también, que labuena organización y los sistemas modernosde control fiscal y administrativo son muchomás efectivos que todos los estatutos crimina­les del mundo aplicables a recaudadores deimpuestos, tesoreros, asesores, etcétera, yaque muchas veces lo que se necesita no es laprohibición de un acto, sino simplemente uncambio en la distribución del trabajo, de ma­nera que sea imposible perpetrar actos decorrupción. Sin embargo, la mayor falacia estáen la creencia de que la sola eliminación delcrimen nos dará un buen gobierno, lo quesería tanto como afirmar que la infecundidad

98 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

y la virilidad son sinónimas. Lo más probablees que de las prohibiciones, los frenos y con­trapesos pueda resultar un gobierno virtual­mente incapaz de funcionar mal porque es,simplemente, incapaz de funcionar siquiera.Este, seguramente, no es el objetivo de lahumanidad hoy en día. Parecería, por tanto,que en las prohibiciones no está el camino dela salvación.

El aislamiento de los departamentos

La filosofía del aislamiento es ésta: si algunaactividad gubernamental se encuentra conta­minada por funcionarios deshonestos y por laootitiquene , permítasenos llevarla fuera delgobierno establecido, ya sea el de la ciudad oel del estado y erigir así una nueva y pura en­tidad pública, totalmente independiente de lasórdida influencia de ese estado de cosas, loque puede cumplirse designando un consejohonorífico con periodos de renovación escalo­nados y capacidad financiera independiente, oal menos con cierto poder fiscal que proteja ala nueva organización de la competenciapresupuestaria con otras actividades.

Esta es la situación aceptada de la educa­ción en los Estados Unidos actualmente, y seha intentado para los parques, la planeaciónurbana, las carreteras, la salud, la policía ybomberos, la elaboración del presupuesto ylos trabajos de agua potable y alcantarillado.De hecho, sería difícil encontrar una actividadque ocasionalmente no hubiera sido aisladadel gobierno, aun la tarea de seleccionar per­sonal para puestos públicos ha llegado a serseparada de otras actividades y sacada de /apolitice mediante la creación de una Comisiónde Servicio Civil.

Fundamentos del aislamiento

Es bueno analizar esta doctrina del aislamientomás a fondo, de manera que se pueda visualizarel poder impl ícito en ella y así comprendermejor, en cierto modo, sus usos tanto comosus abusos. Un examen de los diversos movi­mientos para establecer o mantener el aisla­miento de actividades particulares del gobiernono puede fallar en revelar toda la antipatíanatural de la mayoría de los hombres por losproblemas y soluciones complicadas y unesfuerzo para lograr resultados inmediatos. Sila ciudad tiene un inadecuado programa derecreación, y el personal en el departamentorespectivo es incompetente y politico, la salidamás fácil e inmediata es sacar de la pol/tice aldepartamento de recreación y nombrar unconsejo compuesto por ciudadanos honorablesfinanciado con una asignación fija o con capa­cidad impositiva directa. Pocos 1íderes puedencaptar el interés del gran público, hacer acep­tar la reforma y dar así tranquilidad a losdemás ciudadanos. Pero, desafortunadamenteen una democracia tales reformas son transi­torias y no logran desplegar todas sus posibili­dades porque tratan de ir solas en vez deformar parte integral del complejo programasocial de la comunidad.

Una segunda fuerza que se encuentradetrás de este movimiento aislacionista es laasociación gremial. Con pocas excepciones, lagente tiende a agruparse para su protección ymejoramiento propio y lograr sus aspiracionessociales. Mientras que cada individuo formaparte de muchos de estos grupos, no hayninguno, con excepción de la familia, másimportante para él que su grupo profesional ode negocios, es decir, su asociación gremial.Las asociaciones de productores, fabricantes y

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comerciantes están surgiendo ahora despuésde la destrucción causada por la RevoluciónIndustrial. Por otra parte, las asociacionesmilitares, teológicas, legales, de ingenieros yeducativas ha florecido, y otras nuevas surgencon cada subdivisión de las profesiones. Entreéstas pueden mencionarse las asociacionesfunerarias, de actuarios de seguros, de plome­ros, banqueros, trabajadores sociales y cien­tíficos del gobierno.

Es un dogma central de cada una de estasagrupaciones, primero, que lo que es buenopara ellas lo es para la sociedad, y segundo,que ellas conocen sus propios asuntos y quenadie, fuera del gremio, está calificado parahacer comentarios o sugerencias acerca de laspoi íticas o las actividades de la asociación. Loabsurdo de esta actitud es obvio para cualquierprofesionista, excepto cuando aquélla se apli­ca en su propio gremio particular, ya que sicuestiona estos dogmas en su propia asocia­ción corre el riesgo de ser considerado comotraidor o paria y, por sus ideas, utópico.

Con esa base de conciencia de grupo escasi inevitable que cada gremio desee hacera un lado el gobierno, de modo que el gremiopueda tomar para sí la dirección y el controlde su área particular del sistema de gobierno;esto contribuye al aislamiento de funciones.

Hay, además, una fuerza más importante,aunque contribuye al desarrollo de entidadesindependientes ad hoc. No se puede hacercrecer césped en un campo de golf a menosque se cerque hasta que el terreno esté prepa­rado. Los legos, rara vez pueden asumir unaidea o servicio amplio y radicalmente nuevo,emprendidos por el gobierno y ponerlos enoperación experimental bajo condiciones fa-

vorables, por la simple razón de que quienesestán involucrados en tales acciones sientenque la nueva idea o el servicio son necios o irn­prácticos, si de algún modo implican una cri­tica de lo que ellos hicieron o no en el pasado.La falla del experimento es así, una noticiaagradable para los burócratas rutinarios.

Bajo las condiciones que afrontamos hoyd ia en los Estados Unidos, la gran cantidad deasociaciones de ciudadanos interesadas en re­formar, desde afuera, al gobierno sienten, conmucha justicia, que no pueden llevar a cabosus fines a través del personal y los departa­mentos gubernamentales existentes; por tanto,solicitan la creación de un gobierno ad hocpara poner en marcha sus nuevas actividades,esperando que les sea otorgado el control dela nueva agencia. Mientras el césped está cre­ciendo, es decir, mientras el experimento seponga en marcha, tal aislamiento es probable­mente necesario y deseable. Esto es, particu­larmente cierto en los Estados Unidos, donde,en contradicción con Europa, la mayoría delas iniciativas de reforma provienen del ám­bito externo al personal y los departamentosgubernamentales.

Esto no implica que el aislamiento se man­tenga como una poi ítica permanente. De he­cho, la reflexión sobre qué está sucediendo enlos gobiernos de las ciudades, de los condados,de los estados y aun en el gobierno federal,evidenciará que debemos abandonar el aisla­miento en el largo plazo y desarrollar organi­zaciones gubernamentales estrechamente inte­gradas.

El argumento a favor de la integración

Un elemento indispensable para el éxito enla solución de un problema complejo es la

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planeación. Esto es válido en el trabajo decualquier unidad gubernamental o de unaserie de ellas que sirven a las mismas personasy captan impuestos de ellas. Los contribuyen­tes no pueden financiar todas las actividadesque son necesarias. Si en las épocas de pros­peridad era imposible costear todas las cosasque parecieran imperativas, bajo las condicio­nes presentes, es más necesario cortar el sacode acuerdo con la tela disponible, écómo pue­de hacerse esto con distintos sastres indepen­dientes y sin un patrón común?

La buena vida, tanto para el gobierno co­mo para los individuos, consiste en el balancey la proporción, es decir, ni mucho ni dema­siado poco. Una ciudad no puede gastar todassus energías ni sus recursos solamente encarreteras, puentes, escuelas, alcantarillado ypolicía; debe, más bien tener todas estas cosasproporcionadamente. El mantenimiento deesta proporción en un medio cambiante detal manera que refleje los deseos de la pobla­ción, es probablemente la tarea particular másimportante de cualquier gobierno democrá­tico.

La planeaci6n general y el acto de balan­cear un complicado programa de trabajo,pueden ser emprendidos con éxito sólo cuan­do todas las variables son comprendidas con­juntamente y al mismo tiempo por una solamente. Esto es imperativo durante períodosde cambios amplios y rápidos. Durante losperíodos prolongados y estables se pueden de­sarrollar métodos de trabajo completamenteexitosos por individuos, comités y autoridadesseparados. Pero en tiempos de cambio estapoi ítica es manifiestamente insatisfactoria.

En el campo de la dirección, la estrechaintegración ofrece marcadas ventajas, estas

han sido resumidas por W. F. Willoughby dela siguiente forma:

(La integración) correlaciona los diversos serviciosoperativos del gobierno dentro de un conjunto admi­nistrativo integrado V unificado; asegura el estabteci­miento de un sistema efectivo de administración y con­trol; define la línea de autoridad y responsabilidad ad­ministrativa: sienta las bases para la eliminación. si bienno autométice. de las duplicaciones en orqanizecíón,planta. equipo. personal y actividadesr hace posiblelas relaciones de cooperación efectiva entre servicioscomprometidos en el mismo campo general de ect¡ .... i­dad las cuales no pueden obtenerse de ningún otro mo­do: suministra 101i medios por los que pueden evitarselos traslapes y conflictos de jurisdicción; facilita gran­demente la homogenización de todos los procesos Vprocedimientos administrativos; permite la centraliza­ción de operaciones generales de negocios, tales comola adquisición, almacenamiento V entrega de suminis­tros, el reclutamiento V manejo de personal, el manejode cuentas, el mantenimiento de bibliotecas, laborato­rios, fotocopiadoras, etcéteras v, por último, propor­ciona el establecimiento de un sistema presupuestariodebidamente organizado V administrado.

Considerando los problemas que planteanla poi ítica y la administración, se puede agre­gar a esta lista tres factores adicionales de im­portancia:

1. Cuando todas las actividades guberna­mentales de un área específica se reú­nen en torno de una sola autoridad setiene una empresa a gran escala, lo quesería el caso si hubiera varias entidadesad hoc. Se tiene una base amplia quepermite por sí misma una mayor divi­si6n del trabajo, más especialización,mejores oportunidades para hacer unacarrera en el servicio público y un ma­yor encubrimiento para altos funciona­rios. Esto hace posible el uso de perso­nas más capaces y mejor preparadas enlos puestos clave sin incremento de loscostos unitarios o globales.

ESTUDIOS 101

2. La independencia de la autoridad admi­nistrativa supervisora entre las entida­des que trabajan conjuntamente en lamisma área geográfica o atendiendo alas mismas, engendra y acentúa formaspeculiares de envidia y fricción. Lo cu­rioso es que esta envidia surge de unapego extremo por los servicios indivi­duales y es el resultado de la falta deentendimiento mutuo. Es extremada­mente ruinoso, especialmente en losservicios públicos, aunque existe tam­bién en las universidades, fábricas deautomóviles, compañías de seguros,ferrocarriles y en otras grandes y com­plejas empresas. Sus peores efectos sedescubren entre los gobiernos de lasciudades y las escuelas. La democraciano gana nada con las continuas dispu­tas entre los consejos de las ciudades ylas juntas educativas, ni con las acusa­ciones que los maestros contínuamentelanzan a las autoridades citadinas antegrupos de futuros ciudadanos. Esta ideade sacar las escuelas fuera de la poi íticaestá idealmente concebida para levan­tar ciudadanos sin respeto por las en­tidades pertenecientes al gobierno local.

3. La integración reconoce el principio deeconomía para la atención de los ciuda­danos. El éxito de la operación de lademocracia no debe basarse en depen­der de una actividad poi ítica amplia ocontínua de los ciudadanos, ni de lainteligencia o conocimientos excepcio­nales para tratar con cuestiones. Apa­rentemente a los ciudadanos no debeped írseles que digan más que si o norespecto de algunos asuntos constitu­cionales, y confio o no confio respecto

de sus representantes. No se les puedepedir que tomen parte en el intrincadoproceso de planeación, esto deben dele­garlo. La integración institucional detodas las actividades locales es el méto­do para lograr esto, respecto de losasuntos locales. Si separamos variasactividades de la poi ítica y establece­mos gobiernos independientes ad hocesta función planificadora se devuelveal público, quien no puede delegarla,abandonándola así a la casualidad, alazar o al líder poi ítico.

Este principio de econom ía para la aten­ción ciudadana se aplica también en la publici­dad y la información. Solo en un gobiernointegrado, este principio puede manejarse conel debido énfasis y equilibrio. Las noticias delos gobiernos local y estatal están en compe­tencia con otras noticias, su oportunidad deorientar la atención se incrementa notable­mente si se manejan apropiadamente; esto re­quiere talento y especial ización, la cual es ob­viamente mejor en las actividades a gran escala.

En vista de que se ha fallado en llevar laadministración fuera de la poi ítica a través delas prohibiciones y aislamientos, ¿no es tiem­po acaso de abordar el problema de otro mo­do? ¿Por qué no nos esforzamos por llevar lapoi ítica fuera de la administración?

11. La política

Hasta aqu í se ha hablado de poi ítica en unsentido vulgar, es decir, como parte de unsistema de despojo y expropiación. Sin em­bargo, este no es el significado científico omás importante de la palabra. En su verdaderosentido politica es acción, acción relacionada

102 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

con el control de los gobernantes. La poi íticade un gobierno, el control de la dirección deun gobierno, por lo tanto, ha sido la contribu­ción suprema de la revolución y la reformadesde los albores de la historia. La marcha as­cendente de la democracia ha sido la extensióngradual del derecho a participar efectivamenteen este control por quienes son gobernados yservidos por el gobierno, los hombres y lasmujeres comunes. Esto es lo que entendemospor autogobierno.

En este sentido verdadero, la pol/tica nopuede llevarse fuera de la administración niésta de aquélla ya que seguramente nadie de­sea abandonar el control y dejar a los gober­nantes las manos libres para hacer lo que de­seen. Esto sería como volver atrás el reloj dela historia y perder el más caro tesoro que lahumanidad ha ganado al paso de los años. Sinembargo ccómo podemos distinguir entre lapoi ítica como lo esencial del control democrá­tico y la politiquería como parte de un siste­ma de expoliación?

Política y politiquería

Si la legislatura estatal da paso a una ley, re­quiriendo que todas las casas de departamen­tos tengan un dispositivo automático quecorte el fluido de gas cuando el edificio seincendie, ¿es esto política o politiquería?Cuando las especificaciones para un sistemade tuberías de drenaje err una ciudad son talesque sólo el fabricante de un diseño patentadopuede cubrir los requerimientos, ¿es esto po­lítica o politiquería? Cuando el precio del alu­minio se eleva o cuando el congreso vota porliberar las Filipinas, zson estos actos de polí­tica o politiquería?

"Para la aguda observación popular, lapoi ítica es por excelencia una lucha por ob­tener posiciones, tal es la definición de G.E.G.Catlin en su obra Principies of Politice,' Peroen un sentido científico, afirma, la políticaes el estudio de los vínculos de control entrelos seres humanos." Obviamente, así como lapalabra agricultura, la palabra poi ítica puedeser usada para representar el estudio o la cien­cia de un conjunto determinado de hechos re­lacionados entre sí; puede también' usarsepara designar la capacidad de utilización deeste tipo de conocimiento. Pero zno estánambos conceptos secundarios, obtenidos delprimer concepto, relacionados con las accio­nes y las cosas que éste abarca? En este senti­do poi ítica sigue siendo acción relacionadacon el control del gobierno. Esta acción puedetratar con las relaciones de control menciona­das por Catlin o con los vínculos de servicio,pero en cualquier caso se ejerce sobre loshombres que encarnan el gobierno: los gober­nantes.

