Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska Jerzy Wratny · 2 Autorzy Mieczysław Kabaj – prof. dr...
Transcript of Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska Jerzy Wratny · 2 Autorzy Mieczysław Kabaj – prof. dr...
Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska
Jerzy Wratny
METODY I MECHANIZMY
OGRANICZANIA BEZROBOCIA
ORAZ REALIZACJA ZADAŃ
WŁADZ PUBLICZNYCH
W ZAKRESIE PRAWA DO PRACY
I ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO
BEZROBOTNYCH
Ekspertyza dla Rzecznika Praw Obywatelskich
Warszawa – Listopad 2007
2
Autorzy
Mieczysław Kabaj – prof. dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Gertruda Uścińska – dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Jerzy Wratny – prof. dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
3
Spis treści
Część I Jerzy Wratny Pojęcie prawa do pracy na płaszczyźnie prawa międzynarodowego, europejskiego i polskiego. Uwagi dotyczące realizacji tego prawa…………….. 4 Część II Gertruda Uścińska Zabezpieczenie społeczne a problemy bezrobocia……………………………… 28 Część III Mieczysław Kabaj Metody i mechanizmy ograniczania bezrobocia oraz realizacja zadań władz publicznych w zakresie tworzenia miejsc pracy, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy……………………………………………………………… 57
4
CZĘŚĆ I
Jerzy Wratny
POJĘCIE PRAWA DO PRACY
NA PŁASZCZYŹNIE PRAWA
MIĘDZYNARODOWEGO,
EUROPEJSKIEGO I POLSKIEGO.
UWAGI DOTYCZĄCE REALIZACJI
TEGO PRAWA
Warszawa – Listopad 2007
5
Spis treści
1. Prawo do pracy w prawie międzynarodowym…………………………………... 6
2. Prawo do pracy w prawie wspólnotowym………………………………………. 7
3. Prawo do pracy w Europejskich Kartach Społecznych………………………..… 8
4. Formuła prawa do pracy w prawie polskim…………………………………...… 19
5. Wnioski………………………………………………………………..………… 26
Podstawowa literatura……………………………………………………………… 27
6
1. PRAWO DO PRACY W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM
Przez prawo międzynarodowe należy w tym kontekście rozumieć dokumenty wydane
pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz konwencje i zalecenia
Międzynarodowej Organizacji Pracy.
W świetle prawa międzynarodowego prawo do pracy stanowi jedno z podstawowych
praw społecznych człowieka. Zostało ono proklamowane w Powszechnej Deklaracji Praw
Człowieka ONZ z 1948 r. oraz przyjęte w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych,
Społecznych i Kulturalnych (w skrócie: Pakt Praw Gospodarczych) z 1966 r.
Zgodnie z art. 23 § 1 Deklaracji Praw Człowieka, „każdy człowiek ma prawo do
pracy, do swobodnego wyboru pracy, do sprawiedliwych i zadowalających warunków pracy
oraz do ochrony przed bezrobociem”, według zaś art. 6 Paktu „państwa, strony niniejszego
Paktu, uznają prawo do pracy, które obejmuje prawo każdego człowieka do uzyskania
możliwości utrzymania się poprzez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą, oraz podejmą
odpowiednie kroki w celu zapewnienia tego prawa”, które „będą obejmowały programy
technicznego i zawodowego poradnictwa i szkolenia, politykę i metody zmierzające do
stałego rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz do pełnego, produktywnego
zatrudnienia na warunkach zapewniających jednostce korzystanie z podstawowych wolności
politycznych i gospodarczych”.
Problemy wchodzące w zakres prawa do pracy regulują ponadto dokumenty
Międzynarodowej Organizacji Pracy, wśród których w szczególności należy wymienić
Konwencję nr 122, dotyczącą polityki zatrudnienia z 1964 r. oraz Konwencję nr 168
dotyczącą rozwijania zatrudnienia i ochrony przed bezrobociem z 1988 r.1 Obie powołują się
we wstępie na ludzkie prawo do pracy proklamowane we wspomnianej Deklaracji ONZ.
W konwencjach tych za główny cel państw – członków MOP uznaje się prowadzenie
aktywnej polityki zmierzającej do popierania pełnego, produktywnego, swobodnie
wybieranego zatrudnienia. Do realizacji tego celu zatrudnienia powinien przyczyniać się m.in.
system ochrony przed bezrobociem, w tym zwłaszcza system zasiłków na wypadek
bezrobocia, do wypłaty których państwa zobowiązane są na podstawie konwencji
dotyczących zabezpieczenia społecznego.
W konwencjach MOP znajdują również odbicie dwa istotne składniki prawa do pracy,
którymi są, zgodnie z wykładnią Europejskiej Karty Społecznej (por. niżej,) wolność pracy __________ 1 Por. Konwencje i Zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy, t. I 1919–1966 i t. II 1967–1994, Komitet Redakcyjny – R. Henczel, R. Lemieszewska, M. Stefańska, Warszawa, 1996.
7
(por. Konwencja nr 29 z 1930 r. i nr 105 z 1957 r.) oraz zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu
(Konwencja nr 111 z 1958 r.).
Wolność pracy oraz zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu zaliczane są (wraz
z prawem zrzeszania się pracowników i pracodawców) do trzech podstawowych praw
człowieka (basic human rights) w dziedzinie socjalnej, na fundamencie których wspiera się
cały dorobek MOP.2
2. PRAWO DO PRACY W PRAWIE WSPÓLNOTOWYM
Europejskie prawo pracy obejmuje normy tworzone przez Wspólnotę Europejską
zrzeszającą państwa członkowskie Unii Europejskiej; ten segment można określić mianem
wspólnotowego prawa pracy, oraz prawo pracy tworzone przez organy Rady Europy.
W prawie wspólnotowym nie proklamuje się expressis verbis prawa do pracy jako
szczególnego prawa człowieka podlegającego ochronie prawnej. Według postanowienia ust. 4
Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. – będącej
wytyczną programową dla krajów Wspólnoty, nie mającą charakteru prawnie obowiązującego
– „każda osoba ma prawo do swobody wyboru i wykonywania zwodu zgodnie z przepisami
regulującymi wykonywanie określonego zawodu”. Z postanowienia tego wynika nie tyle
„prawo do pracy”, ile „prawo do zawodu”, co oznacza wolność podejmowania pracy w
wybranym zawodzie, z czym wiąże się zakaz stosowania przez państwa członkowskie
praktyk dyskryminacyjnych uniemożliwiających bądź utrudniających dostęp do zawodu.
Takie ujęcie dalece odbiega od definicji prawa do pracy w Europejskiej Karcie
Społecznej (EKS) i Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej (ZEKS), o czym będzie
mowa niżej. Trzeba jednak w tym miejscu zauważyć, że państwa członkowskie Unii
Europejskiej zobowiązały się na mocy Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r. do poszanowania
podstawowych praw socjalnych określonych w EKS (jak również w Karcie Wspólnotowej)
por. art. 1 pkt 1 Traktatu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej), dzięki czemu formułę
prawa do pracy można także uznać za aprobowaną na gruncie prawa wspólnotowego.
Pewnego rodzaju wstrzemięźliwość Wspólnoty Europejskiej w proklamowaniu tego
prawa nie oznacza bynajmniej braku zainteresowania problematyką zatrudnienia i rynku
pracy. W motywach Karty Wspólnotowej (punkt 4) mówi się, „... że w okresie
__________ 2 Por. L. Florek (w) L. Florek, M. Seweryński: Międzynarodowe prawo pracy, Warszawa 1988, s. 118–119.
8
urzeczywistniania rynku wewnętrznego, priorytetowo należy traktować tworzenie i rozwijanie
miejsc pracy”. Troska o przeciwdziałanie bezrobociu nękającemu liczne kraje członkowskie
Unii stanowi przesłankę wielu instrumentów prawnych ustanowionych przez organy
Wspólnoty. Polityka prozatrudnieniowa Unii znajduje odbicie w dokumentach o charakterze
programowym, w tym zwłaszcza w słynnej Strategii Lizbońskiej przyjętej w Lizbonie w
dniach 23–24 marca 2000 r. Zgodnie z Agendą Lizbońską uznano politykę rynku pracy za
jedną z podstawowych polityk makroekonomicznych, wyznaczając m.in. jako cel aktywnej
polityki zatrudnienia, wzrost jego stopy do 70% w roku 2010 (dla kobiet stopa ta powinna
wzrosnąć do 60%).
W nawiązaniu do prawa wspólnotowego trzeba dodać, że w jego ramach najpełniej
unormowano zasadę równego traktowania pracowników (oraz osób starających się o
zatrudnienie), co znalazło odbicie zarówno w prawie traktatowym jak i w szeregu aktów
prawa wtórnego odnoszących się w szczególności do zakazu dyskryminacji ze względu na
płeć (Dyrektywy 75/117, 76/207, 97/80 oraz 86/378, scalone i rozwinięte ostatnio Dyrektywą
2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w
życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie
zatrudnienia i pracy). Zakaz stosowania praktyk dyskryminacyjnych ze względu na inne
kryteria (pochodzenie rasowe lub etniczne, religia, wyznanie, niepełnosprawność, wiek,
orientacja seksualna) uwzględniono natomiast w dyrektywach 2000/43 oraz 2000/78.
3. PRAWO DO PRACY W EUROPEJSKICH KARTACH SPOŁECZNYCH
3.1. Najpełniej prawo do pracy (the right to work) zostało zdefiniowane
w Europejskiej Karcie Społecznej przyjętej przez państwa członkowskie Rady Europy (RE) w
Turynie w 1961 r. W identycznym brzmieniu formuła prawa do pracy została następnie
uwzględniona w Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej przyjętej w Strasburgu w
1996 r.
3.2. Zgodnie z art. 1 tzw. części zobowiązaniowej EKS (ZEKS) państwa –
sygnatariusze Karty zobowiązują się:
1) uznać za jedno ze swych podstawowych celów i zadań osiągnięcie
i utrzymanie możliwie najwyższego i stabilnego poziomu zatrudnienia,3
__________ 3 To accept as one of their primary aims and responsibilities the achievement and maintenance of as high and stable level of employment as possible, with a view to the attainment of full employment.
9
2) skutecznie chronić prawo pracownika do zarabiania na życie przez pracę swobodnie
podejmowaną,4
3) ustanowić lub utrzymywać bezpłatne służby zatrudnienia dla wszystkich
pracowników,5
4) zapewnić lub popierać odpowiednie poradnictwo zawodowe, szkolenie
i rehabilitację.6
Należy zwrócić uwagę na cechy regulacji w Karcie prawa do pracy, przesądzające o
jego wyjątkowej randze wśród innych praw socjalnych.7
P o p i e r w s z e , prawo to w katalogu praw socjalnych Karty zostało wymienione na
pierwszym miejscu zarówno w jej części I (deklaratywnej), gdzie ujęte jest bardziej ogólnie, a
zarazem fragmentarycznie, jak i w rozbudowanej części II (zobowiązaniowej).
P o d r u g i e , prawo to należy do tzw. ścisłego trzonu normatywnego Karty
(„twardego rdzenia”), w zakresie którego dalej idące są wymagania wobec państw
ratyfikujących Kartę co do związania się poszczególnymi jej artykułami.
P o t r z e c i e , uwzględniając wymienione cechy formalne, a ponadto treść art. 1
Karty, prawo do pracy jawi się jako nadrzędne prawo socjalne w dziedzinie prawa pracy.
Wprost z art. 1 wywodzi się zasadę wolności pracy i zakazu dyskryminacji
w zatrudnieniu. W szerszym znaczeniu jednak prawo do pracy obejmuje także prawo do
godziwych warunków pracy (art. 2), prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy
(art. 3) oraz prawo do godziwego wynagrodzenia (art. 4). Prawo do pracy bowiem nie
zasługiwałoby na to miano, gdyby pracownicy pozbawieni byli minimalnych gwarancji
związanych z warunkami pracy i płacy. Można to ująć w taki sposób, że liczy się nie tylko
prawo do pracy w sensie szans zatrudnienia, ale także jego jakość. W przeciwnym razie
prawo do pracy osób utrzymujących się z pracy najemnej mogłoby się przekształcić w prawo
pracodawców do wyzysku zatrudnionych pracowników.
Poza tego rodzaju wnioskowaniem, wskazującym na nadrzędność prawa do pracy
wynikającą z merytorycznego związku art. 1 Karty z innymi jej postanowieniami
dotyczącymi indywidualnego prawa pracy, należy stwierdzić, iż postanowienia art. 1 zostały
szczegółowo rozwinięte w poszczególnych artykułach Karty.
__________ 4 To protect effectively the right of the worker to earn his living in an occupation freely entered upon. 5 To establish or maintain free employment services for all workers. 6 To provide or promote appropriate vocational guidance, training and rehabilitation. 7 Por. w szczególności A. M. Świątkowski „Karta Praw Społecznych Rady Europy”, Warszawa 2006, s. 77–99.
10
Dotyczy to art. 1 § 4 Karty, który rozwijany jest w postanowieniach art. 9 (prawo do
poradnictwa zawodowego), art. 10 (prawo do szkolenia zawodowego) oraz art. 15 (prawo
osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo do szkolenia zawodowego, rehabilitacji
oraz readaptacji zawodowej i społecznej). Związek treściowy jest w tym przypadku tak
oczywisty, że – zdaniem organów implementacyjnych – państwa, które przyjęły te trzy
artykuły i należycie je realizują, spełniają zarazem wymagania art. 1 ust. 4 Karty.8
Nieco inna sytuacja występuje w przypadku zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu,
który wywodzony jest z art. 1 § 2 Karty. W postanowieniu tym zakaz dyskryminacji zawarty
jest implicite, podczas gdy explicite, został on sformułowany w art. 1 Protokołu dodatkowego
z 1988 r. jako prawo do równych szans i równego traktowania w sprawach zatrudnienia bez
dyskryminacji ze względu na płeć.
Prawo do równych szans i równego traktowania w zatrudnieniu nie ogranicza się
oczywiście do zakazu dyskryminacji ze względu na płeć (o czym niżej).
3.3. Przystępując do analizy postanowień składających się na treść art. 1 Karty należy
odróżnić ścisłą definicję prawa do pracy („prawo pracownika do zarabiania na życie przez
pracę swobodnie podejmowaną”) od gwarancji ochrony tego prawa. Adresatem obowiązku
ochrony (pomocy) udzielanej w celu zapewnienia prawa do pracy jest państwo, dlatego w
świetle EKS można mówić o państwowych gwarancjach prawa do pracy.
Formuła prawa do pracy w EKS jest pod względem struktury zbliżona do definicji
zawartej w Pakcie Praw Gospodarczych ONZ. W Pakcie rozróżnia się bowiem także
wyraźnie „prawa” i „odpowiednie kroki”, które państwa obowiązane są podjąć w celu
zapewnienia tego prawa, a więc inaczej mówiąc, państwowe gwarancje tego prawa.
3.4. Gwarancje prawa do pracy przewidziane w Karcie mają zróżnicowany charakter.
Artykuł 1 § 1 zawiera gwarancję wynikającą z zobowiązania państw do prowadzenia
określonej polityki zatrudnienia, natomiast paragrafy 2 i 3 zawierają gwarancje wynikające z
obowiązku utrzymywania instytucji służących popieraniu zatrudnienia (służby zatrudnienia,
poradnictwo zawodowe, szkolenia, rehabilitacja).
Nawiązując do § 1, można ogólnie wskazać obowiązek państw związanych tym
postanowieniem do prowadzenia aktywnej polityki zatrudnienia.
Ostatecznym kierunkowym celem tej polityki jest stan pełnego zatrudnienia. Pod tym
względem zachodzi całkowita zgodność Karty z Paktem Praw Gospodarczych (por. art. 6 ust.
2) oraz z przytaczanymi konwencjami MOP (nr 88, 122 i 168). Państwo, w którym stan taki __________ 8 Por. R. Blanpain, M. Matey: Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 271 oraz A. Świątkowski, tamże, s. 97–98. Odwrotne założenie nie jest jednak możliwe.
11
zostałby osiągnięty, eo ipso wywiązuje się z zobowiązań nałożonych omawianym
postanowieniem.9
Doświadczenia gospodarek wolnorynkowych wykazują jednak, że osiągnięcie stanu
pełnego zatrudnienia ma miejsce niezmiernie rzadko. Toteż Karta formułuje ponadto cel
pośredni, jakim jest „osiągnięcie i utrzymanie możliwie najwyższego
i stabilnego poziomu zatrudnienia”. Ten cel wyznacza właściwe zobowiązanie państw.
Zwróćmy uwagę, że w przytaczanych tu wcześniej dokumentach międzynarodowych
(Pakt Praw Gospodarczych, konwencje MOP) cel wymaganej od państwa polityki
zatrudnienia określany jest z reguły dwuprzymiotnikowo. Państwa mają dążyć do
zatrudnienia p e ł n e g o i zarazem r a c j o n a l n e g o (produktywnego). Nie wydaje się
jednak, aby brak tego drugiego określenia w Karcie świadczył o jakiejś merytorycznej różnicy
w pojmowaniu polityki zatrudnienia. „Utrzymanie m o ż l i w i e (podkreślenie moje – J.W.)
najwyższego poziomu zatrudnienia” implikuje liczenie się z barierami wzrostu zatrudnienia,
w tym przede wszystkim z racjonalnością tego wzrostu.
Obowiązek prowadzenia przez państwo polityki zatrudnienia, którą – według opinii
Europejskiego Komitetu Praw Społecznych Rady Europy (w skrócie: „Komitet Społeczny”
lub „Komitet”) – powinna cechować e l a s t y c z n o ś ć i p l a n o w o ś ć , świadczy o tym, iż
Rada Europy opowiada się (nie tylko zresztą co do polityki zatrudnienia) za modelem
państwa ingerującego w stosunki gospodarcze dla osiągnięcia celów społecznych.
Należy wszakże odróżnić obowiązek prowadzenia przez państwo aktywnej
i planowej polityki pełnego zatrudnienia od tzw. m a t e r i a l n y c h gwarancji prawa do
pracy znanych z ustawodawstw socjalistycznych (por. np. art. 68 ust. 2 Konstytucji PRL z
1952 r. oraz art. 10 § 1 polskiego Kodeksu pracy w brzmieniu z 1974 r.).10 Gwarancje te
opierały się za założeniu kierowania gospodarką narodową przez totalitarne państwo, co
umożliwiało mu regulowanie zatrudnienia w makroskali. Była to polityka wprawdzie
pełnego, lecz nieracjonalnego zatrudnienia. Czym innym jest podejmowanie przez państwo
ingerencji w autonomicznie życie gospodarcze, a czym innym zapewnienie zatrudnienia
ogółowi obywateli możliwe jedynie w warunkach ścisłego podporządkowania gospodarki
państwu będącemu pośrednim pracodawcą wszystkich pracujących. __________ 9 Jednakże nawet kraje zbliżające się do stanu pełnego zatrudnienia spotykały się niekiedy z krytycznymi uwagami Komitetu Ekspertów opartymi na art. 1 ust. 1 Karty, np. Islandia, Szwecja i Norwegia (Conclusions X–1). 10 Według art. 68 ust. 1 Konstytucji PRL „Prawo do pracy zapewniają: socjalistyczny system gospodarczy, planowy rozwój sił wytwórczych, racjonalne wykorzystanie wszystkich czynników produkcji, stałe wdrażanie postępu naukowo-technicznego w gospodarce narodowej oraz system kształcenia i podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Prawidłową realizację prawa do pracy zabezpiecza socjalistyczne ustawodawstwo pracy.
12
W wykładni art. 1 § 1 Karty przez Komitet oraz inne organy Rady Europy kładzie się
przede wszystkim nacisk na okoliczność, że zobowiązanie państw polega nie na osiągnięciu
rezultatu, ale na stosowaniu środków prowadzących do celu. W tej wykładni, określanej jako
d y n a m i c z n a , nie przywiązuje się zasadniczej wagi do stopy bezrobocia i jej zmienności
w danym kraju, będącym sygnatariuszem Karty. Tak więc niska stopa bezrobocia, a nawet
występowanie tendencji do jej obniżania, nie świadczą same przez się o wywiązywaniu się
państwa z zobowiązań. I na odwrót, wysoka stopa bezrobocia, a nawet jej wzrost, nie
świadczą same przez się o niewypełnianiu zobowiązań. Przedmiotem oceny organów Rady
Europy jest natomiast istnienie w danym kraju programów walki z bezrobociem oraz ich
jakość (skuteczność) w danych warunkach.
Za jaskrawe naruszenie art. 1 ust. 1 uznano akceptowanie systemu gospodarczego, w
którym zakłada się stałe występowanie strukturalnego bezrobocia, co jest równoznaczne z
rezygnacją z polityki pełnego zatrudnienia.
Jeśli chodzi o ocenę programów polityki zatrudnienia, to jest ona każdorazowo
dokonywana pod kątem sytuacji danego kraju. Toteż na podstawie wykładni Komitetu
i innych organów kontrolnych Rady nie można ustalić jakiegoś uniwersalnego zestawu
środków składających się na program walki z bezrobociem, który znajdowałby powszechne
zastosowanie. Można natomiast wskazać pożądane cechy tych programów, co do których
wypowiadał się Komitet przy okazji kontroli sprawozdań państw sygnatariuszy Karty.
Określona polityka zatrudnienia ma więc być nie tylko akcją doraźną, ale trwałym
elementem działalności państwa. Podejmowane środki, jak już wspomniano, powinny mieć
charakter planowy, a więc uwzględniać dłuższą perspektywę czasową, etapy dochodzenia do
założonego celu oraz spodziewane lub tylko możliwe zmiany na rynku pracy. Programy walki
z bezrobociem i pobudzenia zatrudnienia nie mogą opierać się na środkach izolowanych, lecz
powinny mieć charakter kompleksowy.
W opiniach organów kontrolnych akceptuje się konieczność różnicowania tych
środków zależnie od sytuacji na rynku pracy. W okresach przyspieszonego wzrostu w rachubę
wchodzą środki sprzyjające podniesieniu stanu zatrudnienia, natomiast w okresach recesji –
środki zapobiegające nadmiernemu jego obniżeniu. Zdaniem Komitetu, w tej drugiej sytuacji
podejmowane wysiłki powinny być szczególnie intensywne.
Nie bez znaczenia dla oceny wykonania obowiązku przewidzianego w art. 1 § 1 Karty
jest kształtowanie się w danym kraju struktury bezrobocia. W tej dziedzinie Komitet domaga
się prowadzenia polityki zapobiegającej nierównomiernemu rozkładaniu się bezrobocia w
poszczególnych regionach, jak również w odniesieniu do poszczególnych grup ludności.
13
Szczególną uwagę zwraca się na grupy zazwyczaj liczniej reprezentowane wśród
bezrobotnych, a mianowicie na ludzi młodych, osoby starsze, niepełnosprawne, imigrantów,
wobec których zaleca się stosowanie dodatkowych środków.
Jak wspomniano, Komitet nie wypowiadał się w kwestii, jakie konkretne środki
umożliwiają realizację zobowiązań państwa przewidzianych w art. 1 § 1 Karty, zwracał
jednak uwagę na szeroki wachlarz stosowanych w różnych krajach środków
i zachodzącą w tym zakresie ewolucję. Można w tym kontekście mówić o różnych
koncepcjach dzielenia czasu pracy, popieraniu elastycznych form zatrudnienia, ochronie
istniejącego stanu zatrudnienia poprzez oddziaływanie na przedsiębiorstwa, w których
występują trudności. W odniesieniu do niektórych środków Komitet zwracał uwagę na
uboczne ujemne skutki ich stosowania, np. rozwój nietypowego zatrudnienia łączy się w
niektórych przypadkach z obniżeniem poziomu ochrony zapewnianej pracownikom przez
prawo pracy, w tym zwłaszcza z osłabieniem gwarancji stabilizacji stosunku pracy dla
większej liczby pracowników.
3.5. Artykuł 1 § 2 Karty zawiera, jak już o tym była mowa, sformułowanie istoty
prawa do pracy. Wykładnia organów implementacyjnych w nawiązaniu do tego artykułu
ogranicza się do wskazania „aspektów negatywnych” związanych z prawem do pracy, a
mianowicie – zakazu pracy przymusowej i dyskryminacji w zatrudnieniu. Przedmiotem
naszych rozważań na kanwie art. 1 § 2 będą więc również te dwa zagadnienia.
Zakaz pracy przymusowej wynika z zastrzeżenia § 2, iż praca, do której pracownik
(przez którego rozumie się także osobę kandydującą do zatrudnienia) ma prawo,
podejmowana jest w warunkach swobody (freely).
Również w świetle innych aktów międzynarodowych zasada prawa do pracy jest
ściśle kojarzona z zasadą wolności pracy. W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka mówi
się o „swobodzie wyboru pracy”, a w Pakcie Praw Gospodarczych – o „pracy swobodnie
wybranej lub przyjętej”. „Wolnościowy charakter” ma również art. 4 Karty Wspólnotowej.
Wolność pracy, uznana przez MOP za jedno z trzech podstawowych praw człowieka (por.
wyżej), chroniona jest dwiema konwencjami – nr 29 z 1930 r. dotyczącą pracy przymusowej
lub obowiązkowej oraz nr 105 z 1957 r. o zniesieniu pracy przymusowej. Konwencje
zawierają definicję pracy przymusowej lub obowiązkowej. Dopuszczają też przymus pracy w
szczególnych okolicznościach.
W prawie Rady Europy zakaz pracy przymusowej zastał expressis verbis wyrażony w
art. 4 § 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. (w
14
skrócie: Europejska Konwencja Praw Człowieka). Według tego przepisu, nawiązującego do
konwencji nr 29 MOP, podjęcie pracy przymusowej lub obowiązkowej nie obejmuje:
a) pracy, której wykonywanie jest wymagane w normalnym toku odbywania kary
pozbawienia wolności orzeczonej zgodnie z art. 5 Konwencji lub w czasie warunkowego
zwolnienia;
b) służby o charakterze wojskowym lub w przypadku osób, którym przekonania nie
pozwalają na odbycie służby wojskowej w krajach dopuszczających taki wybór, służby
zastępczej zamiast obowiązkowej służby wojskowej;
c) pracy zarządzonej w przypadkach wyższej konieczności lub klęski żywiołowej
zagrażającej życiu lub mieniu społecznemu;
d) pracy lub służby wchodzącej w zakres zwykłych obowiązków obywatelskich.
Definicja pracy przymusowej w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz
przewidziane w niej wyjątki stanowią również podstawę wykładni art. 1 § 2 Europejskiej
Karty Społecznej. Ponadto organy kontrolne Rady Europy, zarówno w przypadku Konwencji
Praw Człowieka jak i Karty Społecznej, odwołują się do takiej interpretacji pojęcia pracy
przymusowej, jaka została przyjęta w wymienionych konwencjach MOP, a zwłaszcza
ustalonej w art. 2 konwencji nr 29 MOP, zgodnie z którą „wyrażenie – praca przymusowa lub
obowiązkowa – oznaczać będzie wszelką pracę lub usługi wymagane od jakiejś osoby pod
groźbą jakiejkolwiek kary i do której dana osoba nie zgłosiła się dobrowolnie”. Rejestr
wyłączeń od zakazu pracy przymusowej11 określony w konwencji nr 29 MOP pokrywa się
w zasadzie z takim rejestrem zawartym w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Oba
rejestry jednak wzajemnie się uściślają, stwarzając łącznie węższe ramy dla stosowania
pewnych form pracy przymusowej niż każdy z nich wzięty z osobna.
I tak np. konwencja nr 29 określa dodatkowe warunki, od których zależy
dopuszczalność wymagania pracy od osoby skazanej, a mianowicie praca taka powinna być
wykonywana pod nadzorem i kontrolą władz publicznych, a osoba skazana nie może być
najęta lub oddana do rozporządzania jednostkom, prywatnym spółkom lub stowarzyszeniom.
Należy przyjąć, że warunki te są również wiążące w ramach stosowania Europejskie
Konwencji Praw Człowieka i Europejskie Karty Społecznej.
__________ 11 Ściśle biorąc, zgodnie z koncepcją jurydyczną przyjętą w Konwencji nie są to wyłączenia od zakazu pracy przymusowej, ale przypadki uznane za niemieszczące się w pojęciu pracy przymusowej lub obowiązkowej (por. art. 2 ust. 2 Konwencji), a zatem zakaz ten ich nie dotyczy. Podobną konstrukcję zastosowano w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
15
Przy wykładni Karty Społecznej należy także uwzględnić postanowienia Konwencji nr
105 MOP, przewidującej zakaz wykorzystywania pracy przymusowej lub obowiązkowej dla
określonych celów politycznych, gospodarczych lub społecznych oraz środka dyskryminacji
rasowej, społecznej, narodowej lub religijnej.
