Metodología de Identificación

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DDIIRREECCCCIIOONN DDEE PPRROOGGRRAAMMAACCIIÓÓNN DDEE IINNVVEERRSSIIOONNEESS

METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS DE

INVERSIÓN PÚBLICA

Documento 1191 Versión 1

Octubre 2008

Versión 1 Fecha de emisión: 17 de octubre de 2008 Página 2 de 41 Documento 119

Contenido

1. PRESENTACIÓN................................................................................................................. 1

2. MARCO DE REFERENCIA............................................................................................... 2 2.1. LA CONCERTACIÓN NACIONAL: 2009-2025........................................................................2 2.2. LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y SUS PRINCIPIOS GENERALES ...............................2

2.2.1. Crecer más y mejor ............................................................................................................2 2.2.2. Más equidad, menos pobreza.............................................................................................4 2.2.3. Un solo país .......................................................................................................................5 2.2.4. Una sociedad más democrática y más ética.......................................................................6

2.3. LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO .......................10 2.4. LA LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL ............................................................12 2.5. EL SINIP Y EL BANCO DE PROYECTOS .............................................................................13

3. GUÍA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS .................................................................. 16 3.1. CONOCER Y ESTUDIAR LOS ACUERDOS DE LA CONCERTACIÓN.............................16 3.2. SELECCIÓN Y AGRUPAMIENTO DE LOS ACUERDOS Y DE

RESPONSABILIDADES........................................................................................................17 4. TÉCNICAS Y MÉTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS............................... 18

4.1. TÉCNICA DEL MARCO LÓGICO DE PROYECTOS ............................................................19 4.2. TÉCNICA DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS.............................................................................23

4.2.1. Identificación y definición del problema .........................................................................27 4.2.2. Análisis de las causas.......................................................................................................30 4.2.3. Objetivos del proyecto .....................................................................................................31 4.2.4. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución)............................................................33 4.2.5. Justificación .....................................................................................................................36

5. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 37

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11.. PPRREESSEENNTTAACCIIÓÓNN

Los Lineamientos- guía -para la identificación de proyectos de inversión hacen parte de las actividades de la Dirección de programación de inversiones públicas del MEF, tendientes a fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) y la cultura de proyectos en las instituciones públicas. La identificación de proyectos estatales de inversión pública deben relacionarse en su fundamento con los objetivos establecidos en La Constitución, la misión fundamental de la(s) entidad(es) y mantener coherencia con los planes programáticos establecidos por cada gobierno de manera de aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión gubernamental, así mismo los resultados deben ser susceptibles de medición, como mínimo, con indicadores de impacto, producto y gestión, que permitan conocer los avances logrados en las metas establecidas en los objetivos. La ampliación del Canal de Panamá, propuesta por el Presidente Martín Torrijos, llevó a plantear un amplio proceso social de concertación con el fin de repensar el país y aprovechar esa oportunidad para reorientar y consolidar el crecimiento económico, elevar el ingreso de la población y lograr resultados estables y sostenibles. Como resultado del proceso de Concertación, la sociedad y el gobierno de Panamá han identificado un conjunto de problemas que afectan el bienestar de los ciudadanos y limitan el desarrollo del país. Producto de este ejercicio, también se identificaron lineamientos para un mayor desarrollo económico y social, que sea equitativo, competitivo, regionalmente equilibrado y ambientalmente sostenible. Es decir, para construir una sociedad más equitativa y más participativa, con menores brechas entre regiones. Los Acuerdos: objetivos, metas y estrategias de la Concertación comprometen a la sociedad en su conjunto y al gobierno en particular en un horizonte de tiempo establecido a partir del 2009 hasta el 2025. En este sentido la Concertación Nacional para el Desarrollo se convierte obligatoriamente en el Marco de referencia que guí+e a los funcionarios públicos que tienen como responsabilidad la identificación, preparación y evaluación de proyectos públicos. El propósito de la presente guía es presentar de manera sintética los principios , objetivos y criterios generales que desarrollan los acuerdos de la Concertación, de manera que en las instituciones dependiendo de su misión, los programas sectoriales de mediano plazo y responsabilidades, identifiquen los proyectos de inversión pública y así mismo que para este proceso tengan como referencia algunas técnicas y métodos concretos como: el Marco lógico y el árbol de problemas, de manera que se establezca una direccionalidad en la gestión y un lenguaje técnico homogéneo dentro de los funcionarios responsables de este proceso.

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22.. MMAARRCCOO DDEE RREEFFEERREENNCCIIAA

22..11.. LLAA CCOONNCCEERRTTAACCIIÓÓNN NNAACCIIOONNAALL:: 22000099--22002255

A partir de los ejes sobre los cuales se basó el trabajo de las diversas mesas de la Concertación, y de la consulta provincial y comarcal, se identificaron los factores y condiciones que están frenando el crecimiento y el desarrollo del país, asociándolos a los marcados dualismos sectoriales y regionales, al déficit de capital humano, a las restricciones en infraestructura, a la baja tasa de ahorro interno y a las debilidades institucionales, entre otros. En este sentido los grandes objetivos que guiaron el inicio de la Concertación se expresaron en:

(a) La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la cohesión social; (b) el crecimiento económico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y ambientalmente sustentable, y (c) Las reformas a la institucionalidad pública para hacerla más eficiente, transparente, participativa y democrática.” 1

En el ejercicio de la Concertación los participantes acordaron unos objetivos estratégicos los cuales se sugiere sean la guía para la identificación y selección de las proyectos superando la visión de tipo sectorial. Con base en estos objetivos analizar el conjunto de estrategias de manera que orienten el proceso de identificación, selección/o clasificación de los proyectos de inversión teniendo especial cuidado en garantizar los criterios y principios fundamentales precisados por los participantes de la Concertación.

22..22.. LLOOSS OOBBJJEETTIIVVOOSS EESSTTRRAATTÉÉGGIICCOOSS YY SSUUSS PPRRIINNCCIIPPIIOOSS GGEENNEERRAALLEESS

22..22..11.. CCrreecceerr mmááss yy mmeejjoorr

El objetivo de tener una tasa de crecimiento más alta y sostenida que la histórica, ambientalmente sustentable, y geográfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la Concertación. A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopción de parámetros de largo plazo en cuanto a variables e indicadores claves sobre crecimiento, deuda, inversión y gasto social, entre otros. Corresponderá a cada gobierno, en el horizonte del 2025, establecer metas específicas en cuanto a esas variables en la perspectiva de los objetivos estratégicos antes indicados. Los acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo, agricultura y

1 Documento Base de la Concertación, punto 9, página 2.

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ganadería, entre otros, fueron adoptados en la perspectiva de fortalecer la inserción internacional del conjunto del país y de la economía, y no solamente de la zona de tránsito, y así apuntalar tanto el crecimiento económico como un mejor equilibrio territorial de ese crecimiento. En la misma dirección de fortalecer las bases de un crecimiento alto y sostenido están los principales acuerdos en materia de cobertura y calidad de la educación, así como de extensión de la conectividad. La meta de 12 años de escolaridad obligatoria,2 con los estándares de calidad que se buscan a través de los acuerdos alcanzados en la mesa de educación, colocaría a Panamá en las condiciones de productividad y competencia que demanda la moderna economía del conocimiento. A su vez, la experiencia internacional demuestra la importancia de la educación para reducir la brecha de ingresos. Con similar orientación, los acuerdos en materia de salud reconocen que a través de la integración de su sistema público, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad, así como la consideración de la diversidad y pluralidad cultural, étnica y lingüística que caracterizan a la población de Panamá, la salud, entendida en su concepción más amplia y moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y sostenido. Uno de los aspectos más notables de los acuerdos adoptados en materia de bienestar y equidad es que los mismos se situaron más allá de un enfoque estrictamente distributivo, de por sí necesario, y enfatizaron la importancia de la expansión de las oportunidades de inserción económica productiva, incluyendo la ampliación de la base empresarial, el adecuado acceso al crédito y a otros activos productivos (titulación de tierras) y el desarrollo de las habilidades y capacidades de la población excluida para aprovechar esas oportunidades. Este enfoque busca generar las condiciones para un crecimiento económico territorialmente equilibrado e incluyente, en especial para los sectores excluidos por razón de género y etnia. Los acuerdos en el campo de la institucionalidad, fundamentados en los derechos ciudadanos y su participación en las decisiones públicas, apuntan a mejorar la confianza, la transparencia y la eficacia de la gestión pública y buscan garantizar un entorno de seguridad jurídica e incentivos apropiados para la inversión,3 superando así una de las restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A la vez, esos acuerdos, en la 2 A manera de ilustración, para el año 2001, Corea del Sur tenía una escolaridad de la población mayor de 15 años que ascendía a un promedio de 10.8 años, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 años y superaba al Reino Unido con 9.4. 3 En el año 2003, América Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9% frente a 34.54% de Asia oriental. Panamá con 18% para el mismo año presenta un comportamiento semejante a la media de la región. Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe 2006-2007 CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI). Según el Banco Mundial (World Development Indicators 2003), la participación de la inversión en el PIB para el periodo 1960-2001 en las economías de más rápido crecimiento es de 28.6% y en las economías de más lento crecimiento de 14.5%, para Panamá este indicador se ubica en 22%, con inestabilidades importantes para algunos años y en algunas economías de Asia de alto crecimiento este parámetro se sitúa por encima de 40%.

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medida que persiguen una profundización democrática de las políticas públicas, las habilitarán para que las mismas respondan mejor a los intereses de todos los sectores de la sociedad, en especial de las comunidades rurales y grupos indígenas los cuales han estado marginados de los beneficios de las mismas.