En su sentido vulgar, poi ítica también esacción, acción que se relaciona con el avanceo la ventaja individual logrados a través delcontrol de los gobernantes. El análisis de lasacciones muestra que la distinción entre po­litiquería y política no está en el acto mismo,sino en el objetivo y en la persona que realizala acción. La liberación de las Filipinas, porejemplo, fue favorecida por ciertos senadoresque creyeron en la libertad de todas las perso­nas como una poi ítica estatal apropiada y co­mo una expresión de la voluntad de la nación.Fue favorecida por otros senadores para me­jorar en sus propias posiciones apoyando va­rios intereses, entre otros los azucareros. Al­gunos legisladores apoyaron al Canal de

1 Cart¡n. C.E.G., Principies of po/ir/es, oo. 60-62

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Panamá porque pensaban que sería buenopara el país en su conjunto ayudando al co­mercio y agregando movilidad a la flota na­val; otros estaban interesados en él, porqueofrecía la posibilidad de captar amigos y obte­ner ganancias. La forma federal de gobierno,adoptada en 1790, fue aprobada por algunoslegisladores que pensaban que tal forma ci­mentaría una nación, y otros porque habíanacaparado valores estatales depreciados.

A pesar de que hay actos como la desig­nación de un funcionario público notoria­mente corrupto e incompetente como jura­do, o la aprobación de ciertas leyes, que re­presentan en un cien por ciento pura politi­quería, la gran mayoría de los actos de go­bierno están compuestos por amplias consi­deraciones sociales y, al mismo tiempo, porfines privados y egoístas. Ambos no puedenser separados, ni su importancia relativa sercorrectamente determinada ni siquiera en lapropia mente de sus protagonistas.

Se llega a la conclusión de que no hay unmétodo objetivo para distinguir entre politi­quería y poi ítica. En consecuencia, no pode­mos crear instituciones gubernamentales quelas separen o que respondan a una sin estarigualmente influida por la otra.

La compenetración entre política yadministración

Se ha definido a la poi ítica como un conjun­to de acciones relacionadas con el control delos gobernantes. En otras palabras, lo que sedebe hacer para determinar la poi ítica gene­ral, para influir sobre actos específicos de fun­cionarios particulares o la selección de fun­cionarios es poi ítica. Se trata de actos que

influyen o alteran la efectiva voluntad del Esta­do, que modifican la dirección de la poi íticapública y que ejercen el control de los gober­nantes, pero zquiénes son los gobernantes?El gobierno, es el grupo de hombres formal­mente organizado y reconocido, que en unmomento dado ejerce poder efectivo para im­poner entrega universal y conformidad, asícomo para conducir varios servicios comuni­tarios. En estos mismos términos, lo que losgobernantes hacen, esto es, el trabajo delgobierno, el desarrollo y refuerzo de los con­troles, el establecimiento y dirección de losservicios, todos ellos, entendidos en conjunto,son la administración pública.

Parecería entonces que se tienen dos ca­tegorías distintas, poi ítica y administracióny que sólo tuviéramos que proceder a diseñarlas entidades gubernamentales a modo de se­pararlas para llevar la administración fuera dela poi ítica. Pero cuando se vuelve a examinarel trabajo actual del gobierno se encuentrandificultades. Como Willoughby observó, la dis­creción, es decir, la capacidad de juicio, esel elemento esencial en la determinación yelaboración de poi (ticas.? Si cualquier em­pleado del gobierno, cualquiera de nuestrosgobernantes, tiene esta capacidad, no sólotiene el poder, sino que está obligado por lascircunstancias a determinar la poi ítica.

Es imposible analizar el trabajo de cual­quier empleado público, desde el momento enque entra a su oficina en la mañana hasta quela deja en la noche sin descubrir que todos susactos constituyen una intrincada red de dis­creción y acción. Es imposible descubrir cual­quier puesto en el servicio gubernamental o

2. w. F., Wi¡loughby, PrincipIes of Public Administration,p. 11.

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en cualquier otra clase de servicio, en el cualel elemento discrecional esté ausente salvo enlas operaciones puramente mecánicas que in­

.dudablemente se deciden en el momento deser confiadas a las máquinas. Lo que tenemosen la administración es un proceso continuode decisión-acción como el que sigue un ba­teador en un juego de beisbol después de pe­gar un batazo elevado.

Las acciones administrativas difieren gran­demente, sin embargo, en el grado en que sonautomáticas y, por lo tanto, en el grado en elque son discrecionales. Mientras que ahora noes posible realizar mediciones exactas de laimportancia relativa de la discrecionalidad enlos actos individuales, podemos, sin embargo,discernir que esas diferencias existen, y quelas diferencias en los grados de discreciona­Iidad indudablemente conforman una seriecontinua más que dos, tres o cinco categoríasdefinidas.

De esto se sigue, que las instituciones gu­bernamentales no pueden planearse para coin­cidir definitivamente con cualquier esquemade división entre poi ítica y administración.En primer lugar, porque tal división no existeen la actualidad; en segundo lugar, porquees imposible hacer agrupamientos de accioneso de cargas de trabajo sobre la base del gradode discrecionalidad que contienen.

Rasgos de discrecionalidad

En un gobierno organizado departamental­mente, con una jerarqu ía de funcionariosejecutivos y administrativos y una tradiciónde dirección y coordinación a través de órde­nes, instrucciones, conferencias, nombramien­tos, decisiones fiscales y disciplina, es eviden-

te que se registra, en general, un descenso dela acción discrecional cuando se observa desdela cúspide hasta la base del sistema. La dis­creción, el uso de la capacidad de juicio, es elderecho de elegir dentro del marco restringidode la necesidad. Este marco se hace más an­gosto en la medida en que las tareas son másespecíficas, es decir, cuando se componen decada vez menos elementos variables. A lainversa, cuando uno sigue el curso ascendenteque va de los individuos a los equipos, lasoficinas, divisiones, unidades, departamentos,gabinetes y jefes ejecutivos, el campo y laimportancia de la discrecionalidad se expan­den.

Esta expansión del rango de capacidad dejuicio y elección no es ninguna progresiónaritmética; no es sólo una suma de la discre­ción inherente a las actividades reunidas entorno a un supervisor. Obviamente éste tieneuna responsabilidad no sólo respecto de cadauna de las unidades a su cargo, sino tambiénen las relaciones entre éstas. De hecho su tareaes, primero que todo, la coordinación de lasdiversas actividades a su cargo. Si hubiera unamedida cuantitativa de la importancia de lalibertad y la rutina en cada actividad se podríaencontrar que la variación de la importanciade la discrecionalidad varía en proporcióncuadrada o cúbica del conjunto de las acti­vidades. Sin embargo, a falta de esa medidaadministrativa debemos conformarnos conconstatar que la importancia de la discrecio­nalidad desciende en cada subdivisión orqa­nizacional o administrativa del trabajo y queeste decremento tiene lugar en una propor­ción mayor a una simple progresión aritmética.

Esto de nuevo es teoría. En la práctica

ESTUDIOS 105

uno se enfrenta a tres variaciones importan­tes de esta hipótesis general sobre el campode discrecionalidad que se reduce con la di­visión del trabajo. En primer lugar, comoproblema práctico los funcionarios con cargospermanentes ejercen un grado de discreciona­Iidad más alto que sus colegas que no lostienen, a pesar de que puedan pertenecer a lamisma categoría de la administración. Soncomunes los casos en los cuales un funciona­rio subordinado con un cargo permanenteejerza mayores funciones de determinaciónde poi ítica que su superior, quien no tiene sucargo en posesión. En segundo lugar, en cual­quier empresa grande se vuelve humanamenteimposible, para quien está en la cúspide de laorganización jerárquica, detentar todos losasuntos importantes de poi ítica. Si lo inten-

tara, toda la organización se pararía. En con­secuencia, no es posible acumular más queuna cantidad de trabajo discrecional que pue­da manejar el principal directivo y el resto dis­tribuirse a sus subalternos. En tercer lugar,mucha de la capacidad de discreción usadaen administración se emplea en la escala másbaja de la jerarqu ía, donde los servidorespúblicos tienen contacto con el público. Elvaluador que entra a una casa y revisa losmuebles y el estado de aquélla, el policía queescucha el cuento del chofer, el inspector desalud que visita la lechería, el auditor de im­puestos que revisa los ingresos del causante yse entrevista con él, todos ellos están obliga­dos a ejercer más discreción, la cual es más im­portante desde el punto de vista del ciudadanoque la de muchos otros funcionarios muchomás alejados de ellos en la organización. Mien­tras ésta es la situación actual en las unidadesadministrativas mal organizadas y pobrementedirigidas, no puede eliminarse del todo siquie­ra en las mejores.

Tiposde discrecionalidad

¿Es factible distinguir entre varios tipos dediscrecionalidad en la administración pública?En particular zexisten decisiones que sean ex­clusivamente poi íticas, administrativas. técni­cas, importantes, sin importancia, judiciales,ejecutivas, legislativas o constitucionales?Esto ha sido asumido por muchas autoridades;sin embargo, no es posible examinar los actosparticulares de los individuos en el ejercicionormal de su trabajo gubernamental sin des­cubrir que no hay una diferencia inherente enla naturaleza, propósito y carácter de la discre­cionalidad. La clasificación de un acto indivi­dual bajo cualquiera de los términos arribaseñalados, dependerá de la estructura organi­zacional existente y del patrón prevalecientede valores e intereses predominantes en untiempo y lugar determinados. La vacunaciónde los escolares puede ser un acto administra­tivo técnico sin importancia; puede ser some­tido a la jurisdicción constitucional, legislati­va o judicial, o puede ser dejado a la discre­ción ejecutiva o administrativa.

El que un acto llegue a ser de carácterejecutivo, legislativo o judicial es un conceptopuramente institucional y va más allá de unadivisión del trabajo práctico que eventualmen­te existiera. Este concepto no surge de la na­turaleza de las cosas que se hacen. El que unacto sea poi ítico o no poi ítico es, asimismo,imposible de descubrir a través del examen dela relación que este acto guarda con la sico­logía social. En un gobierno controlado po­pularmente, una decisión es poi ítica y notécnica si en ese momento los grupos efectivosy dominantes de la comunidad o sus represen­tantes y 1íderes electos desean tener influenciaen la toma de esa decisión independientemen-

106 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

te del grado de participación que pudierantener en ella la qu ímica, la medicina, las ma­temáticas o cualquier otra ciencia.

111. La administración y el Nuevo Trato

Nuestras instituciones gubernamentales hansido lentamente moldeadas para mejorar eltrabajo que han sido llamadas a realizar. Cuan­do un arreglo específico de poderes o distri­bución del trabajo no da resultados satisfac­torios lo cambiamos, aquél que funciona con­tinúa y se convierte en parte del sistema, enparte de la Constitución. Pero el proceso decambio es lento. En el presente, el gobierno dela parte del mundo en que vivimos está, enmuchos aspectos, tres generaciones atrás denuestras necesidades y de la situación econó­mica y social.

La Revolución Industrial destruyó el modode vida que nuestra Constitución hab ía cons­tituido. La era de la máquina cambió pobla­ciones, desarrolló grandes recursos de riquezay poder, creó nuevos alineamientos en tornode las comunicaciones rápidas y nuevas inter­dependencias, e introdujo el revolucionarioprincipio de la división del trabajo y la espe­cialización. Pero nuestro gobierno aún tieneun sistema que no reconoce que las áreas po­Iíticas de gobierno local deben coincidircon las áreas económicas y sociales y que estocompromete al nuevo sistema económico.

El gobierno actual tampoco reconoce to­das las implicaciones de la época de especia­lización a la que hemos entrado. La razónpara separar la poi ítica de la administraciónno está en que su combinación sea una viola­ción del principio de gobierno. La razón parainsistir en que los funcionarios legislativos y

ejecutivos electos no interfieran con los deta­lles de la administración, y que el orden y re­gistro de la administración debe ser perma­nente y experimentado, y no debe tener in­jerencia con la poi ítica, está simplemente l!flque esta división del trabajo hace uso de laespecialización y parece dar mejores resulta­dos que un sistema en el que semejante dife­renciación no existiera.

Solamente para ajustarse a la RevoluciónIndustrial, el esquema norteamericano de go­bierno requería profundos cambios: primero,en su sistema de fronteras poi íticas; segundo,en su aplicación del principio de división deltrabajo, de modo que ese gobierno pueda ha­cer uso adecuado del poi ítico, el administra­dor y el técnico; y, tercero, en la relación delos partidos poi íticos y los grupos de interéscon los mecanismos de control. Todos estosreajustes se han estado haciendo con cambiosparciales diversos, pero el retraso es grande.

En el centro de esta situación se encontra­ba el Nuevo Trato (New Deal). El Nuevo Tra­to es la decisión de la nación para que elgobierno se convirtiera en el super monopoliode la vida económica de los Estados Unidos.3

Se ha decidido que las grandes compañ ías,que hasta ahora se han formado parcialmentepor directorios entremezclados de bancos eindustrias son de utilidad pública, y que talutilidad debe estar completamente consoli­dada, extendida, apropiada y dirigida por elpúblico.

3. El uso del termino monopolio (holding comcanvl noimplica que el gobierno asumirá la propiedad o tomarálas utilidades de la industria. El término se utifiza única­mente para enfatizar la amplia naturaleza supervisora delos nuevos poderes del gObierno sobre la industria V elmodo como son ejercidos.

ESTUDIOS 107

El impulso que se hallaba detrás de estadecisión, era el enojo y el sufrimiento, lo queno permite, por consiguiente, que tal decisiónsea definitiva. Tan pronto como el sufrimien­to sea mitigado y la ira olvidada, puede haberun cambio de ánimo y la super compañíamonopólica pública podrá ser disuelta o vuel­ta al sector privado; esto dependerá en granmedida del modo por el cual los banqueros ylos industriales cumplan su papel en los próxi­mos tres años y de la destreza y sagacidad delgobierno.

Nuevos poderes y funciones

Mientras que, en consecuencia, es demasiadopronto para conocer, con precisión, cual seráel efecto del Nuevo Trato, no lo es para con­siderar qué tanto puede revolucionar el siste­ma norteamericano del gobierno. Es ciertoque lo que tenemos ahora, un sistema guber­namental que no ha alcanzado siquiera lasprimeras etapas de la Revolución Industrial,requirió un profundo ajuste para adaptarsea la revolución del super monopolio.

Primero que todo, debe haber una revisiónde la actual distribución del poder entre losestados y el gobierno federal. Los estados de­ben transferir a la nación el control principalsobre el campo entero de los negocios, trans­portes, banca e impuestos. A continuación,debe haber un cambio del gobierno nacional,no sólo para hacerse cargo de esta vasta exten­sión sus poderes anteriores, sino también paradesempeñar sus totalmente nuevas funcionescomo super compañ ía monopólica, ejerciendoun control básico sobre salarios, horas y con­diciones de trabajo, precios y distribución,ganancias y fondos, así como sobre las prác­ticas comerciales, no sólo en el amplio espec-

tro de las industrias básicas, sino también enlas principales áreas de la agricultura.

No se requiere de gran inteligencia parapercibir que la condición indispensable parael éxito del Nuevo Trato, sin la cual el progra­ma no será más funcional que el viejo ordeneconómico, es la planeación efectiva y unifi­cada. Debe haber en el centro del sistema unmecanismo para el mantenimiento de un cam­biante plan maestro. Esta es la única funciónde la super compañ ía estatal, dada la preemi­nencia de ésta, en comparación con las otrastareas que hay por realizar.

