MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. LAS EMPRESAS

PÚBLICAS

Luis Ángel Hierro Recio

José Miguel Herrera Maldonado

Departamento de Economía e Historia Económica

Universidad de Sevilla  

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 1.  Tipos  de  intervención  pública  

2.  Concepto  de  empresa  pública  ¿Por  qué  crear  una  empresa  pública?  El  sector  empresarial  de  la  Junta  de  Andalucía  

3.  Objetivos  económicos  de  las  empresas  públicas  Conflictos  entre  objetivos  El  control  de  la  empresa  pública  

4.  Fuentes  de  financiación  de  las  empresas  públicas.  Sistemas  de  fijación  de  precios.  La  rentabilidad  de  la  empresa  pública.  

5.  Privatización  de  empresas  públicas  Argumentos  a  favor  de  la  privatización  Críticas  a  los  argumentos  utilizados  para  la  privatización  

6.  Bibliografía  

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1.   Tipos  de  intervención  pública  

La   Economía   del   Bienestar,   con   apoyo   fundamental   en   la   teoría   de   los   fallos   del  mercado,   abre   la   puerta   de   manera   objetiva   a   la   intervención   pública   para   corregir   las  situaciones   en   las   que   el   mercado   no   produce   eficientemente,   ya   sea   por   no   funcionar   en  competencia   perfecta,   por   generar   distribuciones   percibidas   socialmente   como   poco  equitativas  o  por  producir  en  niveles   inferiores  al  pleno  empleo.  Esta   intervención  del  sector  público,   ya   universalmente   aceptada   (mucho   más   en   momentos   de   crisis   de   los   sistemas  económicos  de  libre  mercado),  se  concreta  en  un  abanico  muy  amplio  de  actuaciones,  que  se  pueden   agrupar   en   cuatro   tipos   de   intervención:   regulación,   producción   pública,   provisión  pública  y  actividades  de  financiación.  

La   regulación   se   ocupa   desde   definir   el   marco   jurídico   que   garantiza   y   protege   los  derechos   de   propiedad   y   el   intercambio   (estructura   legal   básica   de   nuestro   sistema  socioeconómico)   a   la   definición   pormenorizada   de   cada   uno   de   los   procedimientos   o  relaciones   que   se   siguen   o   se   establecen   en   el   mundo   en   que   vivimos:   leyes   de   contratos,  jornada   laboral,   salario   mínimo,   leyes   sobre   la   competencia,   normas   de   calidad,   garantías  financieras,   publicidad,   títulos   académicos   oficiales   y   requerimiento   de   los   mismos   para   la  realización  de  determinadas  prácticas,  todo  tipo  de  regulaciones  sectoriales,  etc.    

Evidentemente,   el   uso   de   este   instrumento   regulador   requiere   de   determinadas  instituciones   que   permitan   su   efectividad:   un   sistema   político   que   cree   las   normas,   unos  sistemas  judicial  y  policial  que  permitan  y  obliguen  su  cumplimiento,  un  sistema  de  protección  general   frente  a   ingerencias   extranjeras,   etc.   Este   grupo  de  actuaciones   constituyen   las  más  elementales  actividades  de  producción  pública,  el  segundo  tipo  de  intervención  del  que  hemos  hablado.   La   producción   pública   de   bienes   y   servicios,   que   implica   una   intervención   directa  sobre  la  oferta  de  los  bienes  suministrados,  puede  adoptar  distintas  formas:  producciones  no  comercializables   (los   servicios   generales   citados   más   arriba),   producciones   comercializables  (educación,   sanidad,   transportes,   etc.),   servicios   financieros   (prestados   a   determinadas  actividades   como   la   vivienda,   sectores   en   crisis,   sectores   innovadores,   etc.)   y   servicios   de  aseguramiento   (fondo  de  garantía  de  depósitos,   fondo  de  garantía   salarial,   prestaciones  por  desempleo,  etc.).  

Puede   ocurrir   que   el   sector   público   asuma   la   obligación   de   proveer   los   bienes   y  servicios,   pero   que   renuncie   a   su   producción.   Ese   es   el   caso   de   la   tercera   fórmula   de  intervención,   en   la   cual   el   sector   público   asume   la   obligación   financiera   pero   la   acción   de  producción  (económicamente  entendida)  es  realizada  por  una  institución  privada,  de  ahí  que  se  hable  de  provisión  pública   y  no  de  producción  pública.   Por  ejemplo  este  es  el   caso  de   la  enseñanza  concertada  en  España  o  la  atención  bucodental  a  menores  en  Andalucía.  

Finalmente,  los  gobiernos,  en  el  ejercicio  de  sus  cometidos,  pueden  optar  por  utilizar  la  financiación   de   actividades   privadas   con   dos   objetivos   básicos:   afectar   a   las   decisiones   de  consumo  y  producción,  alterando  las  restricciones  presupuestarias  de  estos  agentes  para  con  ello  modificar  la  asignación  de  los  recursos  productivos,  eso  sí  manteniendo  el  mercado  como  mecanismo  básico  de  asignación;  o  modificar   la   renta  de   los   sujetos,  a   fin  de  garantizar  una  más   justa   y   equitativa  distribución  de   la  misma,   fundamentalmente  mediante  programas  de  garantía  de  rentas  y  subvenciones  a  bienes  preferentes  (sanidad,  educación,  vivienda,  etc.).  

Una  clasificación  más  exhaustiva  de  los  mecanismos  de  intervención  pública  es  la  que  ofrece   Herber   catalogando   los   instrumentos   de   intervención   pública   en   la   economía  atendiendo   al   grado   de   uso   del   poder   coactivo   inherente   al   Estado.   Según   dicho   autor,  

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ordenados  de  mayor  a  menor  grado  de  intervención,  podemos  considerar  los  siguientes  tipos  de  intervención:  

-­‐ Producción  pública   completa   (financiación   con   impuestos   y   control   completo  de  la  producción)  

-­‐ Producción   pública   parcial   (financiación   con   impuestos   y   control   final   de   la  producción)  

-­‐ Producción  pública  financiada  parcialmente  con  tasas  -­‐ Subsidio  y  regulación  de  las  actividades  productivas  -­‐ EMPRESAS  PÚBLICAS  -­‐ Subsidio  -­‐ Regulación  -­‐ Penalización  tributaria  -­‐ Legislación  antimonopolio  -­‐ Transferencias  redistributivas  -­‐ Políticas  de  estabilización  

Dentro  de  ese  conjunto  de  actividades  de   intervención  pública  se   incluye  en   la  parte  central  del   listado  el  mecanismo  de  empresa  pública  al  que  se  dedica  el  resto  de  la  presente  lección.  

 

2.   Concepto  de  empresa  pública  

Una   primera   aproximación   al   estudio   de   las   empresas   públicas   nos   lleva   a   la   propia  expresión,  donde  se  incluyen  los  dos  rasgos  fundamentales  que  definen  el  instrumento.  Por  un  lado   hablamos   de   una   empresa,   es   decir   un   agente   económico-­‐social   que   a   través   de   la  combinación   de   factores   productivos   (trabajo,   capital   y   recursos   naturales)   se   ocupa   de   la  obtención  de  utilidades   (bienes  y  servicios)  y  que   los  ofrece  en  el  correspondiente  mercado.  Desde  un  punto  de  vista  jurídico,  la  empresa  pública  se  caracteriza  porque  el  ánimo  de  lucro  se  encuentra   presente   en   sus   objetivos   y   por   ser   sujeto   de   derecho   privado   y   no   de   derecho  público,   y   desde   un   punto   de   vista   económico   se   caracteriza   por   su   objetivo   de   organizar   y  emplear  eficientemente  los  factores  productivos  y  por  poner  la  producción  a  disposición  de  la  sociedad  a  través  del  mercado,   lo  que  conlleva  que  la  fuente  ordinaria  de  financiación  sea  el  precio   recibido   por   la   venta   de   la   producción.   No   obstante   también   puede   ocurrir   que   la  empresa  suministre  gratuitamente  los  bienes  y  que  sea  el  Estado  quien  asuma  el  pago  de  los  gastos   de   producción.   Como   veremos  más   adelante   esto   último   depende   de   los   objetivos   y  funciones  de  la  empresa  en  cuestión.    

