Meld. St. 11 (2016–2017) - Regjeringen.no...Meld. St. 11 (2016–2017) Melding til Stortinget...

Meld. St. 11(2016 – 2017)

Melding til Stortinget

Meld

. St. 11

(20

16

–20

17

)

Endring og utviklingEn fremtidsrettet jordbruksproduksjon

Endring og utvikling

Bestilling av publikasjoner
Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no
Omslagsfoto: Torbjørn TandbergLandbruks- og matdepartementetLandbruks- og matdepartementetBård Løken, SamfotoGrete Ringdal, Animalia Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

2 Meld. St. 11 2016–2017Endring og utvikling

Innhold

1 Innledning ..................................... 71.1 Målstruktur ..................................... 91.1.1 Matsikkerhet .................................. 91.1.2 Landbruk over hele landet ............ 91.1.3 Økt verdiskaping ............................ 91.1.4 Bærekraftig jordbruk ..................... 101.2 Effektivitet og konkurransekraft

i det grønne skiftet ......................... 101.3 Oppsummering ............................... 11

Del I Endring og utvikling ................... 13

2 Verden i endring ......................... 152.1 Globale utfordringer ...................... 152.2 Handel ............................................. 162.3 Utfordringer og muligheter for

norsk jordbrukspolitikk ................. 17

3 En forbrukerdrevet verdikjede 193.1 Forbrukerpreferanser i endring ... 193.1.1 Opplyste forbrukene ...................... 203.2 Dagligvaremarkedet ...................... 223.2.1 Utvikling i verdikjeden – søyle-

dannelse og vertikal integrasjon ... 223.3 Næringsmiddelindustrien ............. 25

4 Mangfold i primærleddet .......... 274.1 Produksjon og geografisk

fordeling .......................................... 274.2 Areal og fôrproduksjon .................. 284.2.1 Beite på innmark og utmark ......... 304.3 Korn ................................................. 324.4 Melk ................................................. 334.5 Storfe ............................................... 344.6 Lam .................................................. 354.7 Svin .................................................. 354.8 Fjørfekjøtt ........................................ 364.9 Egg ................................................... 374.10 Pelsdyr ............................................. 374.11 Hest .................................................. 384.12 Frukt, bær, grønnsaker og poteter 384.13 Honning ........................................... 404.14 Blomster .......................................... 404.15 Plussprodukter fra jordbruket ...... 404.16 Vekst og gründerskap innen andre

landbruksbaserte næringer ........... 41

5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling ................................... 43

5.1 Effektivisering i jordbruket ........... 435.2 Teknologisk utvikling .................... 45

5.3 Avl og foredling – verdiskaping og eksportmuligheter .................... 47

5.3.1 Planteforedling ............................... 475.3.2 Storfe ............................................... 475.3.3 Svin .................................................. 485.3.4 Småfeavl .......................................... 485.3.5 Hest ................................................. 495.3.6 Fjørfe ............................................... 495.3.7 Pollinerende insekter .................... 495.3.8 Bevaringsverdige raser ................. 505.4 Forskning og innovasjon ............... 505.4.1 Tverrfaglig forskningssamarbeid .. 515.4.2 Vitenskapelig kompetanse

i instituttsektoren ........................... 525.4.3 Forskning og utvikling fremover .. 525.5 Fortrinn for norsk produksjon ..... 535.5.1 Plantehelse ..................................... 535.5.2 Dyrehelse ....................................... 535.5.3 Antibiotikaresistens ....................... 535.5.4 God dyrevelferd ............................. 545.6 Investeringer .................................. 555.6.1 Investeringsbehov ......................... 555.6.2 Virkemidler for investering og

bedriftsutvikling i landbruket ....... 555.6.3 Andre risikoavlastende virke-

midler .............................................. 565.6.4 Resultater og effekten av

innsatsen ......................................... 57

6 Handelspolitiske rammevilkår 586.1 Norges handelsavtaler .................. 586.2 Import og eksport av

jordbruksvarer ............................... 606.3 Tollvernet for jordbruksvarer ....... 606.4 Internstøtte ..................................... 636.5 Eksportstøtte .................................. 63

Del II Økt effektivitet og økt konkurransekraft for jordbruksnæringen .................... 65

7 Avtalesystemet og inntekt ........ 677.1 Avtalesystemet ............................... 677.2 Inntektsutvikling og inntektsmål .. 68

8 Økt produksjon på norske ressurser ....................................... 72

8.1 Økt produksjon .............................. 728.2 Bruk av norske ressurser ............. 738.3 Utviklingen i bruk av kraftfôr ....... 74

9 Forenkling ..................................... 779.1 Et enklere virkemiddelsystem ...... 779.2 Forenkling er nødvendig ............... 789.3 Differensiering av struktur og

geografi ........................................... 799.3.1 Geografisk differensierte

ordninger ........................................ 799.3.2 Strukturdifferensierte ordninger .. 809.4 Beiteordninger ............................... 809.5 Endringer i velferdsordningene ... 829.5.1 Tilskudd til avløsning ved ferie

og fritid ............................................ 829.5.2 Tilskudd til avløsning ved sykdom

og fødsel mv. ................................... 839.5.3 Tidligpensjon .................................. 859.6 Stimulering til investeringer for

fremtiden ......................................... 86

10 Markedsbalansering ................... 8810.1 Hva er markedsbalansering? ........ 8810.2 Dagens balanseringsmodeller ...... 8910.2.1 Målprismodellen ............................ 8910.2.2 Volummodellen .............................. 9010.2.3 Referanseprismodellen .................. 9010.3 Et gammelt system med behov

for opprydding og økt konkurranse .................................... 90

10.4 Oppfølging av markeds-balanseringsutvalget ...................... 91

10.5 Markedsbalansering, Omsetningsloven og jordbruks-avtalen ............................................. 93

10.6 Melk ................................................. 9410.6.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 9410.6.2 Endringer i markedsbalansering

for kumelk ....................................... 9410.6.3 Geitemelk – oppkjøpsordning for

kvoter og avvikling av markeds-balanseringen ................................. 95

10.6.4 Kvoteordningen – endring i produksjonsregioner .................... 97

10.6.5 Konkurranse i melkesektoren ...... 9810.7 Kjøttsektoren .................................. 10010.7.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 10010.7.2 Endringer i markedsbalansering

i kjøttsektoren ................................. 10110.7.3 Felles forslag fra Kjøtt- og fjørfe-

bransjens Landsforbund (KLF) og Nortura ............................................ 104

10.8 Fjørfekjøtt ........................................ 10410.8.1 Deregulering er gjennomført ........ 10410.8.2 Situasjonen i kyllingmarkedet

i 2015 ................................................ 10510.9 Egg ................................................... 10510.9.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 105

10.9.2 Endringer i markeds-balanseringen ................................. 106

10.9.3 Fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetnings-avgiften ........................................... 107

10.10 Korn ................................................ 10710.10.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 10710.10.2 Endringer i markeds-

balanseringen ................................. 10810.10.3 Videreføring av målpris og fortsatt

finansiering av sentrale virke-midler over omsetningsavgiften ... 109

10.11 Hagebruksprodukter og poteter .. 11010.11.1 Hagebrukssektoren i dag ............. 11010.11.2 Endring av markeds-

balanseringen ................................. 11010.12 Faglige tiltak og opplysnings-

virksomhet ...................................... 11210.12.1 Fortsatt finansiering av faglige

tiltak ................................................ 11210.12.2 Endre finansiering av

opplysningsvirksomheten ............. 113

11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving ..................... 116

11.1 Mange faktorer påvirker beslutningen om å gå inn i land-bruket .............................................. 117

11.2 Mangfold og muligheter for fremtiden ........................................ 118

11.3 Jordbrukets kompetansebehov og utdanningstilbud innen landbruk .. 118

11.3.1 Fag- og yrkesopplæringen på videregående nivå .......................... 118

11.3.2 Fagskoleutdanning ........................ 11911.3.3 Høyskole- og universitetsnivå ...... 11911.3.4 En nasjonal modell for Voksen-

agronom .......................................... 11911.3.5 Kompetansekrav ............................ 11911.4 Øvrige tiltak for å sikre stabil

rekruttering til næringen .............. 120

12 Miljø og klima .............................. 12312.1 Miljø ................................................ 12312.1.1 Utviklingstrekk .............................. 12312.1.2 Nasjonal miljøpolitikk og

internasjonale prosesser ............... 12312.1.3 Sektoransvar for jordbruk og

miljø ................................................. 12412.1.4 Påvirkninger fra jordbruk på

vannmiljøet ..................................... 12412.1.5 Jordbrukets kulturlandskap og

jordbrukets kulturarv .................... 12512.1.6 Tilgjengelighet og friluftsliv

i jordbrukets kulturlandskap ........ 125

12.1.7 Påvirkninger fra jordbruket på klima ................................................ 126

12.1.8 Påvirkninger fra jordbruket på luftkvalitet ....................................... 126

12.1.9 Miljøvirkemidlene i jordbruket ..... 12612.2 Klima ............................................... 12912.2.1 Nasjonal klimapolitikk og

internasjonale prosesser ................ 12912.2.2 Utredning om landbrukets

utfordringer i møte med klimaendringene ............................ 130

12.2.3 Grønn skattekommisjon sine anbefalinger .................................... 131

12.2.4 Utslipp av klimagasser fra norsk jordbruk ........................................... 132

12.2.5 Tilpasning av norsk jordbruk til et klima i endring ........................... 134

12.2.6 Kunnskapsgrunnlaget .................... 13512.2.7 Klimatiltak i jordbruket i andre

land .................................................. 13512.2.8 Hovedproblemstillinger og

dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagassutslipp ............................. 137

12.2.9 Aktuelle klimatiltak i jordbruket ... 14012.2.10 Klimarådgivning på gårdsnivå ...... 14512.2.11 Oppsummering ............................... 14512.3 Problemstillinger knyttet til myr

oppdyrket til jordbruksformål ....... 146

13 Økologisk produksjon og forbruk ........................................... 149

13.1 Produksjonsutvikling ..................... 14913.2 Forbrukertrender og økologisk

mat ................................................... 15013.3 Ekstra miljøhensyn i økologisk

produksjon ...................................... 151

13.4 Markedsbasert utvikling av økologisk jordbruk i Norge .......... 152

13.5 Strategi for økologisk jordbruk .... 153

14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd ............................ 154

14.1 Produksjons- og avløser-tilskuddene i dag ............................ 154

14.1.1 Dagens forvaltningssystem .......... 15414.1.2 Kommunens rolle og oppgaver .... 15414.1.3 Fylkesmannens rolle og

oppgaver ......................................... 15414.1.4 Landbruksdirektoratets rolle og

oppgaver ......................................... 15514.1.5 Kontroll ........................................... 15514.2 Utfordringer i systemet for

tilskuddsforvaltning og kontroll ... 15514.2.1 Nærhet til søker ............................. 15514.2.2 Kompetanse og ressurser ............. 15614.2.3 Veiledning ...................................... 15614.2.4 Kontroll ........................................... 15614.2.5 Avviksanalyser og rapportering

på kontroll ....................................... 15714.2.6 Tiltak som er satt i verk for å

forbedre forvaltningen .................. 15714.3 Vurdering ....................................... 15814.4 Mulige forvaltningsmodeller ........ 15914.4.1 Kommunene fortsetter som

forvaltningsmyndighet .................. 15914.4.2 Flytte forvaltningsansvaret til

fylkesmannen ................................. 16014.4.3 Flytte forvaltningsansvaret til

fire/fem regionkontorer hos fylkesmannen ................................. 160

Meld. St. 11(2016–2017)



Tilråding fra Landbruks- og matdepartementet 9. desember 2016, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Innledning

Den jordbruksbaserte verdikjeden er en av Nor-ges få komplette verdikjeder. Regjeringen arbei-der for å styrke konkurransekraften og effektivite-ten på alle ledd slik at verdikjeden blir mindre po-litisk styrt og mer markedsrettet. Verdikjeden forjordbruk har store muligheter til å utvikle seg vi-dere og jordbruksnæringen må bidra til dengrønne omstillingen det norske samfunnet er igang med.

Jordbrukspolitikken skal legge til rette for øktmatproduksjon, mer mangfold, økt effektivitet ogstyrket konkurransekraft for jordbruksnæringenog tilhørende verdikjede. Norsk matproduksjonhar mange konkurransefortrinn som gjør produk-tene konkurransedyktige på kvalitet både innen-lands og utenlands. Samtidig er Norge et høykost-land og med klima og topografi som påvirker øko-nomien i matproduksjonen. Disse kostnadsulem-pene medfører at norsk matproduksjon må bli mereffektiv for å være konkurransedyktig, samtidigsom vi ivaretar særpreget i norsk matproduksjon.

Det norske markedet påvirkes av utviklingen iinternasjonale markeder og priser, samt end-

ringer i handelsstrømmer som følge av nye han-delsavtaler, også de Norge ikke er part i. Det erderfor nødvendig å utvikle et sterkt og konkurran-sedyktig jordbruk med bærekraftige og konkur-ransedyktige arbeidsplasser i hele verdikjedensom igjen vil legge grunnlag for jordbruk overhele landet.

Grunnlaget for en velfungerende verdikjede eren effektiv og bærekraftig råvareproduksjon. Re-gjeringen vil legge til rette for at norsk jordbrukkan produsere mer av det vi har forutsetninger forå produsere innenfor bærekraftige økonomiskeog miljømessige rammer. Regjeringen har alle-rede gjennomført flere endringer og forenklingeri jordbrukspolitikken. Det er et mål å stimulere tiløkt volum og redusere myndighetskontrollertebegrensninger for den enkelte næringsutøver, detvære seg unødvendig byråkrati eller uhensikts-messige produksjonsbegrensninger.

Jordbruket har viktige oppgaver i møte medmiljø- og klimautfordringer. Det handler både omproduksjon av miljøgoder, nødvendig klimatilpas-ning for å sikre norsk matproduksjon i fremtiden,


og redusere jordbrukets utslipp av klimagasser.Regjeringen vil tillegge klimahensyn større vekt ikommende jordbruksoppgjør. Regjeringen styr-ker også klimainnsatsen i jordbruket gjennom eta-bleringen av et system for klimarådgivning pågårdsnivå.

Jordbruket skal styrkes gjennom forenkling avlover, regler og støtteordninger, og ved å opphevebegrensninger som hindrer effektiv utnytting avkapasiteten på enkeltbruk. Eiendomsretten er engrunnleggende rettighet, og regjeringen vil styrkebondens rett til fritt å disponere egen eiendom.

En effektiv og forutsigbar råvareproduksjon eravgjørende for norsk jordbruksbasert nærings-middelindustri. Samtidig må næringsmiddelindus-trien være effektiv og innovativ for å møte en-drede forbrukerpreferanser. Regjeringen ønskersterkere konkurranse i næringsmiddelindustrienog vil derfor redusere konkurransebegrensnin-gene på industrileddet gjennom endringer i mar-kedsordningene.

Regjeringen har allerede gjennomført enrekke viktige endringer i jordbrukspolitikkenbåde gjennom de årlige jordbruksoppgjørene og iandre prosesser. Fra og med jordbruksoppgjøret i2014 er det til sammen gjennomført 40 forenklin-ger. Endringene har gitt den enkelte bonde størrefrihet og muligheter til å utvikle bruket og økeproduksjonen.

Regjeringen vil styrke jordbruket og har der-for endret kvotebegrensninger og konsesjons-grenser som har hindret utnyttelse av kapasitet påenkeltbruk og i samdrifter. I jordbruksoppgjøret i2014 ble produksjonstaket i melkeproduksjonenhevet til 900 000 liter og det særskilte regelverketfor samdrifter ble avviklet. Ved samme jordbruks-oppgjør ble taket for tilskudd til husdyr doblet ogdet ble innført tilskudd for alle dyr, uavhengig avantall dyr i foretaket. Videre har regjeringen do-blet grensene for konsesjonsfri drift på kylling (fra140 000 til 280 000) og kalkun (fra 30 000 til60 000). Økningen av konsesjonsgrensene girstørre enheter med mer effektiv produksjon, ogdet gir grunnlag for at kylling og kalkun kan væreen heltidsproduksjon.

Regjeringens vridning i tilskuddene på lamme-kjøtt har bidratt til at import av fårikålkjøtt og pin-nekjøtt ikke er nødvendig lenger. Det har i en år-rekke vært underdekning på norsk produksjon avstorfe, grønnsaker og korn og i jordbruksavtalen i2016 ble det vedtatt tiltak for å stimulere til økt ver-diskaping og kvalitet i produksjon av storfekjøtt,grønnsaker og korn.

Regjeringen er opptatt av å styrke den enkeltebondes råderett over egen eiendom. I juni 2016

sendte derfor regjeringen forslag til endringer ikonsesjonsloven, jordloven og odelsloven på hø-ring. Forslagene skal føre til færre konsesjonssøk-nader og delingssøknader, og til at færre ervervenn i dag skal underlegges priskontroll. Færre vilfå boplikt ved erverv av landbrukseiendom. For-slagene innebærer i sum at private parter vilbruke mindre tid på søknader, og at det frigjøresressurser i offentlig forvaltning.

Regjeringen arbeider for å få sterkere konkur-ranse i næringsmiddelindustrien og har foretatten rekke forenklinger i prisutjevningsordningenfor melk. Blant annet er avgift på yoghurt og fer-ske oster avviklet fra 1. juli 2016. Dette vil styrkekonkurransekraften for norsk melk.

I forbindelse med jordbruksforhandlingene i2016 ble løsdriftskravet utsatt fra 2024 til 2034. Forå innfri kravet til løsdrift kreves store investerin-ger. En utsettelse til 2034 er et viktig grep for å gimindre melkeprodusenter muligheten til å fort-sette produksjonen og utnytte den kapitalen somallerede er investert.

Regjeringen har gjennomført endringer i alko-holloven, og fra 1. juli 2016 ble det tillatt å selge al-koholholdige drikkevarer med over 4,75 volum-prosent, men svakere enn 22 volumprosent di-rekte fra produsent. Denne endringen gjør at bøn-der som produserer alkoholholdige drikker kantilby en helhetlig opplevelse for turister og andresom besøker gården. Dette er viktig for alternativnæringsutvikling og vil gi bønder flere inntektsmu-ligheter, og grunnlag for nye arbeidsplasser.

Jordbrukspolitikken er preget av et omfat-tende virkemiddelsystem og for mange begrens-ninger. Regjeringen har fortsatt mye ugjort, og vilfortsette arbeidet med å forenkle virkemiddelap-paratet og legge til rette for at norske bønder kanutnytte ressursene og møte miljøutfordringer påsitt eget bruk på en enda bedre måte.

Jordbruket i Norge må utvikles i tråd medsamfunnets behov og forbrukernes preferanser.Regjeringen har startet på en kursendring fornorsk jordbruk. Regjeringens politikk vil styrkenorsk jordbruks konkurransekraft, og ivareta ogvidereutvikle særpreget i jordbruket og kvalitetenpå norskproduserte råvarer.

Regjeringen legger med dette frem en nærings-politisk melding med en samlet politikk for jord-bruket i Norge. Meldingen er en konkretisering avSundvolden-plattformen, samarbeidserklæringenog merknader fra Stortinget siden regjeringsskif-tet 2013. Stortingsmeldingen er en direkte oppføl-ging av flertallsmerknad fra samarbeidspartienefra jordbruksoppgjøret 2014, der de ønsket en stor-tingsmelding om jordbruksnæringen.

2016–2017 Meld. St. 11 9Endring og utvikling

1.1 Målstruktur

Jordbrukets samfunnsoppdrag er lønnsom ogtrygg matproduksjon i tråd med forbrukernes in-teresser, produksjon av fellesgoder og bidrag tilsysselsetting og verdiskaping i hele landet. Land-brukspolitikken har fire overordnede mål: matsik-kerhet, landbruk over hele landet, økt verdiska-ping og bærekraftig landbruk med lavere utslippav klimagasser.

1.1.1 Matsikkerhet

Matsikkerhet innebærer at befolkningen til enhvertid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og tryggmat. Matsikkerheten sikres gjennom nasjonal pro-duksjon, handel og ivaretakelse av produksjons-grunnlaget. Regjeringen har som mål å øke matpro-duksjonen og styrke jordbrukets konkurranse-kraft. De landbrukspolitiske virkemidlene skal inn-rettes slik at de innenfor økonomiske, miljømessigeog handelspolitiske rammer bidrar til økt produk-sjon der det er muligheter og marked for det.

Det er forbrukernes etterspørsel som gir pro-duksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, måproduksjonen økes i takt med den endrede etter-spørselen der dette er mulig for å holde hjemme-markedsandelene på samme nivå. Regjeringen vilprioritere sektorer med markedsmuligheter ogunderdekning i norsk produksjon når dette ikkeer i konflikt med andre viktige samfunnsmål.

Regjeringen prioriterer effektiv vareproduk-sjon høyt og har gjennomført flere tiltak og dere-guleringer for å øke effektiviteten i vareproduksjo-nen. Blant annet har regjeringen lagt til rette forstrukturendringer gjennom heving av produk-sjonstak og en justering av strukturprofil i til-skuddssatser.

All mat som selges i Norge skal være trygg.Produksjonen av trygg mat skaper tillit, sikrer av-setning av varer og legitimitet for et levende land-bruk, og for næringsmiddelindustrien. Regjerin-gen prioriterer å opprettholde den gode statusenplante- og dyrehelsen har i Norge.

1.1.2 Landbruk over hele landet

Ressursgrunnlaget i Norge er spredt og vilkårenefor jordbruksdrift varierer. Regjeringen ønsker etsterkt og konkurransedyktig landbruk i alle delerav landet. Norsk jordbruk er mangfoldig. Mang-foldet er en forutsetning for, og et resultat av land-bruk over hele landet, og det er derfor viktig atalle bruk utnytter sitt potensial.

Jordbruket er en næring som har gjennomgåttstore endringer og sysselsettingen og antallgårdsbruk er kraftig redusert siden 1950. Samti-dig har det vært en sterk produktivitetsvekst i næ-ringen. På tross av reduksjon i antall jordbruksbe-drifter har produksjonsvolumet økt. Den gene-relle samfunnsutviklingen med industrialisering,urbanisering, økonomisk vekst og velferdsutvik-ling er sentrale drivere. Jordbruket har konkur-rert om arbeidskraft med annen virksomhet medbedre lønnsevne og ordnet arbeidstid. Sammenmed den teknologiske utviklingen har dette ført tilfærre sysselsatte i primærnæringen. Effektivise-ringen i jordbruket var en viktig forutsetning forvelstandsutviklingen i tiårene etter 2. verdenskrig.Den generelle samfunnsutviklingen vil også ifremtiden påvirke utviklingen i jordbruket.

Næringsvirksomhet utenom tradisjonell jord-bruksproduksjon er viktig som grunnlag for etmer fremtidsrettet jordbruk. Regjeringen vil leggetil rette for at næringsutøvere i landbruket i størstmulig grad skal kunne utnytte de totale ressur-sene på landbrukseiendommen innenfor en bære-kraftig ramme. Landbrukseiendommen kan væreutgangspunkt for produksjon av en rekke ulike va-rer og tjenester, som det er en økende etterspør-sel etter i samfunnet. Denne typen næringsvirk-somhet utgjør et viktig bidrag til landbruk overhele landet. Meld. St. 31 (2014–2015) Garden somressurs – marknaden som mål synliggjør hvordanlandbrukets ressurser i hele landet kan bidra tilsysselsetting og verdiskaping på både store ogsmå bruk.

Andre sentrale bidrag fra jordbruket, i tilleggtil matproduksjon, er samfunnsgoder som blantannet biologisk mangfold, reiseliv, opplevelser,velferdstjenester, verdiskaping i hele landet, kul-turlandskap, kulturminner og kulturmiljøer. Dettegir grunnlag for næringsutvikling og vekstkraftigedistrikter over hele landet.

1.1.3 Økt verdiskaping

Potensialet for økt verdiskaping basert på jord-bruksressursene er stort. Jordbruket må bidra tilden grønne omstillingen Norge skal gjennom. Po-litikken skal legge til rette for kostnadseffektiv ogbærekraftig matproduksjon, og regjeringen harprioritert tiltak som skal styrke konkurransekraf-ten i hele verdikjeden. Økt verdiskaping skal sik-res gjennom konkurransedyktig råvareproduk-sjon og næringsmiddelindustri, samt gjennomlønnsom utnytting av gårdens samlede ressurser.

Bønder er selvstendig næringsdrivende, ogdet er et mål for regjeringen å gi den enkelte næ-


ringsutøver større frihet til å utnytte ressursenepå gården mer effektivt. Innenfor det tradisjonellejordbruket er det behov for modernisering av drif-ten med mer rasjonelle driftsenheter og mer ef-fektiv produksjon. Ny teknologi gir bruk av allestørrelser bedre muligheter til å utnytte de ressur-sene som er på gården. Innenfor annen land-bruksbasert næring er det behov for å stimuleretil mer entreprenørskap og økt lønnsomhet ogsysselsetting.

Det norske matmarkedet har blitt mer variertbåde når det gjelder pris og kvalitet. Omsetningenav lokalmat er i vekst, og regjeringen har satt sommål at markedet for lokalmat skal øke fra dagens4,8 mrd. kroner til om lag 10 mrd. kroner i 2025.Her ligger det et potensial for økt verdiskaping oglønnsom næringsutvikling basert på landbruketsressurser.

Forenkling av lover, regler og støtteordningerskal bidra til mer verdiskaping for næringsaktøreri jordbruket. Jordbruket må ha forutsigbare ram-mevilkår som kan bidra til at den samlede lønn-somheten blir bedre i årene som kommer.

1.1.4 Bærekraftig jordbruk

Bærekraft har en økonomisk, sosial og miljømes-sig dimensjon. Den økonomiske og sosiale dimen-sjonen ligger i målene om matsikkerhet og øktverdiskaping. Et miljømessig bærekraftig land-bruk innebærer ivaretakelse av jordbrukets vari-erte og mangfoldige kulturlandskap med kultur-verdier, naturmangfold og tilgjengelighet for all-mennheten. Videre er redusert forurensning tilvassdrag, reduserte utslipp av klimagasser, øktlagring av karbon og gode klimatilpasninger sen-trale forutsetninger for å kunne oppnå et miljø-messig bærekraftig jordbruk.

Kulturlandskapet er i kontinuerlig endring oger blitt til gjennom flere hundre år medmenneskelig aktivitet. Aktiv drift i landbruket ut-vikler kulturlandskapet og holder det ved like slikat ressursgrunnlaget, naturtyper og areal medhøyt naturmangfold også blir ivaretatt. Eksemplerpå dette er naturtyper som slåttemark, naturbeiterog kystlynghei som er avhengig av beitebruk ogslått for å hindre gjengroing.

Riktig bruk av og vern om arealressursene eren forutsetning for å nå produksjonsmålet. Bådemengden av og kvaliteten på jord er avgjørendefor landbruket og måloppnåelsen i landbruket.Derfor er det viktig å ta vare på gode jordbruksa-real og matjord gjennom å holde omdisponerin-gen av dyrket jord på et lavt nivå. Samtidig måjordvernet balanseres mot storsamfunnets behov.

Regjeringen følger opp det fastsatte målet om atårlig omdisponering av dyrka mark ikke skal over-stige 4 000 dekar innen 2020.

Klimaendringene og press på ressursgrunnla-get utgjør en trussel mot målet om økt matpro-duksjon. Disse utfordringene krever gode tilpas-ninger i landbruket. Regjeringen vil føre en offen-siv klimapolitikk og forsterke klimaforliket. Ut-slipp fra jordbruket er omfattet av Norges ut-slippsmål for 2030 som er meldt inn til FN.Dersom Norge inngår en avtale om felles gjen-nomføring av klimamålene med EU, vil Norge fået eget klimamål for ikke-kvotepliktig sektor. Må-let i ikke-kvotepliktig sektor kan nås gjennom na-sjonale utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktigsektor eller ved bruk av fleksible mekanismer iEU/EØS. Utslipp fra jordbruket utgjør om lag 8pst. av Norges utslipp. Klimagassutslippene bok-ført jordbrukssektoren har gått ned med 11,6 pst.fra 1990 til 2014. Alt landbruk starter med og for-utsetter opptak av CO2. Landbruket er opphavbåde til utslipp av klimagasser og opptak gjennomlagring av karbon i jord og skog.

Klimaendringene endrer forutsetningene forplanteproduksjon i Norge og globalt. God tilpas-ning til et klima i endring blir viktig for å reduseresårbarheten og for å utnytte mulighetene som føl-ger med klimaendringene. Tap av jord- og nærings-ressurser gjennom erosjon og avrenning kreverbruk av forebyggende tiltak. Jordbrukets miljøvir-kemidler bidrar til gjennomføring av slike tiltak,eksempelvis gjennom regionale miljøprogram.

De genetiske ressursene for husdyr og mat-vekster er en vesentlig del av det biologiskegrunnlaget for økt matproduksjon. God forvalt-ning av de genetiske ressursene gjennom bruk ogvern er viktig for god måloppnåelse i landbruket.

1.2 Effektivitet og konkurransekraft i det grønne skiftet

Norge står foran en krevende økonomisk omstil-ling, og regjeringen vil stimulere til vekst i privatog konkurranseutsatt næringsliv. Kraftig fall i olje-prisene og lav internasjonal vekst har vært en ut-fordring for norsk økonomi.

Det må legges til rette for at flere næringer iNorge styrker seg, at det skapes nye verdier ogflere arbeidsplasser. Norge har gode forutsetnin-ger for å lykkes hvis de rette valgene tas, og viikke utsetter gjennomføring av nødvendigeendringer.

Jordbruket har til alle tider produsert mat, fôrog fiber med utgangspunkt i fornybare biologiske


ressurser. Jordbrukets produksjon av biomasseutgjør sammen med biomasse fra skog og fisk ba-sisen i bioøkonomien. All produksjon og verdiska-ping i bioøkonomien skjer med utgangspunkt idisse tre næringene. Regjeringens nasjonale bio-økonomistrategi, Kjente ressurser – uante mulig-heter, peker på potensialet i en samlet satsing forbedre utnyttelse av biologiske ressurser. Bioøko-nomien skal bidra til næringsutvikling og et grøntskifte. Norge trenger mer effektiv, lønnsom ogbærekraftig produksjon, uttak og utnyttelse av bi-oråvarer. Vi må bruke våre biologiske ressursersmartere og utvikle nye produkter, som er mindreressurskrevende og mer klima- og miljøvennlige.

Økt og mer helhetlig ressursutnyttelse vilbåde kunne øke verdiskapingen og konkurranse-kraften i eksisterende næringer og skape grunn-lag for nye. Norge har rikelig tilgang på biologiskeressurser, både i havet og på land. Utnyttelse avdisse gir muligheter for nye kunnskapsbaserte ar-beidsplasser i hele landet.

Grønn konkurransekraft stiller krav til bådeøkt lønnsomhet og redusert miljøpåvirkning. Enstor utfordring fremover er å legge til rette for atnorsk matproduksjon kan øke samtidig som ut-slipp reduseres i tråd med norske mål og interna-sjonale forpliktelser på klimaområdet.

Jordbrukspolitikken er preget av en sammen-satt målstruktur og et komplekst virkemiddelsys-tem som ofte har vært utformet ut fra andre hen-syn og prinsipper enn å korrigere markedssviktmed lavest mulige kostnader.

Stortinget har de siste årene prioritert økt mat-produksjon, og regjeringen har fulgt opp dettegjennom virkemidler som skal stimulere til øktproduksjon. Økt matproduksjon oppnås mest ef-fektivt ved å ta bort begrensinger og la produsen-tene få muligheter til å produsere det de har po-tensial for.

1.3 Oppsummering

Kapittel 2 Verden i endring beskriver de interna-sjonale og samfunnsmessige endringene som på-virker norsk jordbruk, slik som økende befolk-ning, klimaendringer, endret forbruk og nye han-delsstrømmer. Norge er en handelsnasjon, oghandel og investeringer over landegrenser bidrartil å øke vår levestandard og påvirker vår nærings-struktur. Nedbygging av handelshindre, teknolo-gisk utvikling og globalisering av verdikjeder girnye handelsstrømmer og endret dynamikk i han-delen globalt. Fortsatt internasjonalt samarbeidom velfungerende handelssystemer multilateralt,

regionalt og bilateralt er viktig for global og norskmatsikkerhet.

Regjeringen legger forbrukernes interesser tilgrunn ved utforming av landbruks- og matpolitik-ken i kapittel 3 En forbrukerdrevet verdikjede. Jord-brukets viktigste oppgave er å produsere mat, ognorsk jordbruk og matindustri skal produsere va-rer som norske forbrukere etterspør. Forbrukerneer driverne i det som representerer en av Norgesfå komplette verdikjeder og det er et stort mang-fold i jordbruksproduksjonen og næringsmiddelin-dustrien. Den jordbruksbaserte næringsmiddelin-dustrien bearbeider og omsetter i hovedsak nor-ske jordbruksråvarer og produksjonskapasitetener i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norsk-produserte råvarer og salg til hjemmemarkedet.

Kapittel 4 Mangfold i primærleddet viser viktig-heten i produksjonen og hvor den foregår. Bare3 pst. av Norges areal er jordbruksareal, og avdette er om lag en tredjedel kornareal. Norge er etgrasland hvor store jordbruksarealer bare er eg-net for produksjon av gras eller annet grovfôr. Ut-marksbeite er også en stor ressurs. De store pro-duksjonene er innenfor korn, melk, storfe, lam,svin, fjørfekjøtt, egg og frukt, bær og grønnsaker.Men andre jordbruksprodukter, sammen med tje-nester basert på gårdens ressurser, bidrar til etstort mangfold i jordbruket og til at bøndene fårvist frem sine gründeregenskaper.

Kapittel 5 Jordbruksnæringen i endring og ut-vikling viser at jordbruket er en næring i konstantforandring og effektivisering. Økt produktivitetgir samfunnet mer igjen for ressursinnsatsen oghar stor betydning for næringens konkurranse-evne. Jordbruket må, som et bidrag til det grønneskiftet og som en av tre basisnæringer i bioøkono-mien, videreutvikle det potensialet som ligger iproduksjonen av biomasse både til tradisjonelleog nye produkter. Norske bønder har vært rasketil å ta i bruk ny teknologi for å optimalisere egendrift. Teknologiutviklingen har vært produktivi-tetsfremmende og arbeidsbesparende, og har en-dret måten landbruket drives på. Norge har kon-kurransefortrinn i utvikling av godt plante- og dy-remateriale, noe som har gitt grunnlag for eksportav genmateriale til en lang rekke land samtidigsom det er grunnleggende for mattrygghet, kost-nadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftigmatproduksjon.

Kapittel 6 Handelspolitiske rammevilkår hand-ler om at rammevilkårene for norsk jordbruk ut-formes gjennom internasjonale avtaler, samt av ut-viklingen i internasjonal handel. I tillegg til ram-mene gitt i internasjonale avtaler, påvirker utvik-lingen i priser og markeder utenfor Norge kon-


kurransesituasjonen for norsk jordbruk ognæringsmiddelindustri. Oppfølging av Norgeshandelspolitiske forpliktelser gir rammer som harstor betydning for norsk jordbruk og utformingenav de økonomiske virkemidlene i norsk jord-brukspolitikk.

Kapittel 7 Avtalesystemet og inntekt omhandlerde institusjonelle rammene rundt jordbrukspoli-tikken. Regjeringen og samarbeidspartiene vilopprettholde avtalesystemet. Å legge til rette foren tilstrekkelig inntektsutvikling er et virkemiddelfor å nå samfunnets mål med politikken og kapitte-let diskuterer inntektsmålet. Bønder er privatenæringsdrivende, med betydelig ansvar for, og på-virkning på, det økonomiske resultatet de oppnårgjennom driften. Det offentlige kan bare gi mulig-heter, som bøndene selv må utnytte best mulig.

Kapittel 8 Økt produksjon på norske ressurseromtaler noen av de sentrale målene i jordbrukspo-litikken. Hovedformålet med landbrukspolitikkenskal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Re-gjeringen legger stor vekt på produksjonsmålet,og mener at effektiv matproduksjon skal veietungt i forhold til andre hensyn, men produksjo-nen må være bærekraftig. Det er forbrukernes et-terspørsel som gir produksjonsmulighetene.

Kapittel 9 Forenkling viser at for næringsdri-vende i jordbruket, som i andre sektorer, er detsentralt at myndighetenes eventuelle reguleringerer enkle og lite byråkratiske. Virkemiddelsys-temet i jordbrukspolitikken må forenkles for åsikre legitimiteten til ordningene på sikt, og for åbidra til en mer effektiv og lønnsom sektor. Fornæringsdrivende i jordbruket, som i alle andresektorer, er det avgjørende at myndigheteneseventuelle reguleringer er enkle og lite byråkra-tiske. Regjeringen foreslår også forenklinger i ka-pitlene om markedsbalansering, miljø og forvalt-ningssystem for produksjonstilskudd.

Kapittel 10 Markedsbalansering omtaler regje-ringens ønsker om sterkere konkurranse i næ-ringsmiddelindustrien. Regjeringen vil gjøreendringer for å gjøre ordningene mer uavhengigav samvirkene, redusere risiko for konkurranse-vridninger og forenkle virkemiddelbruken. Mar-kedsbalanseringen er et gammelt system med be-hov for opprydding og økt konkurranse. I regje-ringens forslag til endringer i markedsbalanserin-gen er det benyttet elementer fra alle de tre alter-nativene i markedsbalanseringsutvalget, tilpassetde ulike sektorene.

Kapittel 11 Rekruttering, utdanning og kompe-tanseheving viser at formålet med en aktiv rekrut-teringspolitikk er å sikre at de landbrukspolitiskemålene nås. Det er viktig å utvikle og sikre et at-

traktivt og godt utdanningstilbud innen landbruk idet ordinære løpet. Det må også legges til rette forfleksible ordninger som er tilpasset de som vil eta-blere seg i næringen og som har en annen utdan-ning fra før, eller de som ikke har anledning til åfølge ordinært utdanningsløp innen landbruk.

Kapittel 12 Miljø og klima viser at jordbruketgjennom alle tider har skapt et kulturlandskap somdanner livsmiljø for arter og økosystemer, samtinneholder viktige kulturhistoriske verdier. Kapit-telet omtaler jordbrukets bidrag til kulturlandska-pet i Norge og at jordbruksaktiviteter også er opp-hav til utslipp til luft og vann. Virkemidlene på mil-jøområdet presenteres og det foreslås forenklin-ger og mindre endringer i virkemiddelsystemet.

Regjeringen har vedtatt at Norge innen 2030skal redusere sine utslipp av klimagasser medminst 40 pst., sammenlignet med 1990. Det erikke mulig å produsere mat uten utslipp av klima-gasser, men utslippene varierer mye mellom uliketyper matvarer. Utslipp fra jordbruket omfattes avNorges klimamål, og jordbruket må så langt sommulig ta sin del av reduksjonene. Jordbrukspoli-tikken bør derfor gradvis legges om i en mer kli-mavennlig retning.

I de senere årene er det rettet oppmerksomhetmot at dyrket myr er en kilde til klimagassutslipp.Myr er et naturlig karbonlager på linje med olje oggass, som kan avgi store mengder klimagassernår den dreneres og tas i bruk for eksempel tilmatproduksjon. Kapittelet viser at det er behov forytterligere forskning og utredning som kan bidratil økt kunnskap om klimaeffektene knyttet til dyr-king og myr- og torvjord.

Kapittel 13 Økologisk produksjon og forbruk vi-ser at økologisk produksjon bidrar til økt mat-mangfold og til at forbrukerne får tilgang på pro-dukter de etterspør. I økologisk produksjon settesdet ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd, ogøkologisk produksjon kan dermed også bidra til atnorsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraf-tig. Dagens målsetting for økologisk produksjonog forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen leggertil grunn at utviklingen innen økologisk produk-sjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet.

Kapittel 14 Forvaltningssystem produksjons- ogavløsertilskudd viser til at Riksrevisjonen ved flereanledninger har omtalt svakheter ved tilskudds-forvaltningen. Kommunenes nærhet til tilskudds-mottaker, ulike roller og kompetanse- og ressurs-mangel medfører risiko for misligheter og feil isaksbehandlingen og utbetaling av tilskudd. Mel-dingen drøfter egnede tiltak som kan forbedre for-valtningsregimet for produksjonstilskudd og sikretilfredsstillende kontroll, særlig på kommunenivå.

Del IEndring og utvikling


2 Verden i endring

Økende befolkning, klimaendringer, endret for-bruk og nye handelsstrømmer er blant faktorenesom påvirker produksjon og etterspørsel etterjordbruksprodukter globalt. Disse utviklingstrek-kene vil prege global produksjon og handel medjordbruksvarer fremover. Norge er en handelsna-sjon, og handel og investeringer over landegren-ser bidrar til å øke vår levestandard og påvirkervår næringsstruktur. Nedbygging av handelshin-dre, teknologisk utvikling og globalisering av ver-dikjeder gir nye handelsstrømmer og endret dy-namikk i handelen globalt. Fortsatt internasjonaltsamarbeid om velfungerende handelssystemermultilateralt, regionalt og bilateralt er viktig forglobal matsikkerhet.

2.1 Globale utfordringer

Landbruket leverer grunnleggende varer sommat, energi og materialer. Tilgang til nok og tryggmat for et ernæringsmessig fullgodt kosthold eren stor utfordring globalt. Både tilstrekkelig pro-duksjon og fordeling av produksjonen, er sentraltfor å møte denne utfordringen. FNs organisasjonfor mat og landbruk, FAO, anslår at matproduk-sjonen må øke med rundt 60 pst. innen 2050 for åmøte etterspørselsveksten globalt. FNs klimapa-nel viser til at reduserte avlinger som følge av kli-maendringer allerede er et faktum1. Landbruks-sektoren må tilpasses et endret klima og bedre ut-nytte og ivareta ressurser som jord og vann for atproduksjonen skal kunne videreføres og økes.Som følge av manglende investeringer og satsingpå landbruksutvikling, er det et uutnyttet potensi-ale for økt produksjon blant annet i deler av Latin-Amerika, Afrika og beltet fra Øst- Europa inn iAsia. Økte investeringer, overføring av teknologiog kunnskap, tilgang til markeder og stabile ram-meverk for internasjonal handel, er viktige fakto-rer for å realisere produksjonspotensialet i disseområdene.

Matkrisen i 2007–2008 med sterkt økende pri-ser på verdensmarkedet, og den videre ustabilite-ten i markedet, har medført at matforsyning harfått en fremtredende plass i internasjonalt politisksamarbeid, blant annet i FN.

Etterspørselen etter jordbruksvarer har øktkraftig det siste tiåret, hovedsakelig som følge avbefolkningsvekst og økt velstand med endringer ikostholdet. Befolkningsveksten i verden forven-tes å gå ned til én pst. per år det neste tiåret, mendet innebærer likevel nesten 800 mill. flere men-nesker i 2024 enn i 2014. Halvparten av veksten vilkomme i Asia og Stillehavsområdet. FN estimererat verdens befolkning vil nå 9 mrd. innen 2050.

OECD og FAO forventer at etterspørsels-veksten vil holde seg sterk de neste ti årene, menat veksten vil være lavere enn det foregående tiå-ret. Økonomisk utvikling i store asiatiske økono-mier har medført at befolkningen etterspør et mervariert og husdyrbasert kosthold. Husdyr-sektoren er som følge av dette den raskest vok-sende sektoren i jordbruket globalt, samtidig somdet er forventet økning i biobrenselsproduksjo-nen. Trolig vil produksjonen i disse to sektoreneøke mer det neste tiåret enn det planteproduksjo-nen til mat vil gjøre. Dette vil innebære et skiftefra viktige basisprodukter som hvete og ris til øktproduksjon av fôrkorn (mest mais) og oljefrø.

Etterspørselsvekst kombinert med faktorersom ekstremvær og høy oljepris, førte i 2007–2008 til et markert skifte i de globale matvare-prisene. I en periode var prisene på verdens-markedet doblet for flere sentrale matvarer. Mat-varemarkedene har også vist seg å være mer sår-bare for ekstremvær, som i 2010 da tørke i Russ-land bidro til en dobling av hveteprisene globalt. Iperioden 2011–2014 har de globale matvarepri-sene vært nedadgående, og forventes å ligge un-der 2014-nivået de neste ti årene som følge av godtilgang på jordbruksvarer og lav oljepris. Priseneforventes likevel å forbli på et høyere nivå enn førperioden 2007–2008, samtidig som prissvingnin-ger og midlertidige prishopp fortsatt vil kunneforekomme.

Det globale matvaremarkedet kjennetegnes avat enkelte land står for en stadig større andel av

1 Andre delrapport av Klimapanelets 5 Hovedrapport – opp-summering Miljødirektoratet.


eksporten, samtidig som et større antall land blirmer avhengige av import. Selv om en relativt litenandel av den totale jordbruksproduksjonen hand-les over landegrenser, peker OECD på at utviklin-gen der relativt få land står for den globale forsy-ningen av sentrale matvarer, gjør de globale mat-varemarkedene mer sårbare ved hendelser somnaturkatastrofer eller nasjonale tiltak som eksport-restriksjoner. Videre spiller også internasjonal po-litikk en rolle for utviklingen i matvaremarkedene,noe Russlands importrestriksjoner overfor blantannet EU og Norge er et eksempel på. Det er for-ventet at land i Amerika vil styrke sin posisjonsom dominerende aktører, mens Afrika og Asia viløke sin nettoimport.

FNs klimapanel påpeker at klimaendringeneer forventet å svekke matsikkerheten. Produk-sjonen av hvete, ris og mais kan bli påvirket i delerav verden som fra før har store utfordringer medmatsikkerhet, blant annet i deler av Afrika ogAsia. En internasjonal avtale for klima ble vedtatt iParis 12. desember 2015. Formålet med Paris-avtalen er å holde den globale oppvarmingen godtunder 2 grader og tilstrebe å begrense tempera-turøkningen til 1,5 grader. Parisavtalen skal ogsåbidra til å øke evnen til å tilpasse seg skadevirk-ningene av klimaendringene, på en måte som ikkesetter matproduksjon i fare, og sikre finansieringav en lavutslippsutvikling. Fortalen til Parisavtalenerkjenner blant annet at det å trygge matsikker-het og stanse sult er grunnleggende prioriteringeri møte med klimaendringer, og viser til mat-produksjonens særlige sårbarhet. Foreløpig erikke utslippsreduksjonene store nok til at en kanoppnå det skjerpede togradersmålet, men Parisav-talens dynamikk skal bidra til at alle land skalmelde inn sine økte ambisjoner og utslippsbidraghvert femte år.

Samtidig peker flere FN-rapporter på at mulig-hetene for produksjonsøkning må sees i sammen-heng med et økende press på naturressursgrunn-laget. Med forventet økning i etterspørselen ettermat, antas det at etterspørselen etter vann vil økemed 55 pst. frem til 2050. Rundt 52 pst. avmatjorda globalt er karakterisert som moderat tilalvorlig utarmet2.

Matsikkerhet er en menneskerettighet, ned-felt i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale ogkulturelle rettigheter. Rundt 800 mill. menneskerer i dag rammet av sult og underernæring globalt.Dette er en liten nedgang fra 2008, hovedsakeliggrunnet velstandsvekst i folkerike land som Kinaog India. Etter matkrisen i 2008 ble arbeidet med

global matsikkerhet intensivert. Den senere tidenhar oppmerksomheten om mattrygghet og samar-beidet om antibiotikaresistens mellom Verdenshelseorganisasjon (WHO), Verdens dyrehelseor-ganisasjon (OIE) og FNs organisasjon for mat oglandbruk (FAO) blitt trappet opp. På FN-topp-møtet i september 2015 sluttet FNs medlemslandseg til nye målsettinger for bærekraftig utviklingsom skal etterfølge tusenårsmålene som gjaldt iperioden 2000–2015. Matsikkerhet er sentralt idet nye målsettet, der det internasjonale samfun-net har gått inn for å utrydde sult og underernæ-ring innen 2030. Den nye bærekraftsagendaen ut-gjør et mer helhetlig rammeverk, der mål for mat-sikkerhet også omhandler ernæring, og settes isammenheng med målsettinger om produktivitet ijordbruket, å ivareta genetiske ressurser og na-turressurser som jord og vann.

2.2 Handel

Den globale handelen har de siste tiårene værtpreget av nedbygging av handelshindre, teknolo-gisk utvikling, globalisering av verdikjeder ogsterk økonomisk vekst i en del utviklingsland.Dette har medført endringer i handelsstrømmerog endret dynamikk i det globale handelssamar-beidet. Geopolitiske forhold og endringer i dissepåvirker også dynamikken i verdenshandelen.Den senere tids utvikling med Brexit og presi-dentvalget i USA kan ha betydning i denne sam-menhengen.

Det multilaterale handelsregelverket, som bleetablert etter annen verdenskrig, har bidratt tilforutsigbare rammevilkår for handel med varergjennom blant annet reduksjoner i handelsbarrie-rene. WTO har nå 164 medlemsland og dekkernesten all internasjonal handel. Systemet som om-fatter tvisteløsning, regelverk og forhandlinger bi-drar til en forutsigbar og regelbasert verdenshan-del, noe som er spesielt viktig for små og mellom-store økonomier som Norge.

For Norge er det avgjørende at WTO beholdersin posisjon som hovedsete for internasjonale han-delssamtaler. WTO bidrar til globale rammebe-tingelser for handel og økonomisk utvikling, og tilå gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare ram-mevilkår. Høsten 2015 ble det klart at det pågrunn av prinsipiell uenighet mellom medlem-mene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha-runden, ei heller med et svært lavt ambisjonsnivå,på WTOs ministermøte i Nairobi. På minister-møtet ble det imidlertid enighet om utfasing aveksportsubsidier og innstramming av andre for-2 TEEB for Agriculture and Food Interim Report.


mer for støtte til eksport av landbruksprodukter.Det ble også fattet vedtak for å bedre legge tilrette for eksport av varer og tjenester fra de minstutviklede landene. Ministererklæringen fra Nai-robi gir også retningslinjer for det videre arbeideti WTO og forplikter medlemmene til fortsatte for-handlinger om blant annet landbruk, industriva-rer, tjenester, regelverk og utvikling.

Parallelt med den begrensede fremdriften iWTO-forhandlingene, har det vært en økende in-teresse for å etablere handelssamarbeid gjennombilaterale eller regionale handelsavtaler, ogsåblant de store økonomiene i verden. Forhandlin-gene om Trans Pacific Partnership (TPP) ble av-sluttet med avtale i november 2015. Avtalen, somennå ikke er ratifisert, omfatter 40 pst. av verdensbruttonasjonalprodukt og omfatter 12 land i Stille-havsregionen inkludert USA og Japan. USA ogEU er i forhandlinger om en tilsvarende avtale(Transatlantic Trade and Investment Partnership– TTIP). Etablering av de regionale handelsavta-lene innebærer en stor grad av liberalisering avtollvernet for landbruket for landene som er til-sluttet avtalene. Land som Japan, Sør-Korea,Canada og EU, som tradisjonelt har hatt beskyttel-sesinteresser på landbruk, har dreid landbrukspo-litikken i en mer liberal retning og konkurranse-kraft i et mer åpent marked har blitt tillagt størrevekt.

2.3 Utfordringer og muligheter for norsk jordbrukspolitikk

Det norske markedet påvirkes av utviklingen i in-ternasjonale markeder og priser, samt endringer ihandelsstrømmer som følge av nye handelsavta-ler, også de Norge ikke er part i. Effekten dettehar på prisnivået for jordbruksvarer i det norskemarkedet og konkurransesituasjonen for norskeprodusenter, må tas hensyn til ved utformingen avnasjonal politikk. Dersom økte norske priser med-fører at forskjellen mellom norske og internasjo-nale priser øker, vil konkurransekraften for nor-ske produkter svekkes ytterligere.

Regjeringen legger i Meld. St. 29 (2014–2015)Globalisering og handel til grunn at videre liberali-sering av handelen er grunnleggende i videreut-viklingen av internasjonalt handelssamarbeid mul-tilateralt, regionalt og bilateralt. Velfungerendehandelssystemer blir også pekt på som en viktigfaktor for matsikkerhet globalt.

De internasjonale rammebetingelsene somnorsk jordbruk må forholde seg til, er i stadig end-ring, og følger i stor grad av faktorer som Norge i

begrenset grad kan påvirke. De siste 20 årene erdet WTO-forpliktelsene som i størst grad har lagtføringer for utformingen av jordbrukspolitikken,mens det i første rekke er EØS-avtalen som harmedført økt konkurranse fra importerte varer.

Bevaring og styrking av det multilaterale han-delssystemet i WTO er en hovedprioritet i norskhandelspolitikk. Som et lite land med stor uten-rikshandel er Norge avhengig av et åpent, regel-basert og velfungerende multilateralt handelssys-tem. Samtidig er det en erkjennelse at nye for-handlingsrunder om markedsadgang og jord-bruksstøtte kan bli krevende for norsk jordbruks-sektor. Flere av landene som tidligere haddesammenfallende interesser med Norge på jord-bruk, er i ferd med å inngå handelsavtaler sominnebærer en gradvis liberalisering av handelenmed jordbruksprodukter. Dette er blant annet si-tuasjonen for Korea og Japan, som sammen medNorge og Sveits er to av de mest sentrale landenei den såkalte G10-gruppen bestående av land somer nettoimportører av jordbruksvarer. G10-lan-dene samarbeider for å fremme sine interesser ilandbruksforhandlingene3 i WTO med utgangs-punkt i beskyttelsesbehov for nasjonalt landbruk.

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles markedfor landbruksvarer og felles landbrukspolitikk,men avtalens artikkel 19 og protokoll 3 leggerrammer for handelen med henholdsvis basis- ogbearbeidede landbruksvarer. Importen av bear-beidede landbruksvarer (RÅK-varer) fra EU tilNorge har økt med 5–10 pst. i verdi hvert år sidenår 2000. I samme periode har verdien av norskproduksjon av RÅK-varer anslagsvis økt med i un-derkant av 6 pst. i gjennomsnitt hvert år. De bear-beidede varene har et betydelig innhold av råvarersom melk og korn. Dette medfører at importen ipraksis også er i konkurranse med norsk råvare-produksjon, så vel som norsk næringsmiddelin-dustri. For eksempel inngår om lag 15 pst. avnorsk melkeproduksjon i bearbeidede varer, ogøkt import av varer der melk i ulike former inngårer derfor i direkte konkurranse med norsk melk.Samtidig har eksporten av bearbeidede jord-bruksvarer fra Norge til EU vært stabil, men meden svak økning fra 2009 til 2014. Norge har hatt fåeksportinteresser på jordbruksområdet i forhand-linger med EU, men har forhandlet frem mulighe-ter for eksport av for eksempel norske kjøttspesia-liteter og grøntprodukter. Med økende effektivitetog konkurransekraft for norsk jordbruk, styrker

3 I handelsavtaler benyttes begrepet landbruk også om avta-ler som er begrenset til jordbruksvarer.


dette mulighetene for eksport av norske pro-dukter.

Frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTAer et sentralt virkemiddel for fremme av norskehandelspolitiske interesser som supplement tilmultilaterale avtaler. Regjeringen ser det som enutfordring for mange sektorer at Norge manglerfrihandelsavtaler med seks av verdens ti størsteøkonomier, og det legges vekt på at flere av disselandene, som India og Kina, forventes å få øktøkonomisk innflytelse fremover. Regjeringen vars-let derfor i Meld. St. 29 (2014–2015) Globaliseringog handel at det skal arbeides for oppstart av for-handlinger med viktige handelspartnere somNorge ennå ikke har avtaler med, samt vurderemulighetene for å etablere frihandelsavtaler medregionale sammenslutninger.

Stillstanden i WTO, og fremveksten av regio-nale og bilaterale avtaler vil kunne medføre atdisse i større grad enn tidligere vil bidra til å defi-nere rammebetingelsene for norsk jordbruk. Fri-handelsforhandlinger kan ha konsekvenser forimportvernet ved at det forhandles om redusertetollsatser og økte kvoter for tollfri import. Intern-støtten inngår ikke i slike avtaler.

Flere av landene som regjeringen vurderersom aktuelle for åpning av frihandelsforhand-linger, er eksportører av landbruksvarer som vilha offensive interesser på jordbruksområdet ieventuelle forhandlinger. Norge må derfor for-vente å bli møtt med krav om tollreduksjoner ogøkninger i tollkvoter som kan bli krevende fornorsk jordbruk. Som understreket i Meld. St. 29(2014–2015) Globalisering og handel må landbruk-sinteresser bli tillagt nødvendig vekt, og det vil bligjort grundige utredninger før beslutning omiverksettelse av forhandlinger tas. Videre slås detfast at «fremtidige handelsforhandlinger [skal] fort-satt vektlegge norsk landbruks bekyttelsesbehov. De-fensive interesser på landbruksområdet avveies motvåre generelle handelspolitiske interesser og offen-sive interesser på andre områder.» Videre at «Land-bruksinteresser vil bli tillagt nødvendig vekt i for-handlinger, men vil ikke i seg selv være grunn til å

hindre innledning av forhandlinger hvor landbruk-sinteresser kan forventes å bli berørt.»

OECD mener i en landstudie av Norge (Econ-omic Survey 2016) at reformer av jordbrukspoli-tikken er nødvendig for å sikre konkurranse-kraften i jordbruket og næringsmiddelindustrien iårene fremover. OECD anbefaler en større omleg-ging av norsk jordbrukspolitikk i retning av etmer effektivt jordbruk med mindre og andre typeroverføringer og en nedbygging av importvernet.OECD stiller også spørsmål ved om det gir me-ning å maksimere nasjonal produksjon ut fra hen-synet til forsyningssikkerhet, men da uten å gjøreen eksplisitt vurdering av at nasjonal produksjoner ett av tre elementer som ivaretar matsikkerhe-ten. Anbefalingene diskuterer ikke eksplisittnorsk landbrukssektors særegne utfordringermed hensyn til naturgitte forutsetninger og kost-nader, og hensynet til jordbrukets produksjon avkollektive goder omtales i liten grad eksplisitt.OECD anerkjenner at regjeringen har påbegynten reformprosess som vil gjøre landbruks-sektoren mer konkurransedyktig, men ser behovfor ytterligere reformer.

Økt konkurransekraft og effektivitet i nærin-gen vil være avgjørende for å nå regjeringens mål-setting om økt jordbruksproduksjon. Videre viløkt konkurransekraft være en sentral forutset-ning for å møte utviklingen internasjonalt der mar-kedene gradvis blir mer åpne, og der Norge, ogsåpå jordbruksområdet, påvirkes av verdensmarke-det.

For å kunne ta ut potensialet for økt eksport erdet viktig at norsk jordbruk og næringsmiddelin-dustri utvikler produkter som er konkurranse-dyktige på markeder utenfor Norge. Norske pro-dukter har gjennomgående et høyt prisnivå, men ialle markeder er det kjøpesterke grupper som ervillige til å betale ekstra for kvalitet og særpreg.Erfaringen viser at også mindre bedrifter kan lyk-kes på eksportmarkedet. Selv om eksporten kanha et småskalapreg, vil den likevel kunne ha etvolum som gjør den økonomisk interessant.


3 En forbrukerdrevet verdikjede

Regjeringen legger forbrukernes interesser tilgrunn ved utforming av landbruks- og matpolitik-ken. Jordbrukets viktigste oppgave er å produseremat, og norsk jordbruk og matindustri skal produ-sere varer som norske forbrukere etterspør. Det be-tyr både nok mat, og produksjon av trygg mat ba-sert på god plante- og dyrehelse. Forbrukerne skalogså tilbys et godt utvalg og bredt spekter av pro-dukter i ulike priskategorier, fra hverdagsmat til fest-mat og fra innovative nyskapinger til tradisjonsmat.

Forbrukerne er driverne i en verdikjede somrepresenterer en av Norges få komplette verdikje-der. Forbrukernes etterspørsel gir grunnlag for etstort mangfold i jordbruksproduksjonen og næ-ringsmiddelindustrien.

Det er både i næringens og forbrukerens in-teresser at norske produkter har høy kvalitet(smaks-, helse- og ernæringsmessig), er trygge(fri for smitte- og fremmedstoffer), og oppfyllermiljømessige og etiske forventninger og krav.Produktene bør også være merket på en måtesom ivaretar forbrukernes behov for informasjon.

De siste tiårene har verdikjeden gjennomgåttvesentlige strukturendringer på alle nivåer.Gårdsbruk har blitt lagt ned, produktiviteten harøkt og verdikjeden preges av økende vertikal inte-grasjon. Nedgangen i antall gårdsbruk har imid-lertid flatet noe ut de senere årene. Det er sterkmarkedskonsentrasjon på leverandør-, distribu-sjons- og dagligvareleddet og Norge er blant lan-dene i Europa med høyest markedskonsentrasjon.

3.1 Forbrukerpreferanser i endring

Alle aktører i verdikjeden må forholde seg til atforbrukernes behov og preferanser er i endring,og at ulike forbrukergrupper har ulike preferan-ser. Endrede preferanser har sammenheng medblant annet endringer i levesett, velstand, demo-grafi og helse- og miljøutfordringer. I 2015 ble 63,4pst. av mat og næringsmidler kjøpt fra lavpriskje-der i dagligvaremarkedet.1 Økt handel i lavprisbu-tikker er en tydelig trend og viser at forbrukerne

er opptatt av pris når de handler mat. Forbru-kerne har imidlertid også andre preferanser somkvalitet, utvalg og tilgjengelighet.

Norske forbrukere har stor tillit til norsk mat,og generelt til maten de kjøper i butikkene. Flereuttrykker imidlertid bekymring for det de oppfat-ter som mulige helsemessige konsekvenser avskadelige reststoffer og smitte i maten.2

Norsk mat er trygg, og det er et viktig konkur-ransefortrinn for norske matprodusenter. Sam-menliknet med andre land, har Norge få proble-mer med matbåren sykdom. Mattryggheten sik-res gjennom tiltak langs hele produksjonskjedenfra jord til bord, og sykdom hos planter og dyr erlite utbredt i Norge. Folkehelseinstituttet oppgirat Norge fremdeles har en av Europas lavesteforekomster av smitte fra matvarer og dyr til men-nesker. Dette er blant annet et resultat av dyktigeog ansvarsbevisste bønder og veterinærer, samt etgodt samarbeid mellom næringen og myndighe-tene. Tydelig kommunikasjon fra myndigheteneom trygg mat, helse og velferd er viktig for å opp-rettholde og styrke befolkningens tillit og opp-merksomhet.

De siste 10 årene har det skjedd en markantendring i nordmenns forhold til mat, norske rå-varer og matkultur.3 Forbrukernes engasjementog bevissthet om hvor maten kommer fra, hvor-dan den er produsert og hva den inneholder, øker.Det viser blant annet økningen i omsetning av lo-kalmat de senere årene. Nordmenn viser økt in-teresse for mat med nasjonal identitet og stolthetover norske produkter.4 Norske råvarer brukesog profileres av kokker i verdensklasse, og detteer med på å skape bevissthet om unike kvaliteterved de norske råvarene. I undersøkelser sier fler-tallet at norsk matproduksjon er viktig. Forskningviser at personlige holdninger til norsk mat gjel-der uavhengig av hva slags råvare det er snakk

1 Virke. Dagligvarehandelen 2015.

2 Ipsos Marketing. Holdningsundersøkelse om mattrygghet8/2016.

3 SIFO Fagrapport 3-2015.4 Nielsen Scan Track, 52 rullerende uker per uke 40, 2015,

omsetning av lokalmat i dagligvarehandelen. Undersøkelsepå vegne av Matmerk.


om. Flere enn før sier de vil kjøpe norsk mat for åstøtte og verdsette bøndene og norsk landbruk.Hensynet til arbeidsplasser, levende lokalmiljø,mattradisjoner og matkultur er også viktig.5 Ogsåhos turister (både norske og utenlandske) er detøkende interesse og betalingsvillighet for lokalmat og drikke.6 Forbrukerne er villige til å betalemer for produkter av høyere kvalitet, eller somskiller seg ut fra standardiserte produkter.7 Detteer gode utgangspunkt for en variert og konkur-ransedyktig jordbruksproduksjon.

Endringer i demografi (for eksempel flere el-dre, flere med flerkulturell bakgrunn) bidrar tilnyskaping og innovasjon på mat- og drikkeområ-det. Nye produkter og måltidsløsninger er eksem-pler på konkrete endringer som følge avendringer i befolkningens sammensetning og le-vemåte de senere årene. Dette gir grobunn for øktinnovasjon og verdiskaping i hele verdikjeden format, både for lokalmatprodusenter og nærings-middelindustri.

Forbrukernært jordbruk

Veksten i interessen for lokalmat og kortreistemat- og drikkeprodukter skjer samtidig med enøkende interesse for å vite mer om hvor maten vispiser kommer fra. Det har også vokst frem enstor interesse fra forbrukerne for muligheten til åprodusere egen mat. Andelslandbruk og parsell-hager er eksempler på dette. I tillegg til at det girpersonlig glede og nytte for den enkelte, er dettebidrag til mer kunnskap om og engasjement forlokalt produsert mat.

Andelslandbruk

Andelslandbruk er et partnerskap mellom bønderog forbrukere. Det er en sterkt økende interesse,særlig i nærheten av de større byene, for å dyrkematen selv eller å følge et dyr fra fødsel til slakt.Dette er en av de tydelige internasjonale trendenesom handler om at folk vil vite hvor maten kom-mer fra og at de ønsker et tettere forhold til matende spiser. Gjennom andelslandbruk kan folk be-tale seg inn i årets avling, bidra med egen arbeids-innsats og få mulighet til å høste en andel av råva-rene. For bonden kan andelslandbruk bidra til å

øke inntekten fra gårdsdriften. Det har vært enkraftig vekst i andelslandbruk i Norge de sisteårene. Per august 2016 var det 63 registrerte an-delslandbruk i Norge.8

Urbant landbruk

Et annet uttrykk for nye forbrukerinteresser erurbant landbruk. Urbant landbruk omfatter skog-og jordbruksaktiviteter i byer og urbane omgivel-ser, men må sees i sammenheng med det om-kringliggende, regionale og bynære landbruket.Det urbane landbruket har ikke nødvendigvismatproduksjon som sin hovedmålsetting, men ermed på å synliggjøre det tradisjonelle landbruketfor byens befolkning. Tiltakene og virksomhetenekan både være private eller offentlige, kommersi-elle eller ideelle, temporære eller faste og om-handle hele matsystemet fra produksjon og fored-ling til distribusjon, salg og forbruk. Parsellhager,besøksgårder, takhager og skolehager er eksem-pler på urbant landbruk.

3.1.1 Opplyste forbrukene

Et mangfoldig og variert matmarked, samt lov-festet matinformasjon som er korrekt, relevant oglett tilgjengelig, er viktige forutsetninger for at for-brukerne skal kunne gjøre informerte valg og ut-øve makt i matmarkedet. Det er stor oppmerk-somhet og økende bevissthet blant forbrukerneom blant annet sporbarhet, opprinnelse, sammen-setning og næringsinnhold i mat.9 Holdbarhet-smerking, ingrediensliste og næringsdeklarasjongir viktig informasjon til forbrukerne. Slik infor-masjon bidrar til å ivareta tilliten til at maten ertrygg og sunn å spise. For at forbrukerne skalkunne gjøre informerte valg på matmarkedet erdet viktig at merkingen av de enkelte matvareneer tydelig og enkel å forstå. I desember 2014 bledet innført nye regler for merking av mat i Norge.Reglene er fastsatt på EU-nivå i form av en ny mat-informasjonsforordning. Ytterligere krav til mer-king trer i kraft desember 2016. Det nye regelver-ket for matinformasjon gjør det enklere for forbru-kerne å lese og forstå hva maten inneholder.Norge deltar i aktuelle internasjonale fora for å på-virke at det utvikles ytterligere regelverk forbedre merking av mat, blant annet for obligatoriskopprinnelsesmerking av meieriprodukter og bear-beidede kjøttprodukter.10

5 SIFO Fagrapport 3-2015 og prosjektet «Norske råvarersom driver for merverdi».

6 Turistundersøkelsen for sommersesongen 2014. Innova-sjon Norge.

7 Prosjektet «Norske råvarer som driver for merverdi». Mål-tidets hus/NCE Culinology er prosjekteier. Finansiert avNorges forskningsråd. Rapport er under ferdigstillelse.

8 Kilde: OIKOS.9 SIFO Fagrapport 3-2015.10 Stortingets anmodningsvedtak nr. 437, 3. mars 2015.


Informasjon som gis til forbrukeren skal værelett tilgjengelig, forståelig og pålitelig. Regjerin-gen følger opp Stortingets anmodning om å eta-blere en Dagligvareportal.11 Siktemålet med por-talen skal være både å legge til rette for at forbru-kerne kan foreta informerte valg, og stimulerekonkurransen mellom kjedene, slik at forbru-kerne får lavere priser, bedre kvalitet, og bedre ut-valg av dagligvarer. Matportalen.no er myndig-hetenes nettside med forbrukerrettet informasjonom sunn og trygg mat, og fysisk aktivitet.12 Herlegges det fortløpende ut informasjon om merke-regelverket og de nye merkereglene. Regjeringenjobber med en ny handlingsplan for kosthold i be-folkningen som blir ferdigstilt tidlig i 2017.

Kvalitetssikring i jordbruket – kvalitet og trygghet i verdikjeden

Bønder som følger kvalitetssystemet i landbruket(KSL) tilfredsstiller myndighetens krav til egen-kontroll av virksomheten, og systemet er viktigfor at forbrukerne skal ha tillit til norskprodusertmat. KSL forvaltes av Stiftelsen Matmerk. KSLskal sikre og dokumentere at norsk matproduk-sjon er basert på god mattrygghet, god dyrevel-ferd, miljøhensyn og et trygt arbeidsmiljø for bon-den. KSL stiller krav til den enkelte bondes doku-mentasjons- og kvalitetsarbeid, og har som inten-sjon å gjøre det enklere for alle å forholde seg til

det svært omfattende offentlige regelverket fornorsk matproduksjon.

KSL bidrar til en effektiv og kvalitetssikret da-taflyt mellom bonden og de hun samhandler med.Majoriteten av norske bønder har sett det hen-siktsmessig å bruke denne løsningen. Det skal do-kumenteres for forbrukerne, varekjedene ogmyndighetene at produksjonen foregår i tråd medgjeldende regelverk. Egenkontroll ved hjelp avKSL bidrar til at bonden holder kontroll på hygi-ene, HMS, dyre- og plantehelse og dyrevelferd.KSL er også ett av hovedkriteriene for NYTNORGE-produktene. Informasjonsmerket NYTNORGE viser at en matvare består av norske råva-rer, er produsert i Norge og at råvarene kommerfra gårdsbruk som er med i KSL.

I tillegg til egenrevisjon gjennomføres ek-sterne revisjoner slik at ulike interessenter skalkunne ha tillit til systemet.

Matmerk samhandler med en rekke aktørerfor å samordne og kvalitetssikre tilsyn og rutiner inorsk landbruk. Mattilsynet har anerkjent at KSL-standarden tilfredsstiller kriteriene for å være ennasjonal retningslinje for kvalitetssikring i pri-mærproduksjonen i henhold til hygieneregelver-ket for EØS- landene. Arbeidstilsynet har aner-kjent HMS-standarden i KSL som nasjonal bran-sjestandard, og det arbeides videre med effektivressursutnyttelse og tilrettelegging for risikoba-sert tilsyn og revisjon i Arbeidstilsynet, Mattilsy-net og Matmerk. HMS-arbeidet skal bidra tilfærre ulykker og skader og er et viktig og høytprioritert område.

Landbruksdirektoratet og Matmerk har inn-gått en samarbeidsavtale om miljøkrav til produk-sjonene og føringer for at miljøkrav skal være endel av bondens aktive kvalitetssystem.

11 Stortingets anmodningsvedtak nr. 436, 3. mars 2015. 12 Mattilsynet i samarbeid med Helsedirektoratet, Nasjonalt

folkehelseinstitutt, Veterinærinstituttet, Norsk institutt forbioøkonomi (NIBIO), Nasjonalt institutt for ernærings- ogsjømatforskning (NIFES), Vitenskapskomiteen for mat-trygghet (VKM) og Statens strålevern.

Figur 3.1 Norsk jordbruk produserer et mangfold av produkter

Foto: Matmerk


Arbeidstilsynet har over flere år gjennomførttilsyn med jordbruksnæringen, dels som kampan-jer og dels som en del av den ordinære tilsynsakti-viteten. Tilsynene har hatt fokus på forebyggendearbeid generelt og sosial dumping spesielt. Ar-beidstilsynet opplyser at de ved tilsynene oppleveren økende bevissthet om helse, miljø og sikker-het. Det er imidlertid fremdeles en høy risiko forsykdom og skade innenfor næringen, og det fin-nes et stort forbedringspotensial når det gjelder åforebygge ulykker.

3.2 Dagligvaremarkedet

For at norske forbrukere skal ha både kvalitets-messig god mat, et størst mulig vareutvalg og la-vest mulig priser er det avgjørende med en effek-tiv verdikjede med virksom konkurranse i alleledd. Markedet for mat og drikkevarer omfattertre salgskanaler; dagligvaremarkedet, servicemar-kedet (kiosker og bensinstasjoner) og storhus-holdningsmarkedet (hotell/restaurant, kantine/catering og institusjoner). I tillegg omsettes detmat og drikkevarer gjennom direktesalg, Bon-dens marked og netthandel, men dette utgjør idag en svært liten andel av det totale markedet.

Den største andelen av mat og drikkevareromsettes i dagligvarebutikker og i 2015 var totalnetto omsetning 164,3 mrd. kroner, opp 2,6 pst. fra2014.13 Total omsetning i alle tre salgskanalenevar på om lag 244 mrd. kroner i 2013.14 Det nor-ske matmarkedet kjennetegnes av sterk markeds-konsentrasjon på leverandør-, distribusjons- ogdagligvareleddet, og Norge er blant landene i Eu-ropa med høyest konsentrasjon. Lavprisbutikkeneøker sine andeler i dagligvaremarkedet, og haddei 2015 63,4 pst. av markedet.

Den største endringen i dagligvaremarkedetde siste årene, er gjennomføringen av COOPsovertagelse av ICA Norge. Det er nå tre store dag-ligvarekjeder som kontrollerer om lag 93 pst. avmarkedet. I 2015 hadde NorgesGruppen 41,2 pst.av markedet, COOP 27,9 pst. og REMA 1000hadde 24,2 pst. Bunnpris har i underkant av 4 pst.av markedet. Bunnpris har i dag innkjøps- og dis-tribusjonsavtale med REMA 1000, men har inn-gått ny innkjøps- og distribusjonsavtale med Nor-gesGruppen som vil gjelde fra og med 2017. Fritt-stående aktører har i underkant av 3 pst. av mar-kedet. Dette inkluderer netthandel på om lag 1

pst., og dette er et marked i vekst. Dagligvarekje-dene er på vei inn i dette nettmarkedet gjennomoppkjøp og med egne konsepter. REMA 1000 haren eierandel på 82 pst. i Kolonihagen som har salgog distribusjon av økologisk mat både til butikk,restaurant og netthandel. REMA 1000 har også ei-erandel på 10 pst. i Kolonial.no. NorgesGruppenhar startet netthandel med utgangspunkt i Menyog Spar.

De tre store dagligvarekjedene dekker i tilleggstore deler av grossist- og distribusjonsmarkedetmed sine egne integrerte systemer. Det er også iall hovedsak disse dagligvareaktørene som leve-rer varer til storhusholdningsmarkedet og kiosk-,bensin- og servicemarkedet.

På leverandørsiden er bildet mer sammensatt,men generelt er også leverandørsiden preget avhøy konsentrasjon. I enkelte kategorier er detnoen jevnstore konkurrenter, og flere mindre le-verandører i tillegg. Samtidig er det produktkate-gorier der én stor leverandør står for hoveddelenav leveransene til markedet.

3.2.1 Utvikling i verdikjeden – søyledannelse og vertikal integrasjon

Utviklingen i verdikjeden viser at dagligvarekje-dene i økende grad har integrert lengre bakover iverdikjeden. En stadig større andel av varestrøm-men går gjennom dagligvarekjedenes egne gros-sister og distribusjonsløsninger, og kjedene harsom uttalt forretningsmål at all varestrøm skal gågjennom egen distribusjon. Integrerte grossist- ogdistribusjonsløsninger fører til liten konkurranse-flate på distribusjon med få uavhengige og alterna-tive distribusjonskanaler, noe som også påvirkermarkedsadgangen i sluttleddet.

Dagligvarekjedene har kjøpt opp industri ogknyttet til seg leverandører og industri gjennomulike typer avtaler. Disse oppkjøpene og avtalenegir kjedene eksklusiv rett til produktene.

Dagligvarekjedene har i økende grad satset påegne merkevarer (EMV) og andelen er i jevnvekst. EMV har økt fra 9,7 pst. i 2005 til 14,7 pst.av samlet omsetning i dagligvaremarkedet i 2015.EMV-andelen øker mest innen kategorier ferskva-rer som ferske deiger/farser og fjørfekjøtt. På va-rekategorier som ferskt rent kjøtt er andelen EMVnå på ca. 50 pst. og for ferske deiger og farser erandelen over 70 pst. Mens EMV tidligere var etlavprisfenomen innen begrensede produktgrup-per, finnes i dag EMV-varer i dag i alle kvaliteterog priskategorier.

Vertikal integrasjon i form av oppkjøp av in-dustri og EMV-produksjon medfører at dagligva-

13 Dagligvarefasiten 2016, Nielsen.14 Mat og industri 2015 Status og utvikling i norsk matindus-

tri, NIBIO.


rekjedene konkurrerer med etablerte merkevarersom blant annet Grillstad, Gilde, Q-meieriene, Le-rum og Stabburet om å levere varer til butikkenesine. Vertikal integrasjon er i hovedsak motivertav behov for differensiering fra konkurrentene,muligheten til å påvirke produksjon, innovasjonog produktutvikling og av muligheten til å sparekostnader. EMV gir også dagligvarekjedene mu-lighet til å øke konkurransen gjennom å presseprisene på varene til merkeleverandørene.

Vertikal integrasjon har ført til søyledannelse iverdikjeden ved at hele varestrømmer blir knyttettil den enkelte dagligvarekjede. Slik tilknytningkan utfordre konkurransen, vareutvalget og til-gangen til produktene med negativ effekt for for-brukeren. Når produkter blir eksklusive for endagligvarekjede blir forbrukernes tilgang til pro-duktet begrenset av nærhet til den enkelte daglig-varekjede. Økende grad av differensiering gjen-nom EMV-produkter og eksklusivavtaler gjør detogså vanskeligere for forbrukerne å sammenlignepriser og kvalitet på varer.

Handlingsrommet i jordbrukspolitikken kanpåvirkes gjennom søyledannelsen. Dagligvarekje-dene kan med utgangspunkt i sine markedsanaly-ser og lønnsomhetskalkyler legge føringer på pri-oriterte produkter, produksjonsmåter og produk-sjonsområder.

Verdikjeden for frukt, grønt og potet til kon-sum er den varestrømmen som er mest preget av

vertikal integrasjon og søyledannelse, der hver avdagligvarekjedene har etablert egne varestrøm-mer fra produsent og frem til forbruker. Primær-produsentene er avhengige av kontrakter medgrossister som er eid og kontrollert av dagligvare-kjedene. Kontraktene gir tilgang til markedet ogstyrer volum, kvalitet og leveringsbetingelser.