22..22..22.. MMááss eeqquuiiddaadd,, mmeennooss ppoobbrreezzaa

Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes articulantes de los acuerdos de la Concertación. Superar los déficit sociales es una exigencia ética y de la salud del sistema democrático; pero también la lectura de los acuerdos revela el reconocimiento de que la pobreza e inequidad existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de expansión y crecimiento más altas y sostenidas. En Panamá, se insistió, es ineludible enfrentar la inequidad para llevarla a niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento de la economía y de la sociedad. A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia de servicios públicos y sectores marginales adoptados en la mesa de crecimiento económico y competitividad. Aún de manera más específica, en la mesa de bienestar y equidad se adoptaron acuerdos en materia de protección social desde una lógica de universalización de los mínimos sociales que garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales. Igualmente, se planteó el aumento y focalización del gasto público social, y el desarrollo de capacidades para la generación de ingresos y empleos. Todos estos acuerdos van más allá del enfoque distributivo y permitirán conciliar las políticas de crecimiento con las de equidad y bienestar. En la misma dirección, de una prosperidad compartida, se sitúan los acuerdos sobre capital humano, es decir educación y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crítica que la inversión en educación y salud tiene, tanto para la satisfacción de derechos fundamentales, como para sustentar las posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo. Los acuerdos de educación destacan como ineludible la necesidad de contar con un sistema educativo inclusivo y de alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos éticos y con las competencias y destrezas necesarias para enfrentar las exigencias de una sociedad del conocimiento, moderna y tecnológicamente avanzada. La integración y funcionalidad del sistema de prestación de los servicios de salud, y la garantía de su sostenibilidad financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al desafío que implica superar las notorias insuficiencias y fallas del servicio, además de las deficiencias en la oferta de infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal, y en el suministro oportuno de servicios quirúrgicos, equipos y medicamentos. En síntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un desarrollo de Panamá sin un sistema educativo y de servicios de salud eficiente, eficaz y de alta calidad.

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Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el empoderamiento de los ciudadanos a objeto que su mayor posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la formulación y ejecución de políticas públicas con mayor capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos están orientados a disminuir la “captura” de las políticas públicas por intereses corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas atiendan intereses más generales de equidad, cohesión social y equilibrio territorial. En este sentido, la necesidad de reducir el grado de centralización de las decisiones gubernamentales, aparece en todas las mesas como un eje transversal para lograr, a través de una mayor participación y empoderamiento de las comunidades, la solución de los problemas que los afectan y hacer más eficiente y transparente la gestión pública.

22..22..33.. UUnn ssoolloo ppaaííss

La imagen de que hay dos países, el Panamá de la economía de tránsito, integrado por las provincias de Panamá y Colón, y el “otro Panamá”, que con el 78% del territorio y el 44%% de la población, solamente representa el 18% del PIB, estuvo presente, como desafío a superar, durante todo el ejercicio de la Concertación. Un Panamá más equilibrado territorialmente fue el tercer gran eje articulador de todos los acuerdos. Desde la perspectiva del crecimiento económico y la competitividad, y en función de fortalecer las economías regionales, se adoptó un conjunto de acuerdos relacionados con la provisión de servicios, la dotación adecuada de infraestructura, la gestión territorial y la descentralización, los cuales se plantean de manera explícita para cerrar esas brechas territoriales. En la medida que las asimetrías territoriales tienden a coincidir con las asimetrías sociales, los acuerdos en materia de protección social, de focalización y gestión del gasto público y social, educación y salud incluidos, así como los acuerdos sobre empleo, también están orientados a inducir una dinámica de reequilibrio territorial y regional. Los acuerdos sobre descentralización, desde la óptica de la modernización institucional y de la reforma del Estado, van a fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y comarcas indígenas y su incidencia en la formulación y ejecución de políticas públicas. De igual forma, se percibe la descentralización como un medio para contribuir a reducir las brechas sociales y los desequilibrios económicos interregionales, a partir de la utilización plena de todos los recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuirá, entre otros aspectos, a mitigar la concentración sectorial del conglomerado del Canal y de los servicios financieros y comerciales en la capital. Como se planteó en el capítulo anterior de este documento, la Concertación incorporó el ejercicio inédito de una amplia consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de esa consulta están alineados con los procedentes de las mesas de trabajo de la Concertación,

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con el valor adicional de ofrecer una perspectiva de “abajo hacia arriba” y por lo tanto, de fincar los acuerdos de manera que sean representativos y que estén arraigados a los intereses territoriales de provincias y comarcas.

22..22..44.. UUnnaa ssoocciieeddaadd mmááss ddeemmooccrrááttiiccaa yy mmááss ééttiiccaa

El fortalecimiento en términos sociales y económicos de la ciudadanía derivada de los acuerdos logrados en todas las mesas, conducen a la profundización y consolidación de la gobernabilidad democrática y a una expansión de la ciudadanía en el sentido más amplio del término. Todos los acuerdos de la Concertación, en la medida que tienden a cerrar la brecha entre democracia política, y democracia económica y social, reconocen a la democracia como el cuarto gran eje articulador de los mismos. Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una cultura cívica democrática y el fortalecimiento de la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en la gestión pública, varios acuerdos subrayaron la importancia de una cultura ética que impregne todo el funcionamiento de la sociedad panameña. Este ha sido el sentido más profundo que se ha impuesto a la modernización institucional. De ahí que se hayan trabajado en una Sub-mesa específicamente los temas de Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidió fortalecer el carácter vinculante de los acuerdos alcanzados en el Pacto de Estado por la Justicia,4 al adoptarlos como parte de los acuerdos de la Concertación. De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa necesidad de modernizar y transformar la gestión del Estado en temas de profesionalización de los recursos humanos, coordinación interinstitucional, acceso a la información y la distribución y transferencia de competencias y recursos a los niveles subnacionales de gobierno. Especial atención deberá darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su relación con las estructuras políticas y administrativas existentes Es así como en la Concertación se determino que la Sociedad panameña anhela una democracia más cercana al ciudadano con unas instituciones políticas sólidas y una administración pública transparente que contribuya eficaz y eficientemente al desarrollo social y económico regido por los principios de justicia, solidaridad y equidad territorial. En síntesis los acuerdos de la Concertación precisaron que la gestión pública debe dirigirse- de acuerdo con los siguientes objetivos y principios generales.

4 El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como resultado de una convocatoria presidencial. El Pacto está conformado por 27 acuerdos que se identifican en cinco áreas: Acceso a la Justicia; Reforma Integral de la Jurisdicción Penal; Rendición de Cuentas y Transparencia; Reformas Jurisdiccionales; Reforma Estructural del Sistema de Administración de Justicia. Estos acuerdos deberían cumplirse entre el 2006 y el 2009.

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Tabla 1: Objetivos y principios generales de los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo

Pilar Objetivo estratégico Principios Generales

La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la cohesión social

Mas equidad y menos pobreza

• Reducir poblaciones con carencias materiales básicas

• Reducir poblaciones con elevada vulnerabilidad

• Reducir poblaciones con un deficiente desarrollo humano

• Reducir poblaciones que no participan y no están representadas

• Asegurar mínimos tolerables para toda la población en materia de salud, educación, vivienda, nutrición, servicios públicos, como derechos ciudadanos

• Cerrar brechas interprovinciales en diversos frentes

crecer más y mejor

• Crecimiento con desarrollo humano Crecimiento con equidad.

• Crecimiento sostenible. • Crecimiento sostenido

El crecimiento económico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y ambientalmente sustentable

un solo país • Crecimiento equilibrado regionalmente • Impulso a la descentralización • Desarrollo de las potencialidades

productivas de las regiones y provincias Reformas a la institucionalidad pública para hacerla más eficiente, transparente, participativa y democrática

Una sociedad más democrática y más ética.

• Participación ciudadana • Transparencia y rendición de cuentas • Instituciones eficientes y

comportamientos productivos y no burocráticos

• Reglas del juego estables, • garantizar los derechos a la propiedad • igual acceso y oportunidades a los

servicios básicos • respeto a los derechos básicos

En este sentido cada institución deberá de acuerdo con su competencia impulsar la debida comprensión por parte de todos sus funcionarios para el cumplimiento de estos principios al momento de identificar sus proyectos de inversión asegurándose de contar con la mayor cantidad y calidad de información en relación con el punto de partida (línea de base), así mismo, propiciar la apertura para una participación social responsable e informada.

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Así como en los resultados de la Concertación se identifican unos objetivos y principios generales para guiar la gestión pública, de igual manera, y en forma más especifica los acuerdos proponen por ejes temáticos una serie de estrategias y metas a tener en cuenta para la identificación de las acciones y proyectos de inversión pública por parte de las instituciones responsables de su ejecución. En este sentido es importante que cada institución conozca, analice y evalué la pertinencia de las estrategias y metas al momento de identificar y formular y priorizar sus proyectos de inversión para lograr los resultados esperados. Es importante hacer la salvedad que pueden existir diversas alternativas para lograr los resultados esperados por la Concertación pero que ante todo deben primar los criterios básicos y la racionalidad en su aplicación. Dentro de este marco de referencia se han tratado de recoger-de manera no exhaustiva- algunos de los criterios básicos y estrategias por eje temático5, de manera que sirvan para orientar el proceso de identificación de los proyectos de inversión pública.

Tabla 1: Criterios básicos y estrategias por objetivo de los Acuerdos de la Concertación

OBJETIVOS

ESTRATEGICOS CRITERIOS BASICOS ESTRATEGIAS

Mas equidad y menos pobreza

• Focalización del gasto público

• Integración y coordinación de acciones

• Cerrar brechas en derechos sociales

• Subsidios focalizados • Garantizar mejoras en la

eficacia y eficiencia y evaluación del gasto público social.