En   segundo   lugar,   la   empresa   pública   es   “pública”.   Aunque   en   apariencia   obvio,  debemos  tener  en  cuenta  que  la  atribución  de  la  condición  de  pública  se  ha  ido  adaptando  con  el   transcurso   del   tiempo   y   el   desarrollo   de   las   sociedades.   Inicialmente,   al   hablar   de   un  organismo   empresarial   público   nos   referíamos   exclusivamente   a   aquellos   en   los   que   la  propiedad   correspondía   íntegramente   al   sector   público.   Más   tarde   con   las   intervenciones  parciales  y   las  privatizaciones  también  parciales  el  calificativo  de  pública  se  extendió  a   todas  aquellas  en  las  que  control  quedaba  en  manos  del  sector  público.  Esta  idea  también  se  ha  ido  adaptando  a  las  nuevas  circunstancias  socio-­‐económicas  y  mientras  en  una  primera  etapa  era  necesaria   la   posesión   de   más   del   50%   de   la   propiedad   para   considerar   que   el   control   era  público,  en  la  actualidad  se  acepta  que  el  control  de  las  organizaciones  puede  estar  en  manos  de  un  agente  que  posea  un  paquete  accionarial  muy  inferior  a  ese  50%.  

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Atendiendo   a   todo   cuanto   acabamos   de   señalar   podemos   elaborar   una   definición  extensa  para  la  empresa  pública:  

Instrumento  de  intervención  del  poder  público  en  la  economía,  mediante  la  producción  de  bienes  y  servicios,  en  cualquier  sector  de  actividad,  organizado  en  forma  de  empresa,  que  en  principio  se  financia  con  las  contraprestaciones  recibidas  de  sus  clientes  en  forma  de  precios  y  en  la  que  la  participación  del  Estado  en  su  propiedad  le  otorga  el  control  de  la  misma.    

El   actual   Sistema   Europeo   de   Cuentas   (SEC   95)   no   obstante   introduce   una  consideración   adicional   al   respecto   de   las   empresas   públicas.   Para   la   Unión   Europea   es  relevante   la   condición   de   empresa   pública   por   dos   razones:   en   aras   de   garantizar   el   libre  mercado,   no   debe   haber   empresas   compitiendo   en   el   mercado   que   a   la   par   reciban  subvenciones  pública  para  financiarse;  y  a  fin  de  conocer  el  déficit  y  endeudamiento  real  del  sector   público,   si   las   empresas   se   financian   mayoritariamente   con   recursos   públicos   su  endeudamiento  y  su  déficit  ha  de  computarse  en  las  cuentas  públicas.  Desde  el  punto  de  del  SEC   95   la   economía   queda   divida   en   tres   grandes   sectores:   productores   de   mercado,  productores   para   uso   final   propio   y   otros   productores   no   de  mercado.   Originariamente   las  empresas  públicas  se  encuadrarían  en  el  grupo  de  productores  de  mercado  y  cumplirían  tres  requisitos:  ser  unidad  institucional  (goza  de  autonomía  de  decisión  en  el  ejercicio  de  su  función  principal  y  dispone  de  un  conjunto  completo  de  cuentas),  ser  pública  (cuyo  control  reside  en  las   administraciones   públicas,   en   el   sentido   que   puede   determinar   la   política   general   de   la  unidad   a   través   del   nombramiento   de   sus   administradores)   y   ser   de   mercado   (la   unidad  obtiene  más   del   50%   de   sus   ingresos   de   la   venta   de   su   producción   al   sector   privado   de   la  economía).  No  obstante  pueden  existir  empresas  públicas  en  las  que  esta  última  condición  no  se  cumpla,  es  ese  caso  las  empresas  se  asimilan  en  su  tratamiento  a  administraciones  públicas  y  se  les  considera  empresas  públicas  no  de  mercado.  

 ¿Por  qué  crear  una  empresa  pública?  

La  creación  de  una  empresa  pública  conlleva  la  adopción  de  una  doble  decisión.  Por  un  lado,   debemos   identificar   la   conveniencia   o   necesidad   de   la   intervención   pública.   Tal   como  señala   la   economía  del   bienestar   a   partir   de   la   teoría   de   los   fallos   del  mercado   tres   son   los  motivos   que   justifican   la   intervención   pública   en   economía:   la   eficiencia   económica   (bienes  públicos,   externalidades,   industrias   con   costes   decrecientes,   información   incompleta   y  asimétrica,   mercados   no   competitivos,   etc.),   la   mejora   en   la   distribución   de   la   renta   y   la  riqueza   y   la   consecución   del   desarrollo   económico   dentro   de   un   marco   de   estabilidad  anticíclica  (teorías  del  desarrollo,  teorías  keynesianas,  etc.).    

Una  vez  tomada  la  decisión  de  intervenir,  el  siguiente  paso  consiste  en  seleccionar  el  instrumento  a  utilizar.  En  principio  la  decisión  de  actuar  en  forma  de  empresa  pública  es  una  opción   política,   no   obstante   existen   algunas   características   que   podrían   favorecer   en  determinados  casos  el  uso  de  empresas  públicas  como  instrumentos  de  intervención.  Así,  por  razones  de  equidad   se  puede  optar  por   la   forma  de  empresa  pública,   ya  que   si   se  pretende  aplicar  el  principio  del  beneficio  (que  cada  cual  pague  en  función  a  la  utilidad  que  le  reporta  el  bien  o  servicio  público  consumido)  es  factible  y  probablemente  preferible  crear  una  empresa  pública  para  que  produzca  el  bien  o  servicio  y  lo  venda  a  cambio  del  pago  de  una  cuantía  en  forma  de  precio.  Eso  sí,  para  ello  sería  necesario  que  el  bien   fuese  apropiable  en  gran  parte  por  el  sujeto  consumidor,  por  lo  que  estaríamos  hablando  de  un  bien  de  tipo  privado  o  cuasi  privado  al  modo  de  un  servicio  educativo  o  sanitario  o  la  provisión  de  servicios  de  residencia.  Evidentemente   el   hecho  de   que   un   bien   o   servicio   de   este   tipo   fuese   suministrado   por   una  empresa  pública  no   impediría   la  aplicación  de  un  sistema  de  subvenciones  para  garantizar  el  

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nivel  de  provisión  que   internalizase   los  efectos  externos  o  alcanzase  el  nivel  de  provisión  de  bien  preferente  decidido  por  el  Gobierno.  

