Diagnóstico del nivel de Open Data existente en cada región/país. Análisis comparativo del nivel de Gobierno Abierto con otras regiones (España/UE) y países (África).

Guía Metodológica de mejora continua de Transparencia y Gobierno Abierto

Actividades 2.1.1 y 2.3.1 22 febrero 2018

Guía metodológica de mejora continua de transparencia y gobierno abierto 2

1. Índice de contenidos

1 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................................................. 3 1.1 ÁMBITO DEL PROYECTO ........................................................................................................................................................................... 3 1.2 DEFINICIÓN DE “TRANSPARENCIA Y GOBIERNO ABIERTO” Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS .............................................................................. 3

2 OBJETIVOS DE LA GUÍA METODOLÓGICA ................................................................................................................................................. 5

3 GUÍA METODOLÓGICA .................................................................................................................................................................................. 6 3.1 FASES DEL CICLO DE MEJORA CONTINUA ................................................................................................................................................... 6 3.2 FASE I: PLANIFICACIÓN ............................................................................................................................................................................ 7 3.3 FASE II: EJECUCIÓN ............................................................................................................................................................................... 12 3.4 FASE III: ANÁLISIS ................................................................................................................................................................................. 12 3.5 FASE IV: PROPUESTA DE MEJORAS ......................................................................................................................................................... 13

4 ANEXO I ........................................................................................................................................................................................................ 14 4.1 HERRAMIENTA DE ANÁLISIS REGIONES DE ESPAÑA. ................................................................................................................................. 14 4.2 HERRAMIENTA DE ANÁLISIS REGIONES/PAÍSES DEL RESTO DEL MUNDO...................................................................................................... 14 4.3 DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS COMPARATIVA DE GOBIERNO ABIERTO Y OPEN DATA ....................................................................................... 14

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1 Introducción

1.1 Ámbito del proyecto

La presente “guía metodológica” se ha desarrollado en el marco de un proyecto impulsado por el Gobierno de Canarias, llevado a cabo entre diciembre de 2017 y enero de 2018, y que abarca tres fases:

• Análisis del estado de “transparencia y gobierno abierto” del Gobierno de Canarias.

• Comparativa con otros países y entidades de referencia a nivel mundial, y de países y entidades del entorno de la macaronesia (Cabo

Verde, Azores, Madeira, junto con Senegal):

o Ámbito España: Madrid, País Vasco, Cataluña, Islas Baleares, Gobierno de España.

o Ámbito Unión Europea: Suecia, Finlandia, Dinamarca, Azores, Madeira.

o Ámbito África: Cabo Verde, Senegal, Ghana, Sudáfrica.

• Elaboración de guía metodológica de mejora continua de transparencia y gobierno abierto.

Las conclusiones de los dos primeros puntos se pueden ver en el apartado 4.3. El tercer punto se desarrolla en este documento.

1.2 Definición de “transparencia y gobierno abierto” y antecedentes históricos

Se puede definir la “transparencia y gobierno abierto” como una filosofía de gobierno que se basa en los siguientes principios:

• Transparencia. La “transparencia” consiste en proporcionar a la ciudadanía, de forma proactiva, información veraz y actualizada sobre la

gestión llevada a cabo por el gobierno en cada una de sus competencias: planes de gobierno, organización del gobierno, altos cargos

responsables de cada departamento/entidad, presupuestos asignados y ejecutados, educación, seguridad, empleo, economía, etc.

• Acceso a la información. El “acceso a la información” consiste en poner a disposición de los ciudadanos, de forma sencilla y eficaz, el

acceso a la información de la que dispone el gobierno, así como permitir y fomentar consultas y solicitudes de información por parte de

ciudadanos de forma individual.

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• Colaboración y participación ciudadana. La “colaboración y participación ciudadana” consiste en fomentar la participación de la ciudadanía

en la creación, mejora, y seguimiento de servicios públicos, robustecimiento de la transparencia, conformación de políticas públicas, así

como tener en cuenta las opiniones y experiencias de los ciudadanos a la hora de tomar decisiones.