¿Qué significa esto en términos de traba­jo? Significa que la super compañía estataltendrá que iniciar y mantener la debida cohe­rencia entre las poi íticas y programas queafectan los renglones de salarios, el costo de lavida, emisión monetaria, crédito, producción,transporte, tarifas, imposición, subsidios parala juventud, la enfermedad, la vejez y el de­sempleo, además de las funciones tradiciona­les del gobierno estarán trabajando antagó­nicamente entre sí, luchando entre sí; tendría­mos bajo la égida del gobierno el mismo caosy conflicto interno que hizo imposible para elantiguo orden salvarse una vez que las mayo­res dificultades fueron comprendidas.

Nueva Administración

En términos de administración, hayal menostres implicaciones obvias que se derivan deestos hechos. Primero, que debemos introduciren el seno del gobierno un mecanismo de pla­nificación central; ésta será necesaria para ins­trumentar el plan maestro, elaborar sus prin­cipales detalles, vigilar su operación y mante-

108 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

nerlo al tanto en relación con las necesidadescambiantes de la nación en todos los aspectos.

ZOué clase de organización y personal serequiere para semejante labor? No lo sabe­mos, pero la experiencia actual en el ejército,la industria, la investigación privada y en otrospaíses parece indicar que estas funciones pue­den ser mejor realizadas por un equipo orga­nizado de hombres altamente especializadosen diferentes campos, trabajando juntos bajoun liderazgo administrativo general, equipototalmente libre de la responsabilidad admi­nistrativa pero íntimamente compenetradocon el trabajo actual y adecuadamente previs­to con información estad ística y ayudantesde investigación.

Esta tarea se ubica obviamente en el cam­po de la poi ítica. Parecería, sin embargo, queeste equipo para el plan maestro debiera serparte del poder ejecutivo y no del legislativo.Las líneas generales del plan serán propuestaspor el jefe del ejecutivo a la legislatura para suaprobación bajo la forma de leyes particula­res. Pero estas líneas generales serán un pocomás definitivas que una declaración de guerra,de modo que la esencia del programa está enrealidad en el gradual despliegue del plan enla actual administración.'

La segunda implicación para la adminis­tración es la necesidad de desarrollar la técni­ca de la efectiva capacidad del gobierno paralos negocios. ¿Cómo hará el gobierno para seruna super compañ ía mooopólica? ¿Hasta quépunto puede el gobierno hacer uso de las tác­ticas de J.P. Margan y Compañía, de la ATT,de la General Motors o de Samuel Insull?¿Qué dispositivos se necesitan para garantizar

~ La de Frenkfin O. Poosevert. (N. del T.l

que el Plan Maestro surta efecto? Sabemosque no podemos depender de las prohibicio­nes legales, tampoco de la regulación, de laque da muestra nuestras poco efectivas regu­laciones de las compañías de seguros y losbancos. El gobierno debe, evidentemente,participar en la dirección empresarial, y hacer­lo en una escala y con un objetivo basado enun plan maestro que haga del presente esfuer­zo algo diferente de cualquier otro que haya­mos intentado hasta la fecha.

El Nuevo Trato requerirá también del cul­tivo sistemático del contacto público y laeducación pública de un tipo tal que se cons­tituye en un nuevo problema para la adminis­tración pública. Si en tiempo de guerra nece­sitamos un comité de información públicacon más razón necesitamos un órgano parala educación pública sistemática en medio deuna revolución que abarca la escala de los va­lores, las motivaciones y el gobierno.

El Nuevo Trato es poi ítica y politice, Suéxito descansa en la administración. El hechocentral de importancia en esta administración,es el desarrollo y ejecución de un plan nuestroque dará consistencia a todos los objetivos, losprogramas, las organizaciones y los procedi­mientos del gobierno. Para lograr este findebe haberse desarrollado una nueva y revolu­cionaria extensión de la práctica y la teoríade la administración. No sólo debemos ajustarnuestro gobierno y nuestra administración ala era industrial y de la máquina, sino tambiénadaptarlas a la nueva revolución de la supercompañía que ahora nos abarca.

IV. Polltica y administración

Los arreglos de trabajo del gobierno moderno,no son tanto el resultado de la teoría como el

ESTUDIOS 109

del proceso de pruebas y éxitos. Todas lasfilosofías han sido perfiladas a partir de estosresultados y la mayor parta de estas teoríashan violentado en mayor o menor medida loshechos, a causa de que fueron aplicadas jun­tas por hombres y se les dio curso por gruposque antes dispon ían de un conjunto defini­do de hechos y un objetivo definido. JohnLocke y Montesquieu fueron rodeados por losmecanismos de control del poder arbitrarioque se hab ía desarrollado con la decadenciadel feudalismo, antes del crecimiento de lospartidos poi íticos, la educación generalizaday la democracia. En consecuencia, ellos sos­ten ían que la división tripartita de poderes yel sistema de pruebas y balanzas internas seconvirtió en una creencia filosófica final. Almenos parecía darles la libertad respecto delpoder arbitrario que en aquella época la huma­nidad deseaba ardientemente.

Esta libertad habja sido ampliamente lo­grada cuando Woodrow Wilson y Frank W.Goodnow examinaron la democracia. Enton­ces estaban rodeados por las poi íticas de des­pojo y la ineficiencia gubernamental en laera de la especialización tecnológica. Por tan­to, dividieron el conjunto del gobierno enpoi ítica y administración, asignando a ciertosórganos del gobierno las funciones poi íticas,de control de la poi ítica, reservando paraotros órganos la tarea especializada de ejecu­ción de las políticas. Esta teoría es igualmen­te un producto del tiempo y la voluntad.

Ahora enfrentamos una nueva situacióny una nueva necesidad. El gobierno se estáconvirtiendo y aparentemente está destinado

a mantenerse, al menos en cierto grado, comola super compañía de la nación. La nueva fun­ción fundamental que el gobierno asume eneste proceso es el de imponer e instrumentaren plan maestro de vida nacional. Esto reque­ría una nueva división del trabajo actual y,por tanto, una nueva división de poderes.Mientras que quizás es demasiado pronto pa­ra instituir algo así como una teoría, es claroque ésta no se relacionará con la técnica depruebas y balanzas, o con la división entrepoi ítica y administración, sino con el veto depoi ítica y administración, por una parte, yla planeación y ejecución de poi íticas,por laotra.

En un mundo en el que el gobierno estáen movimiento, el ejecutivo está llamado adiseñar el Plan Maestro. Los grupos represen­tativos, deliberativos y asesores, serán llama­dos a considerar y adoptar los lineamientosgenerales de varias partes de este plan. Paraentonces al ejecutivo se le habrá dado todoel poder para calcular el resto y las interrela­ciones del programa y para llevarlo a efecto,no sólo a través de las agencias gubernamen­tales establecidas, sino también a través deagencias de carácter semi privado. La legisla­tura del futuro tendrá dos poderes primarios:primero, el veto sobre la poi ítica general, ysegundo, el derecho de levantar auditorías einvestigar. Detrás de este proceso estará elcontrol de las masas de ciudadanos organiza­dos en partidos y grupos de presión. Estos sonlos detalles a partir de los cuales deberá cons­truirse la nueva teoría de la división de pode­res.

¿QUE ES LA ADMINISTRACION PUBLlCA?*

Marshall Dimock

Enfoques de la administración pública

Dondequiera que uno vaya o con quien quieraque uno charle, siempre surgirán diferenciasde opinión respecto a la definición de la ad­ministración pública, la limitación de su cam­po y el enfoque que cada quien piense es elidóneo para su mejor desarrollo. Esta contro­versia, en algunos casos muy pronunciada, noindica un caos; por el contrario, confirma lagran cantidad de trabajos prácticos que sehan realizado y la rapidez con que el ámbitode la administración pública se ha desarro­llado.

Muy recientemente, sin embargo, ha sur­gido el interés general por tener una orienta­ción más precisa y la redefinición de objetivosy técnicas. Aquéllos que comparten una opi­nión incierta no pretenden, en la mayoría delos casos, una uniformidad estéril o una orto­doxia autoimpuesta. La finalidad de aquellosque enseñan y realizan investigaciones sobreadministración pública, debe estar encaminadaa concertar el acuerdo de que el campo deacción y 1ímites de la administración públicase basa, normalmente, en una consideraciónpráctica.

Publicado originalmente en Public Management, No. 5.1933. Traducción de Severtnc Certeqena.

La inseguridad que se tiene acerca de losobjetivos, campo de acción, y métodos acep­tados casi como eficaces, desmerece la efecti­vidad del trabajo y no aporta bases satisfacto­rias para juzgar los resultados. Las dificultadesinherentes a la situación actual fueron eviden­temente manifiestas en la mesa redonda sobrela exposición de los Principios de Adminis­tración Pública, en la Conferencia de la Aso­ciación de Gerentes Locales e Internacionalesen 1932.'

Las bases más comunes para la concerta­ción de un acuerdo se pueden encontrar en elanálisis y la síntesis tentativa de enfoques re­presentativos de la administración pública.Una clara apreciación de las diferencias resul­ta, en ciertas ocasiones, el medio de un acuer­do eventual, o bien del que puede surgir unanueva síntesis. El autor ha encontrado estemétodo como una técnica de enseñanza muyútil. Los puntos de vista a examinarse seránlos siguientes:

1. El enfoque del derecho público deGoodnow y su distinción entre poi íticay administración.

2. El énfasis de Woodrow Wilson al defi­nir la administración con base en sus

I The 1933 City Manager Yearbook, pp. 265-288.

112 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

fines, esto es, la realización de los ob­jetivos generales del Estado.

3. La interpretación de los principios he­cha por W.F. Willoughby y su distin­ción entre poderes administrativos ypoderes ejecutivos.

4. El énfasis de Leondard D. White sobrela dirección y la analogía con la admi­nistración de negocios.

5. La confianza británica en el métodofilosófico-histórico.

6. La adhesión europea al Derecho PÚ­blico.

7. Las técnicas de Estación de Servicioque resultan de los estudios realizadospor agencias consultoras.

8. El enfoque relativista-funcional comosíntesis posible.

La mayoría de los puntos de vista, arribaenumerados, son fácilmente comprensibles,por lo que sólo será necesario hacer un análisissumario. Sin embargo, el último de los puntosde vista mencionados, requerirá una explica­ción más amplia, debiéndose tener mucho cui­dado al definir un concepto de administraciónpública.

1. El contenido doctrinal de la adminis­tración pública fue originalmente elabo­rado con toda daridad en Estados Unidospor Frank J. Goodnow, en la Universi­dad de Columbia. Si bien su enfoquelo formuló a través del derecho público,Goodnow abordó la mayoría de los

temas principales que actualmente se en­cuentran en la administración pública.Su mayor contribución la hizo en sulibro mas discutido, Polities and Ad­mtnistretion,* al exponer la separaciónentre la poi ítica y la administración.Aunque la importancia del poder judi­cial fue reconocida, las cortes fueronconsideradas meramente como un con­trol extraordinario por el cual se hicie­ran observar las leyes donde quiera quelos métodos administrativos normalesfueran inadecuados. Goodnow insistióen las características discrecionales,legislativas y legales de los oficialesadministrativos; en otras palabras, nose intenta poner la formulación y eje­cución de leyes en compartimientósestancos.

2. En su enfoque sobre la administraciónpública, Woodrow Wilson** hizo hin­capié en que las funciones gubernamen­tales y los fines sociales debían cumplir­se. El buen administrador es el amotanto de la poi ítica como de la técnicaque coordina el mecanismo a travésdel cual las leyes son ejecutadas.

3. El enfoque de W.F. Willoughby se basaen tres principios: la doctrina legal, laestructura formal de los departamentosy el servicio civil. Su método es conciso yanal ítico. La legislatura, los ejecutivospoi íticos y los administradores no discre­cionales son vistos como departamentosdiferentes. Los objetos gubernamenta-

Politics and Administratían, aparecido en 1900. (Nota delEditor)

oH Este enfoque lo formula Wilson en su Study ot adminis­tratian, publicado en 1887V'llota del Editor!

ESTUDIOS

les son vistos externamente, desde lameticulosa capacidad del administradorexperimentado. Desde el punto de vistade Willoughby, los cánones de la admi­nistración pública, siendo operativosuniversalmente, pueden aplicarse máscorrectamente a la administración delpoder judicial.

4. El criterio moderno de la administra­ción pública fue definido como direc­ción pública, en la Introducción al estu­dio de la administración pública de

Leonard D. White. La dirección cientí­fica es igualmente aplicable a los nego­cios y al gobierno, por tanto, al compa­rar opiniones, la eficiencia es la notaclave. El enfoque es institucional y des­criptivo. Los problemas sociales y gu­bernamentales en los cuales el esfuerzode los administradores no son enfati­zados, ni los aspectos judiciales y legis­lativos de la acción administrativa estánatados definitivamente al proceso totalde la legislación o de la ejecución de laley.

5. El concepto británico de la administra­ción pública es totalmente opuesto alnorteamericano. En términos generales,sus universidades enfocan la administra­ción a través de la historia de la Filoso­ffa, subrayando los aspectos descriptivosy prácticos en los que hace hincapié lainvestigación norteamericana. Sin em­bargo, los esfuerzos del Instituto Britá­nico de Administración Pública tiendena conseguir la reconciliación entre lospuntos de vista británico y norteameri­cano. El enfoque académico tradicionalen la Gran Bretaña es en algunos aspec-

113

tos similar a la orientación que defiendeWoodrow Wilson, salvo porque, al ade­lantarse en su búsqueda, el profesor dePrinceton se encontró ante el hecho deque la mayoría de los profesores britá­nicos estudian el pasado.

6. La administración pública en Europatodavía representa un apéndice del de­recho tal como Goodnow lo fundamen­tó en 1880. Sin embargo, debido enparte a la influencia norteamericana ya las asociaciones, ha surgido una nuevaescuela en la cual la administración pú­blica pretende llegar a ser una entidad,en donde los problemas y técnicas deíos servicios administrativos per sé hanmerecido una consideración indepen­diente. Por tanto, en el trabajo de algu­nos jóvenes, el dominio de la teoríajurídica tiende a desaparecer. El métodoinductivo, con su énfasis en los proble­mas, ocasionalmente puede fundirse enel bagaje jurídico, filosófico e históricode la ciencia administrativa tradicional.Estados Unidos no es el único pa ís en elcual esta nueva síntesis vaya a crista­lizarse.

7. Antes de tratar de llegar a un acuerdoacerca de los componentes legales, fi­losóficos, gerenciales y prácticos quehan sobresalido, necesitamos sopesar lainfluencia de la tecnología norteameri­cana y de las actividades de la estaciónde servicio. Los métodos del Institutode Administración Pública, la Agenciade Administración de Personal Público,la Asociación Municipal Americana yorganizaciones similares, en la medidaen que crean estándares de administra-

114 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ción y los aplican a problemas especí­ficos de reorganización, proyectan unelemento extremadamente importanteen el enfoque académico de la adminis­tración pública. Son puntos vitalessobre los cuales los datos de investiga­ción y los llamados principios salen arelucir en situaciones concretas.

La relación entre estas estaciones deservicios y la investigación universitariaen administración pública, debe estarmuy unida y ser recfproca. Al hacerun estudio para una entidad guberna­mental, es necesario tomar decisionesrespecto a la organización, coordina­ción, finanzas, personal, compras, re­portes y dirección, que se deben crearsin demora. Los hombres comprometi­dos en este campo constantementeestablecen que deben estar alertas contraintromisiones de actitudes dogmáticasy complacientes. Siendo especialistas yatañéndoles las soluciones inmediatas,se encuentran con la dificultad de ale­jar estos problemas de su mente. Elexperto en estos estudios requiere deuna opinión neutral e ideas frescas, afin de no convertirse en un obstinadoen sus decisiones y no entorpecer superspectiva.

