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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 1

Recomendaciones para la implementación de

la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña

Minería y de la Minería Artesanal

Loyola Escamilo y Claudia Benavides

Pronaturaleza, 17 octubre 2014

El 19 de abril del 2014, concluyó el plazo dado por el gobierno para que los pequeños

mineros y mineros artesanales que habían entregado su declaración de compromiso,

es decir los mineros informales, entreguen los demás requisitos1 que el marco legal

vigente les exigía para ser reconocidos como mineros formales. Ese mismo día además

debería haber concluido el beneficio extraordinario que el Estado dio a los mineros

informales para que pudieran seguir extrayendo y comercializando el oro mientras se

formalizaban. Sin embargo, esto no ocurrió y el proceso de formalización derivó en un

proceso de saneamiento, a través de la publicación del Decreto Supremo N° 029-2014-

PCM que aprobó la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería

Artesanal. Dicha Estrategia indicaba que los mineros informales considerados como

vigentes en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos del Ministerio de

Energía y Minas al 19 de abril de 2014, serían susceptibles de formar parte del Registro

de Saneamiento de cumplir con los requerimientos establecidos. Dicho registro sería

aprobado mediante una Resolución Ministerial del sector de Energía y Minas a los

ciento veinte (120) días de concluido el proceso de formalización, es decir el 09 de

octubre del 2014.

Es dentro del marco de la Estrategia de Saneamiento que el 09 de octubre venció

además el plazo de 120 días hábiles para que los mineros sujetos de formalización de

la pequeña minería y minería artesanal, se inscriban en el Registro Único de

Contribuyentes y puedan contar así con un RUC. Asimismo, venció el plazo para que

1 Régimen de formalización: Acreditación del título de concesión minera / acuerdo o contrato de

explotación, acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial, instrumento de gestión

ambiental correctivo (IGAC), autorización de inicio y reinicio de actividad.

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Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 2

los titulares de una concesión o aquellos mineros que hayan suscrito contratos de

explotación o cesión presenten la autorización de uso superficial o la correspondiente

acreditación dando cuenta que las partes se encuentran en proceso de negociación

para la obtención de dicha autorización. Además respecto a los mineros sujetos de

formalización que hubieran declarado desarrollar actividades de beneficio debían

adicionalmente haber presentado el instrumento de gestión ambiental correctivo

(IGAC). Todas estas disposiciones debían haberse cumplido, según el plazo

establecido por la Estrategia de Saneamiento, hasta el 09 de octubre pasado.

En teoría, esto quiere decir que los mineros que no hayan cumplido con lo antes

mencionado no podrán estar inscritos en el Registro de Saneamiento y por tanto no

podrán estar sujetos a los beneficios del régimen de formalización especial y deberán

paralizar sus actividades hasta haberse acogido al régimen general a través del

cumplimiento de todos los requisitos2 estipulados por dicho régimen. Al 09 de octubre

del 2014 se contaban aproximadamente 70,000 Declaraciones de Compromiso

vigentes y según declaraciones del Director General de Formalización Minera (MINEM),

al 08 de octubre 27,000 mineros contaban con RUC.

Si bien la Estrategia de Saneamiento reconoce una serie de puntos críticos que se han

hecho patentes durante el proceso de formalización, así como la necesidad de

implementar progresivamente las medidas para afrontarlos al indicar que se

presentarán las propuestas legislativas y se aprobarán las propuestas normativas que

permitan dar solución y viabilizar su implementación en un plazo de 120 días (es decir

entre el 19 de abril y el 09 de octubre 2014); no se ha podido alcanzar resultados

concretos y cumplir con lo propuesto en el plazo fijado a pesar de los esfuerzos tanto

del Estado como de algunas asociaciones mineras.

Cabe precisar, que a pesar que el plazo de 120 días ha vencido, se debe continuar

con los esfuerzos para proponer e implementar medidas legislativas dirigidas

principalmente a resolver los cuellos de botella que no han permitido que el proceso

de formalización se lleva a cabo de manera efectiva, sin que esto signifique una

flexibilización de los requisitos ambientales y sociales.

2 Constancia PPM o PMA, título de concesión minera / acuerdo o contrato de explotación, certificación

ambiental (DIA o EIA semi detallado), permiso de uso de tierras, certificación de inexistencia de restos

arqueológicos, licencia de uso de agua, autorización de vertimientos de aguas residuales, autorización de

desbosque, plan de cierre de minas, autorización/concesión de beneficios de minerales.

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Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 3

Principales avances en el marco de la

implementación de la Estrategia de Saneamiento

A través de la puesta en marcha de la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña

Minería y de la Minería Artesanal el Estado parece reconocer la complejidad de la

problemática alrededor del proceso de formalización minero, lo que podría dar

muestra de una voluntad política por dar una respuesta integral a dicha problemática.