Primærprodusentene er organisert i produ-sentlag som koordinerer produksjonsplanleggin-gen etter avtalene som er inngått med grossistene(kjedene). Gartnerhallen er produsentorganisa-sjon for BAMA, som har grossistfunksjonen forNorgesGruppen og REMA 1000. NordGrønt erprodusentorganisasjonen for COOP Norge, somhar egen grossistfunksjon. Nordfresh leverergrønt til Bunnpris. I tillegg har Produsentforenin-gen av 1909 en mer selvstendig rolle, men har enliten andel sammenlignet med andre. Det finnesogså noen små grossister som leverer til storhus-holdningsmarkedet og som supplement til destore, men hovedtyngden av varestrømmen tilstorhusholdning går via COOPs grossistfunksjonog BAMA. Grossistene står også for hoveddelenav importen, og har gjennom kontraktproduksjonog betydelige markedsandeler, stor grad av på-virkning på norsk produksjon.

Sammen med grøntsektoren er fjørfekjøtt densektoren hvor den vertikale integrasjonen harkommet lengst. Sektoren er dominert av kontrakt-produksjon, og det har vært flere oppkjøp og sam-

Boks 3.1 Eierskap/avtaler

NorgesGruppen har etablert et eget EMV-sel-skap, Unil AS, som har ansvaret for utvikling,innkjøp, markedsføring og distribusjon av pro-dukter under NorgesGruppens egne varemer-ker. Gjennom Unil AS samarbeider Norges-Gruppen med industrivirksomheter i inn- og ut-land om utvikling, emballering og merking avprodukter for NorgesGruppen. Kjente merke-varer er Folkets, First Price, Eldorado og Jacobsutvalgte. NorgesGruppen er eier av MatBørsenog Bakers og har en eierandel på 46 pst. i BAMAGruppen AS. NorgesGruppen har også en rekkelangsiktige samarbeidsrelasjoner til flere leve-randører blant annet Nortura gjennom Nor-fersk-samarbeidet.

COOP Norge Industri AS er et heleid datter-selskap av COOP Norge Handel. COOP NorgeIndustri er morselskapet til COOP Norge KaffeAS, AS Røra Fabrikker, AS Margarinfabrikken

Norge, Norild Blomster AS, Tradeway AS ogGomanbakeren Holding AS bestående av ti Go-manbakerier. I tillegg eier COOP Norge IndustriAS (47,5 pst.) i NAF Trading A/S, (23,9 pst.) avHvebergsmoen Potetpakkeri AS, Ceasar SaladAS (34 pst.) og Mathuset Holmens (10 pst.).

REMA 1000 er involvert i produksjon av dag-ligvarer gjennom REMA Industrier. REMA In-dustrier omfatter selskapene REMA Brands,Norsk Kylling, Stanges Gårdsprodukter (95 pst.),MaxMat (75 pst.), Grans Bryggeri (50 pst.),Kjeldsberg Kaffebrenneri (50 pst.), HugaasIndustrier (100 pst.), Spekeloftet (50 pst.), GramSlott (48 pst.), BAMA Gruppen AS (20 pst.) ogREMA Salg. REMA 1000 har også en rekkelangsiktige samarbeidsrelasjoner til flere leve-randører blant annet Lofotlam og NordfjordKjøtt.


menslåinger de siste årene. Fjørfeprodusentenehar nå i hovedsak bare tre aktører som de kan le-vere til. Disse er igjen nært knyttet til hver sindagligvarekjede gjennom leveringsavtaler og eier-skap; Nortura/Prior til NorgesGruppen, ScandiStandard/Den stolte hane har avtale med COOPog Norsk Kylling er heleid av REMA 1000.

Ellers i verdikjeden for kjøtt er bildet mer sam-mensatt og det er en variert utbredelse av vertikalintegrasjon. På storfe, sau og svin er det mindrevertikal integrasjon, og det er flere store og mel-lomstore aktører å velge mellom for primærpro-dusentene. Det gir også større bredde i utvalgettil forbrukerne. Her er ikke dagligvarehandeleninne på eiersiden i form av heleid selskap, menstrukturen preges også her av nær tilknytningmellom dagligvarekjeder og industri gjennomblant annet eneleverandøravtaler og EMV-produk-sjon.

I verdikjeden for korn har det også vært en ut-vikling i retning av vertikal integrasjon. I tillegg tiløkende import har markedet for brød gjennom-gått store strukturendringer, med sammenslåing,oppkjøp og nedleggelser av mindre bakerier. Detre dagligvarekjedene har i dag egne hovedleve-

randører av brød, NorgesGruppen eier Bakers ogCOOP eier Goman. REMA 1000 har en fast leve-randøravtale med Mesterbakeren, der Felleskjø-pet Agri er majoritetseier.

Verdikjeden for melk er den verdikjeden hvordet har skjedd minst grad av integrasjon bakover,men også her finnes det EMV-produksjon og ene-leverandøravtaler, som blant annet COOP Ängla-mark, NorgesGruppens Eldoradoprodukter ogREMA 1000s samarbeid med TINE på økoproduk-ter.

Konkurransesituasjonen og effektiviteten iverdikjeden for mat og dagligvarebransjen harvært gjenstand for stor oppmerksomhet i flere år,og det er bred faglig og politisk enighet om atstrukturen og situasjonen er krevende. Den gene-relle konkurransesituasjonen, mulige tiltak for åbedre konkurransen og effektiviteten er viktigeproblemstillinger.

For regjeringen har det vært viktig å kommemed treffsikre tiltak som møter det man ser avmarkedssvikt og konkurransemessige utfordrin-ger, og regjeringen presenterte i mars 2016 fleretiltak. I tillegg til arbeidet med Dagligvareporta-len, arbeider regjeringen med tiltak som utvidet

Figur 3.2 Sauer på beite

Foto: Torbjørn Tandberg


meldeplikt ved fusjoner og oppkjøp, eksternutredning av etableringshindre, samt vurdering avmuligheter for å gi Konkurransetilsynet inngreps-hjemmel for å hindre konkurranseskadelig atferdselv om aktørene ikke er dominerende. Regjerin-gen har også bedt Konkurransetilsynet om å un-dersøke informasjonsutvekslingen mellom daglig-varekjedene ved hjelp av for eksempel prisjegere,for å se om informasjonsdelingen påvirker kon-kurransen.

3.3 Næringsmiddelindustrien

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrienomsetter og bearbeider i hovedsak norske jord-bruksråvarer og produksjonskapasiteten er i storgrad dimensjonert ut fra tilgang på norskprodu-serte råvarer og salg til hjemmemarkedet. Inter-nasjonale aktører eier bedrifter i Norge, mendisse bedriftene produserer også i hovedsak fordet norske markedet. Samtidig er næringsmiddel-industrien avhengig av import av råvarer somikke produseres i Norge.

Industrien er avhengig av stabile og lang-siktige tilførsler av norske jordbruksråvarer ogforutsigbare og fleksible rammevilkår for importav råvarer som ikke produseres i norsk jordbruk.Norsk jordbruk er på sin side avhengig av næ-ringsmiddelindustriens konkurransekraft og evnetil å foredle råvarene til produkter som etterspør-res i markedet. Industriens hjemmemarkedsandeler avhengig av evnen til å konkurrere med impor-terte varer innenfor det til enhver tid gjeldendeimportvernet. Næringsmiddelindustrien er Nor-ges største fastlandsindustri målt i omsetting, ver-diskaping og sysselsatte15, og den sysselsetter omlag hver femte ansatte i norsk industri. Bedrifteneer spredt utover hele landet, og med 48 000 an-satte, herav om lag 10 000 i fiskeindustrien, er næ-ringsmiddelindustrien en viktig bidragsyter tilsysselsettingen i Norge. Av en samlet produk-sjonsverdi i norsk industri på 820 mrd. kroner i2014, utgjorde produksjonsverdien i nærings-middelindustrien 185 mrd. kroner. Av den totaleproduksjonsverdien i næringsmiddelindustrienstår jordbruksbasert virksomhet som inkludererblant annet kjøtt- og meierivarer for 52 pst., RÅK-industrien16 (inkl. drikkevarer) som i hovedsak er

jordbruksbasert for 23 pst. og fisk- og fiskevarerfor om lag 24 pst.

Næringsmiddelindustrien omfatter alt fra en-keltpersonforetak med råvareproduksjon og lokalforedling på gården, til store samvirkeforetak ogbørsnoterte foretak med flere tusen ansatte. Selvom norsk næringsmiddelindustri består totalt avvel 2 000 bedrifter, domineres flere produkt-områder av en eller noen få store aktører.

De fleste matvarer er relativt lite følsomme forkonjunkturer, og konsekvensene av lavkonjunktu-rer er dermed mindre dramatiske for nærings-middelindustrien enn for en rekke andre sektorer.Dette, i kombinasjon med omfanget av nærings-middelindustrien, har medført at denne industrienhar hatt en stabiliserende effekt både i Norge ogEuropa ellers.

Med unntak av fiskeindustrien er norsk næ-ringsmiddelindustri i hovedsak hjemmemarkeds-basert, men den møter økende konkurranse frainternasjonale aktører på hjemmemarkedet. Fort-satt produktivitetsvekst og innovasjon vil derforvære viktig for å styrke konkurransekraften ihjemmemarkedet. Industrien har vist evne til årespondere raskt på forbrukertrender og møteforbrukernes forventninger, som for eksempelgjennom samarbeidet med helsemyndigheteneom å redusere innholdet av mettet fett, salt ogsukker i produktene. Gjennom samarbeidet iHelse- og omsorgsministerens næringslivsgruppepå matområdet har bransjen satt seg konkrete målfor reduksjon av saltinnhold i ulike matvaregrup-per innen 2018. Dette følges opp i Saltpartner-skapet, som ledes av Helsedirektoratet, der 60 ak-tører i bransjen deltar.

Konkurranse har ført til at industrien satserbetydelig på innovasjon og markedsføring av nyeprodukter. Spekteret av ferdigmat og halvfabri-kata er derfor langt større enn for få år siden, noesom har bidratt til at produksjonsverdien har øktmed 59 pst. i løpet av den siste tiårsperioden. Isamme periode økte verdiskapingen (bearbei-dingsverdien) i næringsmiddelindustrien med 52pst. i løpende priser, eller 6 pst. målt i faste kroner,og var i 2014 på om lag 42 mrd. kroner. Dette ut-gjør i underkant av en femtedel av den samledeverdiskapingen i norsk industri. Forskning ogforskningsbasert innovasjon er en forutsetningfor å videreføre en norsk næringsmiddelindustrimed høy konkurranseevne.

Næringsmiddelindustrien i Norge har gene-relt et høyt kostnadsnivå sammenliknet med an-dre land, blant annet knyttet til investeringskost-nader, lønnskostnader og råvarekostnader. Samti-dig må norsk næringsmiddelindustri i likhet med

15 Mat og industri 2016 (NIBIO).16 Den delen av næringsmiddelindustrien som produserer

bearbeidede landbruksvarer som er omfattet av protokoll 3til EØS-avtalen.


næringsmiddelindustrien internasjonalt, forholdeseg til et kostnadspress og krav til effektiv pro-duksjon.

Utviklingen i markedsandeler på hjemme-markedet og i eksporten er et uttrykk for næ-ringsmiddelindustriens konkurranseevne. Fornæringsmiddelindustrien (ekskl. fisk) har hjem-memarkedsandelen gått fra 88,2 pst. i 2003 til 79,8pst. i 2014. Andelen av næringsmiddelindustriensproduksjon som eksporteres har i samme periodeøkt fra 3,6 pst. til 4,9 pst. Det er i første rekke foroljer og fett at eksportandelen har økt betydelig(fra 31,9 pst. til 60,0 pst.). Denne eksporten er ihovedsak basert på importerte råvarer. Men ek-sporten av produkter basert på både norske ogimporterte råvarer som sjokolade og sukkervarer,konserves, kornvarer, kjøtt og drikkevarer harogså økt det siste tiåret. Eksporten av meierivarerer redusert, og forventes å bli ytterligere redusertsom følge av vedtaket om å fase ut bruken av ek-sportstøtte innen utgangen av 2020. Utfasingen aveksportstøtten vil også få betydning for omfangetav eksporten av RÅK-varer.

Importvernet gir et høyere produktprisnivå iNorge enn våre nabomarkeder, samtidig som ut-viklingen går i retning av økt internasjonal kon-kurranse også for den norske næringsmiddelin-dustrien. Høyere prisvekst i Norge enn internasjo-nalt over tid, kombinert med en gradvis liberalise-ring av handelen gjennom internasjonale handels-avtaler, har redusert styrken i tollvernet.Konkurransen varierer fra sektor til sektor, mengenerelt har dette medført at industrien har værtnødt til å tilpasse økonomi, produktivitet og kost-nadsnivå til internasjonal konkurranse. Framtidigutvikling i kostnadsnivå, renter og valuta vil såle-des være av avgjørende betydning for konkurran-

sekraften i norsk næringsmiddelindustri i tilleggtil fortsatt effektivisering. Produktivitetsutviklinger en annen faktor som har stor betydning fornæringsmiddelindustriens konkurranseevne nasjo-nalt og internasjonalt.

Bearbeidede varer som omfattes av ordningenmed råvarepriskompensasjon (RÅK) er spesieltutsatt for økt importkonkurranse. I 2015 ble detimportert RÅK-varer til menneskemat til en verdiav 11,1 mrd. kroner. Dette er en økning på 9 pst.fra 2014. Verdien av norsk eksport av RÅK-varerhar de siste to årene vært stabil rundt 2 mrd. kro-ner.

For å stå bedre rustet til å møte økt konkur-ranse, har det skjedd en konsolidering og struktur-endring på alle områder i næringsmiddel-industrien, dels gjennom nedleggelse av produk-sjonsenheter, dels gjennom oppkjøp og fusjoner.For å effektivisere produksjonen på slakteleddeter det etablert samarbeid mellom samvirkebedrif-ter og andre bedrifter om større slakterianlegg.Hos selskap med produksjon i flere land av foreksempel bearbeidede jordbruksvarer, har detvært flytting og optimalisering av produksjonenpå tvers av landegrenser.

Nedlegging av anlegg har ført til konsen-trasjon av større foredlingsanlegg i bynære strøk.Samtidig har det vært en fremvekst av mindrebedrifter i distriktene, som gårdsysterier og små-skala kjøttforedlingsbedrifter, ofte basert på fored-ling av lokale råvarer. Matmerk oppgir et estimatpå at det i dag er mellom 1500 og 1700 lokalmat-produsenter i Norge. Fra oktober 2015 til oktober2016 ble det solgt lokalmat for 4,8 mrd. kroner idagligvarebutikker. Dette er en økning på 10,3pst. fra året før.


4 Mangfold i primærleddet

I 2015 var det jordbruksforetak i 418 av landets428 kommuner. Gjennom aktiviteten i jordbruket,tilhørende foredlingsindustri og lokalmatproduk-sjon, bidrar jordbruket til sysselsetting, bosettingog verdiskaping i hele landet. Jordbruket er der-med et viktig bidrag til vekstkraftige distrikter. Ialt var i overkant av 41 000 sysselsatt i jordbruketog om lag 48 000 i matindustrien (inkl. fiskeindus-trien) i 2014, noe som utgjør 3,4 pst. av landets to-tale sysselsetting. I tillegg gir jordbruket grunn-lag for sysselsetting i øvrig næringsliv lokalt og re-gionalt, gjennom kjøp og salg av tjenester via ulikeledd i verdikjeden. Jordbrukets betydning varie-rer mellom ulike deler av landet, og er av størst re-lativ betydning i fylkene Hedmark, Oppland, Sognog Fjordane og Nord-Trøndelag.

De naturgitte forutsetningene gjør at norskjordbruk først og fremst er en fôrprodusent gjen-nom korn, grovfôr, og beiting. Dette gir grunnlagfor en betydelig husdyrproduksjon, i tillegg til storplanteproduksjon.

4.1 Produksjon og geografisk fordeling

Jordbruksproduksjonen i Norge er mangfoldig ogplante- og husdyrproduksjonene hadde en verdipå 31,7 mrd. kroner i 2015, jf. figur 4.1.

Det siste tiåret har det samlede produksjons-volumet i jordbruket økt med 2,8 pst. Produksjo-nen av husdyrprodukter har økt med ca. 6,5 pst.,mens produksjonen av planteprodukter har faltmed i overkant av 5,5 pst. Det er særlig det kraft-fôrbaserte husdyrholdet som har økt, men også ideler av det grovfôrbaserte husdyrholdet har detvært en økning, jf. figur 4.2.

Flere forhold påvirker hvor i landet de ulikejordbruksproduksjonene foregår og hvordan deendres. Forutsetningene for jordbruksproduksjonvarierer betydelig mellom ulike deler av landet.Naturgitte vilkår og klimatiske forhold påvirkerbåde produksjonsmulighetene og avlingsnivået.Topografien bestemmer hvor store og sammen-hengende jordbruksarealer det er mulig å eta-blere i tilknytning til jordbruksbedriftene. Demo-

Figur 4.1 Prosentvis fordeling av produksjonsverdi i jordbruket, 2013–2015

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Korn, erter og oljefrø

Hagebruk og poteter Blomster

Andre plante-

produkterMelk Storfe og

kalv Sau/lam Gris Fjørfe Egg Andre

produk-sjoner

2013 8,4 11,0 5,2 1,2 26,5 14,3 3,9 11,0 7,4 3,4 7,8

2014 10,5 11,7 5,1 1,2 26,5 12,7 3,9 10,7 7,2 3,2 7,3

2015 11,0 11,4 4,5 1,1 27,3 12,7 4,0 11,7 6,0 3,2 7,3

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

2013 2014 2015


grafiske forhold påvirker tilgangen på arbeids-kraft og avstanden til markedet. Teknologien ergrunnlaget for hvor lett det er å drive under ulikeforhold. Til sist gir jordbrukspolitikken, gjennomfor eksempel kanaliseringspolitikken, økono-miske rammevilkår for driften.

En gjennomsnittlig jordbruksbedrift på lands-basis består av 235 dekar jordbruksareal. Inter-nasjonalt er jordbruksbedriftene betraktelig størremed 420 dekar i Finland, 450 dekar i Sverige, 670dekar i Danmark og 580 dekar i Tyskland.

Figur 4.3 viser andelen fulldyrka og overflate-dyrka jord fordelt på ulike klimasoner for jord-bruksproduksjon på fylkesnivå. Kartet viser atmesteparten av jorda egnet til matkornproduksjoner konsentrert til fylkene rundt Oslofjorden og iHedmark. På Vestlandet, i deler av Innlandet ognordover til Nordland er det vesentligste av tilgjen-gelige jordbruksarealer egnet til fôrkorndyrking,mens jordbruksarealene i Troms og Finnmark i allhovedsak er egnet til grovfôrdyrking.

Gjennomsnittlig jordbruksareal per jordbruks-bedrift varierer betydelig mellom fylkene. Ytter-punktene er Hordaland med et gjennomsnitt på128 dekar jordbruksareal per jordbruksbedrift ogAkershus og Oslo med 356 dekar jordbruksareal igjennomsnitt. Telemark, Agder og Vestlandet harde minste jordbruksbedriftene i landet, mens fyl-kene rundt Oslofjorden, Hedmark og fra Sør-Trøndelag og nordover, har de største jordbruks-bedriftene i gjennomsnitt. Selv om den gjennom-snittlige størrelsen på jordbruksbedriftene har

vokst kontinuerlig de siste ti årene, har vekstenvært vesentlig svakere i fylkene der brukene errelativt små. Dette indikerer at mulighetene for åkunne utvide jordbruksarealene i fylker med deminste jordbruksbedriftene er begrensede, somfølge av både dårlig arrondering og topografiskeforhold.

Virkemiddelbruken har over tid lagt grunnlagfor en effektiv fôr- og matkornproduksjon basertpå en regional arbeidsdeling. Høy pris på korn ogtilskuddsordninger har vært viktige virkemidlerfor denne politikken. Produksjonsfordelingen inne-bærer at kornog grønnsaksproduksjon i hoved-sak skjer på flatbygdene på Østlandet, Jæren og iTrøndelag, mens det i andre områder av landet ihovedsak drives grovfôrbaserte husdyrproduksjo-ner.

4.2 Areal og fôrproduksjon

Bare tre pst. av Norges areal er jordbruksareal.Av dette arealet er om lag en tredel kornareal. Dethøyeste registrerte jordbruksarealet var i 1998, jf.figur 4.4. I følge beregninger fra Budsjettnemndafor jordbruket er det i perioden 1999–2015 anslåtten reduksjon i samlet jordbruksareal på 528 000dekar, dvs. om lag 5 pst. For første gang siden1991 viser imidlertid foreløpige tall fra søknadeneom produksjonstilskudd i 2016 en økning i korna-realet på i overkant av 37 500 dekar sammenlignetmed både foreløpige og endelige tall for 2015.

Figur 4.2 Endring i produksjonsvolum fra 2007 til 2016


-30 %

-20 %

-10 %

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

Kor

n, m

.m.

Pot

eter

Grø

nnsa

ker

Fruk

t

Bæ

r

Blo

mst

er

Kum

elk

Sto

rfe

Sau

Gris

Fjør

fe

Egg

Pel

sdyr


Jordbruksareal i drift nådde en topp i 2001med 10,467 mill. dekar. Fra 2001 til 2014 er dettearealet redusert med 5,8 pst. Dette tilsvarer en re-duksjon på 46 800 dekar per år. Reduksjonen skyl-des både innføring av nytt digitalt kartverk som

gir mer nøyaktige målinger, og at areal går ut avdrift. Arealene som ikke lenger brukes er for enstor del marginale arealer med høye driftskost-nader. I samme periode har omdisponeringen avdyrka jord til andre formål enn landbruk vært på

Figur 4.3 Fulldyrka og overflatedyrka jord fordelt på klimasoner for jordbruksproduksjon


9 000 dekar i gjennomsnitt per år. Mye av dette ergode jordbruksarealer i tettstedsnære områder.

Regjeringen ønsker å ta vare på god matjordog omdisponeringen av dyrka mark er nå på detlaveste nivået siden registreringene startet i 1976.I 2015 ble det omdisponert 6 340 dekar. I 2015fastsatte Stortinget et nytt mål for omdisponeringpå maksimalt 4 000 dekar per år. Dette målet skalnås gradvis innen 2020.

Samtidig med at en del areal har gått ut av pro-duksjon, har nydyrkingen de siste årene vært om-fattende. I perioden fra 2009–2014 ble over 97 400dekar areal godkjent til nydyrking. Nydyrket arealgikk opp fra 14 500 dekar i 2013 til 18 500 dekar i2014. Nydyrket areal var dermed mer enn tre gan-ger så stort som arealet som ble registrert omdis-ponert i 2014.

I jordbrukssammenheng er Norge et graslandog det er store jordbruksarealer som bare er eg-net for produksjon av gras eller annet grovfôr.

NIBIO (Norsk institutt for bioøkonomi) har år-lig beregnet verdien av høstet grovfôr. Bereg-ningene er basert på produksjonstall fra SSBs av-lingsoppgaver og totalkalkylen fra Budsjettnem-nda for jordbruket. Prisene er fastsatt på grunnlagav prisene NIBIO bruker ved verdsetting av hjem-meavlet grovfôr i driftsgranskingene. Beregnin-gene viser at verdien av grovfôrproduksjonen vari-erer noe avhengig av årlige værvariasjoner, men ilangt mindre grad enn for korn. Verdien på grov-fôrproduksjonen var på 3,7 mrd. kroner i 2014.

4.2.1 Beite på innmark og utmark

Beiting på innmark og utmark er en bærekraftigutnytting av nasjonale naturressurser. Beiting i ut-mark er eneste måte å utnytte fôrressursene tilmatproduksjon og er viktigste fôrressurs i lamme-kjøttproduksjonen. Beiting bidrar også til vedlike-hold av et åpent og artsrikt kulturlandskap påugjødslede arealer og har god effekt på dyrevel-ferden.

NIBIO har beregnet at under halvparten avnyttbart utmarksbeite til husdyr i Norge blir ut-nyttet i dag. For 2015 ble fôropptaket beregnet til327 mill. fôrenheter, hvorav sau stod for 65 pst.,storfe 32 pst. og hest og geit for en mindre del.Dette tilsvarer om lag netto grasavling på 1 mill.dekar. NIBIOs arbeid med Arealregnskap for ut-mark viser at utnyttingsgraden av nyttbart ut-marksbeite varierer mellom fylker.

Strukturendringer i landbruket har størst inn-virkning på dette nasjonalt, men også gjenoppbyg-gingen av bestander av de fire store rovviltartene(bjørn, jerv, ulv, gaupe) er faktorer som påvirkerdette i flere områder. I enkelte områder innenforulvesonen og som for eksempel i bjørneområdetLierne, hvor gårdbrukere har fått statlig støtte tilomstilling fra saueproduksjon til melkeproduk-sjon, er tilstedeværelse av rovvilt en viktig faktor.

Ifølge NIBIO er det i 2015 innenfor rovviltprio-riterte områder 26 pst. av utmarksbeitene som ut-nyttes mot 59 pst. i beiteprioriterte områder. Faste

Figur 4.4 Utviklingen i jordbruksarealet 1959–2015


0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

1959

19

61 19

63 19

65 19

67 19

69 19

71 19

73 19

75 19

77 19

79 19

81 19

83 19

85 19

87 19

89 19

91 19

93 19

95 19

97 19

99 20

01 20

03 20

05 20

07 20

09 20

11 20

13 20

15

Tuse

n d

ekar

Annen eng Fulldyrket eng Åker i alt


bestander av ulv og bjørn utelukker tradisjoneltsauehold med frittgående beiting, og dyrene måholdes innenfor rovviltavvisende gjerder på inn-mark eller utmark, eller flyttes til andre beiteom-råder. Dette må ses i sammenheng med at rovvilt-nemndene har gjort vurderinger om hvor det erflest beitedyr når de har vurdert hvor de priori-terte beiteområdene og de prioriterte rovviltområ-dene skal være. I områder prioritert for oppnåelseav bestandsmål for store rovdyr følger det av rov-viltforliket 2011 at saueproduksjon og andre pro-duksjoner basert på utmarksbeite skal tilpassesgjennom forebyggende tiltak og omstilling og ter-skel for uttak av rovvilt er høy. Dette legger førin-ger også i jordbrukspolitikken. I beiteprioriterteområder skal beitedyr ha forrang og der er det lavterskel for uttak av rovdyr.

Antall sau på utmarksbeite har variert om-kring 2 mill. og var på samme nivå i 2000 og 2015.Det var ca. 250 000 storfe på utmarksbeite i 2015,en økning på ca. 8 pst. fra 2000. Tilsvarende vardet en reduksjon på 21 pst. for geit og økning på40 pst. for hest. Andelen sauebesetninger som be-nytter utmarksbeite øker med besetningsstørrel-sen, mens det for storfe forholder seg motsatt. Ijordbruksoppgjøret 2016 ble tilskuddet for ut-marksbeiting økt.

Langsiktighet i rammebetingelser som strek-ker seg over investeringsperioder og generasjons-skifter er avgjørende for å nå målet om levedyktignæringsdrift basert på brukets totale ressurser.

Dyrevelferd og tap av sau på utmarksbeite

Årsaker til tap av andre årsaker enn rovvilt re-gistreres ikke systematisk i saueholdet, men kanut fra særskilte undersøkelser som er utført i om-råder som erfarer økning i tap uten kjent årsak,kategoriseres i ulike sykdommer/snyltere ogulykker. På frittgående utmarksbeite medførerdette at dyr utsettes for risiko for lidelse og dør avårsaker som kunne vært hindret i et mer kontrol-lert driftsopplegg. På den annen side anses fritt-gående beiting å ha positive kvaliteter for dyrene.Dyreeier har uansett ansvar for å sørge for nød-vendig tilsyn som er tilpasset risikoen. Mattilsynethar forvaltningsansvar etter dyrevelferdsloven ogfører tilsyn med at dyreeiere følger opp sitt ansvarog ikke utsetter dyrene for unødvendig lidelse.

Tall fra organisert beitebruk, som omfatter ca.¾ av sau på utmarksbeite, viser at tapene ble noeredusert til under 4 pst. fra 1970-tallet og frem til1990-tallet. Områdevis økte tapene ut over på1990- og 2000-tallet med økende rovviltbestander.I 2006 var tapene i organisert beitebruk på 6,8 pst.

og tilsvarte beregnet totaltap av sau på utmarks-beite på 138 000 sau/lam, hvorav 39 000 ble erstat-tet på grunn av rovvilt i henhold til Naturmang-foldlovens § 19. Samtidig ble det i perioden erfartnoe økende tap på grunn av flåttbårne sjukdom-mer, og i enkelte år store tap på grunn av alveld ogfluemakk i avgrensede områder, særlig på Vestlan-det. De samlede tapene er senere redusert og vari 2015 på 5,2 pst. i organisert beitebruk og til-svarte totaltap på 106 000 sau/lam, hvorav 20 000ble erstattet på grunn av rovvilt.

Klima- og miljødepartementet har i forståelsemed Landbruks- og matdepartementet satt i ganget eget prosjekt for å øke kunnskapen om tapsår-saker på utmarksbeite generelt.

Rovvilt

Rovviltpolitikken er nedfelt i St.meld. nr. 15(2003–2004) Rovvilt i norsk natur, Innst. S nr. 174(2003–2004), i rovviltforliket 2011 (Representant-forslag 163 S (2010–2011)), Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur og Innst. 330 S (2015–2016). Rovviltpolitikken skal gjennomføres innen-for rammene av Bernkonvensjonen, naturmang-foldloven og den todelte målsettingen etter rovvilt-forliket av 2004.

I mars 2016 la regjeringen frem Meld. St. 21(2015–2016) Ulv i norsk natur. Stortingets be-handling i juni 2016 innebærer at bestandsmåletfor ulv er satt til 4–6 årlige ynglinger der grense-flokker til Sverige telles med faktor 0,5, og detskal være 3 årlige helnorske ynglinger. Ulvesonener redusert med mindre områder i Hedmark ogAkershus. Den todelte målsettingen i rovviltpoli-tikken, som innebærer at beitenæringenes in-teresser skal ivaretas samtidig som man forvalterrovviltet i henhold til fastsatte bestandsmål, videre-føres.

Gjenoppbyggingen av og forvaltningen av be-stander av de fire store rovviltartene (bjørn, ulv,gaupe og jerv) i tråd med vedtatt politikk har med-ført betydelige begrensninger for beitebruk i ut-mark for sau i flere områder. Stortinget har imid-lertid vedtatt en todelt målsetting om at landetskal deles inn i områder prioritert til henholdsvisbeitedyr og rovvilt.

NIBIO sin rapport om Rovviltbestandenes be-tydning for landbruk og matproduksjon basert pånorske ressurser (NIBIO rapport nr. 63 2016) viserat om lag 55 pst. av landarealet er definert somforvaltningsområde for rovvilt (bjørn, jerv, ulv,gaupe) og at 30 pst. av sauen beiter innenfor disseområdene. Det vises til at landbruket over mangeår har gjennomgått omfattende strukturendringer,


og at det er små forskjeller med hensyn til reduk-sjon i antall aktive bønder eller jordbruksareal idrift innenfor og utenfor forvaltningsområder forrovvilt. Husdyrhold med sau på utmarksbeite vi-ser imidlertid en mer negativ utvikling i områdersom ligger innenfor forvaltningsområder medflere (3–4) rovviltarter, enn i områder med færrearter. Kombinasjonen av rovviltarter, bestands-størrelse og avstand til Sverige virker i samme ret-ning.

Samtidig viser NINA sin rapport om Evalue-ring av regional rovviltforvaltning (NINA rapportnr. 1268 2016), at geografisk differensiering påstor skala (mellom regioner) har lykkes i å be-skytte viktige beiteområder i Vest-Norge (Region1) fra negative konsekvenser av store rovdyr. Tiltross for dette, har antall sauer blitt færre i regio-nen. Antallet sauer har samlet sett økt siden 1990-tallet i regioner med mål om yngling av store rov-dyr. I ulvesonen (unntatt Østfold) og i områdermed mål om yngling av bjørn har rovdyrtrykketpå sau tvunget frem strukturelle endringer. Defleste ser ut til å slutte, flytte sauen ut av sonen,omstille til annen landbruksvirksomhet, eller hasau bak rovviltavisende gjerder. Tap av sau til ulvog bjørn skjer i stor grad utenfor de fastsatte bjør-nesonene og ulvesonen, og svært ofte dreier detseg om individer på spredning. I områder dergaupe og jerv er gitt prioritet (og hvor ulv ogbjørn ikke er til stede) er antall sau på utmarks-beite relativt stabilt.

Økningen i tap av sau på utmarksbeite på1990- og 2000-tallet skyldes i hovedsak rovvilt,

men også sykdom og andre årsaker er i enkelteområder påvist som viktigste tapsårsaker. Redu-serte tap de siste årene skyldes en kombinasjonav bedre oppfølging av rovviltforliket 2011 medetablering av tydelige beiteprioriterte områder ogrovviltprioriterte områder, herunder med effektivtuttak av rovvilt før og i beitesesongen, avviklingog tilpasninger i saueholdet i rovviltbelastede om-råder, iverksetting av forebyggende tiltak, redu-sert beitetid og flytting til mindre belastede beite-områder i enkelttilfeller. En betydelig del av ta-pene skjer i randsonene til rovviltområdene inn påprioriterte beiteområder. Dette aktualiserer øktvekt på bruk av midler til forebyggende tiltak idisse områdene, samt mer effektiv arrondering avbeiteprioriterte og rovviltprioriterte områder i for-valtningsplanene for rovvilt.

4.3 Korn

Kornhøsten i 2015 var svært bra og verdien avkornproduksjonen (hvete, bygg, havre, rug) varpå i overkant av 3,4 mrd. kroner, noe som utgjordeknappe 11 pst. av total produksjonsverdi. Figur 4.5viser utviklingen i kornproduksjonen og -arealetsiden 1970. Totalt areal med korn og oljevekstervar i 2016 på om lag 2,9 mill. dekar. For førstegang siden 1991 viser foreløpige tall fra søkna-dene om produksjonstilskudd en økning i korn-arealet på i overkant av 37 500 dekar sammenlig-net med både foreløpige og endelige tall for 2015.Kornarealet var på sitt høyeste i 1991. Økningen i

Figur 4.5 Produksjon og areal i kornsektoren


0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

1 000 1 100 1 200 1 300 1 400 1 500 1 600

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

*

Ko

rnar

eal,

1000

dek

ar

Mill

. kg

Matkorn av hvete og rug Fôrkorn, erter og oljefrø Areal, korn og oljevekster


andelen matkorn har vært formidabel siden 1970-tallet og frem til i dag. I år med gode avlinger erNorge nå nesten selvforsynt med matkorn.

I 2015 var det totalt om lag 11 500 jordbruksbe-drifter med korn og oljevekster. Gjennomsnittligantall dekar korn per bedrift med kornproduksjonøkte fra 194 dekar i 2005 til 252 dekar i 2015. Deter stor variasjon i arealene per bruk, fra under 100dekar til over tusen dekar per bruk.

Hovedtyngden av norsk kornproduksjon (80–85 pst.) skjer i Østfold, Akershus, Hedmark, Opp-land, Buskerud, Vestfold og Telemark. De 7nevnte kornfylkene har samlet sett overskudd avkorn. Forbruket av korn i form av kraftfôr følgerimidlertid fordelingen av husdyr.

På Østlandet er en del kornareal lagt om tilgrasproduksjon de siste årene, delvis som følge avøkt hold av ammeku og økt sauekjøttproduksjon.Å øke disse produksjonene har vært prioritert iflere av de siste års jordbruksoppgjør. Mange ste-der skjer denne produksjonen på marginale korn-arealer. Fôrproduksjonen på slike arealer kanvære større i grasproduksjon enn i fôrkornpro-duksjon. Omlegging fra korn til gras har i enkelteområder også vært nødvendig for å redusere av-renning. For å opprettholde norsk matkornpro-duksjon, er en ytterligere omlegging fra korn tilgras ikke ønskelig. For å motvirke videre nedgangi kornarealet, ble arealtilskudd til grovfôr redu-sert i de typiske kornområdene i jordbruksopp-gjøret 2016.

Størrelsen og kvaliteten på norsk kornproduk-sjon varierer med værforholdene i vekstsesongen,se figur 4.5. Utvikling i produksjonen det siste tiå-ret har vært påvirket av redusert areal og svak av-lingsutvikling knyttet til dårlige værforhold i en-kelte år. Det var gode avlinger i 2014 og 2015, ogavlingene i 2015 ga den 6. største kornproduksjo-nen i historien. Økt arealproduktivitet vil ha storbetydning for å dekke hjemmemarkedets etter-spørsel etter mat- og fôrkorn og bedre lønnsom-heten i kornproduksjonen.

Det er 107 kornmottak i landet, alt fra storekraftfôrfabrikker til små mottaksanlegg som kunholder åpne i sesongen. De fleste ligger på Østlan-det. I kornog kraftfôrmarkedet har de fire størsteaktørene Felleskjøpet Agri, Felleskjøpet RogalandAgder, Fiskå Mølle og Norgesfôr til sammen 44kraftfôrfabrikker spredt rundt om i landet.

Produksjonen av kraftfôr i Norge er på rundt 2mill. tonn per år. Økt andel matkorn, økt etter-spørsel etter lyst kjøtt og krav til økende protei-ninnhold i kraftfôret har gitt behov for økt importav kraftfôrråvarer de siste årene. Norskandelen avkraftfôret er særlig redusert for fett- og protein-

fraksjonen, som blant annet henger sammen medforbud mot bruk av kjøttbeinmel og fiskemel. Bru-ken av norsk korn i kraftfôret avhenger av værfor-holdene siden disse har stor innvirkning på av-lingsstørrelsen. Andelen norske råvarer i kraftfô-ret var 55 pst. i 2015, en økning på 9 prosentpoengfra 2014.

I markedet for matkorn og matmel er det tostore aktører og noen mindre bygdemøller. De tostørste aktørene er Lantmännen Cerealia (eies avLantmännen i Sverige) og Norgesmøllene (eiesmed 66 pst. av Felleskjøpet Agri og 34 pst. av Stif-telsen Fritt Ord).

Innenlandsk produksjon av bakervarer ut-gjorde i 2013 9,5 mrd. kroner i produksjonsverdi,og antallet sysselsatte var om lag 7 700 personer i2014. Industrien preges av mange små bedriftermed spredning over hele Norge. Det importereshvert år store mengder brød og bakervarer. Totaltble det importert i underkant av 130 000 tonnbrød og bakervarer til Norge i 2015, tilsvarendeom lag 110 000 tonn matkorn. Det har vært enjevn økning i importen av pizza og deiger de sistefire årene, mens importen av brødvarer har værtstabil. Verdien av importen utgjorde ca. 3 mrd.kroner i 2015. Beregninger for 2015 viser at total-markedet for bakervarer var på anslagsvis 378 000tonn eller 12,4 mrd. kroner. Importen utgjør der-med ca. 32 pst. av mengden og ca. 23 pst. av ver-dien.1

4.4 Melk

Melkeproduksjonen er en betydelig sektor i norskjordbruk og står for om lag 27 pst. av de totale pro-duksjonsinntektene i jordbruket i 2015 med enproduksjonsverdi på rundt 8,7 mrd. kroner. Norskproduksjon av kumelk har variert rundt 1 500mill. liter årlig de siste 10 årene. Produksjonen avgeitemelk har ligget på rundt 19 mill. liter årlig isamme periode.

Fra 2000 til 2015 er antall foretak redusert fraca. 20 700 til 8 800, en reduksjon på mer enn 57pst. Tallet inkluderer også at mange inngikk isamdrifter som etter hvert ble ren kvoteleie. Gjen-nomsnittskvoten har økt fra ca. 89 000 liter til170 000 liter, en økning på 91 pst. Det har blittfærre kyr og en høyere avdrått per ku.

Anvendelsen av meierivarer i dagligvaremar-kedet har økt de siste 10 årene fra 1 044 mill. litertil 1 170 mill. liter, mens det har vært en nedgang i

1 Markedsrapport 2015 Rapport nr. 3/2016 Landbruksdirek-toratet 12.2.2016.


bruken av melk til industrimarkedet og eksport.Forbruket av konsummelk har gått nedover overen lang periode. I 2015 drakk hver innbygger igjennomsnitt 87,4 liter melk. Det er en reduksjonpå 11 pst. sammenliknet med 2007. Når det gjel-der enkelte andre melkeprodukter, er trendenmotsatt. Forbruket av tradisjonelle konservertemelkeprodukter som yoghurt og ost øker, mendenne veksten er også dekket ved økt import. Im-porten av yoghurt utgjorde 3 pst. i 2007 og har økttil over 13 pst. i 2015. Importen av ost har gått fraom lag 9 pst. av markedet i 2007 til over 11 pst. i2015. I tillegg har nye melkeprodukter som Skyrkommet på markedet. Forbruket av smør falt overen lang periode, men har fra 2010 hatt en ujevn,men økende trend. Regjeringen har forbedretrammebetingelsene for produksjon av yoghurt ogferske oster ved å senke avgiftene i prisutjevnings-ordningen for melk fra 1. juli 2016.

Om lag 8 pst. av norskprodusert melk blir ek-sportert i form av ulike meieriprodukter, i hoved-sak merkevareeksport av Jarlsberg.

I råvaremarkedet for kjøp av melk fra produ-sentene er det to aktører, TINE råvare som tarimot om lag 95 pst. av melken og Q-meierienesom tar imot om lag 5 pst. Det er imidlertid flereaktører som produserer meieriprodukter. Alledisse kjøper råvaren melk fra TINE som markeds-regulator.

TINE er den største aktøren når det gjelderproduksjon av drikkemelk med om lag 80 pst. avmarkedet, fulgt av Q-meieriene og Rørosmeierietsom produserer økologiske varer. Det har skjeddstore endringer i yoghurtmarkedet de siste årene,hvor introduksjonen av Skyr og import av greskyoghurt har økt markedsandelene for Q-meieri-ene og Synnøve Finden på bekostning av TINE(med Fjordland). TINE er den største aktøren iostemarkedet, med Synnøve Finden som nummerto. Dette markedet preges av økt import, menogså produksjon av EMV og av om lag 120 mindrelokalmatprodusenter som driver med viderefored-ling av melk. For melkepulver er det kun to ak-tører, Normilk, som er den største kommersielleaktøren, og TINE.

Tabell 4.1 viser den geografiske fordelingen avproduksjonen av kumelk som er betydelig i helelandet.

4.5 Storfe

Storfekjøttproduksjonen står for om lag 13 pst. avde totale produksjonsinntektene i jordbruket ogproduksjonsverdien i 2015 var på vel 4 mrd. kro-ner. Produksjonen av storfekjøtt i Norge er nærtknyttet opp mot melkeproduksjonen. I 2015 vardet 8 800 jordbruksforetak som søkte om tilskuddfor melkekyr og 4 900 jordbruksforetak som søkteom tilskudd for ammekyr. Målt siden 1999 har detvært en nedgang i antall melkekyr med 40 pst.,mens antallet ammekyr for spesialisert kjøttpro-duksjon er mer enn doblet siden 1999.

Produksjonen av storfekjøtt har i hovedsakvært fallende siden årtusenskiftet samtidig somforbruket har økt i takt med befolkningsøkningen.Det har vært underdekning av norskprodusertkjøtt i alle år siden 2001, mens det tidvis var bety-delige overskudd på 90-tallet. Årsaken til nedgan-gen i produksjonen av storfekjøtt har vært redu-sert antall melkekyr. I jordbruksoppgjøret i 2016ble det gjort endringer i kvalitetstilskuddet til stor-fekjøtt. Endringene er effektive for å oppnå øktproduksjon av storfekjøtt med høy kvalitet.

I 2015 ble det totalt levert 79 700 tonn storfe-kjøtt, hvorav leveransene fra melke- og kjøttfe varpå hhv. 58 700 og 21 000 tonn, som tilsvarte hhv.74 og 26 pst. av samlet leveranse av storfekjøtt.For 2016 er det prognosert med et underskudd på14 600 tonn storfekjøtt.

Importen av storfekjøtt har økt fra 2 500 tonn i2000 til i overkant av 22 300 tonn i 2015.

Markedsutsiktene for de kommende årene vi-ser at det fortsatt vil være et stort behov for im-port av storfekjøtt for å oppnå markedsdekning. I2014 var det imidlertid en endring i trenden ved atantall ammekyr i spesialisert kjøttproduksjon øktemer enn nedgangen i antall melkekyr. Om denneutviklingen fortsetter, er det grunnlag for enstørre hjemmemarkedsandel for storfekjøtt.


Tabell 4.1 Produksjon av kumelk i 2015 i mill. liter, geografisk fordeling

Landet ØstlandetAgder ogTelemark Rogaland

Vestlandeteksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge

1 536,3 377,7 60,6 288,6 325,5 327,4 156,4


Nortura er største aktør på slakterileddet medom lag 71 pst. markedsandel. Av de uavhengigeaktørene er Fatland den største aktøren med 10,7pst. av totalmarkedet for storfeslakt, mens Furu-seth har 4 pst. markedsandel. I foredlingen ermarkedsandelene for Nortura vesentlig lavere.

Utviklingen viser en økt spesialisering i kjøtt-produksjonen, og at besetningene blir større. Dengeografiske fordelingen av samlet norsk storfe-kjøttproduksjon i 2015 er vist i tabell 4.2.

4.6 Lam

Jordbrukets samlede produksjonsinntekter frasaue- og lammekjøtt utgjør om lag 4 pst. av de to-tale produksjonsinntektene i jordbruket og pro-duksjonsverdien i 2015 var på i underkant av 1,3mrd. kroner. Saue- og lammeproduksjon er spredtover store deler av landet og er den sektoren hvorstørst andel av fôret kommer fra beite. I 2015 vardet om lag 14 300 som søkte om tilskudd til denneproduksjonen.

Tradisjonelt har det norske markedet for lam-mekjøtt vært relativt stabilt, med høy selvforsy-ningsgrad. I en periode frem til 2012 ble norskproduksjon av sauog lammekjøtt redusert, mensalget var noe mer stabilt slik at behovet for im-port økte. Styrket økonomi over tid, blant annetgjennom endringer i lammeslaktetilskuddet fra2015, og satsing fra produsenter har gitt økt pro-duksjon og redusert import. Det er potensiale forøkt salg av lammekjøtt, dersom en får god produk-tutvikling og forlenger sesongen. Biprodukter fradenne produksjonen (ull) gir også inntekter.

For sau og lam er det store sesongmessige va-riasjoner i slakting og forbruk. Rundt 70 pst. avden årlige produksjonen slaktes i september ogoktober, som også er de to månedene i året da en-

grossalget er høyest. Sau utgjør om lag 20 pst. avden totale produksjonen av sauog lammekjøtt.

Eksporten av lammekjøtt har vært minimal ide senere årene. Historisk har det vært noe regu-leringseksport finansiert over omsetningsavgif-ten. Matmerk og Innovasjon Norge bidrar aktivttil å eksportere fenalår til Frankrike. Prosjektet eri en tidlig fase, men det vil kunne gi nyttige erfa-ringer.

Nortura er den største aktøren på slakteriled-det med om lag 66 pst. markedsandel. Av de uav-hengige aktørene er Fatland den største med 15pst. av totalmarkedet for slakt av sau og lam, mensFuruseth har 4 pst. Prima Jæren Slakt hadde enmarkedsandel på rundt 2 pst. i 2013. I foredlingener markedsandelene for Nortura vesentlig lavere.

Rogaland, Oppland, Hordaland, Sogn og Fjor-dane og Nordland er fylkene med den største pro-duksjonen av sauog lammekjøtt.

4.7 Svin

Svinekjøttsektoren står for snaut 12 pst. av de to-tale produksjonsinntektene i norsk jordbruk ogproduksjonsverdien i 2015 var på rett i overkant av3,7 mrd. kroner. Sektoren består av over 2 000slaktegrisprodusenter som produserer nær130 000 tonn svinekjøtt årlig. Strukturen i produk-sjonen er regulert gjennom grensene for konse-sjonsfri produksjon per foretak. Den store meng-den av svinekjøtt innebærer også at det gir et vik-tig bidrag til næringsvirksomhet i slakteri-, ned-skjærings- og foredlingsbedrifter.

Forbruket og produksjonen av svinekjøtt harøkt betydelig etter 1990. Produktiviteten har øktgjennom bedre dyremateriale og fôring. Regnetper mordyr har antall smågris ført frem til slak-ting økt vesentlig over de siste tiårene. Dette kom-

Kilde: Budsjettnemda for jordbruket

Tabell 4.2 Produksjon av storfekjøtt i 2015 i tonn, geografisk fordeling



79 700 23 800 4 100 13 300 14 400 16 000 8 200


Tabell 4.3 Produksjon av saue- og lammekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region



25 600 6 400 1 500 5 400 5 800 2 500 3 900


binert med at svinekjøttproduksjonen har en rela-tivt kort produksjonssyklus, har gitt en stor øk-ning i leveransen av kg kjøtt per mordyr. Det har ilengre perioder vært et betydelig overskudd avsvinekjøtt.

Slakting av gris utgjør hoveddelen av virksom-heten ved norske slakterier. I 2013 utgjorde svine-kjøtt ca. 54 pst. av samlet slaktevolum av firbeintehusdyr. Slakt av storfe og sau/lam tilsvarte hhv.36 og 10 pst. Dette innebærer at svin er et viktiggrunnlag for driften i leddene etter primærprodu-sent i verdikjeden for kjøtt.

Nortura er største aktør på slakterileddet med64 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktøreneer Fatland den største aktøren med 17 pst. av total-markedet for slakt av svin, mens Furuseth har 8pst. markedsandel. I foredlingen er markeds-andelene for Nortura vesentlig lavere.

4.8 Fjørfekjøtt

Fjørfekjøttsektoren står for 6 pst. av de totale pro-duksjonsinntektene i norsk jordbruk og produk-sjonsverdien i 2015 var på 1,9 mrd. kroner. Struk-turen i produksjonen er regulert gjennom gren-sene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Re-gjeringen doblet konsesjonsgrensene i 2014, oggjeldende grenser er 280 000 slakt for kylling og60 000 slakt for kalkun. Økningen av konsesjons-grensene ble gjennomført for å bidra til at kylling-produksjonen kan være en profesjonell heltidspro-duksjon, og ikke bare en tilleggsproduksjon til an-nen produksjon hos jordbruksforetakene.Endringene av konsesjonsgrensene for kylling ogkalkun gir over tid større enheter med mer effek-

tiv produksjon. I 2015 var det 650 som drev medslakteproduksjon med kylling, og i underkant av140 som drev med ender, kalkuner og gjess.

Forbruket av fjørfekjøtt per person økte fra 8kg i 1999 til rundt 20 kg i 2014. Dette gav grunn-lag for at den totale norske produksjonen økte fra36 000 tonn til 93 000 tonn i samme periode. Im-porten av fjørfekjøtt er liten, og utgjør under 1 pst.av markedet.

Etter mange år med stor vekst i fjørfekjøttmar-kedet falt etterspørselen etter fjørfekjøtt med omlag 13 pst. fra 2014 til 2015, og var i 2015 på 80 300tonn. Problemstillinger rundt antibiotikaresistensog ESBL-bakterier resulterte i stor oppmerksom-het om dette i media. Dette var en medvirkendeårsak til fallet i etterspørselen. Markedet har i detsiste tatt seg noe opp igjen, men ikke med sammevekst som tidligere, og produksjonen av fjørfekjøtter fremdeles lavere enn den var i 2014. I fjørfe-kjøttproduksjonen er det korte intervaller mellominnsett. Så lenge det norske forbruket er dekketav innenlandsk produksjon, er det viktig at bådeprodusenter og omsetningsledd tar høyde forsvingninger i markedet.

Det er tre store aktører i kyllingmarkedet,Nortura (Prior) med om lag 62 pst. av markedetpå slaktenivå, Norsk Kylling som er eid av REMA1000 med om lag 17 pst., og Scandi Standard (DenStolte Hane) med om lag 12 pst. Scandi Standarder et skandinavisk selskap som er eid av svenskebondesamvirket Lantmännen og private-equity fir-maet Cap Vest. I foredlingen er markedsandelenefor Nortura lavere.

Storparten av kyllingproduksjonen skjer i regi-onene Østlandet, Rogaland og Trøndelag.


Tabell 4.4 Produksjon av svinekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region



134 700 54 100 4 300 39 900 7 700 20 700 8 000


Tabell 4.5 Produksjon av fjørfekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region



92 600 45 200 1 400 18 400 600 27 100 0


4.9 Egg

Eggsektoren står for om lag 3 pst. av de totale pro-duksjonsinntektene i norsk jordbruk og produk-sjonsverdien i 2015 var 1 mrd. kroner. Det er ioverkant av 2 000 produsenter med verpehøner.Strukturen i produksjonen er regulert gjennomgrensene for konsesjonsfri produksjon per fore-tak.

Forbruket av egg har økt både pga. befolk-ningsvekst og større forbruk per capita. I store de-ler av perioden siden 1990 har det vært overpro-duksjon av egg, men det har også vært år med be-hov for import.

Markedet for konsumegg må dekkes med fer-ske egg. Dette til forskjell fra kjøttmarkedet hvorbåde fersk og frossen vare i stor grad kan dekkeetterspørselen. Dette er en viktig årsak til dimen-sjoneringen av eggproduksjonen. Eggmarkedethar klare etterspørselstopper rundt jul, påske og imai, mens produksjonen er tilnærmet stabil. Der-med oppstår det et behov for å fjerne overproduk-sjon av konsumegg utenom salgstoppene.

Det har vært en sterk strukturutvikling i norskeggproduksjon i perioden fra 1999 til 2015. Antallprodusenter er nær halvert, samtidig som hønetal-let er økt med over 30 pst. Gjennomsnittlig antallverpehøner per eggprodusent har derfor økt bety-delig i perioden. Det er flere årsaker til dette.Grensen for maksimalt hønetall per produsent ihusdyrkonsesjonssystemet er økt. Fra 2012 vardet ikke lenger tillatt å produsere med gamle småburtyper. Omlegging til nye driftssystemer i pro-duksjonen innebar at relativt mange produsentersluttet, og de fleste som videreførte sin produk-sjon bygde ut driftsbygningen til grensen for kon-sesjonsfri drift.

Det er relativt liten ordinær import og eksportav skallegg og eggprodukter til og fra Norge. Han-delen varierer avhengig av markedsbalansen iNorge. Det meste av mengdene kan tilskrivesmarkedsregulerende tiltak eller varestrømmer un-der ordningen for utenlands bearbeiding (UB).Produktet sendes ut som skallegg eller eggråvareog tas inn som bearbeidede eggprodukter. Dethar i spesielle perioder med underskudd på egg

vært behov for import av skallegg, men importbe-hovet har vært begrenset.

Det er to store aktører i eggsektoren som dek-ker hoveddelen av markedet, Nortura (71 pst) ogScandi Standard/Stolte Hane (17 pst.). Deresterende markedsandelene fordeler seg på flereaktører som hver har mellom 2 og 4 pst. mar-kedsandel. I videresalg er markedsandelene forNortura lavere.

Tabell 4.6 viser at det er Østlandet, Rogalandog Trøndelag som dominerer eggproduksjonen.

4.10 Pelsdyr

Regjeringen la 4. november 2016 frem en meldingtil Stortinget om pelsdyrnæringen (Meld. St. 8(2016–2017) Pelsdyrnæringen). Regjeringen anbe-faler i meldingen at det fremdeles blir anledningtil å drive pelsdyroppdrett i Norge, men det blirvarslet en rekke innstramminger i regelverket forhold av pelsdyr. Det blir foreslått forbud mot holdav mink i grupper, og nye, strenge dokumenta-sjonskrav for avl, tilsyn og stell av dyr.

Meldingen følger opp rapporten NOU 2014: 15Norsk pelsdyrhold – berekraftig utvikling eller styrtavvikling?

De viktigste tiltakene som ble varslet i meldin-gen for å styrke dyrevelferden, er:– Forbud mot hold av mink i grupper, dvs. forbud

mot å holde to eller flere dyr av samme kjønn isamme bur

– Skjerpede krav til:– Avl og fôring for å motvirke feil beinstilling

hos rev– Bruk av aktivitetsobjekt for å gi dyra et mer

stimulerende miljø– Tilpasset fôring– Bruk av nakketang til fiksering av rev– Utforming av skjul til rev

– Nye dokumentasjonskrav knyttet til utvalg avavlsdyr, tilsyn med og stell av dyra, bruk av ak-tivitetsobjekt og tiltak for sosialisering av dyr

– Opprettholde prioritering av offentlig tilsynmed dyrevelferd i pelsdyrnæringen og sikre ef-fektiv håndheving og bruk av virkemiddel motde som bryter regelverket


Tabell 4.6 Produksjon av egg i 2015 i tonn totalt og fordelt per region



67 400 23 200 4 000 18 000 6 000 13 700 2 500


Det er om lag 240 pelsdyrgårder i drift i Norge.Disse sysselsetter drøyt 300 årsverk i primærpro-duksjon og om lag 100 årsverk i produksjon ogdistribusjon av pelsdyrfôr. Verdiskapingen er omlag 250 mill. kroner i året.2

4.11 Hest

Hestens rolle i landbruket har endret seg sværtmye i perioden etter andre verdenskrig da meka-nisering i jordbruket gjorde hesten overflødigsom arbeids- og trekkraft. Mens hesten tidligerevar en del av jordbruket, er den i dag for en stordel knyttet til folks fritid. Hest brukt i trav- og ga-loppsport er delvis en egen næring. I tillegg erden viktig for landbruket gjennom utnyttelse avhus til oppstalling, produksjon av fôr og bruk avbeiteressurser. Hesten har også fått betydning iandre sektorer tilknyttet landbruksnæringen, somfor eksempel innen helse, utdanning og reiseliv.Det er også andre tilknyttede næringer som ernødvendig for å drive med hest, med en rekkeprofesjonelle tjenester som for eksempel hovsla-ger, veterinærer og transportvirksomheter. Virk-somheter knyttet til drift av galopp- og travbaner,avlsstasjoner, utstyrsleverandører og ridesentreer også en del av dagens hestenæring. Nærings-potensialet for hesten er relativt lite utnyttet, ogforskning viser at tilbud innen helse- og velferds-sektoren som involverer hest i aktiviteter medmennesker, har gode helsemessige effekter.

Norsk Hestesenter er et nasjonalt kompetan-sesenter for hestehold. Senteret tilbyr NOKUT-godkjente kurs for blant annet travtrenere og ride-lærere.

Hestenæringen genererer store verdier, mentallene er usikre fordi man mangler god statistikk.I Rapport fra arbeidsgruppe – skatte- og avgiftsmes-sige sider ved hestehold (august 2013) nedsatt av Fi-nansdepartementet, vises det til resultater funnetav Senter for Bygdeforskning i 2012. Resultatenesom er basert på tall fra kvantifisering av densvenske hestenæringens totale betydning, viser atden samlede omsetning knyttet til norsk heste-hold er om lag 5 mrd. kroner per år. Omsetningeni totalisatorspillet er her holdt utenom.

Totalisatorspillet (brutto omsetning fra heste-spill hos Norsk Rikstoto) utgjorde i 2015 ca. 3,7mrd. kroner som genererte inntekter på om lag550 mill. kroner til norsk hestesport, hesteavl oghestehold.3

Hestenæringen skaper arbeidsplasser både iog utenfor landbruket. Undersøkelser i Sverigeanslår at det for hver tiende hest skapes ett års-verk.4 Det svenske anslaget kan være noe optimis-tisk for norske forhold.5 Det er anslått at 27 pst. avhesteeierne er gårdbrukere.6

Vi har ikke sikre tall på antall hester i Norge idag, men det antas at det finnes mellom 65 000 og125 000.7 Fra 2016 innførte EU krav om at det skaletableres et sentralt nasjonalt register for hester ialle medlemsland.8 Dette vil blant annet gi enoversikt over den samlede hestepopulasjonen ihvert EU-land. I Norge har det aldri vært ett fellesregister for alle hester, men de passutstedende ogstambokførende organer har hatt og har sineegne registre. Et nasjonalt hesteregister skal eta-bleres i Norge i 2017.

4.12 Frukt, bær, grønnsaker og poteter

Produksjonen av frukt, bær, grønnsaker og pote-ter er mangfoldig med et bredt spekter av produk-ter som blir produsert på friland, i veksthus og ifrukt- og bærhager. Disse produksjonene stod forom lag 11,5 pst. av produksjonsverdien i norskjordbruk i 2015, i overkant av 3,6 mrd. kroner.

Produksjon av hagebruksprodukter og poteterforegår over store deler av landet, blant annet pro-duseres det gulrøtter og kål i de fleste fylkene.Samtidig preges produksjonen av en høy grad avspesialisering, og mange kulturer er konsentrert inoen få geografiske områder. For eksempel kom-mer over 85 pst. av norske tomater fra Rogaland.

Teknologi, markedsforhold og god koordine-ring mellom produsentene har vært de viktigstepositive drivkreftene de siste årene for næringensett under ett.

Forbruket av frukt, bær og grønnsaker erstigende, og de siste ti årene har nordmenns for-bruk økt med omkring 20 pst. på engrosnivå. Myeav etterspørselsøkningen skyldes økt forbruk avnye produkter og nye produktvarianter, noe somgir et potensiale for diversifisering av produksjo-nen basert på forbrukernes preferanser. For bær

2 MENON-Publikasjon nr. 7/2016.3 Årsregnskap 2015 Norsk Rikstoto.

4 Hästnäringens samhällsekonomiska betydelse i Sverige.Johansson, Andersson, Hedberg. 2004.

5 Econ-rapport nr. 2009-001, Hest i Norge.6 Bygdeforskning. Rapport 2/2012. Hest, hestehold og fôr-

ing: Status for hesteholdet i Norge.7 Bygdeforskning. Rapport 2/2012. Hest, hestehold og fôr-

ing: Status for hesteholdet i Norge.8 Gjennomføringsforordning (EU) 2015/262 av 17. februar

2015 om fastsettelse av metoder for identifikasjon av dyr avhestefamilien.


har produktutvikling i form av nye sorter og em-ballasje ført til stor økning i salg til forbruker.Samtidig har konkurransen fra import økt betyde-lig, og importprisen er i mange tilfeller retnings-givende for prisene det er mulig å ta ut i det norskemarkedet. For mange produkter er økningen i for-bruket dekket gjennom økt import.

I underkant av 860 bedrifter dyrker grønnsa-ker på friland, og de har i gjennomsnitt 88 dekarhver. Det produseres mest gulrot, løk, agurk ogkålrot. I overkant av 2 000 bedrifter dyrker pote-ter, og de har en gjennomsnittlig størrelse på omlag 60 dekar. Hedmark er det fylket der det produ-seres mest poteter med hele 40 pst. av produsertmengde i 2014. Innenfor fruktproduksjonen er detfylkene Hordaland, Sogn og Fjordane, Buskerud,Telemark og Vestfold som har størst omfang.

Det har vært en markant strukturutviklinginnenfor grøntsektoren det siste tiåret. Antalletjordbruksbedrifter med grønnsaker på friland erredusert med 40 pst., samtidig som arealet har øktmed 10 pst. Tilsvarende for poteter er antallet

jordbruksbedrifter halvert, mens arealet er redu-sert med bare 6 pst.

Hovedtyngden av varestrømmen for frukt,bær, grønnsaker og potet til konsum går viaCOOP Norges grossistfunksjon og BAMA Grup-pen (BAMA/BaRe). I tillegg finnes noen smågrossister og det åpne markedet for kjøp og salgav grøntprodukter på Økern. For enkelte produk-sjoner, da særlig for bær, er direktesalg til forbru-ker utbredt.

Frukt- og bærproduksjonen er basis for til-leggsnæringer, verdiskaping og økte inntekter.Produksjon av eplesider er et godt eksempel på atnæringen har utviklet et mangfold av produkterbasert på lokale ressurser og tradisjoner.

Industrimarkedet, delvis betegnet som konser-vesindustrien, omfatter juice, syltetøy, fryste oghermetiske grønnsaker, potetchips og -flak, samtingredienser som potetmel og stivelse. Deler avdette markedet er i vekst, særlig innenfor fruktba-serte drikkevarer og for industripotet. For grønn-saker til industri er det i stor grad direkteavtalermellom den enkelte produsent og industri. Pote-

Figur 4.6 Frukthage, Gloppen i Sogn og Fjordane

Foto: Fylkesmannen i Sogn og Fjordane


ter til industri utgjør over 50 pst. av den norskeproduksjonen, og også her er det egne kontraktermellom produsent og industri. Frukt til industri erutelukkende epler til press og eventuelt også inn-koking til konsentrat.

4.13 Honning

Om lag 4 000 birøktere med til sammen 50 000 bi-kuber produserer årlig honning til en verdi av omlag 110 mill. kroner. Om lag 1 200 birøktere har 6bifolk eller mer, og er dermed berettiget til å søkeom refusjon av sukkeravgift. Av disse er det omlag 600 som har produksjon av et omfang som girgrunnlag for å kunne søke om produksjonstil-skudd.

Honningproduksjonen har også positive ring-virkninger for planteproduksjonene i jordbruket,og det er anslått at verdien av selve pollinerings-arbeidet til de tamme biene ligger på om lag 150mill. kroner i året.

Norsk produksjon av honning dekker om lag50 pst. av den totale etterspørselen etter honning idet norske markedet. Honningcentralen, som eiesav 1 000 birøktere, har om lag 78 pst. av honning-markedet. De rapporterer om underdekning ogbehov for rasjonering til sine kunder. Næringenoppgir også at de opplever etterspørsel etternorsk honning i markeder i Europa og Asia, noede så langt ikke har klart å imøtekomme. Etter-spørselen både i hjemmemarkedet og på enkelteeksportmarkeder tilsier at det er stort potensialfor økt honningproduksjon.

Kunnskap om forebygging og bekjemping avsykdommer i birøkt er svært viktig for å opprett-holde friske bisamfunn. Sykdomsutbrudd i et bi-folk kan utgjøre et stort smittepress til andre bi-folk, og kan forårsake alvorlige tap av yngel og bi-samfunn. Bekjempelse av sykdommer hos bifolkkan være tidkrevende og utgjøre en økonomiskbelastning for birøkteren.

4.14 Blomster

Total verdi av norsk blomsterproduksjon var i2015 på i overkant av 1,4 mrd. kroner, tilsvarende4,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk.Verdien av norsk produksjon av snittblomster var i2015 på i overkant av 270 mill. kroner. Dette er enreduksjon på om lag 125 mill. kroner fra 2004,blant annet som følge av nedgangen i norsk rose-produksjon. Samtidig har norsk produksjon avblomstrende potteplanter og utplantingsplanter

steget. Verdien av norsk produksjon av utplantings-planter har hatt størst økning, fra i overkant av 110mill. kroner i 2004 til over 440 mill. kroner i 2015.

Produksjonen av blomster i norske gartnerierer spesialisert, og den enkelte virksomhetenproduserer et svært begrenset utvalg medprodukter, ofte kun en eller to kulturer. Det er idag lite produksjon av blomster på friland, og dennorske produksjonen foregår derfor hovedsakeligi veksthus. Produksjonen foregår i store deler avlandet, men det produseres mest av både snitt-blomster og potteblomster i Rogaland og Hordaland,samt sentrale deler av østlandsområdet.

For å bidra til økt forbruk av norskprodusertesnittblomster, potteplanter og planteskoleproduk-ter, har næringen etablert Opplysningskontoretfor blomster og planter. Dette er et frittståendekontor som på vegne av norske produsenter skaldrive informasjon og opplysning. Opplysnings-kontoret, som finansieres av de norske blomster-og planteskoleprodusentene, har en nøytral rolle iforholdet mellom produsentene, grossistene, for-brukerne, merkevarer og media. Blomstergros-sistene deltar i finansieringen i den grad de selvbeslutter det.

Norskmerket er grøntbransjens eget vare-merke for å synliggjøre norske blomster og plan-ter i konkurranse med importerte varer. For å fåNorskmerket må planten ha gjennomgått minsten dyrkingsfase i Norge, eller vært dyrket i sam-svar med de spesielle reglene som gjelder. Norsk-merket kan bare brukes på planter som oppfyllerkravene for sortering i klasse ekstra og klasse I –betegnelse for normal og god kvalitet. Norskmer-ket eies av Norsk Gartnerforbund og kan brukesav alle, også de som ikke er medlemmer og uav-hengig av grossisttilhørighet.

4.15 Plussprodukter fra jordbruket

Restråstoff fra jordbruket er en attraktiv råvare,og kjøtt- og fjørfeindustrien bidrar med 220 000tonn restråstoff hvert år som utnyttes inn i andrevarestrømmer og markeder. Det går til nærings-midler, høyverdiingredienser, helsekostproduk-ter og til medisinske formål, samt produkter somblant annet dyrefôr (Norilia og Norsk Protein),bioenergi, gjødsel og biooljer.

Norturas datterselskap Norilia har ansvaretfor salg og utvikling av alle restråstoffer fra Nor-tura og primæroppgaven er å skape merverdier av150 000 tonn restråstoffer. De omsetter for ca. 500mill. kroner med en eksportandel på ca. 70 pst. Dehar virksomheter innen hud, naturtarm, ull og


produkter til dyrefôr/human bruk. Gjennom brukav moderne prosessteknologi og «verktøy» fra na-turen (enzymer, gjær, sopp, bakterier) skapesogså nye produkter som kan brukes i fôr, næ-ringsmidler og helseprodukter. Fatland slakterierer i det samme markedet og omsetter også hud,tarm og andre plussprodukter både nasjonalt ogtil eksport.

En annen viktig biomasseressurs er halm. Idag brukes halmen til jordforbedring. Dette er iseg selv en verdi for primærjordbruket fordi dettilfører næringsstoffer og organisk materiale tiljorda. Halm er også en ressurs som kan nyttes tilmange formål som fôr, biomasse/fiber som kannyttes til fremstilling av en rekke produkter til er-statning for fossilt karbon og også til brensel tilvarmeformål.

4.16 Vekst og gründerskap innen andre landbruksbaserte næringer

Norsk landbruk har lange tradisjoner for å tilby etmangfold av varer og tjenester utover matproduk-sjon. Slike næringer inkluderer leiekjøring, utleieav jakt og fiskerettigheter, energiproduksjon, lo-kalmat- og drikkeproduksjon, reiselivsprodukterog velferdstjenester som Inn på tunet. Bevisst sat-sing over tid har bidratt til en positiv utvikling avslike landbruksbaserte næringer. Mange av be-driftene er viktige bidragsytere til verdiskaping ogsysselsetting i lokalsamfunnet. De fleste land-bruksbaserte bedriftene som har utviklet ellerplanlegger å utvikle nye tilbud har en tradisjonelllandbruksdrift som basis, og det er derfor gjensi-dig avhengighet mellom det tradisjonelle landbru-ket og disse næringene.

For å tydeliggjøre regjeringens ambisjoner forvekst og gründerskap innen landbruksbasertenæringer ble Meld. St. 31 (2014–2015) Gardensom ressurs – marknaden som mål. Vekst og grün-derskap innan landbruksbaserte næringar fremmetfor Stortinget våren 2015. I meldingen varslet re-gjeringen en rekke forenklinger generelt og for-enklinger i regelverk spesielt for å stimulere til yt-

terligere vekst og utvikling. Målet er ikke å leggetil rette for særbehandling av landbruksbasertevirksomheter fremfor øvrig næringsliv, men åkunne medvirke til at landbruksgründere skalkunne utnytte det totale ressursgrunnlaget i inn-og utmark på landbrukseiendommen uten unø-dige hindre. Regjeringen har også avsatt betyde-lige virkemidler over jordbruksavtalen for å bidratil en positiv utvikling. For 2017 er det bevilgetnærmere 100 mill. kroner til Utviklingsprogram-met for landbruks- og reindriftsbasert vekst ogverdiskaping og nærmere 575 mill. kroner til in-vesterings- og bedriftsutviklingsmidler i landbru-ket.

Veksten i reiselivet skjer først og fremst innende såkalte opplevelsesnæringene, hvor landbruks-og utmarksbasert reiseliv inngår. Opplevelsesnæ-ringene har hatt en positiv utvikling etter tusen-årsskiftet, og verdiskapingen vokser raskest avalle reiselivsbransjer. En analyse av reiselivsnæ-ringen i Norge utført av Menon (2014) viser atverdiskapingen fra opplevelsesbedriftene er tre-doblet fra 2001 til 2013.

Vekstpotensialet innenfor de landbruksba-serte næringene viser seg særlig i økningen i salgav lokalmat gjennom dagligvarehandelen de sistefem årene, med en årlig vekst som har variert mel-lom 6,7 pst. og 16,5 pst. Det er potensial for ytterli-gere vekst, og regjeringen har som ambisjon atsamlet omsetning av lokalmat og -drikke skalvokse fra dagens 4,8 mrd. kroner til 10 mrd. kro-ner i 2025, jf. Meld. St. 31 (2014–2015). En samletnæring støtter opp om dette vekstmålet.

Gjennom Stortingets behandling av meldingenble regjeringen bedt om å fremme en tiltaksplanfor å legge til rette for innenlands oppdretts-fiskevirksomhet. Nærings- og fiskeridepartemen-tet vil, i samarbeid med Landbruks- og matdepar-tementet og andre relevante departementer ogsektormyndigheter, sammenstille status for deendringer som er foretatt, for bedre å legge tilrette for innlandsoppdrett, samt vurdere behov forytterligere regelverksendringer i en tiltaksplan itråd med Meld. St. 31 (2015–2016).


Boks 4.1 Oppfølging av Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål – Vekst og gründerskap innan landbruksbaserte næringar

Øvrige tiltak som følges opp i etterkant av mel-dingen er blant annet knyttet til:– Utarbeiding av en egen reiselivsstrategi for

det landbruksbaserte reiselivet– Etablering av lokalmatdatabasen lokalmat.no,

som blant annet skal lette markedstilgangenfor lokalmatprodusentene og innkjøpernestilgang til lokalmatprodukter

– Arbeide for forenklende tiltak for små reise-livsaktører og serveringsbedrifter

– Vurdere endringer i jakttidsforskriften– Se på tolking og praktisering av skiltregelver-

ket for enklere skilting til reiselivsbedrifter– Stimulere til utvikling av gården som arena

for velferdstjenester gjennom oppfølging avtiltaksområder i handlingsplan for Inn på tu-net (2013–2017)

– Videreføring av satsingen på energiproduk-sjon i form av bioenergi

– Forenklingstiltak knyttet til saksbehandling iforbindelse med juletreproduksjon

– Gjennomgå og relansere veilederen Plan- ogbygningsloven og landbruk pluss for bedre til-rettelegging for landbruksbasert næringsut-vikling

Regjeringen fikk i juni 2016 flertall i Stortingetfor at produsentene skal kunne selge enkelte al-koholholdige drikker over 4,7 pst. direkte til for-bruker. Denne endringen gjør at bønder somproduserer alkoholholdige drikker kan tilby enhelhetlig opplevelse for turister og andre sombesøker gården. Det vil også gi bønder flere inn-tektsmuligheter, og gi grunnlag for nye arbeids-plasser. Etter at det ble åpnet for salg rett fragården har fruktbønder meldt om markantøkning i salget.

Regjeringen arbeider med en utredning omtilrettelegging for tilleggsnæringer som parsell-hager, kolonihager og andelsjordbruk.


5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling

Jordbruket er en næring i konstant forandring ogeffektivisering. Norge er i verdenstoppen i utvik-ling av plante- og dyremateriale, noe som har bi-dratt til økt ytelse per dyr, større avlinger per area-lenhet og bedre utnyttelse av fôr. Nye metoder forå behandle grovfôr, maskiner med større kapasi-tet og redusert arbeidsforbruk per produsert en-het er også blant endringene som bidrar til høyproduktivitetsvekst.

Økt produktivitet gir samfunnet mer igjen forressursinnsatsen og har stor betydning for nærin-gens konkurranseevne. Fortsatt økt effektivitetog styrket konkurransekraft forutsetter at norskjordbruk bidrar til å være ledende på forskning ogutvikling på høyt nivå, og tar i bruk ny teknologiog utvikler nye produksjonsmetoder. Målrettedeinvesteringsvirkemidler bidrar til å øke effektivite-ten og matproduksjonen i jordbruket og leggergrunnlag for økt verdiskaping og lønnsomhet.

Jordbruket må, som et bidrag til det grønneskiftet og som en av tre basisnæringer i bioøkono-mien, videreutvikle det potensialet som ligger iproduksjonen av biomasse både til tradisjonelleog nye produkter.

Utvikling av godt plante- og dyremateriale hargitt grunnlag for eksport av genmateriale til enlang rekke land. Dette er et konkurransefortrinnog en posisjon som norsk jordbruk må videreutvi-kle gjennom fortsatt målrettet arbeid.

5.1 Effektivisering i jordbruket

Effektivisering av produksjonen i norsk jordbrukhar bidratt til at det samlede produksjonsvolumet ijordbruket har økt med over 85 pst. siden 1959.

Jordbrukssektoren har de siste 10 årene hatten vekst i brutto arbeidsproduktivitet på 4,1 pst. igjennomsnitt per år, ifølge Budsjettnemnda forjordbruket. Tilsvarende produktivitetsmål fornorsk industri (bruttoprodukt per timeverk) viseren gjennomsnittlig årlig vekst på 1,5 pst. de siste tiårene ifølge Det tekniske beregningsutvalget forinntektsoppgjørene. Gjennomsnittlig vekst i Fast-lands-Norge var 1,0 pst, jf. figur 5.2. Tallgrunn-laget indikerer at produktivitetsveksten i Fast-lands-Norge har vært mindre de siste årene enntidligere i perioden.

Figur 5.1 Utviklingen i produksjon, arbeidsforbruk og investeringer i jordbruket


0

25

50

75

100

125

150

175

200

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

1200

59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15

Ind

eks,

195

9=10

0

Mill

. tim

ever

k

Produksjonsvolum (høyre y-akse) Mill. timeverk (venstre y-akse) Investeringsvolum (høyre y-akse)


I det mye brukte produktivitetsbegrepet bruttoarbeidsproduktivitet inngår ikke vekstbidraget frakapitalvarer. En sentral del av utviklingen i jord-bruket har vært å erstatte manuelt arbeid med ka-pital. Når bruken av kapital også måles, kan rest-verdien total faktorproduktivitet beregnes. Ogsåfor dette produktivitetsmålet har jordbruket hattsterk vekst sammenlignet med annen næringsak-tivitet på fastlandet. Total faktorproduktivitet harøkt med 2,6 pst. per år de siste 10 årene. I indus-trien økte total faktorproduktivitet med 1,1 pst.,

mens den i andre vareproduserende næringer iFastlands-Norge var uendret ifølge Statistisk sen-tralbyrå.

En del av produktivitetsfremgangen skyldesøkt utnytting av skalafordeler i primærproduksjo-nen. Over tid endres også skalafordelene av tek-nologisk utvikling. Det har skjedd store endringeri strukturen i jordbruket de siste tiårene. Fra 1959til 2015 er antall registrerte jordbruksbedrifter re-dusert fra 198 000 til 42 000, mens totalt jord-bruksareal er knapt 2 pst. lavere enn i 1959. Dette

Figur 5.2 Utvikling i brutto arbeidsproduktivitet

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene

80

90

100

110

120

130

140

150

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ind

eks,

200

5=10

0

Norsk jordbruk Norsk industri Fastlands-Norge Handelspartnerne

Figur 5.3 Utviklingen i størrelsen på jordbruksbedriftene etter ulike mål

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB

0

100

200

300

400

500

600

700

1959

19

61

1963

19

65

1967

19

69

1971

19

73

1975

19

77

1979

19

81

1983

19

85

1987

19

89

1991

19

93

1995

19

97

1999

20

01

2003

20

05

2007

20

09

2011

20

13

2015

Ind

eks,

195

0=10

0

Areal, daa per bedrift Timer per bedrift (inkl. leid arbeid)

Omsetning per bedrift, tusen 2013-kr Investering per bedrift, tusen 2013-kr


innebærer at jordbruksbedriftene har vokst bety-delig etter de fleste mål, jf. figur 5.3.