3.6. Organy kontrolne Rady Europy, oprócz zakazu pracy przymusowej,
wyprowadzają z treści art. 1 § 2 Karty normę zakazującą dyskryminacji w zatrudnieniu.
Jak o tym była mowa, zakaz ten w prawie międzynarodowym chroni jedno
z trzech fundamentalnych praw człowieka w dziedzinie pracy. Jest nim prawo do równych
szans i równego traktowania w zatrudnieniu. W treści art. 1 § 2 EKS zakaz dyskryminacji nie
został wprawdzie wyrażony expressis verbis, prawu temu jednak przyznaje się walor
powszechności. Jest ono niestopniowalne, a zatem przysługuje w ten sam sposób każdej
jednostce ludzkiej zdolnej do pracy i chcącej ją podjąć, a także już zatrudnionej. Ta
powszechność i wynikająca z niej zasadnicza równość znajduje znamienne odbicie w
Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz w Pakcie Praw Gospodarczych, do których
m.in. odsyłają organy Rady Europy przy wykładni art. 1 ust. 2 Karty. W dokumentach tych
jest mowa o prawie do pracy każdego człowieka, a więc nie czyni się pod tym względem
żadnych rozróżnień. W tym szerokim sensie należy też rozumieć pojęcie pracownika
(worker), o którym mowa w art. 1 § 2 Karty.
W celu wyjaśnienia pojęcia dyskryminacji, jakim posługuje się Karta, należy odwołać
się do innych dokumentów międzynarodowych, a w szczególności do Konwencji nr 111 MOP
z 1958 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 lit. a Konwencji określenie
„dyskryminacja” oznacza „wszelkie rozróżnienie, wyłączenie lub uprzywilejowanie oparte na
rasie, kolorze skóry, płci, religii, poglądach politycznych, pochodzeniu narodowym lub
społecznym, które powoduje zniweczenie albo naruszenie równości szans lub traktowania w
zakresie zatrudnienia lub wykonywania zawodu”. Katalog przesłanek dyskryminacyjnych nie
jest jednak zamknięty (lit. b). Konwencja określa również, jakiego rodzaju rozróżnienia,
wyłączenia lub uprzywilejowania nie mają charakteru dyskryminacyjnego,
a mianowicie: 1) oparte na kwalifikacjach, 2) związane z podejrzeniem lub faktycznym
prowadzeniem działalności szkodliwej dla bezpieczeństwa państwa, 3) będące podstawą dla
stosowania specjalnych środków ochrony lub pomocy przewidzianych w prawie
międzynarodowym, np. ze względu na płeć pracowników.
W prawie Rady Europy (jak również zresztą w prawie wspólnotowym
i międzynarodowym) szczególny nacisk kładzie się na wykorzenienie przejawów
dyskryminacji ze względu na płeć.
16
Zasada równości szans i równego traktowania zgodnie z wykładnią EKS nie ogranicza
się do wąsko pojętego zatrudnienia (nawiązania stosunku pracy). Odnosi się ją także do form
pomocy poprzedzającej zatrudnienie oraz do już trwającego zatrudnienia, w tym do ochrony
przed zwolnieniem z pracy. To szerokie rozumienie zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu
dotyczy także jej przejawów opartych na przesłankach innych niż płeć.12
Jak wspominano wyżej, przepisy dotyczące zakazów praktyk dyskryminacyjnych
w zatrudnieniu są najszerzej rozwinięte na płaszczyźnie wspólnotowego prawa pracy i do
tych przepisów, wymagających implementacji do prawa wewnętrznego, powinny się przede
wszystkim odwoływać państwa członkowskie Unii przy ocenie, czy prawo do pracy jest w
tym segmencie właściwie realizowane. Prawo wspólnotowe bowiem konsumuje pod tym
względem określone konwencje MOP oraz dorobek wykładni postanowień EKS dokonywanej
przez organy kontrolne Rady Europy.
3.7. Gwarancje prawa do pracy obejmują – poza prowadzeniem właściwej polityki
zatrudnienia (por. uwagi w punkcie 3.4.) – obowiązek państwa udzielania p o m o c y osobom
bezrobotnym i poszukującym pracy. Mamy w tym przypadku do czynienia
z pozytywną artykulacją prawa do pracy w odróżnieniu od przedstawionych wyżej ujęć
negatywnych (zakaz pracy przymusowej i zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu).
Pomoc państwa polega na tworzeniu odpowiednich instytucji i podejmowaniu działań
organizacyjnych ułatwiających zatrudnianie. Pomoc tego rodzaju różni się jakościowo od
aktywności państwa przejawiającej się w prowadzeniu polityki pełnego zatrudnienia (por. art.
1 § 1 EKS), ponieważ pomoc oznacza obowiązek dokonywania określonych świadczeń na
rzecz osób fizycznych (co niekoniecznie wiąże się z możliwością ich wyegzekwowania na
drodze prawnej), gdy natomiast polityka zatrudnienia obejmuje całokształt przesłanek
sprzyjających tworzeniu miejsc pracy; jest więc pojęciem ogólniejszym od systemu pomocy.
W Karcie rozgraniczono dwa rodzaje pomocy: pośrednictwo wykonywane przez
odpowiednie służby (§ 3)13 oraz poradnictwo zawodowe, szkolenie i rehabilitacja
(§ 4).
__________ 12 Odnośnie dyskryminacji opartej na innych kryteriach aniżeli płeć pracownika, organy Rady Europy, dokonujące wykładni art. 1 ust. 2 Karty szczególnie absorbowały problemy stosowania w niektórych krajach tzw. klauzul bezpieczeństwa związkowego (closed shop itp.), uzależniających przyjęcie do pracy lub pozostawanie w zatrudnieniu od należenia do związku działającego w danym zakładzie pracy, oraz posiadanie i manifestowanie określonych przekonań politycznych w kontekście zakazów zatrudnienia w służbach publicznych osób nielojalnych wobec porządku konstytucyjnego (doktryna i praktyka Berufsverbot w Niemczech). 13 Aczkolwiek w Karcie jest mowa ogólnie o służbach zatrudnienia (employment services),to wykładnia art. 1 § 2 EKS przez organy kontrolne odnosi się do zasad wykonywanego przez te służby pośrednictwa pracy. Nie
17
Jeśli chodzi o pierwszy rodzaj pomocy (pośrednictwo pracy), to mamy do czynienia z
wyraźnym nawiązaniem do konwencji MOP, a w szczególności do konwencji nr 2 z 1919 r. w
sprawie bezrobocia oraz konwencji nr 88 z 1978 r. o organizacji służb zatrudnienia.
Ostatnia z nich wymaga utworzenia przez państwa i utrzymywania publicznej
i bezpłatnej służby zatrudnienia w skali ogólnokrajowej i lokalnej oraz ewentualnie
regionalnej. Konwencja określa zadania i środki działania tej służby.
Jedną z podstawowych cech służb zatrudnienia jest zasada bezpłatnego korzystania z
ich usług zarówno przez pracowników jak i pracodawców. Na zagadnieniu tym
koncentrowała się uwaga organów kontrolnych Rady Europy. W związku z zasadą
bezpłatności służb zatrudnienia organy implementacyjne Karty rozważały dopuszczalność
funkcjonowania na rynku pracy prywatnych agencji pośrednictwa. Ostatecznie uznano ich
dopuszczalność pod warunkiem zapewnienia dostępności publicznych służb zatrudnienia dla
wszystkich sektorów i zawodów.
3.8. Uzupełnieniem regulacji prawa do pracy w Karcie jest art. 1 § 4 dotyczący
poradnictwa zawodowego, szkolenia i rehabilitacji.
I w tym zakresie mamy do czynienia z nawiązaniem do MOP, w której dorobku
znajduje się konwencja nr 142 z 1975 r. dotycząca roli poradnictwa i kształcenia zawodowego
w rozwoju zasobów ludzkich, uzupełniona zaleceniem nr 150 z 1975 r., oraz konwencja nr
169 z 1984 r. o rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, poprzedzona
zaleceniem nr 99 z1955 r.
Ogólna norma z art. 1 § 4 Karty została rozwinięta w art. 9, 10 i 15 Karty. Tym
samym postanowienia te należy traktować jako przyporządkowane pod względem rzeczowym
instytucji prawa do pracy, chociaż formalnie stanowią one trzy odrębne prawa socjalne.
Tak więc zgodnie z art. 9 Karty (prawo do poradnictwa zawodowego)14 państwa
zobowiązują się do utworzenia lub popierania – wedle potrzeby – instytucji pomagających
wszystkim, włącznie z osobami z niepełnosprawnymi, w rozwiązywaniu problemów
dotyczących wyboru zawodu i awansu zawodowego, uwzględniając cechy danych osób i ich
związek z możliwościami rynku pracy. Pomoc ta powinna być dostępna bezpłatnie zarówno
dla młodzieży, w tym także dla dzieci w wieku szkolnym, jak i dla dorosłych.
Według zaś art. 10 (prawo do szkolenia zawodowego15) państwa zobowiązują się:
__________ znaczy to oczywiście, aby służby zatrudnienia nie miały wykonywać także innych funkcji, w tym wymienionych w art. 1 § 4. Racjonalna pomoc przemawia za łączeniem lub przynajmniej skoordynowaniem tych funkcji. 14 The right to vocational guidance. 15 The right to vocational training.
18
1) zapewnić lub popierać – wedle potrzeby – szkolenia techniczne i zawodowe dla
wszystkich, w tym i osób niepełnosprawnych, w konsultacji z organizacjami pracodawców i
pracowników, oraz ułatwiać dostęp do dalszego kształcenia technicznego i uniwersyteckiego,
jedynie na podstawie indywidualnych zdolności;
2) zapewnić lub popierać funkcjonowanie systemu przysposobienia zawodowego
lub innego systemu szkolenia młodzieży obojga płci w różnych zawodach;
3) zapewnić lub popierać, wedle potrzeby:
a) odpowiednie i łatwo dostępne formy szkolenia pracowników dorosłych;
b) specjalne formy przeszkalania pracowników dorosłych, których potrzeba wynika z
postępu technicznego lub z nowych tendencji na rynku pracy;
4) popierać pełne wykorzystanie środków przewidzianych w odpowiednich
przepisach, w sytuacjach różnych potrzeb związanych ze szkoleniem zawodowym jak np.
maksymalne obniżenie wszelkich opłat i kosztów.
Z kolei art. 15 Karty (prawo osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo do
szkolenia zawodowego oraz rehabilitacji zawodowej i readaptacji społecznej16) stwarza
zobowiązanie do:
1) podjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia zainteresowanym form
szkolenia zawodowego, włączając w miarę potrzeby wyspecjalizowane instytucje publiczne
lub prywatne;
2) podjęcia odpowiednich środków w zakresie pośrednictwa zawodowego dla osób
niepełnosprawnych, zwłaszcza przez wyspecjalizowane służby pośrednictwa pracy,
możliwość pracy chronionej oraz środki zachęty dla pracodawców do zatrudnienia osób
niepełnosprawnych.
Komentując powołane wyżej postanowienia Karty, należy stwierdzić, że mamy do
czynienia z rozwiniętą i wieloaspektową regulacją prawną.
W zakresie poradnictwa i szkolenia zawodowego Komitet Społeczny preferował
niektóre kategorie osób. Uważał, że te formy pomocy mają być wprawdzie dostępne dla
wszystkich, ale szczególnie należy obejmować nimi bezrobotnych, ludzi młodych oraz
cudzoziemców migrantów i ich rodziny. Wśród cech osób korzystających z poradnictwa (por.
art. 9) należy także brać pod uwagę, zdaniem Komitetu, „uzasadnione aspiracje” osób
zainteresowanych.
__________ 16 The right of physically or mentally disabled persons to vocational training, rehabilitation and social resettlement.
19
W treści art. 10 § 1 zwraca uwagę położenie nacisku na uzależnienie ułatwień
w dostępie na studia wyższe jedynie od kryterium indywidualnych zdolności, a więc
wyłączenie np. kryteriów społecznych. Niepełnosprawni, co specjalnie zaznaczono już w art.
9 i 10, mają prawo do poradnictwa i szkolenia zawodowego na równi z pozostałymi osobami.
W art. 15 powtórnie zadeklarowano prawo tych osób do szkolenia zawodowego
(§ 1), a ponadto przyznano im prawo do rehabilitacji zawodowej i readaptacji społecznej
realizowanej w formach określonych tym postanowieniem. Prawa przewidziane w art. 15
Karty, jak i środki ich realizacji, w tym pośrednictwo zawodowe, praca chroniona i zachęty
dla pracodawców, o czym mowa w § 2, dotyczą niepełnosprawnych zarówno pod względem
fizycznym, jak i umysłowym.
*
Generalnie należy stwierdzić, że prawo do pracy ma złożony charakter; składa się nań
wiele obowiązków państwa, z których nie wynikają jednak (poza zakazami dyskryminacji)
roszczenia indywidualne osób możliwe do dochodzenia na drodze sądowej. Dlatego określa
się je niekiedy jako prawo ułomne. Naruszenie go przez państwa nie jest ścigane przez
międzynarodowe trybunały. Ma jednak znaczenie prawne oraz niepodważalne znaczenie
moralne i polityczne.
4. FORMUŁA PRAWA DO PRACY W PRAWIE POLSKIM
4.1. Polska jako członek Międzynarodowej Organizacji Pracy (od momentu jej
powołania w 1919 r.), Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Unii
Europejskiej obowiązana jest przestrzegać postanowień traktatowych, którymi związała się w
aktach ratyfikacji; ponadto wiąże ją prawo wtórne Wspólnoty Europejskiej, w tym dotyczące
niektórych aspektów prawa do pracy.
Przystępując do analizy prawa polskiego należy na wstępie rozróżnić prawidłowość
samej definicji prawa do pracy w krajowych źródłach prawa, a następnie stopień realizacji
tego prawa w aktach prawnych dotyczących problematyki zatrudnienia oraz w praktyce
działania państwa i odpowiednich służb publicznych. Płaszczyzną odniesienia dla formalnych
ocen są przedstawione w punkcie od 1 do 3 normy prawa międzynarodowego i europejskiego,
w szczególności art. 1 Europejskiej Karty Społecznej oraz związane z nim inne postanowienia
Karty. Zasady prawa do pracy dotyka art. 65 Konstytucji R.P. oraz art. 10 kodeksu pracy.
20
Zgodnie z Konstytucją:
„1. Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru
miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa.
2.Obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.
3. Stale zatrudnienie dzieci do lat 16 jest zakazane. Formy i charakter dopuszczalnego
zatrudnienia określa ustawa.
4. Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości
określa ustawa.
5. Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego
zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i
wsparcie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac
interwencyjnych”.
Przepis ten stanowił wyraz kompromisu między opcją liberalną, zgodnie z którą
w Konstytucji miało nie być w ogóle wzmianki, nawet pośrednio, o prawie do pracy,
a opcją lewicową, według której prawo to powinno być wyrażone expressis verbis.
W rezultacie otrzymano coś w rodzaju surogatu tego prawa, ponieważ przepis Konstytucji nie
zawiera w ogóle formuły „prawa do pracy”. Jak wynika z wypowiedzi konstytucjonalistów,
biorących udział w przygotowaniu Konstytucji z 1997 r. (P. Winczorek), obawiano się, że
formuła taka sprawi, że po stronie obywateli powstaną roszczenia, których państwo nie będzie
w stanie udźwignąć.
Były to jednak obawy bezpodstawne, ponieważ, jak wykazano to w punktach
poprzedzających, prawo do pracy zostało przez społeczność międzynarodową
i europejską ustanowione jako, wpływające z prawa naturalnego, prawo człowieka, którego
odpowiednikiem są obowiązki państwa podejmowania różnorakich działań; osoby
zainteresowane (bezrobotni, poszukujący pracy) nie mają jednak (poza przypadkami
dyskryminacji) wywodzić z tego prawa roszczeń chronionych na drodze sądowej lub w inny
sposób.17 Wyraźne zadeklarowanie przysługującego każdemu prawa do pracy nie zmieniłoby
tego stanu rzeczy, a miałoby znaczenie aksjologiczne i prezentacyjne oraz prowadziłoby do
werbalnego i ideowego uzgodnienia Konstytucji w tym punkcie z Europejską Kartą
__________ 17 Pogląd, że „prawo do pracy „ oznacza obowiązek państw dostarczania pracy osobom poszukującym pracy, chcącym pracować” A. M. Świątkowski określa jako potoczny i niezgodny z Europejską Kartą Społeczną, tamże, s. 77.
21
Społeczną jak również z cytowanymi dokumentami prawa międzynarodowego i
europejskiego.18
W art. 65 Konstytucji „prawo do pracy” zostało w przeważającej mierze zredukowane
do aspektów wolnościowych. Wyeksponowano wolność pracy jako „wolność do” (wyboru,
wykonywanie zawodu i do wyboru miejsca pracy), w istocie oznaczającą zakaz
dyskryminacji przy obieraniu kariery zawodowej (ust. 1) oraz „wolność od” (obowiązku
pracy, ust. 2).19
Pomijając niezręczność tych sformułowań – w szczególności prawo wyboru miejsca
pracy nie powinno być traktowane na równi z prawem wyboru zawodu20 – należy podkreślić
pominięcie podstawowego składnika (gwarancji) prawa do pracy, jakim jest prawo
bezrobotnego i osób poszukujących pracy do pomocy państwa (władz publicznych) w
znalezieniu odpowiedniej pracy. Wprawdzie w ust. 5 wskazano na zadania władz publicznych
mieszczące się w pojęciu takiej pomocy: organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia
zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych, ale wymienionych form pomocy
nie przedstawiono w postaci prawa podmiotowego osób potrzebujących do skorzystania z
tych form. W przepisie tym zatarto różnicę między prowadzeniem polityki pełnego
zatrudnienia a obowiązkiem udzielania świadczeń (usług) na rzecz osób indywidualnych.
Pominięto przy tym podstawowe zadania władz publicznych w zakresie usług rynku pracy,
jakim jest bezpłatne pośrednictwo pracy.21
Kolejna uwaga pod adresem analizowanego przepisu art. 65 Konstytucji dotyczy
„zaciemnienia” regulacji konstytucyjnej, będącej, jak wspomnieliśmy, surogatem prawa do
__________ 18 Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Z. Góral, według którego „….. Polska ratyfikując Kartę związała się postanowieniami całego jej art. 1, statuującego prawo do pracy, przez co unormowanie to stało się obowiązujące w naszym wewnętrznym porządku prawnym. W dotychczasowych polskich przepisach prawnych nie znalazło to jednak swojego wystarczającego, jednoznacznego odzwierciedlenia. Trudno za takie uznać przepisy Konstytucji, a tym bardziej uregulowania zawarte w obowiązującym kodeksie pracy”. Z. Góral, ekspertyza prawna „Bezrobocie a rekodyfikacja prawa pracy (propozycje de lege ferenda)”, przygotowana na zamówienie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy, 2005 r. 19 Poprawniejszym zwrotem niż „obowiązek pracy” byłby w tym przypadku „obowiązku pracy przymusowej”. 20 Miejsce wykonywania pracy stanowi składnik treści umowy o pracę, a więc zależy od uzgodnień między pracownikiem a pracodawcą (por. art. 29 pkt 2 kp). 21 Obowiązek prowadzenia przez służby publiczne bezpłatnego, zarówno dla poszukujących pracy jak i dla pracodawców, pośrednictwa pracy, wynikający z norm prawa międzynarodowego i europejskiego, wyklucza możliwość realizacji pojawiającego się niekiedy postulatu prywatyzacji publicznych służb zatrudniania lub przynajmniej skomercjalizowania usług świadczonych przez te służby. Za prywatyzacją urzędów pracy opowiedział się ostatnio J. Czapiński w wywiadzie dla Dziennika (19.09.2007). Sprywatyzowane urzędy pracy mogłyby według niego skuteczniej „przyduszać” bezrobotnych do przyjmowania ofert pracy. Częściową komercjalizację świadczeń publicznych służb zatrudnienia (w zakresie niepodstawowym) zaproponowali E. Kryńska i Z. Wiśniewski w artykule „Trzynaście tez w sprawie reform polityki państwa na rynku pracy”, Polityka Społeczna, nr 9 z 2007 r., s.4.
22
pracy, przez zawarcie w nim zakazu zatrudniania dzieci oraz wymogu ustalania minimalnego
wynagrodzenia za pracę.
Zakaz zatrudniania dzieci do lat 16 nie wiąże się z prawem do pracy, chyba, że
potraktować go jako ograniczenie tego prawa ze względów ochronnych. W EKS zakaz taki
(ustalony na 15 lat wieku dziecka) stanowi fragment art. 7 mówiącego o prawie dzieci i
młodzieży do ochrony. Natomiast obowiązek ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę
wynika z art. 4 EKS traktującego o prawie pracownika do sprawiedliwego (godziwego)
wynagrodzenia. Wprawdzie, jak mówiliśmy, wynagrodzenie sprawiedliwe, rozumiane jako
ustalane zgodnie z właściwymi kryteriami wynagrodzenie minimalne, przesądza m.in. o
„jakości” prawa do pracy, a więc obowiązek jego ustalania jest z tym prawem w jakimś
stopniu powiązany, to formalnie stanowi odrębne prawo socjalne człowieka. Powyższe uwagi
dowodzą niespójności treściowej art. 65 Konstytucji.
Sumując, można zaproponować następujące brzmienie odpowiedniego przepisu
Konstytucji.22
„1. Każdemu zapewnia się prawo do pracy obejmujące swobodę wyboru zawodu
i pracy oraz prawo do pomocy w poszukiwaniu zatrudnienia, w tym zwłaszcza do
bezpłatnego pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego, szkoleń i rehabilitacji zawodowej
osób niepełnosprawnych.
2. W celu realizacji prawa do pracy państwo prowadzi politykę zmierzającą do
pełnego i racjonalnego zatrudnienia i łagodzenia skutków bezrobocia.
3. Zabrania się pracy przymusowej. Wyjątki od tego zakazu określa ustawa.”
Ewentualna rewizja Konstytucji w części poświęconej wolnościom, prawom
ekonomicznym, socjalnym i kulturalnym w kierunku bardziej prospołecznym (większy nacisk
położony na prawach niż na wolnościach) nie jest sprawą naglącą, ale zasługujący na
rozważanie w perspektywie głębiej sięgających zmian ustawy zasadniczej.
4.2. Podobnie fragmentaryczna i „wolnościowa” jest definicja prawa do pracy
w art. 10 Kodeksu pracy. Na korzyść Kodeksu w porównaniu z Konstytucją przemawia to, że
znalazło się w nim miejsce na formułę „każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy”
(§ 1). W dodatku jest to naczelny przepis otwierający katalog podstawowych zasad prawa
pracy, co stanowi tradycyjne ujęcie, w którym podkreśla się nadrzędny charakter tego prawa.
__________ 22 Por. propozycję Z. Górala zawartą we wspomnianej ekspertyzie oraz propozycję ujęcia prawa do pracy w projekcie Kodeksu pracy przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy. Wersja robocza projektu z września 2005 roku. Wprawdzie obie propozycje dotyczą redakcji podstawowej zasady prawa pracy w projekcie kodeksu pracy, ale nadają się przede wszystkim do wykorzystania przy ewentualnej zmianie Konstytucji w rozważanym tu zakresie.
23
W art. 10 kp niepotrzebnie mówi się o obowiązku państwa określania minimalnego
wynagrodzenia za pracę, ponieważ należy to do materii art. 13 kp (prawo do godziwego
wynagrodzenia). Brakuje natomiast sformułowania prawa osób potrzebujących do pomocy w
uzyskaniu zatrudnienia, podczas gdy ten „element pomocowy” stanowi esencję prawa do
pracy.23
4.3. Problematyka związana z prawem do pracy rozwijana jest w ustawodawstwie
pracy dotyczącym zatrudnienia określanym niekiedy jako regulacja stosunków prawnych
poprzedzających nawiązania stosunku pracy. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma
ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.24
Ustawa ta wypełnia dwa podstawowe zakresy prawa do pracy, jakimi są polityka pełnego i
racjonalnego (produktywnego) zatrudnienia oraz udzielanie pomocy osobom bezrobotnym i
poszukującym pracy.25 Do pierwszego zakresu należą przepisy obejmujące politykę rynku
pracy (zadania o charakterze planistycznym), natomiast do drugiego – przepisy dotyczące
usług rynku pracy (pośrednictwo pracy, usługi EURES, poradnictwo i informacja zawodowa,
pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, szkolenia) czyli dotyczące aktywnych form
zwalczania bezrobocia. Ustawa zawiera ponadto przepisy określające warunki przyznawania i
wysokość świadczeń pieniężnych na rzecz osób bezrobotnych; ta ostatnia część stanowi
fragment systemu zabezpieczenia społecznego.
Szczegółowa analiza przepisów ustawy wykracza poza ramy niniejszej ekspertyzy;
niektóre aspekty regulacji prawnych oraz praktyki ich stosowania zostały szerzej omówione w
częściach opracowanych przez M. Kabaja i G. Uścińską. Generalnie nasuwa się uwaga
(potwierdzona przez Komitet Społeczny, o czym niżej), że słabości realizacji przez władze
publiczne zadań w zakresie powiązanym z prawem do pracy wynikają przede wszystkim z
praktyki działania służb zatrudnienia (powiatowych urzędów pracy) w dziedzinie stosowania
aktywnych form zwalczania bezrobocia, toteż usprawnienie działania tych służb może w
znacznym stopniu poprawić sytuację na rynku pracy.
Nie należy oczywiście tracić z pola widzenia czynników zewnętrznych względem
możliwości, jakimi dysponują wyspecjalizowane służby w dziedzinie realizacji prawa do
pracy. Czynniki te mają decydujący wpływ na skalę bezrobocia (koniunktura gospodarcza,
__________ 23 Jest dalszą sprawą, której nie rozstrzygam w niniejszym tekście, jak sformułować prawo do pracy w Kodeksie odnosząc się do Konstytucji (powtórzenie, rozwinięcie czy skomprymowanie?) 24 D.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm. zwana dalej „ustawą o promocji zatrudnienia”. 25 Por. J. Stelina „Przegląd zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej”, /w/ „Rola prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w przeciwdziałaniu bezrobociu”, praca zbiorowa, Gdańsk 2005.
24
imigracja zarobkowa itp.)26 Określają one ramy i warunki, w jakich prawo do pracy może być
realizowane. Zarazem na kształtowanie się tych czynników może z kolei wpływać polityka
państwa mająca za cel zwiększenie i racjonalizację zatrudnienia. Prowadzenie odpowiedniej
polityki gospodarczej państwa w skali makro, a także polityki dotykającej innych sfer życia
(edukacja, wychowanie) nie jest obojętne z punktu widzenia realizacji art. 1 § 1 EKS oraz
odpowiednich przepisów Konstytucji i Kodeksu pracy mówiących o obowiązku państwa
prowadzenia polityki pełnego i racjonalnego zatrudnienia. Prawo do pracy tak rozumiane nie
jest jednak przedmiotem kontroli organów Rady Europy.
Osobnym wreszcie problemem, który sygnalizuję, chociaż nie wchodzi on
w zakres niniejszego opracowania, mającym istotne znaczenie z punktu widzenia praw
człowieka dotkniętego bezrobociem, jest zabezpieczenie społeczne na wypadek zajścia tego
rodzaju ryzyka (zasiłki), będące bierną formą pomocy udzielanej bezrobotnym. Odnoszące są
do zabezpieczenia bezrobotnych przepisy ustawy o promocji zatrudnienia pozostają co do
przedmiotu regulacji w związku z art. 12 EKS, Konwencją Nr 102 Międzynarodowej
Organizacji Pracy z 1952 r. dotyczącą minimalnych norm zabezpieczenia społecznego oraz
Europejskim Kodeksem Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r. i Zrewidowanym Europejskim
Kodeksem Zabezpieczenia Społecznego z 1990 r. Wymienione akty prawa
międzynarodowego i europejskiego określają m.in. standardy świadczeń z tytułu bezrobocia
(wysokość i okresy przysługiwania) stanowiące wzór dla ustawodawcy polskiego, mimo
niezwiązania się określonymi postanowieniami tych aktów. Konfrontacji z nimi wymaga art.