Otro  supuesto  que  favorece  la  creación  de  empresas  públicas  es  la  aceleración  de  los  procesos   de   producción.   Las   administraciones   públicas   están   sometidas   al   derecho   público  donde  los  procedimientos  de  contratación  suelen  estar  mucho  más  reglados  que  en  el  derecho  privado,  a  fin  de  garantizar  la  transparencia  y  el  trato  igualitario,  y  ello  conlleva  unos  tiempos  más  dilatados  en  el  proceso  de  producción  y  en  general  unos  mayores  costes  de  transacción.  Con   objeto   de   evitar   esta   rigidez   y   cuando   existe   una   presión   temporal   que   exige   el  cumplimiento   de   plazos,   por   ejemplo   la   organización   de   unas   Olimpiadas   o   una   Exposición  Universal,  puede  ser  conveniente  la  creación  de  una  empresa  pública.      

También  puede   ser   apropiada   la   creación  de  una  empresa  pública   cuando   lo  que   se  pretende  es  hacer  partícipe  a  la  iniciativa  privada  de  un  proyecto  de  la  Administración.  En  ese  caso  la  creación  de  la  empresa  pública  permite  que  los  agentes  privados,  empresas  o  familias,  puedan   formar  parte  del  accionariado  de   la  empresa   teniendo   incluso   representación  en   los  órganos   de   dirección.   En   algunos   casos   también   se   pueden   crear   empresas   públicas   con   el  ánimo  de  medir  las  posibles  mejoras  de  eficiencia  que  la  gestión  cuasiprivada  podría  introducir  en   la   prestación   de   servicios   públicos,   como   ha   ocurrido   con   los   hospitales   públicos   en  Andalucía,  o  incluso  para  crear  un  sistema  de  competencia  interna  que  favorezca  una  mejora  de  la  gestión  o  el  ahorro  en  costes.  Del  mismo  modo,  es  factible  el  uso  de  empresas  públicas  para  la  gestión  de  monopolios  dedicados  a  la  producción  de  bienes  y  servicios.  Este  es  el  caso  de   los   tradicionales  monopolios   de   tabacos,   de   ánimo   principalmente   recaudatorio,   o   el   de  emisión  de  moneda,  que  aún  perdura  en  la  totalidad  de  los  países.  También  es  común  que  en  los  países  menos  desarrollados,  ante  la  imposibilidad  de  que  el  sector  privado  pueda  acumular  el  ahorro  necesario  para  dotar  de  capital  a  este  tipo  de  empresas,  se  confíe  la  producción  de  sectores   estratégicos,   como   los   de   la   siderurgia,   electricidad,   naval,   aéreo,   minería,   etc.   a  empresas  públicas.  En  general  las  motivaciones  relacionadas  con  el  desarrollo  y  la  estabilidad  económica   suelen   ser   justificación   de   la   existencia   de   gran   parte   del   sector   público  empresarial:  estímulo  y  reorganización  de  sectores  productivos,  sustitución  de  importaciones,  falta  de  empresariado  autóctono,  salvar  actividad  productiva  y  empleo,  etc.    

Finalmente,  también  es  común  que  la  elección  del   instrumento  empresa  pública  esté  fundada   en   razones   de   naturaleza   política.   Así,   la   existencia   de   secretos   de   estado   o   de  secretos  de  guerra  suelen  avalar  la  creación  de  empresas  públicas  en  el  sector  de  la  industria  bélica.   Del  mismo  modo,   la   ideología   de   los   gobiernos   de   turno,   unas   veces   por   el   lado   del  nacionalismo   estatalizador   y   otras   por   la   lógica   de   la   propiedad   pública   de   los   recursos  productivos  derivada  de  las  posiciones  marxistas,  pueden  llevar  a  la  proliferación  de  empresas  públicas.  

El  sector  empresarial  de  la  Junta  de  Andalucía  

El  informe  de  la  Cámara  de  Cuentas  de  Andalucía,  “Fiscalización  de  la  Cuenta  General,  Contratación  Administrativa  y  Fondos  de  Compensación  Interterritorial.  2006”  contiene,  entre  otros,   un   amplio   apartado   sobre   la   estructura   empresarial   de   la   Junta   de   Andalucía   para   el  ejercicio  presupuestario  2006,  que  nos  ofrece  una  variada  tipología  de  empresas  públicas.  

El  número  de  empresas  participadas  por  la  Junta  de  Andalucía  ascendió  en  ese  año  a  117,   de   las   que   55   lo   eran   de   participación   mayoritaria   (directa   o   indirecta)   y   62   de  participación  minoritaria  (menos  del  50%  capital).  Estas  cifras  son  similares  a  las  de  ejercicios  anteriores,   si   bien,   se   han   producido   algunos   cambios.   Las   empresas   con   participación  mayoritaria,  aunque  sólo  9   lo  eran  directamente  por   la   Junta  de  Andalucía  y  sus  organismos  

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autónomos,  se  pueden  agrupar  a  su  vez  en  dos  categorías  atendiendo  a  la  forma  jurídica  de  la  institución:  entes  de  derecho  público  (14)  y  sociedades  mercantiles  (41).  

Durante  el  ejercicio  considerado  la  plantilla  media  de  estas  empresas  públicas  se  situó  en  los  17.507  empleados.  Lo  que  refleja  un  incremento  medio  del  13%  sobre  la  plantilla  media  del   ejercicio   anterior,   que   se   situó   en   los   15.474   empleados.   Por   su   parte,   el   volumen   de  obligaciones  reconocidas  al  cierre  del  mismo  ejercicio  se  elevaba  a  más  de  2.940  millones  de  euros.  

Cómo  se  observa  en  el  siguiente  cuadro  sobre  la  red  empresarial  básica  de  la  Junta  de  Andalucía,   podemos   distinguir   cuatro   grandes   grupos   empresariales,   que   se   desarrollan   en  torno  a  cuatro  de  estas  empresas:  Turismo  Andaluz  SA  (TURASA),  Empresa  Pública  de  Puertos  de  Andalucía   (EPPA),  Empresa  Pública  de  Radio  Televisión  de  Andalucía   (RTVA)  y  Agencia  de  Innovación  y  Desarrollo  de  Andalucía  (IDEA).  

Sin   duda   en   la   creación   de   estas   empresas,   o   en   su   paso   al   sector   público   andaluz,  podemos  encontrar  algunos  de   los  argumentos  teóricos  que  hemos  expuesto  para  el  mismo.  Así,  en  Santana  Motor  SA,  podemos  hablar  de  razones  de  tipo  redistributivo  y  de  promoción  del   desarrollo   de   la   zona   para   avalar   su   carácter   público.   En   la   creación   de   los   dos   grandes  parques   tecnológicos   andaluces   (AEROPOLIS   y   el   Tecnológico   de   Andalucía)   podríamos  esgrimir  argumentos  de  tipo  desarrollo  económico  y  participación  en  sectores  estratégicos.    