• Integrar un sistema de servicios públicos que garantice el desarrollo social con prioridad en la población excluida.

a. Garantizar el derecho básico a la identidad de la población en las áreas de pobreza y extrema pobreza

b. Sistema educativo inclusivo y de alta calidad con ampliación de coberturas y permanencia en el sistema

c. Integración y funcionalidad del sistema de prestación de los servicios de salud y garantía de su sostenibilidad financiera

d. Generación de competencias para las exigencias de una sociedad del conocimiento

e. Desarrollo de capacidades para la generación de ingresos y empleo de la población más pobre

f. Garantizar seguridad alimentaria y nutrición de la población, en especial los grupos más vulnerables.

g. Participación y empoderamiento de las comunidades

5 Es necesario que cada institución revise en forma detallada el Documento “El Panamá que Queremos “que contiene todos los Acuerdos de la Concertación

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OBJETIVOS ESTRATEGICOS CRITERIOS BASICOS ESTRATEGIAS

Crecer más y mejor

• Aumento en la tasa de ahorro e inversión de la economía

• Aumento y mayor acceso regional y sectorial al financiamiento

• Inversión en infraestructura física y productiva y mejores coberturas

• cerrar brechas regionales

a. Garantizar un medio ambiente sano y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

b. Expansión de las oportunidades de inserción productiva,

c. Adecuado acceso al crédito y otros activos productivos

d. Fortalecimiento e internacionalización de la Educación superior,

e. incentivos a la Investigación e innovación, y nexos empresa - universidad

f. Mejorar la infraestructura social y productiva para un desarrollo económico que beneficie todos los sectores de la población

Un solo país • Aumento en el Stock de Capital Humano: educación y salud y ampliar las capacidades de investigación y desarrollo

• Descentralización • Introducir una dinámica de

reequilibrio territorial y regional

• Modernizar y fortalecer a los municipios, comarcas y los demás entes territoriales

a. Provisión de servicios, dotación adecuada de infraestructura, mejor gestión territorial

b. Profundizar, diversificar y valorizar la integración comercial del país

c. Formación de nuevos polos de desarrollo: formación de nuevos clúster productivos

Una sociedad más democrática y más ética

• Coordinación institucional • Cultura ética • Mejorar la participación

ciudadana y empoderamiento de la población.

a. Profesionalización de los recursos humanos públicos

b. Fortalecimiento de la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de las entidades públicas

c. Fortalecer un sistema integral, institucional de seguridad pública.

d. Modernizar y fortalecer a los municipios, comarcas y los demás entes territoriales.

e. Propiciar acceso pleno a la información para toda la población a través de medios masivos de comunicación y el internet.

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22..33.. LLOOSS PPRROOGGRRAAMMAASS DDEE IINNVVEERRSSIIÓÓNN SSEECCTTOORRIIAALL DDEE MMEEDDIIAANNOO PPLLAAZZOO

Otra fuente de información que es necesario tener en cuenta para la identificación de proyectos, son los Planes Sectoriales de Inversión de Mediano Plazo, que se formularon desde fines de 2007 y hasta el primer semestre de 2008. La elaboración de este Plan Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo (2009/2014), forma parte de un esfuerzo que se ha venido desarrollando por la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y las Instituciones inversoras de cada sector, con el propósito de modernizar y fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones Públicas de Panamá. Con respecto a la formulación de este primer Programa Sectorial de Inversiones Públicas de Mediano Plazo, el mismo abarcó los sectores Agropecuario, Salud, Educación, Agua Potable y Saneamiento, Transporte Marítimo y Transporte Terrestre, a los cuales se agregó la óptica territorial a través de la incorporación del vector de Desarrollo Urbano, con algunas referencias a los aspectos de desarrollo regional del país. Este ejercicio de programación implicó la realización de un trabajo en directa relación con las 40 entidades inversoras participantes en los sectores mencionados.

1) Sector Agropecuario: a) Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) b) Instituto de Investigaciones Agropecuarias (IDIAP) c) Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA) d) Instituto de Seguro Agropecuario (ISA) e) Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA)

2) Sector Salud: a) Ministerio de Salud (MINSA), b) Caja de Seguro Social (CSS) c) Instituto Conmemorativo Gorgas de Investigaciones de Salud

3) Sector Educación: a) Ministerio de Educación (MEDUCA) b) Universidad de Panamá (UP) c) Universidad Tecnológica de Panamá (UTP) d) Universidad Marítima Internacional de Panamá (UMIP) e) Universidad Autónoma de Chiriquí (UNACHI) f) Universidad de las Américas (UDELAS) g) Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos

(IFARHU) h) Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE) i) Instituto Nacional de Cultura (INAC) j) Instituto Panameño de Deportes (PANDEPORTES)

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k) Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH)

l) Servicio de Radio y Televisión Nacional (SERTV) 4) Sector Transporte Terrestre:

a) Ministerio de Obras Públicas (MOP) b) Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT)

5) Sector Transporte Marítimo: a) Autoridad Marítima de Panamá (AMP)

6) Sector Água Potable y Saneamiento: a) Ministerio de Salud (MEDUCA) b) Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), c) Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), d) Fondo de Inversión Social (FIS), e) Autoridad Marítima de Panamá (ACP), f) Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) g) Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) h) Programa de Desarrollo Comunitario (PRODEC)

7) Sector Desarrollo Urbano: a) Ministerio de la Vivienda (MIVI) b) Ministerio de Obras Públicas (MOP) c) Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) d) Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) e) Cámara Panameña de la Construcción (CAPAC) f) Instituto Panameño de Turismo (IPAT) g) Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) h) Asociación Panameña de Corredores y Promotores de Bienes Raices

(ACOBIR) i) Consejo Nacional de Promotores de Vivienda de Panamá (CONVIVIENDA) j) Asociación de Propietarios de Inmuebles de Panamá (API)

Durante el desarrollo de las consultorías contratadas para este fin específico6, se realizaron sucesivas reuniones de trabajo con las autoridades y técnicos de nivel superior de todas las instituciones inversoras de cada sector y también se desarrollaron talleres sectoriales de programación de inversiones (con la asistencia de más de 200 participantes)7, con el propósito

6 Las consultorías se desarrollaron durante los últimos meses de 2007 y primer semestre de 2008 y las mismas consistieron solamente en la contratación de un consultor por sector, en base a contratos por productos (alrededor de 5 m/h de contrato en cada sector), y que no implicaron la dedicación de tiempo completo por parte de los consultores. 7 En Noviembre 2008 se realizó el primer taller de programación de inversiones con el MOP, con una duración de 2 días completos y con la participación de alrededor de 50 funcionarios y autoridades. En el 2008 se realizaron siete talleres adicionales (Agropecuario, Agua Potable y Saneamiento, Educación, Salud, Transporte Marítimo, Transporte Terrestre y Desarrollo Urbano), de un día de duración cada uno y con la participación de más de 150 funcionarios y autoridades.

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de validar los diagnósticos, el análisis de las carteras de proyectos y consensuar las orientaciones fundamentales de cada programa de inversiones y los proyectos incorporados en ellos8. Estos esfuerzos concretados con las instituciones, fueron acompañados con innumerables reuniones de trabajo internas del grupo de consultores y algunos sectorialistas de la DPI, con el propósito fundamental de lograr un mismo enfoque metodológico, intercambiar experiencias y compartir una misma visión hacia la cual orientar los programas en preparación. Asimismo, todos los informes presentados fueron analizados en detalle por la Coordinación, para fortalecer los objetivos mencionados. A esa cobertura antes mencionada, se sumaba que los sectores de Turismo y Energía ya vienen trabajando en sus respectivos planes maestros de inversión de mediano plazo. Con ello, se pensó que los siete sectores seleccionados se verían complementados con estos dos sectores adicionales, y con ello sería factible abarcar más del 80% de la inversión pública. Todos estos argumentos refuerzan la idea que debe caracterizar la naturaleza de un programa de inversiones de mediano plazo. Este Primer Plan Sectorial de Inversiones, contiene listados de proyectos por sectores y cada uno de ellos con su correspondiente programación cronológica de ejecución potencial. Sin embargo, ello no significa que esos proyectos tengan que ser ejecutados en forma obligatoria. Por el contrario, este Plan Sectorial debe considerarse como un Plan de Preinversión y no tanto, como la decisión indefectible de los proyectos que deben ser ejecutados. En realidad, todo plan de inversión de mediano plazo, debe considerarse como un plan de preinversión, para ordenar la secuencia de los estudios que deben ser concretados. Un plan de inversiones no debe ser un documento estático a cumplir durante los próximos cinco años. Por el contrario, debe ponerse en práctica un proceso de preinversión que vaya apoyando las labores de formulación, evaluación, priorización y selección de las mejores opciones y además, un proceso permanente de programación, que permita alimentar – desde el plan – los presupuestos anuales de inversión, agregando cada año un año adicional en el horizonte temporal del plan en vigencia (rolling planning).

22..44.. LLAA LLEEYY DDEE RREESSPPOONNSSAABBIILLIIDDAADD SSOOCCIIAALL FFIISSCCAALL

En este marco de referencia, la Ley Nro. 34 (Mayo 2008) de “Responsabilidad Social Fiscal” dispone dos aspectos que seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la inversión pública. Por un lado, establece la exigibilidad de los estudios de costo y beneficio social para los proyectos de inversión y por otro, indica que al inicio de cada administración, dentro de los seis primeros meses de instalado, el Órgano Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico 8 Cabe destacar que estos Talleres Sectoriales de Programación de Inversiones, constituyeron eventos de gran trascendencia para convocar a todas las instituciones de cada sector y poder intercambiar opiniones y diferentes razonamientos y puntos de vista, sobre la problemática fundamental de cada sector, las carteras de proyectos y los objetivos prioritarios para el mediano plazo.

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de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional. La ley de responsabilidad social fiscal No 34 del 2008 establece así la obligatoriedad de los planes de inversión y la exigencia de los estudios de pre inversión. El articulo 23 expresa que: Estudios de factibilidad: Los proyectos de inversión tendrán que contar con estudios de costo y beneficio social si son mayores de diez millones de balboas y de pre factibilidad en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los proyectos de inversión pública, junto con la disponibilidad de recursos, permitirán la priorización de inversiones públicas. En relación con este articulo se entenderá por inversión pública toda asignación de recursos de origen público( propios del país-ahorro público interno y crédito internacional – o procedentes de la cooperación internacional al Gobierno General-ahorro público externo y que se administre bajo la responsabilidad de cualquier entidad pública, entre otros) destinada a mantener, mejorar o incrementar las existencias de capital físico o humano con el objeto de expandir las posibilidades de prestación de servicios y producción de bienes del país y por lo tanto mejorar directa o indirectamente la futura situación económica y social de la población ; incluyendo las concesiones administrativas y otros mecanismos de similar naturaleza como las asociaciones público privadas.