67 ust. 2 Konstytucji oraz odpowiednie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Na tej
podstawie będzie można określić, jak de lege lata wyglądają zobowiązania państwa w
zakresie realizacji substytutu prawa do pracy, jakim jest prawo do zabezpieczenia obywateli
przymusowo bezrobotnych, oraz jakie postulaty de lege ferenda można w tej dziedzinie
zgłosić.
4.4. Na przedstawienie zasługują niektóre konkluzje Europejskiego Komitetu Praw
Społecznych dotyczące realizacji prawa do pracy w naszym kraju.
Komitet w konkluzjach z 2005 r.27 w nawiązaniu do art. 1 § 1 EKS ocenił
w zasadzie pozytywnie rozwiązania nowej ustawy o promocji zatrudnienia z 2004 r.
__________ 26 Według M. Kabaja spadek miejsc pracy w latach 1999–2002 był efektem „… spadku popytu na towary i usługi produkcji krajowej, braku dostępu do kapitału i wysokiej jego ceny oraz rosnącej penetracji importowej”. Por. referat tego autora pt. „Ocena zmian w kodeksie pracy i ich wpływ na ograniczenie bezrobocia” wygłoszony 14 maja 2002 r. na konferencji w Senacie pod hasłem „Zmiany w kodeksie pracy jako element reformy i dostosowania polskiego prawa pracy do prawa Unii Europejskiej”. 27 Conclusions XVIII-1 (Poland).
25
wskazując, że, lepiej niż ustawa poprzednio obowiązująca, definiuje ona i wdraża politykę
rynku pracy, umacnia środki prawne ukierunkowane na wzrost zatrudnienia, przewiduje
szeroką paletę działań władz publicznych aktywizujących bezrobotnych, w tym
pochodzących z grup podwyższonego ryzyka. Zarazem jednak Komitet postawił naszemu
państwu szereg zarzutów, konkludując, że sytuacja w Polsce jest niezgodna z art. 1 § 1 EKS z
powodu nieadekwatności wysiłków podejmowanych w celu zwalczania bezrobocia.
Nieadekwatność środków polegała, zdaniem Komitetu, na zbyt niskim udziale osób
bezrobotnych w aktywnych formach zwalczania bezrobocia oraz na zbyt niskim stopniu
trwałego zatrudnieniu osób, wobec których zastosowano te formy. Wytknięto zbyt niski,
chociaż sukcesywnie z roku na rok wzrastający, procentowy udział środków z Funduszu
Pracy na aktywne programy rynku pracy. Częściowym usprawiedliwieniem tej sytuacji był,
według Komitetu, zły stan finansów państwa oraz zaangażowanie się w programy, które
miały przynieść skutki dopiero w przyszłości. Niemniej niski stopień objęcia bezrobotnych
aktywnymi środkami pomocy i zbyt niski poziom wydatków na te środki w porównaniu ze
skalą bezrobocia nie pozwalał uznać, że Polska wywiązuje się z celów wyznaczonych przez
politykę pełnego zatrudnienia.
Jeśli chodzi o kwestię przeciwdziałania dyskryminacji w zatrudnieniu (art. 1 § 2 EKS),
to Komitet pozytywnie ocenił obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. rozbudowane przepisy
kodeksu pracy dotyczące równego traktowania w zatrudnieniu; pewne wątpliwości
podniesiono w kwestii wysokości odszkodowań w pewnych szczególnych sytuacjach
związanych z dyskryminacją.28
Zasadnicze obiekcje Komitetu w zakresie stosowania art. 1 § 2 EKS odnosiły się do
nadużywania w ustawodawstwie wymogu obywatelstwa polskiego jako warunku dostępu do
niektórych zawodów. I tak Komitet podnosił zastrzeżenia dotyczące bezzasadnego stosowania
kryterium obywatelstwa polskiego jako warunku dostępu do zawodu lekarza, lekarza-
dentysty, felczera, pracownika pomocniczego personelu medycznego, tłumacza przysięgłego,
egzaminatora na prawo jazdy, biegłego sądowego, członka Służby Leśnej i Państwowej
Straży Pożarnej, ponieważ, zdaniem Komitetu, wykonywanie tych zawodów (funkcji) nie jest
związane z ochroną interesu publicznego, bezpieczeństwa narodowego albo ze
sprawowaniem władzy publicznej, co jedynie mogłoby uzasadniać zakaz ich wykonywania
__________ 28 Pod wpływem zaleceń Komitetu zmieniono m.in. odpowiedni przepis Kodeksu pracy ustalając nieograniczony pułap odszkodowania przysługującego osobie poszkodowanej w wyniku praktyk dyskryminacyjnych (por. art. 183a), podczas gdy poprzednio obowiązywał górny limit w wysokości sześciokrotnego wynagrodzenia minimalnego.
26
przez cudzoziemców z państw będących sygnatariuszami EKS/ZEKS. Polska głównie ze
względu na potrzebę dostosowania swojego prawa do norm wspólnotowych, co
automatycznie oznacza zarazem uzgodnienie go z Europejską Kartą Społeczną, dokonała
odpowiednich zmian w ustawodawstwie eliminując w większości przypadków wymóg
obywatelstwa jako warunek możliwości wykonywania określonych zawodów lub funkcji.29
Ostatnio Komisja Europejska podniosła wobec Polski (oraz siedmiu innych krajów
UE) zarzut bezpodstawnego blokowania dostępu cudzoziemców do wykonywania zawodu
notariusza, wskazują, że notariusze uczestniczą w obrocie prywatnoprawnym i nie sprawują
władzy w imieniu państwa30. W innej serii konkluzji31 Komitet skrytykował nadmierne
wymagania wobec cudzoziemców chcących skorzystać z pewnego typu szkoleń zawodowych
przewidzianych w ustawie o promocji zatrudnienia, co sprawia, że w tym zakresie Polska nie
respektuje w pełni art. 1 § 4 EKS.
5. WNIOSKI
5.1. Celowe byłoby wyraźne sformułowanie w Konstytucji R.P. – przy okazji rewizji
ustawy zasadniczej – prawa do pracy jako naczelnego socjalnego prawa człowieka. Stanowi
to wymóg właściwej implementacji odpowiednich aktów prawa międzynarodowego i
europejskiego, w szczególności Europejskiej Karty Społecznej. Konstytucyjne postanowienie
o prawie do pracy wraz z obowiązkiem władz publicznych udzielania pomocy osobom
bezrobotnym i poszukującym pracy stworzyłoby, umocowaną lepiej niż w obecnym stanie
prawnym, legitymację Trybunału Konstytucyjnego do kontroli prawotwórstwa w dziedzinie
zatrudnienia oraz jednocześnie zapewniłoby Rzecznikowi Praw Obywatelskich szersze
możliwości działania na rzecz bezrobotnych oraz innych osób, wobec których prawo do pracy
nie jest być może należycie realizowane.
Odpowiednie zmiany wzbogacające treść prawa do pracy należałoby także
wprowadzić do Kodeksu pracy.
5.2. Ustawodawstwo dotyczące zatrudnienia (wyjąwszy zabezpieczenie na wypadek
bezrobocia) nie zasuwa zasadniczych zastrzeżeń. Problem niewywiązywania się Polski z
__________ 29 Por. Raport VI Rządu polskiego obejmujący sprawozdanie z realizacji prawa do pracy za lata 2001–2004, w którym występują także wątki polemiczne wobec twierdzeń Komitetu. 30 Por. notatka w Rzeczpospolitej z 18.X.2007 r. „Nie tylko Polak notariuszem”. 31 Conclusions XVIII-2 (Poland), czerwiec 2007.
27
przyjętych zobowiązań dotyczy natomiast praktyki stosowania prawa polegającej przede
wszystkim na zbyt małym zasięgu aktywnych form pomocy bezrobotnym i zbyt małym
zaangażowaniu środków na ten cel.
5.3. Spadek stopy bezrobocia nie uzasadnia podważania roli Funduszu Pracy przez
dopuszczenie wydatkowania jego środków na cele niezwiązane z zatrudnieniem.
Spowodowałoby to bowiem zaprzepaszczenie okazji do zintensyfikowania aktywnych form
zwalczania bezrobocia w tych regionach, gdzie jest ono najbardziej dokuczliwe.
5.4. Propozycje prywatyzacji lub komercjalizacji publicznych służb zatrudnienia są
niezgodne z prawem międzynarodowym i europejskim.
5.5. Należy zweryfikować przepisy prawa pod kątem wyeliminowania przypadków
ewentualnego bezpodstawnego w świetle prawa europejskiego niedopuszczania
cudzoziemców do niektórych zawodów i funkcji oraz szkoleń. Podstawowa literatura
Blanpain R., Matey M., Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993
Florek L., Seweryński M., Międzynarodowe prawo pracy, Warszawa 2006
Florek L., Europejskie prawo pracy, Warszawa 2006
Kryńska E., Wiśniewski Z., Trzynaście tez w sprawie reformy polityki państwa na rynku
pracy, „Polityka Społeczna” nr 9 z 2007 r.
Stelina J., Przegląd zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenie skutków
bezrobocia oraz aktywności zawodowej, w: „Rola prawa pracy i ubezpieczeń
społecznych w przeciwdziałaniu bezrobociu”, praca zbiorowa, Gdańsk 2005
Świątkowski A. M., Karta Praw Społecznych Rady Europy, Warszawa 2006
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji R.P. z 2 kwietnia 1997 r.
Wratny J., Prawo pracy Rady Europy, w: pracy zbiorowej pod red. L. Florka, „Europejskie
prawo pracy i ubezpieczeń społecznych”, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych,
Warszawa 1996
28
CZĘŚĆ II
Gertruda Uścińska
ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE
A PROBLEMY BEZROBOCIA
Warszawa – Listopad 2007
29
Spis treści
1. Zabezpieczenie społeczne – zakres pojęcia ......................................................................... 30
2. Rozwiązania na wypadek bezrobocia w aktach międzynarodowych, europejskich
i państwach UE..................................................................................................................... 30
3. Zabezpieczenie społeczne w polskim ustawodawstwie ....................................................... 44
4. Podcsumowanie i wnioski.................................................................................................... 51
5. Wnioski na najbliższą przyszłość........................................................................................ 53
Literatura …………………………………………………………………………………….54
30
1. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE – ZAKRES POJĘCIA
Instytucja zabezpieczenia społecznego (social security, sécurité sociale, soziale
Sicherung) jest regulowana w ustawodawstwach krajowych wielu państw. Jest określona w
aktach prawnych Organizacji Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowej Organizacji Pracy,
Rady Europy oraz Unii Europejskiej. Jest dziedziną polityki społecznej mającą bogatą
literaturę przedmiotu. Pozostaje ona w bezpośrednim związku z kategorią bezpieczeństwa
socjalnego.
Badając ustawodawstwa krajowe, a także akty międzynarodowe, nie znajdujemy
uniwersalnej definicji pojęcia „zabezpieczenie społeczne”. Natomiast można wyróżnić:
a) ustawodawstwo zabezpieczenia społecznego jako zbiór norm prawnych, które
określają potrzeby społeczne podlegające ochronie oraz stopień ich ochrony, a także stosowane
w tym celu zasady i procedury,
b) prawo do zabezpieczenia społecznego jako prawo podmiotowe.
Rozwiązania oparte na zasadach ubezpieczeniowych, uzupełnione zasadami pomocy
społecznej, zawarto w Zaleceniu MOP nr 67 dotyczącym zabezpieczenia dochodu oraz
Zaleceniu MOP nr 69 dotyczącym opieki medycznej z 1944 r. Oba te akty wywarły istotny
wpływ na kształt systemu zabezpieczenia w Europie i poza nią. Z kolei Konwencja nr 102,
dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego z 1952 r. jest przykładem
współczesnego rozumienia pojęcia zabezpieczenia społecznego. Dokumenty Rady Europy
nawiązują do tego pojęcia; podobnie prawo wspólnotowe.
2. ROZWIĄZANIA NA WYPADEK BEZROBOCIA
W AKTACH MIĘDZYNARODOWYCH, EUROPEJSKICH I PAŃSTWACH UE
2.1. Świadczenia z tytułu bezrobocia w regulacjach
Międzynarodowej Organizacji Pracy
Podstawowe regulacje świadczeń z tytułu bezrobocia to:
1) Konwencja MOP nr 102 dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego
z 1952 r. – część IV, i inne mające odpowiednie postanowienia;
2) Konwencja MOP nr 168 dotycząca popierania zatrudnienia i ochrony przed
bezrobociem z 1988 r.;
31
3) Zalecenie nr 176 dotyczące popierania zatrudnienia i ochrony przed bezrobociem.
Ryzyko bezrobocia w Konwencji nr 102 jest definiowane jako utrata zarobku z
powodu niemożności otrzymania odpowiedniego zatrudnienia przez osobę chronioną, która
jest zdolna do pracy i może być do niej użyta (art. 20). Konwencja nie precyzuje pojęcia
„odpowiednie zatrudnienie”32.
Konwencja nr 168 przewiduje szeroki zakres ochrony osób uznanych za bez-
robotnych. Reguluje zarówno problematykę bezrobocia pełnego i częściowego.
Zgodnie z Konwencją nr 102 (art. 21) zakres podmiotowy uprawnionych do
świadczeń w razie bezrobocia powinien obejmować ustalone grupy pracowników, stanowiące
łącznie co najmniej 50% ogółu pracowników, albo inne osoby według zasad w Konwencji
ustalonych.
Jeśli chodzi o zakres podmiotowy przewidziany Konwencją nr 168 (art. 11), to ma on
obejmować określone klasy pracowników stanowiące przynajmniej 85% wszystkich
pracowników (włączając pracowników państwowych i uczniów)33.
Zakres przedmiotowy obejmuje świadczenia pieniężne, które każde państwo powinno
zapewnić osobom objętym ochroną w razie bezrobocia, na warunkach określonych w
postanowieniach Konwencji nr 102 (art. 19).
Zgodnie z postanowieniami Konwencji nr 168 system świadczeń z tytułu bezrobocia
może być systemem składkowym lub bezskładkowym albo może stanowić połączenie tych
systemów. Oznacza to, że metody ochrony z tytułu bezrobocia są określane przez
ustawodawstwa krajowe.
Konwencja nr 102 nie określa szczegółowo, jakie warunki nabycia prawa do
świadczeń z tytułu bezrobocia mają być ustanowione w regulacjach krajowych. Pozwala
jednak na ustanawianie odpowiedniego stażu (ubezpieczenia, zatrudnienia), jaki zostanie
uznany za konieczny dla uniknięcia nadużyć (art. 23 Konwencji nr 102). Tak samo stanowi
Konwencja nr 168.
W części VI Konwencji nr 168 (przyznawanie świadczenia) zostały uregulowane
zasady przyznawania świadczeń z tytułu bezrobocia. Zawarto tam zasadę, że świadczenia
przyznawane w formie wypłat okresowych osobom bezrobotnym mogą być powiązane z __________ 32 Na temat ryzyka bezrobocia w Konwencji nr 102 La norme minimum de la sécurité sociale. Rapport de la conventions ot recommendations, Conference internationale du Travail, 45e session, Genève 1961, Troisième partie, s. 183 i nast., M. Humblet, R. Silva, Des normes pour le XXIe siècle Sécurité Sociale, BIT Genève 2002, s. 21 i nast. 33 Zgodnie z art. 11 ust. 2 pracownicy państwowi, których zatrudnienie do osiągnięcia normalnego wieku emerytalnego jest zagwarantowane przez ustawodawstwo krajowe, mogą być wyłączeni z ochrony. Takie same wskazanie jest zawarte w Zaleceniu nr 176 pkt 16.
32
metodami ochrony (ubezpieczeniowa albo pozaubezpieczeniowa). Zgodnie z
postanowieniami zawartymi w tej części (art. 14) w przypadku pełnego bezrobocia
świadczenia będą przyznawane w postaci wypłat okresowych obliczanych w taki sposób, aby
zapewnić świadczeniobiorcy wyrównanie za częściową i przejściową utratę zarobków,
jednocześnie unikając spowodowania zniechęcania do pracy lub do tworzenia zatrudnienia.
Wysokość świadczeń w razie bezrobocia dla typowego uprawnionego (tj. mężczyzna
mający żonę i dwoje dzieci34) powinna wynosić 45% poprzedniego zarobku uprawnionego35.
W postanowieniach Konwencji nr 168 uregulowano zasady obliczania świadczeń z
tytułu bezrobocia. W przypadku pełnego bezrobocia36 świadczenia w formie wypłat
okresowych powinny być obliczone w następujący sposób (art. 15 ust. 1):
a) jeśli świadczenia są oparte na składkach opłacanych przez osoby chronione lub w
ich imieniu albo na poprzednich zarobkach, powinny one wynosić nie mniej niż 50%
poprzednich zarobków; dopuszczalne jest określenie górnej granicy wysokości świadczenia
lub zarobków; które są brane pod uwagę, na przykład przez odniesienie zarobków do płacy
wykwalifikowanego pracownika lub przeciętnej płacy pracowników w danym regionie;
b) jeśli świadczenia nie są oparte na składkach lub poprzednich zarobkach, powinny
one wynosić przynajmniej 50% płacy minimalnej lub płacy zwykłego pracownika albo być na
takim poziomie, który zapewni minimum niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów
utrzymania zależnie od tego, które jest najwyższe.
W okresie przejściowym37 świadczenia mogą być ustalone na niższym poziomie (art.
15 ust. 2), ale muszą wynosić:
a) nie mniej niż 45% poprzednich zarobków; albo
b) nie mniej niż 45% płacy minimalnej lub płacy zwykłego pracownika, ale nie mogą
być niższe od poziomu, który zapewnia minimum niezbędne do pokrycia podstawowych
kosztów utrzymania.
__________ 34 Typowy uprawniony to mężczyzna mający na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. Ten typowy świadczeniobiorca prezentuje ówczesny model rodziny, gdzie uprawnienia kobiet i dzieci były pochodnymi żywiciela rodziny. Do jego świadczenia były przewidziane dodatki i zwiększenia, zob. S. Molina, Standards of the Council of Europe..., op. cit. 35 Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konwencji nr 102 wysokość świadczenia zwiększonego o kwotę zasiłków rodzinnych, wypłaconych w czasie trwania przypadków objętych ochroną, powinna być taka, aby dla typowego uprawnionego, wymienionego w tabeli załączonej do niniejszej części odpowiadała, w danych przypadkach objętych ochroną, stopie procentowej wskazanej w tabeli w stosunku do całości poprzednich zarobków uprawnionego (lub jego żywiciela rodziny) i wysokości zasiłków rodzinnych przysługujących osobie chronionej i mającej takie same obowiązki jak typowy uprawniony. Zob. „Addendum. Obliczenia porównawcze”. 36 Zawieszenia zarobków z powodu przejściowego zawieszenia pracy bez przerwy w stosunku pracy, gdy przypadek ten jest objęty ochroną. 37 W przypadkach kiedy zostanie złożona odpowiednia deklaracja na podstawie art. 5, w którym dopuszcza się czasowe wyłączenie stosowania niektórych zobowiązań ustanowionych w Konwencji nr 168.
33
Wymagania dotyczące wysokości świadczeń mogą być osiągnięte, porównując
wypłaty okresowe po opodatkowaniu i potrąceniu składek z zarobkami po opodatkowaniu i
potrąceniu składek.
Jeżeli chodzi o bezrobocie częściowe, to w Zaleceniu nr 176 zawarto odpowiednie
wskazania dotyczące sposobu ustalania świadczenia w takich przypadkach. Mianowicie
świadczenie powinno być zagwarantowane na określonych warunkach w postaci wypłat
okresowych, sprawiedliwie wyrównujących utracone zarobki z powodu bezrobocia.
Świadczenia te mogą być obliczone w świetle skróconego czasu pracy osoby bezrobotnej lub
w taki sposób, by suma świadczeń i zarobków z tytułu pracy niepełnoetatowej osiągnęła
kwotę między kwotą poprzednich zarobków z tytułu pracy pełnoetatowej i kwotę pełnego
świadczenia na wypadek bezrobocia tak, aby nie zniechęcać do pracy niepełnoetatowej lub
przejściowej, gdy te formy pracy pomogą w powrocie do pracy pełnoetatowej.
Świadczenia z tytułu bezrobocia powinny być udzielane przez cały czas trwania
przypadków objętych ochroną. W ustawodawstwach krajowych okres ten może być
ograniczony. Jednak Konwencja ustanawia minimalny okres wypłaty świadczeń (art. 24).
Okres wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia może być ograniczony:
a) do 13 tygodni w ciągu 12 miesięcy, jeżeli ochroną są objęci pracownicy (pewne
grupy pracowników);
b) do 26 tygodni w ciągu 12 miesięcy, jeżeli ochroną są objęci wszyscy mieszkańcy,
których środki w czasie trwania bezrobocia nie przekraczają ustalonych granic.
Świadczenia z tytułu bezrobocia mogą być niewypłacone za okres karencyjny,
ustalony na pierwsze 7 dni w każdym przypadku utraty zarobku38 (art. 24 ust. 3). Zgodnie z
Konwencją nr 168 świadczenia z tytułu bezrobocia pełnego39 powinny być wypłacane w
ciągu całego okresu tego bezrobocia. Konwencja przewiduje jednak ograniczenie okresów
wypłaty tych świadczeń, a mianowicie (art. 19 ust. 2): początkowy okres wypłaty świadczenia
może być ograniczony do 26 tygodni w każdym przypadku bezrobocia lub do 39 tygodni w
okresie 24 miesięcy.
Jeżeli okres bezrobocia trwa dłużej niż ten początkowy okres, dalszy czas wypłaty
świadczenia, uwzględniający sytuację materialną świadczeniobiorcy i jego rodziny, może być
ograniczony. Przeciętny okres wypłaty świadczeń powinien wynosić przynajmniej 26
__________ 38 Licząc dni bezrobocia przed i po krótkotrwałym zatrudnieniu nieprzekraczającym ustalonego czasu, jako stanowiące część tego samego przypadku utraty zarobku. 39 A także w przypadku zawieszenia zarobków z powodu przejściowego zawieszenia pracy bez przerwy w stosunku pracy.
34
tygodni40. W okresie przejściowym stosowania postanowień Konwencji nr 168 okres wypłaty
świadczenia może być ograniczony do 13 tygodni w każdym okresie 12 miesięcy lub średnio
do 13 tygodni.
Konwencja nr 168 stanowi także, że osoby otrzymujące świadczenie z tytułu
bezrobocia i osoby pozostające na ich utrzymaniu powinny mieć zapewnione prawo do opieki
lekarskiej, nawet jeżeli ustawodawstwo krajowe uzależnia to prawo pośrednio lub
bezpośrednio od aktywności zawodowej (art. 23)41.
Zgodnie z postanowieniami Konwencji (art. 24) państwa członkowskie powinny dążyć
do zagwarantowania osobom otrzymującym świadczenia z tytułu bezrobocia (na warunkach
określonych w ustawodawstwach krajowych), by okresy wypłaty tych świadczeń były brane
pod uwagę przy:
a) nabywaniu prawa do świadczeń z tytułu inwalidztwa, starości i śmierci żywiciela
rodziny, a także – gdzie jest to właściwe – przy obliczaniu tych świadczeń oraz
b) nabyciu prawa do opieki lekarskiej oraz świadczeń chorobowych, macierzyńskich i
rodzinnych po zakończeniu bezrobocia „jeśli ustawodawstwo państwa-członka przewiduje
takie świadczenia i uzależnia je bezpośrednio lub pośrednio od aktywności zawodowej”42.
2.2. Świadczenia z tytułu bezrobocia w aktach Rady Europy
Podstawowe regulacje świadczeń z tytułu bezrobocia to:
1) Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r., część IV „Świadczenia z
tytułu bezrobocia” i inne odpowiednie postanowienia Kodeksu, Protokół do Kodeksu;
2) Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1990 r., część IV
„Świadczenia z tytułu bezrobocia” i inne odpowiednie postanowienia Zrewidowanego
Kodeksu.
Według Kodeksu (art. 20) ochrona z tytułu zajścia ryzyka bezrobocia powinna
obejmować utratę zarobku43, tak jak to określa ustawodawstwo krajowe, z powodu
niemożności otrzymania odpowiedniej pracy przez osobę chronioną, która jest zdolna i
gotowa do podjęcia pracy. __________ 40 Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że początkowy okres wypłaty świadczenia będzie miał inną długość niż okres kwalifikacyjny (czyli okres uprzedniego stażu ubezpieczenia czy zatrudnienia). 41 Taka sama zasada została zawarta w Zaleceniu nr 176. 42 W okresie przejściowym można odroczyć wprowadzenie w życie wyżej wymienionych postanowień art. 24 ust. 1, jeżeli pozostaje w mocy oświadczenie złożone zgodnie z art. 5. 43 Tak samo zakres ochrony jest zdefiniowany w Konwencji nr 102 (art. 20). Należy także zwrócić uwagę, że zarówno w Kodeksie, jak i w Konwencji nr 102 mówi się o utracie zarobku.
35
Natomiast w przypadku Zrewidowanego Kodeksu mamy wyodrębniony zakres
ochrony dla przypadków pełnego i częściowego bezrobocia.
Zgodnie z Kodeksem zakres podmiotowy uprawnionych do świadczeń w razie
bezrobocia powinien obejmować (art. 21) ustalone grupy pracowników, stanowiące łącznie co
najmniej 50% ogółu pracowników, albo inne osoby ustalone w Kodeksie. Zrewidowany
Kodeks oparty jest na rozwiązaniach zawartych w Konwencji nr 168 MOP.
W przypadku Kodeksu zakres przedmiotowy obejmuje świadczenia pieniężne, które
powinny być wypłacane okresowo i obliczane zgodnie z jego postanowieniami (art. 22).
Podobnie zakres ten został ustalony w Zrewidowanym Kodeksie, z tym że jest on
ustalony dla przypadków bezrobocia całkowitego i przypadków bezrobocia innego niż
całkowite.
Kodeks, a także Zrewidowany Kodeks nie określa szczegółowo warunków nabycia
prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia, pozostawiając tę kwestię do uregulowania w
ustawodawstwach krajowych. Wskazuje jednak, że świadczenia powinny być przynajmniej
zapewnione osobom objętym ochroną, które spełniły warunek stażu uznany za niezbędny dla
uniknięcia nadużyć w korzystaniu ze świadczeń (art. 23)44.
Wysokość świadczeń według Kodeksu dla typowego świadczeniobiorcy (tj.
mężczyzny mającego małżonkę i dwoje dzieci) powinna wynosić 45% poprzedniego zarobku
uprawnionego. Natomiast w Protokole do Kodeksu wysokość ta została podniesiona do 50%.
Natomiast wysokość zasiłków powinna wynosić dla samotnego świadczeniobiorcy
50%, a w przypadku świadczeniobiorcy mającego osoby na utrzymaniu (osoba z małżonkiem
i dwojgiem dzieci) 65% uprzednich zarobków45.
Rozwiązania Kodeksu dotyczące okresy wypłaty świadczeń są oparte na ustalonych w
Konwencji nr 102 MOP, natomiast Zrewidowanego Kodeksu wydłużają ten okres oraz
przewidują zróżnicowane rozwiązania dla określonych grup.
__________ 44 Należy zauważyć, że zasady te są takie same jak w Konwencji nr 102 w art. 23. 45 Lub innych przyjmowanych do podstawy wymiary zgodnie z art. 71 lub art. 72 Zrewidowanego Kodeksu. Należy dodać, że: – dla samotnego świadczeniobiorcy wysokość ta równa będzie co najmniej procentowi uprzednich zarobków świadczeniobiorcy lub jego żywiciela, zależnie od rodzaju przypadku objętego ochroną; – dla świadczeniobiorcy mającego osoby na utrzymaniu ta wysokość, zwiększona o kwotę zasiłków rodzinnych wypłaconych, w danym przypadku, w czasie trwania danego przypadku objętego ochroną, będzie co najmniej równa wskazanemu w tabeli, zależnie od rodzaju przypadku objętego ochroną, procentowi uprzednich zarobków świadczeniobiorcy lub jego żywiciela oraz kwoty zasiłków rodzinnych wypłacanych, w danym przypadku, osobie chronionej mającej takie same obciążenia rodzinne, jak ten świadczeniobiorca (art. 71 ust. 1).
36
2.3. Świadczenia z tytułu bezrobocia w regulacjach wspólnotowych
Główny kierunek działań podejmowanych przez Unię Europejską w zakresie
zabezpieczenia społecznego polega na koordynowaniu przepisów zabezpieczenia społecznego
obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich Unii. Taka koordynacja jest ze
społecznego punktu widzenia niezwykle ważna, a jej głównym celem jest zapewnienie, aby
osoby, które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie były w gorszym
położeniu aniżeli osoby, które z tego prawa nie korzystają46.