Uno de los pioneros en esta manera de hacer política es Suecia, que en el año 1.766 incluyó la libertad de prensa como parte de su constitución1. Esta legislación también se aplicó a Finlandia, que por entonces estaba gobernada por Suecia, heredando esta tradición política. A lo largo del siglo XX, Finlandia aprobó en el año 1.951 la “ley sobre publicidad en documentos oficiales”2, en 1.966, Estados Unidos aprobó el “ley de libertad de información”3, Dinamarca y Noruega aprobaron leyes similares en 1.970, así como Francia y Holanda en 1.978.

Por otro lado, a finales de los años 90 del siglo XX, y a raíz del surgimiento de Internet, los movimientos a favor de la apertura de datos por parte de los gobiernos, disponibles para todo el mundo, en formatos abiertos y fácilmente reutilizables, comenzaron a popularizarse.

En 2.011, el Gobierno de España pasó a formar parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (“Open Government Partnership”4). El objetivo de esta Alianza es reforzar los vínculos que unen a los ciudadanos con sus gobernantes con el establecimiento de vías de diálogo más adecuadas para que los ciudadanos puedan ser más partícipes en el desarrollo de las políticas pública.

En 2.013, se aprobó en España la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno5. Esta ley “incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública [..], reconoce y garantiza el acceso a la información [..] y establece las obligaciones

1 https://es.wikipedia.org/wiki/Constitución_de_Suecia

2 http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1951/en19510083

3 https://es.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_Information_Act

4 https://www.opengovpartnership.org/countries/spain

5 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

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de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento –lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública”.

En paralelo, muchas Comunidades Autónomas, entre ellas la Comunicad Autónoma de Canarias, impulsaron sus propias leyes y normativa de transparencia, que en algunos casos eran más exigente que la ley a nivel nacional. En el caso concreto de Canarias, en 2.014 se aprueba la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública6. Esta ley autonómica “se ajusta a la legislación básica contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pero al mismo tiempo lleva a cabo su desarrollo esencialmente en materia de publicidad de la información, en la que partiendo de los mínimos establecidos por aquella, hace una relación pormenorizada de los distintos extremos que deben darse a conocer a todas las personas sin necesidad de una solicitud previa de las mismas y sin perjuicio de que los mismos se amplíen en función de las demandas ciudadanas o de su relevancia y utilidad para las personas, la sociedad y la actividad económica. En esta misma perspectiva, a diferencia de la legislación básica que carece de un régimen sancionador específico relativo a la transparencia y al derecho de acceso a información pública, la ley, atendiendo a la demanda ciudadana, recoge el régimen de infracciones y sanciones disciplinarias y administrativas en la materia con el objetivo de garantizar su cumplimiento.”

2 Objetivos de la guía metodológica

Esta guía persigue definir una metodología general para implementar la mejora continua de la transparencia y gobierno abierto de cualquier entidad regional o país. A lo largo de esta guía se describirá un ciclo de mejora continua, las fases que forman parte de este ciclo, así como una propuesta de herramientas asociadas a cada fase. Este ciclo deberá repetirse de forma recurrente, para una mejora gradual del estado de transparencia y gobierno abierto.

6 http://www.gobiernodecanarias.org/libroazul/pdf/71248.pdf

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3 Guía Metodológica

3.1 Fases del ciclo de mejora continua

Esta guía metodológica se basa en el ciclo de mejora continua de Deming (PDCA: Plan, Do, Check, Act). Se proponen las siguientes fases para cada ciclo de mejora:

• Planificación. Planificación de requisitos y mejoras a implementar, así como herramientas que se van a utilizar.

• Ejecución. Se implementan los requisitos y mejoras propuestos en la fase anterior.

• Análisis. Se analiza el estado de transparencia y gobierno abierto.

• Propuesta de Mejora. Se proponen una serie de mejoras, en función de los resultados del análisis de la fase anterior.