Más allá de simplemente erradicar la minería ilegal, el Estado a través de dicha

Estrategia estaría reconociendo la necesidad de determinar objetivos y medidas

claras, involucrando a distintos sectores y actores relacionados con este proceso. Es así

como la Estrategia de Saneamiento está compuesta por cuatro ejes principales: El eje

1, Consolidación de la formalización; el eje 2 Fiscalización y control; eje 3 Remediación

de las áreas afectadas y el eje 4 Atención social y calidad de vida.

Respecto a lo avanzado por parte del Estado, la siguiente tabla muestra las normativas

aprobadas y los proyectos de ley presentados desde el 19 de abril hasta la fecha,

vinculadas al saneamiento de la pequeña minería y minería artesanal.

Fecha y eje

de la

estrategia

Acontecimiento y descripción

19 abril 2014

El 19 de abril, el mismo día en que se vencía el plazo para presentarse

al proceso de formalización, el gobierno aprobó mediante Decreto

Supremo N° 029-2014-PCM la Estrategia de Saneamiento de la

Pequeña Minería y de la Minería Artesanal3.

9 mayo 2014

EJE 2:

FISCALIZACIÓN Y

CONTROL

El Ejecutivo remite al congreso el Proyecto de Ley N° 3478-2013-PE, para

fortalecer fiscalización administrativa sobre las plantas de beneficio

que realizan actividades de procesamiento de la pequeña minería y

minería artesanal.

A junio del 2014 el proyecto fue aprobado con texto sustitutorio en la

Comisión de Energía y Minas (tanto en mayoría como en minoría) y la

Junta de Portavoces lo exonera del plazo de publicación en el portal

del Congreso; sin embargo, varios congresistas solicitan su retorno a la

comisión de energía y minas.

3 Es importante recordar que funcionarios del ejecutivo habían declarado repetidamente que la estrategia

se completaría y daría a conocer antes de vencerse este plazo.

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Fecha y eje

de la

estrategia

Acontecimiento y descripción

11 mayo 2014

EJE 4: ATENCIÓN

SOCIAL Y

CALIDAD DE VIDA

Mediante Decreto Supremo Nº 033-2014-PCM, se creó el “Proyecto

Especial para el Desarrollo de Madre de Dios”, enfocado en el

desarrollo económico principalmente relacionado con el combate a

la minería ilegal y el saneamiento de la pequeña minería y minería

artesanal. Aunque se ha dicho que hay un presupuesto de 100 millones

de soles, éste no se especifica en la norma. Ésta tampoco toma en

cuenta al Gobierno Regional, si bien se ha dicho que éste sería la

contraparte en el “Proyecto Especial” y que se interrelacionará con el

Consejo de Madre de Dios (que se encargará del Proyecto y estará

encabezado por el Premier).

15 mayo 2014

EJE 3:

REMEDIACIÓN DE

LAS ÁREAS

AFECTADAS

Se firmó el Memorándum de Entendimiento entre el Instituto de

Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP), la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Ministerio

del Ambiente MINAM, con el propósito de promover el rol de la ciencia

y tecnología en el desarrollo sostenible de la selva peruana, a través

de la conservación de su biodiversidad y la mitigación del impacto del

desarrollo en el clima global. Como una de las acciones prioritarias se

encuentra el establecimiento de nuevos centros de ciencia y

tecnología en la Amazonía o fortalecimiento de los existentes; siendo

Madre de Dios uno de los sitios prioritarios según diversas declaraciones,

debido a la necesidad de generar información vinculada a la

remediación ambiental y a los problemas de salud por contaminación

con mercurio.

29 mayo2014

EJE 2:

FISCALIZACIÓN Y

CONTROL

Mediante D.S. Nº 016-2014-EM, el Ministerio de Energía y Minas

establece mecanismos especiales de fiscalización y control de insumos

químicos que pueden ser usados en minería ilegal. Se indica que en

las zonas incluidas en el régimen complementario solo se venderá

combustible a quienes estén registrados en SUNAT y se fija límites

máximos de venta.

25 junio 2014

Mediante Resolución Ministerial N° 184-2014-MINAM se conformó el

Grupo de Trabajo Sectorial, de naturaleza temporal, que se encargará

de proponer las medidas necesarias para implementar la Estrategia de

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Fecha y eje

de la

estrategia

Acontecimiento y descripción

EJE 1:

CONSOLIDACIÓN

DE LA

FORMALIZACIÓN

EJE 3:

REMEDIACIÓN DE

LAS ÁREAS

AFECTADAS

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal y

consolidar el proceso de formalización al 2016.

