Manual de Fiscalización Laboral.pdf

SOLUCIONES

LABORALES

FISCALIZACINLABORAL

MANUAL DE

Jorge Toyama MiyagusukuFernando Rodrguez Garca

MANUAL DE FISCALIZACIN LABORAL

Angamos Oeste 526-MirafloresLima 18-Per

Central Telefnica710-8900

www.solucioneslaborales.com.pe

Gaceta Jurdica S.A.

Impreso en:Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.

San Alberto 201Surquillo Lima 34Per

PARA JEFES DE RECURSOS HUMANOS, ASESORES LEGALES, ADMINISTRADORES Y GERENTES

SISTEMA INTEGRAL DE INFORMACIN

MANUAL DE FISCALIZACIN LABORAL

PRIMERA EDICINENERO 2014

3,720 ejemplares

Jorge Toyama Miyagusuku Fernando Rodrguez Garca

Gaceta Jurdica S.A.

PROHIBIDA SU REPRODUCCINTOTAL O PARCIAL

DERECHOS RESERVADOS D.LEG. N 822

HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LABIBLIOTECA NACIONAL DEL PER

2014-01211

LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED

ISBN: 978-612-311-116-8

REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL 31501221400062

DIAGRAMACIN DE CARTULAMartha Hidalgo Rivero

DIAGRAMACIN DE INTERIORESMiguel ngel Salinas Arica

5PRESENTACIN

Gracias a la generosa aceptacin del pblico podemos presentar una nueva edicin de este libro sobre fiscalizacin laboral. Nuestro agradeci-miento a todos ustedes por la confianza y por permitirnos compartir en esta ocasin una versin actualizada y con mayor contenido que nues-tros trabajos anteriores sobre la materia.

La fiscalizacin laboral ha tomado en los ltimos aos un rol pre-ponderante en la agenda del Estado. Los resultados saltan a la vista, ms que por el nmero de inspecciones y multas, por la actuacin genera-lizada del Ministerio de Trabajo y la creacin de una superintendencia especializada en temas laborales, la Superintendencia Nacional de Fis-calizacin Laboral: Sunafil.

Antes de la Sunafil, el sistema inspectivo era descentralizado, con menos de 400 inspectores (se requieren 2000 segn la OIT para cubrir la PEA peruana), distribuidos en las regiones (92 % de las regiones solo tienen mximo 5 inspectores), con regmenes laborales diferentes, suel-dos menores con relacin a otras entidades pblicas y sin una poltica unificada. Es cierto que el sistema inspectivo ha mejorado a tal punto que hoy se disputa con el Poder Judicial ser el mecanismo ideal de pre-sin y solucin de conflictos laborales: hay mayor capacitacin, buenas

Manual de fiscalizacin laboral

6

intenciones para mejorar el actual sistema, as como un cuerpo de inspec-tores que hace ms de una dcada no tena el mismo nivel de eficiencia.

La Sunafil es como la Sunat en materia laboral, es decir, la mxi-ma instancia nacional especializada en la prevencin y fiscalizacin la-boral que cuenta con un sistema integral que, antes que sancionar, bus-ca la conciliacin, la prevencin y asesora sobre el cumplimiento de las normas sociolaborales. Una de las novedades que se propone es el em-pleo de la inteligencia inspectiva para la fiscalizacin laboral, es de-cir, actuar con un modelo de gestin, con estrategia y planificacin. El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, que resolver todas las apelaciones contra las actuaciones inspectivas, tendr un rol determinante en la uni-ficacin de criterios inspectivos. Para ello, es clave que sea autnomo y est conformado por profesionales tcnicos que tengan diferentes orien-taciones para lograr que sea equilibrado.

En un pas en el cual el 75 % de la poblacin es informal o est en condicin de subempleo, las inspecciones deben antes que ser pu-nitivas orientarse a la persuasin y orientacin, concentrarse en sec-tores donde reina la informalidad (antes que en la gran empresa for-mal donde se registra el mayor ndice de cumplimiento), as como los temas que ms se incumplan en el pas (se debe privilegiar inspeccio-nes que busquen la inclusin en planillas o pagos de horas extras an-tes que interpretaciones sobre una norma jurdica que no concede ms beneficios al personal).