Este ciclo se va repitiendo, de forma continua, de modo que se vayan consolidando y ampliando mejoras.

Figura 1. Fases del ciclo de mejora

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A continuación, se describe cada fase del ciclo de mejora.

3.2 Fase I: Planificación

Durante la fase de planificación, se deben tener en cuenta y planificar los siguientes aspectos:

• Legislación y normativa de transparencia y gobierno abierto.

• Selección de la herramienta de análisis de transparencia y gobierno abierto.

• Determinación de requisitos y mejoras que se van a implementar.

• Duración del ciclo de mejora y calendario.

• Metodología.

3.2.1 Legislación de transparencia y gobierno abierto.

Durante la planificación, es importante tener en cuenta el marco legal en el que se encuentra el país o región sobre el que se quiere aplicar la metodología de mejora. Pueden darse dos casos:

• No existe legislación aprobada.

• Existe legislación aprobada.

En el caso de que no exista legislación sobre transparencia y gobierno abierto, es fundamental llevar a cabo la redacción y aprobación de leyes y normativas que doten de un marco y dirección adecuada a todos los esfuerzos en esta materia. Una oportunidad que se presenta es la posibilidad de basarse en la legislación existente de otros países, así como en la experiencia desarrollada a la hora de implementar leyes de transparencia y gobierno abierto, con el objetivo de redactar una ley más completa y actualizada. Por ejemplo, los países nórdicos, como Suecia, tienen una amplia tradición en legislación e implementación de políticas de transparencia y gobierno abierto, pero su legislación no se ha modernizado en algunos aspectos (por ejemplo, la creación de portales específicos de transparencia), circunstancia que sí consideró, en su momento, la legislación española.

Por otro lado, aunque no exista todavía una legislación vigente, se pueden ir dando pasos en materia de transparencia y gobierno abierto, aplicando las buenas prácticas y ejemplos de países de referencia en esta materia, y preparando una base para el momento en que se apruebe una legislación.

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El segundo caso es que ya exista un marco legislativo en el ámbito de la transparencia y gobierno abierto. En esta situación se deberá tener en cuenta esta legislación para que, a lo largo del proceso de mejora continua, se satisfagan los requerimientos mínimos que exi ja la ley, y se adopten aquellas buenas prácticas que amplíen los requisitos mínimos requeridos por la legislación. En cada ciclo de mejora se deberán documentar aquellos aspectos de la ley que puedan ser mejorables, así como otros aspectos en los que la ley pueda quedar desactualizada, para que en el futuro se tengan en cuenta si se llevan a cabo propuestas de modificaciones de la ley.

3.2.2 Selección de herramienta de análisis.

Otro aspecto importante en la fase de “Planificación” es determinar la herramienta de análisis de transparencia y gobierno ab ierto que se va a utilizar. Esta herramienta medirá, en cada ciclo, el estado de transparencia y gobierno abierto de la entidad. De esta manera se puede establecer una línea base, y, en ciclos posteriores, medir las variaciones que se produzcan con respecto al ciclo anterior, que sirven para determinar si se está produciendo una mejora efectiva.

La herramienta deberá basarse en una serie de indicadores que evalúen aquellos requerimientos mínimos que determine la ley, así como aquellas mejoras deseables. Los indicadores que se escojan han de poder evaluarse de forma lo más objetiva posible, mediante algún tipo de fórmula. Por ejemplo, verificar que se cumplen una serie de criterios, y asignar puntuaciones en base a los criterios cumplidos. Por otro parte, la puntuación de cada indicador se puede ponderar, de modo que se dote de más peso a aquellos indicadores más relevantes.

Como ejemplo, se puede tomar la herramienta de análisis propuesta en el marco de este proyecto, y que está basada en metodología desarrollada por AEVAL (Agencia de Evaluación de la Calidad)7. Se adjunta dicha herramienta en los apartados 4.1 y 4.2 de este documento. Esta herramienta agrupa varios indicadores en tres ejes:

• Transparencia.

• Participación.

• Colaboración público-privada.