Siendo sus principales funciones:

a) Diseñar y proponer un programa de capacitación sobre la

aplicación de estándares ambientales para la prevención y mitigación

de impactos ambientales derivados del uso de sustancias químicas en

el procesamiento de la actividad minera.

b) Proponer y hacer extensivo el marco metodológico para la

reutilización y la reducción gradual de cianuro y mercurio en las

actividades de pequeña minería y minería artesanal.

c) Promover la integración de los sistemas de monitoreo sobre calidad

del ambiente en las áreas de influencia de la pequeña minería y

minería artesanal.

d) Mapear y proponer acciones de recuperación y remediación

ambiental en aquellas zonas con mayor incidencia de degradación

ambiental como consecuencia del aprovechamiento ilegal de

recursos minerales.

e) Coordinar con los sectores correspondientes, a través de la

Dirección General de Calidad Ambiental, las acciones para la

ratificación y aplicación del Convenio de Minamata sobre el Mercurio.

f) Recomendar acciones para fortalecer las capacidades técnicas de

los Gobiernos Regionales en materia evaluación de instrumentos de

gestión ambiental así como en materia de supervisión y fiscalización

ambiental de las actividades mineras, en el marco de su competencia.

g) Mejorar los mecanismos de monitoreo y supervisión administrativa en

las áreas naturales protegidas a fin de controlar el avance de las

actividades ilícitas de aprovechamiento de recursos naturales sobre

espacios prioritarios para la conservación.

15 septiembre 2014

EJE 2:

FISCALIZACIÓN Y

CONTROL

Se publicó la Resolución Ministerial N° 410-2014-MEM/DM mediante la

cual se aprueba el formato de Constancia de Origen del Oro que el

concesionario minero y/o el operador bajo contrato de explotación

debe cumplir con entregar a las personas naturales vinculadas con su

actividad minera, conforme a los artículos 1° y 3° del D.S. N° 027-2012-

EM, modificado por el D.S. N° 039-2012-EM. Es decir que se aplica

únicamente a determinadas modalidades tradicionales de minería

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Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 6

Fecha y eje

de la

estrategia

Acontecimiento y descripción

utilizadas en las zonas de La Rinconada, Cerro Lunar, Sandia y

Carabaya, en Puno.

Asimismo señala que el concesionario minero y/o el operador con

contrato de explotación debe mantener, bajo su custodia, copias de

los formatos de Constancia de Origen del Oro, para efectos de

acreditar ante las autoridades encargadas de la fiscalización la

procedencia y el destino del oro autorizado bajo las modalidades

previstas en el Decreto Supremo N° 027-2012-EM y Decreto Supremo

N°039-2012-EM.

09 octubre 2014

EJE 2:

FISCALIZACIÓN Y

CONTROL

El Ejecutivo remite al congreso el Proyecto de Ley que modifica el

artículo 307°B del Código Penal, que propone incluir como delito por

minería ilegal los casos en que el agente favorece, promueve, facilita

o autoriza el delito en una concesión minera de la cual tiene calidad

de titular.

15 octubre 2015

EJE 3:

REMEDIACIÓN DE

LAS ÁREAS

AFECTADAS

El Consejo de Ministros aprobó un Proyecto de Ley para la Creación

de un Fondo de Remediación Ambiental de la Minería Ilegal

(FORAMI), el cual será administrado por el Ministerio del Ambiente y

estará financiado por los bienes incautados de la minería ilegal. Dicho

Proyecto de Ley se remitirá próximamente al Congreso de la

República.

Entendiendo que la formalización es una parte fundamental dentro del proceso de

ordenamiento de la minería artesanal y pequeña minería, resulta una tarea nada fácil

ni rápida. Este proceso se ha revelado complejo a distintos niveles y se han encontrado

sobre la marcha diferentes cuellos de botella que no fueron previstos inicialmente. Si

bien es cierto que esto constituye una dificultad mayor para todas las partes

involucradas, tanto para el Gobierno, como para los mineros y los ciudadanos que son

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 7

afectados por los graves impactos particularmente de la minería aluvial, queda en

evidencia la falta de consistencia y coherencia en el desarrollo e implementación de

las políticas de Estado para su ordenamiento.

La formalización de la pequeña minería y minería artesanal constituye una tarea

sumamente compleja con varias aristas y debe ser atendida multisectorialmente de

manera articulada. Resulta urgente dar solución a dicha problemática puesto que por

la naturaleza misma de la minería en la Amazonia, los impactos ambientales negativos

son de gran magnitud e irreversibles en la mayoría de los casos. Además, la

informalidad de dicha actividad, que es muestra de una ausencia de larga data por

parte del Estado, tiene como resultado colateral la generación de fenómenos tales

como: la trata y explotación laboral y sexual de personas, condiciones laborales

prácticamente premodernas, la contaminación por mercurio y sus efectos en la salud

de la población, la desnaturalización de los usos de la tierra otorgados por el Estado,

la destrucción del ecosistema, el surgimiento de mafias locales, entre otros. En síntesis

se trata pues de una suerte de vorágine que ha terminado capturando no solo a los

actores directamente involucrados sino a gran parte de la población y de autoridades

locales.