Podstawy prawne koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zostały zawarte
w Traktacie Rzymskim47 ulegały różnym modyfikacjom. Podstawowymi aktami są
rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów
zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i
członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty oraz rozporządzenie Rady
nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 1408/71
dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób
pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie
Wspólnoty. Koordynacja oparta jest na takich zasadach, jak: równe traktowanie, podleganie
ustawodawstwu jednego państwa i wreszcie zasadach zachowania praw w trakcie nabywania i
zachowania praw nabytych. Z tej ostatniej wynika, że uchyla się obowiązywanie klauzuli
zamieszkiwania przy wypłacie świadczeń i ustanawia możliwość eksportu świadczeń.
Zasiłki dla bezrobotnych z samej zasady nie są wypłacane za granicą. Wynika to z
zasady, że prawo do zasiłków dla bezrobotnych przyznawane jest pod warunkiem
pozostawania w gotowości do podjęcia pracy na rynku pracy kraju, który wypłaca ten
zasiłek48. Innymi słowy, dana osoba musi przebywać, mieszkać w kraju wypłacającym
zasiłek.
Ustanowiono pewne wyjątki od tej zasady, tj. ograniczoną możliwość eksportu
zasiłków dla bezrobotnych. Ponieważ ogólna zasada swobodnego przemieszczania się osób
obowiązuje na obszarze całej Unii Europejskiej, postanowiono przyznać bezrobotnemu prawo
do poszukiwania pracy w innym kraju członkowskim. Są to jednak wyjątkowe przywileje, __________ 46 A. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, t. III, Europejskie prawo ubezpieczeń społecznych, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2000, s. 546; F. Pennings, Introduction to European Social Security Law, Kluwer Law International 1998, s. 205 i nast.; W. Anioł, Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski, IPS UW, Warszawa 2003, s. 15 i nast. 47 Zob. bliżej A. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, op. cit., t. III, s. 16 i nast. Trzeba jednak pamiętać, że koordynacja jest także realizowana przez akty (dokumenty) przyjęte przez Radę Europy i Międzynarodową Organizację Pracy. 48 Orzeczenie w sprawie 20/75 Gaetano d’Amico, a także w sprawie 227/81 Francis Aubin.
37
przyznawane tylko na krótki czas, co zapobiega przedłużającej się nieobecności i
niedostępności tych osób na rynku pracy w kraju stałego pobytu.
Na podstawie rozporządzenia nr 1408/71 art. 69 bezrobotny zachowuje prawo do
zasiłku przez okres trzech miesięcy w sytuacji, kiedy poszukuje pracy poza granicami kraju.
Zasada ta nie jest stosowana do obywateli polskich, a także pochodzących z innych państw
członkowskich, które zostały przyjęte do UE 1 maja 2004 r., a także później ze względu na
ograniczenie zasady swobodnego przepływu pracowników (w tym podejmowania pracy w
dawnych państwach członkowskich). Jednak praktyka pokazuje, że te ograniczenia nie są w
jednakowym stopniu zastosowane przez państwa członkowskie.
Kwestie te były przedmiotem analizy Komisji Europejskiej i nocie Sekretariatu
Komisji Administracyjnej49, gdzie wyrażono opinię, że prawo wspólnotowe nie rozstrzyga,
czy możliwe jest rejestrowanie w okresach przejściowych osób poszukujących pracy w
urzędach zatrudnienia innych państw i umożliwienia tym samym eksportu świadczeń dla
bezrobotnych. To państwa członkowskie decydują, jakie rozwiązania będą miały
zastosowanie, czyli że zagadnienia te podlegają regulacjom krajowym, które w większości
przypadków utożsamiają prawo poszukiwania pracy i prawo podjęcia pracy.
Jak obecnie wygląda stosowanie art. 69 rozporządzenia 1408/71, który stanowi, że
bezrobotny, który spełnił warunki uzyskania zasiłku dla bezrobotnych i udaje się do jednego z
państw członkowskich w celu poszukiwania pracy, ma prawo do transferu przyznanego mu
zasiłku, tj. otrzymania go w państwie, w którym poszukuje pracy (do 3 miesięcy).
W odniesieniu do obywateli polskich sytuacja wygląda następująco. Różna jest
praktyka stosowania tego artykułu w poszczególnych państwach, które wprowadziły okresy
przejściowe w dostępie do rynku pracy.
Państwa te można podzielić następująco:
1) które odmawiają rejestracji i transferu świadczeń,
2) które stosują różną praktykę,
3) które potwierdziły możliwość rejestracji i transferu świadczeń.
Zasadniczo nie ma trudności w rejestracji bezrobotnych i transferu świadczeń z tytułu
bezrobocia z Polski do państw UE, które nie stosują okresów przejściowych w dostępie do
rynku pracy.
W celu uzupełnienia należy dodać, że ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje specjalnych warunków
__________ 49 Nota z 20 września 2004 r. EMPL/2212/04.
38
ograniczających poszukiwanie pracy50. Jej podejmowanie odbywa się na zasadach
określonych w polskim prawie. Oznacza to, że obywatel z państwa UE, który przyjeżdża do
Polski w celu poszukiwania pracy, zachowuje prawo do świadczeń z mocy art. 69
rozporządzenia 1408/7151.
Ważna zasada, zgodnie z rozporządzeniem 1408/71, to sumowanie okresów
ubezpieczenia, zatrudnienia i zamieszkania. Wynika z niej, że bez względu na miejsce, w
którym aktualnie przebywa pracownik, okresy jego ubezpieczenia, zatrudnienia czy
zamieszkania uznane w jednym państwie członkowskim nie przepadają, gdy skorzysta on ze
swojego prawa przemieszczania się w obrębie Unii. Rozporządzenie 1408/71 stanowi, że w
celu nabycia i zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń, właściwa instytucja powinna
uwzględnić w koniecznym zakresie52 okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania
uznane przez ustawodawstwo jakiegokolwiek państwa członkowskiego i traktować je jakby
miały one miejsce w ramach ustawodawstwa stosowanego przez właściwą instytucję.
Działanie to określa się mianem zsumowania lub agregacji53. Można więc powiedzieć, że
zasada ta uniezależniła zabezpieczenie społeczne od norm terytorialnych i realizuje ideę
europejskiej przestrzeni społecznej. Z punktu widzenia Wspólnoty Europejskiej prawo do
świadczeń przypisane jest do ubezpieczonego czy pracownika, a nie do terytorium, na którym
przebywa. Pozostaje więc jego prawem podmiotowym i nie zależy od miejsca, w którym
obecnie przebywa.
Podsumowując, można stwierdzić, że podstawowe zasady koordynacji realizują ideę
europejskiej przestrzeni społecznej w zakresie ochrony i zachowania uprawnień wynikających
z krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Służą także urzeczywistnianiu
(urealnieniu) swobodnego przepływu osób, w tym pracowników i członków ich rodzin. Brak
bowiem sprawnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego byłby poważnym
utrudnieniem w stosowaniu zasady swobodnego przepływu osób, a może nawet
uniemożliwiłoby jej realizację. W przyszłości z tych uprawnień będą korzystać w całej
rozciągłości osoby bezrobotne, zarejestrowane w polskich urzędach pracy. Będą bowiem __________ 50 DzU nr 99, poz. 1001 z późn. zm. 51 Zagadnienia te są analizowane w ramach projektu międzynarodowego badawczego, koordynowanego przez Uniwersytet w Gandawie. Autorka niniejszej części ekspertyzy jest ekspertem krajowym. Projekt nosi nazwę: „Training and reporting on European Social Security”, 52 Zsumowanie będzie zastosowane jedynie wtedy, gdy prawo wewnętrzne kraju nie przyznaje prawa do świadczenia z powodu niewystarczającego okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania, np. orzeczenie w sprawie 24/75 Petroni. 53 Idea zsumowania powinna być połączona z ideą proratyzacji (zasada pro rata temporis). Proratyzacja gwarantuje równy podział kosztów pomiędzy różne państwa członkowskie. Zasadą pro rata temporis – państwo członkowskie zobowiązane jest do finansowania świadczeń, które wynikają z wypełnionych okresów zatrudnienia bądź zamieszkania w danym państwie członkowskim.
39
mogły się udać, po upływie okresów przejściowych w dostępie do rynków pracy państw UE,
do innego kraju w celu poszukiwania pracy przez okres do 3 miesięcy54 z zachowaniem prawa
do zasiłku i uprawnień socjalnych nabytych w Polsce przez bezrobotnego i jego rodzinę
(świadczenia rodzinne, opieka zdrowotna).
Na zakończenie tej części należy dodać, że przepisy wspólnotowe nie harmonizują
systemów zabezpieczenia społecznego, jednak nakładają na państwa członkowskie obowiązek
zagwarantowania odpowiedniego poziomu życia bezrobotnego i jego rodziny (Zalecenie nr
442/92 EWG oraz Zalecenie nr 441/92 EWG)55.
2.4. Zabezpieczenie społeczne na wypadek bezrobocia w państwach UE.
Analiza porównawcza
2.4.1. Podstawowe rozwiązania
Większość krajów o gospodarce rynkowej uznaje brak pracy za ważną przesłankę
polityki zatrudnienia. Natomiast ryzyko braku pracy i świadczenia z nim związane są
najczęściej przedmiotem regulacji ze strony systemu ubezpieczeń społecznych. Świadczenia z
tytułu bezrobocia, przewidziane w tych systemach, wchodzą niejako do programu
ograniczania bezrobocia, chociaż z różnymi skutkami. Organizacyjnie ubezpieczenie od
bezrobocia jest w wielu państwach powiązane z administracją pracy jako jeden ze środków
walki z bezrobociem i łagodzenia jego skutków. Ochrona pracowników przed bezrobociem
oraz łagodzenie jego skutków są realizowane w tych krajach za pomocą różnych
instrumentów56.
We współczesnych krajach o gospodarce rynkowej występują najczęściej systemy
obowiązkowego ubezpieczenia od bezrobocia, a w wielu krajach również dodatkowo systemy
dobrowolnego ubezpieczenia od bezrobocia57.
Systemy obowiązkowego ubezpieczenia od bezrobocia najczęściej są powiązane z
ubezpieczeniami społecznymi albo stanowią ich integralną część. Występują też systemy
oddzielne dla określonych grup zawodowych, związane ze specyfiką ich pracy.
__________ 54 Po wejściu w życie nowych regulacji, tj. Rozporządzenia nr 883/2004 przez 6 miesięcy. 55 G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Warszawa 2005, s. 537 i nast. 56 La chômage et la Sécurité sociale 1996, s. 3 i nn. 57 La chômage.. 1996, MISSOC 2006, System mutuel d’information sur la protection sociale.
40
W ramach dobrowolnego ubezpieczenia mieszczą się związkowe kas ubezpieczenia od
bezrobocia, niekiedy subwencjonowane przez państwo. Przynależność do nich jest najczęściej
związana z członkostwem związkowym.
W niektórych państwach istnieją także systemy świadczeń uzupełniających z tytułu
bezrobocia, zagwarantowane w układach zbiorowych dla niektórych grup pracowników.
Świadczenia te są wypłacane niezależnie od świadczeń przewidzianych przez obowiązkowe
ubezpieczenia od bezrobocia.
Uzupełniający charakter mają również systemy pomocy z tytułu bezrobocia, które
najczęściej obejmują zasiłki z tytułu bezrobocia, a czasami świadczenia o innym charakterze
(finansowane przez państwo).
W poszczególnych państwach rola systemów o charakterze pomocy w przypadku
bezrobocia, jest zróżnicowana. W niektórych krajach stanowią one uzupełnienie świadczeń
ubezpieczeniowych. W innych, zgodnie z kryterium potrzeb obejmują bezrobotnych po
wyczerpaniu maksymalnych uprawnień z ubezpieczenia, bądź też osoby, które nie spełniają
wymagań ubezpieczeniowych58.
2.4.2. Analiza porównawcza systemów ubezpieczenia od bezrobocia
W państwach członkowskich Unii Europejskiej w systemach ubezpieczenia na
wypadek bezrobocia podejmowano wysiłki mające na celu zmniejszenie masowego i
długookresowego bezrobocia, a także mające na celu utrzymanie równowagi finansowej tych
systemów. Jednak ich organizacja, sposoby finansowania, a także zasady przyznawania
świadczeń nie przeszły znaczących zmian i charakteryzują się pewną stabilnością.
1) Organizacja ubezpieczenia na wypadek bezrobocia
W organizacji systemów ubezpieczenia na wypadek bezrobocia w państwach Unii
Europejskiej występują trzy rodzaje zarządzania. Przykładowo:
1) Dania, Finlandia, Francja, Holandia i Szwecja – systemy te są zarządzane przez
instytucje prywatne bądź parytetowe, które skupiają przedstawicieli związków zawodowych i
organizacji pracodawców, bądź są powiązane ze związkami zawodowymi i innymi
organizacjami zawodowymi;
2) niektóre kraje powierzyły system ubezpieczenia instytucjom parapublicznym
trójstronnym, składającym się z przedstawicieli państwa, związków zawodowych i
organizacji pracodawców, np. Austria, Belgia, Hiszpania, Niemcy i Włochy; __________ 58 Różnorodne formy pomocy dla bezrobotnych są przedstawione w: Chômage... 1992, La contribution... 1992: La protection.. 1997.
41
3) występują systemy zarządzane bezpośrednio przez państwo, np. Grecja, Irlandia,
Luksemburg, Portugalia i Wielka Brytania.
W chwili obecnej żaden z trzech rodzajów systemów zarządzania nie jest dominujący.
W niektórych krajach zarządzanie ubezpieczeniem na wypadek bezrobocia jest włączone do
ubezpieczenia społecznego.
2) Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia
Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jest w większości państw oparte
na składkach opłacanych w zróżnicowanej wysokości przez pracodawców i pracowników.
W Niemczech i Austrii pracownicy i pracodawcy płacą składki w jednakowej
wysokości. W większości przypadków udział pracodawców w tej składce jest wyższy niż
udział pracowników. W Hiszpanii, udział pracodawców jest zdecydowanie wyższy. W
Irlandii, Portugalii i Wielkiej Brytanii składki na ubezpieczenie z tytułu bezrobocia są
odprowadzane (zawarte) w łącznej składce na ubezpieczenie społeczne.
Systemy ubezpieczeń od bezrobocia korzystają z dodatkowego finansowania z
budżetu, co jest spowodowane koniecznością usunięcia deficytu w związku ze wzrostem
liczby bezrobotnych i spadkiem liczby odprowadzających składkę. Może to dotyczyć także
sytuacji nieprecyzyjnej oceny wpływów ze składek.
Z drugiej strony, w większości państw członkowskich występuje system zapomóg na
wypadek bezrobocia jako uzupełnienie systemu ubezpieczenia z tytułu bezrobocia. Zapomogi
te finansowane są przez budżet państwa lub budżety władz lokalnych. Najczęściej obejmują
one bezrobotnych niespełniających warunków systemu ubezpieczenia od bezrobocia albo
bezrobotnych, którzy wyczerpali prawo do świadczeń z tego systemu.
3) Świadczenia z tytułu bezrobocia
Podstawowe warunki wymagane w celu nabycia prawa do zasiłków dla bezrobotnych
są bardzo zbliżone we wszystkich regulacjach państw członkowskich Unii Europejskiej.
Bezrobotni muszą:
– być zapisani we właściwym urzędzie pracy,
– być zdolni do pracy,
– być dyspozycyjni do podjęcia pracy,
– nie przekroczyć ustalonego w ustawodawstwie krajowym maksymalnego wieku,
najczęściej jest to wiek emerytalny,
– być ubezpieczonymi lub spełniać warunki opłacania składek na ubezpieczenie z
tytułu bezrobocia,
– posiadać wymagany okres ubezpieczenia.
42
Czasami występują także inne warunki jak przykładowo, obowiązek bycia do
dyspozycji właściwego urzędu pracy (w Belgii, we Włoszech, w Holandii lub w Hiszpanii).
Niektóre państwa jak Finlandia, Francja czy Dania wymagają statutu osoby stale
zamieszkującej w tym kraju.
Okres wypłaty świadczenia jest w większości przypadków uzależniony od
wcześniejszego okresu zatrudnienia a często także od wieku osoby zainteresowanej. Okresy
wypłaty świadczenia różnią się znacznie między poszczególnymi państwami. W Belgii okres
ten nie podlega w zasadzie żadnym ograniczeniom, kiedy w innych państwach występuje
ograniczenie okresu wypłaty zasiłków z tytułu bezrobocia od 6 miesięcy w Holandii do 3 lat
(z możliwością przedłużenia do 5 lat) w Danii (czy 5 lat w Islandii).
Wysokość zasiłku dla bezrobotnych jest obliczana najczęściej jako procent
wynagrodzenia bazowego. Wynagrodzenie przyjmowane jako bazowe jest różne w zależności
od państwa; w Holandii i w Grecji jest to ostatnie wynagrodzenie otrzymywane w okresie
aktywności zawodowej; w Hiszpanii jest brane pod uwagę wynagrodzenie z 6 ostatnich
miesięcy, a w Austrii i w Niemczech ustalane jest na podstawie średniego wynagrodzenia z
ostatniego pełnego roku kalendarzowego; we Francji wynagrodzenie przyjmowane do
podstawy wymiaru zasiłku, a także okres, którego jest przyjmowane, zależy od okresu pracy
pracownika i jego wieku.
Przyjęta w poszczególnych państwach wysokość zasiłku jako procent wynagrodzenia
bazowego jest zdecydowanie odmienna w poszczególnych państwach i waha się od 30%
wynagrodzenia bazowego we Włoszech (zwykły zasiłek) czy w Grecji 40% dla robotników
oraz 50% dla pracowników do 90% w Danii – ograniczonego pułapem. Średnia dla
wszystkich krajów wynosi od 40% do 65%. W Irlandii i w Zjednoczonym Królestwie zasiłek
jest jednolity (ryczałtowy). Liczba osób pobierających świadczenia w innych krajach UE
wynosi od 40% do 80% osób uznanych za bezrobotne.
Liczba dni, przez które wypłaca się zasiłek jest zmienna i wynosi od 5 do 7 dni w
tygodniu. W większości państw członkowskich stosuje się okres oczekiwania wypłaty
świadczenia (okres karencji).
Świadczenia z tytułu bezrobocia są przeważnie opodatkowane.
43
W podsumowaniu można stwierdzić że:
1) występują trzy rodzaje zarządzania systemami ubezpieczenia na wypadek
bezrobocia i żadne z nich nie jest dominujące:
− zarządzanie parytetowe (związki zawodowe/pracodawcy) lub związkowe,
− wspólne zarządzanie przez państwo i organizacje pracodawców i związkowe,
− zarządzanie bezpośrednio przez państwo.
2) w większości przypadków finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jest
oparte na składkach płaconych przez pracowników i pracodawców. Zapomoga na wypadek
bezrobocia, która uzupełnia system ubezpieczenia, jest zwykle finansowana przez państwo
lub budżet władz lokalnych.
3) podstawowe warunki wymagane w celu nabycia prawa do zasiłku z tytułu
bezrobocia mają wiele wspólnych cech we wszystkich państwach członkowskiej Unii
Europejskiej.
Na zakończenie analizy porównawczej można stwierdzić, że w ostatnich latach do
systemów ubezpieczenia z tytułu bezrobocia w państwach członkowskich Unii Europejskich
wprowadzono ostrzejsze przepisy dotyczące nabycia prawa i korzystania z zasiłków dla
bezrobotnych.
Niektóre z kolei wprowadziły równolegle przepisy korzystniejsze dla
świadczeniobiorców – na co wpłynęły określone uwarunkowania krajowe.
W większości państw podjęto wiele działań na rzecz bezrobotnych w młodym wieku,
na rzecz kobiet oraz osób w wieku 50+, co jest zgodne z zaleceniami UE w tym obszarze.
44
Tabela 1. Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia*
Państwo Składka Ograniczenia podstawy wymiaru składki – limity
Belgia Cześć ogólnej składki ok. 2,5% nie Czechy 1,6% podstawy wymiaru, tj. płacy brutto – 0,4% pracownik
1,2% pracodawca nie
Dania Składka ryczałtowa Podatki
nie
Niemcy 6,50% – 3,25% pracownik, 3,25% pracodawca tak Estonia 1,5% – 0,5% pracodawca, 1% pracownik; podatki tak Grecja 5% – 1,33% pracownik, 3,67% pracodawca
FGŚP – 0,4% pracodawca Kształcenie zawodowe – 0,7%: 0,6% pracodawca, 0,1% pracownik
tak
Hiszpania 7,55% – 1,55% pracownik, 6% pracodawca tak Francja 6,40% – 2,40% pracownik, 4,0% pracodawca; podatki tak Irlandia W ramach ogólnej składki ok. 6%; podatki tak Islandia W ramach ogólnej składki; podatki tak Włochy Składka
Przemysł powyżej 50 pracowników: 4,71% – 0,30% pracownik, 4,41% pracodawca Handel, usługi powyżej 50 pracowników: 2,51% – o,30% pracownik, 2,21% pracodawca W pozostałych przypadkach: składka ustalana według przyjętych zasad
nie
Cypr 6% pracodawca nie Łotwa Ustalana w ogólnej składce na poziomie 1,89% wynagrodzenia brutto nie Litwa 1,5% pracodawca nie Luksemburg W składce ogólnej nie Węgry 4% – 1% pracownik, 3% pracodawca nie Malta W składce ogólnej nie Holandia 7,55% – 5,80% pracownik, 1,55% pracodawca
Na świadczenia uzupełniające 1,89% pracodawca tak
Norwegia W składce ogólnej nie Austria 6% – 3% pracownik, 3% pracodawca tak Polska 2,45% pracodawca nie Portugalia W składce ogólnej nie Szwajcaria 2% – 1% pracownik, 1% pracodawca tak Słowenia 020% – 0,14% pracownik, 0,06% pracodawca nie Słowacja 1% pracownik, 1% pracodawca, 2% ubezpieczenie dobrowolne tak Finlandia 0,6% albo 2,5% w zależności od podstawy wymiaru
5,5% ubezpieczony tak
Szwecja 3,70% pracodawca, 1,16% pracujący niezależnie tak Wielka Brytania W składce ogólnej; podatki
* W przypadku Polski składkę przeznacza się na świadczenia i aktywne formy działań na rzecz bezrobotnych ; w innych kreajach głównie na świadczenia. Źródło: MISSOC 2006, System mutuel d’information sur la protection sociale. 3. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W POLSKIM USTAWODAWSTWIE
3.1. Ogólne zasady
W Polsce mamy dobrze rozbudowane ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia
społecznego. Konstytucja używa określenia „prawo do zabezpieczenia społecznego”, co
upoważnia do posługiwania się tym terminem w odniesieniu do polskiego systemu.
45
Analizując zabezpieczenie społeczne w Konstytucji RP, trzeba wziąć pod uwagę
zasady ogólne, do których odnoszą się Trybunał Konstytucyjny (TK) oraz Sąd najwyższy
(SN)59, w tym: wymienioną w preambule zasadę pomocniczości oraz w art. 2 zasadę
sprawiedliwości społecznej.
Prawo do zabezpieczenia społecznego zawarte jest w rozdziale II „Wolności, prawa i
obowiązki człowieka i obywatela”, w części „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i
kulturalne”.
W myśl Konstytucji z 1997 r. (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r.; DzU nr 78, poz. 483). Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie
niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku
emerytalnego – art. 67 ust. 1. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający
innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy
określa ustawa (art. 67 ust. 2). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do świadczeń
chorobowych, inwalidzkich, emerytalnych oraz w razie bezrobocia).
Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1)
Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają
równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowej ze środków publicznych. Warunki
i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (art. 68). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo
do świadczeń opieki zdrowotnej przyznane każdemu i obywatelom).
Państwo w swojej praktyce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.
Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i
niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Matka przed i po urodzeniu ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych,
której zakres określa ustawa (art. 71). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do rent
rodzinnych i świadczeń rodzinnych i innych działań na rzecz rodziny).
Pomocy społecznej i prawa do pomocy społecznej odrębnie Konstytucja nie reguluje;
wywodzi się je z prawa – z art. 67 ust. 2 i art. 71, chociaż w literaturze jest odrębny pogląd, że
tylko z ustawy (Jończyk 2006).
Należy jednak dodać, że SN w wyroku z 13 kwietnia 2007 r. orzekł, że nie muszą
dostać świadczeń osoby niezdolne do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo bez
własnej winy bezrobotne, jeżeli nie spełniają warunków przewidzianych w przepisach o
świadczeniach z ubezpieczenia społecznego. Nie dają podstawy do występowania z takimi
__________ 59 J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 25 i n.
46
żądaniami art. 67 Konstytucji ani art. 12 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Społecznej Rady
Europy z 1961 r. Oznacza to, że zakres bezpieczeństwa socjalnego określony jest w ustawach.
Art. 2 Konstytucji jest ogólną deklaracją polityczną, i nie kreuje uprawnień dla obywateli ani
obowiązku państwa wydania przepisów pociągających obciążenia finansowe. Jeżeli chodzi o
art. 67 Konstytucji, SN podkreślił, że przyznaje on ustawodawcy (co potwierdził wcześniej
TK) znaczą swobodę w ustalaniu w zabezpieczenia społecznego. Według SN art. 67 ani żaden
inny nie wymaga, aby każdy obywatel niezdolny do pracy z powodu choroby lub wieku miał
prawo do emerytury lub renty, a każdy pozostający bez pracy nie ze swojej winy prawo do
zasiłku.
SN dodał także, że żaden przepis nie zobowiązuje do wydania aktu prawnego, który
gwarantowałby świadczenia z zabezpieczenia społecznego w wysokości zapewniającej
zaspokajanie niezbędnych potrzeb. Decyduje o tym świadomie ustawodawca.
Fakt, że Konstytucja nie reguluje kompleksowo zagadnień dotyczących
zabezpieczenia społecznego nie powinien być oceniany jako wpływający na obniżenie
pozycji uprawnionych.
W europejskiej literaturze przedmiotu spotyka się ocenę, że w niektórych krajach
ustawy konstytucyjne zawierają szczegółowe zobowiązania dotyczące zabezpieczenia
społecznego (czy nawet szerzej polityki społecznej), które jednak pozostają
niezrealizowanymi obietnicami. Z kolei w konstytucjach takich państw, jak Szwecja, Francja
czy Austria (a także Belgia i Niemcy) nie wymienia się expresis verbis prawa do
zabezpieczenia społecznego, chociaż odpowiednie akty prawne zapewniają wysoki poziom
ochrony.
W polskim ustawodawstwie zabezpieczenia społecznego można wyodrębnić – de lege
lata – te same rodzaje ryzyka, które znajdują się w Konwencji nr 102 MOP. Większość z tych
świadczeń kwalifikowana jest jako przysługujące z systemu ubezpieczeń społecznych
(ubezpieczeń: emerytalno-rentowego, chorobowego, wypadkowego). Natomiast inne
przysługują na zasadach ustalonych w odpowiednich regulacjach zaliczanych do systemów
pozaubezpieczeniowych. Takie ujęcie tego zagadnienia jest zgodne z Konstytucją, która
zawiera upoważnienie do określenia zakresu i formy zabezpieczenia społecznego w drodze
ustawowej.
47
3.2. Świadczenia z tytułu bezrobocia w polskim systemie
Podstawowe regulacje to Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy (DzU z 2004 r., nr 99, poz. 1001). W ustawie zakres ochrony można
ustalić przez analizę przepisów definiujących różne pojęcia w niej zawarte, a w szczególności
przez pojęcie bezrobotnego60. Zakres ten obejmuje utratę zarobków (dochodów) z powodu
utraty pracy osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, zdolnych i
gotowych do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy61 obowiązującego w
danym zawodzie lub służbie, nieuczące się w szkole w systemie dziennym62, zarejestrowaną
we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie
pracy, jeżeli spełnia dodatkowo inne warunki63, w tym jest w odpowiednim wieku i nie
uzyskuje dochodów przekraczających ustalony limit – jeżeli oczywiście poszukuje
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Należy jednak dostrzec cel nadrzędny określony w ustawie (art. 1 ust. 1), tj. zadania
państwa w zakresie promocji zatrudnienia i łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji
zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Można więc uznać, że zakres
ochrony jest szeroki, bo obejmuje ochronę z tytułu utraty pracy i dochodów z niej
uzyskiwanych. Określono w niej także zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia i
przeciwdziałania bezrobociu. Ustawa zawiera także definicję odpowiedniej pracy.