7http://www.aeval.es/es/difusion_y_comunicacion/publicaciones/Informes/Informes_de_Evaluacion/Evaluaciones_2016/E42.html

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Por otro lado, a lo largo de cada ciclo, se puede decidir en la fase de planificación si se modifican los indicadores existentes, si se añaden nuevos indicadores, o si se eliminan indicadores anteriores (por considerarse obsoletos). De todas formas, se recomienda mantener una versión “estable” de la herramienta, para poder verificar cambios entre cada ciclo.

3.2.3 Determinación de requisitos y mejoras a implementar.

En esta fase se debe decidir qué requisitos y mejoras se van a implementar en el ciclo actual. Para esto se deben tener en cuenta los siguientes factores:

• Impacto del requisito o mejora. Se evalúa qué impacto positivo va a tener la implementación de cada requisito/mejora. Cuánto más impacto

mejor.

• Facilidad de implementación del requisito o mejora. Se evalúa la facilidad de implementación de cada requisito/mejora. Cuánto más facilidad

de implementación mejor.

Como herramienta, se puede utilizar la Tabla 1. Matriz de Requisitos/Mejoras. Para cada requisito, se evalúan las dos dimensiones antes mencionadas:

• Impacto del requisito o mejora. Es un valor subjetivo de cero (ningún impacto) a cinco (mucho impacto).

• Facilidad de implementación del requisito o mejora. Es un valor que se determina en función del tiempo estimado para llevar a cabo dicho

requisito. Por ejemplo, se puede valorar de la siguiente forma:

o 5, si se puede implementar en una semana o menos.

o 4, si se puede implementar en 15 días o menos.

o 3, si se puede implementar en 1 mes o menos.

o 2, si se puede implementar en 2 meses o menos.

o 1, si se puede implementar en más de 2 meses.

Una vez realizada la valoración de estas dos dimensiones (Impacto y Facilidad de implementación), se multiplican ambos valores para obtener una valoración global, y se priorizan los requisitos/mejoras con más puntuación.

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Requisito/Mejora Impacto (I) Facilidad (F) Puntuación (IxF)

A 4 1 4

B 4 4 16

C 2 4 8

D 1 1 1

Tabla 1. Matriz de Requisitos/Mejoras

Figura 2. Impacto vs Facilidad

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A continuación, se escogen los requisitos/mejoras a implementar, empezando por los de mayor puntuación, en función de los recursos disponibles (personal, tiempo, presupuesto).

3.2.4 Duración del ciclo y calendario.

Otro aspecto que se debe decidir en la planificación es la duración del ciclo completo (desde el inicio de la fase de planificación, hasta la finalización de la fase de propuesta de mejoras). Se recomienda una duración máxima de 6 meses.

Por otro lado, se debe establecer un calendario que comprenda las todas fases, teniendo en cuenta la duración total del ciclo, y estableciendo hitos intermedios:

• Fase de planificación. En principio, en el primer ciclo, esta fase podría durar 1 o 2 meses. En ciclos sucesivos, este tiempo se puede reducir

a 15 días o 1 mes como máximo.

• Fase de ejecución. Esta fase es la más larga del ciclo. En la misma se deberá estimar el calendario de implementación de

requisitos/mejoras. Cada requisito/mejora no deberá abarcar más de la duración de esta fase. Si se estima que va a superar esta duración,

se puede descomponer el requisito/mejora en varios requisitos/mejoras de menor alcance. Si la duración del ciclo es de 6 meses, esta fase

debería durar entre 3 y 4,5 meses aproximadamente.

• Fase de análisis. Una vez terminada la fase de implementación, comienza la fase de análisis. En esta fase de aplica la herramienta de

análisis seleccionada. En base al presente proyecto, se estima que 15 días es suficiente para esta fase.

• Fase de propuesta de mejoras. En esta fase, se determinan las mejoras o requisitos pendientes por implementar, sin descartar ninguno a

priori (en la siguiente fase de planificación se determinará cuáles se implementarán y cuáles no). Se estima que 15 días es suficiente para

esta fase.