Es bajo esta óptica que se ha realizado una revisión de la Estrategia de Saneamiento

de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal con la finalidad de recomendar

medidas de ajuste para su implementación. Las recomendaciones se centrarán

principalmente en el aspecto ambiental y se encuentran enfocadas en su aplicación

para el ordenamiento de la minería aluvial, es decir aquella que se realiza en la

Amazonia.

Recomendaciones generales

1. Nuestra primera y principal sugerencia es contar con estrategias diferenciadas

para la minería filoneana (la que se da en sierra y costa) y la minería aluvial (la que

se da en la Amazonia), debido a que responden a realidades, métodos de

extracción e impactos distintos.

2. Privilegiar un enfoque basado en la dimensión social y humana del fenómeno y

no exclusivamente la ambiental, en la que los derechos humanos de los sectores

más vulnerables de la población sean garantizados.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 8

3. La estrategia de saneamiento debería estar dirigida principalmente a i) ordenar

(formalizar, fiscalizar, generar incentivos, gestionar el territorio, etc.), ii) gestionar y

remediar los impactos ambientales y sociales y iii) reconvertir la actividad de

manera gradual con horizontes de 10, 20 y 30 años, para el caso de la minería

aluvial que se realiza en la Amazonia.

4. Orientar las políticas públicas hacia los incentivos dentro del marco del proceso de

formalización antes que las sanciones y la represión.

5. Determinar las condiciones de compatibilidad o incompatibilidad de la minería

aluvial con el ecosistema amazónico sobre la base de las características físicas y

biológicas de dicho territorio. Asimismo, determinar las condiciones de

compatibilidad o incompatibilidad respecto a otras actividades económicas,

como la forestal maderable y no maderable, el ecoturismo, la agroforestería, la

pesca amazónica, entre otras. Dichas actividades manejadas adecuadamente

hacen viable la conservación del ecosistema amazónico.

6. Incluir medidas de gestión territorial considerando la revisión del marco legal

vigente sobre el otorgamiento de los distintos derechos de uso de la tierra. Dicho

marco legal permite, en la actualidad, otorgar diferentes derechos de uso sobre

una misma superficie (lo cual puede incluir el subsuelo, el suelo y el vuelo). En caso

de superposición de derechos de uso de la tierra, resulta necesario determinar los

casos de incompatibilidad de dichas actividades dando prioridad a las

actividades económicas sostenibles. En la Amazonia, esto se hace patente en el

caso, por ejemplo, de superposición de concesiones mineras con concesiones

forestales puesto que la minería aurífera en la Amazonia implica la deforestación

para acceder al mineral.

7. Definir y establecer las zonas donde se permita la minería aluvial y las zonas de

exclusión de dicha actividad. Madre de Dios es la única región amazónica en

donde se cuenta desde el 2010 con una zona permitida para minería y una zona

de exclusión. Resulta urgente determinar lo mismo en las otras regiones con

bosques amazónicos.

8. Elaborar, aprobar e implementar los planes de ordenamiento territorial

principalmente de las regiones amazónicas y que estos sean desarrollados a partir

de una sólida base técnica y de decisiones políticas que consideren el desarrollo

sostenible de la Amazonia, además de realizarlos mediante procesos participativos

y transparentes.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 9

9. Asimismo, si bien la estrategia está destinada a sanear a la pequeña minería y

minería artesanal, se deben considerar elementos relativos a la minería en general4

como son los causales de caducidad, las zonas de exclusión minera entre otros. De

otro modo los cuellos de botella del proceso de formalización persistirán.

10. Definir claramente que va a suceder con el beneficio extraordinario que se otorgó

a los mineros informales, para seguir extrayendo y comercializando el oro mientras

se formalizaban, teniendo en cuenta el enorme impacto ambiental y social para

la Amazonia.

11. Revisar los casos de superposición de concesiones mineras que involucren a

Comunidades Nativas, así como los casos de Comunidades Nativas ejerciendo la

minería aluvial. Es necesario formular e implementar medidas de seguimiento para

estos casos particulares y que se involucre además en el proceso al Ministerio de

Cultura. En el 2012, se desarrolló un Plan de Formalización para Comunidades

Indígenas, se debe precisar cuáles fueron los avances y cuáles serán los próximos

pasos para su implementación

12. Contar con ejes estratégicos transversales como son el de asistencia técnica y de

fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales, asociaciones

mineras, consultoras encargadas de elaborar los IGAC, entre otros.