Sammenlignet med 1959 er arealet per bedrift4,5 ganger høyere i dag. Målt i fast pengeverdi bleomsetningen 5,5 ganger høyere og investeringene6,5 ganger høyere per bedrift i samme periode.Totalt utført arbeidsforbruk per bedrift, inkludertleid arbeid, er imidlertid redusert med en tredel.Det skyldes mekanisering, effektivisering avarbeidsprosessene og i noen grad økt innleie avtjenester. Samlet sett innebærer utviklingen atjordbruket i langt mindre grad bidrar til syssel-setting, og at etablering av en jordbruksbedrifthar blitt vesentlig mer kapitalkrevende.

Produktivitetsutvikling og vesentlig størrebedrifter, maskiner og besetninger er effektivt ivareproduksjonen. Samtidig ligger jordbruksarea-lene spredt og ofte i små, tungdrevne teiger. Redu-sert sysselsetting og avvikling av produksjonen påen del tungdrevet areal kan enkelte steder bidratil å redusere produksjonen av kollektive goder,som levende bygder og et åpent kulturlandskap.

Norsk jordbruk er helt avhengig av fortsattproduktivitetsvekst for å bedre lønnsomheten ogkonkurransekraften. Jordbruket møter økt kon-kurranse om arbeidskraftressursene fra andre de-ler av næringslivet, inkl. andre bioøkonominærin-ger, samt stadig sterkere konkurranse fra impor-terte varer.

Jordbrukspolitikken er preget av en sammen-satt målstruktur og et komplekst virkemiddelsys-tem som ofte har vært utformet ut fra andre hen-syn og prinsipper enn å korrigere markedssviktmed lavest mulige kostnader.

Stortinget har de siste årene prioritert økt mat-produksjon. Økt matproduksjon oppnås mesteffektivt ved å ta bort begrensinger og la produ-sentene få muligheter til å produsere det de harpotensial for. Om matproduksjonen skal øke, for-drer det i stor grad at etablerte produsenter økersin produksjon.

Noen ordninger stimulerer til samfunnsøkono-misk ineffektive løsninger. Et eksempel er dagenssystem for markedsbalansering som innebærer etsamfunnsøkonomisk effektivitetstap knyttet tilover- og underproduksjon. Markedsbalanserings-utvalget viser til at prisstabilisering forstyrrer dedirekte og løpende prissignalene, og dette kan iseg selv skape overskudds- eller underskuddssitu-asjoner. Produksjonsregulering og avsetningstil-tak innebærer kostnader for samfunnet og ekstrakostnader hos markedsregulator og uavhengigeaktører. Markedsbalanseringen svekker ogsågrunnlaget for etablering av nye kontrakts- og or-ganisasjonsformer i verdikjeden, og den kan

svekke insentivene til produktutvikling og innova-sjon.

I en samfunnsøkonomisk sammenheng skalogså effekter som ikke er verdsatt i kroner vurde-res. Landbruket produserer ikke bare mat og fôr,men også fellesgoder som matsikkerhet, kultur-landskap, naturmangfold, vannmiljøer, bosettingog karbonfangst i jord. Disse fellesgodene produ-seres samtidig med produksjon av jordbruksva-rer, og jordbrukspolitikken brukes derfor også tilå motvirke markedssvikten i produksjonen avslike goder. Verdsetting av fellesgodene i jordbru-ket kan være vanskelig. Et kulturlandskap har foreksempel betydning både for folk som bor der, forreiselivet, for miljøet og for produksjonen av råva-rer. Stortinget fastsetter gjennom sine årlige bud-sjettvedtak indirekte den prisen samfunnet er vil-lig til å betale for de tjenestene jordbruket leverer.

5.2 Teknologisk utvikling

Norske bønder har vært raske til å ta i bruk nyteknologi for å optimalisere egen produksjon.Teknologiutviklingen med blant annet nye maski-ner, traktorer, driftsbygninger og automatiseringhar vært produktivitetsfremmende og arbeidsbe-sparende, og det har endret måten landbruket dri-ves på. Forskning og utvikling har, sammen mednasjonal produksjon av nye landbruksmaskiner,vært viktig for at norsk jordbruk har vært innova-tivt og i stor skala har tatt i bruk ny teknologi.Norsk landbruk er sterkt mekanisert i verdens-målestokk.

En tredjedel av melkemengden er melket aven robot. De første melkerobotene ble installert i2000, i 2006 var det 170 melkeroboter og ved ut-gangen av 2015 var det 1 610 melkeroboter iNorge. Norge er i dag det landet der størst andelmelkebønder har tatt i bruk denne teknologien,og i løpet av 4–5 år regner man med at halvpartenav norske kyr melkes i robotsystemer. Frigjøringav arbeidskraft knyttet til melking er et gode forbonden, og det gir større muligheter til å ha enordnet fritid. Teknologien muliggjør overvåkingav jurhelse, hygieneforhold og melkekvalitet. Ro-boten er positiv for dyrevelferden fordi kyrne selvi større grad enn med manuell melking kan styremelketidspunkt og antall melkinger, noe som ogsågir gevinst i form av høyere ytelse. Det har ogsåblitt stadig vanligere å ta i bruk fôringsvogner inorske fjøs. Elektronisk styrte fôringsvogner blan-der og rasjonerer fôret ut til dyrene flere gangerdaglig, og ferskt fôr gir større næringsopptak ogøkt melkeproduksjon. Også i andre husdyrpro-


duksjoner, som kylling, egg og svin, har det værtstor innovasjon i produksjonssystemer med foren-klinger og optimalisering av produksjonen somresultat. I saueproduksjonen har elektroniske bjel-ler gitt bonden mulighet til å overvåke sauene utepå beitet, og via mobilen følge med på hvor sau-ene er til enhver tid.

Andre eksempler på teknologibaserte og ve-sentlige endringer i driftsform er rundballepresse,tunneldyrking i grøntsektoren og presisjonsjord-bruk. Rundballepressen innebærer en omfattendeendring av driftsformer i grovfôrbasert produk-sjon og i halmhåndtering. Rundballepressen harerstattet store investeringer i siloer og krevendeoperasjoner med innlasting, lagring og uttak frasilo. Tunelldyrking i grøntsektoren er kostnads-og arbeidskrevende, men gir mer stabile leveran-ser, gjør produksjonen mindre utsatt for variasjo-ner i vær og vind, og gir bedre kvalitet og størreavlinger.

Presisjonsjordbruk ved hjelp av blant annet ro-botisert ugrasfjerning, sprøyting og gjødsling vilkunne redusere kostnader, gi mindre belastningpå miljøet og gi større avlinger. Presisjonsjord-bruk er et strategisk satsingsområde både forforskningsmiljøene og for leverandører av utstyrtil jordbruket. For eksempel har mange bøndertatt i bruk sensorteknologi for å optimalisere pro-duksjonsprosessen. Dette bidrar til å reduserekostnadene til gjødsel og plantevern i tillegg til atdet kan gi større avlinger og bedre kvalitet. Slikblir gjødslingen presis både med hensyn tilmengde, hvor på åkeren det er behov for å tilførenæring og optimalt tidspunkt for gjødsling. I til-legg til å optimalisere produksjonen er dette tek-nologi som er miljøvennlig fordi plantene bare til-føres det de tar opp og nyttiggjør seg. På den må-ten reduseres klimagassutslipp og annen foruren-sing.

Gjennom forskning og teknologiutvikling av-dekkes stadig nye muligheter for automatiseringav ressurskrevende arbeidsoppgaver. En undersø-kelse utført av NIBIO viser et betydelig potensialfor å øke konkurransekraften innen grøntsekto-ren gjennom automatisering av manuelle opp-gaver siden arbeidskraft utgjør en betydelig kost-nad.1 Det er store muligheter for å ta i bruk mo-bile roboter for plantebehandling i radkulturer, ut-styr for behovstilpasset tynning av fruktblomster,samt høsterobot for jordbær, bringebær og brok-

koli. I planteproduksjonen har også bruk av små,ubemannede droner blitt et nyttig hjelpemiddelved at de kan bære med seg sensorer som kart-legger og samler inn data over areal og avlingssta-tus. Dette gjør det mulig for gårdbrukeren å jus-tere sine innsatsfaktorer gjennom vekstsesongen.

Det er fortsatt et stort behov for kunnskap omhvilke løsninger som vil være best egnet for nor-ske forhold og norske behov. Dette gjelder bådeeksisterende teknologi og nyvinninger.

Jordbruket må i økende grad forholde seg tilden internasjonale utviklingen innen sektoren ogbruk av ny teknologi og nye produksjonsmåter eravgjørende for å styrke konkurransekraften i næ-ringen.

Driverne i næringen for å ta i bruk ny teknologier blant annet knyttet til høye produksjonskostna-der, kompetente gårdbrukere og kunnskapsba-sert rådgivning. En annen viktig driver har værtbehovet for å gjøre gården til en tryggere arbeids-plass. Det er viktig at FoU-institusjonene bidrarmed raskt anvendbar forskning og ny teknologifor å sikre en konkurransekraftig norsk produk-sjon av jordbruksprodukter med høy kvalitet ogprodukter som markedet etterspør.

1 Korsæth og Geipel, (2016). Økt konkurransekraft innengrøntsektoren i Norge gjennom automatisering av manuelle,ressurskrevende oppgaver – behov og muligheter. NIBIO Rap-port Vol.: 2, Nr.: 10.

Boks 5.1 Nye løsninger

Gjennom forskning og teknologiutvikling blirdet avdekket nye muligheter for automatise-ring og effektivisering av ressurskrevende ar-beidsoppgaver. Senter for presisjonsjordbrukble etablert i august 2016. Hovedaktiviteten erknyttet til NIBIO Apelsvoll ved Kapp i ØstreToten. Formålet med senteret er å bidra til etressurseffektivt og bærekraftig jordbruk gjen-nom å gjøre veien kortere fra ny teknologi ut-vikles til den kommer bonden til gode.

Forskere og studenter ved NMBU samar-beider med et universitet i Brasil om å utviklelandbruksroboter – Thorvald I og Thorvald II.Disse skal være billigere enn traktoren, foru-rense mindre, gi mindre jordbearbeiding oggjøre det mulig å gjøre oppgavene med størrepresisjon enn i dag. Robotene er små og vilpasse godt inn i det norske jordbruket med va-rierte skifter og topografi. Prototypen av Thor-vald II skal kunne jobbe både på friland, i tun-nel og i drivhus. Den er testet i bekjempelse avmeldugg på jordbær ved hjelp av UVB-strå-ling.


5.3 Avl og foredling – verdiskaping og eksportmuligheter

Norsk avls- og foredlingsarbeid har resultert i etplante- og dyremateriale av svært høy kvalitet somogså er konkurransedyktig og internasjonaltettertraktet. I det videre arbeidet med husdyravlog planteforedling vil klimaavtrykk og klimatilpas-ninger bli viktigere faktorer. For alle produksjonerer det viktig med foredling av plantesorter og avls-program for husdyr som til enhver tid kan forsynejordbruket med godt og oppdatert plante- og dyre-materiale. Forventninger om økt matproduksjon,tilpasning til endret klima, reduserte klimagassut-slipp og nye helse-, velferds- og forbrukerprefe-ranser stiller økte krav til norsk planteforedling oghusdyravl.

I tillegg til at plante- og dyrematerialet er til-passet lokale dyrkings- og produksjonsforhold, erformålet at materialet skal gi god avkastning, godplante- og dyrehelse, god dyrevelferd og godtlynne hos dyra.

Bioteknologimiljøene i Hamarområdet medGeno, Norsvin og Graminor i spissen har gitt vik-tige bidrag for å sikre ressurseffektiv og lønnsommatproduksjon. Husdyravl og anvendt bioteknolo-gisk forskning har blitt en vekstnæring i Norgemed en betydelig verdi i internasjonal sammen-heng.

Den gode norske dyrehelsen er et konkurran-sefortrinn som har bidratt sterkt til at etterspørse-len etter avlsmateriale fra norsk svin og norskstorfe har økt jevnt de siste årene. Resultatene eroppnådd blant annet ved hjelp av godt datagrunn-lag og målrettet avlsstrategi.

Bred brukeroppslutning og eierskap, nyska-pende forskning og bruk av den nyeste teknolo-gien og kunnskapen, har vært og er viktig for avls-og fordelingsarbeid med høy kvalitet i Norge.

5.3.1 Planteforedling

Plantesortene som brukes i norsk jordbruk er til-passet norsk daglengde og temperaturforhold.Framtidige endringer i klima vil stille krav til jord-bruksvekster som kan trives under våtere forholdog som kan utnytte en lengre vekstsesong.

Etterspørselen vil øke etter hvetesorter som eregnet til matmel, frukt- og bærsorter som gir av-ling av økt kvalitet og har utvidet dyrkingsområdeog bedre utvalg av grønnsakssorter, for eksempelgjennom økt utprøving og tilpasninger av uten-landske sorter. Det er videre viktig å prioritere til-tak som gir bedre og stabil kvalitet på grovfôret,

samt bedre tilgang på norsk korn for produksjonav kraftfôr av høy kvalitet.

Graminor AS driver kommersiell plantefored-ling av korn, engvekster, potet, frukt og bær fornorsk jord- og hagebruk. Selskapet har som mål åvære ledende i utviklingen av plantesorter fornorsk og nordisk klima.

5.3.2 Storfe

Den gode norske dyrehelsen og «kombinasjons-kua» som har både høy melkeavdrått og god kjøtt-vekt, har vært avgjørende for utviklingen av norskmelkeproduksjon. Disse egenskapene er et-terspurt internasjonalt og blir utnyttet i eksport-sammenheng av Geno SA, som er et samvirke-foretak eid av norske storfebønder. Norsk Rødt Fe

Boks 5.2 Eksport av plantemateriale

Norske kornsorter fra Graminor AS er et-terspurt blant annet i Finland, og i 2015 ble detfor første gang dyrket norske kornsorter påstørre areal i Finland enn i Norge.

I Norge er det allerede plantet ca. 22 000pæretrær av Graminor AS sin nye pæresortCelina. Pæresorten etableres også flere stederi utlandet, og internasjonalt er det solgt merenn 280 000 trær. Et internasjonalt markedbringer inntekter som gir muligheter for utvik-ling av nye plantesorter til matproduksjon.

Boks 5.3 NRF-kuer i mer enn 30 land

Genos datterselskap, Geno Global AS, ekspor-terer NRF-sæd til mer enn 30 land verdenover. Eksportselskapet har datterselskaper iItalia, Storbritannia og Tyskland. Rasen skårerpå godt fôropptak og fôrutnyttelse, sterkebein, høy melkeproduksjon og god melkekva-litet, god jur- og allmennhelse, høy fruktbar-het og er svært livskraftig.

Internasjonal vekst er en av hovedpilarenei Geno sin strategi. I 2016 inngikk Geno eneksklusiv avtale med verdens ledende gene-tikkselskap på storfe, ABS. Avtalen omfattersalg, distribusjon og markedsføring av NRF.Det fremste salgsargumentet for avlsmaterialeav NRF er å kunne dokumentere stort produk-sjonspotensial og lave kostnader.


(NRF) er den eneste rasen som kan dokumenteregenetisk fremgang i helse og fruktbarhet over en20- til 30-årsperiode. Etter flere tiår med avl frem-står NRF-kua i dag som en robust melke- og kjøtt-produsent.

5.3.3 Svin

I dag er norsk svineoppdrett regnet blant de bestei verden, og Norge har blitt en betydelig ekspor-tør av fagkunnskap og avlsmateriale på dette om-rådet. Norsvin SA er et avlsselskap med utvikling,produksjon og salg av svinegenetikk som viktigsteoppgaver og er eid av norske svineprodusenter.Norsvins avlsprogram skal sikre en effektiv, sunnog robust gris som er konkurransedyktig i ulikeproduksjonsmiljø. Videre skal avlsprogrammet

sikre god kvalitet på sluttproduktet, og bidra til enetisk og bærekraftig produksjon. Norsvin har lyk-kes svært godt ved å kombinere interessene tilprodusenter, foredlingsindustri og forbruker iavlsarbeidet for svin.

Norsvins avlsmateriale distribueres til norskeog utenlandske kunder gjennom salg av livdyr el-ler sæd. Norsvin International fusjonerte i 2015med det nederlandske selskapet Topigs Internati-onal til Topigs Norsvin, som eksporterer svinege-netikk til mer enn 54 land. Hvert år produseres 90mill. slaktegriser med genetikk fra Topigs Nor-svin. Dette gjør selskapet til verdens nest størsteinnen svinegenetikk med en årlig omsetning påover 1 mrd. kroner. Norsvins internasjonale sat-sing er vesentlig som bidrag til forskning og utvik-ling innen avlsarbeidet i Norge.

5.3.4 Småfeavl

Norsk Sau og Geit (NSG) har ansvaret for den na-sjonale avlen på småfe (sau og geit). Det er over20 ulike saueraser i Norge. NSG driver aktivt avl-sarbeid på rasene Norsk Kvit Sau, kvit spælsau,sjeviot og pelssau. Disse rasene utgjør 80–85 pst.av saueholdet. I tillegg omfatter avlsarbeidet tilNSG de truede norske sauerasene blæset, dala,fuglestadbrogete, gammelnorsk spæl, grå trønder,rygja og steigar.

Saueavlen som drives i regi av NSG, har sommål å styrke økonomien i saueholdet og få størstmulig avlsfremgang innenfor rammene av bære-kraftig utvikling og god dyrevelferd. Det leggesvekt på å fremme egenskaper i avlsarbeidet somgir produkter som forbrukeren etterspør, effekti-viserer produksjonen, styrker bruk av beite ognorske fôrressurser og sikrer god dyrevelferd.Norsk genressurssenter, i samarbeid med rasela-get og NSG har ansvaret for avlsarbeidet på de be-varingsverdige sauerasene. NSG tilbyr også sædfra alle de andre rasene. Dette reduserer livdyrsal-get innenlands og reduserer importen av livdyrfra utlandet. Begge deler bidrar til bedre smitte-sikring i saueholdet. Et overordnet mål i geiteav-len er geiter med god helse, fruktbarhet og godebruksegenskaper som produserer melk av høykvalitet.

På slutten av 1990-tallet oppdaget forskere vedNorges miljø- og biovitenskapelige universitet(NMBU) at 70 pst. av de norske geitene produ-serte melk som på grunn av en genfeil manglet etviktig melkeprotein. Dette bidro til å gi melken enuønsket smak. Avlsarbeidet har medført reduk-sjon i forekomsten av ugunstig genotype og har

Boks 5.4 Kunnskapsklynger med bioteknologisk utvikling

I kjølvannet av de sterke avlsmiljøene har detvokst frem nye innovative selskaper. I dag ertotalt 27 bedrifter (herunder TINE og Nor-tura), 6 utdannings- og forskningsinstitutter,samt offentlige utviklingsaktører samlet ikunnskapsklyngen Arena Heidner. ArenaHeidner er Norges eneste grønne bioøkono-miklynge der bioteknologisk utvikling og bæ-rekraftig matproduksjon er kjerneområder.Klyngen ledes av Hedmark Kunnskapspark.Bedriftene som er med i klyngen har en totalårlig omsetning på ca. 45 mrd. kroner og harca. 13 000 ansatte.

Et av selskapene er Spermvital AS som bleetablert av Geno og SINTEF i 2008. Gjennom10 års forskning og utviklingsarbeid har dekommet frem til en ny inseminasjonstekno-logi. Ideen bak SpermVital-teknologien er åforlenge livet til spermier etter inseminasjon.For å klare dette immobiliseres spermiene i etalginat før nedfrysing. For bonden betyr dettestore besparelser ved færre insemineringer si-den tidspunktet for inseminering blir mindrekritisk. Det er stor interesse for SpermVital-teknologien internasjonalt. Selskapet har alle-rede patenter i 40 land, og markedspotensialetfor videre ekspansjon anses å være betydelig.Det jobbes nå med å videreutvikle teknolo-gien, både med tanke på å kunne overføre tek-nologien til nye anvendelsesområder og til an-dre dyreslag som hest og gris.


bidratt til sterk kvalitetsheving og større verdiska-pingspotensial for geitemelken.

Prosjekt friskere geiter, som ble avsluttet i2014, sanerte hele bestanden av melkegeit for detapsbringende sykdommene CAE, byllesjuke ogparatuberkulose. Dette har lagt grunnlag for varigstandardheving i geiteholdet med bedre dyrevel-ferd, økt ytelse, lavere kraftfôrforbruk og høy mel-kekvalitet med større anvendelsesmulighet.

5.3.5 Hest

Avlsarbeidet på de norske hesterasene er i hoved-sak knyttet til bevaring av rasene, for å sikre gene-tisk mangfold og redusere faren for innavl. Denorske hesterasene døl, fjordhest og nordlands-/lyngshest er kategorisert som kritisk truede(færre enn 300 føll pr år). Midler fra Norsk Riks-toto til Norsk Hestesenter bidrar i stor grad tilavlsarbeidet for hest i Norge, og for bevaring avde norske hesterasene spesielt. Norsk Hestesen-ter har et særskilt ansvar for bevaring av dølahes-ten, mens Norsk Fjordhestsenter har ansvar forfjordingen og Nordnorsk hestesenter har ansvarfor lyngshesten/nordlandshesten. Norsk Heste-senter er det overordnede fagmiljø med ansvar forhesteavl i Norge og yter forvaltningsstøtte til Mat-tilsynet på dette området.

Avlsregelverket for hest ble endret fra 1. ja-nuar 2015, og det er nå ikke lenger et offentligkrav at hingster skal kåres for å kunne brukes iavl. Stambokførende instans (raselag) må fortsattvære godkjent av myndighetene. Godkjenninginnebærer blant annet at de har en avlsplan medprogram for forbedring av rasen, eller om nødven-dig, bevare rasen. Kriterier som hingstene måoppfylle for å bli godkjent til avl i den enkelte ra-sen fastsettes av raselaget og nedfelles i avlspla-nen.

5.3.6 Fjørfe

Tidligere foregikk det kommersielt avlsarbeid påfjørfe i Norge. I 1973 ble Genbanken for verpe-høns etablert. Genbanken fungerer som en sik-ringsenhet for raser med genetisk og kulturhisto-risk betydning. Herfra selges det kyllinger ogunghøns til småskala fjørfehold i hele landet. Øv-rig norsk produksjon baserer seg i dag på impor-tert dyremateriale.

Fjørfeavlen drives i dag hovedsakelig av et få-tall store internasjonale avlsselskaper, og dyrema-terialet i Norge er dermed det samme som i andreland. Norske rugerier kjøper inn besteforeldredyrfra utenlandske fjørfeavlsbesetninger. Besteforel-

dredyrene produserer så rugeeggene til det somblir foreldredyr. Import av rugeegg innebærermindre smittefare enn import av levende dyr, ogved import av besteforeldredyr reduseres antalletimporterte dyr betraktelig sammenlignet med im-port av foreldredyr og bruksdyr.

Når det gjelder slaktekylling, er avlsdyrenesom kommer til Norge i dag hovedsakelig av vari-anten Ross 308, som markedsføres via selskapetAviagen. Denne varianten har et særlig stortvekstpotensial, noe som krever kompetente pro-dusenter som kan tilby dyrene et godt miljø ogdriftsopplegg. Det er også aktører som ønsker ålegge til rette for økt bruk av saktevoksende raser.

Norske fjørfeprodusenter utgjør en liten andelav markedet og har således begrenset innflytelsepå avlsarbeidet som foregår ved de internasjonaleavlsselskapene. Det er imidlertid en dialog mel-lom Nortura, norske myndigheter og Aviagen forå ivareta dyrevelferd og dyrehelse i avlsarbeidet.

Norsk produksjon av økologisk kalkun harvært hindret fra å utvikle seg på grunn av man-glende avlsmateriale. Økologisk produksjon kre-ver andre raser enn de som benyttes i konvensjo-nell kalkunproduksjon. Det foregår ikke avlsar-beid på slike raser i Norge. Krav til minimum slak-tealder gjør at det av hensyn til dyrehelsen er nød-vendig å ta i bruk nye saktevoksende raser iNorge. Regjeringen har derfor åpnet for tollned-settelser ved import av befruktede egg av sakte-voksende raser for å legge til rette for produksjonav økologisk kalkunkjøtt.

5.3.7 Pollinerende insekter

I Norge har det vært en reduksjon i bestander avvillbier og andre pollinerende insekter de sisteårene. Dersom denne utviklingen fortsetter, vildet kunne få en rekke negative konsekvenser forbåde landbruk og natur. Landbruks- og matdepar-tementet har igangsatt arbeid med å utarbeide ennasjonal strategi for å sikre fortsatt mangfold avvillbier og andre pollinerende insekter, jf. Innst.172 S (2015–2016). Arbeidet skjer i samarbeidmed berørte sektorer.

Humler er viktige for pollinering i jord- og ha-gebruket. Humler til pollinering av tomatplanter iveksthus leveres fra egne oppdrettere, men norskavl av arten mørk jordhumle har vært av begren-set omfang. Det har derfor vært behov for importav humler i perioder, noe som kan innebære en ri-siko for spredning av sykdommer og forurens-ning av den norske populasjonen dersom de kom-mer ut i miljøet. Det er derfor lagt restriksjoner påimporten. Det pågår et prosjekt i regi av Norsk


Gartnerforbund som skal bidra til å sikre kvalite-ten og øke volumet av norskavlet humle.

I Forskrift om avlsfremmende tiltak på bierlegges det til rette for kontrollert avl på honning-bier (apis mellifera). Departementet kan etter søk-nad fra Norges Birøkterlag godkjenne og sette vil-kår for parestasjon og nærliggende birøkt, samtgodkjenne at avgrensede geografiske områder gisstatus som reinavlsområde for en type bier i en be-grenset periode.

5.3.8 Bevaringsverdige raser

I Norge er 18 av de nasjonale husdyrrasene i land-bruket regnet som bevaringsverdige da de er defi-nert som truet eller kritisk truet av FNs organisa-sjon for ernæring og landbruk (FAO). Dette om-fatter dyreartene storfe, sau, geit og hest. Det ge-netiske materialet hos de bevaringsverdige hus-dyrrasene vil kunne ansees som tapt dersom deikke lenger benyttes i landbruksproduksjonen oginngår i den videre avl.

De nasjonale storferasene har egenskapersom kan være nyttig for bevaring av kulturland-skapet og de kjøttproduserende rasene kan ha enkjøttkvalitet som etterspørres av et stadig mer dif-ferensiert marked. Forskning har vist at de kan ut-nytte mindre næringsrike områder og er tilpassetet mer ekstensivt produksjonssystem, der fôrres-sursene i større grad hentes fra utmarka.

5.4 Forskning og innovasjon

Forskning, utvikling og innovasjon er sentralt forå lykkes i omstillingen av norsk økonomi. Tekno-logi, systematisk avlsarbeid og god dyre- og plan-tehelse har spilt en vesentlig rolle i utviklingen avjordbruket, og vil fortsatt være sterke drivere forproduktivitetsvekst og innovasjon. I tråd med re-gjeringens satsingsområder skal kunnskap styrkeNorges evne til innovasjon og omstilling, gi vik-tige bidrag til økt matproduksjon på en kostnads-effektiv måte, sikre god dyrevelferd, bidra til åløse miljø- og klimautfordringene og legge til rettefor nye virksomheter og nye arbeidsplasser.

Forsknings- og innovasjonsaktivitet vil væreviktig for å øke konkurransekraften og verdiska-pingen i jordbruket og tilhørende industri. Samlethar forskningsinnsatsen fra Landbruks- og matde-partementet økt med 17 millioner kroner fra 2013.Gjennom forskningsprogrammet BIONÆR finan-sierer Landbruks- og matdepartementet forsk-ning innen jordbruk, husdyrhold, mat og fôr.Målet om et bærekraftig landbruk i hele Norge,

med vektlegging på matsikkerhet og økt verdiska-ping er viktig for forskning og innovasjon. Øktproduksjon vil kreve opprettholdelse og videreut-vikling av grunnleggende kunnskap for å oppnåmer produktiv, ressurseffektiv, bærekraftig og ro-bust produksjon av mat og andre biobaserteprodukter. Samtidig skal negative effekter påmiljø, klima og naturmangfold holdes innenforvedtatte nasjonale rammer.

Foods of Norway er et senter for forsknings-drevet innovasjon (SFI) ved Norges miljø- og bio-vitenskapelige universitet (NMBU). Senteret skalutvikle miljøvennlig og fremtidsrettet dyrefôr fraressurser som i seg selv er uegnet som mat formennesker. Skogråstoff og makroalger (som

Boks 5.5 AGROPRO

AGROPRO er et forskningsprosjekt der nor-ske og internasjonale forskere, i samarbeidmed næringsaktører, undersøker muligheterog begrensninger for at forbedret agronomiskpraksis kan bidra til økt og bærekraftig mat-produksjon i Norge. Formidling av kunnskaptil næringen er en prioritert oppgave, eksem-pelvis ved markdager og konkurransen Av-lingskampen.

Jordpakkingsmodellen Terranimo er til-passet norske forhold for å gi råd til bondenom maskinvalg, dekkutrustning og risiko forpakkingsskader. Bonden kan legge inn opplys-ninger fra egen gård, fra det enkelte skiftet ogmed egne maskiner, og får diagrammer somviser om det er fare for skadelig jordpakking.Det er utviklet en modell for hvordan kornav-lingene påvirkes av jordarbeiding ved uliktvanninnhold og avlingstapet ved utsatt såtid.

AGROPRO skal bidra til å utvikle et merrobust plantemateriale for korn og grovfôrsom tåler et mer variert klima. Et stort antallsorter av bygg, hvete og havre testes for tole-ranse mot vannmettet og pakket jord. Betyd-ning av grasblandinger og vinteroverlevelse avrødkløver studeres. Lønnsomhet, økonomi,rammebetingelser og hva som styrer bondensvalg av agronomiske metoder inngår også.Norsk Landbruksrådgiving har en sentralrolle i formidling av forskningsresultatene tilnæringsutøvere, rådgivere, forvaltning, for-skere og samfunnet.

Prosjektet er finansiert av BIONÆR – pro-grammet i Forskningsrådet.


tare), gras og biprodukter fra fisk, jord- og husdyr-bruk kan omdannes til høyverdige fôrråvarer.

Utvikling av nye teknologier og produkter ba-sert på jordbrukets ressurser vil være avgjørendefor å ta ut næringens potensial i bioøkonomien ogøke verdiskapingen. Både næring og myndighetermå satse på forskning og kompetanseutviklingsom et konkurransefortrinn til norsk jordbruksba-sert næringsmiddelindustri.

Regjeringen har et mål om å øke næringslivetssatsing innen forskning, innovasjon og kommersi-alisering. Nye produkter og produksjonsmåter,nye markeder, bedre utnytting av råvarene, nyetjenester og nye måter å samarbeide på vil frem-over kunne gi ytterligere muligheter for vekst isektoren.

I Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan forforskning og høyere utdanning vises det til at kunn-skap og kompetanse er blant de viktigste konkur-ransefaktorene Norge har, og at en kunnskapsba-sert tilnærming er vesentlig for blant annet omstil-ling av landbruket til grønn vekst tilpasset fremti-dige klimaendringer.

Regjeringen vil legge vekt på teknologi- ogproduktutvikling som grunnlag for økt matpro-duksjon og konkurranseevne i jordbruk og indus-tri, samt kunnskap som bidrar til å redusere jord-brukets klimagassutslipp og at miljø- og klimahen-syn blir ivaretatt i samsvar med nasjonale og inter-nasjonale mål og forpliktelser.

5.4.1 Tverrfaglig forskningssamarbeid

Mange av de utfordringene og kunnskapsbeho-vene som jordbruket står overfor er felles med an-dre land. Norsk deltagelse i internasjonalforskning på jordbruks- og matområdet er nød-vendig for å løse felles utfordringer, styrke kvalite-ten på forskningen her i landet, og for å kunne for-stå og utnytte forskningsresultater fra andre land.Norske jordbruks- og matforskningsmiljøer erblant annet sterkt involvert i EUs rammeprogramfor forskning og innovasjon (Horisont 2020) ogandre felleseuropeiske forskningsarenaer. Det eren god utvikling i uttelling innenfor Horisont 2020i de landbruks- og matfaglige forskningsmiljøene iNorge. For å opprettholde den gode utviklingenmå det fortsatt stimuleres til økt deltakelse i inter-nasjonalt forskningssamarbeid.

SkatteFUNN er et viktig virkemiddel for øktforskning og innovasjon i næringslivet. Regjerin-gen har utvidet Skattefunnordningen ved å økebeløpsgrensen for egenutført forskning og utvik-ling og innkjøpt FoU, samt økt timesatsen. I bud-sjettet for 2016 er det maksimale fradragsgrunnla-

get (beløpsgrensen) for kostnader knyttet tilegenutført FoU økt fra 15 til 20 mill. kroner. Samti-dig er den øvre grensen for innkjøpt FoU fra god-kjente forskningsinstitusjoner økt fra 33 til 40 mill.kroner. Estimert økning på realisert skattefradragfor SkatteFUNN har økt med 1,1 mrd. kroner, fra1,5 mrd. kroner i 2013 til i overkant av 2,6 mrd.kroner i 2016. Innen landbruks- og matsektorenhar det de siste årene vært en betydelig økning iprosjekttildelingen innenfor ordningen, og det erviktig at denne positive utviklingen fortsetter. I2015 var det 57 aktive forskningsprosjekt medbudsjetterte kostnader på om lag 1 mrd. kroner.Dette er en økning i budsjetterte kostnader fra450 mill. kroner i 2013.

FORNY2020 er et program som skal legge tilrette for innovasjon og kommersialisering avforskningsresultater fra offentlig finansierteforskningsinstitusjoner. Totalbudsjett for FOR-NY2020 var i 2013 i underkant av 130 mill. kroner,mens det i 2016 har økt til i underkant av 290 mill.kroner.

Gjennom utveksling av kunnskap, teknologierog ideer vil det skapes synergier mellom jordbrukog andre næringer. For videreutvikling av bioøko-

Boks 5.6 Matproduksjon og veksthusteknologi

De siste 20 årene har veksthusnæringen iNorge vært gjennom en rivende utvikling.Veksthusproduksjon bidrar med 8 pst. av pro-duksjonsverdien i norsk jordbruk. Avlingsni-vået på tomat og agurk har økt med mer enn300 pst. de siste 15 årene takket være nye pro-duksjonsmetoder. Denne metodeutviklingenhar i hovedsak sitt utspring i forskningsresul-tater fra NIBIO Særheim, i nært samarbeidmed næringen.

Landbruks- og matdepartementet har gjen-nom programmet BIONÆR bidratt med finan-siering av forskningsprosjektet Bioøkonomiskproduksjon av ferske veksthusgrønnsaker, for-kortet BioFresh, som er et fireårig prosjekt le-det av NIBIO. Regjeringen har bevilget midlertil et nytt forsøksveksthus på Særheim medbyggestart i 2016 som sikrer moderne ogfremtidsrettet forskningsinfrastruktur.

Det er et betydelig potensial for økt pro-duksjon og verdiskaping innen eksisterendeog nye veksthuskulturer i Norge. Markedet eri sterk vekst og forventes å være det i lang tidfremover.


nomien, hvor ett av Norges fortrinn ligger i et tettsamarbeid mellom blå og grønn sektor, vil samar-beid på tvers av fagområder og næringer være av-gjørende. Forskning og innovasjon som involvereralle ledd i verdikjeden bidrar til produksjon av deråvarene som egner seg best ut fra jordsmonn ogklima, for videreforedling og for å utvikle produk-ter i samsvar med hva forbrukerne ønsker.

I Handlingsplanen for oppfølging av Helse-Omsorg21 under Helse og omsorg som nærings-politisk satsingsområde omtales følgende tiltak:«Leggje til rette for eit meir heilskapleg og koordi-nert samarbeid om forsking, innovasjon og nærings-utvikling mellom forskingsmiljøa og matnæringa –innanfor mat, ernæring og helse». Dette følges oppav HelseOmsorg21-rådet som har nedsatt et ut-valg for forskning og innovasjon på mat, ernæring,helse og næringsmiddelområdet.

5.4.2 Vitenskapelig kompetanse i instituttsektoren

Det er et mål å ha en effektiv instituttsektor somutfører forskning av høy kvalitet og relevans, somhar godt omdømme og høy internasjonal konkur-ransekraft. Nasjonale og internasjonale konkur-ransearenaer, strategiske bevilgninger og syste-matisk oppbygging av kompetanse skal legge tilrette for økt kvalitet på forskningen fraforskningsinstituttene.

Veterinærinstituttet og Norsk institutt for bio-økonomi (NIBIO) er, sammen med Nofima, deviktigste bioøkonomiske og biomedisinske insti-tuttene i jordbruks- og matsektoren. NIBIO bleetablert i 2015. Instituttet skal utvikles til å bli detfaglig ledende forsknings- og utviklingsmiljøetinnen bioøkonomi. NIBIO har stor bredde i kunn-skapen og har ansvar for å kartlegge store delerav de biologiske ressursene. Instituttet har solidkunnskap om ressursene og hvordan de best kanutnyttes, og skal arbeide for økt kommersialise-ring slik at Norge kan få et nytt næringsliv basertpå fornybare biologiske ressurser. Med betyde-lige forskningsmidler avsatt både nasjonalt og in-ternasjonalt innen bioøkonomi har regjeringenstore forventninger til at NIBIO tar lederrolleninnen utviklingen av kunnskap om bioøkonomi.

Nofima har kompetanse som er sentral for å vi-dereutvikle og øke konkurranseevnen i norsk næ-ringsmiddelindustri. I tillegg er den tverrfagligetilnærmingen til Nofima sentral for å ta ut det po-tensialet som ligger i samarbeid mellom blå oggrønn sektor på matområdet.

Veterinærinstituttet er et biomedisinsk bered-skaps- og forskningsinstitutt innen dyrehelse, dy-

revelferd, fôr- og mattrygghet. Instituttet er denviktigste kunnskapsleverandøren ved forebyg-ging, oppklaring og håndtering av zoonoser og al-vorlige smittsomme sykdommer hos fisk og land-dyr. Veterinærinstituttet bidrar i forebygging oghåndtering av kriser som skyldes smittestoffer ogandre helseskadelige stoffer i mat og fôr, og bi-drar med kunnskap som er viktig for utvikling avlovverk.

Det er politisk konsensus i Norge og EU omviktigheten av økt, bærekraftig og trygg matpro-duksjon i samsvar med nasjonale og internasjo-nale miljø- og klimahensyn. Samarbeid mellomNIBIO, Nofima, Veterinærinstituttet og NMBU vilbidra til etablering av Campus Ås som etforsknings- og kunnskapssentrum på høyt inter-nasjonalt nivå. Sammen skal disse kunnskaps-miljøene bidra til å løse de globale problemeneknyttet til matsikkerhet, klimagassutslipp, foru-rensning, ressursutnyttelse og ivaretakelse av na-turmangfold.

Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA(Selskapet for industrivekst SF) samarbeider ometablering av kunnskapsklynger. Ordningen ersærlig relevant for små- og mellomstore bedriftersmuligheter til å investere i forskning, innovasjonog kompetansebygging. Et nært samarbeid mel-lom bedriftene i klyngen, forsknings- ogutviklingsaktører og eventuelle offentlige part-nere, kan gi lettere tilgang på relevant fagkompe-tanse, kapital, ressurser og nye ideer.

For å omsette gode ideer til verdiskaping ognye arbeidsplasser, er godt samarbeid mellom be-drifter og mellom bedrifter og kunnskapsmiljøerviktig. Tilsvarende er det behov for tettere samar-beid mellom virkemiddelaktørene i form av bedrekoblinger mellom de ulike forskningsprogram-mene og ordningene, både i utforming av pro-grammene, tildeling av midler og i utnyttelsen avforskningsresultater. Regjeringen vil legge til rettefor tettere koblinger mellom forskningsmiljøer ogindustri, gjennom samarbeidsarenaer, klynger ognettverk.

5.4.3 Forskning og utvikling fremover

Et fortsatt høyt ambisjonsnivå for forsknings- oginnovasjonsaktivitet vil være viktig for å øke mat-produksjonen, bedre dyrevelferden og styrke kon-kurransekraften i jordbruk og næringsmiddelin-dustri på en miljøvennlig og bærekraftig måte.

Norge har tradisjonelt et godt samarbeid mel-lom næringsaktører, myndigheter og kunnskaps-miljøer i sektoren. Dette gir et godt utgangspunktfor at forskningen er relevant og at ny kunnskap


kommer til nytte for å finne gode løsninger påfremtidige utfordringer. Teknologi- og produktut-vikling er viktig for økt produksjon av trygg kvali-tetsmat og økt konkurranseevne i jordbruk og in-dustri. Resultater fra jordbruks- og matforsknin-gen må fortsatt formidles effektivt til næringen,blant annet gjennom aktiv deltakelse fra nærings-aktører i forskningen og godt samarbeid mellomforskningsmiljøene og privat og offentlig rådgiv-ningstjeneste.

Mange næringsmiddelbedrifter i Norge ersmå og mellomstore, og har begrenset kapasitetog erfaring med forsknings- og innovasjonsar-beid. Det er viktig at ordningene i Norgesforskningsråd, Innovasjon Norge og andre institu-sjoner legger til rette for at næringsmiddelindus-trien kan utnytte dagens muligheter innenforskning, utvikling og innovasjon. Bedriftene harogså et ansvar for å formidle forskningsbehov tilaktuelle forskningsmiljøer. Fremtidens næringslivvil være styrt av utviklingen i markedene og be-driftenes evne til å møte disse. Økende oppmerk-somhet på miljø, dyrevelferd og stadig strengerekrav om reduserte klimagassutslipp vil være vik-tige faktorer også for næringsmiddelindustrien.

5.5 Fortrinn for norsk produksjon

Norsk plante- og dyrehelse er blant verdens beste.Dette er et viktig konkurransefortrinn for norskjordbruksproduksjon, som fører til redusert brukav medisiner og plantevernmidler, og dermedredusert belastning for miljøet.

God plante- og dyrehelse er grunnleggendefor mattrygghet, kostnadseffektivitet og en lang-siktig og bærekraftig matproduksjon. Geografiskeforhold, et kjølig klima og gode overvåkings- ogkontrolltiltak er viktige årsaker til at Norge er frifor flere alvorlige dyresykdommer og skadegjø-rere på planter. Det er stor oppslutning i næringenom streng kontroll og bekjempelse av sykdommerog smitte både i innenlandsk produksjon og vedimport. God dyre- og plantehelse er også viktig forfolkehelsen.

Det er gjennomgående god dyrevelferd iNorge. Engasjementet og oppmerksomheten omdyrevelferd er stor i befolkningen. Husdyrholderei Norge er ansvarsbevisste og kunnskapsrike ogdet er et godt samarbeid mellom næringen ogmyndighetene for å ivareta dyrenes velferd.

5.5.1 Plantehelse

Stadig økende import av planter og formerings-materiale gir muligheter for økt produksjon ogverdiskaping. Samtidig innebærer økt handel øktrisiko knyttet til introduksjon og spredning av ska-degjørere og fremmede arter i norsk natur. Inn-førselsveiene kan blant annet følge med i treem-ballasje og/eller i planteskolevarer. Flere skade-gjørere med naturlig utbredelse i Asia truer nåskog og parktrær i Europa. En effektiv og målret-tet importkontroll med planteforsendelser fratredjeland er derfor viktig for å redusere sannsyn-ligheten for introduksjon av alvorlige skadegjø-rere i Norge.

5.5.2 Dyrehelse

Et kaldt klima i Europas utkant, variert topografimed naturlige smittebarrierer, spredt produksjoni relativt små enheter, lite import av livdyr, kompe-tente fagmiljøer og et mangeårig og tett samar-beid mellom myndigheter og næring har vært oger fremdeles de viktigste årsakene til begrensetforekomst av sykdommer hos husdyr i Norge.God dyrehelse bidrar til at færre sykdommeroverføres fra dyr til mennesker. Den gode dyre-helsen er også et konkurransefortrinn for norskeprodukter.

Globalisert handel og varmere klima er blantutfordringene for den gode dyrehelsen i Norge.Enkelte sykdommer får bedre forutsetninger til åetablere seg i våre områder. Kjente eksempler erøkende utbredelse av lumpy skin disease ogblåtunge i Europa. Regjeringen arbeider med åmodernisere regelverket for å forebygge og be-kjempe dyresykdom, samtidig som regelverketforenkles og tilpasses dagens sykdomssituasjonog næringsdrift. Regjeringen er også opptatt av yt-terligere å styrke det gode omdømmet og deri-gjennom norske fortrinn i matproduksjonen.

5.5.3 Antibiotikaresistens

Antibiotikaresistens er et raskt voksende problemi verden og utgjør en alvorlig trussel mot globalhelse. Risikoen er en fremtid uten effektive anti-biotika, der infeksjoner som i dag regnes somufarlige igjen kan få dødelige utfall. Hvis antibio-tika skal forbli et globalt fellesgode for kommendegenerasjoner, må det settes ambisiøse mål for ar-beidet mot antibiotikaresistens. Det er en klarsammenheng mellom høyt forbruk av antibiotikaog utvikling av resistens. I Norge er utfordringenknyttet til bruk av antibiotika til mennesker størst,


men jordbruket må også ha et bevisst forhold tilbruk av antibiotika på dyr, til tross for at Norge eret av landene i verden som bruker minst antibio-tika i husdyrproduksjonen. Dette er viktig for åforebygge antibiotikaresistens hos mennesker ogfor å sikre trygg mat. Dyktige og ansvarsbevisstebønder og veterinærer, og et godt samarbeid mel-lom næringen og myndighetene er avgjørendefaktorer for den gode situasjonen i Norge. Det erlikevel nødvendig med en rekke tiltak både nasjo-nalt og internasjonalt for å håndtere utfordringenemed antibiotikaresistens, og den sterke sammen-hengen mellom humanhelse, dyrehelse og miljøkrever en samlet innsats på tvers av fagområder.

Regjeringen vedtok 15. juni 2015 en «Nasjonalstrategi mot antibiotikaresistens for perioden 2015–2020». De overordnede målene i strategien er re-dusert og riktigere bruk av antibiotika, økt kunn-skap om hva som driver utvikling og spredning avresistens, og at Norge skal være en pådriver inter-nasjonalt for utvikling av nye antibiotika og vaksi-ner.

Viktige sektormål for jordbruket er å redusereforbruket av antibiotika til produksjonsdyr med 10pst. innen 2020, og hindre at den resistente bakte-rien LA-MRSA etableres i norsk svinehold. Denresistente bakterien LA-MRSA hos gris har litenbetydning for dyrene, men kan være svært alvor-lig for mennesker som smittes. Av hensyn til fol-kehelsen har regjeringen derfor valgt en svært of-fensiv strategi for å hindre at denne bakterien fårfotfeste i norske svinebesetninger. Smittede beset-ninger pålegges avlivning og sanering. Dyreeierfår erstatning for dyrene, og i tillegg har regjerin-gen etablert en kompensasjonsordning som dek-ker deler av produksjonstapet.

Næringen har allerede nådd målsettingen istrategien om å fase ut bruken av narasin i fjør-fefôr. Resultatet så langt viser at dyrehelse, dyre-velferd, kvalitet og produktivitet er opprettholdtpå samme nivå som tidligere.

Begrepet «One World – One Health» beskriverde sammensatte utfordringene med antibiotikare-sistens globalt, og understreker hvor viktig det erå jobbe internasjonalt med å få dyrehelse- og fol-kehelsemyndighetene til å samarbeide for å oppnåbest mulig resultater.

Landbruks- og matministeren fastsatte i mars2016 en handlingsplan med tiltak mot antibiotika-resistens i norsk husdyrhold for å følge opp må-lene i strategien. Handlingsplanen oppdatereshvert halvår.

De mest sentrale tiltakene i handlingsplanener følgende:

– Videreføre omfattende tiltak for å hindre at nor-ske svinebesetninger skal bli et reservoar forresistente bakterier

– Reservere enkelte kritisk viktige antibiotika tilhumanmedisinen

– Styrke tilsynet med veterinærers forskrivningav antibiotika til produksjonsdyr og kjæledyr

– Fase ut bruken av narasin som fôrtilsetnings-stoff til fjørfe, forutsatt at dette ikke øker bru-ken av antibiotika

– Utrede forskriftskrav om resistenstesting avrøktere og andre som har kontakt med svin

– Videreføre arbeidet mot antibiotikaresistenshos fjørfe

– Utrede strengere krav ved omsetning av livdyr– Styrket overvåkning og kunnskapsutvikling

5.5.4 God dyrevelferd

Regjeringen vil videreføre og videreutvikle godtforebyggende arbeid og god samhandling mellomstyresmaktene og næringen for å opprettholdeden gode dyrevelferden. Godt samarbeid mellomMattilsynet og næringen, om og med slakteriene,bidrar også til at dyrehold med risiko for omsorgs-svikt kan bli oppdaget tidlig. Fra 2015 har Mattil-synet publisert en rapport hver fjerde måned somviser omfanget av det tilsynsarbeidet som gjørespå dyrevelferdsområdet, hva de har funnet og hvade har gjort. Årsrapporten viser at flertallet av dy-reholdere følger regelverket om dyrevelferd. Mat-tilsynet gjennomførte i 2015 en større tilsynskam-panje på svinehold for å forebygge branner i grise-hus.

Virkemidlene for å fremme dyrevelferd erstyrket de senere årene, og det er innført en all-menn varslingsplikt dersom man har grunn til åtro at dyr utsettes for mishandling eller alvorligomsorgssvikt. Regjeringen har etablert et samar-beid mellom Mattilsynet og politiet i form av ettreårig prøveprosjekt med dyrepoliti i Sør-Trønde-lag fra høsten 2015 og i Rogaland fra 2016. Måletmed prosjektet er å utvikle systemer og rutinerfor håndtering av saker som gjelder alvorlig om-sorgssvikt og overgrep mot dyr, slik at alvorlig kri-minalitet mot dyr skal føre til straffesak og dom-felling. Mattilsynet rapporterte at det i første ter-tial 2016 falt dom i fem straffesaker der tiltalengjaldt brudd på dyrevelferdsloven. I fire av sakeneble det ilagt fengselsstraff, og i tre av disse ble deti tillegg ilagt forbud mot hold av dyr.

Regjeringen har lagt vekt på at Mattilsynetskal øke antall tilsyn med dyrevelferd og at de istørre grad bør bruke uanmeldte tilsyn. Mattilsy-net skal også ha en mer aktiv bruk av virkemidler.


Dette har ført til en økning av antall tilsyn medlanddyr i primærproduksjon, noe som er viktig forå forebygge dyretragedier. Mange av dyretragedi-ene kan knyttes til sviktende helse hos husdyrpro-dusenten. Mattilsynet har derfor samarbeidetmed blant annet Landbrukets HMS-tjeneste omutfordringer knyttet til psykisk helse i landbruketi et prosjekt som skal bidra til at personer som sli-ter får hjelp tidligere. Landbruks- og matdeparte-mentet har støttet utarbeidelse av informasjons-materiell om psykisk helse for landbruket.

Departementet ga i 2015 Mattilsynet i oppdragå gjennomgå regelverket for hold av kalkun. I denforbindelse ble det innhentet en risikovurderingfra Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM)om velferd for kalkuner, og VKMs rapport fra20162 viser risikoutfordringer for dyrevelferden ikalkunproduksjonen. Mattilsynet har brukt VKMsrapport som grunnlag for å vurdere hvilke tiltaksom må settes i verk for å bedre dyrevelferden ikalkunproduksjonen, og utarbeidet konkrete for-slag til forskriftsendringer som Mattilsynet sendtepå høring høsten 2016. Mattilsynet har god dialogmed næringen om planene for å etablere et vel-ferdsprogram for kalkun gjeldende fra første kvar-tal januar 2017.

I 2004 ble det innført krav om løsdrift for altstorfe og forbud mot bygging av nye båsfjøs. Kra-vet fikk en overgangsperiode på 20 år for eksis-terende bygninger. Bygninger bygget etter 1995fikk i forbindelse med jordbruksoppgjøret 2008forlenget overgangsperioden med 10 år. I forbin-delse med jordbruksoppgjøret i 2016 ble det be-sluttet å utsette kravet om løsdrift til 2034 for alleeksisterende båsfjøs. Mattilsynet har fått i opp-drag å vurdere kompenserende tiltak for kyr somblir stående i båsfjøs etter 2024. Tiltakene utarbei-des i dialog med næringen.

5.6 Investeringer

5.6.1 Investeringsbehov

Utviklingen med større jordbruksbedrifter, høy-ere produktivitet og bruk av ny teknologi stillerkrav til økte investeringer. Investeringsbehovetinnenfor det tradisjonelle landbruket er stort bådetil nye driftsbygninger og til modernisering avgamle bygg. Investeringsbehovet er særskilt stortknyttet til driftsbygninger til storfe- og småfehold.Innen kornproduksjon er investeringsbehovetsærskilt knyttet til oppgraderinger av tørke- og la-gerkapasiteten. Investering i moderne driftsbyg-

ninger kan også bidra til å ta mer hensyn til miljø-og klimarelaterte utfordringer.

Til grunn for enhver investering må det liggeen lønnsomhetsvurdering av tiltaket basert på mu-ligheter for utnytting av ressursgrunnlaget og denøkonomiske risikoen for produsenten. Investe-ringsnivået var høyt i tiårene etter opptappingenpå 70 tallet. Investeringsnivået har de siste årenevært på rundt 8,5 mrd. kroner målt i 2014-priser.Om lag 4 mrd. kroner er knyttet til investeringer idriftsbygninger. Driftsgranskingene viser regio-nale variasjoner i investeringsnivået. Netto inves-teringer per bruk er høyest på Jæren, mens Vest-landet for øvrig har lavere investeringsnivå ennandre regioner i landet.

Det er særlig aktuelt å foreta investeringer iforbindelse med generasjonsskifter. Generasjonenav nye bønder i dag vil ha behov for å gjøre nye in-vesteringer for å kunne utvikle en fremtidsrettetlandbruksdrift. I tillegg til at investeringer i nyedriftsbygninger medfører modernisering gene-relt, blir ny teknologi som automatiserte melkings-og fôringsanlegg tatt i bruk. Dette gir en ytterli-gere effektivisering av produksjonen, og har storinnvirkning på arbeidssituasjonen til den enkeltenæringsutøver. I tillegg vil også krav knyttet til dy-revelferd, herunder krav om løsdriftsfjøs, medførestore investeringsbehov i årene fremover. Utset-telse av løsdriftskravet vil dempe investeringsbe-hovet midlertidig, og verdien i eksisterende byg-ningsmasse vil kunne nyttes lenger. Investerings-behovet varierer ellers i de ulike produksjonene.Markedspotensialet for norsk produksjon av stor-fekjøtt kan for eksempel være en driver for økteinvesteringer i denne produksjonen fremover.

5.6.2 Virkemidler for investering og bedrifts-utvikling i landbruket

Selv om det er et privat ansvar å investere for åoppnå god avkastning, bidrar staten likevel medtiltak for å lette investeringsbyrden. Finansieringav investeringene i landbruket skjer gjennomegenkapital, offentlige og private låneordningerog investeringstilskudd. Innovasjon Norge forval-ter aktuelle virkemidler for investering- og be-driftsutvikling fra det offentliges side. Det mestmålrettede virkemiddelet over jordbruksavtalenfor å stimulere til økte investeringer, er investe-rings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket(IBU-midler). Midlene har et todelt formål og skalbidra til effektivisering av produksjonen i det tra-disjonelle landbruket, og til økt sysselsetting iandre landbruksbaserte næringer. Tilskuddsmid-lene fordeles fylkesvis gjennom en fordelingsnøk-2 VKM Report 2016:03.


kel, der det blant annet er tatt distriktspolitiskehensyn. Retningslinjer for bruken av midlenefremgår av egen forskrift, i føringer gitt i årligejordbruksproposisjoner og gjennom de regionalepartnerskapene for landbruk. Avsetningen til in-vesteringsvirkemidler er 574,5 mill. kroner for2017.

Det gis tilskudd innenfor et variert omfang avprosjekter i ulike størrelser. Tilskudd kan gis tilinvesteringer i faste produksjonsanlegg, nyplan-ting innen frukt og bærdyrking, bedriftsutvikling,etablererstipend og til mindre investeringer i for-bindelse med generasjonsskifte. Unge under 35 årog kvinner er særskilt prioritert i deler av regel-verket ved at de kan få tildelt mer tilskudd enn an-dre søkere. Innenfor ordningen kan det også av-settes midler til risikolån. Risikolåneordningen erlite brukt, blant annet fordi avsetningen til dettetiltaket må tas av innvilgningsrammen for investe-rings- og bedriftsutviklingsordningen. I jord-bruksoppgjøret 2016 ble det bestemt at vilkårenefor risikolån skal gjennomgås.

Pågangen etter IBU-midler er stor, og særskilttil investeringer i det tradisjonelle landbruket. Ho-vedtyngden av investeringstilskuddene til landbrukgår til investeringer i basislandbruket (80 pst.) ogsærskilt til investeringer i melkeproduksjon. Innovasjon Norge tar i sine vurderinger hen-

syn til markedssituasjonen for ulike produksjoner,og i retningslinjene legges nasjonal markedssitua-sjon til grunn for støtte.

5.6.3 Andre risikoavlastende virkemidler

I tillegg til investerings- og bedriftsutviklingsmid-lene i landbruket finansierer også jordbruksavta-len «Utviklingsprogrammet for landbruks- ogreindriftsbasert vekst og verdiskaping». Program-met skal bidra til næringsutvikling basert på land-brukets ressurser og til økt vekst og verdiskapingfor landbruksbaserte næringer. Virkemidlene iprogrammet skal særskilt medvirke til å få oppflere gode gründere og vekstkraftige bedrifter, ogtilbyr tilpassede kompetansetiltak til bedriftene, fi-nansiering til bedrifter som ønsker å vokse ogstøtte til etablering av økonomisk forpliktendeprodusentnettverk. Programmet skal også med-virke til å skape nettverk for utvikling av innova-sjon og kompetanse og til omdømmeaktiviteter.

I 2016 ble det over Landbruks- og matdeparte-mentets budsjetter bevilget totalt i overkant av 735mill. kroner til bedriftsrettet støtte i landbruketforvaltet av Innovasjon Norge. Selskapet forvalteri tillegg en rekke sektornøytrale tilskudds- og lå-neordninger over Nærings- og fiskeridepartemen-tets budsjett og Kommunal- og moderniseringsde-Figur 5.4 IBU-tilskudd fordelt på produksjoner 2015

58,0

2,1

18,7

19,9

0,8 0,6

Melkeproduksjon (ku) Melkeproduksjon (geit)

Storfekjøtt Sauehold

Svinehold Eggproduksjon

Slaktekylling Andre husdyr

Boks 5.7 Nærmere om investerings-prosjektene

De siste årene har Innovasjon Norge fåttmange flere større søknader sammenlignetmed tidligere år. Gjennomsnittsprosjektetinnen melkeproduksjon hadde i 2015 en kost-nadsramme på 4,2 mill. kroner, mottok ca.730 000 kroner i støtte (17 pst.) og utløste i un-derkant av 3,5 mill. kroner i annen kapital.Samlet planlagt produksjonsøkning basert påinnvilgede tilskuddssøknader for 2015 var påca. 3700 dyr, dvs. i gjennomsnitt en bruksutvi-delse på 12 kyr til 43 kyr. Innen storfekjøttpro-duksjon har gjennomsnittsprosjektet et kost-nadsoverslag på 2,6 mill. kroner, mottar ca.500 000 kroner i støtte (19 pst.) og utløser ca.1,9 mill. kroner i annen kapital. Samlet plan-lagt produksjonsøkning basert på innvilgedetilskuddssøknader for 2015 var på i overkantav 4 100 slakt per år, eller i gjennomsnitt en øk-ning på ca. 30 slakt per år.


partementets budsjett. Landbrukskundene benyt-ter seg ikke bare av de sektorspesifikke virkemid-lene, men hele bredden av virkemidler i Innova-sjon Norges portefølje.

Lavrisikolåneordningen er en ordning overNærings- og fiskeridepartementets budsjett og varpå totalt 2,5 mrd. kroner i 2016. En betydelig del avlåneporteføljen har tidligere vært landbrukslån(ca. 1/3 del). Siden 2014 har Innovasjon Norgehatt en ambisjon om reduksjon av utlånsvolumet tillandbruk. Rentemargin på lån ble økt. Støtte tilboligformål er nedprioritert, og prosjekter på land-bruksområdet der Innovasjon Norge er mest utlø-sende for realisering av prosjektet, blir prioritert.Lån i forbindelse med generasjonsskifte priorite-res i utgangspunktet bare for unge under 35 år iområder som i mindre grad betjenes av det privatebankmarkedet. Innvilgning av lavrisikolån til land-bruk ble redusert fra 902,6 mill. kroner i 2013 til413,8 mill. kroner i 2015. God sikkerhet blant land-brukskundene og lave tapstall for landbrukslåntilsier at landbrukskunder er attraktive for privatebanker. Dette tilsier at det bør være større rom forat private finansieringsinstitusjoner kan yte merlån til landbruksnæringen.

5.6.4 Resultater og effekten av innsatsen

Ettersom de fleste landbrukskundene hos Innova-sjon Norge er enkeltpersonforetak eller person-kunder, er det ikke tilgjengelig regnskapstall påsamme måten som for aksjeselskap. Dette gjeldersærskilt for virkemidlene knyttet til investering ogbedriftsutvikling i landbruket, men også i storgrad bedriftsstøtte gitt over Utviklingsprogram-met. Landbruks- og matdepartementet samarbei-der med Innovasjon Norge om å utvikle en bedreeffektmåling av de bedriftsrettede virkemidlenesom Innovasjon Norge forvalter på landbruksom-rådet.

Innovasjon Norge viser i sin årsrapport for2015 til at betydningen av investeringsvirkemid-lene på lønnsomheten til brukene har økt kraftig

de siste årene. I 2014 oppga 65 pst. av brukenesom fikk finansiert et prosjekt av InnovasjonNorge innen tradisjonelt landbruk, at prosjektet istor grad bedret lønnsomheten til gården. Det eren økning på 17 prosentpoeng fra 2012. Det har vi-dere vært en stor økning i antall kunder som sva-rer at prosjektet ikke hadde blitt gjennomført utenstøtte fra Innovasjon Norge, fra 64 pst. i 2014 til 71pst. i 2015.

Boks 5.8 Lønnsomhetsanalyse av store melkebruk i Nordland

Som et eksempel på hvilken effekt investerin-ger i landbruket kan ha, har Innovasjon Norgesett nærmere på åtte melkebruk i Nordlandsom har fått finansieringshjelp fra InnovasjonNorge. De åtte gårdene brukte lån og tilskuddpå mellom 3,5 og 9 mill. kroner til investerin-ger i perioden 2005–2009. Det ble foretatt engjennomgang av næringsoppgavene for 2009og 2014, og bøndene ble intervjuet om sine er-faringer med utbygging og drift. Dette blesammenlignet med en kontrollgruppe bestå-ende av sammenlignbare melkebruk i Nord-land som inngår i TINEs effektivitetskontroll.I gjennomsnitt hadde de åtte brukene forbe-dret sine resultater med om lag 40 pst. Alle tje-ner nå mer per liter melk og de har fått mer utav hver arbeidstime, men har noe høyere kost-nader enn kontrollgruppen.

Da den første lønnsomhetsundersøkelsenble gjennomført, ble deltagerne valgt ut somrepresentanter for store melkebruk i Nord-land. Utviklingen mot større bruksenheter harimidlertid vært rask. I 2014 var 25 pst. av bru-kene i fylket av samme størrelse som brukenei undersøkelsen. Denne undersøkelsen blirdermed relevant for stadig flere gårdbrukere.


6 Handelspolitiske rammevilkår

De handelspolitiske rammevilkårene for norskjordbruk utformes gjennom internasjonale av-taler, samt av utviklingen i internasjonal handel.Oppfølging av Norges handelspolitiske forpliktel-ser gir rammer som har stor betydning for norskjordbruk og utformingen av de økonomiske virke-midlene i norsk jordbrukspolitikk.

WTO-avtalen gir rammer for importvernet ogbruken av landbruksstøtte nasjonalt, herunderogså eksportstøtte. Gjennom EØS-avtalen ogEFTAs frihandelsavtaler har Norge gitt handels-partnere bedre markedsadgang gjennom tollned-settelser og importkvoter. Gjennom GSP («Gene-ral System of Preferences») gir Norge ensidig toll-fri markedsadgang til det norske markedet for deminst utviklede landene og lavinntektslandene.

I tillegg til rammene gitt i internasjonale avta-ler, påvirker utviklingen i priser og markederutenfor Norge konkurransesituasjonen for norskjordbruk og næringsmiddelindustri. Utviklingen ivalutakurser har tilsvarende påvirkning.

Den årlige importen av jordbruksvarer er merenn fordoblet fra 26,2 mrd. kroner i 2006 til 59,1mrd. kroner i 2015. I samme periode økte totalproduksjonsverdi i norsk jordbruk fra 21,3 mrd.kroner til 32,3 mrd. kroner. Selv om en betydeligandel av importøkningen har sin årsak i økt im-port av fôr til oppdrettsnæringen, er økningen iimport av jordbruksvarer i et slikt omfang atendringer i de internasjonale markedene for jord-bruksvarer i større grad enn tidligere vil ha betyd-ning for norsk produksjon og marked. Importenomfatter produkter som går direkte til forbruker,innsatsvarer til industrien og innsatsvarer sominngår i produksjon av andre råvarer.

Regjeringen ser det som viktig at forbrukernehar valgmuligheter gjennom et mangfold i mat-varemarkedet. Ved inngåelse av handelsavtaler erbredere utvalg av matvarer i det norske markedetet hensyn som regjeringen vektlegger. Utenland-ske spesialprodukter kan for eksempel bidra til etslikt mangfold. Regjeringen vil også i forvaltnin-gen av importvernet sikre en fleksibilitet som kanbidra til produktmangfold til beste for forbru-kerne.

Regjeringen behandlet handelspolitikken iMeld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel– Muligheter og utfordringer for Norge i handels-politikken. Meldingen viser til at «bevaring og styr-king av det multilaterale handelssystemet» er Nor-ges primære handelspolitiske interesse. Viderevises det til at regjeringen vil «arbeide for en frierehandel med landbruksvarer for å bidra til globalvelferdsutvikling og matsikkerhet, samt av hensyntil norske forbrukere og mangfoldet i det norske mat-markedet».

6.1 Norges handelsavtaler

WTOs Landbruksavtale1 og Norges forpliktelserslik de fremgår av bindingslistene legger viktigerammer for utformingen av virkemidlene i jord-brukspolitikken i form av regelverk og nivå-begrensninger for tollvern, internstøtte og ek-sportsubsidier. Inntil medlemslandene i WTO blirenige om nye forpliktelser, er Norge bundet av deeksisterende forpliktelsene som det ble enighetom i Uruguayrunden i 1994. De pågående for-handlingene har på landbruksområdet så langtbare medført enighet om utfasing av eksportsub-sidier innen utgangen av 2020.

Norge har gjennom EFTA-samarbeidet for-handlet frem en rekke bilaterale handelsavtaler,og har i dag 25 avtaler som omfatter 35 land. Deter en målsetting at disse avtalene blant annet skalgi bedre markedsadgang for industrivarer, inklu-dert fisk, og tjenester samtidig som jordbruketsinteresser, både offensive og defensive, ivaretas.

De bilaterale handelsavtalene inkl. EØS-avta-len, gir Norge tollfri markedsadgang for mer enn3/4 av total eksport av industrivarer, inkl. fisk.

Rammebetingelsene for handel med land-bruksvarer mellom Norge og EU er regulert gjen-nom henholdsvis artikkel 19 og protokoll 3 tilEØS-avtalen, og legger til rette for en betydeligsamhandel.

1 I handelsavtaler benyttes begrepet landbruk også omavtaler som er begrenset til jordbrukssektoren.


Etter EØS-avtalens artikkel 19 om handel medlandbruksvarer skal avtalepartene med to års mel-lomrom gjennomgå vilkårene for handelen medbasis jordbruksvarer (meierivarer, kjøtt, frukt,grønnsaker m.m.) med sikte på en gradvis liberali-sering. Forhandlingene skal skje innenfor ram-mene av partenes respektive landbrukspolitikk.Norge og EU har tidligere inngått to artikkel 19-

avtaler med virkning fra henholdsvis 1. juli 2003og 1. januar 2012. Norge har i disse avtalene gittEU bedre markedsadgang for landbruksproduk-ter enten gjennom importkvoter eller tollnedset-telser. Ost og kjøttvarer har vært sentrale elemen-ter i de to forhandlingsrundene. Totalt har Norgegitt EU markedsadgang gjennom 35 importkvoteri artikkel 19-avtaler. Endringene i importkvotene

1 For produkter der det var gitt tollkvoter til EU før 2003, vil samlet kvote være større enn summen av kvoteendringene i 2003 og 2010.

Tabell 6.1 Importkvoter for EU gitt i de to foregående artikkel 19-forhandlingene for et utvalg av de mer sentrale jordbruksproduktene

Produkt 2003 2010 Samlet kvote1

Kjøtt

Kjøtt av storfe + 900 tonn 900 tonn

Kjøtt av svin + 600 tonn 600 tonn

Lever av svin + 250 tonn + 100 tonn 350 tonn

Kjøtt av kylling og kalkun + 800 tonn 800 tonn

Andebryst + 100 tonn 100 tonn

Skinke + 200 tonn + 200 tonn 400 tonn

Pølse + 200 tonn + 200 tonn 400 tonn

«Bacon crisp» + 200 tonn + 100 tonn 350 tonn

Kjøttboller + 150 tonn + 50 tonn 200 tonn

Meieri

Ost + 1 440 tonn + 2 700 tonn 7 200 tonn

Frukt og grønt

Epler + 2 000 tonn 2 000 tonn

Jordbær, friske + 300 tonn 300 tonn

Nypoteter + 2 500 tonn 2 500 tonn

Issalat + 600 tonn + 400 tonn 1 000 tonn

Korn-, fôr- og såvarer

Durumhvete + 5 000 tonn 5 000 tonn

Rug såkorn + 1 000 tonn 1 000 tonn

Mais, til dyrefôr + 10 000 tonn 10 000 tonn

Maisgrits, til dyrefôr + 10 000 tonn 10 000 tonn

Svingelfrø til plen + 55 tonn + 345 tonn 400 tonn

Engrappfrø til plen + 100 tonn + 100 tonn 200 tonn

Raigrasfrø + 600 tonn 700 tonn

Høy + 10 000 tonn 35 000 tonn


for de mer sentrale jordbruksproduktene ved deto foregående forhandlingsrundene går frem avtabell 6.1. I 2015 ble det startet opp en ny forhand-lingsrunde om artikkel 19.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handelenmed bearbeidede landbruksvarer (bakervarer,sukkervarer, supper, sauser, pizza, mv.). Dissevarene er underlagt EØS-avtalens generelle be-stemmelser om fri bevegelse av varer, men avtale-partene kan anvende toll og prisnedskriving for åutligne for prisforskjeller på jordbruksråvarersom inngår i ferdigvarene. Ordningen skal utjevnekonkurransevilkårene i EØS-området og legge tilrette for økt handel gjennom konkurranse på likevilkår. Gjeldende avtale ble iverksatt med virkningfra 1. november 2004.

6.2 Import og eksport av jordbruksvarer2

Verdien av norsk eksport av jordbruksvarer var i2015 på 9,2 mrd. kroner, tilsvarende 16 pst. av im-portverdien. Se Boks 6.1.

Norge har stor import av jordbruksvarer, og i2015 var verdien av importen på 59,1 mrd. kroner.Importen består for en stor del av varer det ikkeer forutsetninger for å produsere i Norge, og somderfor i stor grad importeres tollfritt. I 2015 var 79pst. av importen tollfri.

6.3 Tollvernet for jordbruksvarer

Tollvernet er, sammen med importprisene, bes-temmende for hvor høye norske priser kan værefør norske varer møter konkurranse fra import.Tollsatsene gir dermed muligheter for at prisenepå norskproduserte jordbruksprodukter kan liggepå et nivå som sammen med budsjettstøtte kom-penserer for kostnadsulemper for norsk produk-sjon som skyldes klima, topografi, politiske pri-oriteringer og et høyt norsk kostnadsnivå.Regjeringen legger vekt på at det eksisterende im-portvernet skal praktiseres på en måte som girstørre mangfold i matvaremarkedet til beste forforbrukerne. Hensynet til forbrukerne og forhol-det til våre handelspartnere tilsier at det ikke vilvære aktuelt å benytte handlingsrommet i WTO tilå øke tollsatser.

Internasjonalt utvikles et stadig mer omfat-tende handelssamarbeid mellom land, og utviklin-gen går i retning av reduserte handelsbarrierer ogøkt handel. I dette bildet vil bedret effektivitet ogstyrking av konkurransefortrinnene for norskejordbruksvarer være av stor betydning. Norskejordbruksprodukter har fortrinn som norske for-brukere verdsetter, og som gjør at de velger norskvare i konkurranse med utenlandsk vare. I enfremtid der redusert tollvern og økt internasjonalhandel vil gi sterkere konkurranse for norsk pro-duksjon, vil dette kunne være konkurransefortrinnsom bidrar til å gi norsk jordbruk muligheter ogmarkedspotensial. I tillegg til kvalitetsfortrinn, kanforhold som nærmarkedsfordeler (ferskhet), gun-stig sykdomsstatus eller produksjonsmåte ha be-tydning. Importkonkurransen og beskyttelses-nivået varierer mellom og innenfor sektorene.

Norges forpliktelser i WTO definerer det mak-simale tollnivået som kan ilegges hver enkelt vare.

2 I handelsstatistikken er jordbruksvarer definert i samsvarmed produktdekningen slik den fremgår av vedlegg 1 tilLandbruksavtalen i WTO. Dette inkluderer produktgrup-per som også omfatter varer med opprinnelse i sjømat-industrien, noe som særlig gir utslag i handelsstatistikkenfor kategoriene «animalske og vegetabilske oljer» og «tilbe-redte næringsmidler».

Boks 6.1 Eksport av jordbruksvarer 2015

6 varegrupper stod for 80 pst. av eksporten avjordbruksvarer målt i verdi:– Dyrefôr av avfall og reststoffer fra nærings-

middelindustrien: 2 257 mill. kr– Animalske og vegetabilske oljer:

1 699 mill. kr– Tilberedte næringsmidler (hovedsakelig

kosttilskudd med Omega 3): 1 246 mill. kr– Drikkevarer: 786 mill. kr– Melk, meieriprodukter, egg og honning:

761 mill. kr– Pelsskinn og varer derav: 530 mill. kr

Boks 6.2 Import av jordbruksvarer 2015

6 varegrupper stod for 60 pst. av importen avjordbruksvarer målt i verdi:– Animalske og vegetabilske oljer:

6 564 mill. kr– Reststoffer/avfall fra næringsmiddel-

industri; tilberedt dyrefôr: 6 187 mill. kr– Frukt, bær og nøtter: 6 116 mill. kr– Tilberedte næringsmidler: 5 951 mill. kr– Drikkevarer: 5 855 mill. kr– Kornprodukter og bakverk: 4 343 mill. kr


I handelsavtaler som EØS-avtalen og EFTAs fri-handelsavtaler, gir Norge konsesjoner som inne-bærer redusert toll eller nulltoll for bestemtevarer fra avtalemotparten. Konsesjonene kan ogsåinnebære redusert toll eller tollfrihet for import avet bestemt kvantum gjennom importkvoter. Kon-sesjoner for sentrale norske jordbruksvarer gis iførste rekke gjennom importkvoter med et be-stemt kvantum, noe som gir bedre forutsigbarhetom effekter i det norske markedet.

De norske tollsatsene som er bundet i WTO,ble fastsatt basert på prisforskjeller mellomhjemme- og verdensmarkedet i perioden 1986–1988. Høye norske priser sammenlignet med ver-densmarkedet gav derfor høye tollsatser for enrekke jordbruksprodukter. Det høye nivået på ek-sisterende tollsatser gir prismessig preferanse3

for flere sentrale norske jordbruksprodukter,samtidig som det for andre sentrale sektorer ogvarer er liten eller ingen prismessig preferanse fornorsk vare. Liten eller ingen prismessig prefe-ranse skyldes at tollsatsene ikke kan økes ut overvåre WTO-forpliktelser, samtidig som prisene na-sjonalt har steget mer enn prisene på importert

vare. Verdien av kronetoll (kroner per kg/l) vilsom følge av inflasjon reduseres over tid, noe somsetter grenser for hvor stor forskjellen kan bli mel-lom prisene på norsk vare og importert vare. Foren rekke jordbruksvarer kan Norge velge mellombruk av kronetoll eller prosenttoll (pst. av varensverdi). For flertallet av disse varene vil prosenttollgi bedre beskyttelse enn kronetoll med gjeldendeprisnivå nasjonalt og internasjonalt.

Lav prismessig preferanse for norsk vare med-fører at internasjonale prisog valutasvingningervil kunne gi prissvingninger også i det norskemarkedet. Høy prismessig preferanse vil potensi-elt kunne påvirke konkurranse, mangfold og an-dre forbrukerhensyn i det norske markedet.

I tillegg til kvoter og tollreduksjoner som erbundet i internasjonale avtaler, kan Norge ensidigsette ned tollsatsen i en begrenset periode dersomden norske produksjonen ikke dekker etter-spørselen etter en jordbruksvare. Tollsatsen set-tes da slik at importprisen pluss toll tilsvarernorsk prisnivå. Formålet med ordningen er ålegge til rette for import av jordbruksproduktersom supplement til norsk produksjon ut fra hen-synet til forbrukere og næringsmiddelindustrien,og at den bidrar til å stabilisere markedet og pris-nivået. De senere årene er det i første rekke forstorfe og stykningsdeler av svin (for eksempel

3 Prismessig preferanse for norsk produksjon innebærer attollsatsen er høyere enn differansen mellom norsk og inter-nasjonal markedspris, og at importprisen dermed blirhøyere enn den norske markedsprisen.

1 Ett tonn yoghurt tilsvarer normalt om lag 900 liter melk, men kan variere opp til 3 000 liter melk, mens ett tonn ost tilsvarer om lag 10 000 liter melk.

Kilde: SSBs handelsstatistikk

Tabell 6.2 Import av viktige jordbruksvarer i tonn, 2013–2015

2013 2014 2015

Flytende melk 5 31 13

Yoghurt og syrnet melk1 6 751 7 871 8 531

Smør 405 432 359

Ost (uten UB)1 9 605 9 991 10 759

Storfekjøtt 13 905 11 556 22 366

Lam 3 218 2 394 1 605

Kylling 1 022 306 623

Ferske hønseegg (skallegg) 1 187 221 330

Poteter 61 400 56 000 48 500

Gulrot 7 497 6 164 6 034

Tomat 24 811 25 115 24 969

Epler 50 109 49 760 50 125

Jordbær 10 298 10 797 10 571


ribbe til jul) at det er gitt slike tollnedsettelser iperioder med for lite tilførsel fra norsk produk-sjon, men ordningen er tidligere benyttet blantannet for egg og produkter fra grøntsektoren.

Selv om tollvernet for varer som produseres iNorge i hovedsak gir preferanse for norsk vare, erdet en jevn økning i importen av slike varer, somfor eksempel ost, kornprodukter og bakverk,samt andre bearbeidede matvarer.