Regulacje polskie dotyczą jednak ochrony z tytułu bezrobocia pełnego. Można jednak
dostrzec pewne regulacje, które dałoby się zakwalifikować do ochrony z tytułu częściowego
bezrobocia64.
Należy także dodać, że w przepisach nowej ustawy zawarto nowe instrumenty mające
na celu aktywizację bezrobotnych i rozłożenie ciężarów finansowych tych zadań na różne
podmioty (rozdział 11 „Instrumenty rynku pracy” – art. 44 i następne)65.
Zakres osób objętych ochroną jest szeroki, obejmuje bowiem pracowników, ustalone
grupy zawodowe i inne osoby pozostające bez pracy. Jednak należy dodać, że ze względu na
__________ 60 Chociaż zakres ten powinien być jasno określony w odpowiednich przepisach Ustawy. 61 Jeżeli chodzi o osoby niepełnosprawne, których stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zakładzie lub służbie. 62 Z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym lub zaocznym. 63 Wymienione w art. 2 pkt 2 litera od a do k Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 64 Chodzi mianowicie o wprowadzony na podstawie art. 48 Ustawy dodatek aktywizacyjny. 65 Na temat oceny polskich regulacji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia M. Szylko-Skoczny (red.), Różne oblicza bezrobocia, IPS UW, Warszawa 1999; E. Kryńska, Zmiany w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu: w kierunku równowagi na rynku pracy, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady, ISP, Warszawa 2004.
48
ustanowienie progu dochodowego – w celu objęcia ochroną – na poziomie co najmniej
minimalnego wynagrodzenia, pracownicy o niższych dochodach, a także inne osoby nie są
objęte zakresem ochrony. Oznacza to, że nie nabywają prawa do świadczeń z tytułu
bezrobocia66.
Zakres przedmiotowy nie został wprost zdefiniowany w Ustawie, ale katalog
świadczeń jest określony i zamknięty. Obejmuje on świadczenia pieniężne, jak zasiłki (a
także inne świadczenia). Do świadczeń podstawowych należy zasiłek dla bezrobotnych67. Jest
to świadczenie związane z zabezpieczeniem na wypadek braku pracy o charakterze
powszechnym, finansowanym z Funduszu Pracy68.
Zgodnie z przepisami Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
prawo do zasiłku dla bezrobotnych (art. 71) przysługuje bezrobotnemu69 po upływie 7 dni od
dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli spełnione są
następujące warunki:
1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu,
przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych
oraz
2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres
co najmniej 356 dni:
a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego
wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy70 lub
b) wykonywał pracę w innych formach prawem ustanowionych (umowa
cywilnoprawna, działalność gospodarcza, współpraca przy umowach, współpraca przy
__________ 66 Na podstawie Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 104) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy są ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 Ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (czyli w 2007 r. 936 zł). 67 Prawo do tego zasiłku zachowuje się także za okres udokumentowanej niezdolności do pracy z powodu choroby, a także w razie urodzenia dziecka przez kobietę w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W tym ostatnim przypadku okres wypłaty tego zasiłku może ulec przedłużeniu. 68 Którego wpływy pochodzą m.in. ze składek opłacanych przez osoby i podmioty zobowiązane do ich opłacania. 69 Pojęcie bezrobotnego jest ustalone w art. 2 pkt 2 Ustawy. 70 Z wyjątkiem opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104. W przypadku pracy w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.
49
działalności i inne) i osiągnął z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego
wynagrodzenia71,
c) był zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub
dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy.
Ustawa przewiduje także, jakie okresy nieaktywności zawodowej72 zalicza się do
wymaganych 365 dni warunkujących nabycie prawa do zasiłku. Uwzględnia się także inne
okresy, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli
podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne
wynagrodzenie za pracę (art. 71 ust. 2 pkt 4). Uwzględnia się ponadto okresy, za które
przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę
stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi
odszkodowanie z tytułu wypowiedzenia umowy o pracę.
Zasady wymiaru zasiłku z tytułu bezrobocia są powszechne i jednakowe dla
wszystkich uprawnionych73. Zasiłek z tytułu bezrobocia jest ustalony w stałej wysokości.
Wynosi on 538,30 zł (art. 72); w tak ustalonej wysokości może być nazywany zasiłkiem
podstawowym.
Zasiłek z tytułu bezrobocia jest waloryzowany 1 czerwca każdego roku o wskaźnik
wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem.
Wysokość zasiłku w zależności od posiadanego łącznego okresu zatrudnienia
i wykonywania innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wynosi74 (art. 72 ust. 2
i ust. 3):
– 80% zasiłku podstawowego w przypadku osób posiadających łączny okres
zatrudnienia mniej niż 5 lat (obecnie 430,64 zł);
– 100% zasiłku podstawowego w przypadku osób posiadających łączny okres
zatrudnienia wynoszący od 5 do 20 lat;
__________ 71 Od którego opłacono składki na Fundusz Pracy. 72 Są to m.in. (art. 71 ust. 2) okresy zasadniczej służby wojskowej, a także służby w innych formach, urlopu wychowawczego, pobieranie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia po odliczeniu kwoty składek na ubezpieczenia społeczne i należne od pracownika. 73 Chociaż zasady ustalania tych świadczeń przeszły głęboką ewolucję od liberalnie i swobodnie udzielanych świadczeń w 1990 r. do coraz bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania, a także ustalania ich wysokości. Por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, op. cit., s. 348, a także M. Kabaj, Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, IPiSS, Warszawa 2000. 74 Okresy uprawniające do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku zostały wymienione w art. 71, a także w art. 72 ust. 4 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
50
– 120% zasiłku podstawowego w przypadku osób posiadających łączny okres
zatrudnienia uprawniający do zasiłku co najmniej 20 lat (obecnie 645,96 zł).
W polskim ustawodawstwie okres wypłaty świadczeń jest uzależniony od stopy
bezrobocia w danym regionie Polski (obowiązującej na obszarze działania powiatowego
urzędu pracy). Wynosi on odpowiednio 6, 12 lub 18 miesięcy. Zasiłki są wypłacane za każdy
dzień kalendarzowy75, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się76.
W polskim ustawodawstwie w ramach uprawnień dodatkowych można wyróżnić
prawo do ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych i członków ich rodzin77. Osoba
bezrobotna niepodlegająca obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (np.
aktywności zawodowej) jest w pierwszej kolejności obejmowana tym ubezpieczeniem jako
członek rodziny osoby opłacającej składkę na to ubezpieczenie. Natomiast bezrobotnych
podlega zgłoszeniu do tego ubezpieczenia przez urząd pracy jedynie wówczas, gdy nie może
zostać zgłoszony jako członek rodziny osoby objętej tym ubezpieczeniem i opłacającej
składkę (np. jako małżonek osoby prowadzącej działalność gospodarczą albo małżonek
pracownika).
Na podstawie analizy opinii pracowników powiatowych urzędów pracy, a także
materiałów źródłowych78 można sformułować wniosek, że znaczna część osób bezrobotnych
uzyskuje ten status w celu objęcia ich i członków ich rodzin ubezpieczeniem zdrowotnym.
Zagadnienie to wymagałoby badań w powiatowych urzędach pracy oraz rozważania zmiany
obecnych przepisów tak, aby inne instytucje np. pomocy społecznej podejmowały decyzje o
objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym tych osób. W konsekwencji takich działań można by
rozróżnić osoby faktycznie bezrobotne od tych, które taki status otrzymują w celu objęcia
ubezpieczeniem zdrowotnym.
Ponadto bezrobotni mający prawo do zasiłku na okres pobierania tego zasiłku są
objęci obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym79. Składka na to
ubezpieczenie jest opłacana przez właściwy urząd pracy i finansowana przez FP ze środków
budżetu państwa. Tym samym okres pobierania zasiłku z tytułu bezrobocia będzie
uwzględniany przy nabyciu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych, a także obliczania __________ 75 Za każdy dzień kalendarzowy, czyli soboty, niedziele i dni świąteczne. 76 Z zastrzeżeniem art. 75, który reguluje przypadki, kiedy prawo do zasiłku nie przysługuje. 77 Na podstawie Ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DzU nr 210, poz. 2135 z późn. zm.). 78 Są to prace dyplomowe pisane przez doradców zawodowych i pośredników pracy pod kierunkiem autorki tej części ekspertyzy w 2007 r. Na ich podstawie można ustalić, że część bezrobotnych rejestruje się, aby być objętym ubezpieczeniem zdrowotnym; w konsekwencji dotyczy to także rodzin tych osób. 79 Na podstawie Ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, poz. 887 z późn. zm.).
51
ich wysokości. Na uprawnionych członków rodziny bezrobotnych przysługuje także
świadczenie rodzinne, o ile są spełnione odpowiednie warunki80.
4. PODSUMOWANIE I WNIOSKI
Z przedstawionych rozwiązań wynika, że przedmiot ochrony ustanowiony w
ustawodawstwie polskim odpowiada ustanowionemu w Konwencji nr 102 i Kodeksie, jest
jednak zdecydowanie węższy od ustanowionego w Konwencji nr 168, która obejmuje
ochroną nie tylko bezrobocie pełne, ale także inne zdarzenia pociągające za sobą utratę pracy,
w tym bezrobocie częściowe. Jest również zdecydowanie węższy od ustalonego w
Zrewidowanym Kodeksie RE. Można więc rozważyć, czy przyszłości nie należałoby objąć
ochroną bezrobocia częściowego.
Rozwiązania polskie dotyczące zakresu podmiotowego odpowiadają zawartym w
Konwencji nr 102 i Kodeksie, ponieważ spełniony jest warunek, aby zakres podmiotowy
obejmował ustalone grupy pracowników, stanowiące łącznie co najmniej 50% ogółu
pracowników,. Konwencja nr 168 stawia warunek, aby w regulacjach krajowych zakres
podmiotowy obejmował 85% wszystkich pracowników, który również jest spełniony81.
Jednak poważnym problemem jest fakt, że warunki nabycia prawa do zasiłku spełnia około
13% osób zarejestrowanych jako bezrobotne. Przedstawione standardy nie ustalają
wskaźników, ile osób powinno pobierać zasiłki, jednak mówią, że warunki nabycia prawa do
nich nie mogą ograniczać dostępu do tych świadczeń zdecydowanej większości osób objętych
ochroną. Jest też przejawem likwidacji ochrony społecznej w razie bezrobocia.
Co do rodzajów świadczeń związanych z ryzykiem bezrobocia rozwiązania polskie
odpowiadają wymaganiom ustanowionym w Konwencji nr 102 i Kodeksie, które jedynie
wskazują na konieczność zapewnienia w rozwiązaniach krajowych świadczeń pieniężnych z
tytułu bezrobocia, pozostawiając swobodę rozstrzygnięć tej kwestii ustawodawstwom
krajowym. System świadczeń z tytułu bezrobocia może być systemem składkowym lub
bezskładkowym, może też stanowić połączenie tych systemów. Systemy te mają na celu
zagwarantowanie odpowiednich (wystarczających) świadczeń pieniężnych objętych ochroną z
tytułu bezrobocia całkowitego i częściowego. W Polsce system obowiązkowego
__________ 80 Na podstawie Ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DzU nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). 81 Każdego roku należy ustalać, jaka jest liczba osób osiągających niższe wynagrodzeniem niż minimalne, bowiem są to osoby nie objęte ochroną. Zob. H. Markowska, H. Zalewska, G. Uścińska, red., Addendum. Obliczenia porównawcze, s. 11 i nast.
52
ubezpieczenia na wypadek bezrobocia opartego na składce mógłby być uzupełniony
dodatkowym, finansowanym ze środków publicznych.
Warunki nabycia prawa do świadczeń w Konwencji nr 102 i nr 168 oraz w Kodeksie
są ogólne i akty te zalecają ich uszczegółowienie ustawodawstwom krajowym. Zgodnie z
nimi wskazane jest ustanowienie wcześniejszego stażu (ubezpieczenia, zatrudnienia), jeżeli
będzie uznane, że jest on konieczny dla uniknięcia nadużyć w korzystaniu ze świadczeń.
Wprowadzenie tego warunku jest konieczne zwłaszcza w systemach ubezpieczeniowych,
kiedy składka ma charakter świadczenia wzajemnego.
Przeprowadzone w piśmiennictwie obliczenia82 pokazują, że poziom zasiłku dla
bezrobotnych określony w Konwencji nr 102 i w Kodeksie w wysokości 45% uprzednich
zarobków uprawnionego nie jest spełniony w polskim ustawodawstwie.
Zgodnie z Konwencją nr 168 poziom zasiłków dla bezrobotnych powinien wynosić –
jeżeli świadczenia nie są oparte na składkach lub poprzednich zarobkach uprawnionych –
50% płacy minimalnej83 albo być na takim poziomie, który zapewni minimum niezbędne do
pokrycia podstawowych kosztów utrzymania, zależnie od tego, która z tych kategorii jest
wyższa.
Polskie rozwiązania dotyczące zasiłku dla bezrobotnych mogłyby zostać porównane z
rozwiązaniami przejściowymi 84; wówczas należy ustalić, czy zasiłek odpowiada 45% płacy
minimalnej lub płacy zwykłego pracownika, ale nie może być niższy od poziomu, który
zapewnia minimum niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania.
W 2007 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 936 zł, a podstawowy zasiłek dla
bezrobotnych – 538,30 zł, czyli spełniony był warunek, aby jego wysokość wynosiła co
najmniej 45% minimalnego wynagrodzenia. Spełniony jest także warunek, aby jego
wysokość wynosiła 50% tego wynagrodzenia.85
Powstaje jednak pytanie, czy taka wysokość zasiłku dla bezrobotnych jest
wystarczająca na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania. Brak jest, niestety, danych
statystycznych, a także odpowiednich badań, dzięki którym można by ustalić minimum
niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania bezrobotnego i jego rodziny86. W
__________ 82 Obliczenia te zostały zamieszczone w: H. Markowska, H. Zalewska, G. Uścińska, red., Addendum. Obliczenia porównawcze. 83 Statutowej, czy ustalonej w inny sposób w ustawodawstwie krajowym. 84 To jest takimi, które dane państwo może zastosować w okresie przejściowym. 85 Od dnia 1 stycznia 2004 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 824 zł, a zasiłek od dnia 1 marca 2004 r. – 504,20 zł; od dnia 1 stycznia 2005 r. – 849 zł, a zasiłek – 504,20 zł. 86 Obecny poziom zasiłków jest zdecydowanie niższy aniżeli kategoria minimum socjalnego dla gospodarstw pracowniczych i emeryckich. Raczej jest bliższy minimum egzystencji 2-osobowych gospodarstw pracowniczych i 2-
53
związku z tym należy zgłosić postulat zmodyfikowania obliczania minimum socjalnego dla
gospodarstw osób bezrobotnych i ich rodzin.
Na tle tych ustaleń można uznać, że nie są także realizowane gwarancje zachowania
odpowiedniego poziomu życia bezrobotnego i jego rodziny postulowane we wspólnotowym
Zaleceniu nr 44287, które wskazuje na potrzebę obliczania tego minimum.
Polskie ustawodawstwo nie zawiera tak szerokiego katalogu uprawnień dodatkowych,
które są zawarte np. w Konwencji nr 168. Należy jednak rozważyć wyłączenie z zadań pup
obejmowania ubezpieczeniem zdrowotnym osób bezrobotnych, bowiem w wielu wypadkach
status osoby bezrobotnej jest uzyskiwany tylko w tym celu. Zadanie to mogłoby być
przekazane np. do instytucji pomocy społecznej.
Przedstawione rozwiązania w innych krajach pokazują, że system zabezpieczenia
społecznego dotyczący ochrony razie bezrobocia oparty jest na koncepcji wielostopniowych
rozwiązań, tj. ubezpieczenia obowiązkowe, świadczenia dodatkowe, pomoc społeczna oraz
uprawnienia dodatkowe (opieka zdrowotna, system świadczeń rodzinnych).
Przygotowując koncepcję rozwiązań na przyszłość dla Polski należałoby wykorzystać
doświadczenia państw europejskich UE, wprowadzając na przykład ubezpieczenie od
bezrobocia, oraz doświadczenia zawarte w standardach międzynarodowych i europejskich
przedstawione w tym opracowaniu.
5. WNIOSKI NA NAJBLIŻSZĄ PRZYSZŁOŚĆ
1. Zakres podmiotowy osób pobierających zasiłki nie powinien ulegać dalszemu
zawężeniu, gdyż w przeciwnym razie proces ten graniczyłby z faktyczną likwidacją ochrony
w razie bezrobocia.
2. Powiązać wysokość zasiłku z minimum socjalnym dla osób bezrobotnych i
członków ich rodzin. W tym celu należy zmodyfikować zasady obecnie ustalonego minimum
socjalnego w celu wyodrębnienia tej kategorii dla osób bezrobotnych.
3. Uprawnienia dodatkowe osób bezrobotnych i członków ich rodzin, jak np. do
świadczeń zdrowotnych, powinny być potwierdzane przez inne instytucje niż powiatowy
urząd pracy, np. pomoc społeczną. Wpłynęłoby to na zmianę liczby osób bezrobotnych,
__________ osobowych emeryckich. Tak wynika z badań nad minimum prowadzonych w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. Zob. np. P. Kurowski, Zmodyfikowane minimum socjalne w 2006 r., w marcu i czerwcu 2007 r. oraz zmodyfikowane minimum egzystencji w 2006 r., „Polityka Społeczna” 2007, nr 10. 87 Minimum to powinno być ustalone według zasad określonych w Zaleceniu nr 441. Bliżej. G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia…
54
bowiem znaczna część uzyskuje ten status w celu potwierdzenia uprawnień do tych
świadczeń. Odciążyłoby to także te urzędy od zadań niezwiązanych z głównym celem ich
funkcjonowania.
W dalszej perspektywie czasowej wskazane byłoby podjęcie działań w kierunku
wprowadzenia wielostopniowego systemu ochrony na wypadek bezrobocia, w tym systemu
ubezpieczeniowego.
Literatura
Anioł W. (2003), Europejska polityka społeczna, Warszawa.
Biała księga 2003 (2003), część VI „Nowy model społeczny”, Polskie Forum Strategii
Lizbońskiej, Gdańsk–Warszawa.
Bińczycka-Majewska T. (2002), Międzynarodowe uwarunkowania polskiego systemu
zabezpieczenia społecznego, w: Księga jubileuszowa prof. T. Zielińskiego. Prawo pracy
a wyzwania XXI wieku, Warszawa.
Changes in Unemployment Insurance Legislation in 1997 (1998), „Monthly Labor Review”,
January.
Chomage et evolution des structures (1992), Etudes et document. Genéve.
Europe Sociale. Mesures de lutte contre le chómage de longue durée dans la Communaute
européenne depuis la resolution du Conseil de 1984 (1989), Supplement 5, Genéve.
Humblet M., Silva R. (2002), Des normes pour le XXIe siècle sécurité sociale, BIT, Genève.
Jończyk J. (2006), Prawo zabezpieczenia społecznego. Kraków.
Jorens Y. (2005a), Zmiana polityki społecznej w Unii Europejskiej, „Polityka Społeczna” nr 3.
Jorens Y. (2005b), The open method of coordination as standard setting instrument, referat na
seminarium pt. „Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne
rozwiązania polskie”, „Polityka Społeczna” nr 3.
Kabaj M. (2000), Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, IPiSS, Warszawa.
Kabaj M. (2004), Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w
Polsce, Wyd. Scholar, Warszawa.
Kalina-Prasznic U., red. (2004), Encyklopedia prawa, Warszawa.
Kerschen N. (1997), Individualisation des droits et maintien des solidarités, Paris.
Kompendium nauki społecznej Kościoła (2005), Encyklika Jana Pawła II „Laborem
exercens”, Iustita et PAX, Warszawa.
55
Konwencje i Zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy 1919–1994, red. R. Henczel, R.
Lemieszewska, M.D. Stefańska, PWN, Warszawa 1996.
Kraus K., Geisen Th., Piątek K., red. (2005), Państwo socjalne w Europie. Historia – rozwój
– perspektywy, Toruń.
Kryńska E., Zmiany w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu: w kierunku
równowagi na rynku pracy, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady,
ISP, Warszawa 2004.
Księżopolski M. (1986), Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich, Warszawa.
Kurowski P., Zmodyfikowane minimum socjalne w 2006 r., w marcu i czerwcu 2007 r. oraz
zmodyfikowane minimum egzystencji w 2006 r., „Polityka Społeczna” 2007, nr 10
La contribution des systems, de sécurité sociale aux politiques de l’emploi (1992), Conseil de
L’Europe, dokument (MSS-5(92) 2-F), Strasbourg.
La protection sociale dans Les Etats membres de L’Union européenne Commission
Européenne (1997), MISSOC, Bruksela.
Le chómage et la sécurité sociale (1996), BIT, Genéve.
Markowska H., Zalewska H., Uścińska G., red. (2005), Addendum. Obliczenia porównawcze.
Standardy zabezpieczenia społecznego, Warszawa.
Markowska H., Zalewska H., Uścińska G., red., Addendum. Obliczenia porównawcze, IPiSS,
Warszawa.
Mikkola M. (2005), Prawo do zabezpieczenia społecznego w Europie – prawem człowieka i
prawem podstawowym, w: A.M. Świątkowski (red.), Dorobek Rady Europy w zakresie
kształtowania i ochrony praw społecznych. W kierunku powszechnej ratyfikacji
Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, Warszawa.
MISSOC (2006), System mutuel d’information sur la protection sociale.
Molina S. (2004), Standards of the Council of Europe, Strasbourg.
Pennings F. (1998), Introduction to European Social Security Law, Kluwer Law International.
Pieters D. (1992), Wprowadzenie do prawa ubezpieczeń społecznych państw członkowskich
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Kraków.
Podstawowe dokumenty Rady Europy z dziedziny polityki społecznej, R. Henczel, J.
Maciejewska, red., Wyd. Scholar, Warszawa 1997
Rajkiewicz A. (1988), Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego, „Polityka Społeczna” nr 3.
Rysz-Kowalczyk B., red. nauk. (2001), Leksykon polityki społecznej, Warszawa.
Szumlicz T. (2002), System zabezpieczenia emerytalnego, w: A. Kurzynowski (red.), Polityka
społeczna, Warszawa.
56
Szylko-Skoczny M., red. (1999), Różne oblicza bezrobocia, IPS UW, Warszawa.
Szylko-Skoczny M. (2005), Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej
Rzeczypospolitej, IPS UW, Warszawa.
Świątkowski A. (1998), Europejskie prawo socjalne, tom I, II, III, Warszawa.
Świątkowski A. (2006), Karta Praw Społecznych Rady Europy, Warszawa.
Unemployment Benefits and Related Income Support the Public Employment Service in
Japan, Norvay, Spain and the United Kingdom (1993), OECD, Paris.
Uścińska G. (2002), Zabezpieczenie społeczne na wypadek bezrobocia w państwach Unii
Europejskiej.Analiza porównawcza, IPiSS, Warszawa.
Uścińska G. (2005a), Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne
rozwiązania polskie, IPiSS, Warszawa.
Uścińska G. (2005b), Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach
międzynarodowych, IPiSS, Warszawa.
Ziegelmayer V. (2005), Państwo socjalne w Niemczech: zmiana systemu?, Berlin, wyd.
polskie – Toruń.
57
CZĘŚĆ III
Mieczysław Kabaj
METODY I MECHNIAZMY
OGRANICZANIA BEZROBOCIA
ORAZ REALIZACJA ZADAŃ WŁADZ
PUBLICZNYCH W ZAKRESIE TWORZENIA
MIEJSC PRASCY, DORADZTWA
ZAWODOWEGO I POŚREDNICTWA PRACY
Warszawa – Listopad 2007
58
Spis treści
1. Wstęp……………………………………….. …………………………………... 59
2. Czy bezrobocie w Polsce przestało być problemem? – porównania
międzynarodowe…………………………………………………………………… 60
3. Spadek bezrobocia i wielkie dysproporcje przestrzenne i zawodowe…………... 65
4. Polityka przeciwdziałania bezrobociu ………………………………………….. 81
5. Stopień realizacji słusznych zadań ……………………………………………… 86
6. Dlaczego niektórzy bezrobotni nie podejmują pracy oferowanej przez
pracodawców? ……………………………………………………………………... 87
7. Możliwości publicznej służby zatrudnienia udzielenia skutecznej pomocy
„trudnym” bezrobotnym w Polsce ……………………………………………….. 91
8. Wnioski kierunkowe i decyzyjne ……………………………………………… 94
.
59
1. WSTĘP
Kiedy liczba bezrobotnych zmniejszyła się w Polsce poniżej 2 mln osób, a stopa
bezrobocia poniżej 10%, niektórzy uczeni ogłosili triumfalnie: „Czas powiedzieć to głośno:
problem bezrobocia w Polsce się zakończył” (J. Czapiński, Dziennik, 19.9.2007 r.).
„Z ostatnich badań wynika, że… bezrobocie dotyka tylko tych, którzy nie chcą pracować”
(A. Richard, Dziennik, 8.10.2007 r.).
Co więc zrobić, żeby ludziom chciało się pracować?„Trzeba ich trochę przydusić.
Jeżeli się im odbierze łatwe do zdobycia fundusze z opieki społecznej… to zabiorą się do
pracy” (J. Czapiński, Dziennik 20.9.2007 r.). „Prywatyzacja (urzędów pracy) to rozwiązanie
nie tylko potrzebne, ale możliwe…” (J. Czapiński, Dziennik, 20.9.2007 r.).
Socjolog, prof. Czapiński, oferuje bezrobotnym i urzędom pracy terapię szokową −
jednych trzeba „przydusić” (nowomowa socjologów?) drugich (urzędy pracy) po prostu….
zlikwidować. Czapińskiemu nie przeszkadza fakt, że Polska jest jedynym krajem w UE,
gdzie tylko 13% zarejestrowanych bezrobotnych ma prawo do zasiłku oraz, że we wszystkich
krajach UE funkcjonują publiczne urzędy pracy (Public Employment Services).
Odnoszę wrażenie, że ogłaszanie końca bezrobocia zmierza do likwidacji lub
znacznego ograniczenia Funduszy Pracy, co chętnie podjęło Ministerstwo Finansów.
Zdumiewające. W Danii, w Holandii, Austrii, Irlandii i w innych krajach, gdzie stopa
bezrobocia obniżyła się znacznie poniżej 5%, nikt nie ogłosił końca bezrobocia.88
Kraje te nie tylko nie ignorują 3-4% bezrobocia, ale przeznaczają ogromne środki
publiczne na zasiłki, szkolenia bezrobotnych, prace interwencyjne, roboty publiczne. Mała
Dania, z bezrobociem 143 tys. osób, przeznacza na programy rynku pracy ponad 11 mld
USD, Holandia, z bezrobociem 430 tys. osób, przeznacza 21 mld USD, Finlandia, z
bezrobociem 220 tys. osób, przeznacza 5,5 mld USD. Polska z bezrobociem przekraczającym
2 mln osób (dane za rok 2006) przeznaczała na programy rynku pracy 3,9 mld USD. Średnio
na bezrobotnego przeznaczano w Polsce 1521 USD rocznie (127 USD miesięcznie), w UE 15
tys. USD (miesięcznie 1250 USD, czyli tyle, ile w Polsce w okresie 10 miesięcy).
Warto wiec spojrzeć na Polski rynek i ostatnie trendy w sferze zatrudnienia i bezrobocia na tle
krajów Unii Europejskiej.
__________ 88 Być może dlatego, że nie ma tam profesorów Czapińskiego i Richarda!
60
2. CZY BEZROBOCIE W POLSCE PRZESTAŁO BYĆ PROBLEMEM?
– PORÓWNANIA MIĘDZYNARODOWE
Ocena sytuacji na rynku pracy w Polsce musi być rozpatrywana na tle innych krajów
Unii Europejskiej. W porównaniach posługujemy się standaryzowanymi stopami bezrobocia,
które oparte są na badaniu aktywności ekonomicznej ludności przy użyciu jednolitej
metodologii opracowanej przez Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie.
(1) Ogólne stopy bezrobocia ilustruje wykres 1. Stopa bezrobocia w Polsce, mimo
znacznego spadku w ostatnich latach, należy do najwyższych wśród krajów UE, a także
wśród krajów w transformacji. Wyższą stopę bezrobocia odnotowano jedynie w Słowacji.