13. Contar con una matriz que exprese claramente para cada eje: los objetivos

(generales y específicos), resultados, metas anuales, indicadores verificables,

cronograma de implementación y las instancias del Estado responsables del

cumplimiento de los resultados o de la ejecución de las actividades.

14. Desarrollar un eje de comunicación e información para la difusión de dicha matriz;

así como, los avances y resultados de la implementación de la Estrategia de

Saneamiento.

15. Contar con hojas de ruta para el cumplimiento de los resultados, principalmente

cuando es necesaria una intervención multisectorial o de distintos niveles del

gobierno (nacional, regional, local).

16. Determinar el presupuesto necesario para implementar la estrategia y a partir de

esto evaluar la necesidad de otorgar partidas presupuestales adicionales, de ser el

4 En el Perú la minería está clasificada por estratos según su capacidad instalada de producción y su extensión, teniendo: Gran minería, mediana minería, pequeña minería y minería artesanal.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 10

caso, el Ministerio de Economía y Finanzas debe otorgar el presupuesto necesario

y de manera oportuna5.

17. Desarrollar estrategias paralelas que apunten a mejorar la calidad de vida en los

focos de emisión de migrantes en las zonas altoandinas puesto que muchos de

ellos llegan a la Amazonia en busca de nuevas oportunidades y muchas veces

terminan integrando redes de economías ilegales o informales.

18. Articular la Estrategia de Saneamiento a una estrategia anticorrupción. Esto resulta

prioritario para avanzar con el proceso de formalización puesto que sin el entero

compromiso de las autoridades competentes ninguna medida que se formule o

implemente surtirá efecto.

19. Articular la Estrategia de Saneamiento a medidas dirigidas a los distintos actores de

toda la cadena de comercialización del oro extraído de manera ilegal, incluyendo

a los intermediarios.

20. Fortalecer a los equipo de los gobiernos regionales, tanto mediante

capacitaciones como a través de asistencia permanente y asignación

presupuestal adecuada y oportuna.

21. Desarrollar e implementar un sistema de monitoreo integral (ambiental, salud,

laboral, entre otros) que permita tomar acciones oportunamente, así como

sostener mecanismos de comunicación efectiva.

5 Según declaraciones oficiales la minería ilegal genera aproximadamente un 48.4% más de ingresos por

exportaciones que el narcotráfico. En abril del presente año se informó que el gobierno ha invertido 1,800

millones soles en la recuperación del VRAEM. Frente a eso ¿cuánto se ha invertido hasta el momento en la

formalización minera?. En la Estrategia de Saneamiento se menciona, como fue el caso del DU 012-2010

para el ordenamiento de la minería en Madre de Dios, que ´la implementación de las acciones se financian

con cargo al presupuesto institucional de los pliegos correspondientes sin demandar recursos adicionales al

tesoro público´. Los pocos avances en los últimos años confirman que no se puede atender la formalización

y mucho menos aún el ordenamiento de la pequeña minería y minería artesanal con los recursos financieros,

humanos y operativos actuales.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 11

Recomendaciones específicas

EJE ESTRATÉGICO N° 1: Consolidación de la Formalización

Sobre la superposición de concesiones otorgados por el Estado:

Para los casos de superposición de concesiones mineras con concesiones

forestales (maderables y no maderables y de reforestación) o con bosques de

producción permanente sin concesionar o categorizar, es recomendable que

como primer paso, el SERFOR evalúe en que zonas de la Amazonia es viable realizar

actividad minera, es decir que se determine en donde se puede y se va a permitir

el desbosque, considerando para esta decisión un análisis ambiental social y

económico para su viabilidad. Además es necesario que se precise mediante el

análisis de imágenes satelitales de años anteriores, en qué zonas existió bosque

para identificar las zonas a remediar o compensar.

Posterior a eso, es necesario establecer mecanismos formales para que los

concesionarios mineros puedan llegar a acuerdos con los concesionarios

forestales, siempre considerando como premisa la conservación del patrimonio

forestal. Si los distintos usuarios llegan a un acuerdo y el concesionario forestal da

su conformidad para que se realice minería en su concesión, resulta necesario

cambiar el plan de manejo original ya que no podrá hacerse responsable de la

deforestación ocasionada por minería aluvial. Para los casos en que no se llegue a

un acuerdo, y el concesionario minero no pueda ejercer la minería sobre la

concesión forestal, el Estado deberá prever estrategias para evitar los actos

ilegales vinculados a la minería o a otros recursos o en otras zonas.

Sobre los acuerdos o contratos de explotación:

Generar incentivos como beneficios tributarios a los titulares mineros que acuerden

y firmen contratos de explotación.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 12

Establecer mecanismos de conciliación, mediante los cuales se especifique el

procedimiento, el espacio, las partes involucradas, la resolución de controversias,

entre otros, para lograr un acuerdo entre las partes.