También   encontramos   ejemplos   para   cuando   lo   que   se   pretende   es   mejorar   la  eficiencia  en  la  gestión  de  servicios  públicos,  que  se  traduzca  en  una  mejora  cualitativa  de  los  mismos  o  en  un  ahorro  en  costes.  Hablamos  en  este  caso,  por  ejemplo,  de  los  tres  hospitales  públicos  andaluces   (Costa  del  Sol,  Poniente  de  Almería  y  Bajo  Guadalquivir).  O  de  cuando  se  crean  empresas  para  mejorar  el  funcionamiento  competitivo  del  mercado  como  son  los  casos  del  Parque  Logístico  de  Córdoba  o  del  Centro  de  Transportes  y  Mercancías  de  Sevilla  

 

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Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía

Inv. Y Gestión de Capital Riesdo de Andalucía, SA (INVERCARIA)Linares Fibras Industriales SA (LIFISA)

Santana Motor, SA

Sdad para la Promoc y Reconvers Económica de Andal. (SOPREA)Fomento, Asistencia y Gestión Integral de Andalucía, SL

Cetursa Sierra Nevada, SA

Promonevada SA

Agencia Andaluza de Promoción Exterior, SA (EXTENDA)

Turismo Andaluz, SA (TURASA)

E. P. de Deporte Andaluz, SA

E. Gestión Medioambiental, SA (EGMASA)

Parque Tecnológico y Aeronáutico de Andalucía, SL (AEROPOLIS)

Hijos Andrés Molina, SA (HAMSA)

Gestión de Infraestructuras And. (GIASA)Escuela Andaluza de Salud Pública, SA (EASP)

E. P. de Puertos de Andalucía (EPPA)E.P. Radio y Televisión de Andalucía (RTVA)Ente P. de Infraestructuras y Servicios EducativosEnte Público Gestión de FerrocarrilesE. P. de Gestión de Programas CulturalesE. P. de Emergencias Sanitarias (EPES)

E. P. Hospital de Poniente de Almería

E. P. Hospital Alto Guadalquivir

FUNDACIÓN E. para la Incorporación Social Fundagro, SL

E. P. para el Desarrollo Agrario y Pesq. de Andalucía, SA (DAP)

E. Andaluza de Instalaciones y Turismo Juvenil, SA

Cartuja 93, SA

ORGANISMOS AUTÓNOMOS

ENTE

S PÚ

BLIC

OS

Sdad para el Desarrollo Enérget de Andalucía, SA (SODEAN)

Centro de Turismo Interior de Andalucía, SAU (CENTIA)Infraestructuras Turísticas de Andalucía, SAU (INTASA)

Parque Logístico de Córdoba, SA (PALCOSA)

Verificaciones Industriales de Andalucía (VEISA)

Centro de Transporte y Mercancías de Sevilla, SA (CTMS)

"Eurogate" Servicios Logísticos, SA

Canal Sur Televisión, SA

Canal Sur Radio, SA CSR)

Sociedad And. el Desararrollo de las Telecomunicaciones SA (SANDETEL)

Red Empesarial Básica de la Junta de Andalucía. Empresas con participación mayoritaria. 2006

CONSEJERÍAS

Fabricados Automoción del Sur FASUR, SA

Parque Tecnológico de Andalucía SA (PTA)

Instituto Andaluz de Finanzas (INAFIN)E. P. Sanitaria del Bajo Guadalquivir (EPSBG)E. P. de Suelo de Andalucía (EPSA)

Agencia Andaluza de la Energía

Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA)

E. P. Hospital de la Costa del Sol

 

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3.   Objetivos  económicos  de  las  empresas  públicas  

A  la  hora  de  marcar  objetivos  a  la  empresa  pública  parece  lógico  atender,  por  un  lado,  a   la   situación  que  ha  provocado  su  creación   (la   justificación  de  su  existencia)  y  por  otro  a   la  relación  jurídica-­‐económica  que  se  establece  entre  la  empresa  (consejo  de  administración)  y  la  administración   pública   responsable   (gobierno),   que   siempre   conlleva   una   relación   agente  principal.   La   toma   de   decisiones   por   parte   del   consejo   de   administración   (agente)   que   se  realiza   en   un   contexto   de   elección   delegada   siguiendo   una   serie   de   directrices   generales  (objetivos)  fijadas  por  el  Gobierno  (principal).  

Las  directrices  marcadas  por  el  gobierno  definen  los  objetivos  a  seguir  por  la  empresa  pública  que   se   fijan  entorno  a   los   siguientes  parámetros:   eficiencia  económica,   rentabilidad,  incidencia   sobre   la   distribución   de   la   renta   e   incidencia   sobre   distintas   variables  macroeconómicas.  

En  cuanto  a  la  eficiencia  económica  hay  que  distinguir  entre  la  eficiencia  tecnológica  y  de  gestión  y  la  eficiencia  asignativa.  La  primera  exige,  al  igual  que  para  la  empresa  privada,  la  adopción   de   las   medidas   necesarias   para   que   el   proceso   productivo   sea   lo   menos   costoso  posible   (organización   y   gestión  eficientes).   La   segunda   va  más   allá,   la   empresa  pública  debe  contribuir   a   la   asignación   óptima   de   los   recursos   productivos   de   un   país,   por   ejemplo  contribuyendo   a   solucionar   fallos   del   mercado   como   la   existencia   de   externalidades   o   de  bienes  públicos.    

El   segundo   de   los   parámetros   que   debe   valorarse   como   objetivo   de   una   empresa  pública   es   el   de   la   rentabilidad.   En   el   caso   de   la   empresa   pública   dicho   objetivo   debe   ser  matizado,   ya  que  mientras  para   la  empresa  privada   la   rentabilidad  en  estricto   sentido  viene  dada  por  el  beneficio  antes  de  impuestos,  para  una  empresa  pública  la  referencia  se  traslada  al  excedente  comercial  bruto,  es  decir  la  diferencia  entre  los  ingresos  totales  de  la  empresa  y  sus  costes   de   explotación,   entre   los   que   no   se   incluirán   ni   los   intereses   ni   la   depreciación   o  amortización,   lo  que  en  la  actualidad  se  viene  denominando  EBITDA.  Este  es  un  indicador  de  rentabilidad  operativa,  claramente  más  aplicable  a  las  empresas  públicas  dado  que  en  muchos  casos   la   atención   de   las   necesidades   de   capital   físico   y   financiero   tienen   un   tratamiento  diferenciado  por  parte  de  los  presupuestos  públicos.  

A  pesar  de  que  el  objetivo  político  o  económico  de  la  mayoría  de  las  empresas  públicas  no  se  fija  en  la  obtención  de  beneficios,  ni  incluso  cuando  gestionan  un  monopolio  natural,  es  deseable  incorporar   la  rentabilidad  como  parámetro  de  su  función  objetivo  ya  que  orienta  la  producción   hacia   la   eficiencia.   La   obtención   de   un   excedente   comercial   bruto   positivo  permitirá   que   la   empresa   pueda   financiar   sus   inversiones,   al  menos   en   parte,   con   recursos  propios,  o  incluso  contribuir  a  la  financiación  de  la  hacienda  pública,  además  la  fijación  de  un  objetivo  de  rentabilidad  exige  esfuerzos  en   la  mejora  de   la  gestión  de   la  empresa  e   induce  a  reducir   los  costes  de  explotación.  Podemos  entenderlo,  por  tanto,  como  un  incentivo  para   la  búsqueda  de  la  eficiencia  tecnológica  y  de  gestión.  

El  tercer  parámetro  a  tener  en  cuenta  es  la  incidencia  en  la  distribución  de  la  renta.  Un  repaso   del   sector   público   empresarial   en   los   países   desarrollados   nos   permite   ver   que   gran  parte  de  las  empresas  tienen  un  tamaño  importante  y  desarrollan  su  actividad  en  condiciones  de  ausencia  de   competencia.   Si   estos  mercados   fuesen  explotados  por  monopolios  privados  como   consecuencia   de   la   aplicación   del   principio   de   maximización   del   beneficio   nos  encontraríamos   con   subidas   considerables   de   precios   y   reducciones   en   las   cantidades  producidas.  El  hecho  de  ser  empresas  públicas  induce  por  tanto  a  una  redistribución  a  favor  de  los  consumidores  y  si  además  las  empresas  utilizan  inputs  nacionales,   los  mayores  niveles  de  

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producción   se   traducen   en   incrementos   en   la   actividad   y   en   la   renta   del   territorio   de  implantación.  