Una Definición Amplia

8. Al sugerirse una definición de adminis­tración pública es deseable incluir ele­mentos de todos los enfoques antesmencionados. Un análisis de la adminis­tración pública se puede dividir en dosfases, muy relacionadas entre sí. En pri­mer lugar, existen problemas, funciones

y objetivos, que deben ser comprendi­dos y cuya ejecución involucra la dis­creción y la poi ítica. El resto se ocupade la organización, personal, controlesy técnicas relacionadas con el funciona­miento actual de las responsabilidadesasumidas por los departamentos guber­namentales. La administración públicaes el estudio de los poderes y problemas,la organización y el personal, as í comode los métodos de dirección involucra­dos en la ejecución de las leyes y laspoi íticas de las autoridades guberna­mentales. Esta definición establecefases sustantivas y adjetivas de la leypara la planeación y la elaboración depoi íticas, la dirección científica asícomo para un programa extensivo dedatos y decisiones sobre métodos desea­bles de administración. Al mismo tiem­po, se reconoce la unidad de los proce­sos gubernamentales.

El fundamento de la administración es elderecho, la poi ftica y la administración sonuna clasificación conveniente de los poderesgubernamentales, el autor considera que éstoes lo mejor. Pero, como, a muchos administra­dores se les exigen propuestas de ley para re­solver los problemas sociales y técnicos, eincluir los detalles de actos generales y ejerci­tar sus potencias discrecionales importantes,la estrecha relación entre la legislación y 'suejecución merece estar bien definida y debida­mente reconocida.

El problema más grave que surge de un es­fuerzo para definir y orientar el estudio de laadministración pública es el de determinar loque se entiende por ciencia y por principios.Para este problema se ha sugerido una respues-

ESTUDIOS 115

ta en la definición arriba expuesta: pero lasdeducciones necesitan estudiarse con más cui­dado, a la vista del pensamiento de la épocaactual. Esto implica una consideración respec­to a cómo debe juzgarse el enfoque relativista­funcional.

En un esfuerzo por definir el significadode los principios y la ciencia de la administra­ción pública, se recabaron muchas sugerenciasy experiencias' útiles en otros campos de in­vestigación.

No es conveniente aceptar de inmediatocualquier opinión que intente referirse a laadministración pública como una entidad au­tónoma y autosuficiente. La suposición deque un campo es independiente se descubregeneralmente en la base de los intentos porformular principios rígidos y estáticos, esdecir, lo que quienes los proponen designancomo cientfficos. Esta sencilla premisa auto­ritaria ha causado una revuelta en las cienciasfísicas,2 del mismo modo como, en el campode la jurisprudencia, la nueva escuela de losrealistas ha demolido los ídolos de quienescreen en los principios trascendentales y uni­versales.é ¿Se beneficiará la administraciónpública de la experiencia de otras ciencias yde aqu r en adelante evitará la esterilidady complacencia del método universalista-de­ductivo? Algunas generalizaciones son de lomás sencillas, además, la certeza dogmática

2 Whitehead, A.N., Science and the Modern World, NewYork, 1925; Kevser, Cassius. Thinking about Thinking,New York, 1926; Lenis, Gilbert, The Anatorny of ScienceNew Haven,1926: Peerscn, Karl, The Function ofScien­ce in the Moder State, Cambridge, 1919.

3 W. Cook, watter, Scentific Method and the Law, 1927,13 Amer, Bare Assoc, Journa/, p. 303; N. L1ewelyn,Karl, Sorne Realism about Realism, 1931, 44 HarvardLaw Review, p.1222.

supuestamente cultiva respeto y prestigio;pero una reflexión cuidadosa sugiere queaquéllas, a la larga, resultan insostenibles yperjudiciales.

La Complejidad de la Administración

El campo de la administración pública es muycomplejo. Como otras ramas del goberno, tie­ne relación con los seres humanos, sus actitu­des y tradiciones, los intereses antagónicos yuna extensa diversidad de situaciones sociales.Por otra parte, dentro del ámbito de los pro­pios servicios administrativos, existen impor­tantes diferencias entre los problemas de lascomisiones de servicios públicos y los departa­mentos de salubridad, entre la administraciónpolicial y la dirección fiscal, entre el municipioy 'la administración de tarifas. Con la rápidaexpansión de las responsabilidades guberna­mentales estas diferencias tienden a ser máscomplejas. En lugar de formular principiosgenerales hipotéticos para la administración,es necesario y deseable emprender un enfoqueinductivo para el tratamiento de los problemasadministrativos individuales, tales como lasalud, vivienda, policía, educación y serviciospúblicos. El método relativista-funcional em­pieza con un análisis de los factores poi íticos,económicos, sociales, tecnológicos y geográfi­cos que inciden en el problema, procediendo aaplicar las técnicas de administración, los mé­todos de control y, eventualmente, los supues­tos tentativos y los datos generales.

La administración está vinculada a muchosfactores condicionantes; en la práctica actualno es una entidad independiente. Sobre esteparticular se pude objetar que la administra­ción pública debe, as í considerada, abarcarmucho más terreno. Esto es cierto, de modo

116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

que no hay otra alternativa a que la adminis­tración gubernamental deba ser realista y crea­tiva. La administración pública es más quemera manipulación técnica y dirección eficien­te; debe interesarse por la resolución de pro­blemas y por los avances sociales. La eficien­cia técnica no siempre resulta serlo del todo,cuando se examinan las implicaciones másamplias del problema.

Lo anterior no soslaya ni la necesidad dela integración, ni el problema de organizar laestructura administrativa general y los contro­les a través de los cuales opera. Esta importan­te fase de la administración pública puede serenfocada de acuerdo al nuevo concepto delmétodo científico. Quienes han sido responsa­bles de las reorganizaciones exitosas de los go-

biernos de los estados, generalmente expresanla opinión de que la consideración inicial ycontinua consiste en suministrar la atencióndebida al marco poi ítico, tradicional, econó­mico y social. La primera y la última de laspreguntas son iguales: é Cuáles son los obje­tivos y los factores limitantes que se debenvencer para alcanzar una meta? Las reorgani­zaciones deductivas, desvinculadas y ortodoxascomúnmente fallan en sus espectativas, porqueson obstinadas e irreales. Como dicen losrealistas en las escuelas de derecho, cada casoes un caso nuevo; las situaciones humanasnunca son las mismas. Por lo tanto, una ciegaadhesión a las fórmulas acarrea desajustes yfallas al considerar las consecuencias socia­les y los objetivos, que son responsabilidadesprincipales de los científicos sociales.

ADMINISTRACION PUBLICA Y TEORIA POLlTICA •

Charles Merriam

Es probable que se pueda pensar que no existeuna relación importante y precisa entre lateoría de la poi ítica y la teoría de la adminis­tración. Pero en realidad esta relación es muyestrecha y el no poder ver y estimar a la admi­nistración pública en su marco verdadero ymás amplio de avance teórico y científico,ocasiona mucha confusión.

El comportamiento humano en la asociaciónpoi ítica es el objeto de las ciencias poi íticasen general e implica las teor ías y principiossubyacentes de asociación y comportamientopollticos. Esto requiere el análisis racional, elexamen de la evolución histórica y una obser­vación hábil e íntima. En ocasiones, en la bús­queda de nuevas relaciones, de nuevos conoci­mientos, la lógica constituye la herramienta,de nuevo la intuición, de nuevo la medidaprecisa.

El artículo apareció onqinalmente en Journal of SocialPhylosophy, julio de 1949, con el título Pub/fe adminis­tretion and políticat tneorv, La presente versión fue to­mada de una reproducción posterior en Advacement mana­gement journal, No. 5, 1940. cuyo título fue modificadoal de rtve aevetooment of meorv tor administration. Consi­

derarnos que le titulo original responde estrictamente alcontenido, por lo que decidimos conservarlo en esta edi­

ción (Traducción de Mary Lecidusl

Para que todo lo anterior sea eficaz, debeestar íntimamente relacionado con un marcogeneral de economía, historia, filosofía, an­tropología, psicología y biología. En la épocamoderna, los tres grupos de conocimiento ypráctica radican muy cerca de este núcleo:medicina, educación y administración.

La administración pública es un campomás estrecho. Presupone la existencia de po­Iíticas u objetivos generales; en una sociedadpoi ítica determinada está relacionada con suinstrumentación.

En la administración pública, como en lasciencias poi íticas en general, surge el problemade la forma del enfoque racionalista o conduc­tista. Pero en la administración, al igual queen las ciencias políticas en general, estos mé­todos no son excluyentes, sino que se comple­mentan. Existe la necesidad de elaborar unanálisis general de los propósitos e importan­cia de los elementos fundamentales de la ad­ministración y de considerar los fines y valo­res de la administración. Asimismo, existe lanecesidad de estudiar el comportamientoadministrativo en sus aspectos históricos ycontemporáneos, y de la observación y aná­lisis de lo que equivale a experimentos en acti­vidad administrativa. Esto ha conducido,inevitablemente, al desarrollo de una teoría

120 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

general de la administración y de las ramas es­peciales de la administración, como son lasde carácter histórico, jurídico y funcional.

En sus etapas iniciales, el estudio de la ad­ministración se encontraba incorporado enmanuales de práctica del tipo bien resumidoen la obra de Van Mohl, Encyclapaedia af Pa­litical Science, publicada en 1855, que citabalargas listas de títulos tomados del campo dela administración pública francesa y alemana.Más tarde, diversos estudiosos hicieron variosplanteamientos; algunos eran primordialmentejuristas: Goodnow, Jeze, Preuss, Freund;otros estudiaban la administración, ingenieríao psicología científica: Fayol, Urwick, Mayo;y otros eran estudiosos de las ciencias poi íti­cas en el sentido más amplio del término:White, Gulick, Willoughby, Follet. Aquellosque primordialmente ejercen la administracióny sitúan a la teoría en segundo término, comopor ejemplo, Sir Arthur Salter en su obraShipping Board, han hecho importantes apor­taciones de este respecto. El doctor W.A.White, en su libro,Autobiagraphy afa Purpose(pág. 113), al hablar de su experiencia comoadministrador de un hospital asevera; "Em­pecé a buscar los principios generales impl í­citos en los problemas de la administración ..."

Entre los temas de investigación teórica,podemos mencionar los siguientes, no enume­rados en forma completa ni sistemática, peroque ilustran los tipos de investigación:

1. ¿Cuáles son los fines y los propósitosde la administración pública? zCuálesson los valores sobresalientes de la ad­ministración en relación con otros va­lores sociopol íticos, como la justicia, elorden, la seguridad, la libertad, el biencomún?

2. é Cuál es el carácter y el significadoesencial de la organización como tal?¿Cuáles son los principios fundamenta­les de la gestión y cómo inciden en laasociación humana? ¿Cuál es la relaciónque guardan la estructura y la función?

3. ¿Cuáles son los tipos principales decontroles y directrices en la administra­ción? é Córno inciden la coerción y elconsentimiento en la administración 1

zCuéles son los papeles relativos deconsulta, fallo, experiencia en la prácti­ca real?

4. ¿Cuáles son los tipos implícitos de in­tegración y difusión de autoridad, decentralización y descentralización yqué inferencias pueden deducirse?

5_ ¿Cuáles son tos modelos importantesde delegación, vigilancia, revisión ycuáles son los tipos y extensión del con­trol administrativo?

6. ¿Cuáles son las funciones desempeña­das por lo racional y lo irracional en laadministración; de la estabilidad y elcambio; del liderazgo y la colaboración?

Encontramos el problema del entorno so­cial y psicológico que en ocasiones se contem­pla en la administración, en la forma en que loexplican los expertos en materia de personal ypensadores como Mayo en su obra HumanPrablems af a lndustriel Civilizatian. En estecaso interviene el estudio de la naturaleza hu­mana en el ámbito del trabajo masivo bajouna dirección central de alguna clase.

ESTUDIOS 121

Estos son los temas a los cuales los investi­gadores como Fayol, Urwick, Gulick, Gollet,han prestado atención, no como regla de ma­nera sistemática, sino incidental y colateral­mente. Muchos estudiosos de la administraciónhan estado recelosos de lo teórico, considerán­dolo irnpráctico e incluso irritante.

El estudio de la teoría de la organizaciónes de suma importancia. Quizá en esta etapade la historia nada en la vida humana -públi­ca o privada, poi ítica o industrial- trasciendasu importancia. La función de la organizaciónen la sociedad humana es la de facilitar el es­fuerzo y la realización del hombre, la de pro­porcionar un camino más fácil para hacer loque de otra manera ser ía más complejo. Laorganización es una forma de cooperación pormedio de la cual dos o más personas son capa­ces de hacer lo que de otra forma no podríanhacer o no harían tan bien. Las realizacionesde la sociedad moderna son en gran medidaproducto de una organización sólida, ya seala forma de organización y colaboración invi­sible requerida para caminar a lo largo de unacalle llena de gente, o la evidente organizaciónmecanizada encontrada en la operación indus­trial.

Sin embargo, gran parte de la organizaciónes ineficaz y se ha descubierto que es desagra­dable, dolorosa, tediosa y opresiva. De ahíque a menudo la organización se identifiquecon obstáculos, dificultades, ineficiencia. Espreciso realizar una investigación diligente, aiin de diagnosticar lo que ocasiona el mal fun­cionamiento de la organización. Pero estorequiere un análisis más profundo de la raisond'etrc (razón de ser) de la organización y sufunción en las actividades administrativas dela que se encuentra disponible a la fecha. Exis-

te la necesidad de analizar el principio rectorde acción en una situación determinada; elfin o el propósito que se contempla; el tipomás adecuado de organización y el impactoproducido por la organización de las persona­lidades particulares y en ámbitos socialesdeterminados; análisis de resultados y, porsupuesto, inventar métodos superiores para laconsecución de los fines a través de las formasde organización. Si ésta no ayuda a la perso­nalidad y sirve al grupo, obviamente es unpeso muerto que debe desecharse.

Es imprescindible seguir dichos problemassin importar a donde conduzcan las veredas,ya sea mediante estudios de la personalidad, odel entorno social y el condicionamiento, va­liéndose de los laberintos del análisis racional,mediante los simbolismos destellantes de lossistemas de valores que conmueven el corazónhumano; de los embrollos de categorías sutilesdel análisis jurídico; mediante la observaciónestrecha de casos concretos; a través de la me­dición precisa de los resultados y, asimismo, elcriterio práctico. Se puede decir que es unabúsqueda que apenas comienza en el sentidocientífico, pero por lo menos ya se ha dado elprimer paso con los grandes volúmenes de lamoderna acumulación de datos y con los ins­trumentos de precisión y análisis más perfec­cionados.

Esta no es una búsqueda romántica delSanto Grial, es la necesidad práctica de lainvestigación en la época moderna sobre pro­blemas cruciales que nos hace enfrentar laaplicación práctica y mecánica de nuestra in­teligencia humana a problemas que durantemucho tiempo escaparon de la red de la mentehumana. Cabe afirmar en cuanto a la cienciamoderna en el término popular "nosotros nos

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lo buscamos"; y lo logramos. Pero hasta ahoravemos que somos incapaces de organizar enforma adecuada sus posibilidades inmesura­bies. Los conceptos antes planteados incidendirecta o indirectamente en los problemas dela administración pública, pero aún no se hanexplorado en forma cabal y sistemática.