Sobre la autorización de uso de terreno superficial:

La autorización de uso superficial está considerada dentro del marco de la Ley de

Tierras, previo al paquete normativo sobre la formalización de la pequeña minería y

minería artesanal presentado en el primer trimestre del 2012. Sin embargo, muchas de

las operaciones mineras se realizaban sin contar con este requisito, algunas veces

habiendo llegado a acuerdos verbales entre los usuarios, otras invadiendo

propiedades privadas o concesiones, ocasionando la generación de múltiples

conflictos y el cuello de botella que actualmente está afectando el proceso de

formalización. Sin embargo, a pesar de que ésta se constituya como una de las

problemáticas más urgentes que el Estado tiene por resolver para continuar con el

proceso de formalización y en general para el otorgamiento de derechos de uso de

la tierra, aún no se ha dado muestra de ningún avance en ese sentido, a pesar de

contar con diversas propuestas desde la sociedad civil.

No es necesario, como lo menciona la Estrategia de Saneamiento, que el

saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria sea, en un terreno

individual o de una Comunidad Nativa, un paso posterior a la propuesta de ‘un

dispositivo legal que precise que autoridad u órgano competente autorizará el uso

de terreno superficial’. El saneamiento físico y legal de la propiedad debe seguir su

propio proceso priorizando las zonas con alta densidad en superposición, las tierras

de las Comunidades Nativas, así como zonas de alto valor para la biodiversidad6.

En las zonas de alta densidad de superposiciones es necesario contar con brigadas

multisectoriales (inclusive con el acompañamiento de la defensoría y la sociedad

civil) que entren a campo para atender varios temas: inspección y monitoreo,

saneamiento físico de la tierra, asistencia y seguimiento de los contratos, que

permitan regularizar y monitorear los acuerdos entre mineros artesanales y

pequeños mineros, entre otros. Al tratarse de brigadas multisectoriales y con

presencia de sociedad civil, se podrían disminuir también las probabilidades de

cometer actos de corrupción. Sin embargo, para llevar a cabo lo antes señalado

se necesita la asignación de mayor presupuesto.

6 Esto tendría que ser también considerado para casos de tala ilegal. Los trágicos, vergonzosos e irrepetibles

sucesos de Saweto son solo una muestra de lo desprotegidas que se encuentran las tierras de las

Comunidades Nativas bajo el marco legal vigente y sobre todo por falta de titulación. Dichas comunidades

se encuentran abandonadas a su suerte frente a las actividades extractivas tanto legales como ilegales

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 13

Sobre el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC)

Especificar el plazo en el que va a ser requerido ya que supuestamente venció el

19 de abril, pero en la Estrategia de Saneamiento nada se encuentra especificado

al respecto. Solo se especifica para el caso de los ´sujetos que declararon

formalizar la actividad de beneficio de mineral’ que deberán entregarlo en un

plazo máximo de 120 días a partir de la aprobación de la estrategia,

conjuntamente con la autorización de uso superficial, plazo que también venció.

Evaluar la posibilidad de que el Estado con participación de la sociedad civil

(mineros y otros usuarios del bosque y los ríos) se encargue de desarrollar la Línea

base socio ambiental por cuenca. De esta manera se podría contar con líneas de

base integradas, con un enfoque de cuenca. Así posiblemente se evitarían las

copias en los IGACs, se tendría una fotografía objetiva del estado de la situación,

obtenida de manera participativa y transparente. Los mineros con el apoyo del

Estado e instituciones de la sociedad civil se podrían concentrar en la gestión de

impactos (medidas preventivas, de mitigación, de remediación y de

compensación) generados por la minería aluvial. Sería necesario, diseñar el

mecanismo en que el costo de este servicio o incentivo para con los mineros pueda

ser recaudado posteriormente bajo alguna modalidad.

Realizar el ejercicio, desde el Estado (MINEM, MINAM y MEF) de presupuestar la

implementación del IGAC, con la finalidad de conocer el presupuesto mínimo

necesario para una implementación ‘aceptable’, ya que este será un costo (una

inversión) que deberá ser asumido por el titular de la concesión. De esta manera

las DREM tendrán un insumo para evaluar los IGAC, el Estado tendrá un insumo

para precisar las metas anuales que exigirán a los titulares en el marco del

cumplimiento de los compromisos asumidos en el IGAC y los mineros tendrán

también un insumo para evaluar si con la inclusión de los costos sociales y

ambientales que deberán asumir, aun les es rentable la operación minera.

EJE ESTRATÉGICO N° 2: Fiscalización y control

Se sugiere como objetivo: Asegurar que el sector de pequeña minería y minería

artesanal se desarrolle con estándares ambientales, sociales y de seguridad laboral

correspondientes a la normativa vigente.