El  primero  de  los  efectos  se  da  en  el  caso  de  empresas  como  RENFE  o   las  compañías  públicas   de   transporte  metropolitano,   entre   cuyos   objetivos   se   encuentra   la   vertebración   e    integración   territorial   y   el   favorecer   la   movilidad   de   grupos   sociales   poco   favorecidos,   y   el  segundo  es  claramente  perceptible  en  casos  de  empresas  públicas  que  tienen  como  objetivo  mantener  la  actividad  y  la  renta  de  la  región  en  la  que  se  implantan  sus  centros  de  producción,  como  es  el  caso  el  sector  público  minero  en  Asturias  o  León,  del  naval  en  Galicia  o  Cádiz  o  del  automovilístico  en  Jaén,  entre  otros.    

Finalmente,   hay   que   considerar   los   efectos   sobre   distintos   agregados  macroeconómicos.  Como  ya  hemos  dicho  las  empresas  públicas  suelen  ser  empresas  de  gran  tamaño   en   sectores   estratégicos   por   lo   que,   por   ejemplo,   el   peso   de   su   gasto   de   inversión  tiene  efectos  sobre  la  demanda  agregada  nacional  y  el  PIB  (ferrocarriles,  aeropuertos,  etc.).  La  actividad  de  las  empresas  públicas  también  tiene  impacto  en  variables  como  el  salario.  El  alto  grado   de   afiliación   sindical   de   los   trabajadores   de   este   tipo   de   empresas   permite   negociar  sistemas   retributivos   muy   favorables   que   pueden   ser   utilizadas   como   ejemplo   en   otros  sectores  de  la  economía.    

Conflictos  entre  objetivos    

El   principal   problema   al   que   se   enfrenta   la   empresa   pública   es   la   existencia   de  conflictos  entre  los  diversos  parámetros  que  se  tienen  en  cuenta  al  definir  sus  objetivos.  Ello  obliga  a  identificar  una  prelación  o  cierto  grado  de  compromiso  entre  los  mismos.  Por  ejemplo,  cuando  se  decide  intervenir  en  una  industria  con  rendimientos  crecientes  a  escala  que  lleva  a  la   existencia   de   un   monopolio   natural,   la   búsqueda   de   la   eficiencia   asignativa   obliga   a  establecer  precios  según  su  coste  marginal,  lo  que  conlleva  producir  con  pérdidas.  En  este  caso  sería   absurdo   fijar   para   la   empresa,   junto   al   de   eficiencia,   un   objetivo   relacionado   con   la  rentabilidad.  

También  nos  podemos  encontrar  con  que  se  ha  creado  una  empresa  pública  (o  se  han  nacionalizado  empresas  privadas)  para  mejorar  la  distribución  de  la  renta  entre  los  territorios,  o   simplemente   para   no   empeorarla   (consecuencia   de   una   reducción   de   actividad).   En   este  sentido,   en   España   podríamos   hablar   del   sostenimiento   de   la  minería   asturiana   o   el   sector  automovilístico  en  Jaén.  Parece  claro  que  para  estas  empresas,  cuyo  principal  dificultad  estriba  en   producir   ineficientemente   (costes   por   encima   del  mercado),   sería   inviable   plantearles   su  funcionamiento  siguiendo  cánones  mínimamente  razonables  de  rentabilidad  o  de  eficiencia.    

Finalmente,   por   no   extendernos   más   en   el   tema,   ha   habido   ocasiones   en   que   la  consecución  de  determinados  objetivos  macroeconómicos,  como  el  control  del  déficit  público,  que  han  requerido  la  asunción  de  políticas  de  contención  del  gasto  que  a  su  vez  han  hecho  que  se   reduzcan   las   transferencias   que   recibían   las   empresas   públicas   para   acometer   sus  inversiones,   han   dejando   sin   utilidad   algunos   gastos   previos.   En   empresas   de   gran   tamaño,  como   habitualmente   han   sido   las   empresas   públicas   nacionales,   los   gastos   de   inversión  requieren   de   una   planificación   y   ejecución   en   varios   años,   por   lo   que   claramente   estas  actuaciones  implican  alejar  a  la  empresa  de  su  objetivo  de  eficiencia  tecnológica  y  de  gestión.  

El  control  de  la  empresa  pública  

Como  se  puede  deducir  de  lo  que  acabamos  de  señalar,  el  adecuado  funcionamiento  de   la   empresa   pública   requiere   de   una   clara   y   correcta   definición   de   sus   objetivos  acompañada,  como  no,  de  un  adecuado  sistema  de  control  que  obligue  a  su  cumplimiento.  Un  

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sistema   de   control   podemos   entenderlo,   grosso   modo,   como   un   conjunto   de   reglas   y  procedimientos  que  permite  alcanzar   la  consistencia  entre  preferencias  y  decisiones,  y  en  un  nivel   más   exigente   en   términos   económicos,   con   los   resultados   obtenidos   por   la   acción  empresarial.  

De   nuevo,   se   ponen   de   manifiesto   las   dificultades   inherentes   a   una   situación   de  relación  de  agencia.  El  gobierno  podría  optar  por  definir  un  sistema  de  control   riguroso  que  requiriese  de  la  justificación  documental  de  cada  decisión  adoptada  por  la  empresa.  Sin  duda  sería  un  sistema  costoso,  aunque  se  evitarían  los  riesgos  de  que  las  decisiones  adoptadas  por  la  empresa  no  se  correspondan  con  las  preferencias  definidas  por  el  Gobierno  para  la  creación  de  la  empresa  pública.  En  el  otro  extremo  nos  encontraríamos  con  un  sistema  descentralizado  en  la  toma  de  decisiones.  En  este  caso  los  costes  de  funcionamiento  serían  mínimos  pero  los  riesgos  de  no  correspondencia  con  los  fines  marcados  a  la  empresa  serían  máximos.  

La  creación  de  un  ente  del  tipo  empresa  pública  implica  una  elección  previa  entre  los  distintos  sistemas  de  organización  de   la  producción  pública:   la  creación  de  un  departamento  ministerial   con   una   organización   y   control   íntegramente   burocráticos;   la   creación   de   un  organismo  autónomo  en  el  que  se  mezclan  dosis  de  descentralización  en  la  toma  de  decisiones  con  organización  y  control  burocráticos;  y  la  creación  de  una  empresa  pública.  Si  se  opta  por  esta  última  implica  una  apuesta  por  la  descentralización  y  la  autonomía  y  por  un  control  que  se  practica   en   parte   por   la   vía   de   la   persuasión   (pérdida   de   confianza   en   la   dirección   de   la  empresa   si   no   actúa   según   las   directrices   marcadas   por   el   gobierno)   y   en   parte   por   otros  instrumentos  como  son  el  control  financiero,  la  definición  de  reglas  económicas  y  la  inspección  externa.    

El   control   financiero   aplicado   a   las   empresas   públicas   tiene   mucho   que   ver   con   la  forma   de   organización   de   la   misma,   sin   embargo   es   práctica   habitual   que   se   ciña  fundamentalmente   al   control   de   los   gastos   de   inversión,   ya   que   son   estos   los   normalmente  requieren   y   aglutinan   la   mayor   parte   de   los   préstamos   y   subvenciones   concedidas   por   el  gobierno   a   las   mismas.   En   ciertas   ocasiones   el   control   se   extiende   a   la   política   de  endeudamiento   seguida   por   la   empresa   pública,   fundamentalmente   la   que   se   deriva   de  déficits  de  gasto  corriente.  