22..55.. EELL SSIINNIIPP YY EELL BBAANNCCOO DDEE PPRROOYYEECCTTOOSS

Algunas entidades públicas han estado acostumbradas a pasar de la idea de un proyecto a la elaboración del documento o expediente técnico y de ahí a la ejecución de la obra, obteniendo como resultado proyectos no rentables, no sostenibles, riesgosos, sobredimensionados y en muchos casos existiendo duplicidad de inversión, por lo que se usan ineficientemente los recursos públicos. Cabe recordar que el Gobierno de Panamá procedió a la creación del SINIP a través del Decreto Ejecutivo Nro. 148 de Diciembre de 2001. Además, en esta misma disposición, se estableció que la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del MEF, funcionaría como Coordinador Técnico del Sistema, con la función – entre otras – de establecer las metodologías que deben ser aplicadas por todas las entidades inversoras del sector público para el análisis, evaluación, priorización y selección de sus proyectos de inversión. En el marco del Componente 3 del Programa de Gestión Fiscal, se ha establecido un enfoque integral, tratando de abarcar todos los aspectos que afectan la calidad del proceso de inversión pública. Este es el enfoque que a fines del 2006 se adoptó como un enfoque sistémico, a

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efectos de complementar el tratamiento de los proyectos específicos con una visión integral y dinámica del proceso de inversión pública, concibiendo este proceso como una función de producción en la cual intervienen una serie de recursos. Para que el sector público pueda concretar las acciones de producción final, resulta necesario contar con recursos vinculados con la programación, recursos financieros y materiales, una adecuada estructura organizativa y procedimientos administrativos, recursos humanos capacitados, metodologías técnicas apropiadas para cada proceso de producción e información relativa a cada una de las actividades de producción y adecuada para configurar una visión integral de las acciones del Estado El Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP) establece que las entidades públicas encargadas de ejecutar proyectos de inversión pública, deben aplicar una serie de principios, procesos, metodologías y normas técnicas que permitan optimizar el uso de los recursos públicos, así mismo el SINIP es de observancia y cumplimiento obligatorio y tiene como finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión y su principal herramienta es el análisis de pre-inversión, el cual permite una evaluación técnica económica financiera y de sostenibilidad de los proyectos previa a su ejecución. También es necesario destacar que la visión conceptual y las etapas que se siguieron en este trabajo de programación de inversiones, se estructuraron en coordinación con el diseño, desarrollo y puesta en marcha del Banco de Proyectos. El diseño conceptual del Banco se orientó – intencionalmente – a sustentar los ejercicios de programación de inversiones, buscando que el Banco fuera una herramienta adecuada para procesar la información de los proyectos de inversión de cada institución y estimar la demanda prospectiva de financiamiento para cada proyecto y a nivel agregado, complementando – de esa manera – el análisis de las inversiones individuales, con una visión más macro y abarcativa de las orientaciones y tendencias de las inversiones sectoriales y de los financiamientos correspondientes. En Enero de 2007 se decidió abandonar el antiguo sistema de información de proyectos y reemplazar el mismo, por un Banco de Proyectos que tuviera una cobertura más integral del ciclo completo de los proyectos de inversión pública, que permitiera captar los proyectos desde la etapa de idea, que posibilitara efectuar el seguimiento de los proyectos durante su ciclo de vida y en síntesis, que hiciera posible la configuración de una visión prospectiva de la gestión del Estado en preinversión e inversión y de esa forma, asegurar la consistencia de la misma con la visión estratégica de la Administración que - en cada momento determinado – se encuentre decidiendo y orientando esa Gestión Pública. El énfasis estuvo puesto en superar el viejo sistema, pasar a un nuevo Banco de Proyectos que cubriera los aspectos de preinversión y programación en una forma más amplia y que se acoplara conceptual y operativamente con el SIPRES de DIPRENA. En síntesis, tener una primera versión del Banco que permitiera apoyar – en una forma más sólida y eficiente – el proceso de formulación del presupuesto de inversión del 2008 y 2009, la preparación del programa de inversión de mediano plazo y al mismo tiempo, que permitiera construir los

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cimientos para asegurar una total integración BANCO-SIPRES cuando se comenzara la ejecución del presupuesto del 2009. Esta implementación del nuevo Banco de Proyectos y su utilización para apoyar el proceso de formulación del presupuesto de inversiones para el 2008, se tradujo en la incorporación – en el 2007 – de 5,091 proyectos en el sistema, por parte de 80 unidades inversoras9. En los momentos actuales, el Banco esta procesando información de más de 10,000 proyectos, como parte del proceso de formulación del presupuesto de inversiones para el 2009. En la actualidad, la situación se caracteriza por los siguientes aspectos:

a) Todos los proyectos ingresados en el Banco cuentan con indicadores de productos e impacto, más otros indicadores de generación de empleo, de viabilidad, efectos sobre pobreza, etc.

b) En la actualidad, el Banco está siendo operado por más de 450 funcionarios de las 80

Unidades inversoras, más los Sectorialistas de la DPI y otros funcionarios de diversas entidades públicas que usan el Banco como herramienta de consulta sobre los proyectos de inversión del Estado.

c) El Banco de Proyectos opera desde un principio en ambiente web y ya lleva alrededor

de 18 meses sin ningún problema operativo, ni interrupciones en su funcionamiento.

d) Ya se ha logrado establecer la relación o vinculación entre el Código SINIP y el Código de la Partida Presupuestaria para más del 96% de los proyectos de inversión, lo que ha permitido: i) ligar el Banco con la información de SIAFPA sobre la asignación y ejecución presupuestaria y ii) reconstruir los datos históricos de asignación y ejecución presupuestaria de los proyectos de inversión desde el 2004 hasta la actualidad.

Es importante destacar el rol fundamental que juega el Banco de Proyectos en el proceso de preparación de un plan de inversiones de mediano plazo y obviamente, en la formulación de los presupuestos anuales de inversión. El diseño, implantación y puesta en marcha del Banco de Proyectos era una herramienta indispensable para posibilitar la preparación del Plan Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo. El Banco de Proyectos juega un doble papel. Por un lado, es una fuente de consulta permanente para que las instituciones puedan conocer la totalidad de los proyectos propios y de otras instituciones inversoras, como así también el estado en que se encuentra cada una de

9 Se utiliza el término Unidades Inversoras y no Instituciones Inversoras, porque en el Banco de Proyectos se han abierto las Instituciones (caso Presidencia de la República) en todas las Unidades componentes de las mismas (por ejemplo, el FIS, CONADES, etc.)

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las iniciativas de inversión. En segundo término, es un reservorio en el cual se deben ingresar todos los proyectos apenas sean identificados y donde – con posterioridad – se vaya actualizando permanentemente la situación de avance y los indicadores de cada uno de los proyectos durante las fases de preinversión y de ejecución.

33.. GGUUÍÍAA PPAARRAA IIDDEENNTTIIFFIICCAARR PPRROOYYEECCTTOOSS

33..11.. CCOONNOOCCEERR YY EESSTTUUDDIIAARR LLOOSS AACCUUEERRDDOOSS DDEE LLAA CCOONNCCEERRTTAACCIIÓÓNN

La Concertación Nacional, como marco de referencia no sólo identificó objetivos de carácter agregado sino que también diagnosticó problemas y fijó propósitos para sectores y actividades sensibles, así como la superación de brechas en las regiones. Además destacó la necesidad de traducir esos objetivos y propósitos en metas concretas, y propuso mecanismos e instrumentos para la evaluación y el seguimiento de los logros. La amplitud y diversidad de los acuerdos y su posibilidad de ser alcanzados en el corto, mediano y largo plazo implica un ejercicio colectivo tanto al interior de las instituciones, como entre el conjunto de instituciones con similares objetivos para precisar “la visión de los Acuerdos de la Concertación” , a efectos de permitir la identificación de los objetivos estratégicos esperados, explorar las estrategias y las trayectorias de evolución en los distintos temas y así mismo identificar, focalizar, priorizar y formular los proyectos de inversión, cuantificando y sugiriendo la asignación de los recursos Se trata aquí de hacer un ejercicio conducente a resolver cómo se debe estructurar la gestión del gobierno a partir del 2009 para cumplir con los acuerdos pactados, los cuales comprenden entre otros: establecimiento de políticas, la necesidad de realizar estudios, evaluaciones y mejorar y hacer más eficiente y transparente la gestión administrativa , así como formular de manera más focalizada y con criterios de evaluabilidad los proyectos de inversión pública y el uso de fuentes de recursos con clara identificación en lo que corresponde a uso de los recursos del canal. Este ejercicio debe contar con un proceso de análisis en profundidad de cada acuerdo, el punto de partida de la situación y/o problema que se pretende solucionar y los criterios para determinar cuándo una acción y/o proyecto está dando respuesta tanto a los objetivos, como a las estrategias definidas en la Concertación, respetando los principios y criterios generales del marco de referencia y esta avanzado hacia el cumplimiento de las metas establecidas y cuando no lo está logrando. Para este ejercicio es necesario contar la participación de los funcionarios de las distintas entidades que estuvieron involucrados en el proceso, de manera que se interprete adecuadamente los principios orientadores de los acuerdos de la Concertación.

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A partir del reconocimiento, análisis y selección de acuerdos pertinentes se debe lograr la determinación de las principales y grandes estrategias que deben orientar la identificación, formulación, diseño y /o selección de los proyectos de inversión. Estas estrategias serán de carácter agregado y su desarrollo particular tendrá la especificidad que le quiera dar cada entidad responsable de su implementación con la supervisión de los organismos rectores del SINIP Este proceso implica un nivel de esfuerzo de mayor complejidad y requiere apoyo técnico y orientación de carácter político, de manera de garantizar el blindaje de ciertos programas estratégicos.