3.2.5 Metodología.

Aparte de las anteriores consideraciones, la fase de planificación puede servir de período de reflexión para mejorar la propia metodología, incluyendo nuevas herramientas, modificaciones, etc., en base a la experiencia que se vaya acumulando.

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3.3 Fase II: Ejecución

En esta fase, se implementarán aquellos requisitos y mejoras que se hayan determinado en la fase de planificación, ajustándose a los plazos acordados.

Es importante documentar las variaciones entre lo que se ha planificado y lo que realmente se ha ejecutado, de cara a mejorar las estimaciones en ciclos posteriores, en concreto:

• Plazo estimado frente a plazo ejecutado.

• Recursos humanos planificados frente a recursos humanos dedicados.

• Presupuesto estimado frente a presupuesto ejecutado.

Además, a lo largo de esta fase, se debe hacer un seguimiento de la implantación de los requisitos y mejoras acordados. Para ello, como herramienta de seguimiento y control, se propone realizar reuniones de seguimiento semanalmente o cada 15 días. En estas reuniones se deberá determinar:

• Estado de implantación de los requisitos/mejoras y diferencias con respecto a lo planificado.

• Verificación de correcta implementación de requisitos/mejoras finalizados.

• Determinar posibles acciones correctivas frente a retrasos.

• Determinar posibles acciones correctivas frente a implementaciones insatisfactorias.

• Reevaluar los plazos (en caso de retrasos o adelantos frente a lo planificado).

A la finalización de esta fase, se deberá realizar un informe donde se refleje, por cada requisito/mejora, el estado de implantación (finalizado o porcentaje de avance), los recursos humanos, presupuesto y tiempo dedicado a cada requisito/mejora, así como la variación con respecto a lo planificado.

3.4 Fase III: Análisis

Una vez finalizada la fase de ejecución, se procede al análisis del estado actual de transparencia y gobierno abierto de la entidad. Se estima que esta fase puede durar entre 15 días y 1 mes.

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Durante esta fase, se recopila toda la información necesaria y se evalúan los indicadores que se hayan definido en la herramienta de análisis (Fase I). La primera vez que se realiza este ciclo, se establece una línea base. En ciclos sucesivos, se miden las variaciones con respecto a los ciclos anteriores.

Posteriormente, se realiza un informe de análisis, en el que se muestre el estado actual de transparencia y gobierno abierto, mejoras o empeoramientos detectados en indicadores, así como conclusiones extraídas.

Se recomienda que el equipo de personas dedicado a la realización de esta fase sea distinto del que se haya dedicado a la Fase II. Si es posible, se puede recurrir a personal externo al departamento responsable de transparencia y gobierno abierto (personal de otros departamentos públicos o empresas externas de auditoría).

3.5 Fase IV: Propuesta de mejoras

En esta fase, se clasifican los requisitos/mejoras en dos tipos:

• Consolidados. Aquellos requisitos y mejoras que se planificaron en la Fase I, y que se han implementado satisfactoriamente, tal como se

ha verificado en la Fase III.

• Pendientes. Los requisitos y mejoras pendientes de implementar, tanto si se habían planificado anteriormente como si no.

Adicionalmente, se pueden incluir en la lista nuevos requisitos y mejoras que inicialmente no se hubieran considerado.

Por último, a partir de los requisitos y mejoras “pendientes” se elabora una lista de propuesta de requisitos y mejoras, de los que, en la Fase I del siguiente ciclo, se determinarán cuáles se implementarán.

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4 ANEXO I

4.1 Herramienta de análisis regiones de España.

HERRAMIENTA

ANÁLISIS ESPAÑA

4.2 Herramienta de análisis regiones/países del resto del mundo

HERRAMIENTA

ANÁLISIS RESTO

4.3 Diagnóstico y análisis comparativa de gobierno abierto y OPEN DATA

2018 02 10

DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS COMPARATIVO OPEN DATA Y GOBIERNO ABIERTO v1.1.pptx