Además  del  control   financiero  existe   la  posibilidad  de  definir  reglas  económicas.  Este  proceder  contribuye  de  manera  destacada  a  la  descentralización  en  la  toma  de  decisiones  por  parte   de   la   empresa,   al   permitir   un   mayor   nivel   de   autonomía,   y   suele   ser   un   elemento  incentivador  para  la  consecución  de  mayores  niveles  de  eficiencia  y  rentabilidad.  Dichas  reglas  pueden  ser:  fijar  precios  atendiendo  al  coste  marginal,  establecer  objetivos  financieros  anuales  o  plurianuales  (fijación  de  excedentes),  marcar  criterios  técnicos  para  la  asunción  de  proyectos  de  inversión  (valor  actual  neto,  tasa  interna  de  retorno,  análisis  coste-­‐beneficio),  etc.    

Finalmente   otro   sistema   de   control   es   la   inspección   o   auditoria   externa.   Según   su  procedencia   podremos   encontrarnos   con   inspecciones   realizadas   por   el   propio   gobierno,  realizadas  por  organismos  autónomos  como  puede  ser  el  Tribunal  de  Cuentas,    procedentes  de  comisiones  parlamentarias,  o  auditorias   realizadas  por  entidades  privadas  contratadas  por   la  propia  organización.  

 

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4.   Fuentes  de  financiación  de  las  empresas  públicas.  Sistemas  de  fijación  de  precios.  La  rentabilidad  de  la  empresa  pública.  

La  empresa  pública,  como  empresa  que  es,  debería  tener  como  fuentes  de  financiación  las   ordinarias   de   las   empresas   privadas.   Sin   embargo,   como   ya   hemos   visto   a   lo   largo   del  capítulo,   las   particularidades   que   derivan   de   su   carácter   público   producen   esquemas   de  valoración   alternativos   a   los   de   las   empresas   privadas   que   también   se   materializan   en   los  aspectos  financieros.  Así,  partiendo  del  sistema  tradicional  de  contabilización  pública  podemos  distinguir   entre   gastos   de   consumo,   aquellos   que   se   encargan   de   retribuir   los   medios   de  producción,  y  gastos  de  inversión,  los  dirigidos  a  la  renovación  y  ampliación  de  dichos  medios  de   producción.   Para   los   primeros,   los   de   consumo,   podemos   diferenciar   dos   fuentes   de  financiación.   Los   precios,   o   ingresos   por   ventas,   que   son   obtenidos   de   los   compradores   a  cambio  de  los  bienes  y  servicios  ofrecidos.  Y  las  transferencias,  ingresos  sin  contraprestación.  A  su   vez,   estas   pueden   ser   explicitas,   todos   aquellas   subvenciones   a   la   explotación   y  transferencias   corrientes   recibidas   por   la   empresa,   o   implícitas,   como   reducciones   o  exenciones  en   la   imposición   indirecta,   intereses  bonificados,  exenciones  en   la   tributación  de  los  beneficios  obtenidos,  etc.  

Los  gastos  de  inversión  pueden  ser  financiados  tanto  por  fondos  propios  como  ajenos.  Los   primeros   son   canalizados   a   través   del   ahorro   bruto   obtenido   por   la   empresa   y,   como  hemos   visto,   está  muy   condicionado   por   los   objetivos   exigidos   a   la   empresa.   Los   segundos  pueden  ser   tanto  públicos,   transferencias  de  capital  y  préstamos  realizados  por   instituciones  públicas,   como   privados,   préstamos   de   todo   tipo   obtenidos   de   instituciones   privadas.   En  muchas   ocasiones   la   financiación   exterior   obtenida   para   empresas   públicas   ha   tenido   cierta  importancia   en   el   marco   internacional,   unas   veces   como   muestra   del   respaldo   político   a  determinadas   actuaciones   nacionales   (créditos   del   Banco   Mundial   o   del   BEI),   en   otras  ocasiones  para  equilibrar  la  Balanza  de  Pagos  y  en  otras  simplemente  porque  se  obtenían  con  mayor  facilidad.  

Una   de   las  maneras  más   sencillas   de   poner   de  manifiesto   las   particularidades   en   la  financiación  de  las  empresas  públicas  es  recurrir  al  caso  de  la  fijación  de  precios  en  industrias  con   costes   decrecientes   (monopolio   natural),   ya   que   gran   parte   de   las   empresas   públicas  tienen  su  origen  en  este  tipo  de  fallo  de  mercado.    

En   un   monopolio   natural   la   dimensión   del   mercado   no   es   suficiente   para   que   el  equilibrio  del  mercado  se  alcance  en  el  tramo  creciente  de  la  curva  de  costes  medios.  De  este  modo,  la  primera  empresa  que  alcance  el  tamaño  necesario  de  planta  como  para  abastecer  a  todo  el  mercado  acabará  quedándose  con  el  mismo  al  completo.  El  problema  en  este  caso  es  que  si   la  empresa  sigue   la  regla  de  optimización  que  obliga  a  que  el  precio  se   iguale  al  coste  marginal,   irremediablemente   producirá   con   pérdidas.   En   el   siguiente   gráfico   podemos   ver  como  el  equilibrio  que  correspondería  a  esta   situación   sería  el   formado  por  un  precio  como  Pcom,  y  una  cantidad  intercambiada  de  producto  de  Qcom.  Las  pérdidas  se  corresponderían  con  al  área  del  rectángulo  que  hemos  denominado  C.  

Sin   embargo,   como   la   empresa   es   la   única   abastecedora   de   este   mercado   podría  explotar   su   situación   de   monopolio.   En   ese   caso   la   empresa   maximizadora   de   beneficios  seguirá   la   regla  de  optimización  que   iguala   el   ingreso  marginal   con   el   coste  marginal.   Como  podemos  ver  en  el  gráfico  el  monopolista  produciría  una  cantidad  como  Qmon  y  la  venderá  a  un  precio  Pmon.  En  esta  nueva  situación  la  empresa  obtendría  beneficios  (no  han  sido  identificados  en  el  gráfico  por  no  dificultar  más   la  visión  de   los  elementos  más   importantes)  y   la  sociedad  sufriría  una  pérdida  de  bienestar  provocada  por  la  explotación  de  este  mercado  en  condiciones  de  monopolio  equivalente  al  área  del  triángulo  A  (pérdida  de  peso  muerto).  

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La   solución   más   sencilla   a   esta   situación   de   pérdida   de   bienestar   social   es   la  nacionalización  de  la  industria,  ya  que  en  esta  situación  no  resultaría  efectiva  ninguna  medida  incentivadora  de  la  competencia  privada.  Adicionalmente,  si  el  sector  está  nacionalizado  y  se  sigue  la  regla  de  la  competencia  perfecta  para  la  búsqueda  del  equilibrio  del  mercado  (con  la  que   se   genera   el  mayor   bienestar   total   en   un  mercado),   las   pérdidas   serían   cuantiosas   y   se  perpetuarían  en  el  tiempo.  En  este  supuesto  una  solución  fácil  de  implementar  para  evitar  una  sangría   continua   de   recursos   sería   establecer   como   norma   de   comportamiento   igualar   el  precio  al  coste  medio,  de  forma  que  la  empresa  trabajaría  sin  pérdidas  (ni  beneficios).  En  esta  ocasión  la  pérdida  de  bienestar  se  correspondería  con  el  área  del  triángulo  B,  siendo  el  precio  al   que   se   vendería   el   producto   Pcme,   ligeramente   superior   al   correspondiente   al   de  competencia   perfecta,   y   la   cantidad   ofrecida   Qcme,   de   nuevo   ligeramente   inferior   a   la   de  competencia.  