33..22.. SSEELLEECCCCIIÓÓNN YY AAGGRRUUPPAAMMIIEENNTTOO DDEE LLOOSS AACCUUEERRDDOOSS YY DDEE RREESSPPOONNSSAABBIILLIIDDAADDEESS

Está tarea implica la elaboración de una matriz donde todos los acuerdos pertinentes a la(s) institución (es) sean analizados para determinar el tipo de acción y/o gestión (política, cambios institucionales y/o proyecto) que está en ejecución y/o se requieren, las características que debe contener su diseño y ejecución, el orden de implementación a partir de los indicadores de partida y las metas, así como la entidad o entidades responsables de su ejecución Con esta tarea se debe poder tener un mapa de si hay acciones o no, así como la calidad de las mismas para saber si se está avanzando en el cumplimiento del acuerdo, en este sentido se debe dar respuesta a interrogantes como:

• Hay proyectos suficientes en cada una de los temas y acuerdos? • El desempeño del proyecto es adecuado a los nuevos criterios establecidos en los

acuerdos de la concertación o hay que hacer reorientación y ajustes? • Hay indicadores? • Hay pre inversión en el tema?; hay programación de la pre inversión e inversión?

Con esta visión agregada10 se identificaran los vacios que tiene la actual gestión pública y/o prever las modificaciones necesarias para la reorientación y la programación de las acciones y proyectos en el futuro inmediato Con este mapa de la intervención institucional es necesario establecer los nuevos requerimientos de proyectos y/o acciones para lograr cumplir con los objetivos y metas y proceder a su identificación a partir del análisis de los problemas específicos que requieren ser atendidos.

10 Un punto de apoyo de las entidades para esta tarea de visión agregada inicial podrá ser la información registrada actualmente en el sistema nacional de inversión pública /Banco de proyectos

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44.. TTÉÉCCNNIICCAASS YY MMÉÉTTOODDOOSS PPAARRAA IIDDEENNTTIIFFIICCAARR PPRROOYYEECCTTOOSS

El objetivo central de todo proyecto de inversión pública es solucionar un problema o una necesidad sentida en una población determinada. Sin embargo, es importante anotar que por muy bueno y eficaz que sea un instrumento; no puede garantizar por sí solo el éxito. Éste depende de la seriedad y competencia con que se aplique, entre otros factores, el manejo presupuestal y la coherencia en el proceso de ejecución.

Gráfico Nº. 1: Qué es un proyecto?11

Lic. Daniel Martin

¿ QUE ES UN PROYECTO?

ES UNA COMBINACION DE RECURSOS PARA CON EL OBJETIVO DE

<

FísicosHumanosFinancierosTecnológicosInformaciónOrganizaciónTiempo

Producir Bienes

Prestar Servicios

Satisfacer Necesidades

Valor de los Recursos

Valor de los Bienes o Servicios a generar

Costos del Proyecto

Beneficios del Proyecto<

En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata de una actividad en la que se invertirá dinero esperando obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista lógico, parece prestarse a su planificación, financiación y ejecución como una unidad. Es una actividad específica con un punto de partida específico y un punto final específico, que tiene por objeto alcanzar una meta también específica. Normalmente, tendrá una localización geográfica o, por lo menos, una zona bastante claramente delimitada de concentración geográfica. Quizá tenga un grupo específico de destinatarios. Tendrá una secuencia temporal relativamente bien definida de actividades de inversión y producción. Tendrá también un grupo específico de actividades que se desee financiar y un grupo de beneficios que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de estimación. A menudo, tendrá una estructura administrativa y una contabilidad parcial o totalmente independientes.

La identificación, preparación y evaluación del proyecto requiere de un marco legal, conceptual y lógico, que en forma secuencial permita identificar formular, evaluar y hacer

11 MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluación del Plan de Desarrollo Departamental en base a indicadores de gestión y de resultados (Gobernación del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002)

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seguimiento a los proyectos. En las páginas siguientes se ilustrarán algunas guías metodológicas para la “identificación de proyectos”. Para realizar la identificación del proyecto existe una gran cantidad de instrumentos y técnicas que pueden ser aplicadas entre ellas se encuentran las técnicas de análisis: El Marco lógico y el Árbol de problemas

44..11.. TTÉÉCCNNIICCAA DDEELL MMAARRCCOO LLÓÓGGIICCOO DDEE PPRROOYYEECCTTOOSS1122

El marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los principales defectos de los proyectos de desarrollo:

• Planificación demasiado imprecisa. • Responsabilidad gerencial ambigua. • Evaluación excesivamente controversial.

El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. El marco lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales. El marco lógico facilita las siguientes acciones durante la gestión del ciclo de los proyectos:

• La identificación y priorización, sobre la base de un análisis de los problemas de la población y sus posibles alternativas de solución.

• La formulación y evaluación, mediante la especificación y estimación cuantitativa de los beneficios y costos involucrados en un proyecto.

• La planificación operativa, especificando de modo preciso las actividades y los recursos necesarios para la ejecución de un proyecto.

• El monitoreo y evaluación, sobre la base de un conjunto de indicadores de desempeño.

• La evaluación ex-post y análisis del impacto social de un proyecto, a fin de determinar su contribución al desarrollo.

El Marco lógico, es una herramienta para la organización de los temas de un proyecto, ya que permite relacionar en forma sistemática y lógica los objetivos y resultados de un proyecto o programa. Asimismo, sirve para identificar si se pueden alcanzar los objetivos plantados y definir las hipótesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su consecución.

12 La técnica del marco lógico fue creada en 1969 por la firma consultora Practical Concepts Inc., específicamente por León Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID)

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Los principales resultados de este proceso se resumen en una matriz que describe de forma lógica los aspectos más importantes de un proyecto. El marco lógico se utiliza tanto durante la preparación de un proyecto o programa como durante su ejecución y evaluación.

El marco lógico se utiliza en todas las fases del ciclo de proyectos: durante la fase de formulación (identificación y preparación), deberá desarrollarse el marco lógico, sin que pueda pretenderse completarlo totalmente.

El marco lógico ayuda a las personas encargadas de la preparación de un proyecto a estructurar y formular mejor sus pensamientos y a expresarlos de forma clara y tipificada. El marco lógico no pretende más que eso. Si la política es mala y los criterios mal elegidos, el marco lógico revelará las contradicciones y lagunas. Por lo tanto es un instrumento que permite ver claramente cómo va a evolucionar la intervención, qué estrategia se va a seguir y qué medios se van a utilizar. La Matriz del Marco Lógico En principio, el marco lógico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro: una tabla de cuatro columnas y cuatro filas. y suministran la siguiente información:

Tabla 2: Estructura del Marco Lógico

LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO

RESUMEN NARRATIVO DE

OBJETIVOS

INDICADORES VERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS

FIN El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector.

Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos de cantidad, calidad y tiempo. (grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto.

PROPÓSITO El Propósito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el impacto o

Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador

Los medios de verificación son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un problema y

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro

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LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO

RESUMEN NARRATIVO DE

OBJETIVOS

INDICADORES VERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS

beneficio que se desea lograr.

especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

sugieren la necesidad de cam-bios en los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

del Fin.

COMPONENTES Los Componentes son las obras, servicios, y capacitación que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo con el contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada, etc.)

Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que deberán entregarse.

Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, etc.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo.

ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente.

Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto.

Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes del proyecto.

El marco lógico es, pues, un instrumento que ayuda a los diseñadores de proyectos a entender mejor la naturaleza de los problemas que están tratando de resolver. La matriz del marco lógico está basada en dos principios básicos: primero, las relaciones lógicas verticales de causa-efecto entre las diferentes partes de un problema, que corresponden a los cuatro niveles o filas de la matriz que relacionan las actividades (o insumos), los componentes (o productos), el propósito y el fin como el conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto; segundo, el principio de la correspondencia (lógica horizontal), que vincula cada nivel de objetivos a la medición del logro (indicadores y medios de verificación) y a las condiciones que pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (o supuestos principales).

21



La lógica vertical El marco lógico ayuda a sistematizar y aplicar un enfoque sistemático y racional al diseño, ejecución y evaluación de proyectos. La lógica vertical postula que si contribuimos con ciertas actividades (o insumos), produciremos ciertos componentes (o resultados): por lo tanto, existe una relación necesaria y suficiente entre las actividades y sus componentes correspondientes, siempre y cuando los supuestos identificados sean confirmados en la realidad de la ejecución y posterior uso de los productos. En el nivel siguiente de la lógica vertical de la matriz volvemos a hacer una inferencia causal. Si el proyecto produce estos componentes (o resultados), y los supuestos de este nivel se ratifican, se logrará el propósito (la hipótesis) (los componentes son condiciones necesarias y suficientes siempre y cuando los supuestos también se confirmen en la realidad de la ejecución). Siguiendo hasta el nivel de objetivo superior (fin), si se logra el propósito, y se confirman los supuestos de este nivel, se habrá contribuido de manera significativa a alcanzar el fin (es decir, el propósito es necesario, pero no suficiente). La lógica horizontal En términos prácticos, la dimensión horizontal es una descripción de cómo los gerentes de proyectos, el responsable del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro de los resultados esperados a cada nivel de objetivos. En la matriz del marco lógico la segunda columna describe lo que hemos llamado "indicadores". Estos son determinados en la etapa de diseño, y deben ser medidas cuantitativas y cualitativas del estado de ejecución de componentes, del logro del propósito (efecto directo del proyecto) o la magnitud de la contribución hacia el logro del fin (impacto de desarrollo). La tercera columna explica a través de qué medios se verificarán los indicadores, especificando las fuentes de información y métodos que se emplearán. La cuarta columna a la que ya hemos hecho referencia en el punto anterior, es donde se describen los supuestos (y su jerarquía) que deben materializarse para asegurar el logro de las acciones o productos de cada nivel y a su vez se transformen en lo esperado, en el objetivo del nivel superior subsiguiente. Indicadores Como ya se señalara, éstos son el eje que define la recopilación de los datos necesarios para efectuar el seguimiento de la ejecución del proyecto y su posterior evaluación. Los indicadores deben ser especificados con cuidado y precisión. El marco lógico debe incluir indicadores para todos los niveles de objetivos, pero al mismo tiempo el número de los mismos debe ser cuidadosamente elegido para que sea el mínimo necesario para poder asegurar veracidad, pero con eficacia de gestión. Al fijar indicadores, es preciso que se definan de manera tal que queden claros los niveles de cantidad, calidad y tiempo requeridos para asegurar que se alcance el siguiente nivel de objetivos.