(2) W większości krajów UE stopa bezrobocia młodzieży jest wyższa od ogólnej stopy
bezrobocia (wykres 2). Średnia stopa bezrobocia młodzieży w UE w 2006 r. (brak nowszych
danych) wynosiła 16,1% (patrz wykres 2), w Polsce była prawie dwukrotnie wyższa. W
połowie 2007 r. ciągle jeszcze wynosiła 21,6%.
(3) Jednym z głównych i trudnych problemów jest bezrobocie długotrwałe. W UE
prawie co drugi bezrobotny poszukiwał pracy 12 miesięcy lub dłużej. W Polsce aż 64%
wszystkich bezrobotnych należało do kategorii długotrwale bezrobotnych (zarejestrowani
przez 12 miesięcy lub dłużej w okresie ostatnich dwóch lat). Stopa bezrobocia długotrwałego
wynosiła 5,8% (dane za sierpień 2007 r.) Jedynie w Słowacji była wyższa (7,7%).
(4) Stopy bezrobocia, chociaż informują o stanie rynku pracy nie mierzą w pełni
produktywnego wykorzystania zasobów pracy danego kraju. Miarą taką są stopy zatrudnienia,
które informują jaki procent ludności w wieku zdolności do pracy (15-64 wg metody Eurostatu)
aktualnie pracuje. Jest to także wskaźnik możliwości kształtowania zamożności społeczeństwa.
W kraju, w którym pracuje większość ludzi zdolnych do pracy, są większe możliwości
zapewnienia wysokich dochodów i wynagrodzeń, a także większych środków na rozwój
szkolnictwa, ochrony zdrowia i zabezpieczenia społecznego itd. Tezę tę ilustruje wykres 4.
Kraje o najwyższym zatrudnieniu zasobów pracy (Dania, Szwecja, Wielka Brytania,
Holandia, Austria itd.) należą do krajów o najwyższych dochodach ludności. Średnia stopa
zatrudnienia w krajach przedstawionych na wykresie 4 wynosiła 65% (66% w krajach „starej”
UE). W Polsce wynosiła 54,5% i była najniższa wśród 27 krajów UE. Głównym problemem
Polski nie jest tylko jawne bezrobocie, ale ogromne marnotrawstwo zasobów pracy, aż 45%
Polaków zdolnych do pracy nie pracuje.
61
Wykres 1. Standaryzowane stopy bezrobocia w krajach Unii Europejskiej (sierpień 2007)
3,3 3,3
4,1 4,3
5,2 5,3 5,5 5,5 5,65,9
6,3 6,5 6,7 6,97,2 7,3
88,3 8,5 8,6
9,1
11,1
4,8 4,8
8,0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Dania
Holand
iaLitw
aAust
riaIrl
andia
Słowen
iaW
ielka
Brytan
iaCzec
hyEsto
niaŁo
twa
Szwecj
aW
łochy
Niemcy
Bułgari
aUE(27
)Finl
andia
Rumun
iaW
ęgry
Belgia
Hiszpa
niaPort
ugali
aFran
cjaGrec
jaPols
ka
Słowacj
a
Źródło: GUS, Biuletyn Statystyczny, Warszawa 2007, nr 9.
Linia pełnego zatrudnienia (5%)
62
Wykres 2. Stopa bezrobocia młodzieży (15-24) w krajach UE (2006 r.)
7,6 7,68,4
9,1
13,5 13,9
16,1 16,217,5 17,9
18,8 18,9 19,1
21,3 21,6
23,9
26,6
29,8
0
5
10
15
20
25
30
Dania
Holand
ia
Irlan
dia
Austria
Niemcy
Wiel
ka Bryt
ania
UE(15)
Portug
alia
Czechy
Hiszpa
niaFinl
andia
Belgia
Węg
ry
Szwecj
a
Włoc
hy
Francja
Słowacj
a
Polska
Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262.
63
Wykres 3. Standaryzowane stopy bezrobocia długotrwałego w Polsce i w krajach UE (sierpień 2007)
0,6
1,2 1,21,5 1,6 1,7
2,4
3,1
3,7 3,7
4,2 4,2
4,8
5,8
7,7
3,0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Dania
Austria
Wiel
ka Bryt
ania
Holand
ia
Irlan
dia
Finlan
dia
Hiszpa
nia
Czechy
UE(19)
Francja
Niemcy
Portug
alia
Belgia
Grecja
Polska
Słowacj
a
Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262; GUS, Biuletyn Statystyczny, nr 9, 2007.
64
Wykres 4. Stopy zatrudnienia w krajach Unii Europejskiej i w Polsce
76,974,5
72,5 72,470,2
68,4 68,1 67,9 67,2 66 65,7 65,362,3 61 60,4 59,4 58,4 57,3
54,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Dania
Szwecj
a W
ielka
Brytan
iaHola
ndia
Austria
Finlan
dia
Irlan
diaPort
ugali
a
Niemcy
UE(15)
Hiszpa
nia
Czechy
Francja
Grecja
Belgia
Słowacj
a
Włoc
hy
Węg
ry
Polska
Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262.
65
3. SPADEK BEZROBOCIA I WIELKIE DYSPROPORCJE PRZESTRZENNE
I ZAWODOWE
(1) Dwa okresy
W okresie ostatnich 10 lat wystąpiły dwa różne procesy w sferze zatrudnienia i
bezrobocia. W latach 1998-2003 następował głęboki spadek zatrudnienia o 1,7 mln osób, a
bezrobocie zwiększyło się o ponad 1,4 mln osób (tabela 1). Średnio w każdym dniu roboczym
zatrudnienie spadało o 116 tys, a bezrobocie rosło o 96 tys. osób.
Był to rezultat polityki społeczno-gospodarczej, schładzania gospodarki, spadku
inwestycji, nadmiernego importu substytucyjnego, zastępującego wytwórczość krajową
importem. Władze publiczne, odpowiedzialne za likwidację 1,7 mln miejsc pracy (netto)
łamały ewidentnie Konstytucję RP (art. 65.5). Nie prowadziły polityki zmierzającej do
pełnego produktywnego zatrudnienia.
W 2004 nastąpiło odwrócenie tego destrukcyjnego procesu. W latach 2004-2006
liczba pracujących zwiększyła się 1,3 mln osób (tabela 1).
Ale przeciętna liczba pracujących tylko o 208 tys. I tu pojawia się pierwsza trudność
interpretacji danych o wzroście liczby pracujących. Różnica tkwi w definicji pracującego i
bezrobotnego. W badaniach aktywności ekonomicznej ludności Polski (próba badawcza 18,1
tys. gospodarstw domowych, 44,2 tys. osób) prowadzonych przez GUS przyjęto, że pracujący
to osoba, która w danym tygodniu przepracowała co najmniej 1 godzinę pracy przynoszącą
dochód albo pomagały (bez wynagrodzenia) w prowadzeniu rodzinnego gospodarstwa
rolnego lub rodzinnej działalności gospodarczej poza rolnictwem. Bezrobotny to osoba, która
nie przepracowała 1 godziny w badanym tygodniu. Jest rzeczą oczywistą, że definicja ta
zawyża sztucznie liczbę pracujący i zmniejsza liczbę bezrobotnych.
Druga definicja (RS) jest bardziej restrykcyjna. Przeciętna liczba pracujących oparta
jest na sprawozdawczości podmiotów gospodarczych (i innych) i przeliczeniu zatrudnionych
w niepełnym wymiarze na pełne etaty (40 godzin pracy w tygodniu).
66
Tabela 1. Pracujący i bezrobotni w gospodarce narodowej według dwóch źródeł informacji (1998-2006)
Pracujący w tys. osób
według
Różnica
w tys. osób
Bezrobocie
w tys. osób
Różnice
w tys. osób Stopa bezrobocia w % Razem
pkt proc.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 Lata
BAEL1 RS2 (1-2) BAEL1 Rejestrowane3 (4-5) BAEL Rejestrowane (7-8)
1998
2002
2003
15 335
13 722
13 589
•
12 729
12 663
•
+993
+926
1827
3375
3273
1831
3217
3176
-4
+158
+97
10,6
18,0
19,3
10,4
18,0
20,0
+0,2
-
-0,7
2004
2005
2006
14 058
14 390
14 911
12 615
12 728
12 871
+1443
+1662
+2044
3081
2893
2076
3000
2773
2309
+81
+120
-233
18,0
16,7
12,2
19,0
17,6
14,9
-1,0
-1,0
-2,7
2007 (VI) 15 152 • • 1602 1895 -293 9,6 12,4 -2,8
1999-2003 -1746 • +1446 +1345 +101 X X X
2004-2006 +1322 +208 +1114 -1197 -867 +330 X x X
1 Badanie aktywności ekonomicznej ludności, 2 Przeciętna liczba pracujących wg sprawozdawczości podmiotów gospodarczych i szacunków zatrudnienia w rolnictwie. Niepełnozatrudnionych przeliczono na pełnozatrudnionych. 3 Bezrobocie rejestrowane w Powiatowych Urzędach Pracy.
Źródło: obliczono na podstawie: GUS, Aktywność Ekonomiczna Ludności Polski, 1998-2006, Roczniki Statystyczne, 200-2007.
67
Z tych samych powodów spadek liczby bezrobotnych wyniósł 1197 tys. osób, a wg
statystyki urzędów pracy o 867 tys., różnica 330 tys. osób.
Niezależnie od metody szacunku, obserwowaliśmy bardzo głęboki spadek liczby
bezrobotnych i stopy bezrobocia.
Spadek bezrobocia był niewątpliwie efektem szybszego wzrostu gospodarczego,
wzrostu inwestycji, większego dopływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i większych
środków publicznych na programy rynku pracy. Gdyby przyjąć pierwszy szacunek wzrostu
zatrudnienia o 1,3 mln osób (BAEL), to oznaczać może, że całkowity spadek bezrobocia był
efektem tworzenia miejsc pracy w Polsce. W przypadku drugiego szacunki (przyrost
zatrudnienia o 208 tys.) tylko 1/3 spadku bezrobocia rejestrowanego (-867 tys.) było efektem
tworzenia miejsc pracy w Polsce, a 2/3 efektem emigracji zarobkowej. Istotne, w świetle
szacunków GUS, w końcu ubiegłego roku pracowało za granicą aż 1,950 mln Polaków. To o
1,164 mln więcej niż w 2004 r. Tak wielka fala emigracji musiała znacząco wypływać na
spadek bezrobocia w Polsce.
Cząstkowe badania potwierdzają tę tezę. Sondaż lubelski przeprowadzony na małej
próbie badawczej (151 osób pracujących za granicą) sugeruje, że 92% respondentów było w
wieku 18-34 lat, dominowali mężczyźni (57%). Wśród respondentów blisko 50% przed
wyjazdem było bezrobotnymi, 29% pracowało i 21% uczyło się w szkołach średnich lub
studiowało na wyższych uczelniach (Raport z badań, Lublin 2007 r.).
(2) Dysproporcje przestrzenne
Złożoność sytuacji na polskim rynku pracy wynika z głębokich dysproporcji
przestrzennych i zawodowych. Odnoszę wrażenie, że często ocena sytuacji na polskim rynku
pracy oparta jest na „warszawskim punkcie widzenia”.
Spróbujmy zbadać zróżnicowanie przestrzenne bezrobocia. Już analiza stóp
bezrobocia oraz liczby bezrobotnych na 1 ofertę pracy według województw, wskazuje na
duże zróżnicowanie (tabela 2).
Stopy bezrobocia mieściły się w granicach od 8,8% do 19,2%. Natomiast liczba
bezrobotnych na 1 ofertę pracy wahała się od 12 w woj. śląskim do 126 w woj. warmińsko-
-mazurskim.
Tabela 2. Stopy bezrobocia rejestrowanego według województw oraz liczba
bezrobotnych na 1 ofertę pracy (sierpień 2007)
Stopa bezrobocia (proc.)
Liczba zarejestrowanych bez-robotnych na 1 ofertę pracy
Udział bezrobotnych pozba- wionych prawa do zasiłku w %
Polska 12,0 23 86,6 1. Wielkopolskie 8,8 18 86,3 2. Małopolskie 9,2 13 88,2 3. Mazowieckie 9,8 37 86,6 4. Śląskie 10,1 12 88,9 5. Podlaskie 10,9 68 90,1 6. Łódzkie 12,1 21 85,3 7. Pomorskie 12,1 21 83,5 8. Dolnośląskie 12,7 12 84,7 9. Opolskie 12,7 22 87,0 10. Lubelskie 13,1 45 92,2 11. Podkarpackie 14,2 66 90,0 12. Lubuskie 15,0 31 83,4 13. Świętokrzyskie 15,2 101 89,2 14. Kujawsko-pomorskie 15,6 25 84,0 15. Zachodniopomorskie 17,0 25 83,9 16. Warmińsko-mazurskie 19,2 126 81,8 Rozpiętość 1 : 2,18 1 : 10,5 x
Analiza bezrobocia według województw to pierwsze przybliżenie do przestrzennego
zróżnicowania bezrobocia w Polsce.
Dopiero analiza stóp bezrobocia według powiatów przybliża nas do realnej sytuacji na
lokalnych rynkach pracy (patrz tabela 3)
Z analizy wynika, że w Polsce było 80 powiatów, gdzie stopa bezrobocia była
niższa od 10%. W ośmiu powiatach lub miastach występowało pełne zatrudnienia, stopa
bezrobocia była niższa od 5%. Z drugiej strony w 80 powiatach stopa bezrobocia
przekraczała 20%, a w sześciu powiatach przekraczała 30%.
Krańcowe zróżnicowanie stóp bezrobocia sięgnęło 1 do 10. Tak wielkie
zróżnicowanie bezrobocia jest rzadko spotykane w krajach UE.
Liczba bezrobotnych na 1 ofertę pracy
Dalej, stopy bezrobocia nie w pełni oddają sytuację na rynku pracy89.
Postanowiliśmy dokonać analizy liczby bezrobotnych na 1 ofertę pracy, co jest miarą
szansy znalezienia pracy przez urząd pracy. Informacje pochodzą z 335 powiatowych
urzędów pracy. Wyniki sondażu ilustruje tabela 4.
__________ 89 Pisałem o tym szerzej w pracy „Ekonomia tworzenia i likwidacji miejsc pracy”, IPiSS 2007.
69
Tabela 3. Przestrzenne zróżnicowanie bezrobocia w Polsce (80 powiatów o najniższej stopie bezrobocia i 80 powiatów o najwyższej stopie bezrobocia)*
A. Powiaty (miasta) o najniższej stopie bezrobocia (poniżej 10%)
A. Powiaty (miasta) o najwyższej stopie bezrobocia (powyżej 20%)
1. Kępinski 3,5 1. Szydłowiecki 33,7 2. M. Sopot 3,8 2. Braniewski 32,2 3. M. Poznań 3,9 3.Bartoszycki 31,6 4. M. st. Warszawa 3,9 4. Białogardzki 31,3 5. M. Katowice 4,4 5. Łobeski 30,3 6. M. Gdynia 4,5 6. Węgorzewski 30,2 7. M. Kraków 4,6 7. Lidzbarski 29,9 8. M. Gdański 4,7 8. Nowodworski 29,5 9. M. Olsztyn 5,0 9. Radomski 26,4 10. Poznański 5,2 10. Krośnieński 28,2 11. Wolsztyński 5,2 11. Drawski 28,2 12. Grodziski 5,7 12. Gryficki 27,6 13. M. Krosno 5,8 13. Świdwiński 27,6 14. Ostrzeszowski 5,9 14. Gołdapski 27,4 15. Grodziski 5,9 15. Piski 27,3 16. M. Bielsko-Biała 6,1 16. Koszaliński 26,8 17. M. Wrocław 6,3 17. Bytowski 26,6 18. M. Opole 6,3 18. Lwówecki 26,0 19. Piaseczyński 6,4 19. Skarżyński 25,9 20. Bieruńsko-Lędziński 6,6 20. Choszczeński 25,7 21. Warszawski Zach. 6,6 21. Szczecinecki 25,7 22.M. Tarnów 6,7 22. Dzierżoniowski 25,5 23. Wrzesiński 6,8 23. Kętrzyński 25,3 24. M. Bydgoszcz 6,9 24. Grudziądzki 24,9 25. Grójecki 6,9 25. Inowrocławski 24,4 26. M. Rybnik 6,9 26. Słowienski 24,3 27. Skierniewicki 7,1 27. Kłodzki 24,3 28. Nowotomyski 7,1 28. Pyrzycki 24,2 29. Pszczyński 7,1 29. Malborski 24,2 30. Kościański 7,3 30. Nowosolski 24,0 31. Siemiatycki 7,3 31. Stargardzki 23,9 32. M. Tychy 7,4 32. Konecki 23,9 33. M. Rzeszów 7,5 33. Lipnowski 23,8 34. Raciborski 7,5 34. Elbląski 23,7 35. Hajnowski 7,5 35. Przysuski 23,7 36. M. Toruń 7,6 36. Płocki 23,6 37. M. Gliwice 7,7 37. Strzelecko-Drezdeński 23,5 38. Pruszkowski 7,8 38. Szczycieński 23,5 39. Suski 7,9 39. Nakielski 23,4 40. Proszowiecki 7,9 40. Złotoryjski 23,3 41. M. Gorzów Wielkopolski 7,9 41. Giżycki 23,3 42. M. Skierniewice 7,9 42. Ostródzki 23,3 43. Bocheński 8,0 43. Strzeliński 23,3 44. Oleski 8,3 44. Starogardzki 23,1 45. Bielski 8,3 45. Zniński 23,1 46. Śremski 8,3 46. Sztumski 23,0 47. Lubiński 8,3 47.M. Radom 22,8 48. Rawicki 8,4 48. Człuchowski 22,8 49. Kawski 8,4 49. Słupski 22,4 50. Wieluński 8,4 50. Makowski 22,3 51. Wysokomazowiecki 8,4 51. Brzozowski 22,2 52. Krakowski 8,5 52. Sępoliński 22,1 53. Żywiecki 8,5 53. Lubański 22,0 54. Wrocławski 8,5 54. M. Grudziądz 22,0 55. Gdański 8,5 55. Włocławski 22,0 56. Miechowski 8,6 56. Nowomiejski 21,9
70
57. Nowotarski 8,6 57. Toruński 21,9 58. M. Zielona Góra 8,6 58. M. Chełm 21,7 59. M. Jelenia Góra 8,6 59. Chełmski 21,8 60. Świebodziński 8,6 60. Brzeski 21,5 61. Buski 8,7 61. Kamieński 21,5 62. Suwalski 8,7 62. Chojnicki 21,4 63. M. Kalisz 8,8 63. Strzyżowski 21,3 64. Sokołowski 8,8 64. Ełcki 21,3 65. Myślenicki 8,8 65. Mogileński 21,3 66. Tatrzański 8,8 66. Nidzicki 21,1 67. M. Białystok 8,9 67. Działdowski 21,1 68. Polkowicki 8,9 68. Górowski 21,1 69. M. Ruda Śląska 9,0 69. Bieszczacki 21,0 70. Bielski 9,1 70. Wąbrzeski 21,0 71. Wieruszewski 9,3 71. Kielecki 20,9 72. M. Lublin 9,4 72. Leski 20,7 73. Cieszyński 9,5 73. Radziejowski 20,6 74. M. Szczecin 9,5 74. Aleksandrowski 20,5 75. Moniecki 9,6 75. Tocholski 20,5 76. Krapkowicki 9,6 76. Gryfiński 20,4 77. Łowicki 9,8 77. Sierpecki 20,4 78. M. Legnica 9,8 78. Grajewski 20,2 79. Pińczowski 9,9 79. Jaworski 20,2 80. Biełgorajski 9,9 80. Ostrowiecki 20,1
* Dane za czerwiec 2007 r.
Źródło: Obliczono na podstawie GUS, Bezrobocie rejestrowane, I-II kwartał 2007 r.
Tabela 4. Liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy w urzędach pracy
Liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy
Liczba powiatów Procent powiatów
Od 1 do 5 6 do 10 11 do 15 16 do 20 21 do 25 26 do 30 31 do 35 36 do 40 41 do 45 46 do 50 51 do 100 101 do 1000 1001 do 5000 5001 do 10 000
25 47 54 66 34 21 19 10 10 3
12 9
13 12
7,4 14,0 16,2 19,7 10,1 6,3 5,7 3,0 3,3 0,8 3,6 2,7 3,6 3,6
Średnia 28 335 100,0
Sytuacja na lokalnych rynkach pracy jest bardziej zróżnicowana niż wynika to z
analizy stóp bezrobocia. Średnio we wszystkich urzędach pracy było 28 bezrobotnych na
jedną ofertę pracy. Szanse uzyskania odpowiedniej pracy są więc ciągle ograniczone. W 25
71
powiatach na jedną ofertę pracy przypadało od 1 do 5 bezrobotnych, a więc sytuacja była
dobra, a szanse uzyskania pracy relatywnie duże.
Następnie, liczba bezrobotnych na 1 ofertę pracy rośnie, a szanse uzyskania pracy
maleją. W 106 powiatach, tj. w jednej trzecie j powiatów, liczba bezrobotnych na jedną ofertę
pracy wynosiła od 21 do 100, a zatem szanse uzyskania zatrudnienia były bardzo
ograniczone. Natomiast w 9 powiatach liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy sięgała od
101 do 1000. Co więcej, w 25 powiatach liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy sięgała od
1001 do 10 000, czyli nie było żadnej możliwości znalezienia pracy. Jak widać, posługiwanie
się średnią stopą bezrobocia w skali całego kraju i wyprowadzanie stąd wniosków jest
zupełnym nieporozumieniem. Fakt, że w Warszawie stopa bezrobocia wynosiła 3,9% nie
ma większego znaczenia dla 80 powiatów, gdzie przekracza 20%.
Warto dodać, że oferty zgłaszane do urzędów pracy stanowią tylko część ofert
występujących na rynku pracy.
W połowie 2007 roku urzędy pracy dysponowały 77,2 tys ofert pracy a bezrobocie
wynosiło 1895 tys. osób czyli na 1 ofertę przypadało średnio w kraju 24 bezrobotnych.
Udział urzędów pracy wynosił ok. 35% (GUS, Bezrobocie rejestrowane, 2007).
Ogólna liczba ofert pracy na całym rynku pracy wynosiła 216,7 tys, tak wiec na 1 ofertę pracy
przypadało 9 bezrobotnych (GUS Monitoring, 2007). Ogólna sytuacja na rynku pracy jest
więc znacznie lepsza niż w urzędach pracy, ale ciągle występuje znaczna, dziewięciokrotna
przewaga liczby bezrobotnych nad liczbą ofert pracy.
Niska mobilność przestrzenna
Zróżnicowanie przestrzenne sytuacji na rynku pracy w Polsce należy do najwyższych
wśród krajów OECD. Średnia migracja wewnętrzna w latach 1998-2003 wynosiła 0,08%
ludności w wieku produkcyjnym. Była 4 razy mniejsza niż w USA, trzy razy mniejsza niż w
Holandii i w Czechach, była nieco wyższa niż w Hiszpanii i na Węgrzech (OECD 2005,
Employment Outlook, s. 91). We współczesnych warunkach, w rezultacie sprawniejszej
komunikacji, alternatywą migracji jest tzw. commuting, czyli migracja wahadłowa (lub
prościej – dojazdy do pracy w innej miejscowości). W krajach UE blisko 10% pracowników
dojeżdża do pracy do innej miejscowości (OECD 2005, Employment Outlook, s. 93). W
Polsce nie prowadzi się badań wahadłowych migracji zarobkowych. Jednakże obserwacje np.
warszawskiego lub radomskiego rynku pracy dowodzą, że migracja wahadłowa w Polsce nie
72
jest niższa niż np. w Czechach, sięga od 5 do 8% zatrudnionych czyli obejmuje 600 do 900
tysięcy osób. Oznacza to, że bezrobocie w miejscowościach o braku ofert pracy jest mniejsza
o wielkość migracji wahadłowej.
Zróżnicowania według zawodów: syndrom polskiego rynku pracy
Ważny jest także drugi wymiar analizy, który zbadaliśmy – jak pogodzić dane tabeli 4
z rosnącym niedoborem fachowców na rynku pracy, na który wskazują powszechnie
przedsiębiorcy.
Odpowiedź na to pytanie nie nasuwa szczególnych trudności: na polskim rynku pracy
występują zawody nadwyżkowe i deficytowe. Do niedawna, gdy ogólne bezrobocie
przekraczało 3 mln osób, niemal wszystkie zawody miały charakter nadwyżkowy. W ostatnim
okresie zwiększa się liczba zawodów deficytowych. Sondaż wskazuje liczne zawody
nadwyżkowe. W urzędach pracy na jedną ofertę pracy dla ekonomisty było 8 chętnych; na
jedną ofertę dla asystenta ekonomisty aż 25 chętnych. Natomiast zmieniła się radykalnie
sytuacja w zawodach robotniczych. Na jednego robotnika budowlanego czekały 3 oferty
pracy, na jednego tynkarza – 73 oferty pracy, na murarza budowlanego – 3 oferty, na piekarza
– 2 oferty, na jednego kierowcę samochodu ciężarowego – 50 ofert pracy.
Skąd więc biorą się niedobory pracowników w warunkach ponad 10-procentowego
bezrobocia? Wydaje się, że procesy, które się pojawiły na rynku, tworzą swoisty syndrom
polskiego rynku pracy.90 Na ten syndrom składają się trzy procesy:
(1) w ostatnich latach przeciętna liczba pracujących w gospodarce narodowej
zwiększyła się o 208 tys. osób. Z badań popytu na pracę wiemy, że aż 65%-70% wzrostu
zatrudnienia koncentruje się na robotnikach wykwalifikowanych i technikach.
(2) W okresie ostatnich trzech latach pracę za granicą podjęło dodatkowo 1,164 mln
Polaków. Według szacunku, 75%-80% emigrantów zarobkowych ma wykształcenie
zawodowe (zasadnicze i średnie), co zwiększyło drenaż polskiego rynku pracy z fachowców
(szczególnie dotyczy to robotników budowlanych. Ilustruje to także ostatnie badanie
sondażowe (patrz ramki).
(3) Najwyższy wpływ na powstałe dysproporcje miała reforma edukacyjna, którą
realizuje się konsekwentnie od 2000 r. Autorzy reformy założyli, że tylko 20% absolwentów
gimnazjów powinno kończyć szkoły zawodowe, a 80% szkoły ogólnokształcące. Proporcje te
__________ 90 Syndrom (med.) to zespół objawów dotyczących różnych narządów organizmu, charakterystyczny dla obrazu klinicznego choroby; stanowi podstawę jej rozpoznania (Encyklopedia Gazety Wyborczej, t. 17, s. 715).
73
miały charakter księżycowy. W krajach UE 60% absolwentów szkół podstawowych lub
gimnazjalnych kończy szkoły zawodowe, w Niemczech – 77%, w Szwajcarii, Austrii, na
Węgrzech i w Czechach ponad 70%. Ale polską reformę realizowano konsekwentnie. W
latach 2000-2006 zlikwidowano 4541 szkół zawodowych, tj. 45% stanu z 2001 r. Liczbę
uczniów zasadniczych szkół zawodowych zmniejszono z 542 tys. w roku szkolnym 2000/01
do 232 tys, w 2006 r., tj. 57%, o ponad 60% zmniejszono liczbę uczniów szkół budowlanych.
Z kolei liczbę uczniów techników zmniejszono z 964 tys. do 503 tys, tj. o 48%. Spowodowało
to odpowiedni spadek liczby absolwentów w warunkach rosnącego popytu krajowego i
zagranicznego na ich kwalifikacje i pracę.
Jakie prace wykonują Polacy najczęściej za granicą?