 

 

 

 

Más   allá   de   estas   reglas   sencillas   en   relación   a   la   fijación   de   precios,   las   empresas  públicas   suelen   enfrentarse   a   tipos   de   producciones   y   demandas   con   características   muy  particulares   que   conllevan   el   empleo   de   sistemas   complejos   de   fijación   de   precios.   Así   es  posible  que  la  empresa  se  enfrente  a  demandas  del  tipo  pico-­‐valle,  en  las  que  se  puede  dividir  el  período  de  referencia  en  dos  subperíodos,  uno  en  el  que  se  concentra  un  porcentaje  muy  elevado  de  la  demanda  del  servicio  y  otro  en  el  que  prácticamente  no  se    consume  nada  del  mismo.  Ese  es  el  caso  del  suministro  de  energía  o  de  los  servicios  de  telecomunicaciones.  Una  solución   trivial   para   este   tipo   de   mercados   es   fijar   la   capacidad   productiva   según   las  características  de  la  demanda  pico  y  fijar  un  precio  para  esta  demanda  que  permita  financiar  el  stock  de  capital,  mientras  que  la  demanda  valle  se  atendería  a  un  precio  que  cubra  los  costes  variables.   Lo  normal,   sin  embargo,  es  que   la  capacidad  sea  determinada  por  ambos   tipos  de  

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demanda   y   que   las   reglas   de   fijación   de   precios   sean  más   complejas,   como   los   sistemas   de  precios  no  uniformes  o  los  llamados  precios  Ramsey.  

Los  precios  no  uniformes  son  comunes  en  las  economías  avanzadas.  El  más  sencillo  es  la   tarifa   en  dos  partes.  Una  de  ellas   será   fija   e   igual   a   todos   los   consumidores,   que   toma   la  forma   de   cuota   de   entrada   en   el   mercado   o   de   enganche   y   que   financia   los   costes   de  capacidad  o  fijos,  y  otra  variable  en  proporción  a  la  cantidad  consumida  por  cada  usuario.  En  España  este  sistema  es  común  en   la   tarificación  de   los  suministros  de  agua,  electricidad,  gas  natural,   etc.   En  determinadas  ocasiones,   cuando  el   coste  de   capacidad  es  muy  elevado,  hay  consumidores   que   no   pueden   hacer   frente   a   la   alícuota   asociada   a   los   costes   fijos.   Si   esta  situación   no   es   aceptable   por   razones   de   equidad   se   suelen   fijar   dos   tipos   de   tarifa:   una  primera,  para  los  grandes  consumidores  del  producto,  sería  una  tarifa  en  partes  en  la  que  se  diferenciaría  la  cuota  fija  y  la  cuota  variable,  y  una  segunda,  para  pequeños  consumidores,  con  un  precio  uniforme  que  se  calcula  teniendo  en  cuenta  tanto  los  costes  de  capacidad  como  los  de  explotación.  

Al  margen  de  los  ingresos  vía  precios,  y  dada  la  habitualidad  con  la  que  las  empresas  públicas  explotan  servicios  donde  se  cumplen  las  condiciones  técnicas  del  monopolio  natural  o  en  las  que  sus  producciones  responden  a  la  definición  de  bienes  preferentes  o  generadores  de  externalidades,  es  común  que  funcionen  con  pérdidas  y  por  tanto  en  su  financiación  cumplan  un   papel   destacado   las   transferencias   del   Gobierno   matriz.   El   problema   de   subvencionar  costes   de   producción   es   la   necesidad   de   establecer   estrictos   controles   de   gestión,   ya   que  aceptar   como   habitual   que   una   actividad   se   desarrolle   con   pérdidas   podría   incentivar   la  relajación  en  el  cumplimiento  de  los  objetivos  de  eficiencia  en  la  producción  (ineficiencia  X)  y  en  consecuencia  a  mayores  pérdidas.  Es  precisamente  esta  cuestión  la  que  obliga  a  plantear  la  conveniencia  de  incorporar  la  rentabilidad  como  objetivo  de  las  empresas  públicas.    

Al   respecto  hay  que  señalar  que  en   los  últimos  tiempos  han  prevalecido   las  posturas  defensoras  de   la  primacía  del  objetivo  de  rentabilidad  económica  sobre  cualquier  otro,  en  el  entendido  de  que   rentabilidad   implica  eficiencia.  Sin  embargo,   tal   como  se  ha  señalado  más  arriba  esa  asociación  no   sólo  no  es  automática   sino  que   incluso  en   las  actividades  donde   se  concentra   la  actividad  de   las  empresas  públicas  es  normal  que  existan  contradicciones  entre  ambas.   De   hecho   la   sintonía   sólo   se   da   en   mercados   donde   imperan   condiciones   de  competencia   perfecta,   donde   por   cierto   no   parece   razonable   que   proliferen   este   tipo   de  empresas.  Es  precisamente  esta  razón  la  que  lleva  a  la  conclusión  de  que  en  la  mayor  parte  de  las   empresas   públicas   prime   la   percepción   de   servicio   público   y   en   consecuencia   no   sea  determinante  la  rentabilidad.  

 

5.   Privatización  de  empresas  públicas  

La  privatización  de  empresas  públicas  es  un  tema  de  difícil  tratamiento  tanto  desde  un  punto  de  vista  teórico  como  aplicado,  dada  la  carga  de  juicios  de  valor  que  incorporan  muchos  de   los   razonamientos   que   se   utilizan   a   la   hora   de   tratar   la   cuestión.  Una  manera   razonable  desde  el  punto  de  vista  económico  para  acercarnos  al  tema  pasaría  por  definir  la  situación  que  determina   la   condición   pública   de   la   empresa,   para   a   continuación   entrar   en   las   ventajas   e  inconvenientes  de  la  privatización  de  la  misma.  

Con   carácter   general   la   organización   de   producción   se   puede   caracterizar   en   base   a  dos  parámetros:  fuente  de  financiación  y  el  carácter  público  o  privado  del  agente  organizador.  Combinando   ambos   elementos   nos   encontramos   con   las   cuatro   situaciones   recogidas   en   el  cuadro  siguiente.  

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Como   venimos   manifestando,   existen   múltiples   tipos   de   empresas   públicas,   es  evidente  que  para  el  caso  de  las  empresas  públicas  no  de  mercado  la  privatización  es  difícil  de  argumentar,  ya  que  en  realidad  se  trata  de  administraciones  públicas  organizadas  en  forma  de  empresas.   Para   las   empresas   públicas   de  mercado   la   cuestión   es   diferente.   Aquí   hablar   de  privatizar   no   implica   sustituir   la   fuente   de   financiación   sino   que   la   toma   de   decisiones   y   la  ejecución  de   las   tareas  de  organización  de   la  producción   sean  adoptadas  por  un  agente  con  carácter  público.    