22



Estos indicadores son muy importantes porque enmarcan las características de las respuestas operativas a los problemas que está tratando de resolver el proyecto. Además, proporcionan un punto de referencia para la recopilación de datos en la etapa de preparación y una "carta de navegación" para guiar las actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto. Supuestos Tal como se ha mencionado en las secciones anteriores para que la lógica vertical (de causa efecto) sea "válida", la gestión del proyecto depende de la verificación o confirmación de los supuestos establecidos. Estos se especifican, para cada nivel de objetivo, en la cuarta columna del marco lógico. Quizás lo más importante de los supuestos es reconocer que se trata de elementos que implican riesgo relacionados con el entorno del proyecto, que están fuera del control de la gerencia del proyecto y de la agencia ejecutora.

44..22.. TTÉÉCCNNIICCAA DDEELL ÁÁRRBBOOLL DDEE PPRROOBBLLEEMMAASS

El árbol de problema es una representación ordenada de las relaciones causa efecto entre distintas situaciones, es una sencilla técnica con la que se puede plantear la discusión y reflexión entre múltiples actores a fin de identificar y relacionar las causas y efectos encadenados a un problema que afecta a la población. Es a la vez un conjunto de técnicas para:

• Analizar la situación en relación a un problema • Identificar los problemas principales en un contexto • Definir el problema central de la situación • Visualizar las relaciones de causa a efecto en el árbol de problemas

Metodológicamente consiste en representar gráficamente hacia arriba (hojas del árbol) los efectos (manifestaciones del problema) identificados como consecuencia del problema y hacia abajo (raíz del árbol) las causas que dieron origen al problema y en el centro (tronco del árbol) el problema identificado El árbol de problemas es una ayuda importante para entender la problemática a resolver. En él se expresan, en encadenamiento tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas por los involucrados en relación con el problema en cuestión. Confirmado el mencionado encadenamiento causa/efecto, se ordenan los problemas principales permitiendo al equipo de diseño identificar el conjunto de problemas sobre el cual se concentrarán los objetivos del proyecto. Esta clarificación de la cadena de problemas permite mejorar el diseño, efectuar un monitoreo de los "supuestos" del proyecto durante su ejecución y, una vez terminado el proyecto, facilita la tarea del evaluador, quien debe determinar si los problemas han sido resueltos (o no) como resultado del proyecto.

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Gráfico Nº.2.: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)13

Lic. Daniel Martin

OBJETIVO:Incrementar las exportaciones

Agrícolas del país

Porqué no se pueden aumentarLas Exportaciones ?

Mala calidad de semillasY variedades

Mala calidad de semillasY variedades

Insuficiente cantidad paraEntrar en mercados externosInsuficiente cantidad para

Entrar en mercados externos

Mal tratamiento deLos cultivos

Mal tratamiento deLos cultivos

Mal tratamientoDurante la cosechaMal tratamiento

Durante la cosecha

Mal tratamientoPost-cosecha

Mal tratamientoPost-cosecha

InadecuadoProcesamiento

industrial

InadecuadoProcesamiento

industrial

InadecuadoEnvase y presentación

del producto

InadecuadoEnvase y presentación

del producto

Problemas en elTransporte a los

Mercados externos

Problemas en elTransporte a los

Mercados externos

InadecuadaInfraestructura portuaria

InadecuadaInfraestructura portuaria

Desconocimiento deMercados externos

Desconocimiento deMercados externos

Baja capacidadempresarial

Baja capacidadempresarial

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUEINTEGRAL Y COHERENTE

Por ejemplo, se puede tomar el caso del sector agrícola. El objetivo puede estar definido en términos de lograr un aumento de las exportaciones agrícolas del país y el análisis subsecuente trata de identificar cuáles son las causas que impiden conseguir ese incremento. Como resultado de ese análisis, es posible que se identifiquen una serie de problemas que están impidiendo alcanzar el objetivo, tales como la mala calidad de semillas y variedades, insuficiente producción para entrar en mercados externos, mal tratamiento de los cultivos, etc. En una segunda ronda, el análisis puede seguir desagregando cada uno de esos problemas. Asi, por ejemplo, la mala calidad de las semillas y variedades puede ser consecuencia del desconocimiento del productor y este problema, puede estar originado en un extensionismo (capacitación de los productores) insuficiente o mal planteado, lo cual – a su vez – puede ser el resultado de una insuficiente preparación de los extensionistas, o los productores con muy bajo nivel cultural, o la escasez de recursos físicos, o la escases de recursos financieros. También es posible que la utilización de semillas de mala calidad sea consecuencia de la baja rentabilidad que obtienen los productores cuando utilizan semillas de mejor calidad y esto puede ser un efecto de otra serie de factores.

13 MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)

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Gráfico N.3.: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)14

Lic. Daniel Martin

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUEINTEGRAL Y COHERENTE

Mala calidad de semillas

y variedades

Mala calidad de semillas

y variedadesDesconocimiento

del productorDesconocimiento

del productorExtensionismoInsuficiente o

malplanteado

ExtensionismoInsuficiente o

malplanteado

Insuficiente Preparación de extensionistas

Insuficiente Preparación de extensionistas

Productores sin Nivel cultural mínimo

Productores sin Nivel cultural mínimo

Escasez de recursos físicos

Escasez de recursos físicos

Escasez de recursos financieros

Escasez de recursos financieros

Autoridades con conocimiento erróneo

Autoridades con conocimiento erróneo

Políticas determinadas por grupos de interés

Políticas determinadas por grupos de interés

Diferenciales de rendimientos no compensatorios

Diferenciales de rendimientos no compensatorios

Política de precios distorsionadores

Política de precios distorsionadores

Subsidios a la producción en el

exterior

Subsidios a la producción en el

exterior

Tipo de cambio muy bajo o atrasado

Tipo de cambio muy bajo o atrasado

Importados más baratos y de mejor

calidad

Importados más baratos y de mejor

calidad

No es rentable utilizar mejores semillas o

variedades

No es rentable utilizar mejores semillas o

variedades

Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnóstico en forma de “árbol de problemas”, es que el mismo permite identificar que los objetivos no se podrán conseguir con proyectos aislados en algunos temas. Por el contrario, el logro de los objetivos solo será posible si se genera un “árbol de proyectos” que se refuercen mutuamente. En otros términos, podríamos imaginarnos que al poner el árbol de problemas frente a un espejo, resultará la estructura programática de un plan de inversiones orientado hacia el logro de objetivos prioritarios. Por el contrario, la realización de proyectos aislados no resultará en el logro de los objetivos sustantivos y en consecuencia, los proyectos aislados no tendrán un nivel aceptable de rentabilidad. Es posible que tengan productos, pero no tendrán un impacto adecuado, medido en términos de los objetivos sustantivos. En síntesis, el árbol de problemas es una técnica mediante la cual se identifican los efectos o repercusiones encadenados al problema y las causas que los desencadenan. Esta técnica utiliza una representación gráfica en la cual se coloca en el centro el problema, luego se trabaja la parte de los efectos (del problema hacia arriba), y luego la causas (del problema hacia abajo).

14 MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)

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Gráfico Nº.4.: El Árbol de Problemas (Ejemplo)15

Imprudencia delos conductores

Imprudencia delos peatones

No hay señalde prioridad

Gran distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Inexistencia deUn puente peatonal

Hay vehiculosestacionados

No haysemáforo

Exceso de Velocidad delos vehiculos

Gran número depeatones cruzando

Visibilidadlimitada

Falta deseñalización

Alta tasa de accidentes en la intersección

Altamortalidad

Gran númerode heridos

Grandes dañosa la propiedad

Descontento con laautoridad comunal

Altos costos deatención de salud

Alta inasistencialaboral

Altos costos dereparaciones

Pérdida devotos

Menor calidadde Vida

Pérdida deproductividad

Imprudencia delos conductores

Imprudencia delos peatones

No hay señalde prioridad

Gran distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Inexistencia deUn puente peatonal

Hay vehiculosestacionados

No haysemáforo

Exceso de Velocidad delos vehiculos

Gran número depeatones cruzando

Visibilidadlimitada

Falta deseñalización

Alta tasa de accidentes en la intersección

Altamortalidad

Gran númerode heridos

Grandes dañosa la propiedad

Descontento con laautoridad comunal

Altos costos deatención de salud

Alta inasistencialaboral

Altos costos dereparaciones

Pérdida devotos

Menor calidadde Vida

Pérdida deproductividad

Para su construcción podemos seguir los siguientes pasos:16

• Dibuje un recuadro que describa el problema identificado • Coloque un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto

deberá nacer del problema, representado con una flecha del problema hacia el efecto • A continuación deberá preguntarse para cada efecto del primer nivel, si hay alguno o

varios efectos superiores importante que puedan derivarse de él. Así continuara hacia niveles superiores, los efectos de los niveles inferiores pasarán a ser causa de los superiores.

• Continúe así, sucesivamente hasta llegar a un nivel que se considere como superior dentro del ámbito institucional, en el cual pueda tener un nivel de competencia o posibilidades de intervención.

• Luego iniciamos la construcción de los niveles de causa bajo el problema, se continua buscando las causas de las causas, construyendo un árbol hacia abajo del problema.

Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la tarea en grupos interdisciplinarios, los cuales darán con una buena definición del problema, con sus causas

15 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998 16 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998

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examinadas sin restricciones iníciales, incrementando las probabilidades de soluciones exitosas.