Kraj Branże (grupy zawodów), w których respondenci
najliczniej pracowali Charakter wyjazdu
Wysokość zarobków netto (zł)
Austria robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany 1 legalny 1 nielegalny
3000 do 3500
Belgia robotnicy w rolnictwie, ogrodnictwie, robotnik budowlany
1 legalny 3 nielegalny
3500 do 4000 i więcej
Francja robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, sprzątaczka, pomoc domowa, opiekunka dziecięca, sprzedawca, malarz
8 legalny 1 nielegalny
2500 do 4000
Grecja pilot wycieczek 1 legalny
3500 do 4000
Hiszpania robotnicy w przemyśle, rolnictwie, sprzątaczka, asystent osoby niepełnosprawnej, opiekunka domowa, dziecięca, barman, sprzedawca, stolarz, cieśla
8 legalny 1 nielegalny
2000 do 3500
Holandia robotnicy w przemyśle, rolnictwie i ogrodnictwie, w przetwórstwie roślinnym, opieka dziecięca, kierowca
7 legalny 1 nielegalny
2000 do 4000
Irlandia robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, opiekunka domowa, dziecięca, asystent osoby niepełnosprawnej, sprzątaczka, cieśla, barman, kelner, sprzedawca, pozostałe pomoce i sprzątaczki biurowe, hotelowe i podobne
13 legalny 3 nielegalny
3500 do 4000 i więcej
Niemcy robotnik budowlany, robotnicy w przemyśle, rolnictwie, sprzątaczka, opiekunka dziecięca, kelner, kucharz
4 legalny
2500 do 4000 i więcej
Norwegia robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, sprzątaczka, opiekunka domowa, kelner, barman, pozostałe pomoce, i sprzątaczki biurowe, hotelowe i podobne, stolarz, cieśla
2 legalny 5 nielegalny
3500 do 4000 i więcej
Szwajcaria robotnicy w rolnictwie, ogrodnictwie 2 legalny 2 nielegalny
3500 do 4000
Szwecja robotnik budowlany, sprzątaczka, pomoc domowa, pomoc kuchenna, opiekunka domowa
5 legalny 1 nielegalny
4000 i więcej
Źródło: WUP, Raport z badań ankietowych przeprowadzonych wśród pracujących za granicą, Lublin 2007, s. 23.
74
Rosnące bezrobocie osób z wyższym wykształceniem
Jednym z największych problemów współczesnej Polski jest bezrobocie jawne lub
ukryte osób z wyższym wykształceniem. W okresie transformacji obserwowaliśmy
prawdziwą rewolucję kształcenia na poziomie wyższym. Liczba studentów szkół wyższych
zwiększyła się z ok. 400 tys, w 1990 r. do prawie 2 mln w 2007 r., czyli pięciokrotnie.
Liczba absolwentów szkół wyższych zwiększyła się z 52 tys w 1990 do 397 tys w
2006 r., czyli prawie ośmiokrotnie.
Radykalne zwiększenie kształcenia na poziomie wyższym stwarza wielką szansę
polskiej gospodarki. Problem polega na tym, że wzrost zatrudnienia pracowników z wyższym
wykształceniem nie nadąża za szybko rosnącą liczbą absolwentów szkół wyższych. W
dziesięcioleciu (1997-2006) liczba absolwentów szkół wyższych osiągnęła 2978 tys, jest to
prawie o 1 milion więcej niż w okresie pięćdziesięciu powojennych lat (1946-1996).
Jednakże, w okresie dziesięciolecia zatrudnienie osób z wyższym wykształceniem
zwiększyło się o 1575 tys. Jeżeli dodać tzw. popyt odtworzeniowy (63 tys.) to liczba miejsc
pracy wzrosła o 1638 tys, co oznacza, że tylko 55% absolwentów znalazło zatrudnienie na
stanowiskach wymagających wyższego wykształcenia.
Tabela 5. Zatrudnienie pracowników z wyższym wykształceniem i liczba absolwentów szkół wyższych w latach 1997-2006 (w tysiącach osób)
Rok Zatrudnienie
pracowników z wyższym wykształceniem
Przyrost zatrudnienia pracowników z wyższym
wykształceniem
Absolwenci szkół wyższych
Relacje w %
1 2 3 2/3 x 100 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1746 1836 1989 1952 2055 2196 2347 2618 1889 3137 3321
X +90
+153 -37
+103 +141 +151 +271 +271 +248 +184
X 146 175 215 761 304 342 366 384 391 394
X 62 87 -17 39 46 44 74 71 63 47
1997-2006 +1575 +1575 2978 53 2003-2006 +974 +974 1535 63
Różnica między liczbą utworzonych miejsc pracy, a liczbą absolwentów wymaga
pogłębionej analizy. Statystyki bezrobocia osób z wyższym wykształceniem nie oddają
problemu: w 2007 r. zarejestrowanych było 116 tys. osób bezrobotnych z wyższym
75
wykształceniem. Według BAEL-u na koniec 2006 r. było 206 tys. bezrobotnych z wyższym
wykształceniem.
Są trzy hipotezy, które wyjaśniają tę kwestię. Pierwsza, z obserwacji i cząstkowych
badań wynika, że w urzędach pracy rejestruje się co trzeci bezrobotny z wyższym
wykształceniem, a więc faktyczna liczba bezrobotnych z wyższym wykształceniem
przekracza 300 tys. osób. Druga hipoteza umożliwia wyjaśnienie losów pozostałej wielkiej
liczby absolwentów szkół wyższych: większość z nich podjęło zatrudnienie nie wymagające
wyższego wykształcenie. Jest to jedna z form ukrytego bezrobocia. Trzecia hipoteza
stwierdza, że część wyjechało za granicę, ale większość wykonuje pracę nie wymagającej
wyższego wykształcenia.91
Ostanie badania popytu na pracę, przeprowadzone przez GUS, które objęły 5446
podmiotów gospodarczych, wskazują na ogromną dysproporcje między strukturą popytu ma
pracę według wykształcenia a strukturą kształcenia. Na koniec II kwartału 2007 r. liczba
wolnych miejsc pracy wynosiła 216,6 tys, w tym 26,5 tys, tj. 12,2% czekało na osoby z
wyższym wykształceniem, aż 145,2 tys tj. 67% na osoby z wykształceniem zasadniczym
zawodowym i średnim zawodowym. Natomiast struktura kształcenia różni się diametralnie od
struktury popytu, co ilustruje poniższe zestawienie:
Popyt na pracę Struktura kształcenia Ogółem kształcenie ponadgimnazjalne
100,0
100,0
1. Wykształcenie wyższe 12,2% 54% 2. Wykształcenie zasadnicze zawodowe i średnie zawodowe
67,0%
20,0%
3. Pozostałe 20,8% 26%
Widać wyraźną dysproporcję popytu na pracę struktury kształcenia, która już obecnie i
w najbliższych latach zmieni strukturę bezrobocia. Jeżeli nie wzrośnie radykalnie popyt na
osoby z wyższym wykształceniem – wrośnie bezrobocie jawne i ukryte. Jeżeli natomiast nie
nastąpi zwiększenie kształcenia w zasadniczych szkołach zawodowych i średnich
technicznych – powstanie coraz większy niedobór robotników wykwalifikowanych i
techników.
__________ 91 Hipotezę tę potwierdza lubelski „Raport z badań ankietowych przeprowadzonych wśród pracujących zagranicą”, WUP, Lublin, sierpień 2007, s. 23.
76
Wpływ bezrobocia na produkt krajowy brutto i poziom życia społeczeństwa
Bezrobocie oznacza wyłączenie ludzi zdolnych do pracy z procesów tworzenia
dochodu narodowego. Szacunek strat obliczamy posługując się wskaźnikami za 2006 r. i
następującą formułą:
PKB(06) × (Sb(06) – Nsb)
100
gdzie: U – ubytek produktu krajowego brutto wskutek bezrobocia
PKB(06) Produkt Krajowy brutto w 2006 r. – 1058 miliardów
S(06) – średnia stopa bezrobocia w 2006 r. – 16,2%
N(sb) – naturalna stopa bezrobocia (5%), czyli stan pełnego zatrudnienia
Ubytek PKB w 2006 r. wyniósł:
1058 (16,2 – 5,0)
100
Z analizy wynika, że w 2006 r. ubytek PKB lub straty wynikają z bezrobocia
przewyższającego naturalną stopę bezrobocia (szacowaną w wysokości 5%) wyniósł 118,5
mld zł., czyli 11,2% PKB. Stanowiło to prawie 60% wszystkich dochodów budżetu państwa
oraz ponad 1/3 dochodów wszystkich pracowników najemnych. Gdyby bezrobocie było na
poziomie 5%, czyli zostało obniżone do naturalnej stopy bezrobocia, poziom życia ludności
byłby wyższy, a budżet państwa mógłby przeznaczyć znacznie więcej środków na zdrowie,
oświatę, naukę i politykę społeczną.
Istnieje druga metoda oceny wpływu niepełnego wykorzystania zasobów pracy na
PKB i poziom życia społeczeństwa. Metoda ta wymaga zdefiniowania pojęcia „pełniejsze
wykorzystanie zasobów pracy”. Przyjmijmy umowną definicję, że pełniejsze wykorzystanie
zasobów pracy w Polsce byłoby wówczas gdybyśmy zwiększyli stopy zatrudnienia do
poziomu średnich w Unii Europejskiej lub w czterech mniej rozwiniętych krajach UE:
Portugalii, Czech, Słowacji i Węgier. Nie ma żadnych powodów, aby stopień wykorzystania
zasobów pracy był w Polsce niższy niż osiągnięty w tych krajach w 2006 r. W oparciu o dane
U =
U = = 118,5 mld zł.
77
wykresu 4 obliczyliśmy potencjalny wzrost zatrudnienia i PKB po osiągnięciu stopy
zatrudnienia UE i 4 wybranych krajów. Wyniki tych obliczeń zawiera wykres 5.
Gdybyśmy osiągnęli stopę zatrudnienia UE poziom zatrudnienia byłby w Polsce o 3,2
mln osób wyższy niż obecnie, a PKB byłby wyższy o 225 mld zł, w przypadku osiągnięcia
stopy zatrudnienia Czech zatrudnienie byłoby o 3 mln wyższe, PKB o 212 mln wyższy. Są to
wielkie potencjalne możliwości wzrostu dochodów budżetu państwa, płac i dochodów
ludności. Liczby te (wykres 5) ilustrują skalę marnotrawstwa wynikającego z niskiego
wykorzystania potencjału pracy w polskiej gospodarce.
Wykres 5. Potencjalny przyrost zatrudnienia i PKB w Polsce po osiągnięciu stóp
zatrudnienia krajów UE, Portugalii, czech, Słowacji i Węgier (2006 r.)
+0,8
+1,4
+3,0
+3,7
+3,2
+56
+97
212
+268
+225
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
UE(15) Portugalia Czechy Słowacja Węgry UE(15) Portugalia Czechy Słowacja Węgry0
50
100
150
200
250
300
Źródło: obliczenia własne.
w mln osób w mld zł
78
Wpływ bezrobocia na ubóstwo
Jedną z głównych przyczyn wzrostu ubóstwa w okresie transformacji jest bezrobocie.
Bezrobocie oznacza utratę pracy i wynagrodzenia, „przesunięcie” ze sfery dochodów z pracy,
najpierw do sfery zasiłków z Funduszu Pracy, a następnie ewentualnie zasiłków z pomocy
społecznej. Poziom zasiłków jest w Polsce bardzo niski, wynosi od 430,64 zł do 645,96 zł
brutto (podstawowy 538,30 zł). Zasiłki są opodatkowane podatkiem od osób fizycznych
(PIT). Zasiłki nie spełniają kryterium minimum socjalnego, które wynosi 785 zł (netto) dla
jednej osoby samotnie gospodarującej i 607 zł (netto) dla jednej osoby w czteroosobowej
rodzinie. Sytuację pogarsza fakt, że w Polsce aż 87% zarejestrowanych bezrobotnych utraciło
prawo do zasiłku. W sumie bezrobotni utrzymujący się z niezarobkowych źródeł dochodów
należą do grupy najbardziej zagrożonych skrajnym ubóstwem, co ilustruje tabela 6.
Tabela 6. Wskaźniki zagrożenia według grup społeczno-ekonomicznych gospodarstw
domowych w latach 2004-2005 Odsetek ubóstwa w gospodarstwach domowych znajdujących się poniżej
minimum egzystencji Relatywnej granicy ubóstwa
Ustawowej granicy ubóstwa
2004 2005 2004 2005 2004 2005 Wyszczególnienie
w % Ogółem 11,8 12,3 20,3 18,1 19,2 18,1 Pracowników 10,2 11,2 18,7 16,9 18,2 17,3 Rolników 19,0 18,1 11,1 26,4 30,9 28,2 Pracujących na własny rachunek 8,9 6,3 13,6 10,2 13,2 10,6 Emerytów i rencistów 9,5 9,9 17,1 15 14,7 13,2 Emerytów 5,6 6,3 10,9 10,1 8,9 8,5 Rencistów 16,8 17,5 28,5 25,6 25,4 23,1 Utrzymujących się z innych niezarobkowych źródeł 30,6 29,9 43 38,5 41,5 40,1
Źródło: GUS, Warunki życia ludności Polski w latach 2004-2005, s. 73.
Aż 30% bezrobotnych nie uzyskiwało dochodów na poziomie minimum egzystencji
(ok. 280 zł miesięcznie na osobę) a 40% nie uzyskiwało dochodów na poziomie ustawowej
granicy ubóstwa (340 zł na osobę).
Z czego więc żyją bezrobotni, w znakomitej większości pozbawieni prawa do zasiłku?
Jak wykazały badania CBOS, 76% bezrobotnych pozostaje na utrzymaniu rodziny, 40%
dorabia, 20% z zasiłku dla bezrobotnych itd. (patrz wykres 6).
79
Wykres 6. Źródła utrzymania bezrobotnych. Z czego przede wszystkim
utrzymują się osoby bezrobotne? (w %)
4
5
6
6
13
16
20
40
76
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Z pieniędzy zdobytychnieuczciwie
Z prac stałych
Z wyprzedaży przedmiotów
Z drobnego handlu
Z oszczędności
Z pomocy opieki społecznej
Z zasiłku dla bezrobotnych
Z prac dorywczych
Pozostają na utrzymaniurodziny
Źródło: CBOS, wg infografiki PAP (sondaż z 5-8 marca 2004 r., reprezentatywna próba losowa 1022 Polaków.
Tak więc państwo „przekazało” rodzinom dominującą część odpowiedzialności za
wspieranie bezrobotnych, nastąpiła swoista „prywatyzacja” zabezpieczenia społecznego.
Potwierdzają to także wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i
Mieszkań (2002 r.). Spis ujawnił, że 5,7 mln osób w wieku zdolności do pracy nie
uzyskiwało ani dochodów z pracy, ani z zasiłków. Z czego więc żyli? Byli na utrzymaniu
rodzin.
Polityka ograniczania zasiłków realizowana była konsekwentnie od 1997 r.;
wprowadzono coraz to nowe i ostrzejsze kryteria wypłaty zasiłków. Mimo, że polityka ta
wzbudza powszechne niezadowolenie i rodzi kosztowne patologie społeczne, jest
kontynuowana. Przyjęta w kwietniu 2004 r. ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy wprowadziła ostrzejsze kryteria wypłaty zasiłków oraz czerpali dochody z innych
źródeł, czasami nielegalnych.
Z pieniędzy zdobytych nieuczciwie
80
W rezultacie, jak wspomnieliśmy, tylko 13% bezrobotnych ma prawo do zasiłku, a
niektórych powiatach i gminach od 3-10%.
Polityka ta, zmierzająca do marginalizacji, a nawet likwidacji zasiłków dla
bezrobotnych jest zgodna z wizją polskich liberałów-fundamentalistów, ale jeszcze sprzeczna
z art. 67 Konstytucji RP, a także z dominującym doświadczeniem i praktyką społeczną krajów
Unii Europejskiej.
Często słyszy się głosy, że Polska jest ciągle biednym krajem i nie stać nas na
wypłacanie zasiłków większości bezrobotnych i na godziwym poziomie. Jednakże w wielu
innych krajach na zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego prowadzi się inną, bardziej
ludzką politykę. Przykładem mogą tu być Węgry. Chociaż stopa bezrobocia wynosi tu 7,3%,
a w Polsce 9,1%, to Węgry przeznaczają na programy rynku pracy 4% wynagrodzeń brutto
(w Polsce tylko 2,45%). Średni zasiłek wynosi 40% przeciętnego wynagrodzenia (w Polsce
ok. 25%). Na Węgrzech 66% zarejestrowanych bezrobotnych otrzymywało zasiłki. Wydatki
na bezrobotnego były na Węgrzech kilkakrotnie wyższe niż w Polsce.
W krajach UE większość bezrobotnych ma prawo do zasiłku:
(1) bezrobotni mają prawo do zasiłku z ubezpieczenia społecznego. Średnio zasiłki te
otrzymuje 70% bezrobotnych, ale w Belgii – 82%, w Danii – 84%, w Holandii – 73%,
(2) po wyczerpaniu zasiłku z u ubezpieczenia społecznego bezrobotni otrzymują
zasiłek socjalny. W UE zasiłki ze wszystkich form pomocy otrzymywało średnio 83%
zarejestrowanych bezrobotnych; 100% bezrobotnych otrzymywało zasiłki w Danii, Finlandii,
Francji i Holandii; 90% lub więcej bezrobotnych otrzymywało zasiłki w Austrii, Belgii,
Irlandii i Wielkiej Brytanii.
Także w innych krajach w transformacji znacznie większy odsetek bezrobotnych niż w
Polsce ma prawo do zasiłku.
Średnia rekompensata (netto) poprzednich dochodów wynosiła w UE 55% (net
replacement rate), ale w Danii 81%, w Holandii 69%, w Szwecji 67%, w Portugalii 62%.92
W krajach Unii Europejskiej obowiązują trzy zasady. Po pierwsze, zasada prymatu
dochodu z pracy (wszelkiej pracy – stałej, czasowej, subsydiowanej itp.). Po wtóre, zasiłek
jest wypłacany po wyczerpaniu innych możliwości uzyskiwania dochodu. Jeśli jednak
bezrobotny nie znajduje zatrudnienia, powinien mieć pełne prawo do zasiłku z ubezpieczenia
społecznego lub do zasiłku socjalnego. Zasada ta jest respektowana przez Konstytucję RP, ale
nie jest w Polsce realizowana.
__________ 92 OECD, Member Countries Experience, Paris 1997.
81
Po trzecie, w interesie społecznym nie można ludzi bezrobotnych pozostawić bez
jakiegokolwiek dochodu. Państwo, władze publiczne, elity polityczne i gospodarcze muszą
znać odpowiedź na pytanie − z czego ludzie zdolni do pracy – jeżeli nie mają pracy nie z
własnej winy − mają żyć, utrzymać swoje rodziny i więzi społeczne. Jeżeli władze publiczne
ignorują tę kwestię, to mogą doprowadzić do zbudowania społeczeństwa
zmarginalizowanego, pełnego napięć społecznych, nierówności i patologii.93
4. POLITYKA PRZECIWDZIAŁANIA BEZROBOCIU
Polityka przeciwdziałania bezrobociu powinna koncentrować się na grupach
bezrobotnych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy i wymagających
pomocy władz publicznych. Są to następujące grupy bezrobotnych:
1. Bezrobotni do 25 roku życia,
2. Bezrobotni powyżej 50 roku życia,
3. Długotrwale bezrobotni,
4. Bezrobotni niepełnosprawni.
Warto zwrócić uwagę na wielkość poszczególnych grup bezrobotnych, źródła ich
trudnej sytuacji oraz metody i sposoby pomocy, którą powinny udzielać władze publiczne.
1. Bezrobocie młodzieży
Jednym z największych problemów społeczno-ekonomicznych współczesnej Polski
jest bezrobocie młodzieży. Obecnie w urzędach pracy zarejestrowanych jest blisko 350 tys.
młodych ludzi (do 25 roku życia). Ale problem jest szerszy. Wśród 2 mln studentów
wyższych uczelni, część to ludzie, którzy uznali, że lepiej studiować niż być bezrobotnym.
Bezrobocie młodzieży ma wiele aspektów i wymiarów. Rozpoczynanie życia zawodowego od
rejestracji w urzędzie pracy i czekanie na ofertę pracy średnio około 13 miesięcy (taki był
średni okres poszukiwania pracy w 2006 r. i 2007 r.) jest czymś, co należy potępić i odrzucić.
Stopa bezrobocia młodzieży wynosiła w połowie 2007 r. aż 22% i była dwukrotnie wyższa od
średniej (9,1%).94
__________ 93 Z badań CBOS wynika (zob. wykres 8), że 4% respondentów przyznaje otwarcie, że żyje z pieniędzy zdobytych niezupełnie uczciwie. Oznacza to, że w skali kraju 128 tys. osób przyznaje się do różnych form nieuczciwego zdobywania środków do życia. 94 GUS, Biuletyn Statystyczny, nr 9, 2007, s. 63.
82
Dlaczego stopa bezrobocia młodzieży jest tak wysoka? Przecież młodzież wchodząca
na rynek pracy jest coraz lepiej wykształcona. Badania sugerują, że mniej więcej co drugi
bezrobotny młody człowiek zawdzięcza swój los całkowitemu oderwaniu edukacji
zawodowej od popytu na pracę oraz brakowi umiejętności wykonywania pracy.95
Polski system edukacji zawodowej wymaga głębokiej przebudowy. Trzeba
wprowadzić kształcenie dualne (przemienne), które łączy kształcenie teoretyczne z
kształceniem praktycznym na stanowiskach pracy w przedsiębiorstwach. Tylko wówczas
powstanie system naturalnej i skutecznej koordynacji kształcenia z potrzebami gospodarki.
Dowodzi tego doświadczenie krajów o najwyższej kulturze pracy i wydajności – Niemiec,
Szwajcarii, Austrii, Danii i Norwegii
2. Bezrobotni powyżej 50 roku życia
Liczba zarejestrowanych bezrobotnych powyżej 50 roku życia wynosiła 375 tys.
(ostatnie dane za wrzesień 2007), stopa bezrobocia była zbliżona do średniej dla całej
populacji bezrobotnych (11,6%). Istnieje kilka powodów, aby tę grupę bezrobotnych
traktować w sposób szczególny.
Pierwsza grupa powodów odnosi się do dużych trudności znalezienia pracy w tym
wieku (nie tylko ze względu na wiek, na brak kwalifikacji na które jest popyt na rynku pracy,
ale także dyskryminację). Badania potwierdzają tę tezę: przeciętny czas poszukiwania pracy
w tym wieku wynosi 24 miesiące (średni dla całej populacji bezrobotnych 18,5 miesięcy).
Równoczesne badania wykazują, że 348 tys. osób w wieku 45-59/64 należy do
kategorii zniechęconych bezskutecznością długotrwałego poszukiwania pracy.96 Otóż
bezskuteczność poszukiwania pracy nie wynika tylko z braku kwalifikacji, ale także ze
zwyczajnej dyskryminacji ludzi w wieku mniej mobilnym.
Druga grupa powodów ma niezwykle ważne znaczenie dla przyszłości polskiej
gospodarki i systemu ubezpieczeń społecznych. Bezrobocie rejestrowane osób powyżej 50
roku życia stanowi tylko małą część większego problemu. Szczególne znaczenie mają
następujące fakty:
(1) Ludność w wieku powyżej 50 lat (do wieku emerytalnego; kobiety 60 lat,
mężczyźni 65 lat), liczyła w Polsce w 2006 r. 6271 tys. osób a pracowało 2910 tys. osób,
__________ 95 Szerzej: M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu, Wyd. Scholar, Warszawa 2004 r. 96 GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski, II kwartał 2006, s. 131.
83
czyli 46% (kobiet – 40%, mężczyzn- 52%). Oznacza to, że nie pracowało 3,4 mln osób (54%)
w wieku produkcyjnym powyżej 50 roku życia.
Jeszcze niższe wskaźniki zatrudnienia odnotowaliśmy w grupie ludności 55-64.
Spośród 4,1 mln osób w tej grupie wieku pracowało tylko 1,2 mln osób tj. 29% (mężczyzn
38%, kobiet 19%).
Był to najniższy wskaźnik zatrudnienia wśród krajów Unii Europejskiej. Średni
wskaźnik dla krajów UE wynosił 46%, w Danii 61%, w Irlandii 53%, w Czechach 45%.
(2) Główną przyczyną spadku aktywności zawodowej osób powyżej 50 roku życia jest
polityka emerytalna prowadzona przez kolejne rządy. Średni rzeczywisty wiek przechodzenia
kobiet na emeryturę wynosi 56,1 lat, mężczyzn 59,4 (ustawowy odpowiednio 60 i 65 lat).
Średni rzeczywisty w UE: kobiety 59,1 i 60,5 mężczyźni.
W Polsce na 10 pracujących przypada obecnie 8 emerytów i rencistów itd.97 Są to
relacje niespotykane w Europie.
Wczesne przechodzenie na emeryturę ma już obecnie poważny wpływ na system
emerytalny. Przeciętne dalsze trwanie życia kobiet wynosi 79,6 lat, mężczyzn 70,9 lat.
Oznacza to, że średnio kobieta pobiera emeryturę 23,5 lat, a mężczyzna 11,5 lat.
(3) W najbliższych latach wskutek starzenia się ludności Polski, problem aktywności
zawodowej ludzi w wieku przedemerytalnym nabierze jeszcze większego znaczenia. W
najbliższej dekadzie ludność Polski w wieku zdolności do pracy zmniejszy się o 2 mln osób, a
ludność w wieku poprodukcyjnym zwiększy się o 2,5 mln osób, co spowoduje znaczny
wzrost liczby emerytów i rencistów. Jest to prognoza nie uwzględniająca emigracji
zarobkowej. Jeżeli uwzględnić fakt, że już obecnie prawie 2 mln Polaków pracuje za granicą i
większość tam płaci składki na ubezpieczenie społeczne to ubytek ludności produkcyjnej w
Polsce może osiągnąć co najmniej 4 mln osób, czyli ok. 16%. Spadek liczby osób płacących
składki na ubezpieczenie społeczne i wzrost liczby emerytów i rencistów, może spowodować
kryzys systemu ubezpieczeń społecznych.
Aby zmniejszyć to niebezpieczeństwo, trzeba odejść od dotychczasowej polityki
dezaktywizacji ludzi w wieku przedemerytalnym. Spośród 6,3 mln osób w wieku powyżej 50
lat powinno w Polsce pracować nie 2,9 mln osób, ale co najmniej o 1 mln osób więcej
(według standardów przyjętych przez Strategię Lizbońską). Wymaga to zmiany polityki
emerytalnej i eliminacji dyskryminacji ludzi w wieku przedemerytalnym. Na wzór
__________ 97 W 2006 r. pracowało w gospodarce narodowej 12,9 mln osób (w przeliczeniu na pełne etaty), liczba emerytów i rencistów wynosiła 9151 tys, zasiłki i świadczenia przedemerytalne otrzymywało 456 tys, renty socjalne 236 tys. Razem 9843 tys. osób pobierało emerytury, renty itd. (GUS, Biuletyn Statystyczny, 2007).
84
amerykański (Age-discrimination Act), w Polsce potrzebna jest ustawa anty-dyskryminacyjna
ze względu na wiek na rynku pracy.
3. Bezrobocie długotrwałe
Spośród 1,8 mln bezrobotnych aż 1,1 mln było zarejestrowanych w urzędach pracy 12
miesięcy lub dłużej w okresie ostatnich dwóch lat. Co więcej, aż 750 tys. bezrobotnych było
zarejestrowanych przez okres dłuższy niż 24 miesiące.
W warunkach rosnącego popytu na prace trzeba aktywizować także długotrwale
bezrobotnych. Badania wykazują, że bezrobocie długotrwałe powoduje wielorakie
konsekwencje społeczne, moralne, gospodarcze. Nie są one jednak przedmiotem pogłębionej
analizy, gdyż zajmujemy się tu głównie metodami aktywizacji długotrwale bezrobotnych.
Warto wszakże zwrócić uwagę na dwa aspekty. Po pierwsze, konsekwencje bezrobocia
długookresowego są wielorakie i wielopłaszczyznowe. Po wtóre, z punktu widzenia
możliwości aktywizacji bezrobotnych warto zbadać ewolucję postaw bezrobotnych w miarę
wydłużania się czasu pozostawania bez pracy. Wydaje się, że proces ten można nazwać
atrofią społeczną, czyli zanikaniem pewnych aktywnych postaw wskutek długotrwałej
bezczynności.98
Stan bezrobocia wywołuje smutek, niezadowolenie, bunt, poczucie niesprawiedliwości
społecznej, marginalizacji etc. Odczucia te mogą zachęcać bezrobotnych do aktywnego
poszukiwania pracy i sprzyjać aktywizacji, jednak w miarę upływu czasu następuje ich atrofia
(zanikanie). Tezę tę ilustrują wyniki badania bezrobocia wielokrotnego. Atrofia spoleczna nie
blokuje całkowicie możliwości aktywizacji, ale ją znacznie ogranicza i utrudnia. Dążyć więc
trzeba do zapobiegania tworzeniu się bezrobocia długotrwałego, szczególnie
przekraczającego 24 miesiące. Wówczas bowiem skala trudności zwiększa się niepomiernie.
Z tych właśnie względów w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy sformułowano zasadę, że długotrwale bezrobotnemu należy zaoferować pracę lub
szkolenie w okresie 6 miesięcy od dnia utraty pracy do zasiłku.