Argumentos  a  favor  de  la  privatización  

Los   argumentos   a   favor   de   la   privatización  pueden   ser   de  múltiple   tipo.     En   algunos  casos   se   afirma   que   al   basarse   la   producción   de   las   empresas   públicas   en   decisiones   de  naturaleza   política   se   interfiere   en   la   asignación   productiva   del   mercado   (por   ejemplo   se  producen  barcos  cuando  por  la  estructura  de  costes  existente  la  producción  sería  inviable  en  el  mercado).  En  otros  casos  se  aduce  ineficiencia  X,  es  decir  que  las  empresas  públicas  producen  con  unos  costes  elevados  que  incrementan  los  precios  de  venta  y  reducen  tanto  la  cantidad  de  producto  ofrecida  como  el  bienestar  social.    

Un  segundo  de  grupo  de  argumentos  es  el  relacionado  con  cuestiones  financieras.  La  venta  de  una  empresa  pública  supone  para  el  Gobierno,  por  un   lado,   la  entrada  de  recursos  financieros  por  la  vía  de  la  venta  de  los  títulos,  y  por  otro,  la  eliminación  de  las  transferencias  destinadas   a   financiar   sus   inversiones.   Si   además   la   privatización   obliga   a   eliminar   las  subvenciones   corrientes  por   cuestiones  de   legislación  antimonopolio,   la   reducción  de   costes  para  el  Gobierno  puede  ser  importante.  Los  ingresos  de  capital  por  la  venta  de  la  empresa  y  la  reducción  de  subvenciones  puede  canalizarse  bien  a  la  reducción  del  nivel  de  endeudamiento  público,  bien  a  financiar  otros  bienes  y  servicios  o  bien  a  reducir  la  carga  impositiva.  

En   otras   ocasiones   se   han   utilizado   justificaciones   de   tipo   redistributivo,   como   por  ejemplo   aduciendo   que   la   privatización   es   un   instrumento   para   la   implantación   de   un  capitalismo   popular   que   contribuya   a   la   perpetuación   del   propio   sistema,   o   justificando   el  traspaso  de  la  propiedad  a  los  trabajadores  de  la  propia  empresa  argumentando  que  con  ello  se  garantiza  la  actividad  en  el  territorio.  

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Críticas  a  los  argumentos  utilizados  para  la  privatización  

Tan  numerosos  como   los  argumentos  utilizados  para  defender   la  privatización  de   las  empresas  públicas  son  las  críticas  a  dichos  argumentos.  

Comenzaremos   por   los   argumentos   redistributivos.   Se   suele   aducir   contra   el  argumento   del   capitalismo   popular   que   los   pequeños   y   medianos   ahorradores   suelen  perseguir  ganancias  especulativas  por   lo  que  a  medio  plazo   la  empresa  privatizada  estará  en  manos   de   los   grandes   ahorradores.   En   esta  misma   línea   se   argumenta   que   la   privatización  puede  provocar  una  redistribución  perversa  ya  que  al  valorarse  el  éxito  de  las  privatizaciones  en   función   a   la   cobertura   de   la   suscripción   de   sus   acciones,   los   gestores   encargados   de   la  privatización  tienden  a  sugerir  valores  para  dichas  acciones  inferiores  a  los  valores  reales  de  las  mismas,  y  así  garantizar  la  colocación  de  los  títulos.  De  este  modo  nos  encontramos  con  que  si  el  precio   fijado  para   las  acciones   se   sitúa  por  debajo  del   valor   real  de   la  empresa,   todos   los  ciudadanos,   a   través   de   la   pérdida   de   ingresos   públicos   que   este   hecho   supone,   estaremos  transfiriendo   renta   a   los   compradores   de   la   empresa.   Esta   transferencia   del   patrimonio  nacional   público   puede   ser   aún   más   perversa   si   los   compradores   de   la   empresa   son  extranjeros.  

La  principal  réplica  a  los  argumentos  relacionados  con  la  presencia  de  ineficiencias  en  las   empresas   públicas   la   encontramos   en   la   carencia   de   evidencias   que   demuestren   que   el  carácter   público   de   estas   empresas   produce   pérdidas   de   eficiencia.   Con   respecto   a   la  ineficiencia  X,   se  ha  observado  que   la  misma  está  presente  en  empresas  privadas  ya  que   su  origen  tiene  más  relación  con  el  tamaño  de  la  empresa  que  con  su  carácter  público  o  privado.  Así  mismo,  con  respecto  a  la  ineficiencia  asignativa  las  privatizaciones  realizadas  no  corroboran  que  el  carácter  público  de  la  empresa  sea  determinante.  Por  ejemplo,  en  el  caso  de  España,  ni  en   la   privatización   y   ruptura   del   monopolio   de   distribución   de   carburantes   ni   en   el   de   la  producción   y   distribución   eléctrica   han   dado   lugar   a   efectos   positivos   ni   en   los   precios  ofrecidos  ni  en  las  cantidades  provisionadas.    

Con  respecto  a  la  contribución  al  ahorro  público  de  la  privatización  pueden  evaluarse  dos   situaciones.   Por   una   parte,   cuando   la   empresa   está   funcionando   con   pérdidas   es  difícilmente   privatizable,   de   ahí   que   para   llevar   a   cabo   la   privatización   haya   que   adoptar  importantes   medidas   de   saneamiento   e   incluso   comprometerse   a   mantener   la   subvención  durante   un   determinado   período   de   tiempo   o   incluso   para   siempre,   con   lo   que   los   efectos  positivos   sobre   el   saldo   presupuestario   son   difícilmente   justificables.   Por   otra   parte,   si   la  empresa  está  produciendo  con  beneficios,  privatizar  significará  simplemente  obtener  ingresos  de   capital   hoy   a   cambio   de   renunciar   a   ingresos   corrientes   en   el   futuro.   Es   decir,   sustituir  déficit   de   hoy   por   déficit   de  mañana.   Finalmente,   resulta   obvio   que   cualquier   privatización  supone  obtener   ingresos  por  venta  de  patrimonio  y  en  consecuencia  descapitalizar  el   sector  público.  

Como  se  puede  observar  son  numerosos   los  argumentos  y  contraargumentos  que  se  pueden  encontrar  a  favor  y  en  contra  de  la  privatización  de  empresas  públicas.    No  obstante  se  pueden  extraer  algunas  ideas  que  guíen  razonablemente  cualquier  proceso  de  privatización.  La  primera  de  ellas,  que  por  obvia  no  debemos  dejar  de  citarla,  es   la  necesidad  de  no  fundar   la  

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decisión   por   dogmas   ideológicos   de   cualquier   tipo.   En   segundo   lugar,   hay   que   analizar   las  razones   que   justificaron   la   creación   de   la   empresa   pública   y   valorar   si   las   mismas,   u   otras  alternativas   sobrevenidas,   hacen   razonable  mantener   el   carácter   público   de   la   empresa.   En  tercer  lugar,  si  se  ha  tomado  la  decisión  de  privatizar  se  deberá  tener  en  cuenta  cuáles  son  los  objetivos  perseguidos  con  este  hecho  para  realizar  una  privatización  total  o  parcial.  Si  lo  que  se  pretende  es  primar  el  objetivo  de  rentabilidad  o  minorar  la  ineficiencia  X  (aunque  resulta  difícil  asumir  que  el  carácter  público  de  una  empresa  sea  relevante  en  este  aspecto),  se  deberá  optar  por  la  privatización  parcial.  Finalmente  habrá  que  realizar  un  análisis  exhaustivo  de  la  empresa  a   fin   de   definir   correctamente   el   precio   de   venta   de   las   acciones,   valorando   para   ello   con  acierto  la  situación  de  post-­‐privatización.    

 

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