44..22..11.. IIddeennttiiffiiccaacciióónn yy ddeeffiinniicciióónn ddeell pprroobblleemmaa

La principal condición para la identificación de un proyecto es la de reconocer el problema o necesidad que se quiere solucionar. El propósito de todo proyecto de inversión pública es el de resolver un problema o necesidad que se presenta sobre una parte de la población del país, por tal razón la descripción del problema antecede a la preparación y estudio del proyecto Desde el punto de vista metodológico el problema constituye la variable dependiente, y el proyecto de inversión la variable independiente mediante la cual se busca manipular las causas, que lo generan y que se pretenden mejorar El estudio del problema o necesidad es el principal aspecto a tratar dentro de la identificación del proyecto. Es necesario determinar los efectos y las características generales más relevantes del mismo, sus causas y los aspectos que lo rodean y que pueden ser importantes en el momento de buscar una solución. Se debe tener claridad sobre el problema planteado y sobre todo es importante no confundir el problema con la posible solución En la identificación del proyecto se busca establecer cuál es el problema u oportunidad que será objeto del proyecto, y cuál es la alternativa o alternativas más adecuadas para solucionarlo Recomendaciones para seleccionar el problema Por ejemplo, una población puede tener altos índices de morbilidad causados por la carencia de un sistema adecuado de drenaje de aguas negras. En este caso el problema consiste en los altos índices de morbilidad y la posible solución es la construcción de un alcantarillado. No se debe considerar la carencia del sistema de alcantarillado como el problema. Se debe buscar la mayor concreción posible en la identificación del problema o necesidad estudiados, determinando los aspectos específicos y las características más importantes, las posibles causas, repercusiones del problema o necesidad y las condiciones en que se está presentando dicha situación. Es muy importante considerar que, en cualquier caso, el problema no debe ser expresado como la negación de una solución, sino que debe dejar abierta la posibilidad de encontrar múltiples alternativas para resolverlo. El problema central es una proposición en sentido negativo: describe situación insatisfactoria.

• El problema central es un hecho o situación; no es un documento. • El problema central es importante: afecta a gran parte de la población objetivo. • El problema central no es la ausencia de una solución.

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• El problema central es verdadero: existe evidencia empírica y puede ser sustentado estadísticamente.

Es importante que el proyecto considere las características del problema en términos cuantitativos y cualitativos. Nota de referencia: En el proceso de concertación algunos problemas focalizaron la preocupación de la sociedad, entre ellos cobra especial significado la falta de equidad. Desde una perspectiva regional, se evidenciaron las brechas existentes en algunas variables económicas, sociales y de dotaciones en infraestructura básica y se indicaron en algunos casos las metas y los esfuerzos necesarios para reducir las distancias y desigualdades entre regiones. Desde esta óptica, habría que dedicar esfuerzos iníciales a superar unos umbrales mínimos en infraestructura humana y física, y para ello, el Estado tendría que fortalecer y modernizar el sistema de transferencias. Una vez superados esos umbrales mínimos, la tarea subsiguiente en la construcción de la equidad es apoyar el desarrollo productivo en las provincias y comarcas más pobres. Es imposible diseñar desarrollos productivos con poblaciones que tienen niveles de pobreza absoluta superiores al 90%, tasas de analfabetismo superiores al 30%, coberturas educativas del 35%, asistencia especializada en partos inferiores al 70% y en algunos casos de sólo el 30%, y mortalidades maternas que oscilan entre 210 y 470 por cada cien mil nacidos vivos, para citar apenas algunos indicadores17. En vista de esos bajos indicadores básicos, se impone superar, cuanto antes, los umbrales mínimos. A este respecto, los acuerdos no se limitan a hacer prescripciones de crecimiento para los más pobres, sino que también se establecen metas en aspectos detallados de áreas como la educación (calidad y cobertura), la salud (calidad y cobertura) y la infraestructura, con los cuales se pretende resolver los principales problemas que identifica la sociedad. Para esto se requieren de una identificación clara del problema, los grupos objetivo, sus características específicas, para de esta manera de focalizar los proyectos de intervención y los requerimientos de complementariedad con otros proyectos y otras instituciones. Una de las preocupaciones más sentidas de la población panameña, como quedó ampliamente expresado en las diferentes mesas del orden provincial y comarcal son: las brechas internas. Así, pues, a título de ejemplo se presentan algunas de las brechas existentes entre regiones al interior de Panamá con base en datos estadísticos de la Contraloría General de la República, para llamar la atención sobre la necesidad de profundizar en el reconocimiento y focalización de los diagnósticos en los grupos poblacionales de las diferentes provincias con el fin de que las instituciones puedan identificar el tipo de esfuerzos, acciones y proyectos y la trayectoria que deben seguirse en los diferentes sectores para conseguir disminuir las brechas en el entendido que no tiene mucho sentido elevar el crecimiento y el ingreso del país, si ello no se traduce en beneficios y mayor bienestar para la gran mayoría de sus ciudadanos. 17 Corresponden a indicadores de los años 2004 y 2005

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Procurar reducir brechas entre regiones no significa que todas van a lograr con el tiempo alcanzar los mismos niveles de ingreso como tampoco rangos de valores idénticos para los distintos indicadores. Más bien lo que quiere esto decir es que las regiones más pobres o el 20% más pobre de la población, por ejemplo, deben experimentar en el largo plazo un mayor crecimiento en su ingreso que el resto del país; así mismo, en algunos indicadores muy sensibles (cobertura de servicios públicos o salud) debe haber una mayor equidad mientras que en otros debe haber una reducción en las distancias. Algunas Brechas en:

Educación La educación es uno de los temas más problemáticos para el país no sólo por las deficiencias de calidad, pertinencia y expresión cultural, que ha señalado la Concertación, sino porque también presenta de las mayores brechas entre provincias. En materia de dotaciones escolares, con base en estadísticas de la Contraloría18, la Provincia de Panamá concentra un 22% de las escuelas de primaria y un 45% de los centros de educación pre-media y media. En primaria le siguen en participación Veraguas con 14%, Chiriquí con 11%, Coclé y la Comarca Ngobe-Bugle con 10% cada una; mientras que en pre-media y media destacan Chiriquí con 13%, Veraguas 9%, Coclé y Colón cada una con 7%., los Santos 4% y Ngobe-Bugle con 3.6%. La cobertura educativa es una variable en la que se ha mejorado sensiblemente de manera que prácticamente en primaria la tasa neta del país es de 100% y en educación pre-media-media esa proporción asciende a 64%19. En educación preescolar la cobertura neta es de 55.3%, la cual es insuficiente y alcanza un 60% para los no pobres y 40% para los pobres, igual sucede con la educación superior en la que la cobertura de los no pobres es de 30% y para los pobres no supera de 5%. En la década actual se han hecho avances importantes en cobertura de la educación preescolar, mientras que en educación secundaria no sucede de igual modo. En calidad, las diferentes pruebas que se han adelantado en los últimos años20 han arrojado resultados bastante deficientes con diferencias notorias entre tipo de escuelas y provincias.

Salud 18 Las dos fuentes en que se apoya esta parte del documento son: Contraloría General de la República de Panamá y el Informe de Progreso Educativo de Panamá (MEDUCA, 2007). 19 En este caso se presenta una brecha importante puesto que mientras los no pobres tienen una cobertura de 85%, para los pobres es de 50% y para los pobres extremos de 30%. 20 La prueba piloto del 2000, la prueba nacional Comprender de 2001 y la prueba nacional de logros del SINECA de 2005.

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En materia de salud también se identifican brechas regionales en la oferta del servicio así como en los resultados21.Nada más, indicadores simples como el número de médicos y de camas por cada mil habitantes así como el porcentaje de partos atendidos por personal especializado, permiten captar las distancias existentes. Hay provincias como Herrera, los Santos, Panamá y Chiriquí que registran una relación entre 1.5 y 1.2 médicos por cada 1000 habitantes, mientras en Bocas del Toro se cuenta con 0.87, en Darién con 0.54 y en las Comarcas puede oscilar entre 0.07 y 0.44. Obviamente, en el caso de las Comarcas se presentan restricciones de orden cultural que limitan el ejercicio de una oferta más adecuada

En Desarrollo Humano A pesar de que se han dado avances importantes en el indicador de desarrollo humano (IDH) para la mayoría de provincias y comarcas, en especial las más rezagadas; subsiste una realidad preocupante para todo el país, pues los valores más altos del índice registrados en tres provincias no sobrepasan de 0.75 y tanto en las comarcas como en la provincia del Darién el IDH es realmente bajo.22

Estas preocupaciones de la sociedad panameña imponen la necesidad de abordar en forma analítica los distintos problemas distinguiendo entre sus efectos y sus principales causas para poder identificar adecuadamente los proyectos de inversión.

44..22..22.. AAnnáálliissiiss ddee llaass ccaauussaass

Identificados los efectos importantes, el problema amerita solución, por lo tanto se procede a examinar las causas. Diagnosticar un problema consiste en explicarlo, es decir, en determinar sus causas y antecedentes o en otras palabras, señalar los mecanismos o procesos que lo generan. Metodológicamente consiste en determinar cuáles son las variables independientes que causan el problema. Se debe realizar una “lluvia de ideas” que permita establecer las posibles causas del problema o necesidad. Es posible que se decida eliminar alguna(s) de las causas por considerarlas no relevante(s), principalmente debido a alguna de las razones siguientes:

• No afecta al grupo social que se pretende beneficiar con la solución del problema sino a otros grupos sociales sobre los cuales el proyecto no busca tener mayor impacto.

21 La base de información en este tema es la Contraloría General de Panamá. 22 Independiente de las particularidades metodológicas utilizadas en Panamá para el cálculo del IDH, en comparaciones internas es una medida adecuada del desequilibrio social regional.

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• No se puede modificar a través del proyecto planteado. Este es el caso de las causas cuya solución está fuera de las posibilidades de acción de la institución ejecutora (porque es demasiado costosa o porque se encuentra fuera de sus lineamientos o de los lineamientos de la institución que financia –nótese que si este es el caso, debería informarse a las instituciones pertinentes para que tomen cartas en el asunto).

• Se encuentra repetida o se encuentra incluida dentro de otra, de tal modo que sería incorrecto incluir ambas.

• Se concluye que, en realidad, es un efecto del problema antes que una causa del mismo.

• No afecta verdaderamente al problema planteado o lo hace de manera muy indirecta (en este caso, es particularmente importante sustentar la afirmación a través de encuestas, información estadística, diagnóstico o algún otro documento).