También se plantean los problemas de larelación que guarda la administración públicacon otras ramas de gobierno; con otras formasde administración, industrial y eclesiástica.

En algunas ocasiones se idearon enfoquesespeciales a la administración como el:

1. Histórico: que trata de la evolución dela administración en diferentes épocas ylugares, con tendencias duraderas y pro­blemas surgientes.

2. Jurídico: que trata de los trámites ad­ministrativos en relación con el sistemageneral del derecho público y privado.

3. de Personal: que trata de los fundamen­tos en materia de reclutamiento, ascen­sos, disciplina, separación, espíritu,incluyendo el uso especializado de téc­nicas psicológicas y otras de la mismaíndole.

4. de Prccedimiento-adminlstrativos: quetratan del flujo y el ritmo de las opera­ciones en la administración, de su análi­sis y control. Con frecuencia aqu í seencuentran las hipótesis y la verifica­ción en una forma no científica peroeficaz.

Nos enfrentamos al problema intermina­ble de ajustar y combinar el tema principalde las funciones especiales con los requeri­mientos de la organización, la vigilancia y ladirección globales; de staff y personal de línea,de operación y de planeación a largo plazo deformas de dirección, tales como las que pro­ducirán la unidad de acción necesaria y de lasexigencias de servicios especiales para compe­tencias especiales y aptitud técnica en sus áreasparticulares.

De vez en cuando se hacen investigacionesfuncionales relativas a bienestar, salud, educa­ción, actividades militares y la amplia gama deactividades especializadas del gobierno y sureagrupamiento con respecto a cada una y atodo el proceso poi ítico-administrativo. Hayramas especiales de gestión global, en materiade finanzas, personal, planificación y presen­tación de informes.

En estas investigaciones se emplean dife­rentes técnicas especiales como, por ejemplo,estadísticas, contabilidad, ingeniería, psicolo­gía, observación precisa y presentación deinformes. Hasta ahora se ha prestado pocaatención al crecimiento histórico o al análisisfilosófico. Casi no se menciona en forma sis­temática la patología administrativa, ni des­cripciones y explicaciones concretas de lo quese podría denominar utopías administrativas,empleando este término para cubrir los inven­tos y la proyección imaginativa. En la litera­tura en materia de administración pública nohay muchos infiernos 1 ni demasiadas utopías.

1 Para un estudio de los niveles más bajos de la burocracia,consultar Der Unterthan de Mano; y Bentham, Jeremv."Ofñctet Aptitude Maximized 15 Expense Minimired",WOBks, volumen 5, pp. 263-386.

ESTUDIOS 123

Una de las paradojas de la administraciónes que, a pesar de que descansa sobre el su­puesto fundamental de que existen uniformi­dades básicas en el comportamiento humanoque pueden observarse y analizarse y que, porconsiguiente, pueden regularizarse y sistemati­zarse mediante organizaciones, proceorrmen­tos y prácticas administrativas, a menudo losadministradores se inclinan a resistirse a laformulación teórica o ignorarla. Muchos no sedan cuenta de que no sólo son artistas, sino, enefecto, científicos o por lo menos técnicosque aplican la ciencia.

La propia administración en sus mejoresformas trata de las uniformidades previstas,de expectativas razonables en cuanto al com­portamiento, y de la integración eficaz de fac­tores imprescindibles en una empresa activa.Incluso la regla emp/rica presupone uniformi­dades establecidas entretejidas en un patrónoperativo por un observador hábil, un pronos­ticador calificado y un competente inventorde posibles derroteros de conducta. En elcomportamiento administrativo existe unagran cantidad de elementos imprevisibles ysiempre los habrá, pero asimismo hay un áreade actividad que puede preverse; de otra ma­nera se presentaría un caos sin fin. Sin depen­der de algunas uniformidades, el administradorno podría establecer el orden, la disciplina oel estado de ánimo en su situación. Sus "reglas"prácticas se remiten a las uniformidades reco­nocidas del comportamiento y también a losprincipios impl ícitos del orden, la organiza­ción, la justicia y el bienestar. Sólo de estamanera puede evitar el método "arbitrario"que lo debilitaría. No se considera que laconducta es arbitraria cuando puede preverseconforme a alguna serie de principios, códigosde entendimiento que reflejan el consenso del

grupo en donde se lleva a cabo la acción. Eneste sentido, el administrador exitoso trataconstantemente con una serie de entendimien­tos o principios de grupo (explícitos o implí­citos) en los cuales confían él v otros al ajustarsus actividades en el campo administrativo.

Tradicionalmente, la administración hasido un arte, pero un arte con aptitudes y téc­nicas que ahora se transforman paulatinamenteen muchos aspectos mediante la instrumenta­ción de estadísticas, contabilidad, ingeniería,psicología, mediante formas refinadas de aná­lisis e interpretación, lo que surge en un con­junto de prácticas en el que hay muchas formasde medición precisa, muchas situaciones enlas cuales pueden hacerse pronósticos exactos.Aparecen muchos tipos de generalizacionesabriéndose paso a través de la capa de la tradi­ción hacia la luz de la organización racional.

En lo anterior podrá apreciarse que la ad­ministración pública guarda una estrecha rela­ción con las categorías generales de la cienciapoi ítica en el sentido más amplio. Los fines ylos medios de la administración se encuentranvinculados con los fines y los medios de laasociación pública, en la teoría y en la práctica.

En términos más amplios, la administra­ción se relaciona con el conjunto general delas ciencias sociales. Si bien la administraciónpública se encuentra limitada por las catego­rías del Estado, con sus formas especiales deasociación y sanciones, existen actividadesen otros grupos sociales que pueden clasificar­se bajo el encabezado general de la administra­ción. En la Iglesia, la industria, la educación,en las sociedades profesionales y culturales demuchos tipos, existen nuevas formas de ges­tión que se asemejan mucho al gobierno de la

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asociación poi ítica. Al tratar aspectos de lacomunidad, los sociólogos hablan de estas for­mas generalizadas; los antropólogos al mencio­nar tipos humanos primitivos; los economistas,especialmente con relación a la organizaciónempresarial y por una amplia variedad deorganismos de otra índole interesados en lagestión dentro de dominios de acción espe­ciales.

Los supuestos, observaciones, inferencias,análisis y conclusiones que se encuentran en elámbito generalizado de las ciencias sociales,están íntimamente relacionados con los proce­sos de la administración y gestión públicas.Hasta la fecha no se han elaborado estudiosintensivos de estas correlaciones en escalamuy amplia, pero se están emprendiendo. Losactuales estudios del profesor Floyd Reevesen materia de la teoría de la administraciónson de especial importancia, pero aún no sehan concluido. Igualmente, en el mundo in­dustrial sus actividades son tan importantescomo los propios fines.

En conclusión, es claro que la gestión esun aspecto de las relaciones sociales que con­tiene un conjunto de personas, prácticas yprocesos, una serie de datos que a menudo sepueden observar con mucha precisión y queson materias disponibles de análisis, interpre­taciones e inferencias con respecto a esquemasgenerales y continuos del comportamiento deun campo especial de la conducta.

La aseveración de que el cuerpo de datosy principios acumulados no constituyen corto­cimiento o ciencia plantea una cuestión dedefinición que no puede solucionarse con unamera afirmación. Podemos, a la vez, impugnarel monopolio de aquellos que tienen una su-

prema confianza en sus evaluaciones particu­lares ciencia oconocimiento. Cualquiera puededefinir lo que le gusta, por supuesto, comopunto de partida, pero para efectos de unintercambio eficaz de ideas, los demás debenaceptar sus símbolos verbales.

Sin adentrarnos en una explicación com­pleja del significado exacto de la palabra cien­cia (empleada en muchos sentidos diferentespor pensadores competentes), es claro que elestudio de la administración trae consigo nue­vos conocimientos acerca de nuevas relacionesen los campos de las ciencias sociales y poi íti­caso Al igual que la medicina y la ingeniería,va de la tecnología a la investigación científicay viceversa. El marco conceptual de la admi­nistración, así como sus técnicas de medición,análisis, inferencia, sus interpretaciones ygeneralizaciones se han desarrollado en formaimperfecta, hasta ahora. Pero no son inheren­temente incapaces de desarrollarse; y el proce­so de elaboración y perfeccionamiento se estállevando a cabo rápidamente, habida cuentade los conocimientos modernos. En esta etapa,la dirección correcta es más importante queel ritmo.

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Por supuesto que un asunto de importanciafundamental es ¿qué relación guarda la admi­nistración práctica y la investigación técnicaen la administración? ¿Cuáles son los resulta­dos de un estudiante especial enviados al ad­ministrador y cómo son los problemas a largoplazo del administrador que se envían al estu­diante especial?

Uno de los problemas más fascinantes dela historia del aprendizaje humano es la forma

ESTUDIOS 12&

en que pasa la regla empírica de la ciencia yla tecnología, de la medicina a las matemáti­cas y viceversa, de la química y la biología ala medicina y de regreso; son las historias épi­cas de las conquistas humanas en el campo delconocimiento. De la misma manera, de la ad­ministración empírica a técnicas de la mismay viceversa es un importante proceso que aúnno se termina; de hecho, apenas comenzó enfechas recientes, habida cuenta de los descu­brimientos modernos.

Hace algunos años un diario de Chicagopublicó una nota de lo que le agradó llamar"la conferencia más extraña de la historia"entre los "profes" y los "polizontes" y sellevó a cabo en Mandel Hall. Yo defendía elempleo de las estad ísticas de tránsito y meapoyaba un jefe de la policía quien dijo, segúnel diario, "El profe tiene razón, las estadísti­cas son sensacionales, yo las uso para explicary no me pueden replicar, porque yo tengo losinformes."

Probablemente es cierto que los adminis­tradores en general, no saben más acerca de lafilosofía de lo que la mayoría de los filósofossaben de administración. Hasta ahora, los másversados en ambas materias no son muy nu­merosos, pero hay excepciones notables y elnúmero aumenta. Sin embargo, cabe señalarque es más fácil contestar la pregunta relati­va a la forma en que se transmiten las aptitu­des especiales del centro de investigación aladministrador que la pregunta general aplica­da a todas las actividades. Por la misma natu­raleza de su ocupación, el administrador esuna persona acostumbrada a conjuntar losdiferentes tipos de conocimientos necesariospara una empresa determinada. Dado el pro­blema, tiene que encontrar las aptitudes espe-

ciales disponibles y necesarias y entretejerlaspara formar una trama. Es un experto en con-

, tlregar a los especialistas que desempeñaránuna tarea en particular. El administrador es lapersona a la que se recurre con mayor frecuen­cia con objeto de reclutar y aprovechar exper­tos en diversas materias. Esa aptitud es nuevay desconocida para él y no es una razón su­ficientemente poderosa para no explorar susposibilidades en el servicio de la empresa enparticular que está a su cargo.

El obstáculo primordial al libre intercam­bio de nuevas ideas y al flujo libre de proble­mas radica en la resistencia del simple sistema­tizador, que no desea que se le moleste connuevos problemas y materiales; así como laactitud del administrador altamente calificadoque no analiza los elementos de su arte parapoder traducirlos en una técnica transferible.De hecho, puede considerar estas aptitudestotalmente personales e imposibles de trans­mitir; como hombre de acción puede sospecharde las ideas derivadas de la reflexión sistemáti­ca y no en experiencias concretas, temiendoque sean imprácticas o imposibles.

Por otra parte, el teórico o el científicopuede desconocer la sensación que da el mate­rial con el cual se entreteje la administraciónpráctica, y es incapaz de adaptarse al uso delas unidades y substancias que forman los ele­mentos que debe manejar. De ah í que puedaser preciso en las mediciones, pero no sepa loque tiene que medir. La práctica de designarcientíficos competentes para ocupar cargosadministrativos, los cuales pueden o no seraptos, añade dificultades en este momento. Laadministración pública y la ciencia han pade­cido este mal.

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Al remontarnos al estudio de la adminis­tración pública, se ve en los pa íses europeosuna evolución larga e intrincada. La adminis­tración militar se creó por las exigencias de laguerra y la administración civil, en sus etapasposteriores, surgió de la necesidad de un mejormanejo de los dominios privilegiados de losmonarcas para los cuales, no obstante, laposesión privada y el derecho público eran lomismo. El surgimiento del Estado nacionalmoderno y sus vastos territorios, y las nuevasformas de control dieron ímpetu al desarrollode la administración. Muchos estudiosos pre­sentaron la historia de este movimiento, aun­que queda mucho por hacer. La obra de Toyn­bee History nos da una perspectiva sorpren­dente del surgimiento de diferentes clasesprecoces de administración, incluyendo laromana, la sarracena y la europea occidental.

En la Unión Americana, nuestro punto dereferencia es la doctrina jacksoniana de rota­ción, relativa~ente inocua en un principio,pero cuyo peligro aumenta con la evoluciónde las especializaciones en todas las formas devida, tanto industrial como gubernamental.Después de tres generaciones de tolerancianos abocamos a la gran tarea de desarrollar u~mejor sistema. Los métodos iniciales paralograr este cambio fueron la reforma al servi­cio civil, el derecho penal y el rechazo contralos sinvergüenzas que detentaban un cargo.

A principios de siglo se inicia una seriede nuevos enfoques al problema de la optimi­zación administrativa que son los siguientes:

1. La organización de los propios emplea­dos públicos en defensa del sistema deméritos, en un principio a nombre delo que se llegó a conocer como tenencia

del puesto, pero más tarde con otrosfines.

2. La organización de oficinas privadas deinvestigación municipal de clases su­mamente diferentes (una vez organiza­das, como la Asociación de InvestigaciónGubernamental) .

3. La organización de oficinas públicas deinvestigación administrativa y guberna­mental en ciudades y estados de laUnión Americana.

4. Organizaciones de funcionarios públi­cos preocupados por normas profesio­nales de trabajo, como los regentes delas ciudades, centrándose en el grupo deasociaciores de Chicago. (Consultar eldirectorio de dependencias elaboradopor la Cámara de Compensación de laAdministración Pública).

5. Los esfuerzos observados en una seriede universidades como las de Chicago,Syracuse, Harvard, Columbia, Califor­nia, Wisconsin y Brookings. Algunosde estos esfuerzos eran decididamentede dependencias de servicio o vocacio­nales; otras se interesaban más por lainvestigación y otras realizaban unacombinación de actividades de servicioe investigación.

6. En 1930, el Fondo Spelman dirigió suatención a los problemas de la adminis­tración pública en sus aspectos de ser­vicio y se desarrolló un programa im­portante de actividades.

7. El Comité de Gestión Administrativadel Presidente Roosevelt. (1935-37)

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Uno de los acontecimientos sorprendentesy gratificantes en años recientes ha sido elcambio de diferentes organizaciones del inte­rés en un festejo anual, al interés en la recopi­lación y aprovechamiento de datos para finesadministrativos; a la organizaci6n en funciónde demandas de servicios modernos. Para mífue un momento histórico cuando el titularde una asociación de funcionarios dijo un día(con la misma tristeza que uno de mis colegas,un profesor que hablaba del equipo de futbolde la Universidad de Chicago) en el Ouadran­gle Club: "Profesor, vamos a dedicarnos a lainvestigación. Vamos a destinar nuestro di­nero de festejos anuales a la investigación;esto va a hacer que exploten algunos de nues­tros miembros, pero lo vamos a hacer."