Importen av meierivarer er økende. For ost ogyoghurt utgjør importerte varer mer enn 10 pst.av forbruket. For flytende melk og noen hardeoster har innføringen av prosenttoll gitt prismes-sig preferanse for norske varer. For ost er detimidlertid betydelige tollfrie importkvoter, særligtil EU, og om lag 75 pst. av osteimporten innførestollfritt innenfor disse kvotene. Den økende im-porten av yoghurt de senere årene skyldes i storgrad vekst i salget av gresk yoghurt som importe-res til ordinære tollsatser. Tollsatsen for naturellyoghurt gir i liten grad preferanse for norskprodu-sert vare, samtidig som smaksatt yoghurt er kon-kurranseutsatt ved at tollsatsen er redusert for im-port fra EU gjennom protokoll 3 til EØS-avtalen.

Det importeres betydelige mengder storfekjøttinnenfor tollfrie kvoter, eller kvoter med sterkt re-dusert tollsats. Dette er kvoter som er gitt til EU, iWTO og til utviklingsland. Importen av storfekjøttutover kvotene varierer med norsk produksjon ogetterspørsel. Importkvoter og norsk produksjonav storfe har de siste årene ikke dekket etterspør-selen. De ordinære tollsatsene for hele/halveslakt og bakparter (pistoler) har derfor vært admi-nistrert ned i lange perioder for å øke importenslik at etterspørselen i markedet dekkes.

Tollsatsene for storfekjøtt varierer mellomulike stykningsdeler. For de fleste styknings-delene benyttes kronetoll, mens for indrefilet ertollsatsen avhengig av varens verdi (prosenttoll).Tollsatsene for ferske hele/halve skrotter gir pris-messig preferanse for norske varer med dagenspriser. Det samme gjelder biff og filet etter omleg-gingen til prosenttoll.

Lammekjøtt importeres hovedsakelig innenforWTO-kvotene, bilateral kvote til Island, samt fraGSP-land, inkludert kvoter fra Botswana, Namibiaog Swaziland. Som for storfekjøtt har tollsatseneblitt administrativt nedsatt i perioder der norskproduksjon og importkvoter ikke har vært tilstrek-kelig til å møte etterspørselen. Norsk produksjondekker nå etterspørselen, og tollsatsen har derforikke blitt satt ned de senere år. Prosenttoll forhele/halve slakt av lam gir prismessig preferansefor norsk vare.

Forbruket av svinekjøtt har økt over flere år.Norsk produksjon har likevel vært større ennforbruket, og overskudd har til dels blitt ekspor-tert innenfor rammen av eksportsubsidier i WTO-avtalen. Samtidig har det siden 2012 blitt impor-tert svinekjøtt innenfor tollkvoten som er gitt tilEU. Det har i svært liten grad vært import avsvinekjøtt innenfor WTO-kvoten. I perioder før julhar tollsatsen blitt administrert ned for å dekkeetterspørselen etter ribbe.

Både for ferske og fryste hele/halve skrotterav svin gir tollsatsen i dag prismessig preferansefor norsk vare. For mer verdifulle stykningsdelerer det imidlertid mulighet for import til priser somkan være lavere enn prisnivået for norske varer.

Importen av kyllingkjøtt har vært liten både tilordinær toll og innenfor WTO-kvoten. EU-kvotensom ble etablert i 2012 har derimot i stor grad blittutnyttet. Risiko for salmonellasmitte og antibio-tikaresistens har i perioder påvirket etterspørse-len etter både norsk og importert kylling.

For fjørfekjøtt gir tollsatsene hovedsakeligprismessig preferanse for norsk vare. Unntaket erfryst kyllingbrystfilet, som med gjeldende toll kanimporteres til en pris som kan ligge under norskpris.

Det er relativt liten ordinær import av skalleggog eggprodukter, og den begrensede importen somforekommer, er egg til industri som importeresinnenfor importkvoten til EU.

Tollsatsene for egg og eggprodukter girgenerelt lav prismessig preferanse for norske varer.Hittil har norsk næringsmiddelindustri og norskeforbrukere imidlertid foretrukket norske egg ogeggprodukter fremfor importerte. En årsak til dettekan være at norske egg i praksis er salmonellafrie.

Gjeldende tollsatser og priser gir prismessigpreferanse for norsk korn, mel og kraftfôr.Importen innenfor importkvoter med nedsatt toll-sats er imidlertid betydelig. Importkvotene fast-settes årlig basert på norske avlinger og forventetnorsk behov for korn og kraftfôrråvarer, og varie-rer derfor betydelig.

Frukt- og grøntsektoren har betydelig konkur-ranse fra import, og importprisen er i mange tilfel-ler retningsgivende for prisene i det norske mar-kedet, også i den norske sesongen når tollsatsenetil dels er betydelig høyere enn utenfor sesongen.Det gjelder for eksempel tidligpotet, epler og jord-bær. I tillegg til import til full toll kommer importmed lavere toll innenfor kvoter (EU og WTO).

For bearbeidede varer skal virkemidlene sombenyttes i samsvar med protokoll 3 til EØS-avtalenutjevne for råvareprisforskjeller, og dermed leggetil rette for konkurranse på like vilkår.


6.4 Internstøtte

Norges forpliktelser for bruk av internstøttefremgår av WTO-regelverket, inkludert Land-bruksavtalen, og den norske bindingslisten. Re-gelverket i Landbruksavtalen er differensiertbasert på hvor handelsvridende ulike støtteord-ninger anses å være. For ordninger som ansessom handelsvridende (AMS), er det satt en be-grensning for hvor mye støtte som kan gis. ForNorge er denne begrensningen på 11,449 mrd.kroner årlig. Denne begrensningen står fast uteninflasjonsjustering inntil det eventuelt blir enighetom en ny avtale med nye forpliktelser for brukenav handelsvridende støtte.

Norge skiller seg fra de fleste andre WTO-landved at en stor del av dette handlingsrommet be-nyttes. I 2015 utgjorde den norske handels-vridende støtten 94 pst. av tillatt nivå. For Norgesdel har reformer gjennom omlegging av markeds-ordninger i begrenset grad medført redusertAMS over tid, da handlingsrommet som er skaptved omleggingen er benyttet til prisøkninger påprodukter som fortsatt har målpris. En eventuellomlegging til volummodellen for svin, som omtaltunder markedsbalansering, vil medføre at hand-lingsrommet i AMS blir økt med i overkant av2 mrd. kroner sammenlignet med notifisert nivåfor 2015. Dette kan gi buffer for eventuell økning iproduksjon eller priser på gjenværende målpris-varer.

Siden Norge i dag benytter en så stor andel avhandlingsrommet for handelsvridende støtte, vildet fremover være begrenset mulighet for end-ringer av støtte eller priser som resulterer iøkning i AMS, uten at dette samtidig blir kompen-sert gjennom prisreduksjoner eller omlegging avstøtte eller markedsordninger for flere sektorer.Videre må Norge være forberedt på at det vedenighet om en ny WTO-avtale, kan bli reduksjoneri tillatt nivå for handelsvridende støtte.

WTO-regelverket gir også rom for at det kangis støtte til ordninger som ikke regnes som han-

delsvridende, og som ikke er ilagt øvre beløps-begrensninger. De minst handelsvridende støtte-ordningene, såkalt grønn støtte, skal utformes isamsvar med en rekke kriterier for å sikre at debare skal ha minimale effekter på produksjon oghandel. Støtte som er underlagt produksjons-begrensninger, såkalt blå støtte, kan ikke gis tilproduserte volumer ut over definerte nivåer i ba-sisperioden. Slik støtte skal med andre ord ikkeha til hensikt å øke produksjonen. Det er ingenbeløpsbegrensning for slik støtte under gjeldenderegelverk, men Norge må være forberedt på at detkan bli innført en øvre beløpsgrense for blå støttedersom det blir enighet om nye internstøtte-forpliktelser i WTO.

6.5 Eksportstøtte

I samsvar med eksisterende WTO-forpliktelser, eranledningen til å benytte eksportsubsidier begren-set til et gitt vareomfang. For hver enkelt vare erdet definert et øvre nivå for hvor stort beløp det ertillatt å gi og et maksimalt kvantum som kan subsi-dieres. Begge begrensninger må oppfylles sam-tidig. For bearbeidede produkter er det barebegrensning på tillatt støttenivå. Nivået på øvretillatte nivå på eksportsubsidiene, samt faktiskeksport i 2013–2015, går frem av tabell 6.3.

Ministererklæringen fra WTOs ministerkonfe-ranse i desember 2015 innebærer enighet om åeliminere bruken av eksportsubsidier med umid-delbar virkning. Norge, Canada og Sveits fikklikevel et unntak som gir mulighet til å videreføresubsidier til ost, smør, svinekjøtt og bearbeidedejordbruksprodukter frem til utgangen av 2020.For disse varene kan det samlede støttenivået forhver enkelt vare videreføres til utgangen av 2020,mens forpliktelsene når det gjelder maksimaltkvantum som kan motta eksportstøtte er endret.De nye kvantumsgrensene gjelder fra og med2016 og fram til utfasing ved utgangen av 2020.For Norge gir de nye kvantumsgrensene rom for

Tabell 6.3 Bundet nivå og faktisk bruk av eksportstøtte

Binding 2013 2014 2015

Vare Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn

Svinekjøtt 86,7 3 791,2 84,3 3 772,5 50,7 2 206,6 4,3 165,1

Ost 245,8 16 207,5 132,4 12 962,5 114,8 11 579,6 95,8 10 062,2

Smør 53,2 5 872,7 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 469,6

Bearbeidede produkter 36,4 - 30,6 - 28,1 - 25,8 -


at eksport av ost og smør kan videreføres i sammeomfang som faktisk eksport de senere årene.Eksporten av svin ville derimot ha blitt avgrensetav det nye taket i fire av de fem siste årene. Forbearbeidede jordbruksvarer er det ingen øvrekvantumsgrense, men beløpsgrensen blir videre-ført til utgangen av 2020.

Stortinget fattet i forbindelse med behandlingav Globaliseringsmeldingen vedtak om at

eksportsubsidier for de nevnte produktene skalfases ut i løpet av perioden frem til utgangen av2020 i samsvar med WTOs ministererklæring. Detlegges til grunn at eksportsubsidiene for ost av-vikles innen 1. juli 2020, og for smør og svinekjøttinnen utgangen av 2020. For bearbeidede jord-bruksprodukter legges det til grunn utfasinginnen utgangen av 2020.

Del IIØkt effektivitet og økt konkurransekraft

for jordbruksnæringen


7 Avtalesystemet og inntekt

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitik-ken utformes i jordbruksforhandlingene. Regje-ringen og samarbeidspartiene vil opprettholde av-talesystemet, og det skal legges vekt på forutsig-barhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet.

Det fremgår av formålsparagrafen i Hovedav-talen for jordbruket at:

«Avtaleverket for jordbruket har til formål åregulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagtemål for jordbruket, og som ikke er uttømmenderegulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»

Tilstrekkelig lønnsomhet i jordbruket er nødven-dig for å nå de landbrukspolitiske målene, og åsikre rekruttering til næringen. Slik de årlige for-handlingene er lagt opp, blir inntektsutviklingenavgjørende for avtalerammens økonomiske stør-relse. Selv om inntekt ikke fremgår eksplisitt avmålstrukturen, blir inntekt i de årlige forhandlin-gene likevel nærmest behandlet som et overord-net mål som dimensjonerer hvilke midler som stil-les til disposisjon for å videreutvikle tilskuddsord-ningene.

7.1 Avtalesystemet

Stortinget fastsetter målene, prioriteringer mellommålene og legger rammer for forhandlingene, ihovedsak gjennom behandling av meldinger, bud-sjettproposisjoner og proposisjoner om de årligeoppgjørene. Avtalesystemet gir jordbruksorgani-sasjonene innflytelse og medansvar for utformin-gen av virkemidlene, innenfor de mål og retnings-linjer Stortinget har lagt. Gjennom Hovedavtalenreguleres et formelt og gjensidig forpliktende sam-arbeid mellom staten og næringsutøverne.

Forhandlingene foregår om våren, om lag påsamme tid som inntektsoppgjørene. Jordbruks-oppgjørets plassering i tid begrunnes delvis medat nye målpriser skal tre i kraft fra 1. juli, sammeår, pga. matproduksjonens naturlige sesong. Opp-gjøret får først og fremst effekt på statsbudsjettetfor påfølgende år, men kan også innebære om-disponeringer innenfor gjeldende års budsjett.

Det er problematisk at beslutning om overfø-ringene til jordbruket tas før de samlede priorite-ringene om statsbudsjettet på høsten. Beslutnin-gene blir da ikke en direkte del av de helhetligeavveiningene, men det skiller seg heller ikke fraflere andre oppgjør som har konsekvenser forstatsbudsjettet. Forhandlingene kan også bidra tilhyppigere endringer i rammevilkår enn om ram-mevilkårene for jordbruket var lagt uten forut-gående forhandlinger med næringen. I prinsippetkommer store deler av virkemidlene opp til fullrevisjon hvert år. Ikke minst kan det bidra tilstørre kompleksitet i virkemidlene, og det kan blivanskeligere å gjennomføre nødvendige reformeri forhandlinger med medlemsorganisasjoner.

Jordbruksorganisasjonene er ansvarlige for åiverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtalergodkjent av Stortinget. Jordbruksavtaler står til-bake for lover og stortingsvedtak, og kan hellerikke kreves gjennomført i strid med traktater somer bindende for staten (Hovedavtalen § 3-2). Gjen-nom avtalesystemet har jordbruket påtatt seg detøkonomiske ansvaret for eventuell overproduk-sjon. Det betyr at det ikke kan kreves kompensa-sjon for inntektstap som følge av nasjonaltmarkedsoverskudd. Dette henger samtidigsammen med en gitt adgang til å iverksette mar-kedsbalanserende tiltak.

Det har over tid vært gjennomført en delendringer i målprissystemet, markedsordningeneog budsjettstøtten, delvis som en tilpasning til in-ternasjonale avtaler. Det har gitt avtalesystemetendret materielt innhold. Det er avgjørende atavtalepartene er i stand til å håndtere endringer ieksterne rammebetingelser for forhandlingene.Enten forhandlingene fører til avtale eller brudd,legges oppgjørene frem for Stortinget for god-kjenning, med forslag til vedtak om nødvendigebevilgninger. Overføringer fra staten som måttevære avtalt, er betinget av bevilgninger fra Stor-tinget (Hovedavtalen § 3-1).

Gjennom behandlingen godkjenner Stortingetat en eventuell avtale ligger innenfor de mål ogrammer stortingsflertallet har beskrevet, og leg-ger føringer for kommende oppgjør. Det påhvilerpartene et stort ansvar i å gjennomføre endringer


vedtatt i Stortinget, eller føringer fra behandlin-gen av et oppgjør, med sikte på best mulig målopp-nåelse, eventuelt med nye eksterne rammer forforhandlingene.

Regjeringen vil:

– Opprettholde avtalesystemet og legge vekt påforutsigbarhet og reformer som kan gi øktlønnsomhet

7.2 Inntektsutvikling og inntektsmål

Det er fundamentale forskjeller på lønn for ansattelønnsmottagere og nettoinntekt hos privatenæringsdrivende. Hos lønnsmottagere avtales engodtgjørelse, og den avtalte lønnen blir resultatetfor den ansatte og i statistikken. Næringsdriven-des nettoinntekt består av inntekter, fratrukketvariable og faste kostnader. I jordbruket utgjørkostnadene om lag 2/3 av bruttoinntekten. Småendringer i inntekter eller kostnader, som ikke på-virkes av jordbruksforhandlingene, kan endrenettoinntekten vesentlig.

Oppgjørets påvirkning på inntektsdannelsenskjer i hovedsak på inntektssiden, gjennom mereller mindre regulert prisdannelse og ved stats-tilskudd til driften. Inntektsendringen fra et år tildet neste i jordbruket er resultat av det som skjer ijordbruksoppgjøret, en rekke beslutninger i detenkelte foretak, og en rekke andre forhold somverken oppgjøret eller den enkelte bonde rår over,

for eksempel makroøkonomiske fluktuasjoner,endringer i forbrukernes etterspørsel og vær-forhold. Det er derfor ikke mulig verken å styreeller registrere nettoinntekten for næringsdri-vende tilnærmelsesvis like presist som for lønns-mottagere. Variasjonen er illustrert i figur 7.1 somviser årlig endring i årslønn for lønnsmottagere ognettoinntekt i jordbruket, basert på Budsjett-nemndas normaliserte regnskap, hvor en del årligvariasjon er eliminert. Figuren illustrerer at detfor jordbruket er nødvendig å vurdere inntekts-utviklingen over noe tid.

Siden tidlig på 90-talet har inntektsmålet værtformulert i varianter av å sikre eller legge til rettefor at jordbruket skal ha en inntektsutvikling og so-siale vilkår på linje med andre grupper i samfun-net. I praksis har en målt registrert gjennomsnitt-lig inntektsutvikling i Totalkalkylen for jordbru-ket, uten å tallfeste effektivitetskrav, men med for-utsetning om tilstrekkelig produktivitetsutvikling.Konkretiseringen av inntektsmålet i forhandlings-sammenheng har vært prosentvis lik inntekts-vekst som andre grupper. Andre grupper har sidentidlig på 1990-tallet vært årslønn for alle grupperav lønnsmottakere.

Det varierer mye fra år til år hvilken ramme iforhandlingene som er nødvendig for å legge tilrette for en gitt inntektsutvikling i jordbruket. Detskyldes endringer i produktivitetsutvikling, for-skjeller i prisutvikling på det som ikke er avtalebe-stemt (inntekts- og kostnadssiden), og avviklingav målpriser. De brune søyledelene i figur 7.2viser hvilken ramme som var nødvendig for å

Figur 7.1 Årlig endring i nettoinntekt for jordbruket, normalisert regnskap, og årlig endring i årslønn for lønnsmottagere

-5,0 %

-2,5 %

0,0 %

2,5 %

5,0 %

7,5 %

10,0 %

12,5 %

15,0 %

17,5 %

20,0 %

03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16*

Jordbruk Årslønn lønnsmottagere


legge til rette for lik prosentvis vekst som andregrupper det enkelte år. Den oransje delen av søy-lene viser den delen av rammen som la til rette fornivåheving ut over lik prosentvis vekst. Figuren il-lustrerer at dersom kostnads- og produktivitetsut-viklingen tilsier det, kan det legges til rette forsamme inntektsutvikling som for andre gruppermed negativ ramme i jordbruksoppgjøret. Tiltross for lave rammer, i historisk sammenheng de

siste 3 årene, la avtalen i 2016 til rette for en inn-tektsvekst på 18 ¾ pst. for perioden 2014 til 2017.

Som figur 7.2 viser, har det i alle oppgjør fra2005 vært lagt til rette for en nivåheving ut over likprosentvis vekst. All inntektsvekst ut over lik pro-sentvis vekst innebærer nivåheving. Figur 7.3 vi-ser inntektene i jordbruket i pst. av alle grupperav lønnsmottagere, med grunnlag i Totalkalkylenfor jordbruket, normalisert regnskap, beregnet av

Figur 7.2 Rammene for jordbruksoppgjørene 2002–2016, fordelt på nødvendig ramme for lik prosentvis vekst (brun del av søylene), og eventuelle tillegg ut over det. Mill. kroner

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

2002

NB

2003

NB/N

BS

2004

NB/N

BS

2005

NB/N

BS

2006

NB

2007

NB/N

BS

2008

NB/N

BS

2009

NB/N

BS

2010

NB

2011

NB

2012

BRUDD

2013

NB/N

BS

2014

BRUDD

2015

NB

2016

NB

Mill

. kro

ner

% som andre grupper Justeringsforhandling Nivåheving/etterslep Engangsbevilgning LUF

Figur 7.3 Beregnet vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk, ifølge normalisert regnskap beregnet i 2015, i pst. av gjennomsnittlig årslønn for lønnsmottagere

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16*


Budsjettnemnda for jordbruket i 2015. Verdien avjordbruksfradraget ved ligningen er inkludert.

Det er utfordrende å måle inntektsutviklingenfor private næringsdrivende. I forhandlings-sammenheng benyttes Budsjettnemndas Total-kalkyle for jordbruket, Normalisert regnskap.Totalkalkylen er et sektorregnskap som skal visetotalverdiene som skapes i norsk jordbruk ved åutnytte jordbrukets produksjonsressurser. I disseressursene inngår også de ikke-avskrivbare drifts-midlene jord og melkekvoter. Driftsoverskuddet(vederlaget til arbeid og kapital) skal gi avkast-ning til alt utført arbeid i sektoren (både eget ogleid arbeid) og kapitalen som regnes å tilhøre sek-toren (herunder jord). I totalkalkylen inngår der-for innleid arbeid i arbeidsforbruket og kostnadertil leid arbeid føres ikke. Tilsvarende føres ikkeinntekter og kostnader fra jordleie. Kapitalen i leidjord inngår i balansen. Gjeld på bortforpaktedebruk inngår i jordbruksgjelda, med tilhørenderentekostnad.

Totalkalkylen for jordbruket er ikke egnet til åmåle gjennomsnittlig inntektsnivå i næringen. Of-fentlige myndigheter kan ikke ha forpliktelserknyttet til nettoresultatet hos private nærings-drivende. Nettoinntekten er resultat av en rekkebeslutninger de enkelte næringsutøverne selv rårover. Det er stor variabilitet i inntektsdannelsen,også mellom bruk med likeartede forutsetningerfor driften.

Videre er det usikkerhet om grunnlagsdata. Etsektorregnskap for selvstendig næringsdrivendekan ikke ha samme presisjonsnivå som lønns-

statistikk, og kan dermed heller ikke brukes påsamme måte. Hvert år gjør Budsjettnemnda forjordbruket større og mindre endringer i tall-seriene i Totalkalkylen, som følge av at nytt data-grunnlag foreligger, ofte med grunnlag i nye un-dersøkelser fra Statistisk sentralbyrå. De sisteårene har blant annet nye data for investeringer,vedlikehold, arbeidsforbruk og hagebruk endrettallseriene, også bakover i tid. Arbeidsforbruket iTotalkalkylen er fastsatt med stor usikkerhet,med grunnlag i SSBs tellinger basert på selvangi-velser fra de næringsdrivende. I NIBIOs drifts-granskinger fører deltagerbrukene timelister,som antas å gi sikrere registreringer enn i SSBsutvalgsundersøkelser. Figur 7.4 og tabell 7.1 viserlikevel betydelig variasjon i arbeidsforbruk per kuog per sau mellom bruk. Det er en rekke godegrunner til variasjonen i et enkelt års observasjon,som variasjon i effektivitet, hvor kapitalintensivdriften er, spesielle forhold i det enkelte år ogusikkerhet i registreringene.

I tillegg til denne variasjonen og endringersom følge av nytt datagrunnlag, beregnes norma-lisert regnskap hvert år for de siste 14 årene, for åjevne ut for avlingsvariasjoner. Det gir årligendringer i avlingstrendene. Alle disse forholdenegjør at kalkylen endrer seg fra beregningsår tilberegningsår, både med hensyn på nivå og utvik-ling. Videre har Totalkalkylen med alle bruk, ogsåbruk hvor jordbruksinntekten er en svært litendel av de samlede inntektene. Skattestatistikkenviser at om lag en fjerdedel av selvangivelsene frapersonlig drevne jordbruksforetak over tid har

Figur 7.4 Arbeidsforbruk per ku og per sau for bruk i NIBIOs driftsgranskinger. Timer per enhet i 2014

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Tim

er p

er e

nh

et

Årskyr

0

10

20

30

40

50

60

70

0 100 200 300 400 500 Vinterfôra sauer


negativ næringsinntekt fra jordbruk. Tabell 7.1viser inntektsfordelingen for 2014. Det må antas atmange ikke først og fremst maksimerer profitten iforetaket. Jordbrukshusholdningene har samledeinntekter som minst er på linje med andre grup-per, særlig pga. yrkeskombinasjoner og lønns-inntekter. Dette bidrar også til at det sosialeaspektet ved inntektsmålet, som ble lagt vekt påfra midten av 1900-tallet, kan tones ned.

Regjeringen mener prinsipielt at inntekt ikkebør være et særskilt mål for jordbrukspolitikken.Å legge til rette for en tilstrekkelig inntektsutvik-ling er et virkemiddel for å nå samfunnets mål forjordbruket. Bønder er private næringsdrivende,med betydelig ansvar for, og påvirkning på, detøkonomiske resultatet de oppnår gjennom driften.Det offentlige kan bare gi muligheter, som bøn-dene selv må utnytte best mulig. Samtidig er deoffentlig gitte rammebetingelsene viktige i inn-tektsdannelsen, og etter en samlet vurdering fore-slår regjeringen å videreføre inntektsmålet.

Men slik inntektsmålet i dag brukes, blir det ipraksis et overordnet mål for jordbrukspolitikkensom dimensjonerer rammen under forhandlin-gene, og som kan overstyre andre hensyn. Inn-tektsmålet bør i større grad vurderes på linje medandre målsettinger, og i gitte situasjoner bli vektetannerledes enn i dag. I jordbruksoppgjøret børdet i større grad forhandles om overføringer meruavhengig av inntektsutvikling, og mer ut i fra hvasom er nødvendig, sett fra samfunnets side, for ånå målene for politikken. God markedstilpasningog fortsatt god produktivitetsutvikling, vil uansettvære avgjørende grunnlag både for lønnsomhets-utviklingen og for jordbrukets konkurransekraft.

Ved måling av inntektsutviklingen har verdienav jordbruksfradraget ved ligningen siden 2000

vært lagt til beregnet nettoinntekt før skatt. Jord-bruksfradraget har blitt benyttet til å kompenserefor andre endringer i jordbruksbeskatningen. Nårinntektsberegningen blir delvis skattejustert, blirdet uklart hva slags nettoinntekt som beregnes.For å klargjøre og forenkle et teknisk komplisertgrunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene,mener regjeringen at inntektsutviklingen bør må-les på nivå før skatt. Som følge av dette bør tilleg-get for verdi av jordbruksfradraget utgå både i To-talkalkylen for jordbruket og i referansebruksbe-regningene.

Oppsummering kapittel 7

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitik-ken, og for inntektsdannelsen i jordbruket, utfor-mes i jordbruksforhandlingene. Tilstrekkeliglønnsomhet er nødvendig for å nå de landbruks-politiske målene, og sikre rekruttering til nærin-gen.

Regjeringen vil:

– Opprettholde avtalesystemet og legge vekt påforutsigbarhet og reformer som kan gi øktlønnsomhet

– Videreføre inntektsmålet for jordbruket– Måle inntektsutviklingen i forhandlingssam-

menheng på nivå før skatt, dvs. uten tillegg forberegnet verdi av jordbruksfradraget ved lig-ningen

– I større grad enn i dag avveie inntektsmåletmot andre målsettinger

Tabell 7.1 Næringsinntekt per bedrift (bruker og ektefelle) i jordbruket. Andeler fordelt etter inntekts-intervallene i jordbruksfradraget

Uten 1–63 500 63 500–200 000 200 000–334 300 Over 334 300

2014 26,9 % 17,0 % 21,2 % 11,4 % 23,5 %


8 Økt produksjon på norske ressurser

Hovedformålet med jordbrukspolitikken skalvære en kostnadseffektiv matproduksjon. Regje-ringen legger stor vekt på produksjonsmålet, ogmener at effektiv matproduksjon skal veie tungt iforhold til andre hensyn, men produksjonen måvære bærekraftig.

Denne prioriteringen innebærer at regjerin-gen vil videreføre arbeidet med å legge til rette forforetak som har muligheter til å utvikle produksjo-nen og redusere kostnadene per produsert enhet.Økt produktivitet og styrket konkurransekraft vilvære avgjørende for at målet om økt produksjonkan realiseres. Regjeringen legger stor vekt påden private eiendomsretten og vil vurdere kritiskbegrensninger som hindrer det enkelte foretak i åeffektivisere produksjonen og tilpasse den til sittressursgrunnlag.

Det er forbrukernes etterspørsel som gir pro-duksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, måproduksjonen økes i takt med den endrede etter-spørselen for å holde hjemmemarkedsandelenepå samme nivå. Å øke produksjonen er ambisiøstmed arealressursene og de naturgitte forutsetnin-gene for jordbruksproduksjon i Norge. Jordbru-ket har gjennomgående høye markedsandeler påhjemmemarkedet for husdyrprodukter, med unn-tak for storfekjøtt. På korn og i grøntsektoren erhjemmemarkedsandelen lavere. Delvis har det desiste årene vært markedsoverskudd for viktigehusdyrprodukter.

8.1 Økt produksjon

Naturgitte forhold gjør at for planteprodukter sommatkorn, frukt, bær og grønnsaker er hjemme-markedsandelene lave. Norge har alltid måttetimportere store deler av de energirike, og billige,plantebaserte matvarene. Hjemmemarkedsande-len/selvforsyningsgraden for energi har i mangetiår variert rundt 50 pst. Det er særlig variasjon imatkornavlingene som gir variasjon i hjemme-markedsandelen for energi. Hjemmemarkedsan-delen for protein i matvarene er om lag 20 pro-sentpoeng høyere enn for energi. Det skyldes atnorsk jordbruk er dominert av husdyrhold hvor

produktene er mindre energirike, men har høytproteininnhold. Det har alltid ligget til grunn fordet norske produksjonsmålet å dyrke det landethar naturgitte forutsetninger for.

Utviklingen i produksjonsmengden kan målesmed flere ulike indikatorer. Selv om produksjons-mengden i jordbruket nesten er doblet siden1960, er selvforsyningsgraden omtrent densamme. Norge er helt avhengig av gjensidig han-del med omverdenen på mange områder, også forå ivareta matsikkerhet for befolkningen. Regjerin-gen er positiv til handel med omverdenen også pålandbruksområdet. Selvforsyningsgraden bør en-kelt beskrive hvor mye av energien vi spiser somer produsert i Norge. En rekke av jordbruketsdriftsmidler, ut over fôrråvarer, er importert. Selv-forsyningsgraden korrigert for import av fôr børikke være et resultatmål for økt matproduksjonmed grunnlag i norske ressurser. Selvforsynings-graden korrigert for import av fôr sier lite omstørrelsen på fôrimporten, og hvilke fôrråstoffsom importeres. Det legges derfor opp til å følgeutviklingen i hjemmemarkedsandelen for råvarertil kraftfôr i resultatmålingen, jf. figur 8.2 som vi-ser utviklingen i importen av de ulike bestandde-lene i kraftfôret.

Selvforsyningsgraden er et mål for hvilkenmarkedsandel matsektoren har her hjemme, ogikke et mål på forsyningsberedskapen. For mat-sikkerheten er handel og ivaretagelse av produks-jonsressursene også avgjørende. Økt produktivi-tet og bedre konkurransekraft er nødvendig for åbeholde markedsandelene og dermed selvforsy-ningsgraden oppe, og holde kostnadene med poli-tikken for skattebetalerne og forbrukerne nede.

Føringer om hvordan produksjonen skalforegå og hvor høyt produksjonsmålet skal priori-teres i forhold til andre mål, har stor betydning forhva som er effektiv bruk av virkemiddel. Regjerin-gen prioriterer effektiv vareproduksjon høyt oghar gjennomført flere tiltak for å øke effektivite-ten, blant annet ved å legge til rette for struktu-rendringer. Miljøhensyn og landbruk over helelandet krever andre, og mer differensierte virke-midler for å kompensere for svikt i markedet ogav hensyn til fordeling.


Det er markedsmessig rom for økt norsk pro-duksjon, men det er krevende å øke produksjo-nen. Det skyldes delvis importkonkurranse ogdelvis at ulike produksjoner konkurrerer medhverandre om de mest produktive jordbruksarea-lene. Regjeringen vil legge til rette for økt produk-sjon og vil, i de løpende jordbruksavtalene, priori-tere sektorer med størst markedspotensial i for-hold til forbrukerens etterspørsel. Fortsatt øktmatproduksjon krever at virkemidlene legger tilrette for at de mest produktive arealene i stor gradbrukes til produksjon av planteprodukter til mat,som matkorn, poteter og frukt, bær og grønnsa-ker. Samtidig må det grasbaserte husdyrholdetøkes i grasområdene, med vekt på bedre grovfôrog bedre utnytting av beitearealer i inn- og ut-mark.

Det er en naturlig del av den videre utviklin-gen av virkemidlene, med sikte på å opprettholdeden geografiske produksjonsfordelingen, at subsi-diering av grasbasert husdyrhold i de typiskekornområdene reduseres. Det er først og fremstdifferensieringen av økonomiske virkemidler somkan sikre stabilitet i den geografiske produksjons-fordelingen. Ved behandlingen av jordbruksavta-len i 2016 pekte også stortingsflertallet på at småog mellomstore bruk er viktige for å utnytte pro-duksjonspotensialet i mange deler av landet. Øktproduktivitet og styrket konkurransekraft vil væreavgjørende for at målet om økt produksjon oghøye hjemmemarkedsandeler kan realiseres. An-dre tiltak som kan forsterke grunnlaget for dengeografiske produksjonsfordelingen kan vurderesi de årlige jordbruksoppgjørene.

Regjeringen vil:

– Legge til rette for økt effektivitet og for at jord-brukets produksjon av mat kan øke der det ermarkedsmuligheter for det

8.2 Bruk av norske ressurser

Ved behandlingen av de siste årenes jordbruks-oppgjør har Stortinget lagt vekt på at økt produk-sjon, så langt som mulig, skal skje med grunnlag inorske ressurser. Det innebærer at husdyrpro-duksjonen så langt som mulig skal skje på grunn-lag av norsk grovfôrareal, beitebruk og norskefôrråvarer, inkl. korn. Med økende kjøpekraftøker kjøttkonsumet, og dermed fôrbehovet. Be-grensninger i jordbruksarealet gjør det utfor-drende å både øke planteproduksjonen tilmenneskemat og dyrefôr. Regjeringen vil peke påat den norske matsektoren og norsk jordbruk all-tid har hatt behov for import av mat, fôrråvarer ogdriftsmidler. Import av fôrråvarer har bidratt tilbedre fôr og et mer konkurransedyktig og effek-tivt husdyrhold. Videre arbeid for å øke arealpro-duktiviteten, og å hente fôrråvarer fra nye kilder,vil være avgjørende for at en økende husdyrpro-duksjon skal kunne skje med grunnlag i norskeressurser.

I normale avlingsår utgjør norske råvarer omlag 80 pst. av det totale fôrbehovet. Om lag 2/3 avdet norske jordbruksarealet er gras, høstet grov-fôr og beite, og det utgjør over 50 pst. av fôrfor-bruket til norske husdyr. Det er en betydelig pro-

Figur 8.1 Sammensetning av fôret til husdyr og andel norsk av totalfôret

34 %

19 %

45 %

2 %

Høstet grovfôr Beite Kraftfôr Annet fôr

79 %

21 %

Norsk Importert


duksjon av norsk fôrprotein i grasproduksjonen.Om lag 16 pst. protein gjør at en normal norskgrasavling årlig produserer 440 mill. kg protein.Kraftfôr utgjør om lag 45 pst. av totalt fôrforbruk.Denne andelen har økt de siste 20 årene.

Å øke norskandelen i fôret betyr på kort sikt at(1) kvaliteten på grovfôret må økes, slik at enstørre del av fôret til drøvtyggerne kan være grov-fôr og (2) norsk produksjon av fôrkorn må økes.På lengre sikt vil forskning og fôrutvikling avgjørei hvilken grad norskandelen kan øke for de ulikebestanddelene i kraftfôret. Figur 8.2 viser nor-skandelen for hovedingrediensene i kraftfôr.

Etter flere år med dårlige kornavlinger, gjordeto år med gode kornavlinger at importen av fôr-korn ble sterkt redusert i 2015. Andelen norskeråvarer i kraftfôret økte med 9 prosentpoeng fra2014 til 2015, fra 46 pst. til 55 pst. Korn er først ogfremst en karbohydratråvare i kraftfôret. Av hen-syn til fôrkvalitet brukes i økende grad andre, ogimporterte, karbohydratråvarer enn norsk korn,blant annet mais og sukkerroer. Videre arbeidmed sikte på økt arealproduktivitet og kvalitet eravgjørende for bruken av norsk korn i kraftfôr, ikonkurranse med import av andre karbohydratrå-varer.

Krav til energi- og proteininnhold i kraftfôretgjør at andelen karbohydrater i kraftfôret reduse-res og andelen protein og fett øker. Norskandeleni kraftfôret er særlig redusert for fett- og protein-fraksjonen, spesielt som følge av forbudet motbruk av kjøttbeinmel og fiskemel i dyrefôr fra hen-holdsvis 2003 og 2010. Importert soya er i dag en

viktig proteinkilde. Soya utgjør likevel under 5 pst.av fôret til norske husdyr og er en høykonsentrertproteinkilde som passer veldig godt sammen mednorsk korn. Det pågår lovende forskning på å ut-nytte ressurser i havet og skogen som protein-kilde. Kommersielt ligger omfattende bruk noefrem i tid.

Regjeringen vil sikre grunnlaget for den geo-grafiske produksjonsfordelingen, og legge til rettefor økt bruk av norske fôrressurser, herunder ut-marksbeite. Videre vil regjeringen bidra til åholde fôrkostnadene på et nivå som legger grunn-lag for et konkurransedyktig husdyrhold. Det eravgjørende både for å øke husdyrproduksjonen ogbruke arealressursene over hele landet. En forhøy kraftfôrpris vil redusere lønnsomheten også idet grasbaserte husdyrholdet og vil kunne bidratil færre bruk og redusert dyretall, med mindrebruk av grasarealene i distriktene som resultat.

Regjeringen vil:

– Sikre grunnlaget for den geografiske produk-sjonsfordelingen

– Legge til rette for økt bruk av norske fôrressur-ser, herunder utmarksbeite

8.3 Utviklingen i bruk av kraftfôr

Bruken av kraftfôr har økt i lang tid. En viktig år-sak er sterk vekst i forbruket av svinekjøtt, kyllingog egg. Veksten i disse produksjonene fra 2000 gir

Figur 8.2 Andeler norske råvarer i kraftfôret, 1997–2015

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1997 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Karbohyrater Fett Protein Totalt


marked for om lag 500 000 dekar fôrkorn. I tillegger riktig fôrkvalitet viktig i arbeidet med å økeytelse, produktivitet og lønnsomhet i husdyrhol-det. Det har også gjort at bruken av kraftfôr harøkt i melkeproduksjonen. Etter at ytelsen per kuvar relativt stabil på 80- og 90-tallet, økte ytelsenog kraftfôrbruken fra århundreskiftet. Forløpetfaller ikke sammen med endring i prisen på kraft-fôr til drøvtyggere.

I perioden fra 1990 til 1996 ble kraftfôrpriseneredusert med 30 pst. nominelt. På 90-tallet faltmelkekonsumet betydelig, antall melkekyr gikkned, melkeytelsen holdt seg stabil, og antall am-mekyr økte. Samtidig økte grasarealet. Fra 1990og frem til i dag er summen av antall melke- ogammekyr redusert med 15 pst., mens arealet aveng og beite har økt med 20 pst., jf. figur 8.3.Antall sau har ligget på om lag samme nivå i perio-den, og påvirker derfor i liten grad endringer ibruk av grasarealene.

Rundt år 2000 økte bruken av kraftfôr, ogytelsen per melkeku økte, samtidig som antalletmelkekyr ble ytterligere redusert. Fra 2006 be-gynte kraftfôrprisen å stige igjen, som følge avhøyere kornpriser og dyrere råvareimport. Like-vel fortsatte bruken av kraftfôr å øke. Tyve pst.økning i eng/beitearealet i en situasjon hvor antal-let kyr er redusert med 15 pst. tilsier vesentligekstensivering i bruken av grasarealene. Rundtdette makrobildet er det en del variasjon. Gras-arealet er redusert noen steder, for eksempel påVestlandet, men det er mer enn erstattet av øktareal andre steder. Både av hensyn til å holde detgrasbaserte husdyrholdet oppe i distriktene og av

hensyn til kornproduksjonen, og dermed samletproduksjonsvolum i jordbruket, bør ikke slik end-ring skje i for stort omfang. Det var bakgrunnenfor reduksjonen i subsidieringen av grasarealer påØstlandet i jordbruksavtalen 2016.

Figur 8.3 viser at grasarealene utnyttes dårli-gere enn tidligere. Grovfôrproduksjonen kan økesvesentlig på eksisterende grasarealer, og kostna-dene ved å øke grovfôrproduksjonen tilsvarerbare de variable kostnadene. Det vil si at margi-nalkostnadene er klart lavere enn kraftfôrkostna-den. Figuren illustrerer at det er andre forholdenn prisen på kraftfôr som særlig avgjør tilpasnin-gen med hensyn på bruk av grovfôr og kraftfôr.

Etter tusenårsskiftet har melkekvoter værtomsettelige i varierende omfang. Det pågår enomfattende fornyelse av driftsapparatet, 30–40 åretter investeringsbølgen fra midt på 70-tallet. Byg-gekostnadene i Norge har økt mye, og det økono-miske insentivet for å utnytte bygningskapasitetentil å produsere stort volum har blitt sterkere. For åoppnå dette er både grovfôr med god kvalitet ogmer kraftfôr viktige virkemidler.

Balansen i bruk av kraftfôr og grovfôr vil væreet resultat av økonomiske, strategiske/praktiskebeslutninger på den enkelte gård. Bevilgningenetil areal- og beitetilskudd har økt fra nær null i1990 til vel 4 mrd. kroner i 2015. Det har bidratt tilå holde arealene i drift selv med redusert grovfôr-behov. Siden 2000 har melkeprisene til produsentøkt med over 70 pst. I 2000 utgjorde melkeinntek-ten 4 ganger mer enn melkebøndenes inntekt frahusdyrtilskudd. I 2016 hadde dette forholdet økttil 8 ganger. Disse forholdene bidrar til økt lønn-

Figur 8.3 Utvikling i areal, antall kyr, kraftfôrpris og ytelse per ku siden 1990. Indekser 1990=100

60 65 70 75 80 85 90 95

100 105 110 115 120 125 130

1990 1991

1992 1993

1994 1995

1996 1997

1998 1999

2000 2001

2002 2003

2004 2005

2006 2007

2008 2009

2010 2011

2012 2013

2014 2015

2016*

Areal eng og beite Antall kyr totalt Pris, kraftfôr til drøvtyggere Ytelse per ku


somhet i en tilpasning med høy ytelse, som krevergrovfôr og kraftfôr med høy kvalitet.

Et lønnsomt og konkurransedyktig husdyr-hold er avgjørende for produksjonsvolumet, ogdermed også for bruken av norske ressurser. Ensvekkelse av økonomien gjennom økte kraftfôrpri-ser vil på sikt kunne bidra til færre husdyrprodu-senter, med påfølgende nedgang i bruk av grov-fôrareal. Men økt bruk av norske ressurser kanogså oppnås gjennom bedre kvalitet på grovfôret.Tall fra TINE viser at melkeprodusentene medmeget høy ytelse har en lavere andel kraftfôr enngjennomsnittet. Bedre, og økt, bruk av grovfôr vilsenke fôrkostnadene og bedre utnyttingen av nor-ske grasarealer.


Hovedformålet med jordbrukspolitikken skalvære en kostnadseffektiv matproduksjon. Det erforbrukernes etterspørsel som gir produksjons-mulighetene, med grunnlag i naturressursene ogdet norske klimaet.

Regjeringen vil:

– Legge til rette for økt effektivitet og for at jord-brukets produksjon av mat kan øke der det ermarkedsmuligheter for det

– Sikre grunnlaget for den geografiske produk-sjonsfordelingen

– Legge til rette for økt bruk av norske fôrressur-ser, herunder utmarksbeite


9 Forenkling

Regjeringen mener det er viktig å forenkle ordnin-gene i jordbrukspolitikken for å bidra til en mereffektiv og lønnsom sektor og sikre legitimitetentil ordningene. En enklere virkemiddelbruk i jord-brukspolitikken vil kunne gi en politikk som blirlettere å forstå både for næringsutøverne, forvalt-ningen og samfunnet ellers.

Et enklere virkemiddelsystem med færre ord-ninger basert på større individuell frihet innenforet begrenset antall tilskuddsordninger skal væreretningsgivende for politikken. Nedenfor gjenn-omgås prinsipper og føringer for det videre arbeidmed forenklinger av virkemidlene over jord-bruksavtalen. Regjeringen vil at avtalepartene ijordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå foren-klinger ved hvert jordbruksoppgjør. Regjeringenforeslår også forenklinger i kapitlene om mar-kedsbalansering, miljø og vurderer forenklinger iforvaltningssystemet for produksjonstilskudd.

For næringsdrivende i jordbruket som i alleandre sektorer, er det avgjørende at myndighete-nes eventuelle reguleringer er enkle og lite byrå-kratiske. Det er mange utfordringer i samfunnetsom kan løses uten offentlige ordninger dersomrammebetingelsene legger til rette for det. Denenkelte næringsutøver må få større frihet til å be-stemme over egen virksomhet. Det må bli størrerom for å være kreativ, og mer ansvar og initiativmå overlates til næringsutøverne selv.

9.1 Et enklere virkemiddelsystem

Regjeringen oppnevnte i 2014 en arbeidsgruppemed mandat å gjennomgå mulige forenklinger avjordbruksavtalens virkemidler. Arbeidsgruppen lafrem en foreløpig rapport til jordbruksforhandlin-gene i 2015, og avsluttende rapport den 11. januar2016. I denne rapporten ble det benyttet to ulikeinnfallsvinkler i vurderingen av mulige forenklin-ger:– Utforme et helt nytt virkemiddelsystem fra

bunnen av, omtalt som «Revolusjonsalternati-vet»

– Forenkle dagens virkemiddelsystem, omtaltsom «Revisjonsalternativet»

Forenklinger ble vurdert med grunnlag i 6 vurde-ringskriterier og gruppen gjorde en gjennomgangav alle enkeltordningene i jordbruksavtalen. I for-enklingsgruppens rapport ble det lagt frem enmeny av forenklingstiltak uten at gruppen tokkonkret stilling eller ga anbefalinger.

Regjeringen mener at de gjeldende hovedmålfor landbrukspolitikken kan nås med et virkemid-delsystem i tråd med arbeidsgruppens «revolu-sjonsalternativ». Det tar utgangspunkt i hvilke til-skuddsordninger som ville ha blitt etablert hvisdet i dag skulle utformes et virkemiddelsystem frabunnen av. Syv tilskuddsordninger med mindredifferensiering enn i dag vil i stor grad bidra til åoppnå de landbrukspolitiske målene, og i tilleggmå dagens virkemidler som ivaretar nasjonalt an-svar og infrastruktur videreføres:1. Et generelt pristilskudd for å gi tilstrekkelig

produksjonsavhengig inntekt, differensiertmellom produksjoner

2. Et distriktsdifferensiert pristilskudd for utjev-ning av ulike regionale produksjons- og frakt-kostnader

3. Et tilskudd per dekar for alt areal, bare diffe-rensiert mellom produksjoner

4. Et driftstilskudd per foretak for bruk med melkog ammekyr

5. Et husdyrtilskudd med ulike satser for dyre-slag, med strukturdifferensiering

6. Et ekstra tilskudd til økologisk produksjon7. En ordning for miljøvirkemidler8. En bevilgning til virkemidler som ivaretar na-

sjonalt ansvar som for eksempel infrastrukturog FoU/rådgiving

En slik omlegging til et grovmasket system vil giøkonomiske utslag for mange enkeltbruk. Bereg-ninger gjort ved hjelp av NIBIOs modellverktøy,tyder likevel på at såpass store endringer i virke-middelbruken er mulig å gjennomføre med rela-tivt moderate omfordelingseffekter. Beregningerav statiske og dynamiske effekter er imidlertidusikre. Markedssituasjonen og konkurransen imarkedet vil avgjøre i hvor stor grad aktørene imarkedet selv vil bidra til geografisk utjevning.


Jordbruk er en næring basert på stor kapi-talinnsats og langsiktig planlegging. Gårdsbruk erofte i betydelig grad familiebedrifter der boligener en del av landbrukseiendommen. Det forutset-ter at næringen også må ha en viss stabilitet ogforutsigbarhet i sine rammebetingelser. Dette til-sier at store omveltninger i virkemiddelbrukenover kort tid er uheldig. Med bakgrunn i denlange historien og gradvise oppbyggingen avdagens virkemiddelsystem, og hensynet til forut-sigbarhet for jordbruksnæringen, er det vanskeligå gjennomføre store endringer på kort tid. Regje-ringen vil derfor gjennomføre en gradvis foren-kling av virkemidlene som er rettet mot jord-bruksnæringen.

9.2 Forenkling er nødvendig

Færre ordninger og et mer oversiktlig virkemid-delapparat gjør det enklere å analysere konse-kvenser av endringer eller ulike prioriteringer.Forenklinger vil nesten alltid medføre noe omfor-deling mellom enkeltbruk fordi de da ikke isamme grad kan målrettes mot spesifikke mål-grupper eller områder.

Det vises for øvrig til forslagene og vurderin-gene i forenklingsutvalgets rapport når det gjeldermuligheter for ytterligere forenklinger.

Regjeringen mener at avtalepartene i jord-bruksforhandlingene bør pålegges et genereltmandat om at forenklinger av virkemidlene skalvære et sentralt tema ved de årlige forhandlin-gene. Partene bør være tilbakeholdne med å inn-føre nye virkemidler, og alle virkemidler børregelmessig gjennomgås med tanke på forenklingmed grunnlag i følgende kriterier som arbeids-gruppen som vurderte forenklinger lanserte:– Er det behov for, eventuelt mulig, å forenkle

denne ordningen?– Er (eller kan) målet/hensynet prioriteres ned?– Er ordningen for lite målrettet, jf. også transak-

sjonskostnaden?– Er (eller kan) målet/hensynet ivaretas i andre

ordninger?– Er dette en unødvendig ordning for nærings-

drivende?– Er ordningen for vanskelig å kontrollere?

I tillegg til dette vil regjeringen legge til at det måvære et kriterium å unngå unødig byråkrati i jord-brukspolitikken.

I det følgende vises det til en rekke konkretemuligheter for forenkling med konsekvensvurde-ringer som avtalepartene bør vurdere i de kom-mende jordbruksoppgjørene. Dette er store ord-ninger og drøftingen viser hvordan endringenekan skje. Det vises for øvrig til forslagene og vur-

Boks 9.1 Forslag fra forenklingsgruppen som ikke er omtalt andre steder i meldingen

– Overføre erstatning for klimabaserte avlings-skader og tap av bifolk til forsikringsmarke-det

– Samle forvaltningen av erstatningsordnin-gene hos noen kompetansesentre (fylkes-menn)

– Fjerne ordningene med distriktstilskudd forproduksjon av tomat, agurk, salat og potet,eventuelt kompensert med arealtilskudd

– Redusere antall differensieringer i ordnin-gene med distriktstilskudd for produksjon avtomat, agurk, salat og potet

– Omgjøre prisnedskrivingstilskudd for norskkorn til et tilskudd direkte til produsent

– Tilskudd lammeslakt likestilles med tilskuddstorfeslakt ved utmåling per kg slakt i stedetfor per antall slakt

– Fjerne distriktsdifferensieringen i driftstil-skudd for melkeproduksjon, og eventueltkompensere i distriktstilskudd

– Fjerne distriktsdifferensieringen i tilskudd tilhusdyrproduksjon for verpehøner, purker ogslaktegris, eventuelt kombinert med delvistilbakeføring gjennom pristilskudd

– Avvikle tilskudd til avlsorganisasjoner– Avvikle eller gjøre forenklinger innenfor til-

skudd til frøavl og beredskapslagring såkorn– Forenkle forvaltningen av Handlingsplan for

redusert risiko ved bruk av plantevernmidler– Avvikle tilskudd til fruktlager og eventuelt

kompensere gjennom distriktstilskudd forfruktproduksjon

– Bedre samordning av utrednings- og tilrette-leggingsmidler hos fylkesmannen

– Utnytte synergier i utviklingsprogrammet forlandbruks- og reindriftsbasert vekst og verdi-skaping

– Samordning av forvaltningen av driftstil-skudd og investeringstilskudd til organisertbeitebruk


deringene i forenklingsutvalgets rapport når detgjelder muligheter for ytterligere forenklinger.

Forenkling av virkemidlene kan innebære til-tak som bidrar til å:– Redusere det totale omfanget av ordninger, slik

at det blir færre ordninger å holde oversiktover

– Forenkle regelverket for en enkelt ordning,slik at det blir lettere å forstå for brukerne ogforvaltningen

– Spesialisere ordningene slik at færre virkemid-ler innrettes for å ivareta de enkelte landbruks-politiske målene

– Forenkle og effektivisere forvaltningen av ord-ningene (uavhengig av endret antall eller regel-verk), for å spare tid både i forvaltningen oghos brukerne

Forenkling av virkemidlene er viktig for flereulike målgrupper:– Næringsdrivende, bønder og industri fordi det

gir redusert papirarbeid, mindre regelverk åsette seg inn i og gjør det enklere å følge regel-verket i tråd med formålet for den enkelte ord-ningen

– Forvaltningen gjennom å redusere byråkratiet,få lavere kostnader med å gjennomføre politik-ken, mindre risiko for feil og utnytte IKT effek-tivt

– Allmenhet/politikere med hensyn til demokratiog legitimitet. Det er særlig det samlede om-fanget av virkemidler som har betydning fordenne gruppen

Erfaring fra forenklingsarbeid er at det særlig ernoen forhold som blir viktige:– Det vil være nødvendig å akseptere mer grov-

masket regelverk, mindre målrettet inntekts-utjevning og at enkelthensyn i mindre grad kansøkes oppnådd gjennom tilskuddsordninger

– Det vil være nødvendig å akseptere omforde-ling av midler, og mer markedsbaserte inn-tektsforskjeller

Alle dagens ordninger har isolert sett gode for-mål, og forenkling innebærer aksept for at noenhensyn må prioriteres ned. Det vil foretas grun-dige avveininger for å oppnå hensiktsmessig for-enkling.

Regjeringen har allerede gjennomført enrekke forenklinger i jordbrukspolitikken som harbidratt til å gjøre bonden mer fri, begrenset uøn-skede tilskuddstilpasninger, redusert kontrollbe-hovet i forvaltningen, gitt en mer effektiv forvalt-ning, gjort det enklere for bonden og gjort til-

skuddssystemet mer oversiktlig. I Prop. 106 S(2013–2014) Jordbruksoppgjøret 2014 – endringer istatsbudsjettet 2014 m.m. ble det fremmet 29 for-enklingsforslag, hvorav 26 ble godkjent av Stortin-get. I Prop. 127 S (2014–2015) Jordbruksoppgjøret2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m., dadet ble inngått avtale med Norges Bondelag, bledet vedtatt ytterligere 14 forenklinger. I jord-bruksoppgjøret 2016, da det også ble inngått av-tale med Norges Bondelag, ble de igangsatte for-enklingstiltak videreført, og i noen grad utviklet,jf. Prop. 133 S (2015–2016). Flertallet i Nærings-komiteen ba i Innst. 385 S (2014–2015) om at rap-porten fra arbeidsgruppen som vurderte foren-klinger, måtte bli en del av den varslede stortings-meldingen om jordbrukspolitikken, og ytterligereforenklingstiltak ble derfor ikke gjennomført ijordbruksoppgjøret 2016.

Regjeringen vil:

– At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vur-dere og foreslå forenklinger ved hvert jord-bruksoppgjør

9.3 Differensiering av struktur og geografi

9.3.1 Geografisk differensierte ordninger

I dagens virkemiddelsystem er det flere ordningersom differensieres enten ut fra geografisk lokali-sering av foretakene (distriktsdifferensiering), utfra produksjonsomfanget (strukturdifferensier-ing), eller ut fra begge deler. Når slik differensier-ing gjøres på mange ordninger, vil den samlede ef-fekten av virkemidlene være mindre oversiktlig.Slike differensieringer kan samles på færre ord-ninger.

Et hovedformål med de distriktsdifferensiertetilskuddene er å jevne ut inntekter koplet til geo-grafiske ulikheter i produksjonskostnader og inn-tektsmuligheter. En rekke ordninger skal i dag bi-dra til det:– Tilskudd til frakt av korn fra overskuddsom-

råde til produksjonsanlegg for kraftfôr i under-skuddsområdene

– Tilskudd til frakt av kraftfôr fra produksjonsan-legg til husdyrprodusent

– Tilskudd til innfrakt av kjøtt og egg fra produ-sent til omsetningsledd

– Utjevning av fraktkostnader innenfor omset-ning av melk skjer innenfor prisutjevningsord-ningen


– Tilskudd til utjevning av kostnader ved seminog veterinærers sykebesøk

– Distriktsdifferensierte tilskudd per kg omsattmelk, kjøtt og egg, samt til produksjon av frukt,bær, tomat, slangeagurk, salat og poteter iNord-Norge

– For arealtilskuddene er satsene geografisk dif-ferensiert innenfor 6 ulike soner

– For driftstilskudd til melkeproduksjon oginnenfor tilskudd til husdyr er det også noendistriktsdifferensieringer

Flere av disse ordningene ble utformet i en tid dabåde priser og kostnader varierte betydelig merenn i dag. Gjennom konserndannelsen i land-brukssamvirkene har det skjedd en betydelig in-tern utjevning av prisene. Det vil alltid være envurdering av i hvor stor grad geografisk utjevningskjer i markedet eller hvor mye som bør subsidie-res av det offentlige.

Det har også skjedd en betydelig utviklinginnenfor strukturen i de enkelte produksjoner.Mens veksthusproduksjon og kraftfôrbaserte pro-duksjoner en gang var typiske «tilleggsproduksjo-ner», som sammen med annen produksjon ut-gjorde et familiebruk, er dette i dag i stor grad ho-vedproduksjoner. Derfor er disse produksjone-nes betydning for ressursutnyttelsen på mindrebruk i distriktene lavere enn tidligere.

Produksjon av svinekjøtt, fjørfekjøtt og egg er ihovedsak basert på korn og kraftfôr. Foretakenetrenger ikke eget areal ut over å disponere et til-strekkelig spredeareal for gjødsel. Både av miljø-hensyn, og for å redusere kostnadsnivået i produk-sjonen, mener regjeringen at de kraftfôrbaserteproduksjoner i hovedsak bør finne sin lokaliseringsom et resultat av markedsbaserte rammebe-tingelser, og produsentenes egen ressursutnyt-telse.

Heller ikke innenfor veksthussektoren er detlenger noen sterk kopling mot at foretakene ogsådisponerer annet areal. Den mest effektive lokali-seringen av veksthusproduksjonene vil derfor gjø-res med utgangspunkt i produsentmiljøer og mar-kedsmessige rammebetingelser. Det vil være mereffektivt for samfunnet og enklere både for bøn-dene, forvaltningen og samfunnet om distriktsdif-ferensieringen av tilskuddene ble samlet på færreordninger.

9.3.2 Strukturdifferensierte ordninger

Utviklingen innenfor det norske landbruket har ilang tid gått mot at antall aktive landbruksforetakblir færre, men at det vesentlige av jordbruksarea-

lene overtas og drives videre av de gjenværendeforetak som da blir større. Svært mange som avvi-kler egen landbruksvirksomhet velger å leie bortarealene fremfor å selge. Derfor er jordleie i dagen vesentlig innsatsfaktor hos mange landbruks-foretak. Størrelse og kapasitet innenfor mekanise-ringen har også økt betydelig. Derfor utnyttes ka-pitalen mer effektivt gjennom samarbeid ellergjennom å leie inn spesialiserte mekaniserings-oppgaver. Eksempler på dette er grovfôrhandte-ring, tresking og sprøyting. Strukturkostnadeneknyttet til arealbruken er derfor ikke lenger di-rekte koplet til foretakenes eget areal, og mekani-seringen på det enkelte bruk.

En differensiering av arealtilskudd koplet tildet areal foretakene søker om tilskudd for, vilvære lite målrettet, da det i begrenset grad vilkompensere for faktiske skalaulemper. I denneregjeringsperioden har derfor strukturdifferensi-eringen av arealtilskuddene blitt avviklet. Det harogså fjernet motivasjonen hos foretakene til å til-passe sin arealbruk til sprang i tilskuddssatsergjennom jordleie. For forvaltningen ga struktur-differensieringen av arealtilskuddene også storeutfordringer knyttet til vurdering av driftssamar-beid. Utflating av arealtilskudd har gitt en vesent-lig forenkling, både med kontroll og oppfølging avforetak som tilpasset seg i strid med regelverket.Det er viktig at tilskuddssystemet ikke igjen for-vanskes gjennom gjeninnføring av tak og struk-turdifferensierte satser i arealtilskuddene.

9.4 Beiteordninger

Det er i dag flere ulike tilskuddsordninger som eren del av miljøprogrammet i jordbruket, som alleskal stimulere til økt beitebruk. Disse er notifisertsom produksjonsuavhengig (grønn) støtte i WTO.Dagens ordninger er:– Tilskuddet til utmarksbeiting som utmåles på

grunnlag av antall beitedyr som har beitet mini-mum antall uker (5 uker) på utmarksbeite.Budsjett 2016 er ca. 390 mill. kroner

– Det generelle beitetilskuddet utmåles per dyrsom har beitet minimum antall uker (12–16uker) i løpet av en sesong, hvorav beiteperio-den på utmarksbeite teller med. I 2015 utgjordedette ca. 410 mill. kroner

– Tilskudd til innmarksbeiter som ikke kan høs-tes maskinelt utmåles på grunnlag av areal. I2015 utgjorde dette ca. 300 mill. kroner

– Under regionale miljøprogram ligger det femulike ordninger med formål å stimulere til øktbeiting. I 2015 utgjorde disse ca. 90 mill. kroner


– Tilskudd til investeringstiltak i beiteområderfinansieres over LUF og var på ca. 10 mill. kro-ner i 2015

I tillegg ligger det krav til beiting og lufting i for-skrift om dyrehold. I forskrift om velferd for småfeheter det at småfe skal holdes på egnet beiteminst 16 uker i året med mindre klimatiske ellerandre dyrevelferdsmessige forhold er til hinder.Småfe skal, når forholdene ligger til rette for det,gis adgang til uteområder også utenom ordinærbeitesesong. I forskrift om hold av storfe heter detblant annet at storfe skal sikres mulighet for fribevegelse og mosjon på beite i minimum 8 uker iløpet av sommerhalvåret. Storfe som er oppstalleti båsfjøs, skal sikres mulighet for fri bevegelse ogmosjon på beite i minimum 16 uker i løpet av som-merhalvåret. Dersom de naturgitte forholdeneikke ligger til rette for 16 ukers beiting, kan beite-tiden reduseres med inntil 4 uker. Dyrene skalogså sikres mulighet til regelmessig mosjon og fribevegelse resten av året.

De årlige tilskuddene til beiting har økt fra ca.300 mill. kroner i 2005 til ca. 900 mill. kroner i2015, mens antall beitedyr har vært relativt stabilti hele perioden. Dette er vist i figur 9.1.

Beiteordningene er evaluert og hovedkonklu-sjonen i rapporten var at beitetilskuddene bidrartil mer beiting, men at effekten er relativt liten,spesielt for sau og lam.1 Det pekes på at det synesnoe uklart om virkemidlene er ment å støtte bei-ting generelt eller beiting i utmark spesielt. Nårde aller fleste sauer og lam kan ventes å gå påbeite også uten de to beitetilskuddene, vil ikke til-skuddene ha direkte betydning for beitingen. Denviktigste effekten av tilskuddene er at de gir et

økonomisk grunnlag for en grovfôrbasert produk-sjon der utnyttelse av utmarksressursene er basis.

Siden det også er et krav i dyrevelferdsregel-verket om beiting i minimum 16 uker for småfe,vil ikke et tilskudd for den samme perioden på-virke total beiting. Det bør imidlertid gjøres tilpas-ninger som innebærer at produsentene ikke kanoppnå tilskudd uten å tilfredsstille kravet til beite-tid i dyreholdforskriften.

Målene om økt effektiv melkeproduksjon ogstrukturutviklingen i denne næringen innebærerat det blir gradvis vanskeligere å oppnå økt bei-ting. Potensialet for mer utmarksbeite for storfeer derfor i hovedsak knyttet til kjøttproduksjon påammekyr, kastrater og kviger av melkerase. Målom økt beiting bør derfor følges opp av en størregrad av målretting av virkemiddelbruken.

Ressursgrunnlaget er ulikt mellom de enkelteforetak og i ulike områder av landet. Det er for-skjell på tilgang på innmarksbeiter, kvaliteten påutmarksbeitene og i avstanden mellom brukeneog utmarksbeitene. Dette påvirker både produk-sjonskostnader og inntektsmuligheter. I de områ-der som har store tap av småfe til rovdyr og andreutfordringer, vil dette i betydelig grad påvirkehvordan beitingen innrettes. Når det i dag er egnevilkår og tilskuddssatser koplet både til beiting iutmark, innmark og på fulldyrka areal for desamme dyrene, vil dette kunne stimulere til inef-fektive tilpasninger på de enkelte bruk ved at detilpasser seg slik det tilskuddsmessig er best, i ste-det for å velge beste agronomiske måte.

Det er et forvaltnings- og kontrollproblemknyttet til beitetilskudd som skal utmåles pågrunnlag av at dyr oppfyller krav om et visst antallukers beiting innenfor de ulike kategoriene beiter.

For foretak som har produksjon på småfe i om-råder der det på grunn av rovdyrtap ikke er dyre-1 NILF-Notat 2012–7 Flere dyr på sommerferie?.

Tabell 9.1 Hovedkategorier av ordninger rettet mot beiting

Type virkemiddel For dyr For areal For fellestiltak/ samarbeid

Juridiske virkemidler Forskrifter om dyre-hold og dyrevelferd

Driveplikt mv. Gjerdeplikt mv.

Årlige, generelle tilskudd

Tilskudd til utmarks-beiting og tilskudd til beiting

AK-tilskudd for innmarksbeite

Tilskudd til drift av beitelag

Årlige tilskudd som ivaretar særlige kvaliteter

RMP-tilskudd per dyr på spesifisert areal

RMP-tilskudd per areal skjøttet med beitedyr

Engangs-/prosjekt-tilskudd

Tilskudd til tiltak i beiteområder


velferdsmessig forsvarlig å slippe dyr på beite i ut-mark, kan det være et alternativ å tilpasse virk-somheten med beiter på fulldyrka areal, inn-marksbeiter og å gjerde inn gårdsnær utmark.

Særlig i deler av landet er det en utfordring atfulldyrka og overflatedyrka grasarealer går ut avproduksjon. For å kunne opprettholde arealbru-ken over hele landet og utnytte utmarksressur-sene, er dyretallet avgjørende for å utnytte dissefôrressursene. Derfor er ordninger som bidrar tilå opprettholde produksjonen og dyretallet viktig.

Regjeringen mener det er viktig å utnytte lan-dets betydelige beiteressurser, men at beitebru-ken på det enkelte bruk bør tilpasses ressurs-grunnlaget og rammebetingelsene for øvrig. Somet ledd i forenklingen av virkemiddelbruken me-ner regjeringen at tiltakene for å stimulere til bei-ting bør samles på færre ordninger. Dette taler forat tilskudd til beiting prioriteres til utnyttelse avutmarksressursene. En kan også vurdere å ut-måle tilskuddet på grunnlag av dyrenes samledebeitetid.

Regjeringen vil:

– Vurdere forenklede modeller for beitetilskuddog komme tilbake til dette i jordbruks-oppgjøret

– Utnytte beiteressursene med vekt på bruk avutmark

9.5 Endringer i velferdsordningene

9.5.1 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid

Formålet med tilskudd til avløsning ved ferie ogfritid er å legge til rette for at husdyrprodusenterskal kunne ta ferie og få ordnet fritid og hjelp tilavlastning, gjennom å bidra til finansiering av inn-leie av arbeidskraft. Budsjettet for 2016 er på1 177,7 mill. kroner. Tilskuddet blir regnet ut pågrunnlag av satser per dyr, opp til et maksimalt til-skudd per foretak på 74 200 kroner i 2016. Innen-for denne avgrensingen utbetales tilskuddet ba-sert på oppgaver over hvor store utgifter foretakethar hatt til avløsning. Medgåtte utgifter til avløs-ning må kunne dokumenteres.

Det er ikke et krav i forskriften om at produ-senter som mottar tilskuddet faktisk tar fri ellerferie når de har avløsning, noe som innebærer mu-lighet for at formålet med ordningen kan omgås.Det vil variere hvor mye utgifter til lønn og avløs-ning den enkelte bruker kan og vil ha. Det er rime-lig at det overlates til de næringsdrivende selv åbestemme hvor mye fri de tar og hvor store kost-nader til leid arbeid de kan ha. For å gi produsen-tene økt valgfrihet kan midlene som utbetales overavløsertilskuddet ferie og fritid i stedet for eksem-pel bli utbetalt som en del av husdyrtilskuddene.En slik omlegging vil gi produsentene mulighet tilå velge om tilskuddsmidlene skal brukes til avløs-ning eller andre formål som prioriteres høyere, dade ikke lenger må dokumentere bruk av avløser.

Figur 9.1 Utviklingen i beitebruken 2006–2015, andelen dyr på beite

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2006 2008 2010 2013 2014 2015

Sau/lam på beite Sau/lam på utmarksbeite

Kyr og øvrige storfe på beite Kyr og øvrig storfe på utmarksbeite


Samlet utbetaling av avløsertilskudd har imange år utgjort 93–95 pst. av det som maksimaltkan oppnås på grunnlag av dyretallet. Det betyr attilskuddet langt på vei allerede fungerer som et til-skudd per dyr.

Det legges til grunn at hoveddelen av avløser-tilskuddet har vært utbetalt med basis i et reelt av-løsningsbehov hos jordbruksforetakene, og atbrukerne i økende grad vektlegger mulighet til fe-rie og fritid. På bakgrunn av dette kan det forven-tes at en eventuell avvikling av avløsertilskuddetikke vil bidra til noen større reduksjon i etterspør-selen etter avløsning, slik at driftsgrunnlaget foravløserlagene kan opprettholdes. Det er viktig atnorske jordbruksforetak har tilstrekkelig tilgangpå kompetent avløserbistand.

Avløsertilskuddet notifiseres i dag som grønnstøtte til WTO, mens husdyrtilskuddet notifiseressom blå støtte. Eventuell omlegging av avløsertil-skuddet til andre tilskuddsordninger, vil kunneendre innplasseringen av støtten i notifikasjonenetil WTO avhengig av hvordan tilskuddet utformes.

Utformingen av dagens ordning medfører atdet for den enkelte bonde kan fremstå som økono-misk gunstig å fordele husdyrproduksjonen påflere foretak som deretter reelt sett drives som ett.Dette utløser i mange tilfeller en dobling av avlø-sertilskuddet i forhold til hva man kan motta ved åsøke tilskudd for det samme antall husdyr fra etenkeltstående foretak. Denne type «papiroppsplit-ting» uten underliggende realitet er i strid medformålet bak ordningen. Den forvaltningsmessigeoppfølgingen av slike driftsfellesskapssaker erkrevende. Dermed vil en forenkling kunne gigrunnlag for å kutte i landbruksbyråkratiet.

For å gi produsentene reell valgfrihet i om til-skuddsmidlene skal benyttes til avløsning ellerikke og av hensyn til forenkling, foreslås det å av-vikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid. For åkompensere for dette, må andre tilskuddsordnin-ger økes innenfor samme økonomiske ramme. Enmulig og relativt enkel måte å gjennomføre dettepå er å øke husdyrtilskuddene. Avvikling av avlø-sertilskuddet og styrking av satsene for husdyrtil-skuddet vil kun gi en begrenset omfordeling isamlet tilskuddsutbetaling mellom jordbruksfore-takene.

Regjeringen vil:

– Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid

9.5.2 Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv.

Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv.skal bidra til å finansiere avløsning i foretak somdriver husdyrproduksjon eller helårs produksjon iveksthus, og finansiering av avløsning i onnetidenfor foretak som driver plante- eller honningpro-duksjon.

De viktigste årsakene til at et jordbruksforetakkan få tilskudd til avløsning er når bonden ikkekan delta i driften fordi vedkommende er syk-meldt fra arbeid i foretaket, er gravid og mottarsvangerskapspenger, mottar foreldrepenger ellermottar engangsstønad ved fødsel. Det er syk-domsavløsning som er den klart hyppigste årsa-ken til utbetaling av tilskuddet med ca. 90 pst. avalle utbetalingene. Bevilgningen til avløsertil-skudd ved sykdom og fødsel mv. er for 2016 på167,7 mill. kroner.

Tilskudd gis for dokumenterte utgifter til av-løsning. Maksimal dagsats for tilskuddet i 2016 er1 500 kroner. Beregnet tilskudd samordnes medytelser fra NAV (inkl. sykepenger), pensjoner oglønn fra arbeid utenom foretaket. Mange produ-senter gir uttrykk for at samordningen gir for dår-lig forutsigbarhet i hvor mye tilskudd de kanmotta. Andre selvstendige næringsdrivende ennbønder mottar ikke tilsvarende ytelser som jord-bruket.

Alle selvstendige næringsdrivende kan motta65 pst. av sitt sykepengegrunnlag fra NAV i syke-penger fra 17. dag av en sykmeldingsperiode. Deter den pensjonsgivende inntekten som avgjør sy-kepengegrunnlaget, ikke næringsinntekten. Selv-stendige næringsdrivende kan mot særskilt pre-mie tegne forsikring som gir rett til sykepengerfra folketrygden med 65 pst. av sykepengegrunn-laget fra første dag, 100 pst. fra 17. dag eller 100pst. fra første dag. Sykepengegrunnlaget kan ikkeoverstige seks ganger grunnbeløpet.

For alle næringsdrivende, også bønder, må detvektlegges at så lenge driften videreføres vil pro-duksjonen i foretaket kunne omsettes og gi inn-tekter, slik at næringsinntekten fra foretaket ikkenødvendigvis blir mindre ved sykdom mv.

Ut fra et prinsipielt standpunkt kan det hevdesat bønder skal ha de samme tilskuddsordningerved sykdom og fødsel mv. som andre selvstendigenæringsdrivende. En eventuell avvikling av til-skudd til avløsning ved sykdom og å gi jordbruketsamme sykepengeordning som andre selvsten-dige næringsdrivende, vil imidlertid gi bønderdårligere økonomisk kompensasjon ved sykdomog fødsel mv. sammenlignet med i dag. Før dag 17


vil heller ikke tilskuddet erstattes av sykepengerfra NAV, og bøndene må, på linje med andre næ-ringsdrivende, selv tegne forsikring for å dekkedenne perioden. Utbetalingen av sykepenger fraNAV kan bli mindre enn dagens avløsertilskudd,pga. at mange bønder har lav pensjonsgivendeinntekt, og fordi den generelle ordningen i NAVgir betydelig dårligere dekning og har en anneninnretning.

Dersom ordningen skulle vurderes avviklet,må det vektlegges at en overføring av de tilgjenge-lige midlene til andre tilskuddsordninger overjordbruksavtalen, som for eksempel produksjons-tilskuddene, vil gi en stor omfordelingseffekt.Dette vil føre til en omfordeling av midler fra bøn-der som er syke til andre bønder. En eventuell av-vikling av avløsertilskuddet ved sykdom og fødselmv. vil kunne gi mindre omfordeling dersom defrigjorte midlene brukes til å gi jordbrukerne 100pst. sykepenger fra første dag av sykmeldingsperi-oden.2 Men også i dette tilfellet må det forventesen relativt betydelig omfordeling av midlene, blantannet fordi avløsertilskuddet og sykepenger ut-måles ut fra ulike grunnlag.

Beregnet avløsertilskudd samordnes somnevnt over med lønn fra arbeid utenom jordbruks-

foretaket, pensjoner og ytelser fra NAV, inkl. syke-penger. Fordi selvstendige næringsdrivende ikkemottar sykepenger fra NAV for de første 16dagene av sykmeldingsperioden, blir beregnet av-løsertilskudd utbetalt fullt ut for denne periodentil mange bønder. Fra og med dag 17 i perioden vildet imidlertid bli en samordning mellom de toytelsene. Dette innebærer at for mange bønder vilnivået på avløsertilskuddet regnet per dag, værestørst før dag 17 i sykmeldingsperioden. For lang-tidssykemeldte bønder vil bortfall av ordningenkunne gi store økonomiske konsekvenser pga. atde kan motta tilskuddet i en periode på inntil 365dager.

Generelt kan det vises til at for de første 16dagene av sykmeldingsperioden avhenger effek-ten av foretakets produksjonsomfang, vedkom-mende persons pensjonsgivende inntekt og even-tuelle ytelser fra NAV. De som har høy pensjonsgi-vende inntekt og lite produksjonsomfang mottar

2 Bønder har i forhold til andre selvstendige næringsdri-vende også en særskilt sykepengeordning. Tilskudd tilsykepengeordningen i jordbruket innebærer at ved syk-dom mottar de 100 pst. sykepenger fra 17. sykefraværsdag.Økningen fra 65 til 100 pst. av sykepengegrunnlaget finan-sieres med midler over jordbruksavtalen.

Figur 9.2 Nordmøre i Møre og Romsdal

Foto: Svein Wik Scanpix


lite avløsertilskudd i dag, og avvikling av til-skuddsordningen vil derfor gi minst utslag fordisse foretakene, mens det motsatte vil være til-felle for de med lav pensjonsgivende inntekt ogstort produksjonsomfang.

Det må videre understrekes at en heving av ni-vået på sykepenger for bonden kun hensyntar syk-domstilfeller, og avhjelper ikke effektene av en av-vikling av avløserordningen for de andre grunnla-gene som kan gi utbetaling av tilskuddet. Jordbru-kerne må derfor selv betale fullt ut for avløsning idisse tilfellene (fødsel, barns sykdom etc.).

En eventuell avvikling av tilskuddet vil gi enstor forvaltningsmessig effektiviseringsgevinstfordi all saksbehandling knyttet til tilskuddsord-ningen hos kommunene, fylkesmannen og Land-bruksdirektoratet vil opphøre. Regelverket gjel-der selvstendige næringsdrivende, men er i storgrad basert på de omfattende bestemmelsene forlønnsmottakere etter folketrygden. Det kom-plekse regelverket innebærer at det kan være van-skelig for bøndene å bruke ordningen, og vanske-liggjør forvaltningen av den. Forvaltningen av ord-ningen har imidlertid blitt mer effektiv gjennomjustering og presisering av regelverket i 2015. Enytterligere effektivisering av ordningen, inkl. merforutsigbarhet om utmålingen av tilskuddet, kanoppnås med et nettbasert søknads- og forvalt-ningssystem.

Det er forhold som kan tilsi at avløsertilskuddved sykdom og fødsel bør avvikles. Bønder børkunne drive sin næringsvirksomhet med grunn-lag i det samme sikkerhetsnettet med ytelser fraNAV som andre selvstendig næringsdrivende. Vi-dere finner mange produsenter det for lite forut-sigbart hvor mye de kan få utbetalt av avløsertil-skuddet i aktuelle situasjoner. Forvaltningen avordningen er relativt komplisert og krever storeressurser pga. et detaljert og omfattende regel-verk mv. Men en eventuell avvikling av tilskudds-ordningen kan gi et dårligere sikkerhetsnett vedsykdom og fødsel mv. Ordningen er dessuten vik-tig for rekruttering fordi den gir tilskudd til avløs-ning i forbindelse med svangerskap og fødsel.

Etter en samlet vurdering foreslår regjeringenderfor ikke å avvikle tilskudd til avløsning vedsykdom og fødsel mv.