Concluir prontamente con la revisión de los documentos presentados al 09 de

octubre y difundir el registro de saneamiento, indicando claramente quienes

podrán continuar en el proceso de formalización y quienes deberán regularizar su

actividad a través del régimen general, así como la evaluación de las

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 14

declaraciones de compromiso. El Ministerio de Energía y Minas y las Direcciones

Regionales de Minería tuvieron más de un año para realizar una tarea similar con

las declaraciones de compromiso y nunca pudieron llevarlo a cabo en los plazos

requeridos, si esto se debiese a la falta de personal nuevamente constituiría una

clara evidencia de la falta de presupuesto y por consiguiente de un compromiso

real por parte del Estado.

EJE ESTRATÉGICO N° 3: Remediación de Áreas Afectadas

Especificar las zonas y superficies a remediar (esta información ya debe ser

manejada por el MINAM, por lo menos a una escala macro), priorizarlas y diseñar

un cronograma de intervención, involucrando a la población de las zonas a

remediar. Se sugiere que dichas zonas se concentren en Madre de Dios en la zona

de exclusión minera.

Definir el objetivo futuro de las zonas a remediar, cuando estas se recuperen, por

ejemplo definir si serán destinadas a forestería, ecoturismo o captura de C02. Este

análisis resulta necesario para involucrar y comprometer a la población en su

gestión.

Una vez definidas las zonas, se deben establecer compromisos con las

asociaciones mineras para que en esas zonas no se realice actividad minera y más

bien contribuyan con el monitoreo de las áreas remediadas. Para esto resulta

necesario reconocer a las asociaciones mineras como socios estratégicoss y

empoderarlos de manera tal que se puedan poner en práctica exitosamente

dichos compromisos.

Establecer y asignar el presupuesto necesario para la remediación ambiental y

diseñar los mecanismos para que este provenga del presupuesto público. La falta

de presupuesto da cuenta de la ausencia de una verdadera voluntad política de

parte del Estado para dar una solución integral a esta urgente problemática.

Considerar la posibilidad de capacitar y contratar a los mineros (por ejemplo a los

trabajadores ilegales o a los informales que deben detener su actividad hasta

formalizarse), con salarios y condiciones laborales dignos, en las tareas de

remediación y de monitoreo.

Desarrollar convenios con universidades e instituciones que trabajen en la

Amazonia para propiciar la investigación aplicada, en especial sobre métodos de

extracción del oro para minería aluvial, remediación por contaminación con

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 15

mercurio y restauración del ecosistema amazónico. Actualmente solo se cuenta

con medidas de prevención y mitigación para la contaminación por mercurio y

otros agentes contaminantes. Sin embargo, son casi nulas las experiencias para

prevenir y mitigar los impactos sobre el bosque (patrimonio forestal) y los cauces

de ríos por minería aluvial. Si esto no se trabaja y financia de manera urgente y

prioritaria, en el mejor de los casos, de lograrse la formalización, el Perú, tendrá una

actividad formal de altísimo impacto en la Amazonia y el único camino posible

será el de la compensación. Esto sin tener la certeza de que los pequeños mineros

y mineros artesanales podrán cubrir los costos de remediación y compensación y

sin haber considerado otras soluciones.

Aumentar el presupuesto (como un incentivo o un bono, el mecanismo tendrá que

diseñarlo el MEF) a Gobiernos Regionales que puedan cumplir con cuotas de

remediación anual. Lo mismo podría aplicar para compromisos vinculados a evitar

la deforestación, especialmente en consideración a que este año se desarrolla la

COP 20 en Perú y que el 2015 será clave para desarrollar una agenda interna sobre

cambio climático.

Promover, diseñar y financiar mecanismos de incentivos a asociaciones mineras

que remedien áreas con pasivos ambientales.

Promover y financiar pasantías de funcionarios públicos y representantes de

asociaciones mineras para el intercambio de experiencias en remediación y cierre

de minas en ecosistemas similares.

EJE ESTRATÉGICO N° 4: Atención Social y Calidad de Vida

Implementar de manera urgente un centro de atención y diagnóstico para

enfermedades relacionadas con la minería aluvial, en especial las vinculadas a la

contaminación por mercurio.

Implementar campañas de comunicación sobre los riesgos por contaminación

con mercurio en la salud.

Definir estándares sociales y mejores prácticas en materia de seguridad y salud

ocupacional aplicables a la pequeña minería y minería artesanal. Identificar

operaciones modelo, cuyos representantes puedan fortalecer capacidades a

otros concesionarios mineros, a través de la facilitación de pasantías.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 16

Propiciar programas de reconversión laboral con aquellas personas que no logren

el proceso de formalización, inclusive en actividades vinculadas a la minería como

mecánica, transporte, entre otros.