En las últimas décadas, los funcionariospúblicos han hecho frente a una enorme can­tidad de nuevas técnicas que se desarrollancon la división del trabajo y con la magnitudde empresas modernas en la industria y en elgobierno. Entre éstas observamos los instru­mentos de la contabilidad y sobre todo decontabilidad de costos; un rango considerablede dispositivos de estad ística utilizados comomedios de operación y control administrativos;pruebas de personal, c1asificaci6n y califica­ci6n como parte del proceso de reclutamientoy administraci6n de miles de hombres ocupa­dos en muchas tareas diferentes con unaenorme cantidad de aptitudes especiales; lastécnicas de gesti6n que se desarrollan en laindustria y en otros sectores, que implicanformas singulares de una mezcla cruzada deingenier ía y psicología social; experi mentasinstitucionales y funcionales de todo tipo quefrecuentemente emplean los métodos másperfeccionados de- observación y r:1álisis,

como en materia de salud, educaci6n e inge­niería.

En este proceso, los propios gobiernos seconvierten no s610 en dependencias de servi­cios, sino en centros de recopilaci6n de datosy observación e inferencia de un tipo científi­co en muchos puntos diferentes. El informedetallado, elaborado en fechas recientes delComité de Recursos Naturales relativo a lainvestigaci6n científica del gobierno federal(que representa $120.000,000 anuales) mues­tra la situación total en forma integral y viva.

El ::,unto fundamental de este aconteci­miento en el campo de la administración seobserva en la creaci6n (1939) de una divisiónespecial de investigaci6n en materia de gestiónadministrativa bajo la Dirección Federal delPresupuesto. Este organismo se estableciópara el estudio continuo de organización yprocedimiento administrativos en los nivelesmás altos. Junto con esto va la organizaciónsistemática de investigación estadística en laJunta Central de Estadística, también bajo laDirección del Presupuesto.

Asi mismo, es de gran importancia el esta­blecimiento del Consejo Federal de Personal,que cuenta con un funcionario de personalpor cada departamento y el inicio de capacita­ción del servicio público relacionado con laempresa más amplia de la capacitación voca­cional. Los asesores del presidente -hombresde carrera- han sido designados en fechas re­cientes como agentes especiales de enlacepara tomar contacto con los problemas de laorganización y actividad del personal. Otrasestructuras como las escuelas especiales soste­nidas por los Departamentos de Estado yAgricultura, son de gran trascendencia paracultivar normas de personal.

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En el proceso de capacitación para el ser­vicio administrativo se encuentra un punto deunión importante entre el académico y el fun­cionario, ya sea en la forma de capacitaciónuniversitaria antes de ingresar al servicio o enla forma de capacitación en el servicio. Eladiestramiento formalizado de tipo académicoimplica contactos estrechos con los métodos yresultados científicos, que serán implementa­dos por diferentes formas de aprendizaje einternados, mientras que la capacitación en elservicio estimula la afluencia de los mejoresresultados de la experiencia práctica y de larealización técnica. Otro punto de contacto seobserva ya sea cuando el estudiante se con­vierte en un aprendiz en una oficina o cuandoel funcionario se convierte en un estudianteuniversitario. Los pormenores de la experien­cia práctica y de la crítica imparcial se unenen un proceso que tiene implicaciones másamplias que el efecto pedagógico inmediato:hace posible un intercambio libre de puntosde vista en un clima estimulante.

En un período de transición como el queestamos atravesando en los Estados Unidoshacia niveles más altos de administración pú­blica, este intercambio es de enorme impor­tancia y con frecuencia se subestima. Noobstante, uno de los mayores problemas prác­ticos que surgen en este caso es la carencia depersonal capacitado, dentro y fuera del servi­cio disponible sin perturbar otros servicios devigilancia y conducta de este sistema de capa­citación dentro del servicio.

En el Comité de Administración Públicadel Consejo de Investigación de Ciencias So­ciales se observa una forma especial de organi­zación. Dicho Comité ha emprendido unaserie de actividades encaminadas a estimular

la investigación científica, la coordinación depersonal y los proyectos de investigación yen algunos casos ha realizado proyectos porsu cuenta.

Este Comité funciona en forma conjuntacon grupos académicos de investigación, comolas universidades de Harvard, Columbia, Chica­go, California, Virginia, Wisconsin y otras,as í como con funcionarios gubernamentales.Cabe citar, como ejemplos, el estudio realizadopor el Departamento de Agricultura, la expe­riencia de la captación y registro de datos dela Administración de Ajuste Agrícola, el estu­dio de la Autoridad del Valle de Tennessee yuna larga serie de empresas similares. Durantemuchos años el Presidente del Comité deAdministración Pública fue al mismo tiempoPresidente de la Cámara de Compensaciónde Administración Pública y del Servicio deAdministración Pública, proporcionando asídurante este tiempo una forma de vínculoentre los profesionales y los estudiantes espe­ciales en el campo de la investigación.

Más aún, la Asociación Norteamericana deCiencia Poi ítica realizó una serie de conferen­cias en las cuales se reunieron funcionariospúblicos y estudiosos de gobierno. En general,el intercambio de ideas, experiencias y expe­rimentos entre el administrador práctico y elinvestigador se lleva a cabo en forma callada ya una velocidad que no ha tenido paralelo eneste país.

En otras épocas, cuando el gobierno eraautocrático o aristocrático, el servicio adminis­trativo se limitaba primordialmente a unaclase especial de personas reclutadas en sumayoría de un grupo muy pequeño a pesarde las notables excepciones en el caso de per-

ESTUDIOS

sonas inusitadamente talentosas. En nuestrasociedad democrática, el proceso ha sido encierta medida más lento, debido al prejuicioinicial en contra de la administración comoherramienta de los opresores; pero la marease dirige hacia el lado opuesto y probablementedesarrolle un servicio público más eficaz quenunca. Una carrera que realmente está abiertaal talento es un servicio democrático arraigadoen el sistema democrático de educación, en laforma democrática de vida.

Con el intercambio más libre entre el per­sonal de los centros de investigación y el servi­cio administrativo, el establecimiento de cen­tros de investigación en la propia administra­ción y la capacitación antes de ingresar al ser­vicio en escuelas y preparación en el servicioen las oficinas gubernamentales, se abre el ca­mino para una circulación más acelerada deideas y experiencias, como jamás se habíavisto en la historia. Los contactos entre lateoría y la práctica tienden a ser normales yno ocasionales, vitales y no mecánicos. Estees un logro enorme y duradero.

No puede decirse que se logró el equilibrioideal, pero ya se realiza un notable avance, yse ha obtenido un logro muy marcado en di­ferentes oficinas. Todavía les queda un largocamino que recorrer a la investigación y a laadministración pública de las oficinas, perovan en la dirección correcta.

En la época actual es de enorme importan­cia para el bienestar de la humanidad que lasnormas en materia de administración pública,teórica y práctica se mantengan al nivel másalto posible. Esto se debe a los siguientesplanteamientos:

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1. En una era de poi íticas sociales quechocan sin una dirección muy clara,que cuenten con el acuerdo general, esde excepcional importancia !aadminis­tración sólida. Si por debajo de la su­perficie de una tormenta de la opiniónpública existe una base sólida de efi­ciencia administrativa, los choques delas luchas internas son menos intensos ypeligrosos al influir en las relacionessociales. El sistema administrativo fran­cés sobrevivió a la revolución francesa yla administración germana a la recienterevolución que sufrieron en ese pa ís. Enuna ciudad o Estado bien administrados,los cambios po! íticos no interfieren se­riamente en el curso ordenado de losacontecimientos. Sin embargo, los ad­ministradores corruptos, ignorantes ymal capacitados no pueden ejecutareficazmente una poi ítica y como con­secuencia la comunidad padece.

2. El diluvio de la administración cientí­fica asciende más y más rápidamentecon el paso del tiempo y tenemos todala razón al prever que no se descuidaráen nuestra época. La ingeniería, psico­logía, educación, biología y química,alteran nuestros estilos de vida a unavelocidad que nunca se hab ía conocido.El aprovechamiento eficaz de estosresultados requerirá los servicios de ad­ministradores competentes, capaces deestar conscientes de su trascendencia,escogiendo lo que es útil y reconstru­yendo constantemente una estructuraequilibrada del servicio público internoy ayudando a planear el futuro.La exposición Futurama en Nueva York(puesta por la General Motors) ha dado

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una nueva visión d muchas personasque vagamente presionan hacia adelantepara la consecución de alguna meta all íseñalada, posiblemente sin contar conuna dirección acertada o sin ayudacompetente; incluso si es posible logrardicha meta, dado que la sincronizacióndel futuro es tan importante como sustécnicas. Una de las grandes funcionesde la gestión es llevar a cabo transicio­nes con un mínimo de shock y de pér­dida, pero esta es una tarea para aquellosque comprenden tanto lo oculto comolo práctico y cómo mezclarlos en unacombinación que funciona a medidaque seguimos adelante.

3. Los males administrativos en el períodoal cual nos acercamos requerirán unfoco de atención diferente al usado du­rante la época anterior. La patología dela administración estuvo marcada du­rante largo tiempo por la presencia dela corrupción, ignorancia, indolencia,incompetencia, favoritismo y opresión.Aún no hemos podido salir de esta era,pero ya vamos por buen camino; perosuponiendo que podamos salir, cabeesperar una nueva serie de dificultades,a menos que se tenga mucha cautela.

zCuáles son estas? Las nuevas dificultadesson las de arrogancia e indiferencia frente alpúblico, falta de benevolencia, acercándonosa la rudeza y la crueldad, devoción a la inflexi­bilidad y la rutina, quejas por la teoría y elcambio; la desidia, evasiones y retrasos; o loopuesto a la rapidez excesiva y apresurada sinpreparar al público adecuadamente para hacerfrente al cambio.

Sobre todo existe el peligro siempre in­minente del deseo de lograr una autoperpe­tuación personal y expansión del poder, in­tolerancia burocrática del tipo más mezquino,sabotaje de los fines de la oficina al colocar lamaquinaria o a la persona por encima de lafunción para la cual está all í, o el esfuerzo deladministrador para hacerse cargo del papel deformulador de poi íticas mediante diferentesdispositivos, ya sean directos o de otra índole.

En ocasiones estos padecimientos son tandifíciles de soportar, como las cadenas y laopresión, dado que pueden indicar poder, in­cluso las indulgencias o el paternalismo de laantigua autoridad. No hay un remedio especí­fico que cure todos estos males, pero hay con­diciones generales que conducen a una admi­nistración robusta y sana. Ninguna de estascircunstancias es de mayor importancia, apartede la responsabilidad ante la comunidad, queel mantenimiento de elevadas normas profe­sionales de los círculos oficiales que acerca alos altos niveles de la tecnología y de la inves­tigación científica. El flujo libre de ideas, in­ventos, experiencias y personalidades es unacondición indispensable para lograr la mejoradministración.

En este pa ís existen fuertes tendenciasque surgen de los antecedentes de la educacióngeneral, el espíritu democrático general, elreconocimiento general de los valores de laciencia, la tecnología, la eficiencia en la indus­tria en el sentido más amplio del término.Esta no es una tecnocracia malaventurada,sino una democracia que aprovecha la tecno­lag ía para la consecución de sus fines.

Hace 50 años soportamos la carga delsistema de despojos y no existía un órgano de

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pensamiento organizado relacionado con losproblemas de la administración pública. En laactualidad estamos en camino de deshacernosde las cargas del sistema de patrocinio paraestructurar un conjunto de conocimientoscientíficos en materia de administración PÚ­blica. En el siguiente estadio, nuestro proble­ma en la Unión Americana es:

1. Mantener una presión inexorable en elsistema de despojos a nivel estatal y na­cional, hasta abolirlo.

2. Continuar con el desarrollo de la cien­cia y tecnología en la administraciónpública en instituciones académicas ygubernamentales con todo el personal einstalaciones disponibles.

3. Asegurarnos de que todas las decisionesdonde hayan datos técnicos disponiblesno se tomen sin conocer la informacióny los análisis técnicos y servicios delpersonal técnico.

4. Establecer las mejores relaciones de tra­bajo entre los aspectos científicos yprácticos de la administración públicamediante cualquier dispositivo que me­jor pueda promover el intercambio librede experiencias; inferencias, planes,progra mas, persona l.

En este sentido se ha avanzado en formaextraordinaria, especialmente en la última dé­cada, pero aún nos encontramos a la mitad delcamino. Mientras tanto, la demanda de unaadministración pública aumenta cada vez más,a medida que surgen emergencias nacionales einternacionales, de orden militar y civil entorno a nosotros, amenazando el curso de

acción racional encaminado hacia metas de­mocráticas.

¿Qué es lo que podemos esperar en eldesarrollo de la administración en el futurocercano? La profecía es siempre una tareadifícil y peligrosa. La ensayo modestamente ysólo como filósofo. Puedo prever lo siguiente:

1. El desarrollo de un órgano de teoría yciencia general de la administración pú­blica tomado en parte de estudios ad­ministrativos, parcialmente de extensosanálisis filosóficos, de la psicología yotra parte de una comparación de tiposy tendencias en la administración.

2. El desarrollo de documentación histó­rica acerca de la evolución de la admi­nistración a través de sus diferentesetapas de desarrollo.

3. El desarrollo de las implicaciones jurí­dicas de la administración y en particu­lar de las relaciones entre la gestión y elderecho administrativo, la justicia ad­ministrativa y el procedimiento admi­nistrativo.

4. El desarrollo de presentación de infor­mes y contabilidad en el ámbito admi-

nistrativo, utilizando modernas herra­mientas de medición, en una escalamayor y más refinada que la empleadahasta ahora; una vasta tarea en sí,abriendo una riqueza de datos destina­dos a la operación y el control adminis­trativos y también para el estudio y elanálisis objetivo.

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5. Preveo el desarrollo de tipos especialesde estudios, algunos de ellos en materiade gestión global y otros en áreas fun­cionales. Entre los primeros -Jos estu­dios globales- se encuentra el examende las funciones fiscales, de personal yde planificación de la administración.De éstos, los estudios en materia depersonal son, con mucho, los más desa­rrollados, empleando las técnicas de lapsicolog ía y la estad ística y con mayoramplitud el estudio de relaciones delpersonal, con el entorno social en gene­ral. La administración fiscal se relacionaestrechamente con la teoría y la prác­tica de la econom ía y se abre a amplioscampos de investigación e inferenciarelativos a los problemas de ingresos yegresos nacionales, que se expande ycontrae a diferentes niveles. La admi­nistración de la planeación integradapor la previsión y elaboración de cursosde acción integrados a largo plazo -unincidente necesario en el proceso orde­nado- requerirá necesariamente el estu­dio serio de grupos competentes deestudiantes reclutados y bien capaci­tados para su difícil tarea de pronosticartendencias y adecuarse a ellas, habidacuenta de las poi íticas públicas y elentorno socioeconómico.

6. Desde otra perspectiva,es inevitable quediferentes grupos funcionales que inte­gran el servicio público hagan aporta­ciones importantes a los estudios enmateria de gestión. Técnicas especiali­zadas como salud, bienestar, educación,industria, agricultura, milicia, manejanproblemas especiales y, desde sus pun­tos de vista particulares, alcanzarán

conclusiones importantes de valor gene­ral, no sólo para los grupos de serviciosino también para estudiantes y cientí­ficos.