9.5.3 Tidligpensjon

Tidligpensjonsordningen skal bidra til å lette ge-nerasjonsoverganger i jordbruket for de som harhatt hoveddelen av sine inntekter fra jordbruk/gartneri og skogbruk. Hensikten er å bidra til tid-ligere generasjonsskifter og dermed stimulere til

rekruttering. Tidligpensjon kan utbetales til desom slutter i næringen fra de er 62 år til 67 år. Ord-ningen skal gjøre det økonomisk lettere å overdralandbrukseiendom til neste generasjon før de harrett til alderspensjon fra folketrygden.

Antall personer ordningen omfatter er blitt re-dusert år for år. Ved utgangen av 2005 var det1 445 personer som mottok tilskuddet, mens detved utgangen av 2015 var kun 847 tilskuddsmotta-kere. Reduksjonen i antall personer som omfattesav ordningen gjør at det kan reises spørsmål omtidligpensjon til bønder er en avgjørende faktor forat overdragelse av landbrukseiendom skjer tidli-gere enn overdragelsen ellers ville gjort, eller omtidligpensjonen bare er en ekstra ytelse for enoverdragelse som ville skjedd på samme tids-punkt.

Ett av vilkårene for å kunne motta tidligpen-sjon er at «referanseinntekten», inntekten somkommer fra jord- og skogbruk (inkl. sykepengeropptjent i næringen), må utgjøre minst 67 pst. avpersonens samlede inntekt. Kravet ivaretar enform for behovsprøving av hvem tidligpensjonskal ytes til. Med nedgang i antall jordbruksfore-tak og flere som har inntekter i tillegg til landbru-ket, vil nedgangen i antallet tidligpensjonister fort-sette. Videre har endringer i Folketrygden gjortordningen noe mindre relevant, siden det fra 2011har blitt mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år (flek-sibel alderspensjon).

Dagens forskrift åpner videre for at eiendom-men formelt overdras til neste generasjon, somdriftsinntektene føres på, mens den reelle driftenvidereføres av den eldre generasjonen. Det erikke i tråd med intensjonen med ordningen.

Etter jordbruksforhandlingene i 2014 ble det iProp. 106 S (2013–2014) fremmet forslag om å av-vikle tidligpensjonsordningen, blant annet medgrunnlag i at tidligpensjon ikke går til personersom driver aktivt jordbruk. Forslaget ble ikke ved-tatt. En av grunnene var at relativt mange bønderallerede hadde planlagt og innrettet seg medtanke på å komme inn under tilskuddsordningen.For å gi forutsigbarhet ved generasjonsskifte ogfor at jordbruket skal kunne tilpasse segendringene, kan en avvikling av ordningen varslesflere år i forveien. For generasjonen som skal inn ilandbruket, er det viktig at det blir lagt til rette fortilstrekkelig tid til planlegging av nødvendige in-vesteringstiltak.

Tidligpensjonsordningen for bønder har redu-sert oppslutning, svekket måloppnåelse, er min-dre relevant grunnet endringer i Folketrygden, ogmange blir stengt ute av inntektsvilkårene. Detforeslås at ordningen avvikles for nye tilskudds-


mottakere. De som allerede er inne i ordningenskal fortsatt motta avtalt ytelse. Dette kan for en-kelte av støttemottakerne gjelde inntil ti år fra dettidspunkt ordningen avvikles. Frigjorte midler for-utsettes overført til tiltak over jordbruksavtalensom er rettet mot rekruttering. En slik endring avressursbruken vil være mer målrettet og gi ensterkere stimulans til generasjonsskifter og re-kruttering til næringen.

Regjeringen vil:

– Avvikle ordningen med tidligpensjon for nyetilskuddsmottakere og vri støtten til rekrut-teringstiltak

9.6 Stimulering til investeringer for fremtiden

Et fremtidsrettet og kostnadseffektivt landbruk eravhengig av at landbruksforetakene kan omstilleseg i takt med samfunnsutviklingen og utviklin-gen i landbruket spesielt. Investeringer på det en-kelte landbruksforetaket er en viktig driver formodernisering, effektivisering og økt verdiska-ping i landbruket. Det er både stort investerings-behov og stor pågang etter offentlige virkemidlertil investeringer innen basislandbruket. Investe-ringsprosjektene det blir bevilget støtte til har økti omfang, samtidig som offentlige tilskuddsmidlerutløser en forholdsvis stor andel privat kapital. Re-gjeringen mener investeringsvirkemidlene i land-bruket er viktige for å nå målet om økt matpro-duksjon. Investeringsvirkemidlene bidrar til re-kruttering til landbruket, både fordi yngre inves-terer i større grad enn eldre, og delvis fordimange eldre som investerer gjør det for å legge tilrette for neste generasjon. Det lave tapstallet pålån til landbruksnæringen tilsier at det bør værestor interesse blant private finansieringsinstitusjo-ner for å yte mer lån til landbruksnæringen.

Det er viktig at de offentlige ressursene blirbrukt godt, effektivt og målrettet. Tilskuddsmid-ler kan lette byrdene ved investeringer når inves-teringsbehovet er stort, men bør ikke i seg selvvære drivkraften for investeringsbeslutninger.Grunnlaget for investeringer må være basert pålønnsomhetsvurdering av investeringsprosjek-tene. Regjeringen har allerede gjennomført fleretiltak for mer forenkling og målretting av investe-ringsvirkemidlene og ønsker å gjøre ytterligereendringer for en mer forenklet og effektiv forvalt-ning.

Regjeringen har prioritert å stimulere til økteinvesteringer i landbruket gjennom å øke avsetnin-gen til investerings- og bedriftsutviklings-ordningen i de siste års jordbruksoppgjør. For åbygge opp under målet om økt matproduksjon, harregjeringen presisert at det er nødvendig å støtteopp om de bedriftene som ønsker å vokse, og atstøtte til investeringsprosjekt som gir økt matpro-duksjon skal prioriteres. Det er gjort en del foren-klinger i ordningen: Maksimal grense for støttebe-løp er opphevet, mens maksimal prosentstøtte erbeholdt på 33 pst. For å tydeliggjøre og målrettestøtten ble forskriften som regulerer bruken avmidlene revidert. Ordningen er ellers vesentligforenklet gjennom avvikling av tilskudd til rente-støtte. Samlet sett fremstår ordningen i dag somenklere og mer målrettet mot investeringstiltaksom gir økt matproduksjon.

Omfanget av føringer som ligger til grunn forbruken av midlene er likevel betydelige, og det erspesielt krevende at det i tillegg til nasjonale førin-ger er åpnet for at det kan utarbeides relativt de-taljerte regelverk og føringer for de bedriftsret-tede midlene på regionalt nivå gjennom det regio-nale partnerskapet. For mange kryssende hensynkan svekke Innovasjon Norges lønnsomhetsvur-dering av de enkelte prosjektene, og det kan ogsåsvekke graden av nasjonal måloppnåelse. Viderekan praksisen fra fylke til fylke bli for ulik for rela-tivt like prosjekt. Systemet bidrar dessuten til uri-melig mye byråkrati og en mindre effektiv forvalt-ning, og kan gjøre det vanskelig for den enkeltenæringsutøver å orientere seg i gjeldende regel-verk. Regjeringen foreslår derfor at regionalt part-nerskap ikke lenger skal ha mulighet til å utformeregelverk og detaljerte føringer for bruken avdisse midlene.

Det må understrekes at det regionale partner-skapet fortsatt skal ha en viktig strategisk rolle forutvikling av landbruket gjennom arbeidet med re-gionalt bygdeutviklingsprogram. Gjennom dettearbeidet vil det fortsatt være mulig å legge enkelteoverordnede regionale føringer og prioriteringertil grunn, for eksempel knyttet til vekting av inn-satsområder og geografi. Endringen vil derforikke få følger for den overordnede strategiske rol-len partnerskapet har på landbruksområdet.

Regjeringen vil:

– At det regionale partnerskapet ikke lenger skalha mulighet til å utforme regelverk og detal-jerte føringer for bruken av de bedriftsrettedemidlene



Forenkling av ordningene i jordbrukspolitikkener viktig for å bidra til en mer effektiv og lønnsomsektor og sikre legitimiteten til ordningene. Det eravgjørende at myndighetenes eventuelle regule-ringer er enkle og lite byråkratiske.

Regjeringen vil:

– At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vur-dere og foreslå forenklinger ved hvert jord-bruksoppgjør

– Vurdere forenklede modeller for beitetilskuddog komme tilbake til dette i jordbruksoppgjø-ret

– Utnytte beiteressursene med vekt på bruk avutmark

– Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid– Avvikle ordningen med tidligpensjon for nye

tilskuddsmottakere og vri støtten til rekrut-teringstiltak

– At det regionale partnerskapet ikke lenger skalha mulighet til å utforme regelverk og detal-jerte føringer for bruken av de bedriftsrettedemidlene


10 Markedsbalansering

Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næ-ringsmiddelindustrien. Den 24. juni 2015 leverteet utvalg nedsatt av Landbruks- og matdeparte-mentet rapporten Evaluering av markedsbalanse-ring i jordbruket.

Markedsbalanseringen har vært en sentral delav norsk landbrukspolitikk siden omsetnings-loven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over85 år, uten at det er gjort større endringer i det. Iseg selv er dette en god grunn til å se kritisk påsystemet. Et gjennomregulert marked kommerheller ikke forbrukeren til gode. Regjeringen vilvidereføre prinsippene i markedsbalanseringssys-temet for kjøtt og kumelk, og samtidig gjøre juste-ringer for å styrke konkurransesituasjonen i dissesektorene. Videre vil regjeringen gjøre forenklin-ger og endringer i andre sektorer slik at ordnin-gene blir mer uavhengig av samvirkene, at risikofor konkurransevridninger reduseres og at virke-middelbruken forenkles.

10.1 Hva er markedsbalansering?

Jordbruk er en biologisk næring med en uelastisktilbudsside (liten respons i tilbud på prisend-ringer) på kort og mellomlang sikt. Flere råvarerhar svært lang produksjonssyklus (ledetid), og ipraksis kan det gå flere år fra en beslutning om åstarte, utvide eller fortsette produksjonen til råva-ren er ferdig produsert. Det er heller ikke mulig åsette produksjonen «på vent» underveis. Plante-produkter kan ha relativt kortere produksjonstid,men er avhengig av at produksjonen skjer i rettsesong. Planteprodukter kan på grunn av variasjo-ner i nedbør, temperatur, soltimer etc. gi store av-lingsvariasjoner fra år til år. Forbruket av matva-rer er også uelastisk (prisendringer gir små utslagi etterspørselen). De nevnte særtrekkene ved til-budet av og etterspørselen etter jordbruksvarerkan gi store prisvariasjoner, som betyr stor gradav økonomisk risiko for produsenten.

Formålet med markedsbalansering av jord-bruksråvarer er å sikre en stabil forsyning av va-rer i alle markeder til en tilnærmet lik pris. Denskal også sikre produsentene stabil avsetning og

stabile priser i tråd med jordbruksavtalens be-stemmelser.

Det er bøndene, gjennom de produsenteidelandbrukssamvirkene, som har ansvaret for ågjennomføre markedsbalanseringen. TINE SA,Nortura SA og Norske Felleskjøp har ansvaret formarkedsbalansering innen henholdsvis melke-,kjøtt- og kornsektoren, og har rollen som mar-kedsregulatorer. Ved omsetning av jordbrukspro-dukter kreves det, i medhold av omsetningsloven,inn en avgift fra produsenten (omsetningsavgift)som går inn i et fond for hver sektor. Det er Land-bruks- og matdepartementet som fastsetter sat-sene for omsetningsavgiftene, etter forslag fraOmsetningsrådet. For kjøtt av storfe, sau og svinsamt korn og oljefrø, setter departementet maksi-malsatser, mens Omsetningsrådet er delegertkompetanse til å endre avgiftsnivået innenfor ram-mene av maksimalsatsene. Det er Omsetnings-rådet som bevilger penger fra fondene til gjen-nomføring av markedsbalanseringen. Omset-ningsrådet er et offentlig organ med frittståendestilling. Jordbruket har det økonomiske ansvaretfor overproduksjon gjennom å bære pristap vedoverskudd og gjennom å innbetale omsetningsav-gift for å dekke avsetningstiltak. Representantenefor jordbruket har derfor flertall i rådet (bestå-ende av totalt 11 medlemmer).

Ved å balansere tilførsel av jordbruksråvarerskal markedsregulator hindre at overskudd opp-står. Dette kan gjøres på flere måter; ved prisset-ting, å sette i verk produksjonsregulerende tiltak,håndtere overskuddskvantum eller påvirke etter-spørselen.

Markedsbalansering består av:– Avsetningstiltak som skal håndtere temporære

overskudd, eksempelvis lagring og eksport– Produksjonsregulerende tiltak som skal hindre

at tilbudsoverskudd av jordbruksråvarer opp-står, eksempelvis slakting på lave vekter. Dissetiltakene settes i verk så tidlig som mulig i ver-dikjeden

Markedsregulator er pålagt:– Mottaksplikt som innebærer at markedsregula-

tor har plikt til å ta imot jordbruksvarer fra alle


primærprodusenter til de vilkår som gjelder pådet sted og til den tid varen leveres

– Forsyningsplikt som innebærer at markedsre-gulator under gitte forutsetninger plikter åselge råvarer og sikre forsyning til uavhengigindustri

– Informasjonsplikt som innebærer at markeds-regulator skal sikre alle markedsaktører lik til-gang på informasjon om aktiviteter som utføresi kraft av balanseringsansvaret

I tillegg kommer opplysningsvirksomhet og fagligetiltak. Opplysningsvirksomhet er rettet mot for-bruker, eksempelvis gjennom reklamekampanjeri grillsesongen. Faglige tiltak retter seg mot pri-mærprodusenten, eksempelvis avlstiltak og ar-beid med mattrygghet.

10.2 Dagens balanseringsmodeller

Norges WTO-forpliktelser har de senere år med-ført behov for endringer i markedsordningene.

Det opereres i dag med tre modeller; målprismo-dellen, volummodellen og referanseprismodellen.Felles for de tre modellene er at de angir et maksi-malprisnivå som er nødvendig for å administreretollvernet. Ingen av modellene gir noen prisga-ranti til produsent. Prisnivå og prisutvikling fornorske jordbruksvarer blir påvirket av flere for-hold, som innenlands balanse mellom etterspørselog produksjon, graden av beskyttelse i tollvernetog prisutvikling på verdensmarkedet.

10.2.1 Målprismodellen

Målprisene er fastsatt i jordbruksavtalen, og skalvære priser som jordbruket reelt sett skal kunneoppnå gitt balanserte markedsforhold, importver-net og markedsbalanseringsmulighetene. Målpri-sene er fastsatt for representantvarer1 for svine-kjøtt, korn, poteter, grønnsaker, frukt og til råva-renivå for kuog geitemelk. Markedsregulator har

1 Varer med en bestemt kvalitet og på et definert punkt iverdikjeden.

Figur 10.1 Bardu i Troms

Foto: Bård Løken Samfoto


ansvaret for å søke å ta ut avtalt målpris for korn,melk og svinekjøtt i samsvar med forutsetningeneom at målpris skal kunne oppnås ved markedsba-lanse. Ved overskudd av vare i markedet har Om-setningsrådet ansvar for at det iverksettes avset-ningstiltak for å bringe markedet i balanse medsikte på å oppnå målpris. Det er markedsregulato-rene som gjennomfører dette i praksis.

Noteringsprisene er løpende priser som opp-nås i markedet. De registreres av markedsregula-tor og rapporteres til Landbruksdirektoratet. Lø-pende priser, som er vektet med omsatt kvantum,noteres fortløpende og brukes for å beregne gjen-nomsnittlig pris for året. Blir denne høyere ennmålpris, er hovedregelen at overskridelsen skaltrekkes fra avtalt målpris kommende år.

Jordbruksavtalen definerer «øvre prisgrense»på målprisvarene.2 Dersom prisene på målprisva-rene overstiger øvre prisgrense to uker på rad,skal Landbruksdirektoratet iverksette tollnedset-telser i medhold av forskrift om administrativetollnedsettelser på landbruksvarer.

10.2.2 Volummodellen

Volummodellen ble innført 1. juli 2009 for storfe-kjøtt, og 1. juli 2013 for kjøtt av sau og lam, samtegg. I volummodellen fastsettes det ikke noenmålpris i jordbruksavtalen, men markedsregula-tor skal fastsette og informere om planlagt gjen-nomsnittlig engrospris (PGE) til resten av marke-det for hvert halvår. Den fastsatte engrosprisen pårepresentantvaren er bindende oppover for mar-kedsregulator. Prisdannelsen er fri opp til øvreprisgrense. Overnotering to uker på rad vil utløseadministrative tollnedsettelser på samme måtesom for målprisvarene.

Fastsettelse av PGE med tilhørende prognoserfor fremtidig prisutvikling (prisløype) skal gi bestmulig markedsdekning på kort og mellomlangsikt.

På samme måte som i målprismodellen iverk-setter markedsregulator avsetningstiltak for åbringe markedet i balanse ved overskudd av varer.Reguleringslagring er imidlertid volumbegrenset,og det er ikke adgang til reguleringseksport.

10.2.3 Referanseprismodellen

For fjørfekjøtt ble målprissystemet den 1. januar2007 erstattet av et referanseprissystem for admi-nistrering av tollvernet. Dette innebærer at mar-

kedsbalanseringen er avviklet, og det er ingenmarkedsregulator.

Referanseprisen blir fastsatt av Landbruksdi-rektoratet med basis i prisuttaket på engrosnivå iforegående avtaleår. Referanseprisen gir grunnlagfor administrering av tollvernet i perioder med un-derdekning. Dersom noteringsprisen på represen-tantvaren overstiger øvre prisgrense to uker pårad, blir det iverksatt administrative tollnedsettel-ser for å få prisen ned til referanseprisnivå. Øvreprisgrense er til enhver tid referanseprisen pluss10 pst.

Det gjennomføres ikke avsetningstiltak ellerproduksjonsregulerende tiltak ved overproduk-sjon.

10.3 Et gammelt system med behov for opprydding og økt konkurranse

Som følge av nedgangstidene på 1920-tallet, medoverproduksjon av produkter som svin, meieripro-dukter og egg, ble omsetningsloven innført somen kriselov den 6. juni 1930. Loven la til rette for atavgifter på jordbruksvarer skulle nyttes til å regu-lere markedet, og slik sett løse omsetningsproble-mene. Omsetningsrådet ble opprettet og gjen-nomføringen ble lagt til produsentsamvirkene.

Perioden 1940–55 var preget av oppbyggingog utbygging av et geografisk spredt transport-,mottaks- og lagringsapparat for å øke norsk pro-duksjon og utvide markedet for norsk vare gjen-nom året. Et målprissystem ble innført fra 1958.Dette endret de opprinnelige målene om å øke pri-sene til bøndene og forhindre overskudd i marke-dene. Det ble nå også viktig å oppnå prisene somlå i jordbruksavtalen.

1990-tallet var det tiåret da internasjonaliserin-gen for alvor påvirket den norske landbrukspoli-tikken, gjennom blant annet GATT-forhandlin-gene som resulterte i WTO-avtalen fra 1995, samtEØS-avtalen i 1994. På 2000-tallet skjedde detendringer i markedsbalanseringssystemene somtilpasning til internasjonale avtaler fra 1990-tallet.For storfe-, sau/lam- og eggsektorene ble målpris-systemet erstattet av volummodeller, mens kyl-lingsektoren ble deregulert.

På 2000-tallet ble det også økt oppmerksomhetrundt konkurranse og samvirkenes rolle sommarkedsaktører. Landbruks- og matdepartemen-tet fastsatte i 2003 rammer for Omsetningsrådetsvedtak som omhandlet sentrale konkurransemes-sige betingelser (rammeforskriften). Ny konkur-ranselov trådte i kraft 1. mai 2004 og konkurranse-2 Rå melk fra ku og geit, slaktegris, mathvete, matrug, bygg,

havre, oljevekster, matpoteter og 10 ulike grønnsaker.


myndighetene ble i sterkere grad en kontrollmyn-dighet også i landbrukssektoren.

Markedsbalanseringen har vært en sentral delav norsk landbrukspolitikk siden omsetningslo-ven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over85 år, uten at det er gjort større endringer i det. Iseg selv er dette en god grunn til å se kritisk påsystemet. Samvirkenes rolle som markedsregula-torer, og hvordan rollen forvaltes, har over tidvært kritisert. Et gjennomregulert marked kom-mer heller ikke forbrukeren til gode.

I regjeringens politiske plattform heter det:«Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næ-ringsmiddelindustrien, og vil derfor gjøre markeds-regulatorordningen mer uavhengig av samvirkeor-ganisasjonene.» Med dette utgangspunktet satteLandbruks- og matdepartementet våren 2014 nedet utvalg som skulle gjennomgå dagens systemfor regulering av råvaremarkedene i jordbruket.Utvalget ble ledet av professor Erling Hjelmeng.Formålet med gjennomgangen skulle være ålegge til rette for økt konkurranse og bedre res-sursutnyttelse i verdikjeden sett under ett.

Utvalget skulle blant annet evaluere dagenssystem for balansering av råvaremarkedene i jord-bruket, og vurdere behovet for å drive markeds-balansering i de ulike råvaremarkedene, her-under om markedsreguleringen kunne avvikles.Dette skulle blant annet evalueres og vurderesopp mot målene om styrket konkurranse i verdi-kjeden, en kostnadseffektiv, lønnsom og bære-kraftig matproduksjon og landbruk over hele lan-det.

10.4 Oppfølging av markedsbalanse-ringsutvalget

24. juni 2015 leverte det regjeringsoppnevnte ut-valget rapporten Evaluering av markedsbalanse-ring i jordbruket. Konklusjonene i rapporten, somet samlet utvalg stiller seg bak, kan i korte trekkoppsummeres slik:– Markedsbalanseringssystemet bidrar til sikker

avsetning og prisstabilitet for produsent– Det foreligger potensielle kilder til konkurran-

sevridning og muligheter til strategisk utnyt-ting av systemet. Reguleringen har i begrensetgrad mekanismer for å forebygge konkurrans-evridende virkninger, men det påvises ikkekonkurransevridende effekter av systemet ipraksis, samlet sett

– Mottaksplikt i ordningen ligger som en forut-setning for geografisk spredt produksjon, men

svekker effektiviteten av produksjonsregule-rende tiltak og stimulerer til overproduksjon

– Forsyningsplikten har betydning for å sikrekonkurranse på industrileddet i meieri-, kjøtt-og eggsektoren, men det kan reises spørsmålom det er behov for en mer detaljert styring avvilkårene

– Systemet innebærer samfunnsøkonomiskekostnader

– Organiseringen og finansieringen av faglige til-tak og opplysningsvirksomhet skal gjennom-gås

Rapporten inneholder en grundig virkelighetsbe-skrivelse og faglig evaluering av dagens markeds-balanseringssystem. Rapporten skisserer tre ulikealternativer til dagens system; Styrket Omset-ningsråd, Forenkling og Markedsbasert balanse-ring.

Styrket Omsetningsråd: Videreføre balanse-ringsvirkemidler finansiert ved omsetningsavgift.Markedsregulatorrollen avvikles og reguleringskal skje gjennom blant annet anbudskonkurran-ser. Faglagene skal få ansvar for å bestemme nivåpå planlagt engrospris for kjøtt og egg (PGE),mottaksplikten skal gjennomføres ved anbuds-konkurranse, mens forsyningsplikten skal erstat-tes av konkurransepolitisk leveringsplikt medprisregulering. Omsetningsrådet skal utvides slikat handels- og forbrukerinteresser er represen-tert. Ingen enkeltgruppering skal ha flertall. Vi-dere skal Omsetningsrådet utvides med sektor-vise arbeidsutvalg som skal diskutere og fatte ved-tak om intervensjon innenfor det enkelte mar-kedsområde for å nå prismålet.

Forenkling: Markedsbalansering (med mar-kedsregulator) finansiert av omsetningsavgiftenskal videreføres. Avsetningstiltak skal i størregrad enn i dag gjennomføres ved bruk av anbuds-konkurranser og økt bruk av produksjonsregule-ring for kjøtt. Beslutning om iverksetting av tiltakskal flyttes til Omsetningsrådet. Informasjon skalsamles og gjøres mer allment tilgjengelig. I tilleggskal vilkårene for mottakspliktbestemmelsenegjennomgås og tydeliggjøres.

Markedsbasert balansering: Målpris og PGE av-vikles, og det skal kun være referansepriser for åkunne forvalte tollvernet. Omsetningsrådet ogmarkedsregulatorrollen avvikles. Balanseringsan-svar og nødvendige virkemidler overføres fra Om-setningsrådet til Landbruksdirektoratet. Direkto-ratet gis hjemmel til rettslig bindende produks-jonsregulering. Balanseringsvirkemidlene skal ihovedsak avvikles, men det gis en åpning for åsette i verk tiltak ved potensiell alvorlig ubalanse i


markedet. I enkelte områder hvor volum og trans-portavstander ikke gir rom for kommersielt lønn-somme mottaksanlegg, åpnes det for mottakspliktpå anbud. Forsyningsplikten skal erstattes av kon-kurransepolitisk leveringsplikt med prisregule-ring. Kostnadene skal dekkes over jordbruksavta-len eller gjennom en særskilt omsetningsavgift.Systemet skal evalueres etter tre år med sikte påytterligere deregulering.

Vurdering av alternativene

Alternativet styrket Omsetningsråd gjør balanse-ringen mer uavhengig av samvirkene, men inne-bærer samtidig en sterkere grad av samhandlingmellom aktørene (samvirket og de uavhengige).Videre innebærer alternativet økt ressursbruk forblant annet jordbruksorganisasjonene og økt by-råkrati blant annet ved å etablere flere arbeidsut-valg under Omsetningsrådet. Økt samhandlingmellom aktørene er uheldig sett opp mot måletom å styrke konkurransen.

Forenklingsalternativet medfører kun småendringer i dagens ordning og følger ikke i til-strekkelig grad opp utvalgets mandat om å legge

til rette for økt konkurranse og bedre ressursut-nyttelse i verdikjeden.

Alternativet markedsbasert balansering vilmedføre større variasjoner i pris på jordbrukspro-dukter og økt økonomisk risiko for produsent. Vi-dere vil det kunne føre til større grad av sentrali-sering og slik sett innvirke på målsettingen omlandbruk over hele landet. På den annen side vilalternativet trolig føre til lavere administrativekostander og økt konkurranse. Alternativet kanbidra til å øke effektiviteten ved at prissignaler ogmarkedsmekanismer i større grad sikrer at res-sursbruken samsvarer med gjeldende tilbuds- ogetterspørselsforhold. Økt konkurranse bidrar tiløkt innovasjon og produktutvikling, noe som vilkomme forbrukeren til gode.

Regjeringen har i sin politiske plattform sagt atdet bør satses på alternativ næringsutvikling for ågi grunnlag for en mer robust og fremtidsrettetlandbruksproduksjon over hele landet. I NOU2014: 5 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd,produktivitetskommisjonens første rapport, visesdet til at konkurranse er en viktig drivkraft forproduktivitet og at graden av virksom konkur-ranse i et marked er nært knyttet til hvordan kon-

Figur 10.2 Vesterålen i Nordland

Foto: Scanpix


kurranseloven er utformet og hvordan den hånd-heves. Unntakene fra konkurranseloven for sam-arbeid mv. innen landbruk innebærer imidlertid atsamfunnsøkonomisk effektivitet og forbrukerhen-syn her må vike for andre formål, ifølge produkti-vitetskommisjonen.

Konkurranse er et middel til høyere produkti-vitet og innovasjon. Konkurranse gir forbrukerneflere valg og lavere priser, og fører til økt sam-funnsøkonomisk nytte og produktivitet, samt atdet kan bli enklere å etablere ny næringsvirksom-het. En avvikling av markedsbalanseringen vil iso-lert sett være positivt, både konkurranse- og ef-fektivitetsmessig.

Produktivitetskommisjonen redegjør også forat reguleringer kan øke etableringshindringenefor nye, innovative virksomheter og dermedhemme insentivene til å innovere. Konkurranse-begrensende reguleringer i en næring kan videregi ringvirkninger til andre næringer, og såledesbegrense produktivitetsveksten gjennom hele ver-dikjeden. Som eksempel vises det til at regulerin-gen av landbruket bidrar til å svekke produktivite-ten også i matvareindustrien. Matvareindustrienstår for 20 pst. av den samlede industriproduksjo-nen i Norge.

På den annen side har regjeringen et mål omøkt produksjon av norsk mat og landbruksproduk-sjon over hele landet. En avvikling av markedsba-lanseringen vil føre til økt prisfluktuasjon og redu-sert avsetningssikkerhet for primærprodusent.Økt økonomisk risiko for produsent vil kunne re-dusere investeringer i primærproduksjon. En full-stendig avvikling vil for noen sektorer over tidføre til lavere norsk matproduksjon og økt sentra-lisering, i strid med Stortingets mål for landbru-ket.

I mandatet som lå til grunn for markedsbalan-seringsutvalgets arbeid het det at utvalget skulle«vurdere behovet for å drive markedsbalanseringi de ulike råvaremarkedene». Ingen av de tre alter-native forslagene fra utvalget inneholdt noen sek-torvis vurdering.

Regjeringen mener at de ulike sektorene harvesentlig forskjellig karakteristika og dermedulike behov for markedsbalansering. Sektorenehar også ulik betydning for å nå målsettingene forregjeringens jordbrukspolitikk. For de grasba-serte produksjonene er for eksempel mottaksplik-ten viktig for å opprettholde målet om landbrukover hele landet, mens denne plikten ikke harsamme betydning i eggsektoren og kornsektoren.

I de endelige forslagene til endringer har re-gjeringen vurdert hver sektor for seg. I regjerin-gens forslag er det benyttet vurderinger og analy-

ser fra alle de tre alternativene i markedsbalanse-ringsrapporten, tilpasset de ulike sektorene.

10.5 Markedsbalansering, Omsetningsloven og jordbruksavtalen

Omsetningsloven har som formål å (gjennomsamvirke) fremme omsetningen av de viktigstenorskproduserte jordbruksvarene. Omsetningslo-ven er det juridiske grunnlaget for markedsbalan-seringssystemet. Omsetningsloven er hjemmelfor Omsetningsrådets adgang til å beslutte overanvendelsen av omsetningsavgift og departemen-tets kompetanse til å fastsettes satsene for omset-ningsavgift og gi nærmere regler om gjennomfø-ringen av loven. Utover loven og forskrifter fast-satt av både departementet og Omsetningsrådet,representerer avtaleforpliktelser mellom fagla-gene, samvirkene og myndighetene sentrale ele-menter i balanseringen.

I henhold til rammeforskriften skal Omset-ningsrådets vedtak om forsynings-, mottaks- og in-formasjonsplikt utformes på en måte som gjør atde i minst mulig grad påvirker konkurranseforhol-dene mellom ulike aktører eller grupper av aktø-rer i markedet.

Etter omsetningsloven § 11 siste ledd kan de-partementet gjøre om Omsetningsrådet sine ved-tak dersom de er i strid med lov, forskrift ellergjeldende jordbruksavtale, mens regjeringen kanomgjøre vedtak som er i strid med samfunnsin-teresser. Sistnevnte bestemmelse hjemler med an-dre ord en slags etterfølgende legalitetskontroll,samt en politisk kontroll dersom rådet setter segopp mot mer overordnede samfunnshensyn.

Et samlet markedsbalanseringsutvalg menteat det var nødvendig å gjennomgå regelverketknyttet til markedsbalanseringen. Det er rom for ågjennomføre endringer i markedsbalanseringeninnenfor ordlyden i gjeldende omsetningslov. Detforeslås derfor ikke endringer i omsetningslovennå.

For å sikre velfungerende konkurranse i mar-kedene er det avgjørende at markedsbalanserin-gen praktiseres konkurransenøytralt. Virkemid-delbruken må derfor gjennomgås med den hen-sikt å forenkle ordningene og styrke konkurran-sen ved å tydeliggjøre roller, beslutningsansvar oginformasjonsflyt. Det forventes at Omsetnings-rådet innen rimelig tid foretar en grundig gjen-nomgang av virkemiddelbruken og gjennomførernødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene.I den grad endringene ikke anses å være tilstrek-


kelige, vil regjeringen komme tilbake med en pro-posisjon om endringer i omsetningsloven.

Det legges til grunn at endringene kan gjen-nomføres uten endringer i Hovedavtalen for jord-bruket og at jordbruksavtalesystemet skal videre-føres.

Hovedinnholdet i jordbruksforhandlingene ermålpriser og budsjettstøtte, samt markedsbalan-sering på et overordnet nivå. Dersom markedsre-gulatorrollen, målpriser eller noen tilhørendemarkedsbalanseringstiltak avvikles, vil dette fåinnvirkning på innholdet i jordbruksavtalen. Vedavvikling av markedsregulatorrollen vil samvirke-nes prisansvar bortfalle og prisutviklingen vil blimer markedsstyrt. Ved avvikling av målpris oginnføring av volummodell for svin vil dette kjøtts-laget i avtalesammenheng behandles på sammemåte som storfe, sau og lam.

10.6 Melk

I melkesektoren henger markedsbalanseringennøye sammen med kvoteordningen for melk ogprisutjevningsordningen for melk.

10.6.1 Markedsbalanseringen i dag

TINE er markedsregulator i melkesektoren ogmed fullmakt fra eller godkjenning av Omset-ningsrådet, kan markedsregulator iverksette uliketiltak når markedet ikke er i balanse. Aktuelle til-tak er: reguleringslagring, prisnedskriving til an-net bruk, salg til spesialmarkeder, skolemelk samtreguleringseksport. I tillegg får TINE kompensertfor overkapasitet i produksjonsapparatet (regule-ringskapasitet).

For melk blir målpriser fastsatt i jordbruks-oppgjøret. TINE har mottaksplikt for melk fra alleprodusenter og på noen vilkår mottaksplikt fornorsk smør. De har videre forsyningsplikt til uav-hengige aktører. Det blir i forsyningsplikten skiltmellom flytende- og ikke flytende melkeproduk-ter. For flytende produkt har TINE forsyningsplikttil uavhengige meieriselskap, men årlig oppad be-grenset til 15 mill. liter melk per anlegg. For forsy-ninger ut over dette blir det stilt krav om leveran-ser fra egne leverandører. For ikke-flytende mel-keprodukter har TINE full forsyningsplikt. For åsikre konkurransenøytralitet er det etablert et ad-ministrativt og regnskapsmessig skille i TINE.

De største utgiftspostene i markedsbalanserin-gen for melk er kompensasjon til TINE for regule-ringskapasitet, skolemelkordningen og regule-ringslagring.

10.6.2 Endringer i markedsbalansering for kumelk

Melkeproduksjon er en viktig distriktsnæring.Mottaksplikten bidrar til å holde melkeproduk-sjon oppe i hele landet gjennom å gi primærprodu-sentene trygghet for langsiktig avsetning. Forsy-ningsplikten bidrar til konkurransen i markedet.TINE har en meget stor andel av førstehåndsom-setningen (94,5 pst.). Sektoren kjennetegnes vedat de konkurrerende aktørene, som Synnøve Fin-den, Normilk og Rørosmeieriet, er avhengige av åkjøpe melk fra TINE. Q-meieriene har egne leve-randører, men kjøper i tillegg melk fra TINE.Trygghet for stabile rammevilkår vil kunne blisvekket om forsyningsplikten blir avviklet. Dettevil kunne gi svekket konkurranse og lavere inves-teringer i foredlingsindustrien. Det er derfor nød-vendig å videreføre forsyningsplikten.

Markedsbalansering i melkesektoren er avstor betydning for å nå viktige landbrukspolitiskemål. Regjeringen vi derfor fortsatt ha markedsba-lansering for kumelk med TINE som markedsre-gulator.

Regjeringen vil likevel forenkle virkemiddel-bruken i markedsbalanseringen i melkesektoren.Markedsbalanseringen er bare ment å regulerekortsiktig ubalanse i markedet, og tiltak som i ste-det skaper kontinuerlige salgskanaler er ikke itråd med formålet for markedsbalanseringen.3

Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennom-gang av balanseringen i melkesektoren med siktepå å forenkle virkemiddelbruken.

Videre må Omsetningsrådet gjennomgå bru-ken av omsetningsavgiftsmidler til kompensasjontil TINE for reguleringskapasitet. Kompensasjo-nen fra Omsetningsrådet til TINE for regulerings-kapasitet har økt de siste årene. I 2014 utgjordekompensasjonen 39,1 mill. kroner, og er for 2016budsjettert til 40 mill. kroner. Da ordningen bleetablert i 2004 ble TINE godskrevet 19,1 mill. kro-ner. Frem til 2012 var kompensasjonen TINEkrevde for reguleringskapasitet relativt stabilrundt 20 mill. kroner. Fra 2011 til 2012 økte imid-lertid kompensasjonen med 50 pst. og har frem til2016 steget med ytterligere 17 pst. Muligheten forslik kompensasjon er ikke til stede i de andre sek-torene. Dersom Omsetningsrådets gjennomgangviser at kompensasjonen ikke er begrenset tilmerkostnaden ved regulatoransvaret, men i til-

3 Allerede i sluttprotokollen fra jordbruksforhandlingene i1995 ble det lagt til grunn at markedsreguleringen skullebegrenses slik at den fortrinnsvis var et virkemiddel i deviktigste produksjonssektorene for å håndtere temporæreoverskudd.


legg omfatter kostnader TINE uansett ville hattsom kommersiell aktør, vil det være konkurranse-vridende overkompensasjon som må avvikles.

Reguleringseksport av smør og ost skal avvi-kles innen utgangen av 2020 i henhold til WTO-ministererklæringen fra Nairobi i desember 2015og Stortingets Innst. 101 S (2015–2016).

Regjeringen vil:

– Opprettholde markedsbalansering for kumelkmed Tine som markedsregulator

– Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringeri regelverket som forenkler ordningen og redu-serer risikoen for konkurransevridninger imelkesektoren

10.6.3 Geitemelk – oppkjøpsordning for kvoter og avvikling av markedsbalan-seringen

TINE er markedsregulator og har mottaksplikt påall geitemelk som produseres innenfor kvoteord-ningen for melk. Til tross for at kvoteordningenskal sikre best mulig markedsbalanse mellom pro-duksjon og etterspørsel, har det i flere år vært be-tydelig overproduksjon av geitemelk.

Gjennom målprissystemet har geitemelksamme produsentpris som kumelk, selv om an-vendelsen av geitemelk ikke genererer tilstrekke-lige inntekter for å dekke denne innkjøpsprisen.

Dette innebærer at kumelkprodusentene subsidi-erer produksjonen av geitemelk. Omsetningsav-giften skiller heller ikke mellom geitemelk- og ku-melkprodusenter, og alle midlene går inn i sammefond. Dette innebærer at alle produsenter av melkbidrar til å finansiere den vedvarende overproduk-sjonen av geitemelk gjennom prisnedskriving imarkedsbalanseringen. Mesteparten av kostna-dene ved overproduksjonen finansieres imidlertidav TINE selv, dvs. alle TINEs melkeprodusentergjennom salg til lite lønnsom anvendelse.

I jordbruksoppgjøret 2004 ble partene enigeom at det fra 1. januar 2005 skulle iverksettes mål-rettede virkemidler for geiteholdet i Norge. Detble definert et satsingsområde for geitemelkpro-duksjon. Produsenter som lå utenfor området ble ien periode på to år tilbudt en høyere pris for salgav melkekvote til staten, samt et omstillingsbi-drag. Ordningen ble benyttet av mange produsen-ter, og mengden kvote solgt til staten i 2005 varadskillig høyere enn tidligere. Geitemelkkvote, el-ler produksjon på slik kvote, kan ikke flyttes tilkommuner uten geitemelkkvote fra før og hellerikke til kommunene Leksvik, Namsskogan, Røyr-vik og Ås. I dag er geitemelkproduksjon en rela-tivt liten næring med 287 aktive produsenter.

Oppkjøpsordningen førte til lavere leveranse,og slik sett mindre overproduksjon. Samtidig harprosjektet «Friskere Geiter», som startet i 2001,ført til geiter med høyere ytelse per dyr og bedrekvalitet på melka. Kostnadene for prisnedskriv-

Figur 10.3 Kostnader over omsetningsavgiften som benyttes til prisnedskriving av geitemelk til fôr for årene 2005–2015

Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger

0

1 000 000

2 000 000

3 000 000

4 000 000

5 000 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Geitmelk til fôr

Kro

ner


ning av geitemelk til fôr, som er finansiert av om-setningsavgiften, har de siste 10 årene variert mel-lom drøye 1,2 mill. kroner og 4,5 mill. kroner.

De siste årene har geitemelkkvotene blitt re-gulert ned med 3 pst. for å redusere overproduk-sjonen. Avtalepartene har også i flere år værtenige om å trekke inn kvote gjennom omsetnings-ordningen. Det er imidlertid en begrensetmengde da det bare er 20 pst. av kvoten som måselges til staten.

Tradisjonelt har mesteparten av geitemelkensom leveres til TINE blitt brukt til produksjon avbrunost. Selv om det er økende aktivitet og in-teresse for å bruke geitemelken i andre produk-ter, har ikke produktutviklingen ført til økt etter-spørsel etter geitemelk totalt sett. Geitemelkenblir i dag blant annet benyttet til dyrefôr, noe somårlig belaster alle melkeprodusenter gjennomomsetningsavgiften. Geitemelkproduksjonen børvære tilpasset etterspørselen etter geitemelk.

Mellom 300 000 og 500 000 liter geitemelk harde senere årene blitt pasteurisert og anvendt tilfôr, mens prognosen for 2016 er 1,5 mill. liter. I til-legg har overskudd av ekte brun geitost blitt solgtsom fôr. Samlet har overskuddet av geitemelk an-vendt til fôr vært på 10–15 pst. av total geitemelk-produksjon.

TINE produserer også Frozen Curd, som eren ferskostmasse som eksporteres til USA. I stør-relsesorden 2,5–3,4 mill. liter geitemelk anvendesårlig til dette produktet. Med nåværende valuta-kurs er dette en anvendelse som marginalt betrak-tet ikke medfører økonomisk tap for TINE.

For 2016 anslår TINE at så mye som 20–25pst. av den totale leveransen av geitemelk er pro-duksjon utover det markedet etterspør. Det er pådenne bakgrunn nødvendig å bringe produksjo-nen i samsvar med etterspørselen og å legge tilrette for at de aktive geitemelkprodusentene istørre grad blir samlet i sterke produksjonsmil-jøer rundt meierier som foredler geitemelken tilgeitemelksprodukter.

Avvikle markedsbalansering

Markedsbalanseringen skal bidra til å håndterekortsiktige overskudd. Det et ikke heldig at mar-kedsbalanseringen bidrar til å opprettholde over-skudd av en produksjon over tid, som for geite-melk. Det er heller ikke heldig at markedsbalan-seringsordningen, inkl. kvoteordningen, påleggermarkedsregulator å motta geitemelk utover detdet over tid er behov for i markedet. Å avviklemarkedsbalanseringen på geitemelk vil bidra til at

markedet i større grad selv må ta ansvar for åhåndtere overproduksjonen av geitemelk. Somomtalt nedenfor foreslås det i tillegg en ordningmed oppkjøp av geitemelkkvoter.

Regjeringen vil:

– Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk

Oppkjøpsordning av geitemelkkvoter

Kvoteordningen for geitemelk foreslås videreført.For å få bedre balanse i geitemelkmarkedet er detnødvendig å redusere geitemelkkvoten. En geo-grafisk avgrenset oppkjøpsordning for geitemelk-kvoter vil bidra til at den totale produksjonen avgeitemelk går ned. Oppkjøpsordningen avgrensestil produsenter som ligger langt fra foredlingsan-legg og gir disse en mulighet til å få ekstra betaltfor kvoten sin. All kvote som statens kjøper gjen-nom oppkjøpsordningen inndras.

Det legges til grunn at oppkjøpsordningen kanfinansieres over omsetningsrådets fond, der ogsåoverproduksjonsavgiften for melk inngår. Kortsik-tig vil dette medføre økt omsetningsavgift for allemelkeprodusenter, mens det på lengre sikt vil føretil noe redusert omsetningsavgift. Alternativt kanoppkjøpsordningen finansieres over statsbudsjet-tet innenfor rammen av jordbruksavtalen.

Det er bare grunnkvoter for geitemelk som vilinngå i en oppkjøpsordning, dvs. kvote som er til-delt og kjøpt og som kan omsettes. Foretak som idag driver lokal foredling av geitemelk og har fåttberegnet en lokalforedlingskvote, vil dermed ikkeomfattes med mindre de har grunnkvote de kanselge.

Det må gjøres en nærmere vurdering av hvor-dan en slik oppkjøpsordning skal utformes. Detlegges til grunn at oppkjøpsordningen skal værefrivillig og tidsavgrenset.

Andre mulige alternativer til en slik oppkjøps-ordning, ville være å fjerne kvoteordningen forgeitemelk og la produsentene tilpasse seg marke-det uten offentlig regulering, eller redusere kvo-ten likt for alle geitemelkprodusenter. Begge alter-nativer ville påført næringen betydelige økono-miske konsekvenser. Regjeringen legger, gjen-nom en oppkjøpsordning, derimot opp til en mo-dell som gir forutsigbarhet for produsentene.

Regjeringen vil:

– Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrensetoppkjøpsordning av geitemelkkvoter


Forsynings- og mottaksplikt

I dag har TINE som markedsregulator både forsy-nings- og mottaksplikt for all geitemelk som pro-duseres.

TINE har 100 pst. av førstehåndsomsetningenav geitemelk. Ved avvikling av markedsbalanse-ringen for geitemelk vil ikke TINE lenger ha noenformell mottaksplikt. På denne måten blir det opptil meieriselskapet selv å avgjøre om de vil ta imotmelk fra alle geitemelkprodusenter. Som et sterktsamvirke kan det likevel tenkes at TINE selv vilbære kostnadene med fortsatt å ta imot melk fraalle produsenter som har geitemelkkvote. Alterna-tivet vil være å inngå kontrakter med geitemelk-produsentene man ønsker leveranse fra.

Forsyningsplikten på geitemelk gjelder kunfor flytende produkter. Synnøve Finden brukerekte geitost fra TINE til sin produksjon av bru-nost, og kjøper ikke flytende geitemelk. Forsy-ningsplikten er i dag derfor ikke i bruk, men lig-ger der som en mulighet. Ved en avvikling av mar-kedsbalanseringen på geitemelk vil eventueltfremtidige avtaler om kjøp og salg mellom aktørermåtte basere seg på kommersielle vilkår. Disse av-talene vil kunne få et kortere tidsperspektiv ennmulig kjøp og salg gjennom forsyningsplikten.Konkurranselovens bestemmelser vil, på sammemåte som for kyllingsektoren der det ikke er mar-kedsbalansering i dag, være gjeldende.

Målprisen for melk

Kumelk og geitemelk har felles målpris i jord-bruksavtalen. Avvikling av markedsbalanseringenvil innebære at TINEs rolle som markedsregula-tor for geitemelk faller bort, og de vil ikke lengerha et jordbruksavtalebestemt ansvar for pris pågeitemelk eller for å holde geitemelkmarkedet ibalanse. Det betyr at målprisen for melk ikke len-ger vil gjelde geitemelk. I dag er TINE den enestemottakeren av geitemelk. Fordi TINE er et produ-senteid samvirke vil de ha insentiv til å ta ut så høypris som markedet gir mulighet for. For geitemelkvil det imidlertid fortsatt måtte etableres en refe-ransepris el. som grunnlag for øvre prisgrense ogforvaltning av tollvernet. Et slikt system vil kunnefungere også dersom andre aktører starter medforedling av geitemelk. Den fremtidige prisutvik-lingen på geitemelk vil avhenge av markedsmulig-hetene innenfor rammene av tollvernet.

Mer effektiv ressursutnyttelse

Oppkjøp av kvoter og avvikling av markedsbalan-sering og mottaksplikt vil gi bedre ressursutnyt-telse. Produksjonen vil måtte tilpasses etterspør-selen i markedet. Videre vil produksjonsstruktu-ren bli mer effektiv, noe som også vil føre til min-dre transport og utgifter.

Kostnader forbundet med oppkjøp antas åvære spart inn i løpet av kort tid. Et gjennomsnitt-lig geitebruk har ca. 115 geiter. Kjøpes det oppkvote på 5 mill. liter geitemelk, tilsvarende ca. 60gjennomsnittsbruk, vil det isolert sett gi besparel-ser på ca. 50 mill. kroner i budsjettstøtte årlig.

Endringen vil videre kunne gi noe lavere om-setningsavgift, lavere utbetalinger til geitemelk iprisutjevningsordningen, samt potensial for laverekostnader internt i TINE.

Distriktspolitiske konsekvenser

En geografisk avgrenset oppkjøpsordning vil habetydning for hvor produksjon av geitemelk skalforegå og vil også kunne ha betydning for målset-tingen om landbruk over hele landet. Det er imid-lertid bare 287 aktive geitemelkprodusenter igjen.I tillegg var det i 2015 50 lokalforedlingsforetaksom rapporterte inn leveranser på geitemelk. Avdisse foredlingsforetakene var det 30 foretak somogså drev på en landbrukseiendom som hadde enaktiv grunnkvote for geit. Det var altså 20 foretaksom hadde lokalforedlingskvote uten aktiv grunn-kvote. Som nevnt vil ikke disse 20 påvirkes avendringene fordi de heller ikke i dag har rett til ålevere geitemelk til TINE i medhold av mot-taksplikten.

10.6.4 Kvoteordningen – endring i produksjonsregioner

Melkeproduksjonen i Norge er spredt over helelandet. Dagens produksjonsregioner følger fylkes-grensene, med unntak av Oslo og Akershus, somer én region. Tidligere har antallet produksjonsre-gioner fulgt andre regionale grenser (9 regioner)og kommunegrensene.

Etter jordbruksoppgjøret i 2014 ble det nedsatten arbeidsgruppe som skulle utrede endringer iproduksjonsregionene for å gi likere utviklings-muligheter for alle produsenter, samtidig sommandatet pekte på hensynet til kostnadseffektivmatproduksjon og landbruk over hele landet. Ar-beidsgruppen hadde medlemmer fra jordbruksor-ganisasjonene, meieriene og staten. Det ble utre-


det tre alternative regioninndelinger med hen-holdsvis 3, 5 og 9 regioner.

Arbeidsgruppen kartla faktorer som antas åpåvirke forflytningen av kvoter innenfor dagensproduksjonsregioner, og som også antas å værerelevante innenfor større regioner. Lønnsomheter den viktigste driveren for den enkelte melke-produsents beslutninger. Dette innebærer at detførst og fremst er økonomiske virkemidler som bi-drar til den geografiske produksjonsfordelingen.

Egenskaper ved arbeidsmarkedet ser ikke uttil å ha vært avgjørende for hvordan kvote har flyt-tet seg i de ulike produksjonsregionene. En ana-lyse mellom bo- og arbeidsmarkedsregionene(BA-regioner) viser kun marginale endringer avandelen disponibel kvote i perioden 2003–2014mellom de fem BA-regionene.

Analyser av omfordelingen av kvote innad idagens produksjonsregioner viser at det er storevariasjoner mellom produksjonsregionene. Innadi produksjonsregionene er det ikke noen systema-tisk flytting av kvote mot områdene med de besteproduksjonsbetingelsene. I Hedmark har eksem-pelvis den absolutte økningen i melkekvoter i peri-oden 2003–2014 vært størst i de jordbruksmes-sige beste delene av fylket (Hedmarken) og i dehøyest beliggende delene av fylket (Tynset,Tolga, Os, Folldal og Alvdal). Den prosentvis stør-ste reduksjonen av kvote har vært i kommunersom ligger i områder med gode jordbruksmessigebetingelser (Kongsvinger og Eidskog).

Det er imidlertid en tiltagende konsentrasjonav melkeproduksjonen innad i produksjonsregio-nene, ved at kvote kjøpes opp av produsenter i om-råder der det allerede er sterke produsentmiljøer/klynger. Det vil si at allerede sterke produksjons-miljøer tiltrekker seg kvote, uavhengig av natur-gitte produksjonsbetingelser. Sterke fag- og pro-dusentmiljø synes derfor å ha større betydningenn naturgitte produksjonsbetingelser. Dette eren utvikling som kan forventes å fortsette frem-over, uavhengig av om produksjonsregionene en-dres eller ikke. Innlåsing i små produksjonsregio-ner er ikke et egnet virkemiddel for å styrke svakeprodusentmiljøer eller påvirke klyngedannelser.

Også andre elementer, som effekter av tekno-logiendringer, krav til løsdriftsfjøs, krav til sprede-areal, samt krav til beite og generasjonsskifte, kanha betydning for fremtidig omfordeling av kvote.Det er imidlertid ikke noen systematisk flytting avkvote som følge av disse elementene.

Produksjonsregioner har en funksjon som etsupplement til økonomiske virkemidler, ved at ho-vedtrekkene i den geografiske produksjonsforde-

lingen videreføres. Dette bidrar til å sikre samletproduksjonsvolum og landbruk over hele landet.

Sett i lys av utviklingen i markedene for melke-kvoter de siste årene, med overskudd i enkelte re-gioner og underskudd i andre, er det nødvendig ågjøre regionene større for å utjevne forskjellene idriftskostnader mellom produsenter i ulike delerav landet. Større produksjonsregioner vil gi etstørre marked for melkekvoter, og utjevning avkvotepris. Dette vil gi mer fleksible markeder enni dag, og større forutsigbarhet med hensyn til prisog volum.

I avveiningen mellom kryssende hensyn, me-ner regjeringen det bør legges opp til 10 produks-jonsregioner for kumelk. Dette vil bidra til geo-grafisk fordeling på landsbasis, samtidig som detvil kunne styrke mulighetene for kostnadseffektivmatproduksjon og gi likere utviklingsmuligheterfor produsenter i alle regioner. Siden dagens pro-duksjonsregioner følger fylkesgrensene må en vi-dere vurdering av antall produksjonsregionersees i sammenheng med regionreformen.

Regjeringen vil:

– Redusere antallet produksjonsregioner for ku-melk til 10, med en innretting som sikrer fort-satt god geografisk fordeling og utviklingsmu-ligheter for produsentene

10.6.5 Konkurranse i melkesektoren

Myndighetene har siden 1997 jobbet aktivt med åøke konkurransen i meierisektoren. Det var storeutfordringer knyttet til å legge til rette for konkur-ranse i en sektor som var helt dominert av meieri-samvirket og hvor politiske virkemiddel som pris-utjevning, markedsbalansering og målpriser varbygd inn i meierisamvirkets virksomhet. Det bleprøvd ulike former for detaljstyring og det blebrukt uforholdsmessig store ressurser både hosforvaltningen og aktørene.

I 2004 ble det innført en ny markedsordningfor melk med et administrativt og regnskapsmes-sig skille mellom TINE råvare og TINE industri. Iovergangen ble det tatt hensyn til kapitalen iTINE, slik at den ikke skulle ligge i TINE råvare.Det ble etablert én målpris på melk som også ertilgangsprisen for alle aktører, og som gjør atTINE industri og alle uavhengige aktører fårkjøpe melk fra TINE råvare til samme pris. Tiltross for endringene som ble gjort i 2004, var detfortsatt store konflikter, mange klagesaker ogrettssaker mellom staten og de uavhengige aktø-rene.


I 2007 ble det inngått et forlik med de storeuavhengige aktørene i melkemarkedet, hvor hen-sikten var å gi dem stabile rammevilkår ved at dekonkurransefremmende tiltakene ble fastsatt for5 år av gangen. Øvrige satser i prisutjevningsord-ningen kan justeres hvert år. Staten skulle, gjen-nom konkurransefremmende tiltak i prisutjev-ningsordningen for melk, gi TINE en strengereøkonomisk akkord relativt til de uavhengige aktø-rene. Det ble utformet konkrete konkurranse-fremmende tiltak i prisutjevningsordningen hvoralle uavhengige aktører fikk rabatt på avgifter ogtilskudd, med unntak for markeder der TINE ikkeer dominerende (tørrmelk). En videreførte etsærskilt distribusjonstilskudd for Q-meieriene, ogmeierier med egne leverandører fikk en spesiellkapitalgodtgjørelse for melk fra egne produsenter.Synnøve Finden og Q-meieriene fikk en ekstra ut-betaling på 12 øre per liter frem til 2011. De uav-hengige aktørene trakk rettssakene de haddereist mot staten. En omfattende og byråkratisk et-terkontroll og etterregning ble avviklet, og Kon-kurransetilsynet videreførte kontroll med prisenemed grunnlag i konkurranseloven.

Melkeforliket gav stabile rammevilkår og tokkonfliktnivået kraftig ned. I 2012 ble ordningenevaluert av daværende Statens landbruksforvalt-ning. Evalueringen fastslo at de konkurransefrem-mende tiltakene virker gjennom at de ga bedreøkonomi og økte markedsandeler for TINEs kon-kurrenter, men at de var nødvendige og måtte vi-dereføres. Departementet justerte deretter ord-ningen fra 1. juli 2013:– Økt rabatt for alle uavhengige aktører fra 25 til

27 øre/liter– Reduksjon i satsen for distribusjonstilskudd for

Q-meieriene fra 60 til 50 øre/liter grunnet rela-tivt sett lavere distribusjonskostnader i Q-mei-eriene. Samtidig ble volumet Q-meieriene kanmotta tilskudd for utvidet fra 80 til 100 mill. liter

– Endret praksis for spesiell kapitalgodtgjøringtil meierier med egne leverandører

Prisutjevningsordningen for melk

Prisutjevningsordningen for melk har som formålå utjevne prisene på melk som råvare til ulike an-vendelser for å kunne gi melkeprodusenter mulig-heter for å kunne realisere jordbruksavtalens mål-pris, uavhengig av melkeanvendelse og lokalise-ring av produksjonen. Det er også et viktig hensynå sikre konkurranse i meierisektoren. I økono-misk forstand er prisutjevningsordningen eninnenlandsk prisdifferensiering hvor en gjennom

høyere pris på flytende melkeprodukter og fløte(produkter med lav priselastisitet), finansierer la-vere pris på for eksempel modnet ost og industri-produkter (produkter med høyere priselastisitet).I sum gir dette et større produksjonsvolum til denmålprisen som er satt. Det er beregnet at verdienav prisutjevningsordningen for produsenten ermellom 0,7 og 1,0 mrd. kroner.

Ordningen finansierer også innfrakttilskuddpå melk, eksportstøtte og konkurransefrem-mende tiltak for uavhengige aktører.

For bonden bidrar ordningen til høyere pro-duksjonsvolum til en gitt målpris. For forbrukereninnebærer ordningen i sum et tap gjennom høy-ere samlede priser på meierivarer som finansiererinnfrakt og konkurransefremmende tiltak. Vrid-ninger i produksjon og forbruk som følge av ord-ningen innebærer isolert sett et effektivitetstapfor samfunnet. Dette tapet må avveies mot verdienav de kollektive godene som økt produksjon giropphav til.

Prisdifferensieringen i melkemarkedet har ut-viklet seg siden 1930-tallet, og er nært koplet tildet importvernet som følger av internasjonale av-taler. Prisdifferensieringen har også bidratt tilmarkedsbalansering gjennom at prisdiskrimine-ringen påvirker etterspørselen og balansen i mar-kedet.

Fra 1. juli 2016 ble det gjort en rekkeendringer i prisutjevningsordningen med sikte påforenkling:– Antallet prisog biproduktgrupper i prisutjev-

ningsordningen ble redusert kraftig for å gjøreordningen mer oversiktlig

– Eksportstøtten for modnede oster fases ut medkutt på 25 pst. fra 1. juli 2016 og 1. juli 2017, forderetter å beholde resten av satsen frem til 1.juli 2020

– Avgiftene for yoghurt (sure, smakstilsatte fly-tende melkeprodukter) og ferske oster ble av-viklet fra 1. juli 2016 som avbøtende tiltak for åraskest mulig styrke konkurransekraften fornorsk melk

– Innfraktordningen ble nedskalert for å gjøreden mer på linje med andre fraktutjevningsord-ninger i jordbruket og dessuten kunne gi økteinsentiver til effektiv frakt. Modellen for inn-fraktordningen utredes videre med sikte på åinnføre en ny modell fra 1. juli 2017

– Det særskilte distribusjonstilskuddet som Q-meieriene tidligere var alene om å motta, blegjort selskapsnøytralt fra 1. juli 2016. Det bleogså innført et tak på hele dette tilskuddet

– Det ble også gjort en rekke administrative for-enklinger


I forbindelse med utfasingen av eksportstøtten forost, vil det bli behov for å tilpasse produksjonen tileventuell endret etterspørsel etter melk. Norskmelkeproduksjon kan tilpasses gjennom bruk avvirkemidlene i kvoteordningen for melk. Regjerin-gen vil komme tilbake til hvordan dette kan gjen-nomføres i forbindelse med de kommende jord-bruksoppgjørene.

Dagens konkurransesituasjon

Det er fortsatt svak konkurranse om leverandø-rene siden det kun er TINE og Q-meieriene somhenter melk. Selv om TINE møter konkurranse påde fleste områder innenfor videreforedling (kon-summelk, yoghurt, ost og tørrmelk), er det erstort sett kun én nasjonal konkurrent på hvertområde. Det er en sterkt økende importkonkur-ranse på yoghurt og ost, men på andre produkterer det i praksis lav importkonkurranse.

Det har vært en økende uro og tiltagende de-batt blant aktørene i meierimarkedet de sisteårene. De uavhengige aktørene har gitt uttrykkfor misnøye med rammevilkårene blant annet iforbindelse med høringen på endringer i prisutjev-ningsordningen våren 2016. De uavhengige aktø-rene er bekymret for at TINE er en dominerendeaktør og at det har skjedd for liten endring i mar-kedskonsentrasjonen siden 2007. De har pekt påbehov for strakstiltak for å styrke de konkurranse-fremmende tiltakene i prisutjevningsordningenfor melk og på alternative forslag til å reguleremelkeprisen. Synnøve Finden har også gått tilrettssak mot staten om det særskilte distribu-sjonstilskuddet i prisutjevningsordningen formelk. Det har også vært debatt om konkurranse-kraften for norsk melk.

Regjeringen er opptatt av at konkurransen imeierisektoren skal fungere godt. Konkurransen imelkemarkedet må videreutvikles til beste for for-brukerne. Regjeringen følger konkurransen i mel-kemarkedet tett og vil evaluere og foreslåendringer i de konkurransefremmende tiltakene iprisutjevningsordningen for melk. Regjeringenmener utover dette det er særskilt behov for å vur-dere situasjonen for uavhengige meierier medegne leverandører.

Regjeringen vil:

– Evaluere og foreslå endringer i de konkurran-sefremmende tiltakene i prisutjevningsordnin-gen for melk, med sikte på å gjennomføre even-tuelle endringer fra 1. januar 2018

10.7 Kjøttsektoren


Kjøttslag omfattet av volummodellen (storfe, sau og lam)

Storfekjøtt har siden 1. juli 2009 vært omfattet avvolummodellen, mens sau/lammekjøtt ble flyttetfra målprismodell til volummodell 1. juli 2013.

Bruken av omsetningsavgift til avsetningstil-tak har, som følge av markedssituasjonen, avtattover tid. Særlig gjelder dette bruken av regule-ringseksport, som tidligere var en del benyttetmen som ikke inngår i volummodellen. I henholdtil WTO-ministererklæringen fra Nairobi fra de-sember 2015 er adgangen til reguleringseksportav storfe, sau og lam falt helt bort.

Nortura, som markedsregulator, kan benyttereguleringslagring ved behov for å holde tilbakekortsiktig overskudd. Innlegging på regulerings-lager skal foretas ved markedsoverskudd, og blir ivolummodellen for storfe avgrenset oppad til etforhåndsfastsatt årlig kvantum på 2 500 tonn.Maksimalt årlig kvantum for innlegging av sau- oglammekjøtt på reguleringslager er på 3 500 tonn.Uttak fra lageret skjer ved underskudd i marke-det, og det er åpent for alle aktører å kjøpe varerfra reguleringslager.

Kjøttslag omfattet av målprismodellen (svin)

Svinekjøtt er i dag eneste kjøttslag som er omfat-tet av målprismodellen etter at storfekjøtt og sau/lammekjøtt ble flyttet til volummodellen henholds-vis i 2009 og i 2013. I dag har Nortura ansvar for åsøke å ta ut målpris på svin.

I svinemarkedet har det i lengre perioder værtstore overskudd, som igjen har ført til betydeligeprisfall. Reguleringseksport, reguleringslagringog produksjonsregulering har vært viktige virke-midler for å balansere markedet. Kvantum svine-kjøtt som legges inn på reguleringslager per år erikke begrenset oppad på samme måte som forstorfe og sau/lam.

De senere årene har det blitt gjennomført til-tak av produksjonsregulerende karakter, gjennomstøtte til tidligere slakting av gris enn ved normalproduksjon. Det ble regulert bort vel 3 000 tonnkjøtt på denne måten i 2013 og 1 500 tonn i 2014.De samme årene ble hhv. 3 800 tonn og 2 200 tonntatt ut av det norske markedet gjennom regule-ringseksport. Figur 10.4 viser årlig reguleringsek-sport fra 2000 og frem til 2015.

Reguleringseksporten har bestått av de minstetterspurte stykningsdelene, mens mye et-


terspurte stykningsdeler, som ribbe, ble lagretfrem mot jul. Til tross for overproduksjonen åretsett under ett har det i flere år vært behov for sup-pleringsimport av fersk ribbe til jul. Adgangen tilreguleringseksport av svinekjøtt er regulert i Nor-ges WTO-forpliktelser og avvikles senest innen ut-gangen av 2020 i henhold til ministererklæringenfra Nairobi og Stortingets vedtak i forbindelsemed behandlingen av Globaliseringsmeldingen.

10.7.2 Endringer i markedsbalansering i kjøttsektoren


Mottaksplikten har størst verdi der konkurransenom jordbruksproduktene er begrenset. Særlig vildette kunne gjelde i distrikter der råvareoppkjø-perne til dels befinner seg langt unna. Kjøttsekto-ren er en viktig distriktsnæring og mottakspliktenbidrar til å opprettholde kjøttproduksjon i hele lan-det gjennom å gi kjøttprodusentene langsiktig av-setningssikkerhet. Med sikkerhet for avsetningvil primærprodusentene i større grad investere iproduksjonsutstyr, noe som vil bidra til å nå regje-ringens mål om økt norsk matproduksjon.

Grovfôrbasert kjøttproduksjon (storfe, sau oglam) er avhengig av god tilgang på grasarealer.For å kunne oppnå en høyere samlet produksjonav norske landbruksvarer foregår en stor del avdenne produksjonen i områder der jordbruksarea-let ikke er egnet til kornproduksjon. Svineproduk-

sjonen er basert på kraftfôr og har kun behov forjordbruksarealer i nærheten som spredeareal.Selve produksjonen er dermed i mindre grad endistriktsnæring. Svineproduksjon er imidlertid avstor betydning for virksomheten ved norske slak-terier, særlig gjelder dette for noen av slakteriene idistriktene. Disse slakteriene er avhengig av volu-mene fra svineproduksjonen for å opprettholdeøkonomien i slaktelinjene. Dersom svineproduk-sjonen sentraliseres rundt noen få slakterier, vilderfor grunnlaget for leveranser av storfe, sau oglam i noen distrikter kunne svekkes.

Markedene for svin, storfe, sau og lam kjenne-tegnes ved at Nortura har en betydelig andel avførstehåndsomsetningen, at det er stor grad av vi-deresalg til uavhengig foredlingsindustri og atuavhengig industri har en relativt sett høy mar-kedsandel i foredlingsleddet. Selv om det ikjøttsektoren er et betydelig omfang skåret varesom etterspørres, baserer deler av den uavhen-gige industrien likevel sin produksjon på forsy-ning av helt og halvt slakt fra Nortura. Kjøttsekto-ren har den mest omfattende forsyningsplikten imarkedsbalanseringssystemet, og den gjelder ogsåved underskudd av norske varer. Uten forsynings-plikt vil sikkerhet for jevne leveranser til indu-strien kunne bli svekket. Dette vil kunne føre til la-vere investeringer i de uavhengige aktørenes for-edlingsindustri og dermed svekket konkurranse.

Regjeringen mener at det er hensiktsmessig åopprettholde organiseringen av markedsbalanse-ringen i kjøttsektoren, med Nortura som mar-

Figur 10.4 Reguleringseksport av svinekjøtt finansiert over omsetningsavgiften

Kilde: Norske eksportstøttenotifikasjoner til WTO

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ton

n


kedsregulator. Markedsbalanseringen skal være-konkurransenøytral. Konkurranse i kjøttmarke-det er viktig for å sikre høy grad av produktutvik-ling og -mangfold som kommer forbrukeren tilgode. Endringer i systemet er videre viktig for åstyrke tilliten mellom aktørene.

Regjeringen vil:

– Opprettholde markedsbalansering i kjøttsekto-ren med Nortura som markedsregulator

Konkurransenøytralitet

Det er avgjørende at markedsbalanseringen skjerkonkurransenøytralt. Til forskjell fra sektorersom egg, melk og korn har markedsbalanserings-systemene for kjøtt ikke hatt bestemmelser omadgang for uavhengige aktører til å levere over-skuddsvare til markedsregulators reguleringsla-ger på gitte betingelser.

Omfanget av balanseringstiltak i kjøttsektorener begrenset og markedet balanseres i stor gradgjennom pris. Når Norturas tiltak ikke balanserermarkedet tilstrekkelig, øker risikoen for verditappå lager hos uavhengige aktører i overskuddssitu-asjoner. De uavhengige aktørene er avhengige avlangsiktige relasjoner med sine produsenter, ogvil nødig be dem levere varer til Nortura i en over-skuddssituasjon. For å hindre potensiell konkur-ransevridning, forutsetter organiseringen av ba-lanseringen i utgangspunktet at det er fleksibiliteti leveransene. I dagens marked er det liten grad avslik fleksibilitet i leveransene, det er derfor behovfor at også de uavhengige aktørene kan levereeventuelt overskudd ut over kommersielt lager tilreguleringslagring, slik Nortura kan.

Ved risiko for pristap i overskuddssituasjonervil uavhengige aktører normalt begrense etter-spørselen i tilførselsmarkedet og i større grad ba-sere seg på forsyning fra Nortura. Dette bidrar tilå sementere markedsstrukturen til fordel for Nor-tura. En såkalt dobbel mottaksplikt vil gi alle aktø-rer samme mulighet til å balansere egne tilførsler,ved at de i en overskuddssituasjon kan levere sinandel av totalt overskudd til Nortura. Dette kanigjen bidra til å styrke konkurransen om primær-produsentene. Reguleringslagring, under volum-modellen, er begrenset til sesongvariasjoner ogskal i prinsippet ikke dekke overskudd ut overdette. Dette betyr at de uavhengige aktørenes retttil levering må avgrenses. Dobbel mottaksplikt vilinnebære at også de uavhengige aktørene kanselge sin relative andel av et markedsoverskudd

til reguleringslager, i de perioder reguleringslag-ring benyttes som virkemiddel.

Som et tiltak for å sikre konkurransenøytrali-tet i kjøttsektoren vil regjeringen derfor innføredobbel mottaksplikt. Som i dag, vil Omsetnings-rådet måtte definere hvilke varer som omfattes avmarkedsbalanseringen, og med det hvilke varersom omfattes av den doble mottaksplikten.

Regjeringen vil:

– Innføre en avgrenset mottaksplikt for Norturafra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mot-taksplikt)

Avvikle målprisen for svin

I dag er svinekjøtt som det eneste kjøttslaget om-fattet av målprismodellen. Innen utgangen av 2020vil det ikke lenger være adgang til å subsidiere ek-sport av svinekjøtt. Regjeringen vil avvikle målpri-sen for svin, og innføre volummodell også fordette kjøttslaget. Overgang til volummodellen be-grenser muligheten til å drive markedsbalanse-ring utover sesongvariasjoner, ved at det settes ettak på reguleringslager.

En avvikling av målprisen vil medføre at pris-dannelsen blir mer markedsbasert slik at nærin-gen vil kunne ta ut høyere priser dersom tilbuds-og etterspørselsforhold tilsier det. Ved avviklingav reguleringseksport vil ett tilgjengelig virkemid-del for å støtte opp under nasjonalt prisnivå fallebort, og det er sannsynlig at svinenæringens inn-tekter vil kunne påvirkes ved overskuddsproduk-sjon. Noe større prisvariasjon må derfor påregnes.For å unngå at overskuddsvolumer blir produsert,er det sannsynlig at løpende produksjon over tidvil ligge på et litt lavere nivå i forhold til etterspør-selen enn i dag, og at import til redusert toll vilkunne bli brukt i noe større omfang for å dekkeetterspørselen.

Pris skal være hovedvirkemiddelet for å balan-sere markedet. Ved større overskudd kan Omset-ningsrådet fremdeles bevilge avgiftsmidler til pro-duksjonsregulerende tiltak. Når adgangen til re-guleringseksport blir borte, vil trolig behovet fordenne typen regulering øke.

Det kan i tillegg være sesongvariasjon både påtilbudssiden og forbrukssiden som genererer be-hov for lagring for å betjene markedets etterspør-sel løpende, og adgangen til å drive fellesfinansi-ert sesonglagring vil derfor videreføres med envolumbegrensning.

Nortura vil fortsatt ha ansvar for markeds-balansering, og vil ha mottaks- og forsyningsplikt


samt informasjonsplikt til markedet om vurderin-ger og tiltak som gjøres i kraft av regulerings-ansvaret. Nortura skal som markedsregulator haansvar for markedsprognoser og fastlegging avplanlagt noteringspris. Som for kjøtt av storfe ogsau/lam vil øvre prisgrense danne grunnlag forforvaltning av tollvernet i situasjoner med for lavnorsk produksjon.

Avvikling av målprisen for svin vil medføre atden beregnede handelsvridende støtten som rap-porteres til WTO, blir redusert med i overkant av2 mrd. kroner sammenlignet med rapportert nivåfor 2014.

Regjeringen vil:

– Avvikle målprisen og innføre volummodell formarkedsbalansering av svinekjøtt

Omsetningsrådets virkemiddelbruk

De uavhengige aktørene har over tid kritisert atNorturas dobbeltrolle, som markedsregulator og

kommersiell aktør, gir Nortura en markedsfordelved at de potensielt har bedre informasjonstil-gang. Selv om Omsetningsrådet i dag styrer av-giftsmidlene, er Nortura på noen områder dele-gert ansvar for å sette i verk nødvendige tiltak forå holde markedene i balanse. Dette gjelder lø-pende avsetningstiltak som reguleringslagring, le-vering med frysefradrag, salg til spesialmarkederog eksport (svin). Åpenhet rundt Norturas balan-seringsaktiviteter er viktig for å sikre at andre ak-tører har tillit til at markedsbalanseringen foregårpå en konkurransenøytral måte. Det er derfor av-gjørende at alle aktører får lik informasjon til liktid.

Det er nødvendig at virkemiddelbruken ikjøttsektoren gjennomgås med den hensikt ågjøre ordningene mer transparente. Ved å tydelig-gjøre roller, beslutningsansvar og informasjonsflytkan dette bidra til styrket tillit og konkurransen-øytralitet. Omsetningsrådet må foreta en grundiggjennomgang av virkemiddelbruken i kjøttsekto-ren, og gjennomføre nødvendige endringer i bru-ken av avgiftsmidlene.

Figur 10.5 Svineproduksjon



Regjeringen vil:

– Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringeri regelverket som forenkler ordningen og redu-serer risikoen for konkurransevridninger ikjøttsektoren

10.7.3 Felles forslag fra Kjøtt- og fjørfe-bransjens Landsforbund (KLF) og Nortura

KLF og Nortura fremmet høsten 2016 et felles for-slag til ny markedsbalanseringsordning for kjøtt-og eggsektoren. KLF og Nortura er enige om atforutsetningen for en velfungerende og effektivmarkedsbalansering er at en samlet bransje må taansvar for gjennomføringen. Den foreslåtte ord-ningen skal ivareta flere hensyn, som nødvendigforutsigbarhet for bøndene, mangfold, tilgjenge-lighet for forbrukerne og konkurransenøytralitetmellom aktørene.

Forslaget innebærer at ordningene fortsattskal være fellesfinansierte og at Omsetningsrådetskal fastsette bruken av omsetningsavgiftsmid-lene. Nortura skal fremdeles være markedsregu-lator, men med en ekstern revisjonsordning somstyrker kontrollen med Norturas utøvelse av rol-len som markedsregulator knyttet til formåletmed ordningen. Det skal videre opprettes et Rådfor markedsbalansering kjøtt og egg (sammensattav KLF og Nortura) som blant annet skal sam-arbeide om å foreslå tiltak av produksjonsregule-rende karakter, samt komme med felles forslag tilomsetningsavgiftens størrelse. Dette rådet skalikke drøfte priser eller prisløyper.

KLF og Nortura er videre enige om at det skalarbeides for at frivillig produksjonsregulering istørre grad skal benyttes. De ønsker at det skalinnføres dobbel mottaksplikt for kjøtt, at det skalvære en generell dobbel mottaksplikt for indus-triegg og at forsyningsplikten for egg skal gjeldefor kvalitet (avgrenset til kategoriene miljøbur ogfrittgående).

KLF og Nortura erkjenner at en større grad avbransjesamordnet markedsbalansering kreverstor bevissthet om de konkurranserettslige as-pektene og har bedt om at myndighetene vurde-rer problemstillingene grundig.

Regjeringen ba Konkurransetilsynet om ågjøre en vurdering av effekten et eventuelt samar-beid kunne få for konkurransen i markedet, og avforslaget opp mot forskrift om unntak for samar-beid mv. innen landbruk og fiske (primærnæ-ringsunntaket).

Konkurransetilsynets vurdering er at konkur-ransen blant markedsaktørene både på slakteri ognedskjæringsleddet i kjøttsektoren, samt i egg-markedet, er forholdsvis svak. Etter deres syn måderfor ikke markedsbalanseringsordningen bidratil å svekke konkurransen i kjøtt- eller eggmarke-dene ytterligere. Den foreslåtte ordningen inne-bærer informasjonsutveksling og et tett samar-beid om balansering av volum, der markedsaktø-rer som omfatter nær hele bransjen deltar. Ensamordning av kvantum i markedet og deling avinformasjon om utvikling i etterspørsel vil kunneutgjøre en formålsovertredelse av konkurranselo-ven § 10.

Forslaget til balanseringsordning vil, etterKonkurransetilsynets vurdering, kunne føre til enytterligere redusert konkurranse i markedene forslakting og skjæring av kjøtt og i eggmarkedet.Dette vil gjelde mellom Nortura og KLFs med-lemsbedrifter, men også KLFs medlemsbedrifterseg imellom. Redusert konkurranse vil kunnemedføre høyere priser til forbruker, lavere innova-sjonstakt og svakere insentiver til å effektiviserevirksomheten. Det er videre tilsynets vurdering atforslaget går betydelig lenger enn det dagens pri-mærnæringsunntak åpner for.

Som Konkurransetilsynets vurdering viser, erdet betydelig fare for at forslaget fra Nortura ogKLF vil svekke konkurransen i de omtalte marke-dene og føre til økte priser for forbrukerne. Regje-ringen ønsker derfor ikke å gå videre med forsla-get.

I regjeringens forslag til endringer i markeds-balanseringen er det likevel, på områder som ikkeinnebærer økt samarbeid mellom aktørene, noesamsvar med KLF og Norturas forslag. Dette gjel-der blant annet fortsatt felles finansiering av mar-kedsbalansering over omsetningsavgiften, at Nor-tura skal være markedsregulator i kjøttsektorenog innføring av avgrenset mottaksplikt for Nor-tura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbelmottaksplikt på kjøtt).