44..22..33.. OObbjjeettiivvooss ddeell pprrooyyeeccttoo

En un proyecto a nivel de perfil es necesario plantear dos tipos de objetivos: El general o de desarrollo y el específico. Objetivos generales o de desarrollo. Se dan en un contexto amplio a nivel sectorial o multisectorial (nacional o regional) al cual el proyecto debe contribuir como una entre tantas acciones y medidas que, ejecutadas en forma conjunta o coherente y coordinadas, permitirán alcanzarlo. Ojetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con el proyecto. Su definición debe ser clara, de manera que el avance y el final del proyecto permitan realizar evaluaciones respecto al alcance de los mismos. Para los objetivos del proyecto es válido el utilizar un árbol de objetivos, el cual se deriva del árbol de problema, mediante esta técnica se representará la situación esperada al resolver el problema. Este se expresa por una manifestación contraria al problema identificado, es decir que lo que es carencia se convierte en suficiencia, los efectos se transforman en fines y las causas se transforman en medios.

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Gráfico Nº.5: Árbol de Objetivos (Ejemplo)23

Prudencia delos conductores

Prudencia delos peatones

Hay señalde prioridad

Menor distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Existe unpuente peatonal

No hay vehiculosestacionados

Haysemáforo

Adecuada velocidad delos vehiculos

Bajo número depeatones cruzando

BuenaVisibilidad

Existeseñalización

Baja tasa de accidentes en la intersección

Bajamortalidad

Pocosheridos

Menores dañosa la propiedad

Satisfacción con laautoridad comunal

Bajos costos deatención de salud

Baja inasistencialaboral

Bajos costos dereparaciones

Ganancia devotos

Mejor calidadde Vida

Buenaproductividad




Menor distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Existe unpuente peatonal


Haysemáforo

Adecuada velocidad delos vehiculos

Bajo número depeatones cruzando

BuenaVisibilidad

Existeseñalización

Baja tasa de accidentes en la intersección

Bajamortalidad

Pocosheridos

Menores dañosa la propiedad

Satisfacción con laautoridad comunal

Bajos costos deatención de salud

Baja inasistencialaboral

Bajos costos dereparaciones

Ganancia devotos

Mejor calidadde Vida

Buenaproductividad

• Si el ”positivo " no es inmediato hay un problema en el Árbol de Causas-Efectos • Se verifica la lógica y pertinencia del Árbol de Objetivos • Eliminar redundancias y detectar vacíos.

El análisis de objetivos es un proceso por el cual los problemas se convierten en objetivos o metas hacia los cuales se deben dirigir las actividades. También incluyen un análisis de los objetivos para determinar si estos son prácticos y pueden ser alcanzados. Metodológicamente, para llevar a cabo el análisis de objetivos se siguen cinco pasos:

• Todas las afirmaciones negativas mostradas en el árbol del problema se tratan como afirmaciones positivas en un árbol de objetivos

• Todos los objetivos son revisados para asegurarse de que estos son deseables y

realísticamente alcanzables dentro de un tiempo aceptable.

• Aquellos objetivos que no puedan cumplir con las condiciones mencionadas en el punto 2 son modificados; aquellos que son indeseables o no se pueden alcanzar son eliminados.

23 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998

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• Cualquier nuevo(s) objetivo(s) que sean deseables o necesarios para complementar algunos ya existentes podrían ser añadidos.

• Las relaciones “medios para alcanzar fines” derivadas de esta manera deben ser

analizadas detenidamente para asegurar la validez, la lógica y la integridad del ejercicio. Se deben hacer las modificaciones necesarias.

Como el árbol del problema era una secuencia encadenada de abajo-arriba de causas-efectos, el de objetivos será el flujo interdependiente de medios-fines. Verificada su lógica y pertinencia, se dispone de referencias adecuadas para la búsqueda y planteamiento de alternativas para resolver el problema. Los medios fundamentales” son los del nivel inferior: constituyen las raíces del árbol y para ellos, se deberán procurar las alternativas. El análisis siguiente es: ¿Cuales son las estrategias o acciones que posibilitan los medios inferiores del árbol de objetivos?

44..22..44.. AAlltteerrnnaattiivvaa ddee pprrooyyeeccttoo SSeelleecccciioonnaaddaa ((SSoolluucciióónn))

El paso siguiente consiste en identificar las alternativas y verificar la viabilidad y factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las mismas. La primera fase de esta etapa es la identificación de soluciones al problema o necesidad insatisfecha, detectada en el diagnóstico y que sean susceptibles de producir o proporcionar el mismo bien o servicio partiendo de condiciones iníciales distintas. Ejemplos de alternativas de solución son: optimizar la situación actual; proponer un proyecto nuevo con sus variantes; etc. La escogencia se hace en función de parámetros ligados a las ventajas y desventajas de una alternativa con relación a la otra. Esto nos dará los elementos para justificar por qué se escogió específicamente esta alternativa de proyecto. También del árbol de problema podremos identificar alternativas de solución al problema, buscando creativamente para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete el medio o alcance el objetivo. Todo el proceso de análisis descrito es iterativo y retroalimentado: siempre es posible incorporar nuevas alternativas o integrar aquellas complementarias. Por ello se debe estudiar muy cuidadosamente las alternativas de forma que se resuelvan los problemas y se alcancen los objetivos trazados (eficiencia y eficacia). Tal como antes se expresó, el trabajo también se puede realizar partiendo del árbol de problemas, a partir del cual se puede identificar alternativas de solución al problema, buscando creativamente para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete el medio o alcance el objetivo.

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Gráfico Nº.6.: Planteo de alternativas (Ejemplo)24

CampañaEducacional

Instalar discoPARE

Instalar otrossemáforos

Construirpasarela

Instalarsemáforo




Haysemáforo

Menor distanciaa semáforos arriba

y abajo

Existe puentepeatonal


CampañaEducacional

Instalar discoPARE

Instalar otrossemáforos

Construirpasarela

Instalarsemáforo




Haysemáforo

Menor distanciaa semáforos arriba

y abajo

Existe puentepeatonal


Las alternativas de un proyecto son los diferentes caminos que se pueden tomar para llegar a cumplir el objetivo propuesto, es decir, a modificar la situación actual en las condiciones, características y tiempo esperados. Preparar las alternativas implica describir de forma general pero concreta, las acciones a adelantar con el fin de conocer de que se trata la alternativa. Es importante tener en cuenta al seleccionar las posibles alternativas de solución, las siguientes recomendaciones:

• Deben ser comparables entre sí. • Deben ser apropiadas a la solución del problema.

• Se deben analizar aquellos componentes, actividades y elementos que conforman cada

una de ellas.

• Deben tenerse en cuenta las dimensiones, especificaciones técnicas, físicas, vida útil, mercadeo y todas aquellas características y dimensiones requeridas para determinar la solución del problema.

• Se deben tener en cuenta las condiciones reales y apropiadas para su ejecución.

Hasta el momento se ha identificado el problema que el proyecto enfrentará y se ha elaborado un mapa del mismo. A partir de lo anterior, se estableció el objetivo que el proyecto perseguirá y se diseñó la situación óptima, aquella que se intenta alcanzar. Sin embargo, aún no se ha definido el procedimiento que se utilizará para lograrlo. Con el fin de diseñar dicho procedimiento es necesario tomar como punto de partida los medios fundamentales, que representan la raíz del árbol de objetivos. Recuerde que ellos surgen de causas que, como ya se 24 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998

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mencionó, son directamente atacables a partir de acciones concretas. Por esta razón, será posible plantear una o más de estas acciones concretas orientadas a lograr los medios fundamentales ya definidos. Así pues, esta es el siguiente paso: buscar la(s) acción(es) que permita(n) concretar cada uno de los medios fundamentales de la base del árbol de objetivos. Las alternativas son las diferentes formas u opciones para solucionar un problema, satisfacer una necesidad o identificar una oportunidad. Este proceso de generación de alternativas de solución consta por lo menos de dos partes: En primer lugar, para cada base del árbol de objetivos (medios fundamentales) se debe buscar creativamente una acción que lo concrete efectivamente en la práctica. En segundo lugar se deben configurar las alternativas viables y pertinentes. Las acciones propuestas deben examinarse en varios aspectos

• Analizar su nivel de incidencias en la solución del problema. Dar prioridad a las de mayor incidencia.

• Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que

sean complementarias. Cada agrupación de acciones complementarias podrá configurar una alternativa.

• Verifique la factibilidad y viabilidad (técnica, financiera, económica-social, ambiental,

institucional, cultural) de las alternativas.

Si la verificación de incidencia refleja que dos estrategias propuestas de alternativas no son excluyentes, entonces es probable que ambas se refuercen para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son de incidencia significativa en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como componentes complementarios de la alternativa planteada. Debe tenerse presente que el proceso de análisis es repetitivo o retroalimentado, nunca se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar varias que todavía se consideren como componentes complementarias de la solución. Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relación con el ámbito geográfico y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y seguir verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de los recursos que le sean asignados.

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La correcta identificación de la situación actual, parte del conocimiento de las causas y consecuencias que generan el problema, necesidad u oportunidad que se desea abordar con la elaboración del proyecto para alcanzar la situación esperada.

44..22..55.. JJuussttiiffiiccaacciióónn

Tiene por objeto, explicar por qué se debe emprender el proyecto y porque se ha diseñado en la forma planteada. Describir la importancia, relevancia, impacto y los beneficios que se esperan del proyecto incluyendo la contribución de éste al logro del objetivo de desarrollo. En términos generales, la identificación de la situación actual debe determinar la situación deseada, así como los caminos que se deben tomar para poder llegar a dicha situación; además la situación esperada debe ser planteada en los mismos términos que la actual y considerando las mismas variables El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país Debe describirse la relación del proyecto con el marco de las políticas y estrategias de desarrollo y la política económica y social. Debe detallarse si existe alguna política específica que afecte la factibilidad o viabilidad del proyecto.

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55.. BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFÍÍAA

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Metodología de Identificación

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