7. A mi JUICIO -el cual no comparten engeneral todos los sumos sacerdotes res­ponsables de la administración pública­se debería estar interesado en el desarro­llo de algunas investigaciones en materiade patología administrativa por un lado,y por el otro en aventuras de idealismoadministrativo. Serían útiles unas cuan­tas utopías en la administración, inclusosi chocaran los teóricos o los prácticos;y una exploración sistemática de lospadecimientos de la administración pro­vacarían un shock pero quizá seríanútiles. Unas cuantas declaraciones apa­sionadas de fe en el futuro y algunosdiagnósticos generosos, pero inteligen­tes, e incluso diatribas, mejorarían laliteratura administrativa, si no es quesu calidad técnica.

Todo esto se encamina hacia el uso máspleno de la inteligencia para tomar esas deci­siones administrativas, de las cuales dependeuna gran parte del bienestar humano. Existeun núcleo central de conocimientos probadosen la administración pública que está a dispo­sición de aquellos que los usarán y podemosestar seguros de que con el avance de lasciencias sociales y el entendimiento más cabaldel comportamiento humano, esta área seextenderá y enriquecerá.

En todo momento es importante escrutarmétodos y resultados en cualquier dominiode la acción o la investigación, pero es una

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insensatez máxima permitir en este momentoque las disputas sobre la pregunta de que si laadministración es o no una ciencia, obstaculi­cen el progreso considerable en dirección delbienestar de la humanidad. En el lenguaje deGoethe, "Todas las teor ías son grises y verdees el brillante árbol de la vida." La administra-

cron es el centro palpitante de la asociaciónmoderna, vinculada a la felicidad de todohombre y mujer en cualquier sitio. La adminis­tración no se encuentra fuera de la influenciade la inteligencia humana, sino por lo contra­rio responde al enfoque lógico mediante lateoría y la práctica.

LA ADMINISTRACION, UN FUNDAMENTO DEL GOBIERNO *

Charles Beard

Los constituyentes de los Estados Unidos con­sideraban que el establecimiento de una nuevaforma de gobierno mediante los procesos dediscusión, deliberación y acción popular, dis­tinguiéndolos de los largos procesos de violen­cia, era un triunfo para el espíritu de la UniónAmericana. Remontándose a su época y vien­do hacia el futuro, cabe señalar que estabanjustificadas sus muestras de satisfacción.

Con referencia a un acontecimiento me­nos trascendental, en esta modesta ocasiónpodemos considerar adecuadamente comotriunfo de ese mismo espíritu la acción volun­taria de funcionarios públicos y ciudadanosinteresados que contemplan el mejoramientodecidido y continuo de los servicios públicos.Es esta acción, el establecimiento de la Socie­dad para la Administración Pública, lo que ra­tificamos y aprobamos hoy. Estos funcionariosy ciudadanos no son asalariados de un poderdespótico, donde reciben órdenes de nivelessuperiores. No persiguen el engrandecimientode una clase inclinada a explotar y oprimir aun pueblo sometido. No se preocupan primor-

Este artrcc!o apareció publicado en The American Po/iti­cal Science Review, No. 34, en 1940, con el titulo de"Administration, el tundatíon of covernment.Dncínatmcn.te fue un discurso pronunciado ante I¿¡ Asociación Nortea­mericana de Ciencia Poi mea y 1,) Sociedad Norreomenca­na para la Administración Pública, en diciembre de 1939(Traducción de Mary Lapidusl

dial mente por los emolumentos, ascensos yhonores, como tales. Por el contrario, se pro­ponen realizar un autoanálisis, estudiar for­mas y métodos para hacer que los serviciosprestados por el gobierno al pueblo sean máseficientes y económicos. No desean menguarlas libertades civiles ni las responsabilidadesindividuales en la sociedad. Al contrario, apre­cian estos valores eternos y procuran descubriry desarrollar esquemas y métodos de adminis­tración que estén deliberadamente adecuadosa la perpetuación de estos elementos valiososen el legado norteamericano.

La medida que se toma el día de hoy, aun­que parezca ser nueva para algunos, es sólola culminación de una cadena de eventos queabarca un período de más de cuarenta años.El establecimiento de la enseñanza sistemáticade la administración, comparada bajo los aus­picios del finado Frank J. Goodnow en laUniversidad de Columbia, fue hace tiempouno de los grandes comienzos. La organizaciónde la Oficina de Investigación Municipal deNueva York fue otro avance. La creación de laAsociación de Investigación Gubernamentalfue otro más. La difusión de la instrucción enmateria de administración en nuestras univer­sidades, la creación de numerosas sociedadesde funcionarios públicos, el incremento de lalegislación del servicio civil, las distinguidascarreras de innumerables hombres y mujeres,

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el profundo reconocimiento de la relaciónvital entre la administración eficiente y hono­rable y la mera existencia de nuestra sociedady forma de gobierno, todos estos elementosy más, han señalado al cabo de los años lallegada de este día y la acción que se empren­de aqu I en este momento.

Quizá porque he estado relacionado mo­destamente con la historia de este movimiento,desde mis días de estudiante bajo ese gran ybuen hombre, Frank J. Goodnow, me invita­ron a dirigirme a ustedes en esta ocasión. Talvez soy un monumento gris y musgoso, fijoen el tiempo, como una de las marcas en ellargo sendero que conduce al presente acon­tecimiento. Por ende, las circunstancias pro­pician los recuerdos, pero no dedicaré tiempoa una narración, plenamente consciente queno es lo que yo diga aqu í, silla 10 que ustedeshagan, lo que contará irrevocablemente enla historia de nuestro sistema poi ítico en losdistantes años venideros.

Parece ser que es más adecuado resumir enunas cuantas frases las conclusiones principa­les, relativas a la administración, que he alcan­zado en mis estudios y experiencias. Parafra­seando a mi distinguido amigo, el doctor AI­fred Cohn, especialista en cardiología del'Instituto Rockefeller, puedo comentar, amodo de prefacio, que la tarea de la ciencia,al tratar cualquier tema, es hacer plantemien­tos reales de suma generalidad y con el menornúmero posible de palabras. Evocando estaexhortación quisiera presentar. por lo quevale y por el valor que puede demostrar, el si­guiente planteamiento de axiomas o aforis­mos en materia de administración pública,dado que es lo adecuado en esto importantereunión.

1. El desempeño continuo y, más o menos,eficiente de ciertas funciones por partedel gobierno central y local, es una con­dición necesaria para la existencia decualquier sociedad.

2. A medida que una sociedad se tornamás compleja, su división del trabajo seramifica más ampliamente; se expandesu comercio; y la tecnología toma sl lu­gar de las artesan ías y la autosuficiencialocal; asimismo, las funciones del go­bierno aumentan en número y sus rela­ciones se vitalizan con la fortuna dela sociedad y de 105 individuos.

3. Cualquier gobierno en una sociedad tancompleja, y por consiguiente, cualquiersociedad en sí misma, es fuerte en pro­porción can su capacidad para adminis­trar las funciones que se crean.

4. La legislación relacionada con estasfunciones, por difícil que sea, resultarelativamente fáci I comparada con lapuesta en vigor de la legislación, esdecir, el desempeño eficaz de sus fun­ciones en sus ramas más diminutas ypara el bienestar público.

5. Cuando una forma de gobierno, comoel nuestro, prevé cambios legales pormedio del proceso de discusión y deci­sión abierta, para adaptarse a los cam­bios sociales, entonces la administracióneficaz y atinada se convierte en lacondición previa primordial para laperdurabilidad del gobierno y la socie­dad; o dicho con una metáfora, se con­vierte en los cimientos del gobiernocomo negocio que marcha.

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6. A menos que los miemb ros de un siste­ma administrativo se tomen de diversasclases y region es, a menos qu e las ca rre ­ras est én abi ertas a los ta len tos, a me­nos que la forma se prepare median teun esquema adecuado de ed ucacióngenera l, a menos que los funcionariospúbl icos estén sujetos a la cr it ica inter ­na y exte rna de natura leza construct i­

va, el personal púb lico se convertirá enuna burocrac ia qu e rep resenta un pe­ligro para la sociedad y el gob ierno po­pu lar .

7 . Como lo señaló recientemente DavidLilienthal en un discurso acerca de laAutoridad de l Valle de Tennessee , amenos que un sistema administrativoesté estructurado y manejado de talmanera que mantenga vivas las respon ­sabilidades locales e individuales, espro bab le que destruya las fuen tes fun­dam entales de actividad, esperan za yentus iasmo necesar ios para el gobiernopopula r y para e l f lo recimiento de unacivilización de moc rát ica.

La validez de estos axiomas puede ilustrar­se, pero no comprobarse , haciendo referenciaa l destino de esa gran soc iedad, el ant iguo

Imperio Romano, que desapareció de la t ierra.Los historiadores está n de acuerdo en el sen­t ido de que en los últimos años de 1mperio,el sistema ad ministrativo , qu e se había com­plicado y central izad o en la época de laprosperidad, destruyendo la autonom ía loca l,fue incompetente en sus tareas y se hu nd ióen ruinas con la sociedad que en una épocaayudó poderosamente a sostener.

Si estas cosas son ciertas y de buena fuen­te, con cluimos que esta oca sión , que puedeparecer tr ivial en medio de l ajet reo y el es­tru endo de los acon tecimien tos, qu izá recibauna ex traña exaltación por parte de aq uelloshis toriadores, qui enes, en años distantes, in­tenten t razar la t rayectoria de nuestr a civili­zación . En cualquier caso , podemos tener laseguridad de que el buen trabajo, hecho conhon estidad , con un interés inagotab le en elbienestar público, cuando es d igno de losgrand es ta len tos y las alta s asp iracion es, tra econs igo sus propi as reco mpensas y satisfac­cion es y de alguna manera ech a anclas en laeco nom ía de la historia universal. Con tran­qui lidad y bajo este augurio, la nueva sociedad,hoy lanzada, puede esperar un serv icio que noterminará hasta que las palabras de l Discursode Gettysburgo no se escuchen más en est econ tinen te.

LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO PROFESION*

Leonard White

Hace un siglo, la administración de asuntosgubernamentales exig(a muy poco de las pro­fesiones, salvo de la educación. Las listas deprofesionales estaban integradas por algunosabogados de las oficinas del Departamento deJusticia y de las dependencias estatales delMinisterio Público, unos cuantos ingenierosque participaban en la construcción del canaly la vigilancia de carreteras y caminos públi­cos, algunos médicos y muy pocos científicos.El resto del servicio público estaba compuestopor funcionarios del orden, recaudadores deimpuestos, tenedores de libros, empleados deoficina y mensajeros, bomberos voluntarios ytrabajadores ordinarios; en suma, personasque necesitaban sentido común, buen criterio,disposición para trabajar y, en ocasiones, co­nocimientos de rutinas especiales, pero que nocontaban con capacitación técnica ni profe­sional.

Incremento de los grupos profesionales

Fue en 1830 cuando se organizó el primergrupo profesional en el servicio público de laUnión Americana: el Instituto Norteamericanode Instrucción. La infiltración paulatina degrupos profesionales en el servicio públicoestá marcada por la aparición sucesiva de una

Este articulo apareció originalmente en The Anna/s, No.34, en 1937, con el tltutc administretion as a orotesston,{Traducción de Mary Laptdus}

orqanizaclón profesional o técnica, práctica­mente todas ellas en el período posterior a laGuerra Civil y la mayor parte de éstas, a partirde 1900. Por ejemplo, en 1872 se organizó laAsociación Norteamericana de Salud Pública,en 1884 la Asociación de Químicos AgrícolasOficiales, en 1889 la Asociación Nacional deBibliotecas Estatales y en 1897 la Asociaciónde Funcionarios de Alimentos Lácteos y Fár­macos. Durante este período, otros gruposprofesionales también intentaron penetrar alservicio público. Actualmente la conducta delgobierno depende en gran y creciente medidade hombres y mujeres profesionales. Antesde 1830 el gobierno se encontraba dentro delalcance del ciudadano común y corriente,quien formaba el centro de la filosofía jack­soniana; pero ya en 1930 el gobierno hab íarebasado las capacidades del ciudadano co­mún, de cualquier grupo o número pequeñode grupos de especialistas.

Un estudio de la expansión de grupos pro­fesionales y científicos en el servicio público.editado en 1933, muestra un rápido crecimien­to en número y un aumento considerable ensu proporción.' En 1896 había aproximada­mente 3,600 puestos profesionales y cient ífi­cos en el servicio federal, o sea, el dos por

1 D. White, Leonard. Trends in Public Administratían, capi­tulo 19.

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ciento del total de empleos; en 1907 eranaproximadamente 9,700, 3.4 por ciento, ypara 1930 el número hab {a aumentado cercade 35,000 y el porcentaje era un poco menosdel seis por ciento.

El estudio de algunos estados sugiere quese ha manifestado un incremento correspon­diente en el número y la proporción de em­pleados científicos y profesionales en el servi­cio público de la comunidad norteamericana.El estudio de la naturaleza cambiante del ser­vicio público en Detroit, Michigan, muestraque en 1908 habían sólo 41 cargos profesio­nales y científicos, en 1918,319 y en 1931,1914, incluyendo un grupo de mil enferme­ras, la mayoría de las cuales había ingresadoen el servicio de la ciudad desde 1918.

Estas cifras ilustrativas confirman la opi­nión generalizada en el sentido de que el servicio público demanda cada vez más de lasclases profesionales y científicas. El estudioposterior de la situación indica que las anti­guas profesiones establecidas, como derechoe ingeniería, se están dividiendo para formarmuchas especialidades profesionales, algunasde las cuales se encuentran casi exclusivamen­te dentro del personal público. Al mismotiempo, surgen nuevas profesiones y encuen­tran su lugar en el servicio público.

A manera de ejemplo, cabe mencionar quehace cien años el trabajo de los ingenierosempleados por el gobierno se limitaba prácti­camente a la construcción de obras y edificiospúblicos. Actualmente, el gobierno federalrequiere especialistas en ingeniería, en camposcomo: ingeniería aeronáutica, ingeniería ca­tastral, ingeniería automotriz, ingeniería geo­désica, arquitectura naval, ingeniería de radio,

inqenier Ia de tránsito, ingeniería en paracai­dismo y vigilancia de rutas aéreas. En otrocampo se requieren expertos profesionales enespecialidades como agronom {a, biolog {a,acuática, microanálisis, rnicrolocía y citología.

Mientras tanto, los representantes de cli­chos grupos profesionales o casi profesionales,como economistas, trabajadores sociales, sil­vicultores, veterinarios, farmacólogos, conta­dores, estad ígrafos y actuarios, aumentancada año en número y en importancia.

Cambio en el carácter del servicio público

Por supuesto que todo lo anterior refleja elcarácter cambiante del servicio público. Elcreciente empleo de profesionales y cient ífi­cos ejerce un efecto muy importante sobre elcarácter del propio servicio público y sobrelas condiciones bajo las cuales se realizan sustareas. El espacio no permitirá una evaluaciónadecuada de esta influencia, pero cabe haceruna breve referencia a algunas de sus caracte­rísticas más evidentes.

El desarrollo de empleos profesionales ytécnicos acelera la recuperación del serviciopúblico de las áridas tierras del patrocinio. Espor todos reconocido, incluyendo a los dis­pensadores inteligentes de dicho patrocinio,que es demasiado peligroso poner las opera­ciones científicas y profesionales en manos depersonas incompetentes, y que las repercusio­nes poi íticas de dicha práctica pod (an ser unriesgo demasiado alto. Es natural que las pro­fesiones lleven al servicio público a un grupode hombres y mujeres con preparación univer­sitaria, dado que la elaboración de los trabajoscientíficos se asegura exclusivamente en insti­tuciones de educación superior. La calidad

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del servicio público S8 eleva a partir de un ser­vicio basado en educación secundaria, a unservicio que contiene una proporción consi­derable de personas que cuentan con estudiossuperiores.