Darle prioridad máxima a la problemática de la explotación y trata de personas.

Establecer herramientas para la identificación de conflictos que hayan surgido a

nivel micro a lo largo del proceso de formalización prestando particular atención

a aquellos conflictos alrededor del uso de la tierra. La identificación de dichos

conflictos puede dar luces sobre posibles soluciones de algunos cuellos de botella

del proceso de formalización.

Una vez que los conflictos hayan sido identificados y tipificados, mapear

geográficamente (con ayuda de un especialista SIG) aquellos que sean más

representativos, establecer una línea base sobre el estado de los conflictos e

indicadores para darles seguimiento; así como, mecanismos para su gestión.

Comentarios finales

Lo expresado son solo algunas sugerencias para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento. Para responder a los desafíos que demanda la gestión sostenible del

territorio amazónico y ordenar la minería aluvial se necesitan equipos multisectoriales y

el involucramiento de diversos actores, como son las asociaciones mineras, pero

también los agricultores, los concesionarios forestales, pescadores, investigadores de

diversas disciplinas (tanto de ciencias naturales como sociales), Comunidades Nativas

entre otros. Pero principalmente se necesita de acciones y compromisos concretos

empezando por un sinceramiento por parte del Estado respecto a sus prioridades en

relación a la Amazonia. La problemática del ordenamiento de la pequeña minería y

minería artesanal y sus impactos es solo una de las tantas y graves problemáticas

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal 17

ligadas al medio ambiente en donde los derechos fundamentales de la población

local se ven vulnerados.

Consideramos que es poco probable que la minería aluvial sea compatible con otras

actividades que aprovechan los recursos renovables, como la forestal o la pesca (a

menos de que se tratase de una minería realmente artesanal que no emplea

mercurio), puesto que a la fecha el modelo de extracción de oro en la Amazonia más

recurrido resulta en la destrucción de ecosistemas de bosques y fluviales para extraer

el mineral. En ese sentido, además de brindar medidas de ordenamiento territorial

como es la definición de zonas mineras y zonas de exclusión, sugerimos evaluar la

posibilidad de establecer una moratoria para nuevas concesiones mineras en toda la

Amazonia hasta que el Estado desarrolle e implemente los mecanismos ideales de

control, administración y fiscalización de dicha actividad y ordene la minería actual7.

A pesar que la Amazonia cubre el 70% del territorio nacional, históricamente se ha

encontrado desatendida por los distintos gobiernos de turno. Simplemente se ha

promovido la extracción de sus recursos, sin desarrollar medidas de prevención y

planificación dirigidas a su sostenibilidad paralelas a un modelo de desarrollo

económico y social integral que incluya y beneficie a las poblaciones urbanas y rurales

que la habitan. Resulta prioritario que tanto el Estado como la sociedad civil nos

respondamos a preguntas urgentes como: ¿Qué queremos para la Amazonia? y

¿Cuáles son las actividades que vamos a promover para que ésta se desarrolle de

manera sostenible?

Como Pronaturaleza, consideramos que la Amazonia es una región cuyo valor y

potencial principal por excelencia se encuentran en su diversidad biológica y cultural.

En ese sentido, la Amazonia no solo juega un rol clave para el planeta como

reguladora del clima y del agua, especialmente en un contexto de cambio climático,

sino que sobre todo es hogar y fuente de recursos renovables que aseguran el sustento

de los distintos Pueblos Indígenas que la habitan y para la población en general. Por

todas las razones expuestas creemos que las actividades que se promuevan deben ser

compatibles con el ecosistema amazónico, a fin de que la población local rentabilice

y encuentre un valor económico a los bosques sin que esto implique su depredación;

que en caso de haber impactos éstos puedan ser prevenibles y mitigables, o en menor

grado compensables.

7 Frente a las interdicciones, muchos mineros ilegales de Madre de Dios han migrado hacia otras regiones

amazónicas siendo Ucayali la más afectada y en particular las tierras de las Comunidades Nativas de la

zona de amortiguamiento de la Reserva Comunal El Sira.

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Recomendaciones para la implementación de la Estrategia de

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En ese sentido, para dar viabilidad en el largo plazo a la sostenibilidad de la Amazonia,

es necesario implementar una política de desarrollo que garantice la capacidad de

provisión de bienes y servicios ecosistémicos, el acceso a los servicios básicos y el

respeto de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. Ello implica el

acompañamiento y promoción de las actividades económicas sostenibles que ya se

realizan en la Amazonia y que son compatibles con los ecosistemas locales. Resulta

urgente que el Estado se comprometa con la promoción y el acompañamiento de

dichas actividades.

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