10.8 Fjørfekjøtt

10.8.1 Deregulering er gjennomført

Fra og med 2007 ble fjørfesektoren tatt ut av mar-kedsbalanseringssystemet, og en referansepris-modell som grunnlag for administrering av toll-vernet ble etablert. Det kreves inn omsetningsav-gift fra alle produsenter, men midlene benyttesbare til faglige tiltak og opplysningsvirksomhet.


Prisingen er markedsbasert, med beskyttelsegjennom importvernet. Aktørene styrer produsertkvantum gjennom kontrakter med produsentene.

For å kunne forvalte importvernet for kyllingutarbeider Landbruksdirektoratet prognoser overforventet norsk produksjon og forbruk. Progno-sene brukes til å vurdere behovet for eventuellsuppleringsimport til nedsatt toll for å dekkeinnenlandsk etterspørsel, i tilfeller hvor aktøreneber om tollnedsettelser. I tillegg overvåker Land-bruksdirektoratet engrosprisen ukentlig. Dersomnoteringspris i to uker på rad overstiger øvre pris-grense, iverksettes administrative tollnedsettel-ser slik at import kan bidra til å bringe innen-landsk pris ned til referanseprisen. Dette har ikkeskjedd siden innføring av referansepris for kylling-kjøtt.

Løpende informasjon om markedet for fjørfe-kjøtt er tilgjengelig på Landbruksdirektoratet sinenettsider. I tillegg til at informasjonen brukes i for-valtningen av tollvernet, kan den bidra til å balan-sere kyllingmarkedet.

10.8.2 Situasjonen i kyllingmarkedet i 2015

Kyllingmarkedet har vokst sterkt over lang tid, ogfra 2005 til 2014 har det vært en nær dobling avkonsumet og produksjonen. Fra 1. januar 2015 do-blet regjeringen konsesjonsgrensene på kyllingfor å følge opp regjeringens politiske plattform ogå legge til rette for større og mer effektive enheteri kyllingproduksjonen. Heving av konsesjonsgren-ser vil alltid skape noe dynamikk i overgangen tilutnytting av de nye grensene, men tilbudssiden ikyllingmarkedet styres av kontrakter mellom pro-dusent og mottaker. Konsesjonsgrensene er etstrukturvirkemiddel, ikke et markedsregulerings-virkemiddel.

Fra midten av 2014 sviktet etterspørselen avkyllingkjøtt, hovedsakelig som følge av økt medie-oppmerksomhet om mulig risiko for antibiotikare-sistente bakterier i kylling. Salget i 2015 gikk nedmed 18 pst. sammenlignet med 2014. Etterspør-selssvikten er den største markedssvikten i kjøtt-markedet i Norge. En så stor etterspørselssvikt eruforutsigbar og ville vært svært krevende å hånd-tere i alle markeder. I dag er det vekst i etterspør-selen etter kyllingkjøtt og produksjonen har tattseg opp i takt med dette. Til tross for denne etter-spørselsøkningen er produksjonen av kyllingkjøttfremdeles lavere enn den var i 2014.

I kyllingmarkedet er det ingen fellesfinansi-erte markedsbalanserende tiltak å sette i verk.Det var derfor opp til bransjen selv å regulere pro-duksjonskapasiteten når etterspørselen sviktet.

Bransjen har selv virkemidler for å gjøre tilpas-ninger. Korte ledetider gjør det mulig å justereproduksjonsnivået raskt. Tradisjonell markeds-balansering innenfor kyllingsektoren ville ikke løstproblemene som oppstod som følge av etterspør-selssvikten. Det er derimot sannsynlig at man pågrunn av for sen nedskalering av produksjonen,ville hatt store og uhåndterlige overskuddslagre.

Å drive næring betyr et kontinuerlig behov forå arbeide med utvikling, risiko og konkurranseom markedet. Markedssituasjonen som oppstod ikyllingmarkedet viste at aktørene i bransjen var istand til å løse situasjonen, selv om det var kre-vende og fikk betydelig konsekvenser for noenprodusenter.

10.9 Egg


Nortura er markedsregulator i eggsektoren ogkan sette i verk ulike balanseringstiltak ved over-skudd i markedet. Aktuelle tiltak er regulerings-lagring, skillevirksomhet, salg til spesialmarkeder,egg til miljøfôrproduksjon samt førtidsslakting avverpehøner. I eggsektoren har Nortura mot-taksplikt på skallegg fra produsent, og i noen til-feller mottaksplikt på skallegg fra andre eggpakke-rier. Nortura har også forsyningsplikt på konsum-egg til andre eggpakkerier.

Egg har fra 1. juli 2013 vært underlagt volum-modellen. Ved innføring av volummodellen falt ad-gangen til reguleringseksport i praksis bort. Før-tidsslakting som balanseringstiltak har som følgeav dette blitt viktigere. De senere år har mer enn1 000 tonn blitt fjernet fra markedet med frivilligførtidsslakting av verpehøns.

Selv om egg er omfattet av volummodellen, erdet ikke kvantumsbegrensning på lagring av egg.Reguleringslagring har et lite omfang sammenlig-net med andre virkemidler. Konsumegg skal væreomsatt til forbruker innen fastsatt frist på 21dager, og lagring av konsumegg inngår ikke somen del av markedsbalanseringen.

Markedet for egg kjennetegnes av blant annettre store forbrukstopper i løpet av et år (jul, påskeog 17. mai) mens produksjonen gjennom året errelativt stabil. Eggproduksjonen er dimensjonertslik at den dekker behovet for konsumegg også ihøysesongene og at eggeplommeprodukter (rå-vare til majones etc.) lages med norske råvarer.Egg har kort holdbarhet og markedet for konsum-egg må dekkes med ferske egg. Dermed oppstårdet et behov for å fjerne overproduksjon av


konsumegg og skilleproduktet (hvite) utenomsalgstoppene.

Skillevirksomheten (å skille egg i plomme oghvite) gjør det mulig å forsyne markedet med nor-ske eggprodukter i alle perioder av året. I tilleggfungerer den som en buffer dersom det oppstårmer tilfeldige, temporære overskudd av egg. Årligbenyttes ca. 3 500 tonn egg i skillevirksomhet. Itillegg til førtidsslakting av verpehøner er skille-virksomheten i dag det viktigste virkemiddelet forå balansere tilførsler og salg av egg.

10.9.2 Endringer i markedsbalanseringen

Behov for produksjonstilpasning

Siden omleggingen til nytt driftssystem (blant an-net miljøbur) i 2012 har det vært overproduksjonav norske egg. Markedsbalanseringen skal kunhåndtere kortsiktige overskudd, mens langsiktigeoverskudd styres av markedet (pris). I forbindelsemed omleggingen til nye driftssystemer økte defleste produsentene kapasiteten opp til konse-sjonsgrensen. Mange sitter med nye bygningerog høy gjeld, som gjør tilbudet uelastisk på kortsikt, og lite følsomt for prisendringer. Samtidig erdet flere kyllingprodusenter som opplever ensvært krevende avsetningssituasjon. Kyllinghuskan med lave investeringer bygges om til eggpro-duksjon.

Uten tilstrekkelige balanseringsmuligheterblir behovet for produksjonstilpasning større. Pro-duksjonstilpasning kan skje via pris eller kvantum(kontrakter). Etter restruktureringen i 2012,endringene i markedet med relativt få produsen-ter og stor grad av vertikal integrasjon samt sterkkonsentrasjon av eggproduksjonen, har mot-taksplikten og forsyningsplikten i eggsektoren li-ten reell landbrukspolitisk funksjon.

Regjeringen vil:

– Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren– Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i egg-

sektoren gjennom omsetningsavgiften


Forsyningspliktens betydning i eggsektoren harover tid blitt redusert gjennom at uavhengige egg-pakkerier har knyttet til seg egne produsenter istedet for å basere sin forsyning på forsyningsplik-ten fra Nortura. Sektoren er over tid blitt vertikaltintegrert. Ved en avvikling av forsyningsplikten vil

konkurranselovens bestemmelser være gjel-dende, på samme måte som for kyllingsektoren.

En avvikling av mottaksplikten vil øke konkur-ransen på primærleddet blant nåværende produ-senter om å få solgt sine egg. Samtidig vil en avvi-kling kunne skape økte etableringshindringer iprimærproduksjonen. Effekten av dette kan væreat potensiell konkurranse fra nye produsentersom kunne presset prisen ned (for eksempel tidli-gere kyllingprodusenter) blir borte. En avviklingav mottaksplikten vil også kunne få konsekvenseri form av større regionale prisforskjeller og avset-ningsusikkerhet for produsent, som en konse-kvens av at pakkeriene vil forsøke å sikre seg debeste produsentene. Krav om kostnadseffektivproduksjon kan også føre til en sterkere konsen-trasjon av eggprodusenter og sentralisering rundtpakkeriene. For eggsektoren vil imidlertid de dis-triktspolitiske konsekvensene være begrenset.

Dobbel mottaksplikt gjelder bare når det eroverskudd i det innenlandske markedet og mar-kedsregulator gjennom året har avsetningsmulig-heter for varen. Avsetningsmuligheter gjennomåret er betydelig redusert etter at reguleringsek-sportmulighetene er blitt borte. De uavhengigeaktørene mener ordningen gir Nortura konkur-ransefordeler og har vært sterkt kritiske til gjen-nomføringen, særlig knyttet til beregningen av na-sjonalt overskudd.

Distriktspolitiske konsekvenser

Eggproduksjon er konsesjonsregulert og konse-sjonsgrensen er på 7 500 innsatte høner på ethverttidspunkt. Produksjonen er allerede i dag sterktkonsentrert. Hele 53 pst. av den totale eggproduk-sjonen foregår i tre fylker – Rogaland, Nord-Trøn-delag og Østfold. I 2015 var det i overkant av 2 000produsenter som søkte om produksjonstilskuddfor verpehøner. Over 95 pst. av totalproduksjonenkommer likevel fra bare ca. 500 produsenter.Disse 500 produsentene har 6 000 høner ellerflere.

Nærmere 75 pst. av produsentmassen har etså begrenset volum at det i vesentlig grad antas åvære hjemmeforbruk og direktesalg – og disse vili liten grad påvirkes av at markedsregulatorrollenavvikles.

Eggproduksjon er basert på kraftfôr og brukerikke arealer direkte, bortsett fra som spredeareal,og er i liten grad en distriktsnæring. Allerede idag er det få eggprodusenter og et fåtall av disseproduserer i distriktene. Produksjonen bidrar idag i liten grad til å oppfylle målsettingen om land-


bruk over hele landet, bortsett fra den indirekteeffekten ved at den skaper marked for produksjonav fôrkorn. Endringene vurderes ikke å ha storedistriktspolitiske konsekvenser, selv om effektivi-seringshensynet tilsier at man på sikt vil se noenstrukturendringer.

10.9.3 Fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften

Tilførslene av egg kan sannsynligvis ikke balanse-res til forbrukstoppene gjennom kortsiktige pris-variasjoner alene. Dersom alle elementene idagens markedsbalansering avvikles, kan en ef-fekt derfor bli at aktørene legger seg på et lavereproduksjonsnivå, og at forbrukstoppene av konsu-megg og etterspørsel etter eggeplommeproduktermå dekkes av import. Det er imidlertid begrensetmulighet til å importere salmonellafrie egg, særligi høytidene, og det er derfor ønskelig å opprett-holde noen av dagens virkemidler for å forsyneforbrukeren med norske egg gjennom hele året.

Omsetningsrådet skal fremdeles kunne finan-siere førtidsslakting og prisnedskriving av skille-produkter gjennom omsetningsavgift, slik at det

vil være mulig å opprettholde markedsdekningenav norske konsumegg.

Endringene vil føre til mer markedsrettet pro-duksjon og økt konkurranse. Aktørene må balan-sere egne tilførsler gjennom kontraktene de teg-ner med egne leverandører. Uavhengige aktørervil ikke lenger kunne benytte dobbel mottakspliktved nasjonale overskudd. Bortfall av mottaksplik-ten øker konkurransen på primærleddet om å fålevert varer. Endringene antas å kunne gi økt øko-nomisk risiko for produsentene og kan medføreendringer i primærproduksjonen, trolig både istørrelse, antall og geografisk plassering.Endringene vil også kunne påvirke andelen kon-traktproduksjon og importen i perioder. Økt brukav kontrakter vil kunne føre til sterkere vertikalintegrasjon. Samlet sett vil økt konkurranse mel-lom pakkeriene bidra til økonomisk effektivitet isektoren.

Regjeringen foreslår at Landbruksdirektoratetfår oppgaven med å administrere ordningene. Idette ligger det at de også får ansvar for prognose-ring, noe som vil eliminere eventuelle konkurran-sefordeler Nortura har hatt. Ved at Landbruks-direktoratet overtar rollen som informasjonsfor-midler får alle aktører lik informasjon til samme tid.

Ved avvikling av markedsregulatorrollen fallerNorturas ansvar for å fastsette planlagt gjennom-snittlig engrospris (PGE) med tilhørende pris-løype bort. Som grunnlag for administrering avtollvernet vil det i stedet innføres en referanseprisetter modell av kyllingsektoren.

Regjeringen vil:

– Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi-nistrering av nødvendige tiltak i eggsektoren

10.10 Korn


Norske Felleskjøp SA er markedsregulator i korn-sektoren. Det operative ansvaret er lagt til Felles-kjøpet Agri som i dag er eneste medlem av Nor-ske Felleskjøp. Prisutviklingen på korn er under-lagt målprissystemet, og målpriser på mathvete,matrug, bygg, havre og oljefrø avtales i jord-bruksavtalen.

Norske Felleskjøp har mottaksplikt på korn ogoljefrø fra alle kornprodusenter og en betingetmottaksplikt fra uavhengige aktører (denne er al-dri benyttet), samt forsyningsplikt ved salg av re-guleringsvare.

Figur 10.6 Fordeling av antall søkere fordelt på eggproduksjon i forhold til konsesjonsgrensen i 2015

produksjon; over 100 % av grensen

produksjon; 80 - 100 % av grensen





Norske Felleskjøp kan iverksette balanserings-tiltak ved ubalanse i kornmarkedet. Aktuelle tiltaker overlagring og/eller omdisponering av matkorntil fôr. Med overlagring menes at overskudds-kvantum blir fjernet fra markedet og lagret tilneste sesong. Kostnadene dekkes av omsetnings-avgiften. Dersom det er mindre kostbart å brukeoverskuddskornet til annet formål, som for eksem-pel å benytte hvete av matkvalitet i kraftfôrproduk-sjon, kan pristapet ved omdisponeringen dekkesav omsetningsavgiften.

Norske Felleskjøp har ansvaret for å utarbeideprognoser over tilgang og forbruk av korn og kraft-fôrråvarer. Før prognoser fastsettes og tiltak iverk-settes, forelegger Norske Felleskjøp situasjonen iet bransjeforum der korn-, mel- og kraftfôrbransjener representert og Landbruksdirektoratet er obser-vatør. Norske Felleskjøp benytter så anbudskon-kurranse i gjennomføringen av nødvendige balan-seringstiltak.

Det er årlig behov for supplerende import avbåde mat- og fôrkorn. Norske Felleskjøps progno-ser danner grunnlag for deres anbefaling til Land-bruksdirektoratet om importkvoter for korn. Be-hov for suppleringsimport løses ved at direktora-tet auksjonerer ut importkvoter som gir en rett til

å importere korn til nedsatt tollsats. Systemetmed importkvoter sikrer at matmel- og kraftfôrin-dustrien har en kontinuerlig mulighet til import tilnedsatte tollsatser. Dette er nødvendig fordi in-dustrien er avhengig av å kunne supplere det nor-ske mat- og fôrkornet med høyere kvaliteter og/eller andre råvarer som ikke produseres i Norge.

10.10.2 Endringer i markedsbalanseringen

Behov for mer uavhengig markedsbalansering

Markedsordningen for korn og Norske Felles-kjøps håndtering av balanseringen av korn harden siste tiden vært kritisert. Dels har det vært ensystemkritikk knyttet til måten kornprognosenesom danner grunnlag for importkvotene utarbei-des på, men også at konkurransen i andrehånds-markedet fungerer dårlig. Dette fordi FelleskjøpetAgri, som står for markedsregulators operativevirksomhet i kornmarkedet, har inngått en eks-klusivitetsavtale om kornhandel med FelleskjøpetRogaland Agder.

Regjeringen er opptatt av at det skal legges tilrette for at konkurransen fungerer både i første-og andrehåndsmarkedet. Som en oppfølging av

Figur 10.7 Grønn hveteåker

Foto: Landbruksdirektoratet


dette har departementet vært i dialog med NorskeFelleskjøp. Departementet har blant annet bedtNorske Felleskjøp om å redegjøre for avtalen mel-lom Felleskjøpet Agri og Felleskjøpet RogalandAgder, sett i lys av nettopp rollen som regulator.

Høsten 2016 ble en samlet kornbransje enigeom at de, med noen endringer, ønsker markedsba-lanseringen videreført som i dag. Videre har Nor-ske Felleskjøp erkjent at en avtale i regi av Felles-kjøpet Agri om eneleveranse i andrehåndsmarke-det kan bidra til å begrense konkurransen.

Felleskjøpet er i dag både kommersiell aktørog markedsregulator. Kritikken fra de uavhengigekornkjøperne som konkurrerer med Felleskjøpet,er blant annet knyttet til denne dobbeltrollen. Et-ter påtrykk fra departementet er avtalen mellomFelleskjøpet Agri og Felleskjøpet Rogaland Agderendret, men erfaringen i denne saken har likevelvist at markedsbalanseringen i kornsektoren ersårbar for konkurransebegrensende samarbeid.

Selv om bransjen nå er kommet til enighet,mener departementet at tilliten til Norske Felles-kjøp, som markedsregulator, er svekket. Mar-kedsregulator har et særlig ansvar for å opptrenøytralt overfor alle markedsaktører og NorskeFelleskjøp burde derfor på et tidligere tidspunktgjort det klart for Felleskjøpet Agri at deres rolletilsa at avtaler som innebærer risiko for redusertkonkurranse ikke kunne inngås.

Virkemidlene i kornsektoren har uansett enslik innretning at de kan gjennomføres av andreenn samvirket. Dersom en mer uavhengig instansovertar sentrale balanseringsvirkemidler, vil detkunne styrke tilliten og sikre konkurransenøytra-litet i kornsektoren.

Regjeringen vil avvikle Norske Felleskjøpsmarkedsregulatorrolle. Samtidig skal dagens av-setningstiltak (overlagring og prisnedskriving tilfôr) videreføres, administrert av Landbruksdirek-toratet. Endringene vil føre til mer markedsrettetproduksjon og økt konkurranse. I en overskudds-situasjon av enkelte kornslag vil konkurransenmellom produsentene om å få levere øke og pri-sen presses. Bortfall av mottaksplikten kan økekonkurransen på primærleddet om å få levert va-rer. For kornslag som er spesielt utsatt for over-skudd er det sannsynlig at det blir kontraktpro-duksjon, men dette kan i prinsippet gjelde altkorn. Aktørene må balansere egne tilførsler gjen-nom kontraktene de tegner med egne leverandø-rer. Dette vil trolig kunne medføre raskere mar-kedstilpasning av produksjonen enn i dag, slik atden i større grad vil samsvare med de kvaliteteretc. som markedet etterspør.

Regjeringen vil:

– Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren– Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i korn-

sektoren gjennom omsetningsavgiften


I kornsektoren har forsynings- og mottakspliktenliten reell landbrukspolitisk funksjon. I motset-ning til sektorer som melk og kjøtt, har samvirketi kornsektoren underskudd av råvare i egen fored-ling. Det er ingen uavhengige møller som basererproduksjonen sin på forsyningsplikten. En avvik-ling av forsyningsplikten vil derfor ikke ha noenbetydning.

Mottaksplikten bidrar til forutsigbarhet forprodusentene ved å sikre markedsadgang og leve-ringssikkerhet.

Det vil alltid være behov for import av kornrå-varer, fordi industrien er avhengig av å kunne sup-plere det norske mat- og fôrkornet med høyerekvaliteter. I tillegg vil det være behov for andre rå-varer som ikke produseres i Norge (for eksempelmais). Det er avgjørende for avsetningsmulighe-tene til norske kornprodusenter at størrelsen påimportkvotene er satt riktig (og ikke er for store).Importkvotene er viktigere enn mottaksplikten forå sikre produsentenes avsetningsmuligheter.

Landbruksdirektoratet er ansvarlig for forvalt-ningen av tollvernet på landbruksprodukter ogskal administrere kvotene. Tollsatsene innenforkvotene utjevner prisforskjellene mellom impor-tert og norskprodusert korn. Dette reduserer eteventuelt press på produsentprisene. Ved en av-vikling av Felleskjøpets regulatorrolle vil norskprisnivå og -utvikling i større grad være avhengigav kvotenes størrelse og tollsatsene som settes.Det er derfor en forutsetning at prognosene somsettes for produksjon og forbruk er av tilstrekke-lig god kvalitet.

Det er virkemidler over jordbruksavtalen ogikke markedsbalanseringen, som bidrar til å opp-rettholde kornproduksjon i de egnede delene avlandet. Det er en sterk økonomisk stimulans til atproduksjon av melk, storfekjøtt og sau skal foregåi områder der det er dårlig grunnlag for å dyrkekorn.

10.10.3 Videreføring av målpris og fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften

Prisen på korn er avgjørende for kostnadsnivåetog konkurransekraften i andre deler av landbru-


ket (husdyrproduksjon). Det skal fortsatt fastset-tes målpriser på korn i jordbruksavtalen. Målpri-sene vil fungere som utgangspunkt for en øvreprisgrense i markedet. Ved avvikling av markeds-regulatorrollen faller imidlertid Felleskjøpets an-svar for å oppnå målpris bort.

Importkvotene fastsettes slik at de balansererut tilgangen på norsk korn med etterspørselen et-ter kornråvarer. Likevel kan det, som i dag, oppståoverskudd av enkelte kornslag på grunn av kvali-tetsmessige årsaker eller dårlige prognoser. Kvali-teten på kornavlingen er avhengig av været ivekstsesongen. Når eksempelvis norsk mathvetehar holdt for lav kvalitet slik at hele avlingen ikkehar kunnet brukes i matmelindustrien, har over-skuddet blitt skrevet ned til fôrkornpris eller blittoverlagret til neste sesong. Dette har vært finansi-ert av omsetningsavgift. Tiltaket har vært viktigfor å redusere den økonomiske risikoen i korn-produksjon.

Omsetningsrådet skal, gjennom omsetnings-avgift, fortsatt kunne finansiere balanserende til-tak. Landbruksdirektoratet får oppgaven med åadministrere ordningene som kan gjennomføresved anbudskonkurranser, der alle aktørene haranledning til å delta.

Landbruksdirektoratet vil også få ansvar forprognosering, noe som vil eliminere mulige kon-kurransefordeler Felleskjøpet har hatt (basert påden informasjonen de håndterer knyttet til helemarkedet). Statistikken som i dag går inn i Felles-kjøpets prognoser utarbeides i hovedsak alleredeav andre aktører enn Felleskjøpet, og Landbruks-direktoratet er allerede hovedleverandøren avdata til prognosene. Når Landbruksdirektoratetovertar rollen som informasjonsformidler, vil alleaktører sikres lik informasjon til samme tid.

Det vil være nødvendig å se på ytterligere for-enklinger i forvaltningen av ordningen.

Regjeringen vil:

– Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi-nistrering av nødvendige tiltak i kornsektoren

10.11 Hagebruksprodukter og poteter

10.11.1 Hagebrukssektoren i dag

Hagebrukssektoren har stort produkt- og kvali-tetsmangfold. Det blir fastsatt målpriser for et få-tall produkter. Det er ingen markedsregulator,men markedsbalanseringstiltakene for epler avklasse 1 og matpoteter administreres av Grøntpro-dusentenes Samarbeidsråd (en forening uten for-

retningsmessig virksomhet). Disse tiltakene fi-nansieres over jordbruksavtalen.

For øvrig er produksjonen av hagebrukspro-dukter styrt av kontraktproduksjon og det er ikkeforsynings- og mottaksplikt. Hovedtyngden av va-restrømmen til konsum går via de tre dagligvare-kjedenes grossistfunksjoner, som er tilknyttetegne produsentorganisasjoner.

Markedsbalanseringen i sektoren skjer i formav produksjonsplanlegging gjennom produsentor-ganisasjonene. Selv om planene er detaljerte, ernaturligvis avlingsstørrelsene usikre. Overpro-duksjon kan eksempelvis skje som følge av varia-sjoner i værforhold. Det er bare for epler og mat-potet at det fremdeles er balanseringstiltak. Forepler av klasse 1 (epler til konsum) er det én ord-ning med reguleringslagring og én med prisned-skriving for fabrikklevering. For matpotet er av-setningstiltakene levering til fabrikk eller til fôr.

Ut fra gitte volumprognoser fra grossister, til-gjengelige priser på importprodukter og gitte pro-duksjonsplaner og tilgangsprognoser for produ-sentene, fastsetter tilbyderne, gjennom Grøntpro-dusentenes samarbeidsråd hver uke en anbefaltengrospris.

I de seneste 20 år er det kun gjennomført av-setningstiltak på matpotet basert på avlingenehøsten 1997, 2008 og 2014.

For epler finnes det to forskjellige avsetnings-tiltak: prisnedskriving av konsumepler til fabrikkog reguleringslagring. I 2015 ble det brukt i un-derkant av 300 000 kroner til sammen på disse totiltakene.

10.11.2 Endring av markedsbalanseringen

Frukt- og grøntsektoren er en sektor med få of-fentlige ordninger. Over tid har vareomfanget imarkedsbalanseringen for frukt og grønt blitt re-dusert. Det er få virkemidler igjen og disse har be-grenset verdi for den langsiktige lønnsomheten inæringen. Med unntak av for eple og matpotet erdet prisutviklingen gjennom sesong som alene ba-lanserer markedene for alle andre frukt- og grønt-kulturer. Avsetningstiltakene for eple og potet harikke innebygde elementer som påvirker geo-grafisk utbredelse av produksjonen. Fjerning avtiltakene vil derfor isolert sett ikke ha betydningfor målsettingen om landbruk over hele landet.

Epler

Reguleringslagring benyttes for å forlenge norsksesong. Når tilskuddet avvikles, må markedetdekke eventuell lagring. Reduserte inntekter til


fruktlageret vil trolig bidra til redusert utbetalingtil produsent. De siste årene har tilskudd til regu-leringslagring variert mellom 200 000 og 1 mill.kroner. Sett i forhold til verdien av de totale avlin-gene er omfanget av ordningen marginal og effek-ten av avvikling må forventes å være begrenset.

Tilskudd til fabrikklevering av konsumeplerbenyttes for å kompensere produsent for at kon-

sumepler av ulike årsaker ikke selges i konsum-markedet. Dette kan blant annet skyldes at epleneer av en sort som markedet ikke etterspør. Tilta-ket er lite benyttet. I 2015 ble det brukt ca. 80 000kroner på ordningen. Tilskudd til fabrikkleveringav konsumepler er marginalt og effekten av avvik-ling må også her forventes å være begrenset. Re-gjeringen vil la tilbuds- og etterspørselsforhold be-

Figur 10.8 Gartneri på Finnøy i Rogaland



stemme markedsbalansen også for denne kultu-ren.

Regjeringen vil:

– Avvikle markedsbalanseringen for eple

Matpotet

Prisnedskriving av matpoteter til industri (potet-mel/stivelse) benyttes i år med store overskuddfor å kunne ta ut målpris. I år med store avlingervil prisen på matpotet trolig gå ned, når avset-ningstiltakene avvikles. Potet er et lite priselastiskprodukt, noe som potensielt betyr stor prisrisiko.Selv om tiltaket benyttes relativt sjelden, har detderfor økonomisk betydning for produsentene ide årene det gjennomføres. Ved avvikling av pris-nedskriving av matpoteter til industri vil produ-sentene av matpoteter, på samme måte som indus-tripotetprodusenter, måtte tilpasse seg noe høyererisiko. Adgangen til å levere utsorterte poteterover avrensordningen4 vil fremdeles være til-stede, så lenge dette prioriteres over jordbruks-avtalen.

Endringene kan medføre en viss strukturut-vikling, som kan bidra til å øke effektiviteten ogstryke konkurransekraften i potetproduksjonen.

Grøntnæringen generelt preges av en høygrad av produktinnovasjon. De siste årene harman også sett økende grad av produktutvikling påpotet for å øke lønnsomheten i matpotetproduk-sjonen. Poteter som tidligere ble utsortert, blir nåutnyttet og solgt i forbrukermarkedet. Dette viltrolig få betydning for den totale utnyttelsen avmatpoteter i fremtiden. Også her vil regjeringen attilbuds- og etterspørselsforholdene skal be-stemme markedsbalansen.

Regjeringen vil:

– Avvikle markedsbalanseringen for matpotet

10.12 Faglige tiltak og opplysnings-virksomhet

I tillegg til produksjonsregulering, lagring m.m. erogså faglige tiltak og opplysningsvirksomhet ele-menter i markedsbalanseringen og disse er i ho-vedsak finansiert over omsetningsavgiften.

Opplysningsvirksomheten har forbrukernesom målgruppe. Det er i dag tre opplysningskon-tor med finansiering fra omsetningsavgiften. Opp-lysningskontorene arbeider for alle aktørene i deulike sektorene. Opplysningskontoret for egg ogkjøtt er administrativt tilknyttet Nortura, mensOpplysningskontoret for melk og Opplysnings-kontoret for brød og korn er aksjeselskaper – ogeies av aktører i bransjen. Sistnevnte er 50 pst. fi-nansiert av omsetningsavgiften, mens mølle- ogbakeribransjen dekker den andre halvparten.Opplysningskontoret for frukt og grønt, som er enstiftelse, finansieres over jordbruksavtalen. I 2015var nivåene på finansieringen som følger:– Opplysningskontoret for egg og kjøtt –

75,0 mill. kroner– Opplysningskontoret for melk –

30,8 mill. kroner– Opplysningskontoret for brød og korn –

1,9 mill. kroner– Opplysningskontoret for frukt og grønt –

18,9 mill. kroner

I tillegg finansieres deler av Matmerks arbeidmed generisk markedsføring av økologiske varer,samt deler av merkevareordningen Nyt Norge,over omsetningsavgiften, til sammen 7,5 mill. kro-ner.

10.12.1 Fortsatt finansiering av faglige tiltak

Faglige tiltak omfatter blant annet avlsarbeid, ar-beid mot antibiotikaresistens, kvalitetsforbedrin-ger i verdikjeden og arbeid knyttet til bedre dyre-velferd og -helse. De er av forebyggende og lang-siktig karakter og er i hovedsak rettet mot produ-sentene. Det er i kjøtt- og fjørfesektoren, gjennomAnimalia, at aktiviteten med basis i omsetnings-avgiftsmidler er størst.

En betydelig del av oppgavene er dyrehelsere-latert. De tiltakene som retter seg direkte motbonden er finansiert over omsetningsavgiften,mens mer industrirelatert arbeid har økende gradav medfinansiering fra industrien selv. Animaliahar et bransjestyre med tre representanter frahenholdsvis Nortura og KLF. Nortura har lede-ren, og denne har dobbeltstemme ved uenighet.Bransjestyret rapporterer til styret i Nortura. Ani-

4 Formålet med ordningen er å sikre avsetning av norskpro-duserte avrenspoteter. Avrenspoteter er frasorterte poteteri tilknytning til potetproduksjon, -omsetning og -foredling.Gjennom ordningen mottar HOFF Norske PotetindustrierBA avtalte kvantumer som gir rett til fastsatt pris foravrenspotet fra godkjente omsetningsledd i markedsord-ningen for poteter.


malia er administrativt tilknyttet Nortura. Andreorganisasjoner som mottar tilskudd over omset-ningsavgiften til faglige tiltak er blant annet Nor-svin SA, Scanpig AS, TYR, Geno SA og Norsk Sauog Geit.

Faglige tiltak er viktige fellestiltak for hele ver-dikjeden. Nasjonalt avlsarbeid ivaretar og utviklerområder som har stor betydning for dyrevelferdog dyrehelse i norsk husdyrhold. God dyrehelse,trygg mat og høy faglig kvalitet i produksjon og vi-dereforedling er avgjørende for den langsiktigekonkurranseevnen til norsk landbruk. Der det ermuligheter for medfinansiering fra bransjeaktø-rene benyttes dette aktivt. Mange av tiltakene erav langsiktig karakter og ville i mange tilfellerikke blitt finansiert uten en felles ordning. Slik defaglige tiltakene er organisert i dag fremstår desom kostnadseffektive i det norske markedet. Re-gjeringen legger derfor opp til at Omsetnings-rådet skal videreføre finansieringen av disse tilta-kene over omsetningsavgiften.

Regjeringen vil:

– Videreføre finansiering av faglige tiltak overomsetningsavgiften

10.12.2 Endre finansiering av opplysnings-virksomheten

Selv om opplysningskontorene finansieres av of-fentlig innkrevd avgift er de ikke underlagt statlig

styring. Det er Omsetningsrådet som godkjennerbudsjetter og aktivitetsplaner. Opplysningskonto-rene har en sterk tillit hos norske forbrukere, selvom generisk markedsføring av rødt kjøtt også harhøstet kritikk. I sin evaluering av markedsbalanse-ringen mente markedsbalanseringsutvalget atopplysningsvirksomheten kan ha en langsiktig,men trolig svak effekt på etterspørselen. Også tid-ligere evalueringer konkluderer med at generiskmarkedsføring har svært usikker måloppnåelse,men kan ha effekt på forbrukernes preferanser tilnorske landbruksvarer.

Som markedsbalanseringsutvalget påpeker,var intensjonen med opplysningsvirksomhet opp-rinnelig å bidra til markedsbalanseringen gjen-nom avsetningsrettede kampanjer, og slik sett bi-dra til avsetning av mer midlertidige overskudd. Idag blir opplysningsvirksomheten primært benyt-tet som et langsiktig virkemiddel for å påvirke om-setningen. Blant annet gjøres dette gjennom hold-ningsskapende arbeid, kunnskapsformidling ogkampanjer som gjerne har som formål å påvirkemarkedet der tilbud og etterspørsel er i utakt.

Til tross for at generisk markedsføring kan haeffekt ved markedsoverskudd, har det liten betyd-ning for markedsregulators rolle i å balanseremarkedet. Bevilgningene til generisk markedsfø-ring over omsetningsavgiften har økt uforholds-messig mye i forhold til bevilgninger til de tradi-sjonelle virkemidlene de siste årene. Ved jord-bruksforhandlingene i 2010 ble partene enige omat bevilgningen til generisk markedsføring for

Figur 10.9 Utviklingen av kostnader til opplysningsvirksomhet i årene 2004 til 2014. Tall i mill. kroner

Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger

100

105

110

115

120

125

130

135

140

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


2010 burde settes lik 85 pst. av 2009-nivået. Der-som bransjen ønsket at aktiviteten skulle værestørre, ville det kunne sikres gjennom direkte bi-drag fra markedsaktørene. Dette har i liten gradskjedd.

Generisk markedsføring av storfekjøtt, som eret område hvor det er underdekning av norskpro-dusert vare, har bidratt til å markedsføre impor-tert vare og vil fortsatt bidra til dette dersom gene-risk markedsføring videreføres.

Det er sannsynlig at felles finansiering av opp-lysningsvirksomheten i regi av det offentlige for-trenger andre former for markedsføring. Normaltvil aktørene i markedet selv finansiere ulike for-mer for markedsføring som de mener vil styrkeproduktenes markedsposisjon. Markedsbalanse-ringsutvalget mente det var naturlig å ha felles or-ganisering og finansiering av opplysningsvirksom-het i bransjen. At felles finansiering og organise-ring kan være fornuftig betyr ikke at dette må skjei regi av det offentlige.

Som en oppfølging av myndighetenes kost-holdsråd mener regjeringen at finansieringen avopplysningsvirksomhet i grøntsektoren, som be-vilges over jordbruksavtalen bør fortsette. Dettevurderes i forbindelse med de årlige jordbruksfor-handlingene. Øvrig generisk markedsføring i jord-bruket bør ikke finansieres gjennom midler detoffentlige krever inn, eller av det offentlige selv.Om det er ønskelig at opplysningskontorene skalfortsette sin virksomhet, vil bransjen selv kunnefinansiere disse.

En avvikling av finansieringen vil føre til lavereomsetningsavgift for produsentene. Markedsba-lanseringsutvalget konkluderte med at opplys-ningsvirksomheten trolig har svak effekt på etter-spørselen, slik at det er sannsynlig at dagens pro-duksjonsvolum opprettholdes uavhengig av ombransjen selv finansierer kontorene. Lavere om-setningsavgift vil derfor styrke økonomien fornorsk jordbruk tilsvarende over 100 mill. kronersom årlig bevilges til opplysningsvirksomhet overomsetningsavgiften.

Regjeringen vil:

– Fortsatt finansiere opplysningskontoret forfrukt og grønt over jordbruksavtalen

– At finansieringen av opplysningskontoreneover omsetningsavgiften skal opphøre


Markedsbalanseringssystemet har virket i over 85år, og er en sentral del av norsk landbrukspolitikk.

Behovet for blant annet forenkling og styrket kon-kurranse i verdikjeden gjør at regjeringen nå fore-slår endringer i markedsbalanseringssystemene.

Markedsbalanseringsutvalget leverte et godtutgangspunkt for det videre arbeidet. Ettersomsektorene er veldig forskjellige, har regjeringensett behov for å vurdere sektorene ulikt. Regjerin-gen vil videreføre prinsippene i markedsbalanse-ringssystemet for kjøtt og kumelk, men samtidiggjøre forenklinger og endringer i andre sektorerslik at ordningene blir mer uavhengig av samvir-kene, risiko for konkurransevridninger reduseresog virkemiddelbruken forenkles.

Regjeringen vil:

– Opprettholde markedsbalansering for kumelkmed TINE som markedsregulator

– Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringeri regelverket som forenkler ordningen og redu-serer risikoen for konkurransevridninger imelkesektoren

– Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrensetoppkjøpsordning av geitemelkkvoter

– Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk– Redusere antallet produksjonsregioner for ku-

melk til 10, med en innretting som sikrer fort-satt god geografisk fordeling og utviklingsmu-ligheter for produsentene

– Evaluere og foreslå endringer i de konkurran-sefremmende tiltakene i prisutjevningsordnin-gen for melk, med sikte på å gjennomføre even-tuelle endringer fra 1. januar 2018

– Opprettholde markedsbalansering i kjøttsekto-ren med Nortura som markedsregulator

– Innføre en avgrenset mottaksplikt for Norturafra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mot-taksplikt)

– Avvikle målprisen og innføre volummodell formarkedsbalansering av svinekjøtt

– Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringeri regelverket som forenkler ordningen og redu-serer risikoen for konkurransevridninger ikjøttsektoren

– Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren– Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i egg-

sektoren gjennom omsetningsavgiften– Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi-

nistrering av nødvendige tiltak i eggsektoren– Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren– Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i korn-

sektoren gjennom omsetningsavgiften– Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi-

nistrering av nødvendige tiltak i kornsektoren– Avvikle markedsbalanseringen for eple


– Avvikle markedsbalanseringen for matpotet– Videreføre finansiering av faglige tiltak over

omsetningsavgiften– Fortsatt finansiere opplysningskontoret for

frukt og grønt over jordbruksavtalen

– At finansieringen av opplysningskontoreneover omsetningsavgiften skal opphøre


11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving

Formålet med en aktiv rekrutteringspolitikk er åsikre at de landbrukspolitiske målene nås. I til-legg til mer generelle vilkår som kostnadsnivået,rentenivået, skatt og markedsmuligheter, dannerrammevilkår og virkemidler innenfor landbruks-og matpolitikken et viktig grunnlag for å stimu-lere til stabil rekruttering til næringen.

Som selvstendig næringsdrivende har næ-ringsutøverne i landbrukssektoren en unik mulig-het til å skape sin egen arbeidsplass med utgangs-punkt i det totale ressursgrunnlaget på eiendom-men. Dette er trolig en av flere faktorer somverdsettes høyt av de som velger å gå inn i land-bruket. Fra det offentliges side må det derfor leg-ges til rette for at den enkelte bonde i størst muliggrad fritt kan disponere egen eiendom i tråd med

egne valg og prioriteringer. I etterkant av Stortin-gets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fikken arbeidsgruppe bestående av representanter franæringen og forvaltningen, i mandat å vurderehvordan det best kan tilrettelegges for at motivertungdom vil etablere seg i næringen. Arbeidsgrup-pen omtalte og kom med forslag til tiltak på vik-tige områder som kompetanse, bonden som be-driftsutvikler, sosiale forhold og næringens om-dømme. Blant de foreslåtte tiltakene var etable-ring av en nasjonal modell for voksenagronom-utdanning og innføring av kompetansekrav. Ijordbruksoppgjøret 2016 ble avtalepartene enigeom å igangsette en utredning om innhold og for-mat for en nasjonal modell for voksenagronom-utdanning. Regjeringen vil komme tilbake til even-

Figur 11.1 Selbustrand i Trøndelag

Foto: Svein Wik Scanpix


tuell innføring av en slik modell når arbeidet erferdigstilt. Videre mener regjeringen at det eruklart om et pålagt myndighetsbestemt krav tilkompetanse vil være et målrettet rekrutteringstil-tak.

11.1 Mange faktorer påvirker beslut-ningen om å gå inn i landbruket

Landbrukseiendommen danner et utgangspunktfor å skape arbeidsplasser både innenfor tradisjo-nell jordbruksproduksjon og annen landbruksba-sert næringsutvikling. Teknologiutvikling, nyeproduksjonsmetoder og innovasjon har bidratt tilen utvikling der produksjonen kan opprettholdesmed vesentlig reduksjon i arbeidsforbruket. Nyeformer for automatisert teknologi og organiseringav arbeidet gjør det også mulig å ha en mer fleksi-bel arbeidshverdag. Teknologiske løsninger somfor eksempel melkerobot og nettbasert fjøskon-troll, ulike typer samdrift og samarbeid er eksem-pler på dette.

I det offentlige ordskiftet blir gjennomsnitts-alder ved eiendomsoverdragelse ofte brukt som etmåleparameter på eventuelle rekrutteringsutfor-dringer i landbruksnæringen. Det er imidlertidflere årsaker til at alder alene ikke er godt egnet tilå belyse en slik problemstilling.

I følge tall fra Statistisk sentralbyrå var gjen-nomsnittsalderen til nye eiere i forbindelse medeiendomsoverdragelse av landbrukseiendommerpå drøye 52 år i 2014. Denne statistikken inklude-rer også de som overtar en landbrukseiendomuten å drive den. En del gjenlevende ektefeller blirsittende med eiendommen i uskiftet bo. Slike sa-ker trekker gjennomsnittsalderen ved eiendomso-verdragelser for landbrukseiendom opp.

Tall over søkere av produksjonstilskudd vilderfor bedre fange opp de som driver aktivt jord-bruk. For nye mottakere av produksjonstilskudd i2015 var gjennomsnittsalderen 41,5 år. Andelenbønder under 40 år som søker produksjonstil-skudd er likevel redusert med 5 prosentpoeng til17 pst. de siste ti årene, samtidig som andelenbønder over 60 år som søker produksjonstilskuddhar økt med 9 prosentpoeng til 26 pst. Ettersomdenne statistikken er knyttet til mottakere av pro-duksjonstilskudd innenfor basisproduksjonene ilandbruket, fanger ikke tallene opp de som driveren annen form for landbruksbasert næringsutvik-ling uten en tradisjonell produksjon i bunn. Somdet går frem av tallene over, gir statistikken i seg

selv et noe uklart bilde av alder for nye næringsut-øvere i landbruket.

Utvikling av en landbruksproduksjon kreveroftest store investeringer, som gjør det nødvendigå ha et langsiktig perspektiv på driften av land-bruksforetaket. Ønske om og muligheten for åetablere seg i næringen vil derfor være avhengigav den aktuelle landbrukseiendommens tilstand.Graden av investeringer som er foretatt på gårds-bruket av én generasjon/eier vil i stor grad på-virke neste generasjons/eiers investeringsbehovog kan potensielt bidra til å lette overgangen tilneste eier.

Det er også slik at mange som i dag etablererseg i næringen, har en annen utdannings- og yr-keskarriere bak seg før de etablerer seg i nærin-gen. Dette kan for mange ha en verdi i seg selv.Samtidig gir det både muligheter for å tilføre nykompetanse og nye ideer inn i næringen, og detgir større muligheter til å få en jobb utenfor gårds-bruket i tillegg til gårdsdriften ved behov.

Det er langt flere menn enn kvinner som eierog driver gårdsbruk. Kvinner eier langt større an-del av eiendommene enn de driver. Tall fra SSBfor 2013 viser at i overkant av 14 pst. av gårdbru-kerne er kvinner. Kvinner driver og eier ofte demindre gårdsbrukene. Mange kvinner faller imid-lertid utenfor statistikk når det gjelder eierskap avlandbrukseiendommer. De fleste landbruksforeta-kene er enkeltpersonforetak, og siden kun en per-son kan stå oppført som eier, vil dette ikke gi etgodt bilde på hvordan et gårdbrukerpar er invol-vert i driften. Det er viktig for en positiv utvikling inæringen at både kvinner og menn etablerer segsom aktive næringsutøvere i landbruket.

Rekrutteringssituasjonen i landbruket variererimidlertid i de ulike landsdelene. I LandbruketsUtredningskontor (nå AgriAnalyse) sin undersø-kelse av odelsbarns holdninger til overtagelse avlandbrukseiendom (Rapport 2-2009), fremkomdet at det er store forskjeller mellom sitasjonen påØstlandet og landet for øvrig. På Sør- og Vestlan-det og i Trøndelag var om lag halvparten av odels-barna positive til overtakelse, mens bare 37 pst. avde nordnorske odelsbarna oppga at de var posi-tive til overtakelse. På Østlandet totalt sett varnærmere 64 pst. positive til overtakelse. Mulighe-ter for å få arbeid utenfor næringen påvirker re-krutteringssituasjonen. På den annen side vil mu-ligheten for annet arbeid ved siden av gårdsdrifteni mange tilfeller være nødvendig. Etablering avgode nettverk for faglig oppdatering, praktiskeråd og sosial kontakt er også viktig.


11.2 Mangfold og muligheter for fremtiden

I arbeidsgruppens rapport Økt rekruttering tillandbruket. Mangfold og muligheter for framtiden,er det gjort en helhetlig drøfting av rekrutterings-spørsmålet. Gruppen ble spesielt bedt om å se påkompetansebehov, herunder behov for og mulig-heter til å stille kompetansekrav. Arbeidet skullebaseres på eksisterende kunnskap og forskning,og ligge innenfor rammene av gjeldende jord-brukspolitikk. Som en grunnleggende forutset-ning fremhevet arbeidsgruppen at gode inn-tektsmuligheter og gode og forutsigbare ramme-betingelser er avgjørende for rekrutteringen. Ar-beidsgruppen pekte videre på at det er viktig å re-kruttere til mangfold i norsk landbruk. Særskiltfire områder ble fremhevet som viktige:– Betydningen av kompetanse– Bonden som bedriftsutvikler – oppstartutfor-

dringer og muligheter– Sosiale forhold, likestilling og familieliv– Betydningen av næringens omdømme

Arbeidsgruppen foreslo flere tiltak innenfor disseområdene. De viktigste tiltakene drøftes i delka-pitlene nedenfor.

11.3 Jordbrukets kompetansebehov og utdanningstilbud innen landbruk

Rekruttering av kompetente næringsutøvere for-utsetter at det finnes attraktive utdanningstilbudmed høy kvalitet både innen grunnutdanningen ilandbruket, innen etter- og videreutdanningstilbu-det, og for andre kompetansebyggende tilbudsom er tilpasset bønders livssituasjon. Utviklingav relevante utdanningstilbud er i hovedsak sta-tens ansvar, men forutsetter et godt samarbeidmed næringen. Kompetansebehovet i landbrukethar endret seg i takt med modernisering og utvik-ling i næringen. Landbruksdrift krever god kunn-skap om bedriftsledelse, økonomi, teknikk ogagronomi. Landbruket har et mangfold av læ-ringsarenaer, som inkluderer både det formelleutdanningssystemet og andre former for kompe-tanseutvikling. Norsk landbruksrådgiving er ensentral aktør som bidrar til kompetanseutvikling ilandbruket utenfor det formelle utdanningssys-temet. Andre sentrale aktører innen rådgiving ogkompetanseheving er landbrukssamvirket.

11.3.1 Fag- og yrkesopplæringen på videre-gående nivå

På videregående nivå tilbys det gjennom program-faget naturbruk flere programområder, deriblantlandbruk og gartnernæring. Den utdanningensom næringsutøvere trenger for å være selvsten-dig næringsdrivende ut over dette, må enten taspå fagskolenivå eller annen tilpasset etter- og vide-reutdanning. Naturbruksskolene gir en grunnleg-gende kunnskap i landbruksfag som grunnlag foryrke i primærlandbruket eller som studieforbere-dende for videre høgskole- eller universitetsstu-dier. Fagmiljøene på naturbruksskolene er viktigekompetansesentra for å formidle kunnskap til næ-ringen.

Søkningen til naturbruk i videregående skolehar vært svakt økende de siste årene. Fra 2015 til2016 økte søkertallet til de offentlige skolene med15 pst. På de private naturbruksskolene er bildetdet samme. Dette er en positiv trend og er med påå legge grunnlag for at landbruksnæringen fårnødvendig kompetanse i fremtiden. Det er totaltsett få elever i videregående opplæring som går pånaturbruk. Antall registrerte elever på naturbruk i2015–2016 var til sammen 4281 elever, og ut-gjorde vel 2 pst. av elevmassen.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdannings-direktoratet i oppdrag å gjennomgå tilbudsstruk-turen til fag- og yrkesopplæringen, utrede muligeutdanningsløp og foreslå nødvendige endringer.Naturbruksutdanningen inngår som en del avdette oppdraget. Målet for gjennomgangen, somgjøres i samarbeid med partene i arbeidslivet, er åstyrke kvaliteten og relevansen til det yrkesfagligeutdanningstilbudet, og få et tilbud som i størregrad reflekterer kompetansebehovene i arbeids-og næringslivet. Landbruks- og matdepartemen-tet vil gjennom dialog med Faglig råd for natur-bruk og Kunnskapsdepartementet, bidra til enfremtidsrettet landbruks- og gartnerutdanningsom møter næringens behov.

For fagområdene gartnernæring og landbruker det i dag ikke tilbud om et utdanningsløp somgir fagbrev, der deler av opplæringen skjer i skoleog deler av opplæringen skjer i arbeidslivet. Ut-danningsdirektoratet har satt i gang en forsøks-ordning med et 2 + 2 løp med mål om å finne fremtil hvordan man kan få organisert og tilbudt entoårig lærlingeordning for gartner og landbruks-fag. Forsøksordningen vil pågå til 2019–2020, ogvil evalueres underveis. Landbruks- og matdepar-tementet vil sammen med utdanningsmyndighe-tene følge opp resultatet av forsøket.


11.3.2 Fagskoleutdanning

Fagskoleutdanning er en yrkesrettet utdanningsom bygger på fullført videregående opplæring el-ler tilsvarende realkompetanse. Regjeringen eropptatt av å løfte fagskolenes status som en viktigtertiærutdanning, og har lagt frem en fagskole-melding om fagskoleutdanningens rolle i utdan-ningssystemet.

Det er i dag relativt få utdanningstilbud på fag-skolenivå innenfor landbruk. Landbruks- og mat-departementet vil derfor sammen med næringenog fylkeskommunene vurdere behovet for å ut-vikle både flere og mer spissede fagskoletilbudrettet inn mot næringsutøvere og rådgivningsap-parat. Fagskoleordningen må gi et fleksibelt og til-passet utdanningstilbud av høy kvalitet.

11.3.3 Høyskole- og universitetsnivå

Det er nødvendig å sikre rekruttering av relevantkompetanse til næringen ved å tilby attraktive ogforskningsbaserte utdanningstilbud. Videre er detviktig å samarbeide om utdanning og forskningmellom institusjonene. Høyskolesatsingen vedHøgskolen i Hedmark og Nord Universitet (tidli-gere Høgskolen i Nord-Trøndelag), i samarbeidmed NMBU, er et eksempel på dette. Et annet ek-sempel er det gode samarbeidet NMBU og delandbruksrelevante forskningsinstituttene har nårdet gjelder doktorgradsproduksjon. Søkertallenetil høyere utdanning for 2016 viser at det var 20pst. flere som hadde landbruksstudier som sittførstevalg sammenlignet med 2015.

11.3.4 En nasjonal modell for Voksenagronom

Det er viktig å utvikle og sikre et attraktivt og godtutdanningstilbud innen landbruk i det ordinæreløpet, slik Kunnskapsdepartementet nå arbeidermed. Det er imidlertid stor interesse for kompe-tansebyggende tiltak som også kan tilbys utenomdet ordinære utdanningsløpet, og som på den må-ten kan nå flere. Det må legges til rette for fleksi-ble ordninger som også er tilpasset de som vil eta-blere seg i næringen og som har en annen utdan-ning fra før, eller de som ikke har anledning til åfølge ordinært utdanningsløp innen landbruk.

I flere rapporter, blant annet i arbeidsgruppe-rapporten Økt rekruttering til landbruket, er detblitt foreslått at det etableres en nasjonal modellfor voksenagronomutdanning som sikrer faglig ogpedagogisk kvalitet og fleksibel tilrettelegging.De fleste fylkeskommunene tilbyr i dag voksen-agronomutdanningskurs etc. Tilbudet er rettet

mot voksne som har behov for å styrke sin land-bruksfaglige kompetanse. Interessen for dette til-budet har vært stor. I Oppland er det for eksempelca. 140 voksne som har tatt eller tar voksenagro-nom siden oppstarten i 2011, og de siste årene hardet vært ventelister for å komme med.

Det er betydelige variasjoner mellom fylkene iinnhold og organisering av dette tilbudet. Defleste voksenagronomtilbud bygger på læreplan tilVg2 og Vg3 landbruk, og kan gi agronomeksamenog rett til tittelen agronom. De som velger voksen-agronomtilbudet, er i hovedsak voksne uten retttil videregående opplæring. Voksenagronomtilbu-det finansieres på ulike måter. Noen fylker brukerde fylkeskommunale tilskuddsmidlene til rekrut-tering og kompetanseheving bevilget over jord-bruksavtalen (RK-midlene), og noen bruker enkombinasjon av tilskuddsmidler, andre fylkeskom-munale midler og egenbetaling. Østlandsforsk-nings evaluering av naturbruksutdanningen harogså sett på voksenagronomtilbudet. I en spørre-undersøkelse gjennomført i forbindelse med eva-lueringen fremkom det at 95 pst. av deltagernehadde en annen utdanning utover ungdomsskolenfør de startet på voksenagronom, hvorav 36 pst.svarte at de hadde høyere utdanning.

Østlandsforskning peker på at voksenagrono-men er et tilbud som dekker et tydelig behov i næ-ringen, men som ikke finner sin plass innenfor deeksisterende modellene for utdanning, og menerdet bør vurderes å etablere en felles nasjonal stan-dard for en modulbasert modell.

I jordbruksoppgjøret 2016 ble man enige om åigangsette en utredning om innhold og format foren nasjonal modell for voksenagronomutdanning.Arbeidet foregår i samarbeid med utdannings-myndighetene og næringen selv. Regjeringen vilkomme tilbake til eventuell innføring av en slikmodell når arbeidet er ferdigstilt.

Regjeringen vil:

– Komme tilbake til eventuelle endringer nårutredningen om innhold og format for en nasjo-nal modell for voksenagronomutdanning er fer-dig

11.3.5 Kompetansekrav

Spørsmål om innføring av kompetansekrav fornæringsutøverne i jordbruket har vært drøftetflere ganger. Arbeidsgruppen som så på rekrutte-ringsspørsmålene i landbruket ble bedt om å vur-dere behov for og muligheter til å stille kompetan-sekrav.


Det er i dag en rekke lover og forskrifter sombåde direkte og indirekte stiller krav om kompe-tanse hos næringsutøverne. Mattilsynet og Ar-beidstilsynet er viktige kontrollinstanser. Innenforulike produksjoner stilles det krav om obligato-riske kurs og sertifisert kompetanse. Kvalitetssys-temet i landbruket (KSL) skal dessuten sikre atkvalitetskrav blir ivaretatt for bonde, industri, va-rehandel og forbruker.

Flertallet i arbeidsgruppen som så på rekrutte-ringsspørsmålene i landbruket, foreslo å innføreet kompetansekrav for nye næringsutøvere i næ-ringen tilsvarende Vg3-nivå eller voksenagronom.Det ble videre foreslått å igangsette en fagligutredning med vurdering av konkret innhold, or-ganisering og praktisk gjennomføring av et sliktkrav. Forslaget om innføring av kompetansekravble begrunnet med at et kompetansekrav kan bi-dra til å heve kompetansenivået i næringen, samtheve status og omdømme for næringen.

Regjeringen mener et pålagt myndighetsbe-stemt krav til kompetanse ikke er et målrettet re-krutteringstiltak. Innføring av et slikt krav vil føretil flere pålegg for næringen, høyere kostnader fordet offentlige og den enkelte næringsutøver, samtat forvaltning og kontroll av et slikt krav vil værekrevende. De som er innehavere av en land-brukseiendom har allerede en plikt til å forvalteeierskapet gjennom å utnytte ressursene, jf. Jord-lovens krav om driveplikt. Et kompetansekrav vilfølgelig innskrenke den private eiendomsretten,gjennom å legge ytterligere begrensninger på denenkelte næringsutøvers frihet til å utnytte ressur-sene på egen gård.

Siden 2003 har de landbrukspolitiske virke-midlene vært rettet inn mot foretak. Innføring avet kompetansekrav i jordbruket reiser spørsmålom hvem et slikt krav skal være rettet mot, oghvilke unntaksbestemmelser som skal gjelde. Enstatlig forvaltning av et kompetansekrav i jordbru-ket vil være krevende, og det vil være betydeligeutfordringer knyttet til eventuelle valg av reaksjo-ner ved brudd på regelverk. Det er også en utfor-dring at landbruksdrift danner utgangspunkt foret mangfold av kompetansebehov utover det et en-kelt kompetansekrav kan fylle.

Skal det stilles formelle, statlige kompetanse-krav til næringsdrivende i landbruket, må dettebegrunnes med vesentlig samfunnsmessige hen-syn, som for eksempel hensynet til forbrukerneeller landbrukets påvirkning på miljøet. Regjerin-gen mener disse hensynene allerede ivaretasgjennom gjeldende regelverk. Når det gjelderkompetansekrav utover dette, vil en fortsatt utvik-ling av næringens egne bransjestandarder være

mer nærliggende. På bakgrunn av dette mener re-gjeringen at det ikke er ønskelig å innføre et på-lagt myndighetsbestemt krav til kompetanse fornæringsutøverne i landbruket.

Regjeringen vil:

– Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt kravtil kompetanse for næringsutøverne i landbru-ket

11.4 Øvrige tiltak for å sikre stabil rekruttering til næringen

Regjeringen har i sin politiske plattform under-streket at eiendomsretten er en grunnleggenderett og at regjeringen vil legge til rette for at bon-den skal få styrket sin rett til fritt å disponere overegen eiendom i tråd med egne valg og prioriterin-ger. Eiendomslovgivningen i landbruket legger idag begrensninger på eierens disposisjoner.Regjeringen er opptatt av forenklinger av regel-verket på dette området som blant annet kan bidratil å øke omsetningen av landbrukseiendommer.Regelendringer som bidrar til at flere eiendom-mer legges ut for salg, vil kunne åpne for at flereyngre personer får muligheten til å komme inn inæringen.

Jordbruksavtalen i sin helhet er et bidrag til ålegge til rette for god og stabil rekruttering til næ-ringen. I forbindelse med Stortingets behandlingav jordbruksoppgjøret 2014 fremhevet en samletnæringskomite at støtte til investeringer i landbru-ket er et sentralt rekrutteringsvirkemiddel. Ar-beidsgruppen som drøftet rekrutteringsspørsmåli landbruket fremhevet også særskilt investerings-og bedriftsutviklingsordningen som viktig, her-under risikolåneordningen. I jordbruksoppgjøret2016 ble ordningen med investerings- og bedrifts-utviklingsmidler særskilt prioritert, med økt av-setning på 26,5 mill. kroner. I forbindelse medjordbruksoppgjøret 2016 ble satsen til genera-sjonsskiftetilskuddet hevet med 10 prosentpoeng.I tråd med anbefalingene fra arbeidsgrupperap-porten «Økt rekruttering til landbruket» ble detogså varslet en gjennomgang av vilkårene for risi-kolån over ordningen. Det ble også bestemt åprøve ut en mentorordning for landbruket forval-tet av Norsk landbruksrådgiving i samarbeid medInnovasjon Norge og faglagene i landbruket medoppstart høsten 2016.

Investeringsvirkemidler er mer målrettedemot rekruttering og når flere produsenter enn foreksempel ordningen med tidligpensjon som regje-


ringen vil avvikle for nye tilskuddsmottakere. In-vesteringsvirkemidler er målrettet for å fremmerekruttering til næringen, både fordi yngre inves-terer i større grad enn eldre, og delvis fordimange eldre som investerer gjør det for å legge tilrette for neste generasjon. Næringsutøvere under35 år er prioritert i deler av regelverket. Hele 77pst. av tilskuddene til investering og bedriftsutvik-ling i landbruket ble i 2015 gitt til brukere undergjennomsnittsalder i næringen, og 26 pst. av til-skuddene ble gitt til de under 35 år.

Å opprettholde og utvikle landbrukets om-dømme, både som næring og som yrkesvei harstor betydning for ønsket om å etablere seg i næ-ringen. I arbeidsgrupperapporten «Økt rekrutte-ring til landbruket» er det pekt på at landbruket

samlet sett har et godt utgangspunkt for å kom-munisere positivt om næringen og næringens mu-ligheter som yrkesvei, og at det gode omdømmet ienda større grad bør utnyttes i rekrutteringssam-menheng. Det ble foreslått at det utarbeides enomdømmestrategi der næringen selv er initiativ-taker, og at eksisterende omdømmearbeid videre-føres, der gode eksempler, rollemodeller og karri-eremuligheter i landbruket synliggjøres.

Omdømmearbeid er først og fremst nærin-gens eget ansvar. Både næringsorganisasjoner,samvirkeorganisasjoner og forvaltning jobbermed landbrukets omdømme på ulike måter, for åfremme landbrukets omdømme generelt, og for åfremme omdømmet til landbruket som yrkesvei.Fra det offentliges side er det en rekke virkemid-

Figur 11.2 Skreia på Østre Toten i Oppland

Foto: Svein Grønvold Samfoto


ler og tiltak som bidrar til å bygge positivt opp omnæringens omdømme. Omdømmesatsingen overUtviklingsprogrammet – landbruks- og reindrifts-basert vekst og verdiskaping er en viktig del av for-valtningens arbeid med å styrke landbrukets om-dømme generelt. Matfestivalen Matstreif og delta-kelsen på Internationale Grüne Woche (IGW) iBerlin er de to viktigste omdømmeprosjektene iprogrammet. Bygdeturismekampanjen bidrar til åsynliggjøre bygdeturisme og til å øke kunnskapenog kjennskapen om mulighetene innenfor land-bruks- og utmarksbasert reiseliv. Både det gene-relle og det spesielle omdømmearbeidet bidrar tilå styrke omdømmet til landbruket som helhet,noe som er positivt for rekrutteringen ved at bon-deyrket fremstår som attraktivt.


Stabil rekruttering til næringen er viktig for åsikre at de landbrukspolitiske målene nås. Fra detoffentliges side må det legges til rette for at denenkelte bonde i størst mulig grad fritt kan dispo-

nere egen eiendom i tråd med egne valg og priori-teringer. Av virkemidlene over jordbruksavtalener særskilt investeringsvirkemidlene et målrettetvirkemiddel for rekruttering.

Arbeidsgruppen som ble nedsatt i etterkant avStortingets behandling av jordbruksoppgjøret2014 kom med forslag til tiltak på flere områderknyttet til kompetanse, bedriftsutvikling, sosialeforhold og næringens omdømme. Blant de fore-slåtte tiltakene var etablering av en nasjonal mo-dell for voksenagronomutdanning og innføring avkompetansekrav.

Regjeringen vil:

– Komme tilbake til eventuell innføring av en slikmodell når utredningen om innhold og formatfor en nasjonal modell for voksenagronom-utdanning er ferdig

– Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt kravtil kompetanse for næringsutøverne i landbru-ket


12 Miljø og klima

Jordbruk har gjennom alle tider skapt et kultur-landskap og som danner livsmiljø for arter og øko-systemer, samt inneholder viktige kulturhistoriskeverdier. Jordbrukets arbeid med å integrere miljø-verdier og miljøhensyn må ses i lys av at bærekraftog sektoransvar ble satt på dagsorden fra sluttenav 1980-tallet. Utvikling i kunnskap og virkemidlerhar dermed bidratt til at jordbruksproduksjonener mer miljøvennlig enn for 20–30 år siden. Bære-kraftig jordbruk er ett av de fire hovedmålene inorsk jordbrukspolitikk, hvor ivaretakelse av mil-jøhensyn i arealbruk og ressursutnyttelse er forut-setningen for produksjon av norske jordbrukspro-dukter.

All matproduksjon starter med fotosyntesen, iutgangspunktet er derfor alt jordbruk basert påopptak av karbondioksid (CO2). Jordbruksaktivi-teter og særlig husdyrhold er imidlertid også opp-hav til utslipp av næringsstoffer til luft og vann.Jordbrukslandskapets mangfold og kombinasjonav natur- og kulturverdier er en karakteristisk ogviktig del av landskapet i Norge.

12.1 Miljø

12.1.1 Utviklingstrekk

Norsk jordbruk har lange tradisjoner for bære-kraftig forvaltning som tar hensyn til miljø, kultur-landskap og biologisk mangfold. Det har vært øktoppmerksomhet om ivaretakelse av miljøet i jord-bruket de siste tiårene. Det er gjort en stor inn-sats for å få på plass de ulike miljøordningene forjordbruket, der målretting av innsatsen på fore-taksnivå har stått sentralt. Selv om andelen fore-tak som tar i bruk miljøvirkemidlene holder segpå et relativt jevnt nivå, kan en gå utfra at økt mål-retting av virkemidlene gir bedre resultater og atvirkemiddelbruken er mer effektiv enn tidligere.Husdyrbeiting har vært en naturlig del av økosys-temet i flere tusen år, og en virkemiddelbruk somfører til færre dyr på utmarksbeite vil ha negativekonsekvenser for det biologiske mangfoldet. I dennye nasjonale rødlista har nesten 35 pst. av detruede artene levested i kulturlandskapet.

Det er en utfordring å måle den konkrete mil-jøeffekten av tiltak og virkemidler ettersomendringer ofte skjer gradvis over tid. I tillegg på-virker andre forhold enn selve jordbruksdriftenmiljøet, eksempelvis værforholdene. Generelt ermiljøeffekten mer tydelig med økt presisjon i vir-kemidlene. Det er for eksempel enkelt å vise re-sultat i form av at et element som et gammeltsteingjerde i landskapet er restaurert, ivareta-kelse av en gårdsdam, en slåttemark, eller aterosjonsproblem er løst med nye kummer.

SSB produserer en årlig rapport om miljøsta-tus i jordbruket med statistikk for utvikling over11 miljøområder blant annet kulturlandskap, ut-slipp til luft og vann og økologisk landbruk. Fra2013 er alle tiltak gjennom regionale miljøpro-gram kartfestet. Kartfesting gir bedre grunnlag tilå se om innsatsen blir satt inn på rett sted, dermiljøutfordringene ligger.

12.1.2 Nasjonal miljøpolitikk og interna-sjonale prosesser

I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vises dettil internasjonale og nasjonale mål for norsk natur.Under FNs konvensjon for biologisk mangfold harNorge forpliktet seg til Aichi-målene, som er glo-bale mål for å stoppe tapet av naturmangfoldinnen 2020. Flere av målene er særlig relevantefor bærekraftig produksjon i norsk jordbruk. I til-legg har Norge utviklet omforente nasjonale målfor naturmangfold som også er relevante for jord-bruket. Disse innebærer at norske økosystemerskal ha god tilstand og levere økosystemtjenester,ingen arter og naturtyper skal utryddes, utviklin-gen til truede og nær truede arter og naturtyperskal bedres, og at et representativt utvalgt avnorsk natur skal bevares for kommende genera-sjoner.

Norsk jordbruk skal, på lik linje som andresektorer, bidra til å nå disse målene. FNs bære-kraftsmål, som ble vedtatt i 2015, har integrert innen rekke av Aichi-målene, og dermed gitt dissemålene en styrket betydning for bærekraftig ut-vikling for alle land.


12.1.3 Sektoransvar for jordbruk og miljø

Begrepet sektoransvar har sin bakgrunn i enrettsoppfatning om at forvaltningsorganene innenhver sektor, for eksempel landbruk, industri,energi, samferdsel osv. ikke kan bruke sinskjønnsmessige myndighet til å ivareta formålsom andre organer har som særlig oppgave å iva-reta. Et kjernepunkt i Brundtlandkommisjonenvar at miljøhensyn skulle integreres i sektorenesbeslutningsprosesser. Klima- og miljødepartemen-tet har det overordnede ansvaret for miljøpolitik-ken. Alle samfunnssektorer har imidlertid et selv-stendig ansvar for miljø knyttet til egen sektor.Landbruksmyndighetene har m.a.o. både en myn-dighet og en plikt til å ivareta miljøet i utformingav lovverk, og i sin skjønnsmessige myndighetsut-øvelse i henhold til sitt lovverk. Dette må ogsågjelde ved utformingen og forvaltningen av indi-rekte virkemidler, slik som beslutninger om virke-midler som er regulert i jordbruksavtalen,forskning osv.

12.1.4 Påvirkninger fra jordbruk på vannmiljøet

Avrenning av jordpartikler og utvasking av plan-tenæring fra jordbruksareal til vann og vassdrager, sammen med utslipp av avløpsvann, hovedkil-dene som påvirker den økologiske tilstanden,målt som algevekst. Jordbruket er et åpent sys-tem, og husdyr- og planteproduksjon bærer alltiden risiko for uønsket tap av næringsstoff til omgi-velsene. Overordnet kan det sorteres mellompunktutslipp og arealavrenning, sistnevnte beskri-ves også som diffuse utslipp. Punktutslipp kanblant annet forekomme fra lagre av gjødsel og si-losaft, og har vært en vesentlig kilde til utslipp tilvannmiljø. De siste tiårene er det innført krav tillagerkonstruksjoner, og slike problemer er derforkraftig redusert. I dag påvirkes vannmiljøet i allhovedsak av diffuse utslipp fra jordbruksarealene,i form av overflate- og grøfteavrenning.

Når næringssalter og organisk materiale frajordbruksområder havner i vassdragene, kan detføre til eutrofiering. I ferskvann er det viktigst åredusere tilførslene av fosfor som øker alge-veksten i innsjøer og elver. Stor algevekst fører tildårlige oksygenforhold på dypere vann, og en-kelte algearter kan også utvikle giftstoffer som erfarlige for mennesker og husdyr. Organisk mate-riale kan øke oksygenforbruket i vannet og føre tildårligere forhold for blant annet bunndyr og fisk.Erosjon fører til at store mengder jordpartiklerslammer ned bunnen, forverrer lys- og gytefor-hold, levevilkår for planter og dyr og kan også for-ringe drikkevannskilder, badeplasser eller fiske-plasser.

Avrenning i form av næringssalter og partiku-lært materiale fra blant annet jordbruksområder,og da særlig nitrater, knyttes opp mot uønskedealgeoppblomstringer og eutrofiering i kystnæreområder.

Over jordbruksavtalen er det innført flere øko-nomiske virkemidler som skal stimulere til redu-sert avrenning til vassdrag og kyst, eksempelvisgis tilskudd for at kornarealer og vassdragsnærearealer ikke jordarbeides om høsten. Gjennom ar-beidet med vannforvaltningsplaner i henhold tilEUs rammedirektiv for vann og vannforskriftenhar internasjonale mål for vannmiljø i senere tidblitt konkretisert ned til de enkelte vannområderog vannforekomster. Nye vannforvaltningsplanerble godkjent i juli 2016. Gjennom dette arbeidethar det fremkommet behov for forsterket innsatsmot jordbruksavrenning, især i utsatte vannområ-der med mye jordbruk, for å oppnå mål om bedrettilstand i vannområdene innen 2021.

Boks 12.1 Aichi-målene og relevans for jordbruket

Mål 7: Innen 2020 er arealer som benyttes tiljordbruk, akvakultur og skogbruk, forvaltetbærekraftig for å sikre bevaring av biologiskmangfold.

Mål 8: Innen 2020 er forurensing, inklu-dert overskudd av næringssalter, redusert tilet nivå som ikke er skadelig for økosystemersfunksjon og biologisk mangfold.

Mål 9: Innen 2020 er fremmede skadeligeorganismer og deres spredningsveier identifi-sert og prioritert, utvalgte organismer er kon-trollert eller utryddet, og det er innført tiltakfor å kontrollere spredningsveier for å hindreintroduksjon og etablering.

Mål 13: Innen 2020 er det genetiske mang-foldet opprettholdt hos kulturplanter, akvakul-turorganismer og domestiserte dyr og deresville slektninger, herunder andre arter av sam-funnsøkonomisk og kulturell verdi, og det erutviklet og gjennomført strategier for å mini-mere genetisk utarming og ivareta deres ge-netiske mangfold.

Mål 16: Innen 2015 er Nagoyaprotokollenom tilgang til genetiske ressurser og rettfer-dig og likeverdig fordeling av fordelene somfølger av utnyttelsen av disse, trådt i kraft, ope-rativ og i samsvar med nasjonal lovgiving.


Siden 1980-tallet er det gjennomført omfat-tende tiltak for å bedre vannmiljøet og disse harhatt god effekt. Uten disse virkemidlene og tilta-kene ville nok tilstanden vært mye dårligere ennden er i dag. Vann- og avrenningstiltak kan også giøkt lønnsomhet i jordbruket ved å redusere res-surstap av jordsmonn, næringsstoffer og forbedrejordstruktur.

12.1.5 Jordbrukets kulturlandskap og jordbrukets kulturarv

Jordbrukets kulturlandskap er et resultat avmange generasjoners bosetting og ressursutnyt-ting. I innmark og utmark finnes en mosaikk avåker og eng, kantsoner, slåttemark og beitemark,vann, bygninger, tun, gjerder, veier og andre typernatur- og kulturminneelementer. Ulike naturgitteforhold har gitt stor variasjon i produksjonsmåterog ressursutnyttelse i ulike deler av landet, medtilhørende særpregede kulturlandskap. Endringeri driftsmåtene har gitt et jordbrukslandskap pre-get av både elementer fra historisk bruk og mo-derne driftsmetoder.

Samlet har landets landbrukseiendommerover en million bygninger. De representerer storebruksressurser, men også utfordringer knyttet tildet å forene bosetting og moderne gårdsdrift medgammel bygningsmasse og endret bruk. Mangeav disse bygningene utgjør en mangfoldig og ver-difull kulturarv, både som enkeltvise bygninger oghelhetlige kulturmiljøer, og som nøkkelelementeri jordbrukets kulturlandskap.

Aktiv, hensynsfull og bærekraftig bruk gir va-rierte landskap i hele landet, er med på å ivaretakulturhistoriske og biologiske verdier, og har be-tydning for tilhørighet, tradisjon og verdiskaping.Lokale og regionale særpreg i kulturlandskapetgir også grunnlag for friluftsliv, reiseliv og verdi-skaping. Jordbrukets kulturlandskap og kulturarvstår derfor sentralt i bøndenes fellesgodeproduk-sjon for samfunnet.

Kulturlandskap og åpent lavland er viktigeøkosystemer som leverer tjenester som matpro-duksjon, produksjon av dyrefôr, pollinering og na-turmangfold. Det har vært store endringer i til-standen i kulturlandskapet de siste tiårene medendringer i produksjonsformer og arealbruk.Data fra overvåkningsprogrammet 3Q viser atjordbruksarealet er i tilbakegang og at gjengroingav ekstensive grasmark og beitearealer er en følgeav strukturendringer i norsk landbruk.

Rundt 50 pst. av de truede artene på Norskrødliste for arter i 2015 knyttes til kulturlandskapog åpent lavland. Tiltak som økt slått og beitebruk

har stor effekt for å opprettholde viktige naturty-per i jordbruket som slåtteeng og kystlynghei.

Introduksjon av fremmede skadelige organis-mer kan medføre betydelige konsekvenser forjordbruk og hagebruk. Samtidig kan fremmedeskadelige organismer som tilsiktet eller utilsiktetinnføres i forbindelse med næringene utgjøre entrussel for naturmangfoldet. Fremmede organis-mer sprer seg eksempelvis ved flytting av jord ogved forvilling av planter fra hagebruk, parkanleggog fra plantet skog. Jordbrukssektoren følger oppgjennom dekkende regelverk, tiltak, informasjonog sektorsamarbeid etter Tverrsektoriell nasjonalstrategi og tiltak mot fremmede skadelige arter.

Det er sentralt å finne løsninger som kan bidrabåde til å beholde et åpent og levende jordbruks-landskap generelt og til å ivareta de spesielt verdi-fulle områdene og elementene i kulturlandskapet.En nøkkelfaktor er å stimulere til fortsatt jord-bruksdrift i hele landet. Erfaring viser dessuten ativaretakelse av de spesielt verdifulle områdeneforutsetter kunnskapsbaserte prioriteringer, moti-verte grunneiere og stimulans til den driften somskaper kulturlandskapsverdiene.

Kulturlandskapet er i stadig forandring. Jord-bruksdrift bidrar til å holde landskapet åpent vedbeiting, dyrking og slått. Over jordbruksavtalen erdet innført flere økonomiske virkemidler som skalstimulere til å ta vare på et åpent og variert kultur-landskap og en levende kulturarv. Miljøforvaltnin-gen har også virkemidler på dette området.

12.1.6 Tilgjengelighet og friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap

En stor andel av det dyrkede arealet i Norge lig-ger i umiddelbar nærhet til byer og tettsteder.

Boks 12.2 Utvalgte kulturlandskap

Satsingen Utvalgte kulturlandskap i jord-bruket er en oppfølging av nasjonale mål om åivareta kulturlandskapet. Dette er et sam-arbeid og spleiselag mellom Landbruks- ogmatdepartementet og Klima- og miljødeparte-mentet. Satsingen er basert på frivillige avtalermellom staten og grunneierne. 22 utvalgteområder er nå med, fordelt med minst ett om-råde i hvert fylke. I behandlingen av Meld. St.14 (2015–2016) Natur for livet, har Stortingetfattet et vedtak der regjeringen blir bedt om åvidereutvikle dagens ordning, med sikte på åøke antall områder frem mot 2020.


Jordbrukets kulturlandskap utgjør også de nær-meste arealene for mange i spredtbygde strøk.Åker, eng og kulturbeite er dermed nærmiljøet tilmange nordmenn, og helheten av kultur- og natur-verdier i jordbrukets kulturlandskap er viktig forfriluftsliv, som opplevelsesressurs og som lærings-arena. Endringer i norsk jordbruk har i mange de-ler av landet ført til økt gjengroing i tidligere åpnejordbrukslandskap, ved at slått og beite er kraftigredusert eller fraværende.

Stier og løyper i jordbrukets kulturlandskap erviktige tiltak for friluftslivet. Vinterstid anleggesdet mange steder skispor på snødekte jordbruksa-realer. Vedlikehold av stier og løyper i jordbruketskulturlandskap er allerede viktige tiltak for frilufts-livet.

I Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natursom kilde til helse og livskvalitet skriver regjerin-gen at den vil legge til rette for et samarbeid mel-lom landbruket, kommunene og frivillige organi-sasjoner med sikte på å videreutvikle allmennhe-tens mulighet til friluftsliv i jordbrukets kultur-landskap.

12.1.7 Påvirkninger fra jordbruket på klima

Norsk jordbruk står overfor både muligheter ogutfordringer som følge av klimaendringene. Miljø-virkemidlene over jordbruksavtalen har i dag førstog fremst som formål å redusere utslipp til vannog ivareta jordbrukets kulturlandskap. De senereår har det blitt innført tilskudd også for å redusereutslipp av klimagasser til luft, eksempelvis miljø-vennlig spredning av husdyrgjødsel og tilskuddfor levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg.Det er et behov for at miljøvirkemidlene i jordbru-ket i større grad videreutvikles til å møte klimaut-fordringene. Det er store muligheter for synergi-effekter på tvers av målområdene for miljø. Klima-tiltak kan for eksempel bidra til bedre måloppnå-else på vannforurensning.

12.1.8 Påvirkninger fra jordbruket på luftkvalitet

Nitrogengjødsling er en viktig kilde til drivhusgas-sen N2O, men det er likevel kun en marginal delav nitrogenet som går tapt som N2O. Oftest avgislangt mer ammoniakk, NH3, som ikke er en driv-husgass, men som kan forårsake overgjødsling inaturen. Sekundært kan ammoniakk også gi opp-hav til helseskadelige partikler, miljøskadelig for-suring og klimaskadelig lystgass. Utslipp av lyst-

gass påvirker klimaet globalt, mens ammoniak-kutslipp er et mer regionalt problem. I Norge erdet primært på Sør- og Sør-Vestlandet at nedfall avammoniakk overskrider tålegrenser i naturen.Her kommer norske utslipp på toppen av langt-ransporterte tilførsler fra kontinentet.

Norge har en forpliktelse under Gøteborgpro-tokollen om å begrense årlige NH3-utslipp til mak-simalt 23 000 tonn fra 2010. Ifølge utslippsregn-skapet var norske utslipp 13 pst. over dette nivået i2015. Jordbruket står for over 90 pst. av NH3-ut-slippene. Mens omdannelsen av nitrogenforbin-delser til lystgass går tregt, oppstår ammoniakkut-slipp mer spontant, ved utskilling, lagring ogspredning av husdyrgjødselen.

12.1.9 Miljøvirkemidlene i jordbruket

Miljøsatsingen i jordbruket skal bidra til å opprett-holde et variert og mangfoldig kulturlandskap, bi-dra til tilgjengelighet og tilrettelegging for ferdselog til å redusere miljøbelastningen, herunder ut-slipp til luft og vann. For å gjøre jordbruksproduk-sjon mer miljøvennlig, står bruk av ulike miljøvir-kemidler sentralt. De juridiske virkemidlene erulike miljøkrav som bonden må følge opp for åvære berettiget tilskudd, eksempelvis produk-sjonstilskudd. De økonomiske virkemidlene erbåde generelle tilskudd som sikrer at areal blirholdt i drift, og tilskudd til mer målrettede tiltaksom er med på å sikre miljøkvaliteter som kreversærskilt forvaltning eller skjøtsel. I tillegg har viulike informasjons- og formidlingstiltak som skalmedvirke til at næringsutøverne har oppdatertkunnskap om utfordringer og tiltak for en mestmulig miljøvennlig driftspraksis. Flere av miljø-ordningene bidrar også til bedre agronomi og vilha positiv påvirkning på produksjonen.

I 2004 ble alle miljøvirkemidlene i jordbruketsamlet i nasjonalt miljøprogram. Det overordneteformålet er å bidra til økt målretting av miljøarbei-det i jordbruket, og bedre synliggjøring av miljø-innsatsen i jordbruket, både på nasjonalt og regio-nalt nivå. Miljøvirkemidlene har siden 2004 værtstrukturert etter programmer på ulike forvalt-ningsnivå. Evalueringer og utredninger har vist atdenne forvaltningsstrukturen har mange fordeler,gjennom å ivareta både bredden i jordbruksland-skapet og de mer spesifikke miljøutfordringene.Regjeringen vil bygge videre på dagens modellhvor de økonomiske miljøvirkemidlene forvaltespå tvers av forvaltningsnivå, for å ivareta behovetfor målretting av innsatsen.


12.1.9.1 Nasjonalt miljøprogram

Nasjonalt miljøprogram har som hovedmål å sikreet åpent og variert jordbruks- og kulturlandskap,og å sikre at et bredt utvalg av landskapstyper ogsærlige verdifulle biotoper og kulturmiljøer ivare-tas og skjøttes. Det skal også bidra til at jord-bruksproduksjonen fører til minst mulig foruren-sing og tap av næringsstoffer til luft og vann. Mil-jøprogramsatsingen blir oppdatert og videreutvi-klet hvert fjerde år, og er siden 2005 blitt mer mål-rettet mot de ulike miljøutfordringene ijordbruket. I Nasjonalt miljøprogram gjeldendefra 2012 er det satt mål, miljøtema og resultatindi-katorer for miljøprogramsatsingen. Disse leggerogså føringer for forvaltning av virkemidlene na-sjonalt, regionalt og lokalt. Figur 12.1 gir en over-sikt over virkemidler og miljøtema innenfor miljø-programmet. Nasjonalt miljøprogram består avbåde tilskuddsordninger og miljøkrav i forskriftom produksjonstilskudd. Til og med 2014 varogså forskrift om miljøplan en del av programmet.Elementene i miljøplan følges nå dels opp i for-skrift om produksjonstilskudd og dels gjennomKSL-systemet.

Gjennomgangen av miljøvirkemidlene til jord-bruksoppgjøret 2015, rapporten Helhetlig gjen-nomgang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitik-ken, viste at graden av måloppnåelse varierer.Dette betyr ikke nødvendigvis at virkemidlene ijordbruket ikke virker etter hensikten, men at dekan være utilstrekkelige til å oppveie andre dri-vere som vanskeliggjør måloppnåelse, for eksem-pel klimaendringer. Miljøutfordringene i jordbru-ket er sammensatt og virkemidlene fungerer ikkeisolert, men i sammenheng ved at de bygger på,utfyller og balanserer hverandre. Miljøutrednin-gen konkluderte med at det er potensiale for ågjøre forenklinger i virkemidlene og redusere an-tall ordninger. Det er også potensial for økt mål-retting. Det ble videre pekt på at virkemidlene forvannmiljø og utslipp til luft ikke er gode nok medhensyn til måloppnåelse og målretting.

12.1.9.2 Regionalt miljøprogram

Regionalt miljøprogram (RMP) skal stimulere tiløkt miljøinnsats i jordbruket for å løse mer spesi-fikke, regionale miljøutfordringer. Hvert fylke ut-arbeider eget regionalt miljøprogram og utformer

Figur 12.1 Miljøtema og virkemidler i nasjonalt miljøprogram

!!

Miljøtema

1. Kulturlandskap 2. Biologisk mangfold 3. Kulturmiljøer og kulturminner 4. Friluftsliv og tilgjengelighet 5. Avrenning til vassdrag og kyst 6. Plantervernmidler 7. Utslipp til luft 8. Økologisk landbruk

Nasjonalt miljøprogram Programmet gir prinsippene som skal gjelde for den nasjonale miljøsatsingen i landbruket og gi mer spesifikke

rammer for de regionale miljøprogrammene

Nasjonalt

Areal- og kulturlandskapstilskudd

Tilskudd til dyr på beite

Tilskudd til bevaringsverdige

husdyrraser

Tilskudd til økologisk landbruk

Klima- og miljøprogrammet

Miljøkrav knyttet til produksjonstilskudd

Utvalgte kulturlandskap i jordbruket

Verdensarvsatsingen

Fylke

Regionale miljøtilskudd (RMP)

Kommune

Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL)

Hvert foretak

KSL - egenrevisjon


årlige tilskudd næringsutøverne kan søke om forå gjøre miljøtiltak. Tiltakene skal bidra til å opp-rettholde kulturlandskapet, ivareta kulturminnerog kulturmiljøet, bidra til økt biologisk mangfold,økt tilgjengelighet i kulturlandskapet, redusereavrenning fra jordbruket, redusere bruk av plante-vernmidler og redusere utslipp til luft. Det er storvariasjon i prioriteringer av tiltak mellom de ulikefylkene, jf. figur 12.2. Fylker med stor andel korn-dyrking bruker en betydelig andel av midlene tiltiltak for å redusere erosjon og næringsstoffavren-ning, mens de øvrige fylkene vektlegger tiltaksom hindrer gjengroing og ivaretar verdifulle kul-turlandskap og naturtyper. Den ulike prioriterin-gen av tiltak mellom fylker er i tråd med intensjo-nen for ordningen.

I 2013 ble de regionale miljøprogrammene rul-lert med ny virkningsperiode til og med 2017.Denne er nylig forlenget ut 2018. Ordningene blegjennomgått for å bedre miljøeffekten av tiltakeneog det ble fastsatt en nasjonal meny av tiltak somfylkene kan velge fra, basert på sine største miljø-utfordringer. Menyen sikrer harmonisering og tilen viss grad mer miljøretting av ordningene. I til-legg ble nytt elektronisk kartbasert søknads- ogsaksbehandlingssystem (eStil) tatt i bruk ved søk-nadsomgangen høsten 2013. Totalt 77 pst. søkteelektronisk i 2015. Det nye systemet innebærer enmer enhetlig rapportering og en enklere og mereffektiv forvaltning av ordningen.

I 2016 ble det utbetalt 422 mill. kroner i til-skudd til 22 732 foretak for gjennomførte tiltakinnenfor de regionale miljøprogrammene i vekst-sesongen 2015.

Både i rapporten Forenkling av jordbruksavta-lens virkemidler og i rapporten Helhetlig gjennom-gang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitikken bledet konkludert med at RMP virker etter hensik-ten, men at det er rom for bedre målretting av en-kelte tiltak og for forenklinger. Dette er til delsfulgt opp i de siste jordbruksoppgjørene. I foren-klingsrapporten ble det foreslått å etablere en fel-les RMP-forskrift til erstatning for dagens 19 for-skrifter. Dette vil ikke medføre konsekvenser forfylkenes frihet til å prioritere, men være kun enforenkling av forvaltningsmessig art, og med detlette arbeidsbyrden for fylkesmennene. Regjerin-gen vil følge denne anbefalingen.

Det er en begrenset andel av midlene overRMP som bidrar til reduserte utslipp til luft, oghar et klimaformål. Tiltaket «miljøvennlig spred-ning av husdyrgjødsel» er gradvis innført i ordnin-gen, men ikke alle fylker har prioritert midler tildette tiltaket. Etter regjeringens syn er det sværtviktig at alle fylker prioriterer midler over RMP tiltiltak som reduserer klimagassutslippene fra brukav husdyrgjødsel.

For å følge opp de to avlagte rapportene fore-slår Regjeringen at det gjøres ytterligere foren-kling av RMP.

Figur 12.2 Fylkesvis fordeling av miljøtema i RMP utbetalt i 2016 (basert på søknadsomgang 2015)

Kilde: Landbruksdirektoratet

0

10

20

30

40

50

60 Østf

old

Oslo og

Akersh

us

Hedmark

Opp

land

Buske

rud

Vestfo

ld Te

lemark

Aus

t-Agd

er Ves

t-Agd

er Rog

aland

Hord

aland

Sogn o

g Fjor

dane

Møre o

g Rom

sdal

Sør-Tr

ønde

lag

Nord-Tr

ønde

lag

Nordlan

d Tro

ms Fin

nmark

Mill

i. kr

on

er

Kulturlandskap Biologisk mangfold Kulturmiljø og kulturminner Friluftsliv og tilgjengelighet Avrenning til vassdrag og kyst Plantevernmidler Utslipp til luft


12.1.9.3 Spesielle miljøtiltak i jordbruket

Formålet med Spesielle miljøtiltak i jordbruket(SMIL) er å ivareta natur- og kulturminneverdi-ene i kulturlandskapet, bidra til bedre tilgjengelig-het og tilrettelegging, samt redusere forurensin-gen fra jordbruket. Ordningen skal gi mer målret-tet innsats med utgangspunkt i lokale behov, ut-fordringer og målsettinger gjennom å støtte inves-teringer for miljøtiltak. Det må søkes særskilt forhvert enkelt prosjekt. Prosjektene vurderes oppmot hverandre ut fra strategier utarbeidet av kom-munene. Det meste av støtten går til kulturminnerog kulturmiljøer, kulturlandskap og tiltak somskal redusere avrenning til vassdrag.

Regjeringen vil:

– Videreføre oppfølgingen av jordbruket sitt sek-toransvar for miljøtiltak i jordbruket gjennommiljøprogramsatsingen

– Innlemme klima som et hovedtema under foru-rensningsformålet ved revidering av Nasjonaltmiljøprogram i 2017, med virkning fra 2018.Dette må videre følges opp ved revidering avRegionale miljøprogram og kommunale til-taksanalyser som danner grunnlag for priorite-ring av SMIL-midlene

– Arbeide videre med forenkling og målrettingav Regionalt miljøprogram, herunder

– En gjennomgang av hovedområder og tiltakmed tanke på ytterligere målretting og foren-kling for forvaltning og bruker

– Utarbeide revidert, nasjonal oversikt over RMP– Innføre en felles, nasjonal RMP-forskrift, til er-

statning for de fylkesvise forskriftene– Jobbe for å oppnå miljømålene i henhold til

vannforvaltningsplanene som ble godkjent ijuli 2016

12.2 Klima

12.2.1 Nasjonal klimapolitikk og interna-sjonale prosesser

Stortinget sluttet seg i mars 2015 til regjeringensforslag om at Norge skal påta seg en betinget for-pliktelse om minst 40 pst. utslippsreduksjoner i2030 sammenlignet med 1990, jf. Meld. St. 13(2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – enfelles løsning med EU. Norges mål er meldt innsom vårt bidrag til Parisavtalen, se boks 12.3.Norge tar sikte på å inngå en avtale om felles opp-fyllelse av klimaforpliktelsen sammen med EU.Norge deltar allerede i EUs kvotesystem gjennom

EØS-avtalen. Ved felles gjennomføring vil Norgeogså samarbeide om gjennomføringen i ikke-kvo-tepliktig sektor. Om lag halvparten av norske ut-slipp, hovedsakelig petroleumssektoren og indus-trien, er omfattet av EUs kvotesystem. Norsk kvo-tepliktig sektor vil derfor bidra til reduksjonene ikvoteområdet på linje med næringslivet i EU.

I ikke-kvotepliktig sektor skal EU redusere ut-slippene med 30 pst. sammenlignet med 2005. Detfølger av Det europeiske råds konklusjoner fra ok-tober 2014. De viktigste ikke-kvotepliktige sekto-rene er transport, jordbruk, bygg og avfall. Detteoverordnete 2030-målet skal fordeles slik at hvertland får et nasjonalt mål mellom 0 og 40 pst. ut-slippsreduksjon. Fordelingen skal baseres påBNP per innbygger og justeres for kostnadseffek-tivitet. Ved en felles oppfyllelse med EU vil Norge,på lik linje med EU-landene, ha et konkret nasjo-nalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor. EUlegger opp til at et lands utslippsreduksjoner iikke-kvotepliktig sektor også kan gjennomføresmed kjøp av utslippsreduksjoner fra andre EU-land. For land med et høyt nasjonalt mål skal detogså være mulig å gjennomføre et begrenset en-gangskjøp av kvoter i EUs kvotesystem for ådekke utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Kommi-sjonen la i juli 2016 frem et forslag til regelverk forperioden 2021–2030. Kommisjonens forslag tilinnsatsfordelingsforordning er ment å følge opprådets konklusjoner fra 2014. I rådsvedtaket er detogså fremhevet at jordbruket og arealbrukssekto-ren har et lavere reduksjonspotensiale og at målom matsikkerhet og klimamålene bør sees i sam-menheng. Det siste har Kommisjonen foreslåttivaretatt ved at land på bestemte premisser kanbruke et begrenset antall kreditter fra opptak iskog og landarealer til oppfyllelse av det nasjonalemålet under innsatsfordelingsforordningen. Opp-tak og utslipp i skog og landarealer vil reguleres iet eget regelverk (om LULUCF sektoren). Utslippfra selve jordbruksproduksjon omfattes av inn-satsfordelingsforordningen og vil inngå i det na-sjonale målet.

Norge omtales i forslaget med et foreløpig målom å kutte utslippene i ikke-kvotepliktig sektormed 40 pst. fra 2005 til 2030. EU-kommisjonensforslag til forordning skal behandles av Europa-parlamentet og Rådet før endelig vedtak. Endeligenasjonale måltall for ikke-kvotepliktig sektor ogomfanget av adgangen til EU-interne fleksible me-kanismer blir fastsatt tidligst i 2017. Regjeringenarbeider med sikte på å inngå en avtale med EUetter at innretningen av EU-regelverket er endeligavklart. Landbrukssektoren skal bidra til å redu-sere Norges utslipp av klimagasser, jf. Meld. St. 13


(2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – enfelles løsning med EU. Utslipp fra jordbruket utgjør1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor.

Internasjonalt rammeverk for jordbruk og klima

FNs klimakonvensjon (UNFCCC) utgjør ramme-verket for internasjonalt klimasamarbeid. Avtalensom ble inngått under partsmøtet i 2015, Parisav-talen, har fastsatt et kollektivt mål om utslippsre-duksjoner som også omfatter utslipp fra jordbruk.Partene i avtalen erkjenner at det å trygge matsik-kerhet og stanse sult er en grunnleggende priori-tering og at matproduksjon er særlig sårbart over-for skadevirkningene av klimaendringer.

FNs klimapanel (IPCC) er en sentral bidrags-yter til å systematisere kunnskapen om klima oglandbruk. I panelets femte hovedrapport fra 2014vises det til at klimatilpasning og raske utslipps-kutt er nødvendig. Analysene omfatter både det vi-tenskapelig grunnlaget, analyser av virkninger, til-pasninger og sårbarhet, samt tiltak og virkemidlerfor å redusere utslipp. Panelet viser blant annet tilat utslippsutviklingen knyttet til global matpro-duksjon spiller en viktig rolle for togradersmålet.Klimapanelets rapporter er av stor betydning forvidereutvikling av klimapolitikken globalt og na-sjonalt. Det er vedtatt at FNs klimapanel skal utar-beide to nye spesialrapporter før 2022, der denene skal handle om klimaendringer, ørkenspred-ning, utarming av jord, bærekraftig forvaltning avjord, matsikkerhet og opptak og utslipp av klima-gasser i økosystemer på land.

Globalt samarbeid i ulike internasjonale forabidrar også til utvikling av klimapolitikken forlandbrukssektoren. Norge var bidragsyter til enkonferanse med deltagelse fra privat sektor i Haagi 2010 som for første gang satte matsikkerhet ogklima i sammenheng. Siden 2010 har dette blitt ty-deligere målsettinger i svært mange lands nasjo-nale politikk. Organisasjoner som FAO, land-bruksbanken IFAD og Verdensbanken har tyde-liggjort klimatiltak i sitt arbeid på landbruksområ-det. En rekke plattformer for forskningssamar-beid er også inngått. Norge skal delta aktivt tilvidere kunnskapsutvikling.

12.2.2 Utredning om landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene

I Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i2014 ble det besluttet at landbrukets utfordringeri møte med klimaendringene skulle utredes. Land-bruks- og matdepartementet oppnevnte i mars

2015 en arbeidsgruppe bestående av representan-ter fra næring, forvaltning og miljøorganisasjoner.Arbeidsgruppen ble gitt i oppdrag å vurdere norskklimapolitikk på landbruksområdet opp mot nykunnskap som fremkommer i FNs klimapanel sin5. hovedrapport. Videre skulle kunnskapsstatusnasjonalt kartlegges og, det skulle undersøkeshvilke muligheter klimaendringer eventuelt vilkunne gi for norsk landbruk, og samtidig hvilkeutfordringer som vil måtte håndteres. Utrednin-gen skulle også omfatte opptak i skog og lagring ijord, og baseres på ny kunnskap fra klimapaneletog de nye klimaframskrivingene som Norsk kli-maservicesenter utarbeidet i 2015. Arbeidsgrup-pen skulle også vurdere om norsk jordbruk errustet for å møte eventuelle endringeri forbrukernes etterspørsel etter mat produsertmed et lavere klimaavtrykk. Arbeidsgruppen avle-verte sin rapport Landbruk og klimaendringer 19.februar 2016.

Arbeidsgruppen påpeker at norsk matproduk-sjon skjer med utgangspunkt i ressursgrunnlaget,og at det ikke er mulig å produsere mat uten kli-magassutslipp. De biologiske prosessene i land-bruket kan ikke erstattes på samme måte somprosesser basert på ikke-fornybare råstoffer ogfossilbaserte produksjonssystemer. Arbeidsgrup-pen viser videre til at landbruket er i en særstillingsammenliknet med andre deler av norsk økonomi,ettersom det finnes svært få virkemidler eller til-tak overfor landbruket som kun er innrettet medsikte på å redusere utslipp av klimagasser. Ar-beidsgruppen mener at norsk klimapolitikk forlandbrukssektoren på overordnet nivå fanger oppviktige tiltak og innsatsområder som er beskreveti FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Arbeids-gruppen mener at man likevel med dagens innsatsikke klarer å hente ut potensialet for utslippskuttog økt opptak raskt nok.

Arbeidsgruppen viser til at det er et betydeligpotensial for ytterligere utslippskutt, muligens10–20 pst. utslippsreduksjon fra jordbruket innen-for dagens produksjonsnivå, inkludert reduserteutslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- ogarealsektoren, fra i dag og frem til 2030. Arbeids-gruppen mener derfor at klimahensynet bør tilleg-ges større vekt i utviklingen av jordbrukspoli-tikken, slik at også jordbruket i større grad kanbidra til å oppfylle Norges klimamål.

Arbeidsgruppen mener det er to hovedstrate-gier for å redusere klimagassutslippene fra jord-brukssektoren: Endret sammensetning av matfor-bruket og å redusere utslippene innenfor sammeproduksjonsvolum (optimalisere produksjonen).Arbeidsgruppen har ikke vurdert tiltak for å en-


dre sammensetning av matforbruk og produk-sjon, da dette ble vurdert til å ligge utenfor ar-beidsgruppens mandat. En mer omfattende vur-dering av landbrukssektorens institusjonelle ram-mer ble også vurdert å ligge utenfor mandatet.

Arbeidsgruppen peker på 15 aktuelle tiltaksom de mener kan bidra til reduserte klimagass-utslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren. Ar-beidsgruppen peker samtidig på at det er nødven-dig å utrede tiltakene videre for å finne kostna-dene ved tiltakene, gjennomførbarheten og aktu-elle virkemidler.

Klimautfordringene i landbrukssektoren erkomplekse og i rapporten blir det påvist betyde-lige kunnskapsbehov. Arbeidsgruppen mener denløpende utviklingen hvor ny forskning, teknologiog kunnskap tas i bruk, er blant de viktigste tilta-

kene for å få ned klimabelastningen fra landbru-ket. Arbeidsgruppen viser til at endret klima kangi nye muligheter for produksjon som bøndene vilutnytte, men at det er krevende å tilpasse segendringene og at det også vil medføre stor usik-kerhet.

12.2.3 Grønn skattekommisjon sine anbefalinger

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjerin-gen Solberg i august 2014. Utvalget skulle blantannet vurdere hvordan en ved økt bruk av klima-og miljøbegrunnede avgifter og reduksjoner i an-dre skatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslippav klimagasser, et bedre miljø og god økonomiskutvikling.

Boks 12.3 Parisavtalen

Parisavtalen er ikke tidsbegrenset og er den før-ste klimaavtalen som etablerer juridisk bin-dende forpliktelser for alle parter om at de skalha nasjonalt fastsatte bidrag som skal meldesinn hvert femte år. De nasjonalt fastsatte bidra-gene skal inkludere utslippsreduksjoner, og par-tene kan også inkludere tiltak for klimatilpas-ning, klimafinansiering, kapasitetsbygging ogteknologiutvikling og -overføring. Avtalen eta-blerer også en juridisk bindende forpliktelse omat alle parter skal gjennomføre nasjonale tiltakfor å følge opp disse nasjonalt fastsatte bidra-gene. Nasjonale bidrag kan gjennomføres bådemed innenlandske tiltak og ved frivillig samar-beid med andre parter, for eksempel i form avoverføring av utslippsreduksjoner.

Parisavtalens hovedformål er å holde øknin-gen i den globale gjennomsnittstemperaturengodt under 2°C sammenliknet med førindustri-elt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøk-ningen til 1,5°C. For å oppnå dette målet setteravtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går utpå at partene tar sikte på at de globale klimag-assutslippene når toppunktet så hurtig som mu-lig og deretter at utslippene reduseres raskt, slikat det blir balanse mellom menneskeskapte ut-slipp og opptak av klimagasser i løpet av andrehalvdel av dette århundret. Dette balansepunk-tet kan beskrives som klimanøytralitet.

Avtalen legger opp til at alle parter skal deltai en felles gjennomgang for å vurdere kollektivmåloppnåelse. Partene skal se hen til resultatet

fra denne gjennomgangen når de nasjonalt fast-satte bidragene bestemmes. Avtalen oppretter etstyrket måle- og rapporteringssystem for tiltakog støtte der hver part skal gi informasjon omutslipp og opptak av klimagasser (nasjonaltregnskap) og informasjon om gjennomføring ogoppnåelse av sine nasjonalt fastsatte bidrag til ut-slippsreduksjoner. Avtalen inneholder også be-stemmelser om at innsatsen til alle parter vil ut-gjøre en progresjon over tid og reflektere lan-dets høyeste ambisjon. Det forventes at indus-triland setter absolutte utslippsmål for hele øko-nomien, mens øvrige land oppfordres til over tidå bevege seg i retning av absolutte utslippsmål.Den sier også at utviklingsland skal motta støttetil gjennomføringen av de nasjonalt fastsatte bi-dragene og erkjenner at økt støtte vil muliggjøreøkte ambisjoner.

Parisavtalen ble formelt vedtatt som interna-sjonal lov 4. november 2016, da mer enn 55 landsom står for 55 pst. av verdens utslipp hadde ra-tifisert avtalen. Avtalen er nå en juridisk bin-dende avtale under FNs klimakonvensjon. Kli-makonvensjonen er det sentrale rammeverketfor globalt samarbeid for å begrense klima-endringer og styrke tilpasning til et klima i end-ring. Det endelige målet med klimakonvensjo-nen er å oppnå stabilisering i konsentrasjonenav klimagasser i atmosfæren på et nivå som vilforhindre farlig, menneskeskapt påvirkning avklimasystemet.


Grønn skattekommisjon la frem sin rapport(NOU 2015:15) 9. desember 2015. Utvalget pre-senterte mer enn 80 konkrete anbefalinger somomfatter endringer i eksisterende miljørelaterteskatter og avgifter, nye miljøavgifter samt fjerningav støtteordninger og skatteutgifter med negativmiljøpåvirkning. Utvalget la til grunn at Norgeinngår en avtale med EU om felles gjennomføringav klimamålet for 2030 og anbefalte at alle utslipp iikke-kvotepliktig sektor ilegges lik avgift per tonnCO2-ekvivalent. Klimaavgifter er i tråd med prin-sippet om at forurenseren betaler og gir i utgang-punktet insentiver til å redusere utslipp på enkostnadseffektiv måte.

Utvalget peker på at utslippene fra jordbruket ihovedsak kommer fra husdyrhold og kjøttproduk-sjon (metan fra tarmgass og lagring av husdyr-gjødsel), lystgass fra nitrogengjødsel, og frigjø-ring av CO2 ved oppdyrkning av myr. Grønn skat-tekommisjon mente at det prinsipielt sett bør inn-føres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbru-ket, men pekte på at det er en rekke praktiskeforhold som vanskeliggjør dette. Kommisjonenanbefalte et alternativ med avgift på slaktet rødtkjøtt. En avgift tar ikke hensyn til andre forhold iproduksjonen, blant annet fôrsammensetning sompåvirker produksjonen. Nivået på avgiften vil værebasert på gjennomsnittsberegninger og livsløps-betraktning av utslippene fra dyrene. Dersom deter ønskelig å motvirke karbonlekkasje kan avgif-ten også legges på import. Utvalget påpekte at enavgift som også omfatter import vil ha høye admi-nistrasjonskostnader, særlig dersom bearbeidenæringsmidler som inneholder kjøtt skal ileggesavgift.

Utvalget viste videre til det store omfanget avstøtteordninger i jordbruket som skal bidra tiloppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspoli-tiske mål. De pekte på at støtten er langt høyerefor rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt både per kilo ogkalori og at produksjonen av rødt kjøtt også har dehøyeste klimautslippene per kalorienhet. Utval-get viste til at et direkte og effektivt tiltak for å re-dusere jordbrukets klimagassutslipp uten storeadministrative kostnader er å redusere den høyeproduksjonsstøtten til rødt kjøtt, for eksempel vedå redusere prisog husdyrtilskudd. Som et førstesteg anbefalte utvalget derfor at produksjonsstøt-ten til rødt kjøtt reduseres. Lavere produksjons-støtte betyr at overføringene til jordbruket redu-seres. Utvalget mente at virkningen på sysselset-tingen kan dempes gjennom økt støtte til annenvirksomhet for å ivareta for eksempel distriktspo-litiske målsettinger. Utvalget anbefalte videre at

det blant annet bør innføres en avgift på nitrogen-gjødsel.

I forslaget til Nasjonalbudsjettet 2017 er detlagt opp til at regjeringen skal arbeide med enrekke tiltak som oppfølging av Grønn skattekom-misjon. I løpet av våren 2017 skal regjeringenkomme tilbake med konkrete tiltak for å reduserelandbrukets klimautslipp og hvordan landbruketkan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidetskal blant annet baseres på rapporten Landbruk ogklimaendringer og Grønn skattekommisjon. For-slagene fra Grønn skattekommisjon følges derforikke opp nå.

12.2.4 Utslipp av klimagasser fra norsk jordbruk

Utslippsregnskapet

Norge er, som partsland til klimakonvensjonen,forpliktet til å rapportere nasjonale klimagassut-slipp. Utslippsrapportene skal gi et fullstendigbilde av både utslipp og opptak av klimagasser ide forskjellige sektorene i hvert enkelt land. I hen-hold til de gjeldende retningslinjene for den nasjo-nale rapporteringen av klimagassutslipp, vedtattunder konvensjonens partsmøte (COP), rapporte-res utslipp fra jordbrukssektoren under ulike ka-tegorier1.

Utslippsregnskapet for klimagasser gir nasjo-nale tall for utslipp, beregnet ifølge internasjonaleretningslinjer og ut fra tilgjengelig statistikk ogmodeller. De faktiske utslippene fra jordbruket va-rierer ut fra naturgitte og driftsmessige forhold.Det er hovedsakelig metan og lystgass som blirregnet inn i jordbrukssektorens klimagassregn-skap. I tillegg til utslipp som bokføres i sektorenjordbruk, kommer CO2-utslipp fra forbrenning avolje til oppvarming og diesel til landbruksmaski-nene som blir bokført i henholdsvis bygg- ogtransportsektoren. Tap og opptak av CO2 som es-timeres for myr og mineraljord inngår i utslipps-regnskapet under sektoren for arealbruk, areal-bruksendringer og skog (LULUCF2). Bokførtetall for totale utslipp av klimagasser fra jordbruketi Norge (eksklusive utslipp fra arealbruk-sendringer) var på 4,4 mill. tonn CO2-ekvivalenteri 2014 og utgjorde 8,2 pst. av de totale norske ut-slippene og 16 pst. av utslippene i ikke-kvoteplik-

1 I FNs klimapanel sin femte hovedrapport er utslipp ogbidrag fra jordbruket inkludert med øvrig landbruk, skog-bruk og arealbruksendringer (Agriculture, Forest andOther Land Use, AFOLU).

2 LULUCF – Land Use, Land Use Change and Forestry


tig sektor. Figur 12.3 viser fordeling av utslippenefordelt på kilder, og relatert til totale utslipp i 2014.

De største utslippene fra jordbruket oppstårgjennom biologiske og kjemiske prosesser i hus-dyr, husdyrgjødsel og jordsmonn. Metan fra hus-dyrenes fordøyelse og lagring og bruk av husdyr-gjødsel utgjorde til sammen 2,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2014. Lystgassutslipp som følge avbruk av husdyr- og mineralgjødsel og avrenningog dyrking av myr utgjorde 1,8 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Klimagassutslippene bokført til jordbrukssek-toren har gått ned med 11,6 pst. fra 1990 til 2014.Totale norske utslipp har økt med 2,4 pst. i perio-den 1990–2014. Hovedårsaken til nedgangen i ut-slippene fra jordbruket er redusert antall storfe.Konsumet av storfekjøtt har ikke gått ned tilsva-rende i den samme perioden. Foreløpige tall for2015 viser en økning i de totale utslippene på1,5 pst. fra året før, herunder 1,7 pst. økning i ut-slipp fra jordbruket, noe som i hovedsak skyldesøkt antall sau og økt bruk av mineralgjødsel.

Figur 12.4 viser indeks for utslipp av lystgass,metan og ammoniakk. Metanutslippene fra jord-bruket er redusert med litt over ti pst. fra 1990 til2014, og denne nedgangen skyldes først og fremstat antall melkekyr er redusert med 15 pst. i perio-den. Lystgassutslippene har samlet sett gått nedom lag 5 pst. siden 1990, men nivået har variertnoe. Nedgangen fra 2007 til 2010, og økningen et-ter 2010 skyldes i første rekke endringer i salgetav mineralgjødsel. Ammoniakk (NH3) er ikke enklimagass, men reguleres gjennom internasjonaltsamarbeid (Gøteborgprotokollen og EUs takdi-rektiv). Ammoniakkutslippene har økt svakt (ca.2 pst.) i perioden 1990–2014. Utslippene av NH3kommer fra mange kilder og mens enkelte kilderhar redusert sine utslipp har andre økt. En årsaktil lavere utslippsnivå på 1990-tallet sammenlignetmed senere er at proteinandelen i kraftfôret var la-vere på 1990-tallet enn den er nå.

Landbruket består av både skogbruk og jord-bruk. Skogbruket bidrar til å binde store mengderkarbon og er en viktig del av løsningene på kli-

Figur 12.3 Utslipp av klimagasser fra jordbruk i 2014. Utslipp til luft (mill. tonn CO2-ekvivalenter).

Kilde: Miljødirektoratet 2016


mautfordringen. Det er også et potensiale til åbinde mer karbon i jord. Landbrukets ressursfor-valtning, produksjoner og verdikjeder må derforinnrettes slik at bidraget til å hindre globale klima-endringer utnyttes best mulig. I Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – konkurransedyktig skog- ogtrenæring omtales skogens rolle i klimasammen-heng.

Metodikk og usikkerhet i utslippstallene

Utslipp fra jordbruk er krevende å måle. Utslipp-stallene er estimert på bakgrunn av innsamlet sta-tistikk og modellberegninger, basert på interna-sjonalt avklart metodikk. Den består i å kombi-nere aktivitetsdata (over antall husdyr, gjødsel,fôring) med tilhørende utslippsfaktorer.

Som del av norsk utslippsrapportering til kli-makonvensjonen følger også en vurdering av påli-telighet av tallene. Det er sikre metoder for å be-regne utslipp av CO2 fra energibruk i jordbruketsmaskiner og bygninger. For beregninger av lystg-assutslipp er usikkerheten svært stor, mens ut-slippstall for metan er mer pålitelige og har min-dre variasjon. Utslippsfaktorene i utslippsregnska-pet bygger på et gjennomsnitt for landet. De erderfor ikke alltid representative for den enkeltedriftsenhet hvor det kan være stor variasjon.

Det er behov for mer kunnskap om jordbru-kets samlede utslipp og muligheter til utslippsre-

duksjoner. Det vil være nyttig med kunnskap heltned på foretaksnivå. I jordbruksoppgjøret 2016ble det bestemt å nedsette et utvalg med delta-kelse fra landbruks- og miljømyndighetene, jord-brukssektoren, SSB og andre fageksperter/for-skere som skal se nærmere på hvordan jordbru-kets samlede utslippsregnskap kan videreutviklesog synliggjøres bedre. Utvalget skal blant annet fåfrem sikrere tall for utslipp av metan, lystgass ogCO2 samlet og ev. differensiert etter driftsform oggeografisk lokalisering. Resultatene som frem-kommer skal danne grunnlag for at tiltak som skalgjennomføres er basert på beste mulig kunnskapog bidra til mer kostnadseffektiv virkemiddelut-forming. Dersom Norge inngår avtale med EU omfelles gjennomføring av 2030-målet vil Norgemåtte forholde seg til den metodikken som anven-des i EU når det gjelder å regne utslipp mot målet.

12.2.5 Tilpasning av norsk jordbruk til et klima i endring

Politikk for klimatilpasning i norsk jordbruk eromtalt i Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasningi Norge: «Tilpasning av landbruket til klima-endringene er avgjørende for å forebygge og begrenseskadene fra både ekstremvær og gradvise endringer,samtidig som mulige produksjonsgevinster av et en-dret klima skal kunne tas ut. Det er behov for tiltakfor å bedre jordstruktur og utvikling av mer klima-

Figur 12.4 Indeks for utslipp av lystgass (N2O), metan (CH4) og ammoniakk (NH3) til luft fra norsk jord-bruk 1990–2014. 1990=100 Tallene alle utslipp fra sektoren, inkl. utslipp fra oppvarming, redskap og transport.

Kilde: Utslippsstatistikk, Statistisk sentralbyrå.

80

85

90

95

100

105

110

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

N2O

CH4

NH3


robuste produksjonssystem. Landbruket forvalterstore arealer og kan gjennom riktig skjøtsel bidra tilskadeforebygging i andre sektorer. Et vitalt landbruker derfor en viktig underliggende forutsetning for åkunne møte klimautfordringene.»

Klimaet er avgjørende for jordbruksproduksjo-nen og endret klima vil påvirke jordbruket. Tilpas-ning til klimaendringene er avgjørende for å fore-bygge og begrense skadene fra både ekstremværog mer gradvise endringer, og er samtidig en for-utsetning for å kunne utnytte muligheter som føl-ger av et endret klima. Det pågår et omfattendeforskningsarbeid i Europa på modellering av frem-tidig jordbruksproduksjon under endret klima,men det er stor usikkerhet om fremtidigeendringer, både størrelsen og tidspunktet forendringer.

Hovedbildet for Norge er høyere temperaturog mer nedbør. Primærnæringene berøres bådedirekte og indirekte av klimaendringene. For jord-bruket kan nye plante- og dyresykdommer redu-sere produktiviteten. Økt nedbør kan vanskelig-gjøre dyrkings- og innhøstingsforholdene. Lengrevekstsesong kan på den annen side åpne mulighe-ter for økt planteproduksjon. Men for å utnytteslike muligheter må krevende tilpasningsbehovmestres. Jordbruket sitt produksjonsgrunnlag formatproduksjon under fremtidig klima må sikres.Sikring av jordressursene og produksjonsgrunnla-get ved fremtidige klimaendringer er en viktig delav tilpasningsarbeidet.

Hvor store konsekvenser klimaendringene vilfå for natur og samfunn, er et resultat av hvor myeklimaet endrer seg. For jordbruket er ikke tilpas-ning til klima en ny utfordring. Norsk jordbrukhar et godt utgangspunkt for å mestre konsekven-sene av klimaendringer. Endret klima kan gi nyemuligheter for produksjon som bøndene vil ut-nytte. Men jordbruket møter også krevende utfor-dringer når produksjonen skal tilpasses, særlig pågrunn av endrede nedbørsforhold. Norge erbedre rustet enn de fleste land til å mestre dettefordi vi har god tilgang på ressurser, solid kunn-skapsgrunnlag og en godt organisert forvaltning.Det vil imidlertid være nødvendig med en konti-nuerlig vurdering av om det er behov forendringer i virkemidlene for å tilpasse jordbrukettil et klima i endring.

12.2.6 Kunnskapsgrunnlaget

Ny forskning, teknologi og kunnskap kan bidra tilå få ned klimabelastningen fra jordbruket. I rap-porten Landbruk og klimaendringer ble det påvistbetydelige kunnskapsbehov. Slik forskning må

derfor være en viktig del av norsk klimaforskning.I forskningsprogram der klimaeffekter og tilpas-ninger i primærnæringene inngår, bør det særliglegges vekt på utvikling av kunnskap om følgendetema:– Lagring av karbon i jord, herunder hvordan

karbonlagringen kan økes og utvikling av måle-serier som kan dokumentere utviklingen iulike typer jord og jorddybder og for ulikedriftsformer

– Metanutslipp, herunder forskning på kvalitetpå fôret, tilsetningsstoffer i fôret, dyresykdom-mer, kalvingsintervall og framfôringstid. Det erbehov for å øke kunnskap om klimagassutslippfra alle typer husdyr

– Lystgassutslipp, herunder dokumentasjon avlystgasstap fra ulike produksjonssystemer ogøkt kunnskap om driftstiltak som kan reduseretap som tilpasset gjødsling, presisjonsgjøds-ling, bedre husdyrgjødselhåndtering

– Samfunnsmessige og økonomiske forhold. Deter behov for bedre kunnskap om kostnader vedulike klimatiltak i jordbruket og hva slags kon-sekvenser klimatiltakene kan få for matproduk-sjonen og effektiv virkemiddelbruk i sektoren

– Internasjonalt rammeverk, Norge søker en fel-les oppfyllelse av klimamålene i Norge og EU.Det er behov for mer kunnskap om hva et even-tuelt tettere samarbeidet med EU innebærerfor jordbruket

– Planteskadegjørere, hvordan eksisterende ognye skadegjørere i jord- og skogbruket vil opp-tre under endret klima i Norge

– Tilpasning til våtere forhold, hvordan teknologiog driftsmetoder i jord- og skogbruk kan tilpas-ses et varmere og fuktigere klima med vesent-lig lengre frostfrie perioder

– Planter og dyr i endret klima, hvordan gene-tiske ressurser (kulturplanter, skog og husdyr)kan medvirke til god klimatilpasning og hvor-dan disse blir påvirket av klimaendringer

12.2.7 Klimatiltak i jordbruket i andre land

Mange lands jordbrukspolitikk omfatter tiltak forå redusere utslipp, øke opptak, tilpasning til klima-endringer, å ivareta lønnsomhet/konkurranse-kraft og ivareta matforsyning. Tiltakene er i storgrad generelle juridiske virkemidler som setter enminstestandard, og tilskuddsordninger som skalmedføre en innsats utover dette. Det finnes av-giftssystemer som retter seg mot utslipp fra ener-gibruk, men det omfatter ikke utslipp fra biolo-giske prosesser. Tiltak mot slike utslipp er rettetmot bedring av husdyrhold, nitrogenkretsløp og


lagring av karbon i jord. Felles for landene som ersett nærmere på, er programmer med klimaråd-givning på gårdsnivå som skal identifisere tiltaksom treffer utfordringen hos hver enkelt bonde.

Irland

Irland har stor jordbruksproduksjon, dominert avgrasbasert husdyrhold. Det reflekteres i landetsutslippsregnskap. Jordbruket stod for 33 pst. av Ir-lands klimagassutslipp i 2013, noe som er en høy-ere andel enn de fleste andre i-land. Irsk politikklegger vekt på at husdyrholdet er basert på over-skudd av vann og gras som ellers ikke kunne værtbrukt til mat, og at utslippene må reduseres ved åstyrke produktiviteten og effektiviteten innenforde enkelte produksjoner, ikke ved å redusere om-fanget av produksjonen.

Irske landbruksmyndigheter har etablert etberegnings- og rådgivingssystem kalt Carbon Na-vigator som hjelper bøndene å identifisere forbe-dringsmuligheter. Tiltak for å dempe metanut-slipp er eksempelvis bedre husdyravl og -helse ogøkt beiting for å redusere utslipp under gjødsel-lagring. For bedre gjødselhåndtering og nitrogen-forvaltning vektlegges å spre gjødselen i riktigmengde, til riktig tid og på rett måte, samt å dekkenitrogenbehov med bruk av belgvekster. Som imange andre land stilles krav om tilstrekkeligspredeareal som skal sikre arealmessig god utnyt-telse av gjødselen. De irske myndighetene påpe-ker at det gjenstår utfordringer med å beregne ut-slippsbesparelsene ved forbedrede driftsmetoderog synliggjøre disse i det nasjonale utslippsregn-skapet.

Frankrike

De franske myndigheters strategi «Strategie Nati-onale Bas Carbon» fastsetter målsettinger om åredusere de nasjonale utslippene med 40 pst.innen 2030 og 75 pst. innen 2050. For landbrukfinnes et tredelt mål om å redusere utslipp, styrkeopptak og lagring av karbon i jordsmonn og bio-masse, og satse på fornybar energi og materialer.Målet er å redusere utslipp fra jordbruket med12 pst. innen 2025 og med 50 pst. innen 2050.

Mål for utslipp og opptak skal oppnås med etagroøkologiprogram og tiltak i husdyrhold. Innenstorfeproduksjon sikter man mot at større del avfôret skal hentes fra beite og varig grasmark. Deter også initiativer til å oppskalere biogassbehand-

ling av husdyrgjødsel, med formål om bedre ut-nyttelse av metan og nitrogenressursene i gjødse-len.

Under klimakonferansen, COP21, i Paris de-sember 2015, der Frankrike var vertskap, lansertefranske myndigheter et initiativ kalt 4 ‰, som skaløke innsatsen for lagring av karbon i jord. I sam-menheng med dette foregår forskning og rådgiv-ning for å bedre tilstanden i jorda. Konkret harman fremhevet tiltak med mer skånsom jordarbei-ding, å unngå perioder der jorda er bar, bedrevekstskifte og mindre omfang av monokulturer.

Sverige

I Sverige er det innført en generell CO2-avgift forCO2-utslipp fra forbrenning og punktkilder. Slikeavgifter gjelder derimot ikke for utslippene fra bio-logiske prosesser i jordbruket, i form av CH4,N2O og CO2-utslipp fra jordsmonn. På disse områ-dene brukes snarere sektorvise juridiske og øko-nomiske virkemidler, samt en større satsing påkunnskapsformidling.

Relevante satsinger er Rådgiving og investe-ringsstøtte til løsninger for energieffektivisering ogfornybar energi, og Rådgiving for å ef fektiviseremelke- og kjøttproduksjon, for klimavennlige valg avfôr og mineralgjødsel. Greppa Näringen er et gratisrådgivningstilbud til bønder. Målene er reduserteutslipp av klimagasser, redusert overgjødsling ogtrygg bruk av plantevernmidler. Tilbudet finansi-eres delvis gjennom CAP, EUs felles landbrukspo-litikk.

I Sverige har nylig Miljömålsberedningen av-gitt SOU 2016:47 En klimat – och luftvårdsstrategiför Sverige. Utredningen kommer med forslag tilstrategi for en samlet og langsiktig klimapolitikk iSverige mot klimamålet i 2045. Strategien om-handler blant annet sektorene transport, arbeids-maskiner, industri, bolig, jordbruk og skogbruk.

Danmark

Danmark har etablert omfattende reguleringerom nitrogentilførsel i jordbruket, som er motivertav vannmiljøhensyn. Det består i et system mednormer og kvoter, kombinert med en avgift på ni-trogen for forbruk utover norm. Det har imidler-tid oppstått et problem der proteininnholdet i hve-ten ble for lavt til matkornkvalitet, og normene ernå justert.


Danmark gjennomførte i 20083 og 20134

større kartlegginger av aktuelle tiltak og virke-midler for å dempe klimagassutslipp utover nåsi-tuasjonen. Kartleggingene drøfter tiltak med bioe-nergi til erstatning for fossil energi, samt tiltakinnen husdyrhold, nitrogenutnytting og areal-bruk. Av 18 vurderte tiltak var det fire som utmer-ket seg med et stort reduksjonspotensiale og mo-derate kostnader: Endret drift av organisk jord, ut-nytte husdyrgjødsel til biogass, halm til bioenergiog dyrking av energivekster. Det er især bioener-gitiltakene som er igangsatt.

Fra 2015 ble det bestemt å opprette et klimase-kretariat for landbruket. Det skal utdannes land-brukskonsulenter som skal utarbeide klimahand-lingsplaner på gårdsnivå.

12.2.8 Hovedproblemstillinger og dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagass-utslipp

Norge har i sin innmelding til Parisavtalen satt seget mål om at utslippene av klimagasser skal redu-seres med minst 40 pst. i perioden 1990–2030, jf.Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for2030 – en felles løsning med EU.

Norge er i dialog med EU om en avtale om fel-les gjennomføring av utslippsmålet for 2030. I dager over 80 pst. av Norges klimagassutslipp omfat-tet av EUs kvotesystem, ilagt avgifter eller beggedeler. Det største unntaket er jordbrukets utslippav metan og lystgass. I samarbeidet med EU vilNorge få et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sek-tor. Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktigsektor bør i utgangspunktet ta hensyn til utslipp-skostnaden ved å oppfylle målet. Utslipp fra jord-bruket av metan og lystgass utgjør 1/6 av utslip-pene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene i jord-bruket er ikke ilagt kvoteplikt eller avgift. Jord-brukets bruk av drivstoff, mineralolje og gass ileg-ges i utgangspunktet CO2-avgift i likhet medandre anvendelser. Veksthusnæringen er derimotfritatt for CO2-avgift på gass. Innen jordbruketbrukes positive insentiver som tilskudd og inves-teringsstøtte for å stimulere til klimagassreduse-rende tiltak.

Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktigsektor må bidra til å nå det nasjonale utslippsmå-let for 2030. Samtidig er økt og mer effektiv mat-

produksjon hovedmålet for regjeringens land-brukspolitikk, jf. Sundvoldenerklæringen. Det erderfor motsetninger mellom landbrukspolitiskemål og målene for klimapolitikken.

Regjeringen mener den viktigste oppgaven tilnorsk jordbruk er å produsere nok, variert ogtrygg mat av god kvalitet som det er grunnlag forå produsere i Norge. Regjeringen stimulerer der-for til å tilpasse matproduksjonen for å bidra til atjordbruket produserer de produktene forbru-kerne til enhver tid etterspør, samtidig som sekto-ren oppnår klimaforpliktelsene sine.

Det er et mål å produsere mat og utnytte for-nybare ressurser på en slik måte at klimagassut-slippene blir redusert på en kostnadseffektivmåte. Det er mange faktorer som påvirker hvormye klimagasser som slippes ut, og det er kompli-serte avhengighetsforhold mellom faktorene.Jordbrukssystemene gir samlet sett utslipp av kli-magasser, men bidrar også til opptak av klimagas-ser, og påvirker andre faktorer i klimasystemet,som albedoeffekt5 og vannkretsløpet. Det finnesderfor ikke noe eksakt mål på hvor mye klimagas-ser som slippes ut per produsert enhet matvare.En ensidig regulering av et produkt kan medføreat det oppstår alternative utslippskostnader et an-net sted i systemet. Dersom Norge inngår avtalemed EU om felles gjennomføring av 2030-målet vilNorge måtte forholde seg til den metodikken somanvendes i EU.

Dyrking av vegetabilske matvarer som kornog grønnsaker medfører lavere utslipp av klima-gasser enn produksjon av animalske matvarersom melk og kjøtt. I store deler av Norge gjørimidlertid de naturgitte forholdene at arealene erlite egnet til annet enn produksjon av gras. Area-lene som er brukbare til matproduksjon i Norgeer 11 mill. dekar, tilsvarende ca. 3 pst. av Norgesareal6. Av dette er ca. 9,8 mill. dekar i bruk. Littmindre enn halvparten er egnet til kornproduk-sjon og resten til grasproduksjon. I 2014 var forde-lingen mellom korn og gras henholdsvis 30 pst.og 67 pst. av jordbruksareal i drift, og grasarea-lene øker. På om lag 3 pst. av jordbruksarealetdyrkes det poteter, grønnsaker, frukt og bær. Degrovfôrbaserte husdyrproduksjonene (melk ogrødt kjøtt) spiller med andre ord en svært sentralrolle i norsk matproduksjon og mottar om lag totredjedeler av den samlede budsjettstøtten overjordbruksavtalen.

3 Landbrug og klima: http://mfvm.dk/fileadmin/user_upload/FVM.dk/Dokumenter/Servicemenu/Publi-kationer/Landbrug_og_klima.pdf

4 Virkemiddelkatalog – potentialer og omkostninger for kli-matiltag: http://www.ens.dk/sites/ens.dk/files/climate-co2/Klimaplan/virkemiddelkatalog_tilweb.pdf

5 Albedoeffekt forklarer hvordan klimaet på jorda blirpåvirka ved at sollys blir mindre reflektert i mørke overfla-ter (som havvann) enn i lyse overflater (som is og snø).

6 www.ssb.no/areal


Jordbrukets produksjonsmuligheter er ådekke etterspørsel fra markedet. Regjeringen pri-oriterer økt kvalitet, og å utnytte norske gras- ogutmarksressurser for å styrke grunnlaget for dengeografiske produksjonsfordelingen. Som hoved-regel bør arealer som er egnet for korn ellergrønnsaker prioriteres til produksjon av mat,fremfor produksjon av fôr.

I 2015 økte antall ammekyr i spesialisert kjøtt-produksjon mer enn nedgangen i antall melkekyrfor første gang på mange år. Dette er dels en kon-sekvens av økte tilskudd til spesialisert kjøttpro-duksjon for å utnytte de markedsmulighetenesom i dag dekkes ved import av storfekjøtt. Det erogså et potensial for økt salg av lammekjøtt hvordet i dag er en overdekning i forhold til norsk et-terspørsel. Ettersom produksjon av rødt kjøttmedfører større klimagassutslipp enn andre mat-varer, er det en risiko for at den historiske trendenmed fallende utslipp siden 1990 snus dersom an-tall storfe og sau øker over dagens nivå. Endretproduksjon av storfekjøtt i Norge, vil så lenge for-bruket er konstant, ha usikker global effekt, etter-som klimagassutslipp fra kjøttproduksjon i litengrad er bestemt av hvor kjøttet produseres. Skalen oppnå sikker global effekt må forbruket avkjøtt begrenses.

En eventuell omlegging fra produksjon avstorfe og sau til produksjon av lyse kjøttslag, svinog fjørfe innebærer en overgang fra grasbaserteproduksjoner til mer kraftfôrbaserte produksjo-ner. Det kan føre til at grasarealer går ut av drift,for eksempel gjengros av skog eller annen vegeta-sjon. Skog innebærer normalt større opptak avkarbon enn grasarealer. I noen områder vil detkunne skje en overgang fra gras til kornproduk-sjon. Isolert sett gir eng og beite større opptak oglagring av karbon i jord, enn åkerdyrking, nårman ser bort fra de betydelige utslippene fra hus-dyrene. Korndyrking innebærer større miljørisikoenn grasdyrking på andre områder, som fare former erosjon, større utvasking av næringsstofferog som regel mer bruk av plantevernmidler enngrasdyrking. Lange perioder med åpen åker utenvegetasjon bidrar til redusert biologisk mangfold.I enkelte utsatte vassdrag blir det gitt tilskudd tilomlegging fra korn til permanent gras som et til-tak for å bedre vannkvaliteten. Opprettholdelse avbeitemarker bidrar til biologisk mangfold og iva-retakelse av verdifullt kulturlandskap.

Den globale klimabelastningen er i mindregrad avhengig av om kjøttet produseres i Norgeeller i et annet land. En omlegging av jordbruks-støtten for å stimulere til en mer klimavennlignorsk matproduksjon vil isolert sett kunne gi vik-

tige bidrag til å oppfylle Norges klimamål. Mendet vil være en risiko for at redusert norsk pro-duksjon av mat kan motsvares av økt import, ogsåfra land uten bindende utslippsmål og med høytklimaavtrykk.

I FAO-rapport om klimagassutslipp fra husdyr-produksjon er det gjort en sammenstilling av kli-magassutslipp i ulike deler av verden og hvilke kil-der som bidrar til utslippene.7 Det var høyest ut-slipp fra produksjon av kjøtt i Latin-Amerika ogKaribia, Afrika sør for Sahara og Asia. Den størstekilden til klimagassutslippene er metan fra fordøy-elsen til drøvtyggere, som varierer mellom ulikedeler av verden på grunn av ulike fôringsregimer.CO2-utslipp knyttet til fôrproduksjonen utgjørogså jevnt over en stor andel, og større enn hvasom fremgår i tilsvarende studier fra Norge. Lyst-gassutslipp etter spredning av husdyrgjødsel erden tredje viktige kilden. Forskjellene mellom ver-densdelene gjenspeiler i stor grad forskjeller i inn-retting og effektivitet i produksjonen av husdyr,og dermed klimagassutslipp per produsert enhet.

I Norge produseres per i dag mindre storfe-kjøtt enn det forbrukes, og om lag 20 pst. av kon-sumet dekkes av import. Det ble importert 22 400tonn storfekjøtt til Norge i 2015. Dersom en redu-sert produksjon av grôvforbasert kjøtt blir kom-pensert av økt import, vil ikke de globale klima-gassutslippene nødvendigvis reduseres.

Per i dag kommer en stor del av importen avrødt kjøtt fra EU-land, jf. figur 12.5. I 2015 kom21 pst. av det importerte storfekjøttet fra landutenfor Europa, hovedsakelig fra utviklingsland.De fleste utviklingsland har foreløpig ikke tallfes-tede mål om å redusere landenes samlede utslippav klimagasser. Dermed er det en større risiko forat import fra disse landene kan føre til økt produk-sjon av storfekjøtt, og tilhørende økte utslipp, dvs.at reduserte utslipp i Norge motsvares av økte ut-slipp i utviklingsland. Det er imidlertid vanskelig åanslå hvor store utslippsøkninger slik import fak-tisk vil medføre.

«Karbonlekkasjen» ved import fra EU vil værebegrenset, siden EU-land vil omfattes av et tak påsamlet utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor. Detinnebærer at økte utslipp fra jordbruket må mot-svares av redusert utslipp fra andre kilder i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom dette skjer, fører ikkeimport av storfekjøtt fra EU uten videre til økteglobale utslipp av klimagasser. Det er imidlertiden risiko for at mindre deler av kjøttproduksjonen

7 FAO-rapport (2013): Tackling Climate Change ThroughLivestock. A global assessment of emissions and mitigationopportunities.


Norge importerer fra EU vil bli erstattet av importtil EU fra tredjeland som ikke er omfattet av slikeforpliktelser. Klimagassutslippene kan i så tilfelleøke noe i andre land som følge av reduksjon inorsk kjøttproduksjon. EU er nettoimportør avrødt kjøtt og i 2015 kom 66 pst. av det importertestorfekjøttet fra Brasil, Uruguay og Argentina. EUer en nettoeksportør av kjøtt samlet sett.

Reduksjon av klimagasser fra jordbruket ba-sert på lavere etterspørsel av rødt kjøtt i Norgeforutsetter endringer i kostholdet, med et størreinnslag av grønnsaker, fisk og lyst kjøtt. Kosthold-sendringer med redusert klimabelastning vil tro-lig gi helsegevinster. Regjeringen vil legge fremhandlingsplan om kosthold i befolkningen i 2017.

FNs klimapanel viser i siste hovedrapport atutslippsutviklingen knyttet til global matproduk-sjon spiller en viktig rolle for togradersmålet. Deter blant annet fordi produksjon av rødt kjøtt er literessurseffektiv i et globalt perspektiv og gir storeklimagassutslipp sammenliknet med annen mat-

produksjon. Siste hovedrapport fra FNs klimapa-nel viser at tiltak som fremmer omlegging til etmer klimavennlig kosthold kan spille en viktigrolle. Ordningene for markedsbalansering, her-under markedsføring og ordninger for prisfastset-telse kan tilpasses for å bidra til en mer klima-vennlig verdikjede for mat i Norge. Regjeringenvil avslutte finansieringen av opplysningskontorerover omsetningsavgiften, herunder Opplysnings-kontoret for egg og kjøtt.

Grasbasert husdyrproduksjon mottar klartmer av den samlede jordbruksstøtten enn plante-produksjonene. Noe av støtten gis som investe-ringsstøtte. Om lag ¾ av investeringsstøtten på530 mill. kroner i 2015 gikk til husdyrproduksjonsom er mest kapitalkrevende. Dette er også dendelen av matproduksjonen som gir de største kli-magassutslippene. Planteproduksjon fikk om lag8 pst., eller 45 mill. kroner.

En langsiktig klimaomlegging av jordbrukspo-litikken må bidra til reduserte klimagassutslippfra jordbruket, samtidig som det tas hensyn til ri-siko for karbonlekkasje. I lys av Norges 2030-for-pliktelse vil regjeringen arbeide for å reduserejordbrukets utslipp av klimagasser og gradvislegge om jordbrukspolitikken i en mer klimavenn-lig retning. Det innebærer at klimahensyn må til-legges større vekt i jordbruksoppgjørene.

Det gjøres jevnlig utredninger, gjennomgan-ger og evalueringer av virkemidlene over jord-

Boks 12.4 Karbonlekkasje

En ambisiøs klimapolitikk kan innebære øktekostnader. Om et land for eksempel ensidiginnfører høye klimaavgifter kan det føre til atbedrifter legger ned eller flytter virksomhet utav landet. Det kan åpne for at bedrifter i andreland overtar markedet.

Hvis et land eller en gruppe av land redu-serer sine utslipp som følge av klimapolitikk,og dette fører til at utslippene i land uten til-svarende klimapolitikk øker, har vi karbonlek-kasje. Graden av karbonlekkasje vil blant an-net avhenge av hvor mange land som har densamme stramme klimapolitikken.

Hvis mange land går sammen om en ambi-siøs klimapolitikk, kan konkurranseutsattevirksomheter ha mulighet til å velte deler avden økte klimakostnaden over i sin salgspris.For små, åpne økonomier som den norske vilbedriftenes kostnader ved en ensidig klimapo-litikk i liten grad kunne overveltes i salgspri-sen. Dermed kan potensialet for karbonlekka-sje øke. Et tollvern som begrenser import oggir rom for høyere innenlandske priser, kansamtidig hindre karbonlekkasje.

Den brede oppslutningen om ambisiøse,kollektive klimamål og et felles globalt ramme-verk i Parisavtalen legger til rette for en merambisiøs klimapolitikk internasjonalt.

Figur 12.5 Importert storfekjøtt til Norge fra opprinnelsesland (andel) i 2015

77 %

7 %

7 % 4 %

2 % 1 % 2 %

Tyskland Botswana Namibia

Uruguay Swaziland Øvrig ikke-EU

Øvrig EU


bruksavtalen. Regjeringen vil i større grad leggevekt på effekter knyttet til klima når slike vurde-ringer gjøres.

12.2.9 Aktuelle klimatiltak i jordbruket

Regjeringen mener jordbrukspolitikken gradvismå legges om i en mer klimavennlig retning for åredusere klimagassutslippene fra jordbrukssekto-ren og samlet bidra til å oppnå norske utslippsfor-pliktelser.

I rapporten Landbruk og klimaendringer bledet vist til at det er et betydelig potensial for ytter-ligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslipps-reduksjon fra jordbruket, med dagens produk-sjonsnivå og -sammensetning, inkludert reduserteutslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- ogarealsektoren, fra i dag og frem til 2030.

I rapporten ble det pekt på en rekke aktuelletiltak som kan bidra til reduserte klimagassutslippog økte opptak fra jordbrukssektoren, vist i tabel-len under. For flere av tiltakene mangler kunn-skap om effekter, kostnader og gjennomførbar-het. Regjeringen vil utvikle en plan med konkretetiltak og virkemidler for reduksjon av klimautslippfra jordbruket, hvor ambisjonene for utslippsre-duksjoner tallfestes. Planen skal stå i forhold tilNorges forpliktelser. Planen skal utarbeides etterdialog med næringen. Regjeringen mener det målegges til grunn at ev. klimatiltak ikke skal med-føre økte subsidier.

Kort omtale av de ulike tiltakene i tabellen

Økt fett i fôrrasjonen

Norske forskere (Storlien og Harstad 20158) hargjort vurderinger av å tilsette ekstra fett i fôrrasjo-nen, og beregnet at en økning i fettinnholdet imelkeproduksjonen vil kunne gi en reduksjon iklimagassutslippene. Forskningsmiljøet anbefa-ler at dette diskuteres grundig sammen med fôr-og meieriindustrien før det stimuleres til å iverk-settes et slikt tiltak. Det er ikke vurdert kostnaderfor dette tiltaket.

Tidligere høstestadium av grovfôr kombinert med justert bruk av kraftfôr

Resultatene fra norsk forskningsmiljø (Storlien ogHarstad 2015) viser at tidligere høstetidspunkt avgrovfôr kan redusere metanutslippene i melkepro-

duksjonen. Resultatene viser at slike tiltak vil ha li-ten betydning for hvor mye nitrogen – og deravlystgass – som kan slippe ut med gjødsel. Det erikke vurdert kostnader for dette tiltaket.

Dyrehelse, fruktbarhet, avl

I en samlet beregning, hvor det inngår en syste-matisk forbedring i alle ledd (blant annet bedregrovfôr, mer fett, bedre dyrehelse, fruktbarhet ogavl) i melkeproduksjonen, kan utslippene reduse-res med 8 pst. av dagens totale utslipp av klima-gasser fra jordbruket (Storlien og Harstad 2015).Det tilsvarer om lag 350 000 tonn CO2-ekvivalen-ter. Disse tallene gjelder kun for tiltak i melkeku-produksjonen. Det er anslått at det i tillegg kan re-duseres om lag 50 000 tonn CO2-ekvivalenter fraandre husdyr. Det er ikke vurdert kostnader fordette tiltaket.

Norge har god dyrehelse og et godt utvikletregelverk for å sikre god dyrevelferd. Dette erogså viktige forutsetninger å bygge videre på nårhusdyrproduksjonene i Norge skal tilpasses for åmestre klimaendringer. En lengre og samtidig vå-tere beitesesong kombinert med mildere vintrekan på den ene side gi økt fôropptak på beite oglengre beitesesong, men samtidig økt forekomstav parasitter og for eksempel klauvsykdommergrunnet våtere forhold. Det vil derfor være størrebehov for å følge med på utviklingen av slike for-hold og tilpasse bruken av beiter slik at skaderi-siko reduseres. Generelt vil endret klima føremed seg utfordringer for husdyrproduksjonenesom begrunner kunnskapsutvikling, kunnskaps-beredskap og relevante overvåkingsprogrammer.

Drenering

Til utredningen Klimakur 2020 ble det antatt at5 pst. av arealet trengte grøfting og det ble bereg-net effekt av å grøfte 40 pst. av dette arealet. Detble antatt 15 pst. avlingsøkning og lystgassutslipppå 1,25 pst. av tilført mengde nitrogen på drenertjord og 3 pst. på dårlig drenert jord. Det ble esti-mert sparte lystgassutslipp på ca. 16 000 tonn CO2ekvivalenter fra kornarealet som tilsvarer 0,35 kgCO2 ekvivalenter pr kg korn på arealet med forbe-dret drenering. For eng ble det estimert til 52 000CO2 ekvivalenter som tilsvarer 0,5 kg CO2 ekviva-lenter per kg grastørrstoff på areal med forbedretdrenering. Det er imidlertid stor usikkerhet vedberegninger av lystgassutslipp fra jord. Tilskuddtil drenering gis over jordbruksavtalen med for-målsområde som omfatter både klima og avren-ning til vann, samt bedre produksjonsgrunnlag.

8 NMBU 2015. Tiltak i husdyrproduksjonen; Potensial forreduksjon i utslipp av lystgass og enterisk metan fra mjøl-kekupopulasjonen


1 Tallene for utslippsreduksjoner er beheftet med usikkerhet i samme størrelsesorden som tallene i utslippsregnskapet,2 I en samlet beregning, hvor det inngår en systematisk forbedring i alle ledd (blant annet bedre grovfôr, mer fett, bedre dyre-

helse, fruktbarhet og avl) i melkekuproduksjonen, kan utslippene reduseres med 8 pst. av dagens totale utslipp av klimagasser fra jordbruket (Storlien og Harstad 2015). Det tilsvarer om lag 350 000 tonn CO2-ekvivalenter. Disse tallene gjelder kun for tiltak i melkekuproduksjonen. Det er anslått at det i tillegg kan reduseres om lag 50 000 tonn CO2-ekvivalenter fra andre husdyr.

3 Tiltak utredet i lavutslippsrapporten (Miljødirektoratet, 2015)4 Tiltakene inngår også i tiltaket «Kombinasjon av bedre tilpasset mengde (….)», og utslippsreduksjonen kommer derfor ikke

i tillegg til dette.5 Anslag basert på vurderinger omkring 4 ‰ initiativet i kap 7 – uten bruk av biokull. En utfordring ved en slik ambisjon er også

å dokumentere det til bruk i utslippsregnskapet.

Tabell 12.1 Oversikt over aktuelle tiltak fra rapporten Landbruk og klimaendringer

Tiltak Klimagass

Kostnad(kr/tonn CO2-ekv)

Utslippsreduk-sjon1(tonn CO2-ekv)

Gjennom-førbar-het

Sektor som blir kreditert i det nasjonale ut-slippsregnskapet

Økt fett i fôrrasjonen CH4 Ikke kvanti-fisert

30 000 – 70 0002 Ikke beregnet Jordbruk

Tidligere høstetidspunkt av grovfôr kombinert med justert bruk av kraftfôr

CH4, N2O Ikke kvanti-fisert


Dyrehelse, fruktbarhet, avl

CH4 Ikke kvanti-fisert

Ikke kvantifisert2 Ikke beregnet Jordbruk

Drenering N2O Ikke kvanti-fisert


Biogass fra husdyrgjød-sel og restavling

CH4, N2O > 1500 100 000 Middels kre-vende

Jordbruk/Transport

Tilstrekkelig lager til å kunne spre gjødsla ved gunstig tidspunkt4

N2O > 1500 10 000 – 15 000 Ikke beregnet Jordbruk

Miljøvennlig spredeme-tode for husdyrgjødsel4

N2O(og NH3)

500–1500 10 000 – 15 000 Ikke beregnet Jordbruk

Kombinasjon av bedre til-passet mengde, metode og tidspunkt for gjød-selspredning

N2O (og av-renning + NH3)

500–1500 50 000–100 000 Ikke beregnet Jordbruk

Dekke på åpne gjødsel-lager

CH4 Ikke kvanti-fisert

Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk

Presisjonsgjødsling med mineralgjødsel

N2O Ikke kvanti-fisert

Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk

Utsatt/endret jordarbei-ding

N2O, CO2 Ikke kvanti-fisert

Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk/LULUCF

Redusert matsvinn3 CH4, N2O, CO2

< 500 56 000 Middels kre-vende

Jordbruk/LULUCF

Økt bruk av bio- og fornybart drivstoff i maskinparken

CO2 Ikke kvanti-fisert

Ikke kvantifisert, men fullt poten-sial er 300 000

Ikke beregnet Transport

Økt bruk av bio- og forny-bar energi i bygg og opp-varming


Ikke kvantifisert, men fullt poten-sial er 60 000

Ikke beregnet Bygg

Økt lagring av karbon i jord


100 0005 Ikke beregnet LULUCF


Det er utfordringer med oppslutning om ordnin-gen.

Tiltak relatert til bruk og lagring av husdyrgjødsel

Husdyrgjødsel kan gi klimagassutslipp ved lag-ring og spredning. I tillegg vil samlede tilførsler avnitrogen være avgjørende for lystgassutslipp frajordsmonn. Det er mer krevende å tilpasse riktigmengde husdyrgjødsel enn mineralgjødsel da detkan være usikkerhet om næringsinnholdet i gjød-selen og om tap ved lagring og spredning. Det kangi problem med å optimalisere med mineralgjød-sel til supplering og gi overforbruk av nitrogen.Overflatespredning av husdyrgjødsel på eng kangi store ammoniakktap ved ugunstige værforholdmed stor fordamping. Høstspredning kan gi høyeutvaskingstap om vinteren.

Etablert regelverk og tilskuddsordninger bi-drar til å redusere utslipp til luft og vann fra hus-dyrgjødsel. Generelt regelverk er Forskrift omgjødselvarer mv. av organisk opphav som omfatterkrav til lagerkonstruksjoner og -kapasitet, nødven-dig spredeareal, tillatt spredetidspunkt, og tids-frist for nedmolding av gjødselen. Regelverket erunder revisjon blant annet med utgangspunkt imiljøhensyn. Bestemmelser om gjødslingsplan-legging danner vilkår for tilskudd innen jordbru-ket. I tillegg finnes mulighet for tilskudd til utbyg-ging av gjødsellager og miljøvennlig spredning avhusdyrgjødsel.

Tapene fra husdyrgjødsel kan reduseres ved ågjødsle til riktig tid, i riktig mengde og på riktigmåte. De agronomiske anbefalingene som gis forgjødsling er å tilpasse den mengden gjødsel somgir best forhold mellom avling og ressursinnsats.Reduksjonspotensialet ligger i å ta vare på nitroge-net i husdyrgjødsla slik at den kan utnyttes tilplantevekst og dermed også redusere behovet formineralgjødsel. For å få det til må det gjødsles påriktig tidspunkt og på riktig måte. Dette kan inklu-dere utstyr som fører gjødsla direkte ned på bak-ken (stripespredning) eller i jorda (nedfelling). Etannet område som er under utvikling i jordbruks-sektoren, er presisjonsgjødsling. Slike tiltak erogså gunstige for å redusere avrenning av næ-ringsstoffer til vann og vassdrag.

Lagring av husdyrgjødsel

Ved lagring av husdyrgjødsel kan det dannes me-tan og lystgass fra karbon- og nitrogenforbindel-ser i gjødselen. I utslippsregnskapet blir utslip-pene estimert ut fra nasjonale tall for blant annetgjødselmengder og lagerløsninger. Utslippene

kan variere mye ut fra fysiske forhold. Metan opp-står ved nedbrytning av organisk materiale underanaerobe forhold i gjødsellageret. Lystgass kom-mer fra mikronisjer i husdyrgjødsla der det ervekslende aerobe og anaerobe forhold. Da blir ni-trogenforbindelser omdannet, og lystgass dannessom et mellomprodukt. Slike utslipp stagnerer un-der kjølige forhold om vinteren. Tak eller dekkeover gjødsellager kan bidra til å holde tilbake ut-slipp, men kan også påvirke utslipp ved at slike til-tak endrer temperaturog oksygenforholdene igjødsellageret.

Spredning av husdyrgjødsel

Til utredningen Klimakur 2020 ble det gjort be-regninger av utslippspotensialet ved mer miljø-vennlig spredning av husdyrgjødsel. Metodenefor å spre husdyrgjødsel er i endring. Den sisteSSB-undersøkelsen fra 2015 viste at for husdyr-gjødsel på eng ble det brukt bredspreder (57 pst.),kanonspreder (20 pst.), stripespreder (18 pst.)nedfeller (1 pst.), gjødselvogn for fast gjødsel(4 pst.).9 I åpen åker var fordelingen nokså lik,med unntak for at 4 pst. av husdyrgjødsla ble feltned, 9 pst. ble spredd med fastgjødselvogn. Manser også en viss vridning mot gunstigere sprede-tidspunkt.

På bakgrunn av slike begrensende faktorerhar Grønlund og Harstad (2014) angitt vurderin-ger av maksimalt potensiale for utslippsreduksjo-ner ved hver enkelt metode.10 Det ble antatt atdisse metodene er aktuelle for halvparten av area-let på gårdsbruk med kyr. Dersom det benyttesstripespreder på 25 pst. av arealet og nedfeller på25 pst. av arealet er samlet utslippsbesparelse an-slått til 12 000 CO2-ekvivalenter som er noe lavereenn anslaget fra 2009. For å stimulere til miljø-vennlig spredning av husdyrgjødsel, gis det til-skudd til formålet over Regionalt miljøprogram.

Biogass fra husdyrgjødsel

Biogass dannes når organisk materiale (gjødsel,matavfall, planterester, avløpsvann og annet) bry-tes ned av mikroorganismer i oksygenfritt miljø.Biogass består i hovedsak av metan. Ved forbren-ning dannes CO2 og vann. Siden råstoffet kommerfra biologisk materiale regnes forbrenningen somklimanøytral da utslippene går inn i det naturligeCO2-kretsløpet. Etablering av biogassanlegg ba-sert på husdyrgjødsel vil kunne gi en dobbel kli-

9 SSB 2015/24. Bruk av gjødselressurser i jordbruket 201310 Bioforskrapport 2014/11. Klimagasser fra jordbruk


maeffekt ved at det bidrar til å redusere utslip-pene av klimagassene metan og lystgass fra lag-ring og spredning av husdyrgjødsel, samtidig somdet blir produsert energi. Biogass kan utnyttes tilproduksjon av varme og drivstoff. De viktigste rå-varene for biogassproduksjon er våtorganisk av-fall, avløpsslam, husdyrgjødsel og annet organiskmateriale. Husdyrgjødsel utgjør en stor kilde forproduksjon av biogass. Dette tiltaket har værtutredet som et klimatiltak i jordbruket i flere om-ganger de siste årene.

For å stimulere til slike løsninger finnes enordning over jordbruksavtalen med tilskudd forlevering av husdyrgjødsel til biogassanlegg, ogdet gis støtte over Bioenergiprogrammet til min-dre biogassanlegg. I tillegg har Klima- og miljøde-partementet støtte til å etablere pilotanlegg forbiogassproduksjon basert på husdyrgjødsel. Erfa-ringen så langt er at slik behandling har høy til-takskostnad og krevende verdikjeder. Tiltakskost-naden for biogassproduksjon for husdyrgjødselble beregnet til 1500 kr/tonn CO2-ekvivalent, der-som biogassen blir benyttet til å erstatte diesel ibybusser.11 En satsing på biogass må derfor veiesopp mot eventuelle andre klimatiltak som kan gistørre utslippsreduksjoner per krone.

Biogassbehandling etterlater en næringshol-dig biorest. Biorest kan resirkuleres tilbake tiljordbruket eller håndteres som annet biologiskavfall. Dersom biorest fra større biogassanleggskal resirkuleres må blant annet innholdet av øn-skede og uønskede stoffer i biorest avklares slikat gårdbrukerne kan utnytte den riktig og forsvar-lig. Det er også kostnader med transport og lag-ring av store mengder biorest, noe som kan ledetil dårlig areal- og tidsmessig utnyttelse av gjødse-len. Dersom produksjon av biogass skal oppskale-res, forutsetter dette blant annet en videre utvik-ling i teknologier og markeder, og av regelverksom legger riktige føringer. Det er etablert flereanlegg den senere tid, både gårdsbaserte og sen-trale biogassanlegg, for eksempel Greve biogass iVestfold. Greve Biogass har status som nasjonaltpilotanlegg, blant annet på bakgrunn av samarbei-det om leveringsavtaler med jordbruket. Ved åbruke husdyrgjødsel og matavfall bidrar man tilreduksjon i klimautslipp, samt at det i tillegg til kli-mavennlig biogass produseres verdifull biogjødseltil produksjon av ny mat.