La creciente proporción de servidores civi­les capacitados profesionalmente mejora elprestigio y la reputación del servicio público.Crea un medio favorable para el reconocimien­to de administradores permanentes no poi í­ticos, especialmente capacitados. La evolucióndel desarrollo histórico aún no origina un am­plio reconocimiento de la conveniencia de unacreciente concientización y aceptación delrango de personas profesionalmente califica­das en el servicio público.

Definición de administración

¿Qué significa administración, según se em­plea en este sentido especial? Es un términoque se usa ampliamente y a menudo en formavaga. aunque puede tenerse una definiciónrazonablemente precisa. Un informe recientede la Comisión de Investigación del Personaldel Servicio Público, Better GovernmentPersonal, describe el término administraciónde la siguiente manera:

Se ha puesto de manifiesto en los sectoresprivado y público que toda organizaciónhumana compleja requiere correlación, plani­ficación y dirección central, disposición ydelegación de funciones. L:'a suma de estasconstituye la administración. La administra­ción es en sí un campo definible de conoci­mientos y experiencias. Posee sus propiastecnologías en desarrollo y demanda aptitudesespeciales, capacitación adecuada, experiencia

particular y una aplicación extensiva parapoder dominarla.

Henri Fayol, eminente industrial francés yestudioso de las actividades administrativas,definió la administración como el conjunto deprevisión, organización, mando, coordinacióny control. Es la función que realiza en generalla clase administrativa británica, el serviciosuperior alemán y los servicios coloniales enla mayor parte de las grandes potencias colo­niales del mundo. Por una parte, se distinguede la toma de decisiones amplias de poi íticaspor parte de un cuerpo legislativo y, por laotrar de las tareas relativamente sistemáticas dela ejecución cotidiana de poi iticas estableci­das, a pesar de que no se puede trazar unalínea limitante con precisión matemática.

El carácter general de la administraciónfue admirablemente descrito en 1930, en unadeclaración presentada a la consideración dela Comisión Real Británica del Servicio Civilpor la Asociación de Servidores Civiles de laPrimera División.

Si es que se va a gobernar en forma ópti­ma, se precisa de la aolicación constante deopiniones remotas y amplias a problemascomplejos; de la persecución, en cuanto acada tema o materia, de líneas de acción defi­nidas, mutuamente congruentes conformadasa la opinión pública y que sea posible seguirlasen forma continua mientras lo permitan lascondiciones así como ser oportunamente ade­cuadas cuando no sea así. Se espera que casitoda decisión administrativa tenga consecuen­cias que puedan soportarse o surgir muchodespués de que termine la gestión del gobier­no que tomó dicha decisión o bajo cuya auto­ridad se tomó. Es función especial del servicio

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y deber especial de la clase administrativa dedicho servicio, en su trabajo diario, estableceresas consideraciones más amplias y perdura­bles en contra de las exigencias del momento,a fin de que la conveniencia parlamentaria dehoy no se convierta en la vergüenza parlamen­taria de mañana. Las vacilaciones, la incerti­dumbre y la incongruencia son sfntornasconspicuos de mala administración.

Por tanto, el desempeño eficiente de lastareas administrativas de los diferentes depar­tamentos precisa en todos los casos de unequipo intelectual capacitado de orden supe­rior, mientras que en el caso particular se ne­cesitan poderes desarrollados en una direcciónen especial. En algunos ámbitos, lo que más seexige es criterio, savoir-faire, percepción e im­parcialidad; en otros se necesita un equipointelectual capaz de dominar rápidamenteproblemas complejos y difíciles, por ejemplo,en impuestos u otros temas económicos; enotros, imaginación y capacidad constructiva.?

Esta descripción de las tareas administrati­vas en Inglaterra tienen igual fuerza cuandose aplican en los Estados Unidos. Un examendetenido de la organización de los grandes de­partamentos y dependencias independientesen Washington, de los principales departamen­tos e instituciones en el gobierno estatal y delas oficinas centrales de las grandes ciudades,revelará rápidamente los puestos cuyas fun­ciones son de naturaleza administrativa, con­forme a la definición de Fayol. Sin embargo,su función no tiene el- adecuado reconoci­miento ni, en general, los tenedores de estoscargos aprecian el papel particular que desem­peñan en la organización administrativa global.

2 Citado en White, Stand. Sharp y Marx, Civil Service Abroad,pp. 19-20.

Definición de "profesión"

Surge la pregunta que si los administradoresen el sentido fayoliano del término formanahora una profesión, la respuesta a esta pre­gunta se relaciona casi completamente con elsignificado que se da al término profesión.Una profesión puede entenderse como unaocupación, en que uno declara ser competentey ejercer en forma permanente; por tanto, ve­mos referencias a boxeadores profesionales,agentes de bolsa profesionales, periodistasprofesionales, maestros de baile profesionales,etcétera. O el vocablo profesión puede enten­derse en un sentido más exacto como "unavocación en la cual el conocimiento manifes­tado de algún apartado del saber o la ciencia,se utiliza en su aplicación a los asuntos deotros o en la práctica de un arte fundadosobre la misma. "3

Todos reconocen la práctica de la medici­na como una profesión; todos están de acuer­do en que la lubricación de un automóvil noes una profesión. Entre estos dos extremosevidentes se encuentran muchos casos difíci­les. El arte de la administración descansa enesta área intermedia.

Al aceptar, para efectos de este artículo,la definición más precisa de este término, cabeplantear sus elementos esenciales con mayordetalle en la forma en que generalmente seentienden:

1. Un conjunto de conocrrmentos organi­zado que aumenta y se perfeccionaconstantemente y las técnicas especialesque emanan del mismo.

3 Según el Oxford English Dictionary.

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2. Facilidades para la capacitación formalen este conjunto de conocimientos yprocedimientos.

3. Calificaciones reconocidas para sermiembro de la profesión e identificarsecon ésta. En ocasiones éstas puedenestablecerse por ley al requerir una li­cencia para el ejercicio de la profesión;pero no todas las ocupaciones con li­cencia constituyen profesiones.

4. Una organización que incluya un núme­ro considerable de miembros calificadospara ejercer la profesión e influir en elmantenimiento de las normas profesio­nales.

5. Un código de ética donde se definanen general las relaciones de los miem­bros de una profesión con el público ycon otros profesionales dentro delgrupo y que normalmente reconozcala obligación de prestar servicios que nose basen exclusivamente en considera­ciones económicas.

La posición profesional de losadministradores

En el ámbito de la administración local exis­ten, por lo menos, dos casos en que definiti­vamente están surgiendo modalidades profe­sionales. Estos son los inspectores escolares ylos regentes de ciudades, ambos son adminis­tradores en la acepción técnica del término;planean, organizan, mandan, coordinan y con­trolan. En cada caso existe un conjunto deconocimientos bien organizado y una técnicaadministrativa especial que se arnpl ía constan­temente en alcance y contenido, con base en

la experiencia profesional y en los escritosasentados en revistas y publicaciones profe­sionales. Puede obtenerse una capacitaciónformal para cada ocupación, en muchas insti­tuciones de educación superior. Hay requisi­tos reconocidos para ser designado inspectorescolar, pero hasta este momento aún no exis­ten requisitos aceptados para el puesto deregente. En cada caso existe una organizaciónbien establecida, pero en el caso del regente,una minoría importante permanece fuera delcampo de influencia de la asociación y alparecer se consideran a s í mismos ejecutivoslocales. En este aspecto se diferencían de losinspectores escolares.

Los funcionarios que participan en laadministración general de los gobiernos esta­tales han respondido, aunque ligeramente, a lainfluencia profesional. Los gobernadores y losfuncionarios estatales constitucionales sonelectivos y con frecuencia sus intereses se basanmás en la poi ítica, que en la administración.Entre los jefes de departamento, independien­temente de las especialidades profesionalesque se observen, se inclinan a los grupos másantiguos: el procurador general es abogado deprofesión, el inspector de la instrucción públicaes un maestro, el director del departamentode salud es un médico. No hay funcionarioestatal cuyo cargo corresponda al de regentede una ciudad o de un condado. Con dema­siada frecuencia los titulares de institucionespenales y de asistencia son o han sido poi íti­cos, por lo general carentes de preparaciónprofesional y rápidamente removidos despuésde que se produce un cambio en la capital delestado en cuanto al control poi ítico. Aunqueexisten muchas personas profesionalmentecapacitadas que trabajan en el gobierno esta­tal -ingenieros, técnicos de sanidad, estadí-

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grafos, economistas, penólogos, bacteriólogosy otros- es muy difícil distinguir un grupo deadministradores profesionales en este nivel.

Si se ve el caso de los altos ejecutivos querealizan labores administrativas en el gobiernonacional, estamos obligados a concluir que enla actualidad no forman una profesión. Noconsideran que pertenecen a una profesión nilos demás tampoco lo conciben así. En efecto,encontramos que muchos funcionarios quedesempeñan labores de administración generalson reclutados con base en consideracionespoi íticas y no esperan continuar trabajandoen labores administrativas en el gobierno, des­pués del periodo de gestión de su partido.Otros administradores en los departamentos ydependencias federales han subido mediantela capacitación científica y tal vez consideranque pertenecen a profesionales tales como:medicina, derecho, qu ímica, silvicultura oingeniería, y no a la profesión administrativa.

Sin embargo, hay en el servicio departa­mental, y esto es inevitable, un número consi­derable de personas que de hecho desempeñanfunciones caracter ísticamente administrativas;pero como grupo están totalmente desorgani­zadas. Washington no reconoce un conjuntoestablecido de conocimientos y técnicas co­munes a este grupo de puestos. Casi no haexistido capacitación formal en este caudal deconocimientos y en gestiones administrativas,aunque la American Un+versity en fechas re­cientes introdujo trabajos en este campo. Nohay requisitos reconocidos para ser miembrode un grupo de administradores profesionalesni un código de ética que sea particular paraellos. Esta situación apoya ampliamente latesis de que el empleo permanente y continuo

en labores administrivas no es en sí suficientepara formar una profesión.

La Profesiones y la Ley de Categorias

El significado legal del término profesión enel servicio federal está regido por la Ley deCategorías de 1923. Esta ley prevé el servicioprofesional y científico, puestos en cuyosdeberes se tiene que realizar el trabajo basadoen los principios establecidos de una profesióno ciencia y que requiere capacitación profe­sional, científica o técnica equivalente a larepresentada por el título de una universidadde prestigio reconocido. El estatuto tambiéndispone el salario mínimo inicial para unpuesto profesional de 2 mil dólares al año.

Así, la Ley de Categorías establece el ser­vicio subprofesional, cuyas obligaciones sedescriben como "trabajo subordinado de ca­rácter profesional, científico o técnico". Portanto, el trabajo subprofesional es profesional,pero subordinado. La distinción entre el tra­bajo profesional y subprofesional no radicapor ello en la materia o carácter general de laactividad en cuestión, sino más bien en el gradode dificultad y responsabilidad. La divisiónpráctica entre ambos la indica generalmente eldiferencial salarial de 2 mil dólares por año.

Es natural que surjan diferencias de opiniónen el sentido de que si una 1ínea particular detrabajo es profesional o subprofesional y enocasiones el problema consiste en determinarsi cierto tipo de actividad es profesional osubprofesional. Un caso, administración depersonal, da luz a las tendencias de desarrollohacia la profesionalización.

Cabe hacer distinción en el primer casoentre aquellos aspectos de administración de

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personal que se dedican primordialmente allevar registros y a la rutina de nombramien­tos, transferencias, reinstalaciones en el cargoy otros movimientos del personal. Definitiva­mente estas tienen una naturaleza de personaly de cumplimiento con las leyes y quedan to­tal mente fuera de la clase profesional. Por otraparte, existen ciertos tipos de actividades enmateria de administración de personal que seacercan a un carácter profesional. Entre estas,cabe citar las técnicas de prueba, la colocaciónadecuada del individuo, habida cuenta de susaptitudes y personalidad, así como la adecua­ción de casos problema.

En el Servicio Forestal yen otros organis­mos las designaciones para cargos de adminis­tración de personal que incluyen este tipo detrabajo ya fueron hechas dentro del grupoprofesional. Sin embargo, es preciso añadirque en la mayor parte del servicio aún no seha logrado una clara separación entre el traba­jo de oficina de los registros y el trabajo pro­fesional de administración de personal. Entanto no ocurra este cambio y no se dé elénfasis adecuado a los aspectos profesionalesde la administración de personal, será imposi­ble reconocer en forma general una categoríaprofesional para este grupo de empleados.

¿Oué es lo que integra una profesión?

La decisión concerniente a la asignación ade­cuada de cargos en los servicios clasificadosdel gobierno federal no se determina, por su­puesto, si se establece una vocación particularcomo una profesión en el sentido más ampliodel término. Eso depende de una situaciónque no sea idéntica a la Ley de Categorías de1923, incluyendo un reconocimiento poi íticogeneral en que se le cataloga como profesión.

Obviamente, no es la responsabilidad de laDivisión de Clasificación de la Comisión delServicio Civil el crear profesiones por decreto.Sus decisiones deben estar guiadas necesaria­mente por disposiciones estatutarias, que enalgunos casos impiden la asignación al servicioprofesional y científico de grupos que hanobtenido una posición profesional en elmercado.

La tendencia hacia actitudes profesiona­les en el servicio público es parte de una ten­dencia general entre muchos grupos sociales.Una profesión da prestigio y distinción, atri­butos sociales deseados por la mayoría de losindividuos y grupos. Asimismo, una profesióntiene valores protectores y económicos quequizá sean más evidentes en los sindicatos, peroque también se encuentran en las organizacio­nes profesionales.

Un grupo no hace para s í una profesióndenominándola como tal. Una profesión seidentifica por características que comúnmentese desarrollan len lamente y se acumulan enforma gradual al cabo de los años. Una profe­sión se distingue por la apreciación, a vecesvaga, de la responsabilidad social de sus miem­bros y por el control de su comportamientopor parte del grupo en su capacidad organizada.

En general, puede afirmarse que los gruposen la administración pública, si bien a menudoaspiran a obtener el reconocimiento que con­fiere la posición profesional, están retrasadoshasta ahora en el desarrollo de procedimientospara poner en vigor normas de conducta pro­fesionales. Se plantea la cuestión de la vigencia,pero la estabilidad de la organización general­mente ha sido demasiado frágil para soportarla tensión de las acciones drásticas en contrade los miembros transgresores.

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De la misma manera, una profesión no secrea por una organización. El núcleo espiritualde una profesión es su contenido intelectual ylas actitudes de sus miembros entre ellos y ha­cia otros. Sin embargo, una organización puedeser un medio conveniente para desarrollaractitudes y difundir conocimientos.

El profesionalismo conveniente

Desde luego, la constelación de profesiones seencuentra cerrada y constantemente nuevosgrupos se acercan o logran la posición profe­sional. La ampliación de una actitud profesio­nal en el servicio público ciertamente merecealiento. La calidad de la administración cambia

profundamente bajo la influencia del profesio­nalismo. El espirit de coros se eleva, el presti­gio tiende a aumentar, la calidad de los reclutasmejora, las normas de desempeño reciben unainfluencia favorable y los problemas de disci­plina son menos frecuentes. La responsabili­dad interna de los ideales de la profesióntiende a subsistir las gu ías externas para laacción y el comportamiento oficiales.

Sin duda, los horizontes más amplios ylos cimientos más profundos conducirán auna organización más generalizada y a unentendimiento más claro de las implicacio­nes de una profesión, tanto por parte de losadministradores como del público.