__________ 98 Szerzej: M. Kabaj, red., Badanie bezrobocia długotrwałego, IPiSS, Warszawa 2001.
85
4. Bezrobotni niepełnosprawni
W Polsce życie 2281 tys. osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym (18-59/64).
Z tej populacji pracuje 433 tys. osób. Wskaźnik zatrudnienia wynosi 19%, czyli co piaty
niepełnosprawny w wieku zdolności do pracy jest zatrudniony.
Wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych zmniejszył się z 21% w 2001 r. do 19% w
2006 r. W tym okresie ogólna liczba pracujących w gospodarce narodowej zwiększyła się z
14043 do 14911, czyli prawie o 900 tys. osób.
Zjawisko mniejszej aktywności osób niepełnosprawnych w wieku zdolności do pracy
w warunkach ożywienia gospodarczego zasługuje na uwagę władz publicznych. Wskaźniki
aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych są w Polsce 2-3-krotnie niższe niż w innych
krajach UE.
Na przykład wskaźniki zatrudnienie niepełnosprawnych (w wieku 20-64 lat) wynosiły
w Polsce 21%, w Norwegii 62%, w Szwajcarii 62%.99 W świetle tych porównań istnieje w
Polsce realna szansa znacznego zwiększenia liczby pracujących osób niepełnosprawnych.
Szansa ta może być urzeczywistniona nie tylko przez rosnący popyt na pracowników, ale
większą troskę urzędów pracy o losy zawodowe osób niepełnosprawnych. We wrześniu 2007
w urzędach pracy było ciągle zarejestrowanych 65,5 tys. osób niepełnosprawnych w wieku
produkcyjnym, dla których nie było odpowiednich ofert pracy. Warto pamiętać, że
zwiększenie aktywności ludzi niepełnosprawnych przyniesie polskiej gospodarce wymierne
korzyści ekonomiczne.
Najważniejsze mogą być korzyści społeczne i moralne: dla wielu osób
niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym, praca stanowić może sens i treść ich życia,
jedyną szanse współpracy z innymi ludźmi, odzyskanie godności ludzkiej, poczucie dumy z
dochodów wypracowanych własną pracą, a nie tylko przyznanych przez władze publiczne z
tytułu często niezawinionej niepełnosprawności
__________ 99 J. Jacenkow-Masznicz, Aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych, IPiSS, 2007, s. 20.
86
5. STOPIEŃ REALIZACJI SŁUSZNYCH ZASAD
Warto przypomnieć, że Traktat Amsterdamski (1997)100 sformułował kilka ważnych
zasad obowiązujących obecnie w krajach UE. Jedną z tych zasad jest obowiązek władz
publicznych przedstawienia oferty aktywizacji młodzieży, długotrwale bezrobotnym oraz
osobom powyżej 50 roku życia w okresie 6 miesięcy a pozostałym bezrobotnym w okresie 12
miesięcy. Celem tych zasad jest niedopuszczenie do powstania bezrobocia długotrwałego.
W Polsce zasady te włączono do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Artykuł 50 ustawy nakłada na urzędy pracy obowiązek
przedstawienia oferty pracy lub szkolenia młodzieży i osobom powyżej 50 roku życia w
okresie 6 miesięcy od dnia rejestracji a długotrwale bezrobotnym w okresie 6 miesięcy od
dnia utraty prawa do zasiłku (patrz ramki)
Od przyjęcia ustawy upłynęło ponad 3 lata. Jak realizowane są te zasady? Problem
polega na tym, że w Polsce nikt nie bada implementacji ustawowych obowiązków władz
publicznych, nie robi tego ani Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ani Wojewódzkie
Urzędy Pracy.
__________ 100 Treaty of Amsterdam. Amending the treaty on European Union Office for Official Publication of the EC, Luxemburg 1997.
Art. 50. 1. Bezrobotnym (od 25. roku życia oraz powyżej 50. roku życia) powiatowy
urząd pracy w okresie do 6 miesięcy od dnia rejestracji powinien przedstawić
propozycję zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, stażu, odbycia przygotowania
zawodowego w miejscu pracy lub zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub
robót publicznych.
2. Bezrobotnym długotrwale, którzy pobierają świadczenia z pomocy społecznej lub
realizują indywidualny program usamodzielniania na podstawie przepisów o pomocy
społecznej, powiatowy urząd pracy w okresie 6 miesięcy od dnia utraty prawa do zasiłku
z powodu upływu okresu jego pobierania powinien przedstawić propozycję zatrudnienia,
innej pracy zarobkowej, stażu, odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy lub
zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych (Ustawa o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dziennik Ustaw, Nr 99, 2007 r.)
87
Postanowiliśmy więc przyjrzeć się realizacji tych ważnych ustawowych obowiązków
władz publicznych. Według szacunków w 2007 r. zrealizowano te zasady średnio w 25%.
Wynik analizy zawiera tabela 7.
Tabela 7. Aktywizacja zarejestrowanych bezrobotnych w szczególnej sytuacji na rynku
pracy w 2007 r.
Bezrobocie w tys. osób Aktywizacja Grupa bezrobotnych XII/2006 IX/2007 w tys. w %
1. Do 25 roku życia 2. Powyżej 50 roku życia 3. Długotrwale bezrobotni
477 435 1518
347 375 1138
130 60 380
27 14 25
Źródło: Szacunki własne w oparciu o: GUS, Biuletyn statystyczny, nr 9, 2007 r.
Jak widać, najniższy stopień realizacji zasady „6-miesięcy”, miał miejsce w przypadku
osób powyżej 50 roku życia, w przypadku młodzieży i osób długotrwale bezrobotnych oferty
zgodnie z ustawą otrzymał co czwarty bezrobotny.101
Pozostaje pytanie – jak to jest możliwe, aby ustawowe obowiązki władz publicznych
nie były w dostatecznym stopniu realizowane? Odpowiedź jest bardzo prosta: urzędnicy
byłego Ministerstwa Gospodarki i Pracy (MGiP) poprawili tę ustawę „w drodze interpretacji”.
W dokumencie powielonym pt. „Pytania i odpowiedzi” dotyczącym ustawy (z dnia
20.04.2004 r.)102 „złagodzono” te zapisy w następujący sposób: „zwrot powinien należy
rozumieć jako pewne wskazanie dla powiatowych urzędów pracy, nie jest to podstawa do
ewentualnych roszczeń wobec urzędu pracy” (s. 22). W ten sposób MGiP poinformowało
urzędy pracy w Polsce, że mogą, ale nie muszą realizować wytycznych ustawy o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
6. DLACZEGO NIEKTÓRZY BEZROBOTNI NIE PODEJMUJĄ PRACY
OFEROWANEJ PRZEZ PRACODAWCÓW?
Na wstępie warto wyjaśnić, że setki tysięcy bezrobotnych podejmuje pracę w oparciu
o skierowanie urzędów pracy. W 2006 r. aż 1366 tysięcy bezrobotnych podjęło pracę. W
pierwszej połowie 2007 r. urzędy pracy skierowały do pracy 355 tys. bezrobotnych.
__________ 101 Warto dodać, że w krajach „starej” Unii 80-90% bezrobotnych otrzymuje oferty pracy zgodnie z wytycznymi Traktatu Amsterdamskiego. 102 MGiP, Departament Rynku Pracy, Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Pytania i dopowiedzi. Stan prawny na dzień 30.09.2004 r.
88
Prawdą jest jednak, że część bezrobotnych nie akceptuje ofert pracy, przedstawionych przez
pracodawców i urzędy pracy. Dlaczego? Spróbowaliśmy odpowiedzieć na to pytanie w
oparciu o badania w urzędach pracy.
Badania wykazują, że są trzy główne powody niewystarczającej aktywności
bezrobotnych.
1. Niskie płace − barierą aktywizacji bezrobotnych
Oferowane przez pracodawców płace nie spełniają kryterium wynagrodzenia
godziwego103 Przeprowadziliśmy sondaż we wszystkich urzędach pracy w Polsce (339
powiatowych urzędów pracy). Zapytaliśmy, jaka stawkę godzinową najczęściej oferują
pracodawcy? Na naszą ankietę odpowiedziało 330 urzędów pracy. Warto przypomnieć, że
minimalne wynagrodzenie wynosi obecnie 936 zł .
Średnia płaca brutto oferowana przez pracodawców wynosiła, co miesięcznie 992 zł,
czyli była tylko o 6% wyższa od płacy minimalnej.
Tak więc oferowana płaca netto wynosiła 714 zł miesięcznie. W tym samym okresie
minimum socjalne (netto) na gospodarstwo jednoosobowe wynosiło 785 zł (netto), a więc
płaca nie wystarczała na godziwe utrzymanie nawet 1 osoby, gospodarującej samodzielnie.
Minimum socjalne czteroosobowej rodziny wynosiło 2429 zł (netto), a więc oferowane
wynagrodzenie stanowiło 30% godziwego dochodu czteroosobowej rodziny.
2. Niska jakość ofert pracy
Druga kwestia, którą zbadaliśmy – to formy (charakter) ofert pracy. Jak wiadomo, w
Polsce rozwinięto na wielką skalę elastyczne formy zatrudnienia, które są korzystne dla
pracodawców i nie zawsze w pełni akceptowane przez pracowników. Najbardziej zwiększyło
się zatrudnienie na czas określony. Liczba osób zatrudnionych na czas określony zwiększyła
się z 642 tys. (tj. 6% pracowników najemnych) w 2000 r. do 3240 tys. osób (28,1% ogółu
pracowników najemnych) w 2007 r. W okresie sześciu lat liczba umów czasowych wzrosła
ponad pięciokrotnie. W żadnym innym kraju UE nie odnotowano takiego wzrostu. W UE __________ 103 Wynagrodzenie godziwe − dochód, który wystarcza na godne utrzymanie 4 osób (rodzice + 2 dzieci). Rada Europy definiuje godziwe wynagrodzenie jako 68% średniego (wraz z zasiłkami rodzinnymi lub 50% bez zasiłków). Międzynarodowa Organizacja Pracy w Genewie − jako 50% średniego wynagrodzenia. W Polsce płaca minimalna (936 zł brutto) stanowiła 35% przeciętnego wynagrodzenia(2644 zł). Szerzej: M. Kabaj, Partycypacyjny system wynagrodzeń, IPiSS 2006 r.
89
udział pracowników czasowych zwiększył się w tym czasie z 11% do 13,5%, a więc udział
ten był w Polsce ponad dwukrotnie wyższy niż średni w UE. Jedynie w Hiszpanii zanotowano
wyższy udział pracowników czasowych w ogólnym zatrudnieniu niż w Polsce (32%), ale rząd
Hiszpanii ostatnio prowadzi politykę odchodzenia od tej formy zatrudnienia, pozbawiającej
pracowników pełnych praw pracowniczych niezapewniającej minimalnej stabilizacji
zatrudnienia, uniemożliwiającej np. uzyskanie kredytu bankowego, itd.
Przedstawiliśmy ogólne tło, aby zapytać urzędy pracy, jakie oferty pracy oferowali
pracodawcy w 2007 r. W sumie aż 77% wszystkich ofert miejsc pracy było na czas określony
(zwykle od miesiąca do 6 miesięcy). Tak więc pond ¾ ofert wpływających do urzędów pracy
ma charakter czasowy. Wskutek poprawy sytuacji na rynku pracy część bezrobotnych nie
chce akceptować czasowych umów o pracę z wynagrodzeniem zbliżonym do płacy
minimalnej. Z rozważań tych wyprowadzić można kilka wniosków.
(1) Wielu polskich pracodawców ciągle żyje w minionej epoce, w której bezrobocie
przekraczało 3 mln osób, europejski rynek pracy był względnie zamknięty dla Polaków i
dlatego ciągle oferują głodowe wynagrodzenia nie wystarczające na utrzymanie pracowników
i ich rodzin. Nic tu nie da „przyduszanie bezrobotnych” przez pozbawianie ich pomocy – jak
proponuje uczony socjolog. Trzeba po prostu urealnić oferty pracy, aby proponowane
wynagrodzenie wystarczało na godziwe utrzymanie pracownika i jego rodziny. Jeżeli tak się
nie stanie przedsiębiorcy i socjologowie mogą bezskutecznie narzekać na lenistwo i mała
aktywność bezrobotnych.
(2) W Polsce prawie 1/3 pracowników najemnych ma umowy na czas określony.
Przedsiębiorcy sądzą, że jest to zbyt mało i oferują nisko płatne i czasowe kontrakty. Gdyby 3/4
nowych ofert pracy było zawieranych na czas określony to w okresie najbliższych 5 lat Polska
stałaby się jedynym krajem w UE o gospodarce z dominacją czasowego zatrudnienia. Byłoby to
sprzeczne z zaleceniami UE, aby zwiększać odsetek ofert pracy na czas nieokreślony.
Przypomnijmy w UE tylko 13,5 pracowników najemnych ma umowy na czas określony (Komisja
Europejska, Praca, praca, praca. Tworzenie nowych miejsc pracy w Europie. Raport Grupy
Roboczej ds. Zatrudnienia, Wyd. polskie, „Rynek Pracy”, grudzień 2004 r.).
90
3. Rola pośrednictwa pracy i doradztwa zawodowego
Trzecim czynnikiem, który może przyczynić się do zwiększenia aktywności
bezrobotnych jest zwiększenie zakresu i jakości pośrednictwa, a także poradnictwa
zawodowego.
Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego
zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i
wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac
interwencyjnych. (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Ar. 65(5)
W miarę spadku bezrobocia, w pierwszej kolejności następuje aktywizacja bardziej
aktywnych i lepiej przygotowanych do pracy bezrobotnych. Obecnie, urzędy pracy muszą
aktywizować coraz „trudniejszych” bezrobotnych o niższych kwalifikacjach, mniej
mobilnych. Do tej grupy zaliczamy bezrobotnych będących w szczególnej i trudnej sytuacji
na rynku pracy (dane za sierpień 2007):
(1) Długotrwale bezrobotni – 1172 tys. osób
(2) Młodzież bezrobotna do 25 roku życia – 349 tys. osób
(3) Bezrobotni powyżej 50 roku życia – 382 tys. osób
(4) Bezrobotni bez kwalifikacji – 558 tys. osób
(5) Kobiety bezrobotne samotnie wychowujące
co najmniej 1 dziecko do 7 roku życia – 79 tys. osób
(6) Bezrobotni niepełnosprawni – 66 tys. osób
Aktywizacja tych grup bezrobotnych wymaga więcej czasu, nowych metod,
szczególnie rozwiniętego, wysokiej jakości poradnictwa pracy. Tymczasem konstytucyjne
prawo do poradnictwa zawodowego nie jest w Polsce realizowane lub realizowane jest w
sposób połowiczny. Dlaczego?
91
7. MOŻLIWOŚCI PUBLICZNEJ SŁUŻBY ZATRUDNIENIA UDZIELENIA
SKUTECZNEJ POMOCY „TRUDNYM” BEZROBOTNYM W POLSCE
Polskie powiatowe urzędy pracy zatrudniają obecnie prawie 18 tys. pracowników.
Spośród tej armii pracowników tylko 2085 tj. 12% zajmuje się pośrednictwem pracy, 872
pracowników tj. niecałe 5% zajmuje się doradztwem zawodowym. Na jednego pośrednika
przypadało w Polsce 1076 bezrobotnych, a na jednego doradcę 2800 bezrobotnych.
Liczby te świadczą, że konstytucyjne prawo obywateli do doradztwa zawodowego nie może
być obecnie w pełni realizowane. Dotyczy to także profesjonalnego i pogłębionego
pośrednictwa pracy. Dowodzą tego badania przeciętnego czasu poświęconego przez
pośredników i doradców bezrobotnemu w czasie jednej wizyty w urzędzie pracy, co ilustruje
poniższa tabela 8.
Tabela 8. Badani wg czasu poświęconego im przez urzędnika urzędu pracy (w %) Ile minut A. Badania ogólnopolskie B. Badania katowickie C. Badania lubelskie
Poniżej 5 minut 5-10 11-20 21 i więcej Brak danych
45,4 41,1 7,2 2,7 3,6
45,2 47,2 6,4 1,2 -
50,0 43,2 6,8 - -
Ogółem 100,0 100,0 100,0 Źródło: M. Kabaj, red., Badanie bezrobocia długotrwałego, s. 35.
W krajach UE średni (typowy) czas trwania rozmowy (intensive interviews) wynosi
30 minut, ale w Finlandii i w Szwajcarii aż 90 minut (OECD, Empoyment Outlook, 2007,
s. 224).
Z analizy porównawczej wynika, że w Polsce tylko 17% pracowników urzędów pracy
zajmuje się pośrednictwem i poradnictwem, a w innych krajach, które publikują te dane,
średnio ponad 50%, w Finlandii aż 61%, w Rumunii 87% w Danii 54%. Liczba bezrobotnych
na 1 pośrednika i doradcę jest w tych krajach od 2 do 20 razy mniejsza niż w Polsce (patrz
tabela 9).
92
Tabela 9. Pracownicy biur pracy zajmujący się pośrednictwem i poradnictwem
zawodowym Pracownicy biur pracy
zajmujący się doradztwem i pośrednictwem Kraj
Pośrednictwo pracy Doradztwo
Ogółem pośrednicy i doradcy
Udział procentowy
w ogólnej liczbie pracowników
biur pracy
Liczba bezrobotnych na
1 pracownika pośrednictwa i doradztwa
Dania 800 250 1050 54 285 Finlandia 1456 242 1698 61 138 Francja 4965 2426 7391 48 395 Rumunia 900 400 1300 87 354 Szwecja 2800 3191 5991 52 45 Wielka Brytania 8090 6800 14890 36 179 Polska* 2085 872 2957 17 826
* 2006 r.
Źródło: ILO, Replies to the Questionnaire; dane za lata dziewięćdziesiąte.
Elementy reformy urzędów pracy
Polskie urzędy pracy wymagają pilnej reformy. Reforma ta powinna obejmować kilka
podstawowych zmian, które stworzą warunki do przekształcania urzędów pracy z instytucji
władczej, w instytucję autentycznie usługową, świadczącą usługi pośrednictwa i oferującą
profesjonalne i intensywne doradztwo zawodowe dla osób bezrobotnych i poszukujących
pracy. Czego ma dotyczyć reforma?
Po pierwsze, muszą nastąpić głębokie zmiany w strukturze zatrudnienia, co najmniej
50% pracowników zatrudnionych w urzędach pracy powinno się zajmować pośrednictwem i
doradztwem. Należy więc odciążyć urzędy pracy od wielu funkcji administracyjnych, w
szczególności od wydawania zaświadczeń umożliwiających korzystanie z publicznej służby
zdrowia.
Po wtóre, niezbędna jest poprawa jakości kadr i stabilności zatrudnienia. Obecnie
tylko nieco ponad 50% zatrudnionych ma staż pracy powyżej 5 lat. Pozostali nieustannie
fluktuują, przychodzą i odchodzą. Płynność zatrudnienia w urzędach pracy jest niezwykle
wysoka. W okresie 2000-2006 średnia przyjęć do pracy wynosiła w każdym roku 55%, a
zwolnień 53,5%. Procesy te ilustruje tabela 10.
93
Tabela 10. Płynność zatrudnienia w Powiatowych urzędach pracy (2000-2006) Współczynnik (w %)*
Rok Stan
zatrudnienia na koniec roku
Liczba przyjęć w roku
Liczba zwolnionych
w roku przyjęć zwolnionych
1991 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
16 598 16 061 15 347 14 747 16 185 16 648 17 542 17 608
• 8 820 6 771 6 947 10 006 11 259 12 327 5 865
• 9 357 7 339 6 991 8 739 10 523 11 552 5 521
• 53,1 42,2 45,2 67,8 69,6 74,0 33,3
• 56,4 47,8 45,5 59,2 65,0 69,4 31,5
* Współczynniki przyjęć (zwolnień) obliczono jako stosunek procentowy przyjęć (zwolnień w bieżącym roku) do zatrudnienia na koniec poprzedniego roku. Źródło: Zestawiono i obliczono w oparciu o: MPiPS, Informacja w zakresie instytucjonalnej obsługi rynku pracy w 2006 r., Warszawa 2007.
Współczynniki przyjęć i zwolnień były tu ponad 2,5 razy wyższe niż średnie w kraju.
Głównym powodem nadmiernej płynności zatrudnienia jest niski, a nawet dyskryminacyjny
poziom wynagrodzeń w urzędach pracy, co ilustruje tabela 11 oparta na danych z woj.
podkarpackiego. Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto pracowników (bez kadry
kierowniczej) w 2006 r. wynosiło 1542 zł, netto tylko 1016 zł. Było ono znacznie niższe od
średniego wynagrodzenia w starostwie, w niektórych powiatach nawet od 40 do 60% niższe.
Wynagrodzenia te nie są konkurencyjne nie tylko w stosunku do średnich krajowych:
średnie wynagrodzenie miesięczne w urzędach pracy było niższe o 935 zł, tj. o 60% od
przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2477 zł). Co więcej, było niższe aż o
1673 zł od średniego wynagrodzenia w administracji publicznej (3215 zł). Warto dodać, że
57% pracowników powiatowych urzędów pracy (PUP) ma wyższe wykształcenie.
Tabela 11. Wynagrodzenie miesięczne w Powiatowych Urzędach Pracy
w woj. podkarpackim (pierwsza połowa 2007 r.) Różnica
Nazwa jednostki
Średnia wysokość wynagrodzenia
pracownika PUP bez kadry
kierowniczej w 2006 r.
Średnia wysokość wynagrodzenia
pracownika starostwa bez
kadry kierowniczej w 2006 r.
w zł w %
1 2 3 2-3 3/2 Urząd Miejski Przemyśl 1498,79 2146,60 -647,81 -43,2 Starostwo Powiatowe Ustrzyki Dolne 1197,33 1388,85 -191,52 -16,0 Starostwo Powiatowe w Brzozowie 1670,32 1940,37 -270,05 -16,2 Starostwo Powiatowe w Dębicy 1454,27 1780,00 -325,73 -22,4 Starostwo Powiatowe w Jarosławiu 1505,85 1715,00 -209,15 -12,7 Starostwo Powiatowe w Jaśle 1645,77 1858,19 -212,42 -12,9 Starostwo Powiatowe w Kalbuszowej 1426,00 1736,00 -311,00 -21,8
94
Starostwo Powiatowe w Krośnie 1365,68 1780,59 -414,91 -30,4 Starostwo Powiatowe w Leżajsku 1661,89 1688,05 -26,16 -1,6 Starostwo Powiatowe w Lubaczowie 1876,40 1963,25 -86,85 -4,6 Starostwo Powiatowe w Łańcucie 1505,68 1675,47 -169,79 -11,3 Starostwo Powiatowe w Mielcu 1934,37 2149,00 -214,63 -11,1 Starostwo Powiatowe w Nisku 1391,27 2028,90 -637,63 -45,8 Starostwo Powiatowe w Przeworsku 1494,22 1952,03 -457,81 -30,6 Starostwo Powiatowe Ropczycko-Sędziszowskiego 1544,00 1878,05 -334,05 -21,6 Starostwo Powiatowe w Rzeszowie 1536,49 2473,80 -937,31 -61,0 Starostwo Powiatowe w Sanoku 159,51 2088,37 -628,86 -43,1 Starostwo Powiatowe w Stalowej woli 1491,30 2801,03 -1309,73 -87,8 Starostwo Powiatowe w Strzyżowie 1522,23 1720,12 -197,89 -13,0 Starostwo Powiatowe w Tarnobrzegu 1460,00 2035,00 -575,00 -39,4 Starostwo Powiatowe w Lesku 1750,00 1569,49 -180,51 -10,3 Razem 1524,45 1922,29 -379,84 -24,6
W polskich urzędach pracy funkcjonuje swoisty syndrom niskich płac i nadmiernej
płynności, co znacznie obniża jakość i profesjonalność świadczonych usług. Do urzędów
przyjmowani są, w znakomitej większości, pracownicy z wyższym wykształceniem. Na
początek otrzymują wynagrodzenie brutto od 1000 do 1200 zł, co nie wystarcza na ich
utrzymanie. Pracownicy ci dysponują dobrymi informacjami o rynku pracy i oferowanych
wynagrodzeniach. A więc po krótkim okresie pracy, znajdują nową prace z wynagrodzeniem
nierzadko dwu- lub trzykrotnie wyższym i odchodzą. Pracownicy ci dysponują także wiedzą o
ofertach zagranicznych, często 3-5 razy wyższych niż otrzymywane przez nich wynagrodzenie.
To zwiększa nadmiernie płynność zatrudnienia i stanowi główną barierę poprawy jakości i
profesjonalności świadczonych usług przez urzędy pracy. Nie można wyeliminować tej bariery
bez wprowadzenia płac konkurencyjnych na lokalnych rynkach pracy i opracowania
klarownych ścieżek awansu placowego pracowników urzędów pracy. Bez przedstawionych
wyżej reform nie można oczekiwać pełniejszej realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do
profesjonalnego doradztwa zawodowego i sprawnego pośrednictwa pracy.
8. WNIOSKI KIERUNKOWE I DECYZYJNE
1. Przeciwdziałanie bezrobociu i pomoc w aktywizacji bezrobotnych powinny być jednym z
centralnych problemów polityki społeczno-gospodarczej i działań władz publicznych
2. Aktywizacja bezrobotnych napotyka na coraz większe trudności, obejmuje osoby
znajdujące się w szczególnej, trudnej sytuacji na rynku pracy: długotrwale bez-robotnych,
młodzież do 25 roku życia, osoby powyżej 50 roku życia, nie-pełnosprawnych i
bezrobotnych bez kwalifikacji.
3. Aby zwiększyć aktywizację bezrobotnych trzeba rozszerzyć stosowanie zasady „oferta w
okresie 6-miesięcy” przewidzianej w Ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach
95
rynku pracy, stosowanej obecnie w niedostatecznym stopniu przez urzędy pracy. Należy
prowadzić monitoring implementacji Ustawy z 2004 r. Wiele zasad Ustawy nie jest
realizowanych w praktyce.
4. Liczba absolwentów szkół wyższych w okresie najbliższych trzech lat wyniesie ok. 1,2
mln osób. Racjonalne zatrudnienie tego wielkiego potencjału wiedzy, kwalifikacji,
talentów i ambicji stwarza unikalną szansę polskiej gospodarki. Wymaga to utworzenia do
2010 r. co najmniej 1 mln nowoczesnych miejsc pracy, godziwie wynagradzanych, co
powinno być najwyższym priorytetem społeczno-gospodarczym władz publicznych.
Jeżeli nie powstanie 1 mln nowych miejsc pracy, część absolwentów szkół wyższych
będzie zmuszona znaleźć sobie zatrudnienie za granicą, z wielką szkodą dla polskiej
gospodarki.
5. Realizacja polityki aktywizacji „trudnych” bezrobotnych wymaga głębokiej reformy
urzędów pracy. Trzeba dokonać zmian strukturalnych, tak aby co najmniej 50%
pracowników zajmowało się pośrednictwem pracy i poradnictwem zawodowym, wówczas
Konstytucyjne prawo obywateli do doradztwa zawodowego będzie realizowane.
6. Niezbędne jest radykalne ograniczenie bezrobocia młodzieży zwiększenie szans młodych
ludzi (absolwentów szkół) na znalezienie dobrej pracy i godziwego wynagrodzenia.
Uwarunkowane to jest przebudową szkolnictwa zawodowego. Korzystając z doświadczeń
krajów o najwyższej kulturze pracy i wydajności pracy należy wdrożyć system dualnego
kształcenia zawodowego, łączącego teorie z praktyką na stanowiskach pracy, który
stworzy naturalny system współdziałania szkół i przedsiębiorstw. Prace nad programem
wdrożenia systemu kształcenia dualnego powinny pilnie podjąć trzy resorty: edukacji,
pracy i gospodarki we współpracy z federacjami pracodawców. Dualny system
kształcenia zawodowego umożliwi poprawę umiejętności zawodowych absolwentów i
radykalne zmniejszenie bezrobocia młodzieży.
7. Ze względu na starzenie się ludności Polski, doniosłą rolę w poprawie kondycji systemu
ubezpieczeń społecznych może odegrać aktywizacja zawodowa osób powyżej 50 roku
życia. Wymaga to zwiększenia możliwości kształcenia ustawicznego, eliminacji barier
wzrostu zatrudnienia ludzi w wieku przedemerytalnym. W tym celu niezbędne jest
rozważenie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zakazu dyskryminacji kandydatów do
pracy ze względu na wiek.