Presisjonsgjødsling med mineralgjødsel

Riktig gjødsling med høy utnyttelse og lave taphandler om riktig mengde, riktig spredeteknikkog plassering av gjødselen, og riktig spredetids-punkt og spredeforhold. Lavere nitrogentilførselvil gi lavere tall i utslippsregnskapet, men de re-elle tapene av lystgass er mest avhengig av om ni-trogenmengden overstiger eller treffer plantenesopptak og avlingsnivå. Opptaket av nitrogen er sti-gende opp til en viss mengde nitrogen. Forskningviser at miljømessig optimum (dvs. lavest utslippper produsert enhet) ved nitrogengjødsling ersvært nær bedriftsøkonomisk optimum. Gjødslesdet med mer nitrogen enn dette, kan avlingen avtafordi for mye nitrogen gir en negativ effekt på vek-sten (for eksempel legde i korn). Forbruket av ni-trogengjødsel er blitt redusert med 15 pst. desiste 20 årene, målt som omsatt mengde.

Ved presisjonsgjødsling er målet å tilpassegjødsling mer presis etter de stedsspesifikke be-hov. Forsøk har vist gode avlingsresultater i korn,og det er antatt at presisjonsgjødsling har ytterli-gere potensiale i potet og grønnsaker. Det er litedokumentasjon om miljøeffekter av presisjons-gjødsling, men norske forsøk har påvist en ned-gang i forbruket av nitrogengjødsel ved presi-sjonsgjødsling12. Teknologien er foreløpig lite ut-bredt, mest på grunn av investeringskostnader.

Utsatt/endret jordarbeiding

Jordarbeiding påvirker jordstrukturen og har ef-fekt på plantenes rotvekst, vanninfiltrasjon og mu-ligheter for lagring av vann og næringsstoffer.God jordstruktur er viktig for å kunne håndtereøkte nedbørsmengder. Redusert jordarbeiding,grøfting, kalking og tilførsel av organisk materialeer eksempler på agronomiske tiltak som kan for-bedre jordstrukturen. Endret jordarbeiding kanhindre erosjon og avrenning gjennom vinterperi-ode og snøsmelting. Det finnes støtteordningerfor endret eller utsatt jordarbeiding som er innførtav hensyn til vannmiljø, men som også er fordel-aktig ut fra klimahensyn. Det er imidlertid behovfor økt kunnskap om klimaeffekter av tiltaket.

11 Miljødirektoratet 2015. M-386. Klimatiltak og utslippsbanermot 2030.

12 Korsæth og Riley, 2006: Estimation of economic andenvironmental potentials of variable rate versus uniform Nfertilizer application to spring barley on morainic soils inSE Norway. Precision Agriculture, 7: 265-279.


Redusert matsvinn

I Miljødirektoratet (2015) er matsvinnet per per-son angitt til ca. 46 kg /år i 2012, om lag halvpar-ten av dette svinnet er mat produsert i Norge.13

Klimagassutslipp i jordbruket fra matsvinn avnorsk produsert mat utgjør ca. 200 000 tonn CO2-ekvivalenter. Mindre matsvinn vil redusere beho-vet for produksjon av alle typer matvarer og resul-terer derfor i lavere metan- og lystgassutslipp.Mindre matsvinn påvirker også behov for jord-bruksareal, både kornareal og grasareal. 35 pst.mindre matsvinn i 2030 ble beregnet å gi utslipps-reduksjon på 56 000 tonn CO2 ekvivalenter. Til-takskostnaden er vurdert til å være lav, og mid-dels krevende å gjennomføre fordi det blant anneter vanskelig å finne styringseffektive virkemidler.

Matsvinn er identifisert som en av utfordrin-gene på nasjonalt nivå for å oppfylle FNs bære-kraftmål. Norge har forpliktet seg til å bidra til ågjennomføre FNs bærekraftmål 12.3 om at ande-len matsvinn halveres per innbygger på verdens-basis innen 2030, både i detaljhandelen og blantforbrukere, og at svinn i produksjons- og forsy-ningskjeden skal redusere, herunder svinn etterinnhøsting.

Det pågår allerede mye arbeid i Norge for å re-dusere matsvinnet, og dette arbeidet vil bli videre-ført for å følge opp FNs bærekraftmål. I mai 2015undertegnet fem statsråder og matvarebransjenen intensjonsavtale om reduksjon av matsvinn.Formålet med avtalen er å styrke samarbeidetmellom myndighetene og aktørene i hele matkje-den for ytterligere å redusere matsvinn. Inten-sjonsavtalen vil gjelde til den erstattes av en kon-kret bransjeavtale når det foreligger statistikk ogindikatorer som kan gi grunnlag for konkrete re-duksjonsmål og tiltak.

Økt bruk av bio- og fornybart drivstoff i maskinparken og i bygg og oppvarming

Bruk av fossilt brensel i maskinparken i jordbru-ket og energibruk til oppvarming av driftsbygnin-ger og veksthus fører til utslipp av CO2. Utslip-pene fra transport og energiforbruk er moderatesammenliknet med jordbrukets utslipp av lystgassog metan, men kan være vesentlige, for eksempelfor veksthusproduksjoner. I 2013 var utslippenefra transport i jordbruket om lag 340 000 tonnCO2. Utslipp fra oppvarming av veksthus var i un-derkant av 60 000 tonn CO2. Det er nedadgående

trend for CO2-utslippene fra oppvarming i jordbru-ket, dette kommer i stor grad av en forskyvning avforbruk fra fyringsolje til naturgass og bioenergiog en reduksjon i samlet energibruk. Bruk av fos-sil energi til oppvarming er ilagt CO2-avgift oggrunnavgift på mineralolje. Naturgass i veksthuser fritatt fra CO2-avgift. Veksthussektoren har hatten vesentlig reduksjon i energiforbruk de senereår, og en betydelig overgang fra fossile til mer mil-jøvennlige energikilder. Det er også etablert til-skuddsordninger (Innovasjon Norge og ENOVA)som bidrar til økt bruk av bioenergi i veksthus ogannen oppvarming på gårdsbruk. Det er ikke sær-skilte ordninger for overgang til bruk av fornybartdrivstoff i landbruksmaskiner, men det er gjen-nomført enkelte pilot- og demonstrasjonsprosjek-ter for å effektivisere landbruksmaskinenes ener-gibruk, blant annet i regi av landbrukets rådgiv-ningsaktører. Det finnes også piloter/prototyperfor utprøving av landbruksmaskiner som drivesmed nye energiløsninger og utslippsfri teknologi.Disse tiltakene har delvis til formål også å redu-sere kostnader, altså vinn-vinn tiltak for økonomiog utslippsreduksjoner.

Økt lagring av karbon i jord

Karbon i jordsmonn og biomasse har stor betyd-ning utover å bidra til å redusere CO2-konsentra-sjonen i atmosfæren. Karbon og organisk materi-ale i jorda skaper matjord og dermed grunnlag forplantevekst, jordbruk og matproduksjon.

I forbindelse med FN-klimakonferansen i Paris(COP21), har franske myndigheter foreslått et ini-tiativ om 4 ‰ årlig økning av karboninnholdet ijord, som et tiltak for økt matsikkerhet og redu-serte CO2-utslipp. En 4‰ årlig økning av karbo-ninnholdet i jord tilsvarer ca. 40 kg CO2-C per de-kar. For Norge vil en slik økning by på flere utfor-dringer. Karboninnholdet i dyrket jord i Norge errelativt høyt som følge av en betydelig andel dyr-ket myr (ca. 7 pst.), kjølig og fuktig klima som hin-drer nedbryting av organisk materiale og en storandel grasmark som binder C. Ved dyrking avmyr er tap av C uunngåelig, og utfordringen er åbegrense tapet. På langvarig eng og beite antaskarboninnholdet å være nær likevekt, og ytterli-gere karbonbinding antas å være begrenset. Arealmed ensidig åkerdyrking antas å ha en fortsattnedgang i karboninnhold på ca. 5 ‰ per år. Dennenedgangen antas å reduseres etter hvert som inn-holdet nærmer seg likevekt mellom tilførsel ognedbryting. Den nedadgående trenden kan redu-seres og kanskje snus gjennom tiltak som for ek-sempel rotasjon med vekster med større rotsys-

13 Miljødirektoratet 2015. M-386. Klimatiltak og utslippsba-ner mot 2030.


tem, nedpløying av halm og dypere pløying. Kunn-skapsgrunnlaget er imidlertid svært begrenset,med få målinger som kun er gjort i plogsjiktet.Det er derfor et stort behov for kunnskapsutvik-ling for å se nærmere på potensialet for lagring avkarbon i jord.

Tilførsel av biokull er det tiltaket som antas åha størst potensial for økning av karboninnholdved åkerdyrking, men krever teknologiutviklingog bredere utprøving i Norge. Omlegging av åkertil gras vil med stor sannsynlighet kunne føre tiløkning i karboninnholdet på minst 4 ‰ årlig, menkan ikke anses som noe effektivt klimatiltak somfølge av metanutslipp ved fordøyelse av gras. Re-dusert kornproduksjon vil dessuten føre til økt im-port og redusert selvforsyning. En gjennomsnitt-lig årlig økning av karboninnholdet på dyrket jordi Norge på 4 ‰ anses derfor å være urealistiskinntil det er mulig å implementere karbonlagringvia biokull i en større skala.

12.2.10 Klimarådgivning på gårdsnivå

Forskjeller i utslipp mellom gårder med ganskelike produksjoner og produksjonsvilkår indikererat det kan være betydelige forskjeller i hvordandriften er organisert og hvordan innsatsfaktoreneanvendes.

Forskning viser store forskjeller for både me-tanutslipp, lystgassutslipp og karbonbalanseinnen samme driftssystem. Forskjellene skyldesbåde naturgitte og driftsmessige forhold. Tiltakfor optimalisering av produksjonen må vurderesut fra rammebetingelsene i hvert tilfelle. Løsnin-ger for utslippsreduksjon kan derfor variere fragård til gård. Det er derfor nødvendig å vurderesituasjonen hos hvert enkelt foretak slik at mankan sette inn riktig tiltak på riktig sted. Det ble i2015 satt i gang et arbeid med å etablere klimaråd-giving på gårdsnivå, med midler over jord-bruksavtalen. Det er viktig at produsenter av melkog storfe prioriteres når det gjelder rådgiving. Deter i disse produksjonene reduksjonspotensialet erstørst. Når det er etablert et godt kunnskaps-grunnlag i prosjektet, bør det vurderes om det børsettes inn særlige tiltak og/eller krav rettet motforetak som produserer med store klimagassut-slipp. Det er viktig å se sammenhengen mellomgod agronomi, klimagassutslipp og klimatilpas-sing på gårdsnivå. God agronomi bidrar til størreavling, bedre utnytting av plantenæringsstoffer ogmindre utslipp av klimagasser når utslippene må-les per produsert mengde mat.

Kvalitetssystemet for landbruket (KSL) stillerkrav til dokumentasjons- og kvalitetsarbeidet i all

norsk plante- og husdyrproduksjon. Miljøarbeideti jordbruket er i dag en integrert del av KSL-systemet, og regjeringen mener det også er viktigat klimatiltak på gårdsnivå innlemmes i dettesystemet.

12.2.11 Oppsummering

Regjeringen har bestemt at Norge innen 2030 skalredusere sine utslipp av klimagasser med minst40 pst., sammenlignet med 1990. Utslipp fra jord-bruket omfattes av Norges klimamål, og jordbru-ket må så langt som mulig ta sin del av reduksjo-nene.

Det er få virkemidler som er innrettet med ho-vedformål å redusere jordbrukets utslipp av klima-gasser. Utslippene som bokføres på jordbrukssek-toren er verken ilagt kvoteplikt eller avgift. Videremottar jordbruksproduksjonen med de høyesteutslippene mest støtte. Det finnes imidlertid ogsåtiltak og virkemidler som indirekte bidrar til å re-dusere klimautslippene, samtidig som de har posi-tive effekter for andre miljømål og klimatilpas-sing. Jordbrukspolitikken har blant annet bidratttil effektivisering i melkesektoren, noe som harført til færre antall storfe, og klimagassutslippenefra jordbruket har følgelig blitt betydelig redusertsiden 1990. Det er også etablert ordninger som bi-drar til reduserte utslipp og økt karbonbinding,men tiltakene er ikke tilstrekkelige som bidrag tilå nå norske utslippsmål frem mot 2030. Det måogså gjennomføres utslippsreduksjoner i jordbru-ket som vil bli bokført i andre sektorer enn jord-bruk i det norske utslippsregnskapet, eksempel-vis ved å redusere forbruk av fossil energi innentransport og bygg. Disse utslippene er imidlertid ihovedsak omfattet av den generelle CO2-avgiftenog vil påvirkes av endringer i avgiftsnivået.

Det er ikke mulig å produsere mat uten utslippav klimagasser, men utslippene varierer mellomulike produksjoner og produkter. Jordbruketsproduksjonsmulighet er å dekke etterspørsel framarkedet. Det er imidlertid viktig å redusere detsamlede klimautslippet fra jordbruket. Alleredeiverksatte tiltak bør videreføres og utvikles, bådegjennom utvikling av kunnskap, gjennomgang avregelverk og de økonomiske støtteordningenesom allerede er etablert. På en rekke områdermangler det beregninger av kostnadene knyttet tilgjennomføring av tiltakene. Man har også begren-set kunnskap om gjennomførbarhet og effekter aven del tiltak, spesielt er det behov for økt kunn-skap om effekter av tiltak på den enkelte gård. Forå kunne prioritere de riktige tiltakene bør utvik-ling av kunnskapsgrunnlaget prioriteres høyt. Det


ble i jordbruksoppgjøret 2016 bestemt at det skalnedsettes et beregningsutvalg for klimautfordrin-ger i jordbruket, som skal se nærmere på hvordanjordbrukets samlede utslippsregnskap kan videre-utvikles og synliggjøres bedre.

Klimahensynet bør tillegges større vekt i ut-viklingen av jordbrukspolitikken, slik at også jord-bruket i større grad kan bidra til å oppfylle Nor-ges klimamål. I den grad endringer i produksjonog produksjonsmetoder har innvirkning på kli-maavtrykket, bør man ved utformingen av jord-bruksavtalens virkemidler vektlegge hvordandette kan gjøres slik at man oppnår et lavest muligklimautslipp fra norsk jordbruk.

Regjeringen vil:

– I lys av Norges 2030 forpliktelse arbeide for åredusere jordbrukets utslipp av klimagasserog gradvis legge om jordbrukspolitikken i enmer klimavennlig retning

– Tillegge klimahensyn større vekt i jordbruks-oppgjørene

– Etter dialog med næringen, utvikle en planmed konkrete tiltak og virkemidler for reduk-sjon av klimautslipp fra jordbruket, hvor ambi-sjonene for utslippsreduksjoner tallfestes. Pla-nen må stå i forhold til våre klimaforpliktelser

– I løpet av våren 2017 komme tilbake med kon-krete tiltak for å redusere landbrukets klimaut-slipp og hvordan landbruket kan kompenseresinnenfor sektoren. Arbeidet skal blant annetbaseres på rapporten Landbruk og klima-endringer og Grønn skattekommisjon

– Legge til rette for økt produksjon av biogass ba-sert på husdyrgjødsel og avfallsressurser ijordbruket

– Prioritere kunnskapsoppbygging og forskningknyttet til jordbrukets muligheter til å reduseresine utslipp, om potensialet til lagring av kar-bon i jord og hvordan jordbruket kan tilpasseseg et klima i endring

– Etablere et effektivt system for klimarådgiv-ning på gårdsnivå for å bidra til at kunnskap omklimatiltak blir satt ut i praksis så raskt sommulig.

– Innlemme klimatiltak på gårdsnivå som en delav Kvalitetssystemet i Landbruket (KSL)

– Ved behandling av søknader om investerings-støtte skal energi, miljø- og klimavennlig tekno-logi inngå som en del av vurderingene

– Arbeide for å ferdigstille en bransjeavtale medmatvarebransjen om reduksjon i matsvinnet.

– Klimatiltak skal ikke innebære økte subsidiertil jordbruket

12.3 Problemstillinger knyttet til myr oppdyrket til jordbruksformål

Stortinget har i Innst. 304 S (2014–2015) bedt re-gjeringen om å omtale aktuelle problemstillingerknyttet til myr i forbindelse med stortingsmeldin-gen om jordbrukspolitikken. Myr er her definertsom areal med myrvegetasjon, som har minst30 cm tykt torvlag og som inneholder minst40 pst. organisk materiale. Myr er den vanligstetypen av våtmark i Norge og dekker vel 6 pst. avlandarealet. De største sammenhengende myrom-rådene finnes langs kysten fra Nord-Vestlandet ognordover. Av dette ligger 2/3 under skoggrensen.Norge er ett av de land i verden som har størst va-riasjon i myrtyper, fra de ekstremt næringsfattigetil de ekstremt næringsrike.

Myr er et naturlig karbonlager på linje medolje og gass, bygd opp av dødt plantematerialegjennom tusenvis av år. Nedbrytingen av det orga-niske plantematerialet er hindret av høyt vanninn-hold og anaerobe betingelser (uten oksygen), oftei kombinasjon med lav temperatur. Under slikeforhold bygges torvlaget i myren sakte opp og detakkumuleres karbon. Myr bidrar også med etstort naturmangfold og kan virke flomdempende.I de senere årene har en blitt oppmerksom på atdyrket myr er en kilde til klimagassutslipp. Redu-sert vannstand ved drenering øker tilgang på ok-sygen slik at torven raskere brytes ned og karbo-net i torven slippes ut som CO2 til atmosfæren.

I følge FNs klimapanels retningslinjer for rap-portering av klimagasutslipp fra drenert organiskjord, er klimagassutslipp fra dyrket mark på myr iboreal og temperert sone 0,79 tonn CO2-C per de-kar per år, med et konfidensintervall på 0,65 til0,94. Utslippene kan antas å være noe større deførste årene etter nydyrking på grunn av en størreandel ferskt materiale, men dette tas det ikkehøyde for i denne utslippsfaktoren. Utslipp av lyst-gass fra dyrket mark på drenert myr kan bereg-nes ut fra IPCCs standard utslippsfaktor som er1,3 kg N2O-N per dekar og år. I tillegg kommermetanutslipp fra grøftene på 116,5 kg CH4 per de-kar per år.

Drenering av myr til nydyrking har redusertdet totalet arealet av intakt myr i Norge. Fram til1992 var det gitt tilskudd til nydyrking av mellom1,7 og 1,9 mill. dekar myr. Dette arealet inkludererogså dyrket mark som ikke lenger er i drift ellersom etter hvert har blitt omdannet til mineraljord.Årlig nydyrket areal rapporteres i dag i KOSTRA,men der skilles det ikke mellom myr og annenjord. NIBIO har beregnet at det i perioden 2010–2014 ble nydyrket ca. 6000 dekar (6 km2) orga-


nisk jord årlig (altså myr og annen torvmark) utfra forutsetningen om at organisk jord utgjordesamme andel av nydyrket jord som av det totalearealet av dyrkbar jord innen hver kommune. Deter usikkerhet om tallene siden KOSTRA ikkeinneholder oversikt over hva slags arealer som ny-dyrkes. Lavutslippsrapporten legger til grunn enårlig nydyrking av myr til jordbruksareal på 2000dekar, men det er ansett som noe lavt. Som enoppfølging av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur forlivet vil regjeringen sørge for at kommunen rap-porterer tillatelser til arealendringer i våtmark slikat tallene blir sikrere. I følge statistikk for arealtil-skudd, utgjør dyrket myr i dag ca. 6 pst. av jord-bruksarealet, tilsvarende 0,6 mill. dekar. Dettekan være forenlig med tall for samlet dyrking avmyr, jf. foran, siden myrarealer er dyrket flereganger og at en god del dyrkede myrarealer se-nere har gått ut av drift.

Ved oppdyrking og drenering stopper akku-muleringen av karbon opp og nedbrytningen avdet organiske materialet starter med påfølgendeutslipp av CO2 som konsekvens. Denne nedbry-tingen foregår over lang tid og dagens utslippstaller derfor i stor grad resultat av tidligere oppdyr-king. Etter hvert som torven blir nedbrutt, kandet innstille seg en ny likevekt der karbontapenereduseres og etterhvert kan stagnere. I tillegg tilutslipp av CO2, er dyrket myr også en vesentligkilde til utslipp av lystgass (N2O), spesielt ved dre-neringer av næringsrike myrer. Lystgass er ensterk klimagass med et oppvarmingspotensialsom er 298 ganger større enn CO2. Nedbrytingenav torven foregår over lang tid og resultatet avtorvsvinnet fører til at torvlaget i myra reduseres.Som et resultat av denne myrsynkingen kan tor-ven over lengre tid forsvinne og den dyrkedemyra kan etter hvert omdannes til mineraljord.

Samtidig som drenering og oppdyrking av myrmedfører utslipp av CO2 og N2O, bidrar det ogsåtil reduserte utslipp av metan fra myr. I naturlig til-stand er myr en kilde til utslipp av ikke ubetyde-lige mengder metan. Hvor store metanutslippenefra naturlige myrer på våre breddegrader er, erdet forsket lite på. I klimapolitikken er det imidler-tid bare menneskeskapte utslipp og opptak somvektlegges. I klimagassregnskapet blir det derforberegnet utslipp av metan fra grøftene på dyrketmark, jf. foran, mens det ikke tas hensyn til etsannsynlig bortfall av metanutslipp fra den urørtemyra.

Ut fra dagens begrensede kunnskap er detmye som tyder på at reduserte utslipp av metanved dyrking av myrjord ikke oppveier for det økteutslippet av CO2 og lystgass, og at dyrking av myr

dermed gir en økning i klimagassutslippene frajordbruks- og LULUCF sektoren. Klimagassut-slipp i 2013 for drenert myr er vist i tabell 12.1.Samtidig er det klart at det er gjort lite systema-tisk forskning om klimaeffekter knyttet til dyrkingav myr i Norge, og på hvor store naturlige klima-gassutslippene fra naturlig myr er, og at det er be-hov for økt kunnskap på området.

Kunnskapsbehovet er særlig knyttet til:– Estimering av utslippene, betinget av myrtype,

klima, dyrkingspraksis og alder på dyrkingsfelt– Dyrkings- og dreneringsmetoder som kan re-

dusere karbontapene fra allerede oppdyrketmyr

– Etterbruk av myr som er tatt ut av drift, for ek-sempel restaurering, skogplanting eller energi-vekster, for å øke karbonbindingen, redusereklimagassutslippene, bedre den økologiske til-standen og øke leveområdene for truede arter

Restaurering av myr er av FNs klimapanel bereg-net til å være blant de klimatiltakene innenforlandbrukssektoren som har størst potensial for ut-slippsreduksjoner. Restaurering av myr inne-bærer helt eller delvis tilbakeføring av dyrket myreller torvtak til naturtilstand gjennom heving avgrunnvannet og reetablering av myrvegetasjon.Restaurering av grøftede og drenerte myrer somøker vannstanden kan gi en reduksjon av CO2- ogN2O-utslipp, men en økning i utslipp av CH4. Net-toeffekten av dette er generelt at myr med gjen-værende torv som er restaurert, har lavere klima-gassutslipp enn myr som nettopp har blitt drenertog dyrket opp. Restaureringstiltak på riktige loka-liteter, kan føre til en netto karbonlagring på vel-dig lang sikt ved at myren vil kunne øke torvlage-ret igjen og dermed lagre mer karbon. Oppbyg-gingen skjer imidlertid svært langsomt.

Som en del av regjeringens arbeid med å for-sterke klimaforliket har Klima- og miljødeparte-mentet i samarbeid med Landbruks- og matdepar-tementet, laget en plan for økt restaurering av myr

Kilde: NIBIO (NIR, 2015)

Tabell 12.2 Norske klimagassutslipp i 2013 fra dyrket mark på drenert organisk jord.

Klimagass Tonn CO2-ekv Andel

CO2 1 750 000 79 %

CH4 88 200 4 %

N2O 390 000 18 %

Totalt 2 228 200 100 %


og annen våtmark som klimatiltak i perioden2016–2020. Miljødirektoratet og Landbruksdirek-toratet samarbeider om gjennomføring av planen,som skal bidra til å oppfylle regjeringens målset-tinger om reduserte klimagassutslipp, tilpasningtil klimaendringer og bedring i økologisk tilstand.

Et alternativ til restaurering av dyrket myr kanvære skogplanting. I Finland er det gjennomførtforsøk med måling av klimagassbalansen på tidli-gere drenert og dyrket myr. Utslippene av CO2 oglystgass ser ut til å fortsette etter skogplanting,men karbonakkumuleringen i biomassen kom-penserer omtrent CO2-tapet fra torvlaget.

Et annet tiltak som er blitt foreslått er å stansenydyrking av myr. I Miljødirektoratets rapport Kli-matiltak og utslippsbaner mot 2030 (M-386/2015)ble stans i nydyrking beregnet å gi en samlet re-duksjon av CO2 og lystgass på 131 000 tonn i 2030,som forutsatte at 64 000 dekar myr er unngått dre-nert. Tiltaket er plassert i kategorien «under 500

kr/tonn». Kostnadene ved stans i nydyrking avmyr er beregnet til ca. 150 kr/tonn CO2-ekvivalentnår CO2-tap fra jord er medregnet.

Revisjon av nydyrkingsforskriften

Det må forutsettes at den beste jorda allerede erdyrket opp, og at man ved nedbygging av jord måutlikne med et større nydyrkingsareal dersommatproduksjonen skal opprettholdes eller økes itakt med befolkningsøkningen, slik Stortinget harforutsatt. Det er derfor viktig å utnytte eksis-terende jordbruksarealer best mulig slik at areal-produktiviteten økes.

Klimaforliket14 legger til grunn at forskrift omnydyrking skal revideres slik at også hensynet tilklima blir gjenspeilet. Landbruks- og matdeparte-mentet har i samråd med Klima- og miljødeparte-mentet fått utredet konsekvensene av ulike tiltakangående nydyrking av myr, herunder et forbud,med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader.Utredningsoppdraget ble gitt til NIBIO, som imars 2016 la frem rapporten Kunnskapsgrunnlagom nydyrking av myr.

Utredningen er et viktig grunnlag i Land-bruks- og matdepartementets pågående arbeidmed å revidere nydyrkingsforskriften. Som varsleti Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regje-ringen legge frem et forslag til endring av forskriftom nydyrking i etterkant av utredningen. Arbei-det med å revidere nydyrkingsforskriften er ogsåomtalt i Innst. 304 S (2014–2015).

Regjeringen vil:

– Prioritere forskning og utredning som kan bi-dra til økt kunnskap om klimaeffektene knyttettil dyrking av myr- og torvjord

– Bidra til økt kunnskap om metoder, effekter ogkostnader knyttet til å restaurere myr og våt-mark

Boks 12.5 Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr1

«Restriksjoner mot nydyrking av myr vil i li-ten grad begrense mulighetene for matpro-duksjon i Norge, men kan føre til redusertemuligheter for nydyrking i områder medsmå arealer med alternativ dyrkbar jord.

Et generelt forbud mot nydyrking avmyr antas å føre til en reduksjon i klima-gassutslipp mellom 200 000 og 600 000 tonnCO2-ekvivalenter i 2050, avhengig av hvorstore arealer myr som ville blitt nydyrketuten et forbud. Et forbud som bare omfatterdjup myr antas å føre til en utslippsreduk-sjon på mellom 150 000 og 450 000 tonnCO2-ekvivalenter i 2050. Nydyrking av myrved omgraving forventes å gi lavere utslippenn tradisjonell dyrking, men effektene påkort og lang sikt er foreløpig svært usikre.»

1 NIBIO-rapport, Vol 2, nr. 43, 2016

14 Innst. 390 S (2011–2012).


13 Økologisk produksjon og forbruk

Økologisk produksjon bidrar til økt matmangfoldog til at forbrukerne får tilgang på produkter deetterspør. I økologisk produksjon settes det ekstrakrav til miljøhensyn og dyrevelferd, og økologiskproduksjon kan dermed også bidra til at norskjordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig vedat erfaringer fra økologiske driftsformer kan over-føres til konvensjonelt jordbruk.

Utviklingen i produksjon og forbruk av øko-logisk mat henger tett sammen. Balanse mellomproduksjon og forbruk er viktig for satsingen påøkologisk jordbruk. Siden markedet for økologiskmat enda er lite og umodent, vil mindre svingnin-ger i produksjonen kunne ha konsekvenser forforbruket og vice versa.

Det har vært mål for utviklingen av økologiskjordbruk siden 1999. I St.meld. nr. 19 (1999–2000)ble det satt et mål om at 10 pst. av det norske jord-bruksarealet skulle være lagt om til økologisk drifti 2010 forutsatt at det var grunnlag for dette i mar-kedet. I 2005 ble målet justert til at 15 pst. av øko-logisk produksjon og forbruk skulle være øko-logisk innen 2015, og i 2009 ble dette justert frem itid til 2020. I 1999 utgjorde det økologiske arealet1,8 pst. av det samlede jordbruksarealet, mens deti 2015 utgjorde 4,8 pst. av det samlede jordbruks-arealet. Omsetningen av økologiske matvarer gjen-nom dagligvarehandelen nær firedoblet seg fra2006 til 2015, fra i underkant av 500 mill. kroner i2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015. Prosent-andelen for omsetning av økologiske mat- ogdrikkevarer gjennom dagligvarehandelen utgjorde0,8 pst. av total omsetning i 2006, mens den i 2015utgjorde 1,6 pst. av total omsetning.

Dagens målsetting for økologisk produksjonog forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen leggertil grunn at utviklingen av økologisk produksjonog forbruk skal være etterspørselsdrevet, og me-ner derfor det ikke er naturlig å ha et tallfestet målfor utviklingen av økologisk produksjon og for-bruk. Det kan likevel legges til rette for utviklingav økologisk jordbruksproduksjon.

13.1 Produksjonsutvikling

Markedet for økologisk matproduksjon er fremde-les relativt lite, noe som gir store svingninger ibåde produksjon av og etterspørsel etter øko-logisk produserte varer.

Figur 13.1 viser utvikling i økologisk drevetareal og areal under omlegging (karensareal)samt antall økologiske driftsenheter for perioden2000 til 2015. De økologisk drevne arealene i 2015var på 443 000 dekar, og utgjorde om lag 4,5 pst.av det totale jordbruksarealet (medregnet karens-areal er andelen 4,8 pst.). Utviklingen viser at detvar en vekst i det økologiske drevne arealet i peri-oden 2000 til 2012, og at det har vært en nedgang ipåfølgende periode frem til 2015. Prosentandelenøkologisk jordbruksareal utgjør av totalt jord-bruksareal har økt fra 2 i 2000 til 4,5 i 2015.

I arbeidet med å etablere virkemidler for øko-logisk produksjon, har man de siste årene vektlagttilskuddsordninger som stimulerer direkte til øktproduksjon fremfor arealbaserte ordninger. Dettefor å sikre at støtten til økologisk produksjon istørst mulig grad gir økologiske produkter somkan omsettes i markedet og som forbrukerne fårtilgang til. Denne måten å vri virkemidlene på harmedført at andelen økologisk drevet eng- og beite-areal har gått noe tilbake samtidig som produksjo-nen av sauog storfekjøtt har økt.

Andelen økologiske husdyr har vært økendesiden 2000. Det er stor variasjon mellom dyresla-gene når det gjelder hvor stor andel økologiskehusdyr utgjør av det enkelte husdyrslag. I 2015 ut-gjorde antall økologisk sau og lam 4,6 pst., økolo-gisk storfe 3,5 pst., økologisk fjørfe 0,18 pst. ogøkologisk gris utgjorde 0,2 pst. Økologisk produ-sert mengde har økt for alle kjøttslag, mens pro-dusert mengde økologisk korn har vært relativtstabil. Det har vært en sterk vekst i den økolo-giske produksjonen av egg siden 2005 til 5,2 pst.av den totale produksjonen i 2015. Mengden øko-logisk produsert melk er fordoblet i samme peri-ode.

Lønnsomhet i den økologiske produksjonen erav avgjørende betydning for produsentene. De ek-stra kravene som blir stilt til økologisk produksjon


kan være kostnadsdrivende. Beregninger gjort avNIBIO viser at lønnsomheten varierer mellom deulike produksjonene.1 Økonomien i grovfôrbasertøkologisk husdyrhold er på linje med økonomien ikonvensjonell drift. Lønnsomheten i økologiskkorndyrking er på høyde med konvensjonell korn-dyrking. I den økologiske produksjonen av pote-ter, frukt og grønnsaker varierer lønnsomheten,grunnet blant annet utfordringer knyttet til varier-ende avlingsnivå, sopp og skadedyr. Det er en-klere å produsere ettårige vekster der man kanbenytte vekstskifte enn flerårige kulturer. Øko-logisk produksjon av svin og kylling er svært lav,men de som har markedstilgang oppnår et godtøkonomisk resultat.

13.2 Forbrukertrender og økologisk mat

Økologisk mat representerer et mangfold noenforbrukere ønsker og i økende grad etterspør.Flere av de store matvarekjedene har, og har hatt,kampanjer for å fremme salget av økologisk mat.Erfaringer fra slike kampanjer viser at de er effek-tive og har bidratt til en sterk omsetningsøkningav økologiske produkter for disse kjedene. Flere

matvarekjeder tilbyr også ulike økologiske pro-dukter som egne merkevarer (EMV).

Det har vært en sterk vekst i omsetningen avøkologiske varer siden 2006. Figur 13.2 viser ut-viklingen i omsetningen av ulike produktkatego-rier. Totalt har omsetningen av økologisk matgjennom dagligvarehandelen økt fra ca. 500 mill.kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015.

Fram til 2009 var det vekst i markedet ogøkende etterspørsel etter økologiske produkter,og tilsvarende utfordring med for liten produk-sjon. I 2009 skjedde det en markant endring mednedgang i etterspørsel, blant annet som følge av fi-nanskrisen. I denne perioden økte produksjonenmer enn omsetningen, og mye av de økologiskproduserte varene ble solgt som konvensjonellvare. De senere årene har omsetningen igjen økt.De store svingningene har gjort det nødvendig åkontinuerlig gjennomføre tiltak og justeringer ivirkemiddelbruken for på den måten å bidra til ba-lanse i markedet. Det tar imidlertid tid, normaltminimum tre år, fra en produsent bestemmer segfor å legge om til økologisk produksjon til de øko-logiske produktene når markedet.

De siste årene har det særlig vært en økning iomsetningen av økologisk produserte grønnsa-ker, frukt, bær og nøtter samt meieriprodukter.Hvor stor andel av total omsetning av økologiskeprodukter de enkelte varegruppene utgjør varie-rer mellom år. I 2015 utgjorde grønnsaker denstørste varegruppen målt som andel av omsetnin-

1 Knutsen, H., Haukås T., Kårstad S. og A. Milford (2016):Økonomien i økologisk jordbruk. NIBIO-rapport Vol.: 2,Nr.: 124, 2016.

Figur 13.1 Utvikling i økologisk areal og karensareal samt økologiske driftsenheter, 2000–2015

Kilde: Debio

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

2000

20

01

2002

20

03

2004

20

05

2006

20

07

2008

20

09

2010

20

11

2012

20

13

2014

20

15

An

tall

dri

ftse

nh

eter

An

tall

dek

ar

Økologisk areal Karensareal Antall driftsenheter


gen av økologisk mat, fulgt av meieriprodukter,barnemat og frukt, bær og nøtter.

Ettersom importstatistikken ikke skiller mel-lom import av konvensjonell og økologisk mat,finnes det ikke nøyaktige tall for hvor mye av denomsatte økologiske maten som er produsert iNorge. Det er imidlertid grunn til å tro at store de-ler av den økte omsetningen av frukt, bær oggrønnsaker er basert på import. Videre finnes detikke norsk produksjon av økologisk barnemat.Det er derfor et potensial for å øke den norske an-delen av økologiske produkter som markedet et-terspør.

Det er ulike årsaker til at forbrukerne velger åkjøpe økologisk mat. Forbrukere oppfatter blantannet at økologisk mat gir bedre dyrevelferd, atøkologisk mat er mer miljøvennlig, har færre kun-stige tilsetningsstoffer og har positive helsemes-sige effekter.

13.3 Ekstra miljøhensyn i økologisk produksjon

Satsingen på økologisk jordbruk er blant annetbegrunnet i at det tas ekstra miljøhensyn i pro-duksjonen. Kunnskap og erfaringer fra økologiskjordbruk blir benyttet i den øvrige jordbrukspro-duksjonen, og økologisk jordbruk kan dermedogså bidra til utviklingen av et mer miljøvennligjordbruk generelt.

Økologiske driftsformer har positiv betydningfor naturmangfold. Dyrking uten bruk av kjemisk-syntetiske sprøytemidler og kunstgjødsel, kombi-nert med vekstskifte, har positiv effekt for biolo-gisk mangfold. Jordkvalitet og struktur er ogsåområder hvor økologisk landbruk bidrar til min-dre jordpakking og erosjon, som i tillegg er en for-del for å beskytte jordressursene.

NIBIO har i sin rapport Økologisk landbruk sinspydspissfunksjon2 fra 2015 belyst økologisk jord-bruks rolle som læringsarena, korrektiv og spyd-spiss i arbeidet for å gjøre norsk jordbruk mermiljøvennlig og bærekraftig. Rapporten viser til atøkologisk og konvensjonelt jordbruk som ulikedriftskonsepter, har mye å lære av hverandre.Økologisk produksjon er en kunnskapsintensivdriftsform som krever at den enkelte gårdbrukerhar god innsikt i agronomi og tilpasser driften tillokale forhold. Det blir hevdet at gårdbrukernesinvolvering i FoU-arbeid er viktig for utviklingenav det økologiske jordbruket. For at økologiskproduksjon skal kunne bidra med kunnskap og er-faringer til det øvrige jordbruket, er det viktigmed forskning og FoU-arbeid innen økologiskproduksjon. NIBIO viser i sin rapport til ulike ek-sempler på hvordan økologisk jordbruk har hatten spydspissrolle. Økologisk jordbruk har påvir-

Figur 13.2 Utvikling i omsetning av økologiske matvarer i produktkategorier som er viktige for norsk landbruk

Kilde: Landbruksdirektoratet/ Nielsen

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mill

. kro

ner

Grønnsaker Meieriprodukter

Frukt, bær og nøtter Egg

Kornprodukter og bakevarer Kjøtt

2 Solemdal, Liv og Serikstad, Grete Lene (2015): Økologisklandbruk sin spydspissfunksjon. NIBIO rapport. Vol.: 1, Nr.87, 2015. NIBIO, Tingvoll.


ket praksis i den øvrige jordbruksdriften på områ-der som dyrevelferd, bruk av plantevernmidler,gjødsling og jord- og plantekultur.

13.4 Markedsbasert utvikling av økologisk jordbruk i Norge

I februar 2016 ble Dokument 3:7 (2015–2016)Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til sty-resmaktene for å nå måla om økologisk landbruklagt frem for Stortinget, som har behandlet denne,jf. Innst. 297 S (2015–2016). Riksrevisjonen slårfast at utviklingen for økologisk produksjon ogforbruk ikke er i samsvar med Stortingets mål påområdet. Stortinget viser til at målet om at detskal drives økologisk matproduksjon på 15 pst. avdet samlede jordbruksarealet og at 15 pst. av hus-dyrholdet skal være økologisk innen 2020, er am-bisiøst. Den økologiske produksjonen er langtunna målet, og det vil vanskelig bli nådd innentidsfristen i 2020, jf. Innst. 297 S (2015–2016).

Forhold i Norge som blant annet skyldesklima og jordsmonn gjør det mer krevende å driveøkologisk produksjon enn i mange andre land.Det er ulike utfordringer for økologisk drift avhen-gig av ressursgrunnlaget i de ulike områdene ogpå den enkelte gård. Produksjonsfordelingen, derhusdyr- og planteproduksjonen i stor grad skjer iulike deler av landet, gjør utfordringene ekstrastore. Kornproduksjon foregår i stor grad i områ-der som har den beste jordbruksjorda, mens hus-dyrproduksjon foregår i områder som egner segtil å produsere gras. Dette innebærer blant annetat økologisk planteproduksjon i liten grad kan dranytte av gjødsel fra husdyrproduksjonen. Riksrevi-sjonen trekker i sin undersøkelse frem dette somnoen av de avgrensende faktorene for å øke denøkologiske produksjonen.

I økologisk produksjon er det behov for merareal per produserte enhet enn i konvensjonellproduksjon. En økning av arealer i økologiskdriftsform innebærer at arealer som blir drevetkonvensjonelt blir lagt om til økologisk drift. Hvormye lavere avlingene er på økologiske arealersammenliknet med konvensjonelle arealer, varie-rer mye mellom produksjoner, gårdsbruk og år.En sterk økning i økologiske arealer vil bidra tilen nedgang i den totale matproduksjonen og der-med virke kontraproduktivt på målet om økt mat-produksjon. Det kan dessuten gjøre det mer kre-vende å redusere klimagassutslippene fra jordbru-ket. Det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlagom de mest klimavennlige driftsformene i jord-bruket.

For å bidra til at produsenter med økologiskdrift har et utkomme på linje med øvrig jord-bruksdrift, blir det gitt ekstra direkte tilskudd tiløkologisk produksjon, som blant annet skal kom-pensere for at markedet for økologisk mat endaikke er godt nok utviklet. I de årlige jordbruks-oppgjørene blir de økonomiske virkemidlene somskal bidra til økt produksjon og forbruk av økolo-gisk mat fastsatt. Siden 2009 har det hvert år blittbevilget i overkant av 100 mill. kroner i direkte til-skudd og 30–45 mill. kroner i utviklingsmidler tiløkologisk landbruk. Riksrevisjonen viser i sin un-dersøkelse Dokument 3:7 (2015–2016) til at deøkologiske produksjonstilskuddene er en forut-setning for å holde oppe og stimulere til økologiskproduksjon i Norge, men at det som virkemiddelikke er nok for å hindre frafall eller stimulere fleretil å legge om til økologisk drift.

Det har over en rekke år blitt satt av betyde-lige midler for å bidra til økt produksjon og for-bruk av økologisk mat, uten at det har vært en til-svarende økning i produksjon og forbruk. Det errimelig å anta at en rekke forhold som ligger uten-for det offentliges virkeområde i stor grad påvir-ker utviklingen på området.

Økologiske produkter gir ulike former formerverdi som gir grunnlag for høyere pris i mar-kedet. Gjennom leveringsavtaler med merpris fårprodusenter som leverer økologiske varer mer-pris for disse. En utfordring har de senere årenevært at ikke alle økologiske bønder har leverings-avtaler med merpris. Dette ser nå ut til å bedreseg noe, ettersom blant annet TINE har begynt åinngå nye leveringsavtaler med merpris i enkelteområder.

Regjeringen legger til grunn at utviklingeninnen økologisk produksjon og forbruk skal væreetterspørselsdrevet som for andre jordbruksvarer,og mener derfor at det ikke lenger bør være etkonkret tallfestet mål for økologisk produksjon ogforbruk. Regjeringen ser det ikke som en offentligoppgave å legge føringer for hva forbrukere skalspise gjennom å sette et mål for økologisk for-bruk, og mener det må være den enkelte forbru-kers valg. Den sterke veksten i omsetning somhar vært de siste årene gir muligheter for bøndersom ønsker å produsere økologisk, og det girgrunnlag for økt økologisk produksjon i Norge.Dette kan skje selv uten et offentlig bestemt målfor økologisk produksjon. Regjeringen vil avviklefinansiering av generisk markedsføring over om-setningsavgiften, noe som også vil få konsekven-ser for generisk markedsføring av økologiske pro-dukter.


Det er ønskelig at det er en balanse mellomproduksjon og forbruk av økologisk mat, og regje-ringen legger derfor til grunn at produksjonen avøkologisk mat det er forutsetninger for å produ-sere i Norge, skal øke i takt med forbruket for ådekke etterspørselen etter økologisk mat. Det erpotensiale i enkelte produksjoner for å øke andelnorskproduserte økologiske varer der importertevarer hittil har dekket større deler av etterspørse-len. Regjeringen ser det av den grunn heller ikkesom nødvendig med et tallfestet mål for økologiskproduksjon. Dette samsvarer også med målformu-leringene og utviklingen innen konvensjonell jord-bruksproduksjon. Dette er ikke til hinder for atøkologisk produksjon også fremover kan stimule-res over jordbruksavtalen.

Regjeringen vil:

– At utviklingen av den økologiske produksjonenskal være etterspørselsdrevet. Dette inne-bærer at det ikke lenger vil være et tallfestetmål for økologisk produksjon og forbruk

13.5 Strategi for økologisk jordbruk

Med bakgrunn i at økologisk jordbruk gir mang-fold, sørger for å produsere produkter forbru-kerne etterspør og bidrar til bedre miljøløsninger,er det behov for å utarbeide en strategi om hvor-dan satsingen skal utformes videre.

Utarbeidelse av en strategi for økologisk jord-bruk følger også opp tidligere flertallsmerknaderfra Stortinget og anbefalinger fra Riksrevisjonen,jf. Innst. 8 S (2014–2015), Dokument 3:7 (2015–2016) og Innst. 297 S (2015–2016). Strategien vilvære et viktig tiltak som skal ligge til grunn fordet videre arbeidet på området, jf. Innst. 297 S

(2015–2016). Utviklingen av produksjon og for-bruk av økologisk mat er avhengig av samarbeid ihele verdikjeden. Flere forhold i ulike deler avverdikjeden er av betydning for produksjonen avøkologisk mat. Strategien vil derfor bli utarbeideti samarbeid med relevante aktører i etterkant avStortingets behandling av denne meldingen.

Regjeringen vil:

– Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk isamarbeid med relevante aktører


I økologisk produksjon settes det ekstra krav tilmiljøhensyn og dyrevelferd. Ved at erfaringer fraøkologiske driftsformer kan overføres fra øko-logisk jordbruk til konvensjonelt jordbruk, kandette bidra til at norsk jordbruk blir mer miljø-vennlig og bærekraftig. Utviklingen i produksjonog forbruk av økologisk mat henger tett sammen,og det er ønskelig at det er en balanse mellomproduksjon og forbruk av økologisk mat. Det leg-ges derfor til grunn at produksjonen av økologiskmat det er forutsetninger for å produsere i Norge,økes i takt med forbruket for å dekke etterspørse-len etter økologisk mat.

Regjeringen vil:

– At utviklingen av den økologiske produksjonenskal være etterspørselsdrevet. Dette inne-bærer at det ikke lenger vil være et tallfestetmål for økologisk produksjon og forbruk

– Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk isamarbeid med relevante aktører


14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd

Riksrevisjonen har ved flere anledninger omtaltsvakheter ved tilskuddsforvaltningen, og senest iDok. 1 (2014–2015) heter det blant annet: «Kom-munenes nærhet til tilskuddsmottaker, ulike rollerog kompetanse- og ressursmangel medfører risiko formisligheter og feil i saksbehandlingen og utbetalingav tilskudd». Det anbefales at det iverksettes eg-nede tiltak som kan forbedre forvaltningsregimetfor produksjonstilskudd og sikre tilfredsstillendekontroll, særlig på kommunenivå.

14.1 Produksjons- og avløser-tilskuddene i dag

14.1.1 Dagens forvaltningssystem

Produksjonstilskuddene er statlige tilskuddsmid-ler som bevilges over statsbudsjettets Kapittel1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m.Det utbetales årlig ca. 9,5 mrd. kroner i produk-sjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie/fritidover jordbruksavtalen.

Søknad om produksjonstilskudd sendes kom-munen, enten via Altinn (elektronisk) eller i papir-form. I 2016 ble 90 pst. av alle søknader1 om pro-duksjonstilskudd levert elektronisk. Der søknads-dataene blir godkjent innen en bestemt frist, vilvedtaket om tilskudd genereres gjennom etfagsystem, mens selve utbetalingen foretas maski-nelt i regi av Landbruksdirektoratet. Hoveddelenav tilskuddsforvaltningen er dermed automati-sert.

Forvaltningen av midlene åpner ikke for brukav lokalpolitisk skjønn. Skjønnet er i hovedsak re-gelbundet i henhold til forskrift eller jordbruksav-tale – i motsetning til «fritt skjønn» der lovbestem-melsen på vilkårs- og følgesiden helt overlater tilforvaltningen å avgjøre om lovens vilkår er oppfylteller ikke.

Vilkårene for å motta produksjonstilskudd ogtilskudd til avløsning ved ferie og fritid står i for-skrift om produksjonstilskudd og avløsertilskuddi jordbruket.2 Utmålingsreglene for hvor mye til-

skudd hver enkelt søker kan gis, fremgår av denårlige jordbruksavtalen.

Totalt antall årsverk som brukes til landbruks-forvaltning er anslått å være ca. 300 årsverk i fyl-kesmannsembetene og ca. 730 i kommunene per1. januar 2015. Av disse utgjør forvaltningen avproduksjons- og avløsertilskuddene bare en litenandel, grovt anslått til om lag 133 årsverk, fordeltmed ca. 75 årsverk i kommunene, ca. 35 årsverkhos fylkesmennene og ca. 23 årsverk i Landbruks-direktoratet.

14.1.2 Kommunens rolle og oppgaver

Kommunene er vedtaksmyndighet for produk-sjonstilskuddene. Dette innebærer i grove trekkat kommunene har ansvar for veiledning,3 saks-forberedelse og kontroll av søknadsopplysninger,å fatte enkeltvedtak i første instans, samt forbe-rede eventuell klage til fylkesmannen. De flestesøknadene leveres som nevnt elektronisk, mender den leveres på papir, legger kommunen manu-elt inn søknadsdataene i datasystemet.

14.1.3 Fylkesmannens rolle og oppgaver

Fylkesmannen følger opp at kommunene registre-rer og behandler søknadene innen fristene. Detbrukes også en del ressurser på å veilede kommu-nene, både i form av opplæring og gjennom åsvare på henvendelser. Fylkesmannen behandlerogså dispensasjonssøknader i førsteinstans. Vi-dere er fylkesmannen klageinstans for vedtaktruffet av kommunen.

Fylkesmannen skal kontrollere at kommunenforvalter produksjonstilskuddsregelverket kor-rekt (forvaltningskontroll), og de fleste embetergjennomfører årlig kontroll av utvalgte kommu-ner.4 Forvaltningskontrollen innebærer en sys-tem- og lovlighetskontroll, herunder skal fylkes-

1 Årlig ca. 90 000 søknader.

2 Forskrift 19. desember 2014 nr. 1817 om produksjonstil-skudd og avløsertilskudd i jordbruket

3 Jf. forvaltningsloven § 11.4 Merk at forvaltningskontroller ikke er det samme som til-

syn etter kommuneloven.


mannen undersøke alle sider av utvalgte enkeltsa-ker for å følge opp at tilskuddsforvaltningen gjø-res i tråd med forutsetningene. Det følger avOt.prp. nr.71 (1992–1993) kapittel 4.2:

«Overføring av den lokale landbruksforvalt-ninga til kommunane gjer det nødvendig medrettleiing og informasjon. Det er vidare nødven-dig med tilsyn for å sikra at avgjerdene på detkommunale planet er i samsvar med den land-brukspolitikken som gjeld og i samsvar med loverog forskrifter. Dette vil bli viktige arbeidsoppgå-ver for landbruksetaten i fylka.

Fylkesmannen og departementet vil kunnegje nærare instruks til kommunane om tolkingav lovene, og om dei hensyna som det skal leg-gjast vekt på ved praktiseringa av dei aktuelle lo-vene og forskriftene.»

14.1.4 Landbruksdirektoratets rolle og oppgaver

Direktoratet har det overordnede ansvaret for for-valtningen av produksjons- og avløsertilskuddene.Dette innebærer omfattende oppgaver knyttet tilløpende drift og utvikling av fagsystemet for saks-behandling, kontroll og utbetaling av tilskudd. Forhver søknadsomgang skal systemet oppdateres isamsvar med eventuelle regelverksendringer, ogtilskuddssatsene skal justeres i tråd med det somer bestemt i jordbruksoppgjøret. Landbruksdirek-toratet utformer også rundskriv, veiledere og an-net materiell til søkere og forvaltning.

Direktoratet veileder fylkesmannen i regel-verksspørsmål og fungerer som klageinstans i til-feller der fylkesmannen har truffet vedtak i før-steinstans.5 Som følge av økende antall førstein-stanssaker og omgjøringssaker hos fylkesman-nen, har også direktoratets arbeidsmengde økt påområdet. Direktoratet forestår krav om tilbakebe-taling av tilskudd og anmelder saker der man harmistanke om tilskuddsbedrageri.

14.1.5 Kontroll

Produksjons- og avløsertilskuddene er basert påen stor grad av tillit til at de opplysningene somsøker gir er korrekte. Det er derfor viktig å hagode kontrollsystemer og -rutiner. Kontroll er enintegrert del av tilskuddsforvaltningen. Dette hen-ger sammen med forvaltningslovens regler om atsaken skal være så godt opplyst som mulig før

vedtak treffes, og bestemmelsene om økono-mistyring i staten kapittel 6.3.8.2 Kontroll av infor-masjon fra tilskuddsmottaker.

Det er innrettet et omfattende maskinelt kon-trollsystem som omfatter alle søkere, så vel somrisikobaserte stedlige kontroller blant utvalgteforetak. De maskinelle kontrollene av søknads-opplysningene kjøres i tre runder for hver søk-nadsomgang. Disse innebærer logiske kontrollermot tidligere søknader og kontroller mot ulike re-gistre. Det genereres avviksrapporter dersom detikke er samsvar mellom søknadsopplysninger ogde reelle forhold. Kontrollene fungerer som ethjelpemiddel i kommunens saksbehandling. Pågrunnlag av en risikovurdering skal kommuneneved hver søknadsomgang plukke ut minst 5 pst.av foretakene til stedlig kontroll. Stedlig kontrollinnebærer at kommunen må dra ut til foretaket forå gjennomføre kontrollen. I tillegg til disse pålagtekontrollene har både kommunene og fylkesman-nen anledning til å kontrollere foretak på ethverttidspunkt, typisk der man mistenker at foretakenehar drevet i strid med regelverk.

14.2 Utfordringer i systemet for tilskuddsforvaltning og kontroll

14.2.1 Nærhet til søker

I forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelseav måloppnåelse og styring i jordbruket, Doku-ment 3:12 (2009–2010) ble det gjennomført spør-reundersøkelser til fylkesmannens land-bruksavdelinger og den kommunale jordbruksfor-valtningen. I rapporten skriver Riksrevisjonen føl-gende:

«Det er usikkert om dagens kontrollsystem i dennorske landbruksforvaltningen sikrer at det erkompetanse og kvalitet i alle ledd i kontrollen.Videre er det usikkert om kontrolloppgavene ut-føres på en uavhengig og objektiv måte.

Både spørreundersøkelsen til fylkesmenneneslandbruksavdelinger og den til kommunene viserat nærhet til brukerne og sammenblanding avroller fortsatt er et problem i kommunenes kon-trollarbeid. På spørsmål om hva som er hovedut-fordringen i kommunenes kontroll innen jord-bruket, framhever 11 av 18 av fylkesmenneneslandbruksavdelinger sammenblanding av rollerog kommunenes nærhet til brukerne. Det fram-går også av svarene i spørreundersøkelsene at deti små kommuner kan være problematisk atsamme person både kan være rådgiver og kon-trollør og ofte også kjenner de enkelte gårdbru-

5 Herunder klagesaker der fylkesmannen har omgjort kom-munens vedtak.


kerne. De fire landbruksdirektørene peker i inter-vju på at mange kommuner sliter med å ivaretasitt kontrollansvar i tråd med regelverket. Mangevegrer seg for å gjennomføre kontroller og sank-sjonere når det oppdages feil, fordi det ofte er kortavstand fra tilskuddssøkeren til kommuneforvalt-ningen.»

Produksjonstilskuddene forutsetter kontrollerhos tilskuddsmottaker, og reaksjoner på avvik måutgjøre en integrert del av tilskuddsforvaltningen.Kommunenes nærhet til tilskuddssøker gjør detspesielt vanskelig å ha den nødvendige objektivedistansen til tilskuddssøker/-mottaker når detskal gjennomføres kontroll og reageres på bruddpå regelverket. Dette er særlig problematisk etter-som tilskuddsutbetalingene i en viss utstrekning,til tross for maskinelle kontroller, er tillitsbaserte.

For å ha god tilgjengelighet (for eksempel geo-grafisk nærhet til landbruksforvaltningen), vil detkunne være en fordel for søker at saksbehandlerhar tilstrekkelig lokalkunnskap. Samtidig har ut-viklingen gått mot en stadig mer digitalisert hver-dag, noe som gjør det mulig å opprettholde etgodt tjenestetilbud uavhengig av lokasjon og nær-het til brukeren. En mer profesjonalisert veiled-ningstjeneste vil slik sett i mange tilfeller kunnetilby bedre veiledning enn det som er tilfelle i dag,ettersom man lettere vil kunne skalere og tilpassedenne til brukerens behov. Digitaliseringen gjørdet også mulig å være tilstede visuelt gjennom vi-deooverførte samtaler på mobil, pc etc. Det bæ-rende prinsippet i utviklingen av det norske for-

valtningssystemet, er at nettbaserte tjenester erhovedregelen for forvaltningens kommunikasjonmed brukerne.

14.2.2 Kompetanse og ressurser

Kommunene har varierende grad av agronomiskog juridisk kompetanse. Det er også til dels storevariasjoner mellom kommunene når det gjelderressursbruk og prioriteringen av arbeidet med til-skuddsforvaltningen. Hos noen kommuner erikke oppgaven en del av den øvrige landbruksfor-valtningen, men ivaretas av ansatte i administra-tive støttefunksjoner. I andre kommuner kan detvære mange personer som er involvert i dette ar-beidet. Gjennomsnittlig brukes det under et halvtårsverk per kommune på denne tilskuddsforvalt-ningen. Dette kombinert med enkelte bestemmel-ser i regelverket som kan være vanskelig å for-valte, gjør at mange kommuner ikke har den nød-vendige kompetanse og kapasitet til å gjennom-føre en forsvarlig forvaltning av produksjons- ogavløsertilskuddene.

14.2.3 Veiledning

I kraft av forvaltningsansvaret har kommunenesom oppgave å veilede søkeren. Det er store for-skjeller når det gjelder hva kommunene ser påsom sitt veiledningsansvar og hvor langt de går i ågi råd til søkerne. Det er her eksempler på alt frafullstendig utfylling av søknader for søker, feilak-tig veiledning til at kommunene vegrer seg for å giråd. Landbruks- og matdepartementet har sett ek-sempler på at kommunen gir søker eksplisitte rådom å omgå regelverket. Dette kan ha flere forkla-ringer. Det er store forskjeller mellom kommu-nene når det gjelder kompetansen om både til-skudds- og forvaltningsregelverket. Mange kom-muner har også et ønske om å legge til rette for«sine» næringsdrivende. Høye statlige tilskudd tilnæringsutøvere i kommunen vil kunne bidra yt-terligere til økt lokal næringsvirksomhet, noe somer ønskelig for den enkelte kommune. I sum bi-drar dette til å redusere kommunenes insentivertil å foreta kontroller som sikrer korrekte til-skuddsutbetalinger. I de tilfeller sentrale myndig-heter avdekker kritikkverdige forhold, blant annetgjennom forvaltningskontroller, håndteres detteogså i dagens system.

14.2.4 Kontroll

En stor del av foretakskontrollene gjøres maski-nelt, og det genereres som nevnt avviksrapporter

Figur 14.1 Border collie på vakt

Foto: G. Sjurgard


dersom søknadsopplysninger og reelle forholdikke samsvarer. Departementet har sett mangeeksempler på at kommunen, som følge av disseavviksrapportene nøyer seg med å rette opp søk-naden i samsvar med det som er korrekt, før mangodkjenner utbetalingen av tilskuddet – uten atfeilopplysningene får konsekvenser for søker. I detilfellene der feilopplysningene har medført enmerutbetaling (eller kunne medført en merutbe-taling), har det siden tidlig 2000-tallet vært gjortklart at hovedregelen skulle være avkorting (i til-legg til at for mye utbetalt tilskudd skulle krevesinn). Det er imidlertid få eksempler på at kommu-nene har avkortet i tilskuddene, og feilopplysnin-ger i søknaden får dermed sjelden konsekvenserfor søkerne.

Selv om de fleste søknadene behandles maski-nelt, er det likevel store forskjeller mellom kom-munene i hvordan regelverket forvaltes i tilfellerder søknaden av ulike årsaker må behandles ma-nuelt. Dette gjelder for eksempel ved vurderingerav om grunnvilkåret for tilskudd, «vanlig jord-bruksproduksjon» er oppfylt, eller om to ellerflere foretak er i driftsfellesskap (og må søke til-skudd samlet). I den grad disse vurderingene gjø-res i kommunen, er det forskjeller i hva som god-kjennes som vanlig jordbruksproduksjon, og hvaen mener utgjør et driftsfellesskap. Det er troligflere forklaringer på hvorfor disse forskjelleneoppstår, men mangel på kompetanse og ressurser,ulik vurdering av bevis/dokumentasjon, samt van-skelig «skjønnsrom»6 kan, sammen med kultur ogtradisjon være noen av årsakene. Ulik behandlingav like saker utgjør brudd på likebehandlingsprin-sippet.

Når det skal foretas risikobasert utplukk av sø-kere i forkant av 5 pst.-kontrollen, kan kommu-nene opplagt ha en fordel gjennom sin lokalkunn-skap. Nærheten til søker kan imidlertid også bypå utfordringer gjennom ubehag ved å kontrollereog ilegge økonomiske reaksjoner mot personerman kjenner godt, og som man kanskje også harveiledet i saken. Dette kan være en årsak til at av-vik som avdekkes under kontrollen i liten grad føl-ges opp i samsvar med regelverket.

14.2.5 Avviksanalyser og rapportering på kontroll

Et avvik i produksjonstilskuddssammenheng opp-står når opplysninger gitt av søker ikke er desamme som de opplysninger som er godkjent avkommunen, enten ved ordinær saksbehandling el-

ler etter stedlig kontroll. I 2012 startet Landbruks-direktoratet å analysere antallet slike avvik. For-målet med disse avviksanalysene var å få et bedrebilde av om produksjonstilskuddene blir forvalteti tråd med regelverket. Etter § 12 i forskrift omproduksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbru-ket kan produksjonstilskuddssøkere som uakt-somt eller forsettlig har gitt feil opplysninger isøknaden, få avkortet tilskuddsutbetalingen i for-hold til hva man ellers ville ha mottatt. Avviksana-lysene gjennomført i tidsrommet 2012–2014 viserat det i stor grad forekommer avvik i form av un-derog overrapporteringer i foretakenes søkna-der om produksjonstilskudd. Analysene viserogså at kommunene i svært liten grad avkorter til-skuddet når søker uaktsomt eller forsettlig oppgaslike feilopplysninger.

Av ca. 42 200 søkere i august 2014 ble 11 238foretak registrert med ett eller flere avvik. 196 avforetakene som ble registrert med avvik, fikk av-korting i tilskuddsutbetalingen. Samlet sett ble de196 foretakene avkortet med 2 059 175 kroner forfeilopplysninger i tilskuddssøknaden, noe som ut-gjør 0,039 pst. av totalt utbetalt tilskudd for dennesøknadsomgangen og drøye 10 000 kroner perforetak.

Landbruksdirektoratet rapporterer også omkontrollvirksomheten som gjennomføres i regi avLandbruksdirektoratet og av fylkesmennene.7 Fraforvaltningskontrollene ble det rapportert om enrekke avvik i kommunenes saksbehandling, i vari-erende alvorlighetsgrad. De viktigste funnene erknyttet til manglende vurderinger av søknaderder søknadsdata og kontrolldata ikke stemte over-ens (ikke begrunnelser eller avkortinger) samt atkommunen har ført opp dyr og areal i søknad somsøker selv ikke hadde ført opp. Det var gjort ret-tinger i søknader uten dokumentasjon fra foreta-ket, og årsaken til rettingene var heller ikke doku-mentert i fagsystemet. Det var videre godkjentsøknader der søknaden var underskrevet av entredjepart (uten fullmakt fra søker). Kommunenehadde heller ikke gjennomført et risikobasert ut-plukk av foretak for stedlig kontroll, og regelmes-sig omfattet denne kontrollen færre enn de 5 pst.av foretakene som forutsettes.

14.2.6 Tiltak som er satt i verk for å forbedre forvaltningen

Landbruks- og matdepartementet og Landbruks-direktoratet arbeider kontinuerlig med å oppnå et

6 Lovbundet skjønn. 7 Rapportering om kontrollvirksomheten i Landbruksdirek-

toratet og hos fylkesmennene i 2014, av 17. april 2015.


så effektivt kontrollsystem som mulig. Kontroll,og oppfølging av denne, er et prioritert tema i sty-ringsdialogen mellom Landbruks- og matdeparte-mentet og Landbruksdirektoratet, og mellom de-partementet og fylkesmennene.

De maskinelle kontrollene av søknader utgjørden mest omfattende kontrollaktiviteten. Detskjer en løpende utvikling på dette området gjen-nom videreutvikling av fagsystem og registre.Fagsystemet eStil er under utvikling hva gjelderforvaltningen av produksjons- og avløsertilskud-dene, og skal etter planen rulles ut i 2017. I detnye fagsystemet vil det kreves mer utførlige be-grunnelser før kommunene kan gjøre endringer iforetakenes søknadsdata.

Landbruks- og matdepartementet og Land-bruksdirektoratet har særlig de siste fem åreneøkt oppmerksomheten rundt fylkesmannsembete-nes og kommunenes oppfølging av kontrollavvik.Dette gjelder forvaltningsprosedyrer, reaksjons-former ved regelverksbrudd, krav om tilbakebeta-ling, avkorting og anmeldelser. Gjennom blant an-net styringsmøter med fylkesmannen, deltakelsepå adskillige kontrollsamlinger, kommunesamlin-ger i regi av fylkesmannen og arbeid med flereomfattende enkeltsaker om produksjonstilskudd,har Landbruks- og matdepartementet fått et kla-rere bilde av hvordan regelverket fungerer i prak-sis, herunder hvor svakhetene og behovet forendringer er. Disse erfaringene har vært verdi-fulle ved revisjonen av det konkrete regelverket,men også ved endringer i eller opprettelse av an-net regelverk. Å gjøre regelverket mer kontroller-bart er en kontinuerlig prosess.

Landbruks- og matdepartementet har i forbin-delse med forskriftsendringer i 2002 og 2014 (ikraft fra 1. januar 2015) jobbet målrettet med for-enkling i regelverksarbeidet for å gjøre regleneforståelige og forutsigbare. Gjennom dette foren-klingsarbeidet har det også vært en målsetting åminimere antallet avvik, men dette har man forelø-pig ikke lyktes med.

Når det gjelder kompetanse i landbruksfor-valtningen i kommunene, har fylkesmannen ogLandbruksdirektoratet en løpende oppfølginggjennom veiledning og rådgivning, kommunebe-søk, konkrete kompetansetiltak rettet mot delandbruksansvarlige i kommunene og gjennomkommunesamlinger. Rundskrivene som direkto-ratet utformer til fylkesmannen og kommunenehar i økende grad omtale av kontrolloppgaver. Di-rektoratet legger også ut alle vedtak som de tref-fer på fylkesmannsembetenes eget lukkede nett-verk .

I arbeidet med å forbedre forvaltningen er detsærlig fremhevet at forskriftens regler om tilbake-betaling og avkorting skal benyttes. Landbruksdi-rektoratet har i rundskriv presisert hvordan av-kortingsreglene skal praktiseres. Erfaringen er li-kevel at dette fortsatt i svært liten grad følges opp,jf. beskrivelsen over.

14.3 Vurdering

Det er vesentlige mangler ved forvaltningen avproduksjons- og avløsertilskudd på landbruksom-rådet. Dette er også Riksrevisjonens konklusjon iDokument 1 (2014–2015).8 Effekten er at viktigeprinsipper som forutsigbarhet og likebehandlingikke blir tilstrekkelig ivaretatt, samtidig som bety-delige beløp i statlige tilskuddsmidler ikke blir be-nyttet i tråd med det avtalepartene i jordbruksopp-gjøret og Stortinget har forutsatt. Feilutbetalte til-skuddsbeløp som ikke kreves tilbake belasterstatsbudsjettet og svekker legitimiteten til overfø-ringene til landbruket.

Kommunens nærhet til tilskuddssøker, varier-ende kompetanse og ressursbruk er forhold somgjør at forvaltningen i dag ikke er god nok. Lokal-kunnskap har vært ansett å være særlig viktig nårkommunen skal utøve lokalpolitisk skjønn, og nårkommunen skal prioritere knappe ressurserinnenfor eget budsjett. Forvaltning av produk-sjonstilskuddene er imidlertid ikke en oppgaveder lokalpolitiske forhold skal virke inn, men enregelstyrt oppgave der nærheten til brukeren harvist seg å være en ulempe. Tilskuddsmidlene lig-ger ikke på kommunenes budsjett, og det er hel-ler ikke kommunens oppgave å prioritere brukenav disse.

Landbruks- og matdepartementet og Land-bruksdirektoratet har siden 2007 satt i verk enrekke tiltak for å forbedre kvaliteten på forvaltnin-gen av produksjonstilskuddene. De tiltakene somer satt i verk har imidlertid ikke vært tilstrekke-lige for å redusere vesentlige mangler og å oppnåen tilfredsstillende forvaltning av helt sentrale vir-kemidler i den nasjonale landbrukspolitikken. Forå få en forsvarlig forvaltning og på den måtenfølge opp Riksrevisjonens kritikk, er det nødven-dig gjøre ytterligere tiltak, herunder å vurdere omendringer i organiseringen av forvaltningen avproduksjonstilskuddene vil kunne imøtekommeutfordringene på området.

8 Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontrollfor budsjettåret 2013.


14.4 Mulige forvaltningsmodeller

Nedenfor gjennomgås tre ulike forvaltningsmo-deller og mulige konsekvenser av disse. Modellén baserer seg på at kommunene fortsetter somførsteinstans, modell to at fylkesmannen skal for-valte tilskuddene, mens det i modell tre er femregionkontorer som vil være førsteinstans for til-skuddsforvaltningen. Det finnes også varianterinnenfor disse alternativene, samt andre muligemodeller. Det tas i denne meldingen ikke stillingtil hvilken av modellene som er best egnet. I for-kant av eventuelle endringer vil det på vanlig måtemåtte gjennomføres ytterligere utredninger ogkonsekvensanalyser.

14.4.1 Kommunene fortsetter som forvalt-ningsmyndighet

På samme måte som i dag vil kommunene meddenne modellen ha ansvar for forvaltning av til-skuddene inkl. kontroll (foretakskontroll). Fylkes-mannen vil være klageinstans og ha ansvar for ågjennomføre forvaltningskontroll hos kommunen.

Ved å beholde dagens forvaltningssystem vilkommunens rolle og ansvar som samlet land-

bruksmyndighet bli videreført. Det vil venteligverken få positiv eller negativ effekt på sysselset-tingen i kommunene, eller nevneverdige økono-miske og administrative konsekvenser for øvrig.Utfordringene som er skissert over vil bestå.

Skal kommunen fortsatt ha forvaltningsansva-ret for produksjons- og avløsertilskuddene vil detfortsatt være risiko for at likebehandling mellomsøkere ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Særlig gjel-der dette risikoen for at like saker ikke blir be-handlet likt i kommunene.

Kommunens kompetanse på forvaltning avproduksjons- og avløsertilskuddene inngår somen del av kommunens samlede kompetanse på ut-marks- og landbruksrelaterte tema. Å ha et fagmi-ljø på kommunenivå er viktig for næringsutøverneog andre brukere når de skal kontakte kommu-nen for veiledning i slike saker.

Selv om søknadsprosessen for produksjons-og avløsertilskuddene i stor grad er automatisert,kan ulik behandling av søkere likevel forekommeflere steder i søknadsprosessen, eksempelvis vedveiledning, driftsfellesskapsvurdering, retting avsøknadsdata samt ved kontroll og oppfølging aveventuelle avvik. Den manglende oppfølgingen avavvikssaker vil fortsatt kunne bidra til å svekke le-

Figur 14.2 Vingelen i Hedmark

Foto: Landbruks- og matdepartementet


gitimiteten til landbrukspolitikken. Skal kommu-nen fortsatt ha forvaltningsansvaret, bør det der-for gjøres vesentlige endringer i kommunenes,men også fylkesmannens og Landbruksdirektora-tets arbeid med tilskuddsforvaltningen. Det inne-bærer en intensivering av de tiltakene som alle-rede er iverksatt, eller vurdering av nye tiltak somkan gjøre kontrollen mer effektiv.

Det kan eksempelvis etableres et system derfylkesmannen gjør en etterfølgende kontroll av etvisst antall saker når kommunen har fattet til-skuddsvedtakene. En styrket kontrollfunksjonhos fylkesmannen vil trolig avdekke flere avvik ogslik sett i større grad enn i dag sikre korrekt til-skuddsutbetaling. Kontrollen kommunen gjør iforbindelse med behandling av søknader må fort-satt være en integrert del av tilskuddsforvaltnin-gen.

14.4.2 Flytte forvaltningsansvaret til fylkes-mannen

Et annet alternativ vil være å flytte forvaltningsan-svaret fra kommunene til fylkesmannen. Detteinnebærer at fylkesmennene treffer vedtak i før-ste instans, mens Landbruksdirektoratet blir kla-geinstans.

I denne modellen legges det til grunn at kon-trollen, som i dag, skal gjøres av førsteinstansen iforbindelse med søknadsbehandlingen, men ogsåved å kunne gjennomføre foretakskontroller lø-pende gjennom året. Fylkesmennene har alleredekompetanse på forvaltning av disse sakene, selvom denne kompetansen varierer. Det er også vari-erende hvor mye ressurser de ulike fylkene i dagbruker på forvaltning av produksjonstilskudd.

En endring som innebærer at oppgavene løsesi betydelig færre og større enheter, vil i seg selvdanne grunnlag for styrket likebehandling og for-utsigbarhet for søkerne. Større og mer kompe-tente fagmiljøer vil bidra til å forsterke kvalitetenpå saksbehandlingen, slik at tilskuddssøkernesrettssikkerhet ivaretas på en bedre måte. Risikoenfor at like saker behandles ulikt mellom fylkene vilfremdeles være tilstede, men vil være betydeligmindre enn i dag. Flytting av forvaltningsansvaretfra kommunene til fylkesmannen vil innebære athabiliteten overfor søkere blir styrket.

For å kunne håndtere søknadsbehandling ogkontroll må fylkesmannsembetene tilføres ressur-ser i form av mer spesialisert kompetanse enn dehar i dag, typisk økonomifaglig og juridisk. Dettevil gi en bedre mulighet til å dyrke frem kompe-tente fagmiljø og redusere sårbarheten for kompe-tansetap. Saksbehandlere som er spesialisert på

tilskuddsforvaltning vil være en del av fagavde-lingene for landbruk i embetene, og kan gjennomåret også kunne benyttes til annen oppgaveløs-ning.

Flytting av forvaltningsansvaret fra kommunetil fylkesmann vil kunne svekke kommunenesrolle som landbruksmyndighet, og vil kunne få ne-gative konsekvenser for lokal sysselsetting. Påden annen side vil man tilføre arbeidsplasser hosfylkesmannsembetene. Det er grunn til å anta atmodellen vil innebære en reduksjon i totalt antallårsverk som brukes for å forvalte disse tilskud-dene. Det vil være mer effektivt å løse oppgavenved hjelp av færre enheter, som for eksempel 18fylkesmenn mot dagens hundretalls kommunaleog interkommunale landbruksforvaltningsenhe-ter.9 Samtidig vil en flytting av oppgavene til fyl-kesmannen innebære større reiseavstander vedgjennomføring av kontroll, og dermed kunne giøkte kostnader til dekning av reiseutgifter og tids-bruk til kontrollarbeidet.

I denne modellen vil ikke kommunene hanoen rolle i forvaltningen av tilskuddsordningene.Det bør likevel vurderes om de skal bidra til risi-kobasert utplukk til kontroll og med annen rele-vant informasjon om produsentene i sin kom-mune.

Overordnet instans har instruksjonsmyndig-het overfor fylkesmannsembetene. Dette inne-bærer at man har betydelig mer styring fra sen-tralt nivå når det gjelder gjennomføring av nasjo-nal landbrukspolitikk og prioritering av arbeidmed tilskuddsforvaltning og kontroll, samt å bestmulig sikre bruk av offentlige midler i tråd medStortingets intensjoner.

14.4.3 Flytte forvaltningsansvaret til fire/fem regionkontorer hos fylkesmannen

En tredje modell er at det etableres fire/fem regi-onale kontorer som legges til fylkesmannsembe-ter der man allerede har etablert sterke kompe-tansemiljø. Dette innebærer at disse regionkonto-rene treffer vedtak i første instans, mens Land-bruksdirektoratet blir klageinstans. I modellen vilkontrolloppgavene i utgangspunktet fortsattkunne løses av førsteinstansen i forbindelse medbehandling av søknader, men også slik at det leg-ges til rette for foretakskontroller løpende gjen-nom året.

I dag er det noen fylkesmannsembeter som ut-peker seg når det gjelder gjennomføring av til-skuddsforvaltning og oppfølging av sine kontroll-

9 Pr. 1. januar 2015 var det 428 kommuner i Norge.


oppgaver. De aktuelle embetene må styrkes res-sursmessig, slik at det bygges regionale kompe-tansemiljøer som både er egnet til å ivareta ordi-nær saksbehandling og kontroll. Et slikt fagmiljøvil få forvaltningsansvar for et stort geografiskområde, og dermed også et langt større antall sø-kere.

Kommunene eller øvrige fylkesmannsembetervil ikke ha noen rolle i denne modellen. Det børogså her, på samme måte som i modellen over,vurderes om øvrige embeter og kommunene skalbidra noe i forbindelse med forvaltningen. Veiled-ningsansvaret vil ligge til regionene og til Land-bruksdirektoratet.

Etablering av regionkontorer vil innebære ensterkere grad av sentralisering enn flytting til deenkelte fylkesmannsembetene. Konsekvenseneantas å være tilsvarende som i alternativet over,men både de positive og de negative egenskapenevil kunne forsterkes som følge av sentraliserin-gen.

I og med at forvaltningsansvaret konsentrerestil fire/fem fylkesmannsembeter, vil dette svekkeden regionale landbruksforvaltningen i de embe-tene som blir fratatt denne oppgaven. Embeter/kommuner som ikke lenger skal ivareta oppgaverknyttet til forvaltning av produksjonstilskuddet vilmiste det kunnskapsgrunnlaget om landbruksnæ-ringen i egen region/kommune som tilføres gjen-nom denne oppgaven i dag.


Over tid er det avdekket svakheter ved tilskudds-forvaltningen. De tiltakene som er satt i verk harikke vært tilstrekkelige for å redusere vesentligemangler og å oppnå en tilfredsstillende forvalt-ning. Regjeringen har derfor sett det som nødven-dig å blant annet vurdere om endringer i organise-ringen av forvaltningen av produksjonstilskud-dene vil kunne imøtekomme utfordringene påområdet.

Regjeringen vil:

– Vurdere endringer i forvaltningen av produk-sjons- og avløsertilskuddene, med sikte på åfinne en modell som sikrer forsvarlig forvalt-ning av offentlige midler

Landbruks- og matdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Landbruks- og matdepartemen-tet 9. desember 2016 om Endring og utvikling –En fremtidsrettet jordbruksproduksjon blir sendtStortinget.

Meld. St. 11(2016 – 2017)


Meld

. St. 11

(20

16

–20

17

)


Endring og utvikling

Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsfoto: Torbjørn TandbergLandbruks- og matdepartementetLandbruks- og matdepartementetBård Løken, SamfotoGrete Ringdal, Animalia Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Meld. St. 11 (2016–2017) - Regjeringen.no...Meld. St. 11 (2016–2017) Melding til Stortinget...

Documents

Transcript of Meld. St. 11 (2016–2017) - Regjeringen.no...Meld. St. 11 (2016–2017) Melding til Stortinget...