Por ello, en esta edicin incluimos una completa actualizacin so-bre la regulacin del sistema inspectivo de cara a las nuevas disposicio-nes de la Sunafil, as como comentarios a las recientes directivas y crite-rios establecidos por la autoridad inspectiva. Con ello, no pretendemos evitar la imposicin de sanciones a las empresas sino informar a los tra-bajadores, organizaciones sindicales y empleadores, sobre las implican-cias de los procedimientos inspectivos a efectos de que se garantice el respeto de los derechos de cada uno de ellos durante las fiscalizaciones.

7Jorge Toyama Miyagusuku / Fernando Rodrguez Garca

Queremos agradecer a los lectores de Soluciones Laborales por apostar y confiar en nosotros la edicin de este texto actualizado. Asi-mismo, agradecemos a los miembros del rea Laboral de Miranda & Amado Abogados y de Soluciones Laborales por ayudarnos a compren-der la dinmica inspectiva, as como el invalorable apoyo en este libro.

Finalmente, queremos agradecer de manera especial a Elmer Hua-mn Estrada quien ha tenido una participacin destacada en la actua-cin de este texto.

Jorge TOYAMA MIYAGUSUKUFernando RODRGUEZ GARCA

CAPTULO I

EL SISTEMA DE INSPECCIN

DEL TRABAJO

11

CAPTULO I

EL SISTEMA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

I. LA INSPECCIN DEL TRABAJO: ASPECTOS GENE- RALES

1. Por qu es importante la inspeccin del trabajo?

La inspeccin del trabajo constituye una funcin pblica, una res-ponsabilidad del Estado derivada del carcter social de este. As, el Es-tado asume el deber de fomentar el empleo a travs de la promocin de condiciones para el progreso social y econmico, las cuales debe mate-rializar no solo con la creacin de normas que regulen la relacin de de-pendencia propia del contrato de trabajo sino, incluso, con su participa-cin como garante del cumplimiento de dichas normas por medio de la implementacin de polticas de fiscalizacin del trabajo.

Ya en el siglo XIX, precisamente en el ao 1802, en Gran Bretaa surge la inspeccin del trabajo, al igual que la propia industrializacin, cuando el Parlamento aprueba una ley sobre la salvaguarda de la salud de los aprendices en las fbricas textiles y en otros sectores. El ao 1833, con la designacin de los cuatro primeros inspectores, quienes deban supervisar la duracin excesiva de la jornada de trabajo, se habla del na-cimiento de la inspeccin del trabajo propiamente dicha.


12

Debido a las deplorables condiciones en las que laboraban los tra-bajadores como consecuencia de la industrializacin de la poca, se em-pezaba a considerar a la inspeccin del trabajo como una responsabili-dad de los poderes pblicos, que requera la intervencin del Estado y una funcin ligada a la obligacin constitucional del Gobierno de pro-teger la integridad fsica de los trabajadores.

A lo largo del siglo XIX, la mayora de los pases europeos adop-t lentamente una legislacin que reflejaba el desarrollo de la industria, as como actitudes gubernamentales que denotaban una mayor sensibi-lidad social. En 1890, los representantes de quince Estados asistieron a una conferencia en Berln para adoptar las primeras normas interna-cionales del trabajo. La conferencia afirm que en cada Estado la legis-lacin deba ser supervisada por un nmero adecuado de funcionarios especialmente calificados, designados por los gobiernos e independien-tes tanto de los empleadores como de los trabajadores. Es as como en Gran Bretaa, Alemania y en diversos pases de Europa empezaron a designar inspectores.

Al finalizar la Primera Guerra Mundial y con la firma del Tratado de Versalles, nace la OIT, Organizacin Internacional de Trabajo, en cuya constitucin se exiga a todos los Estados miembros que deban estable-cer un sistema de inspeccin de trabajo.

Al trmino de la Segunda Guerra Mundial se emiti el Convenio 81 de la OIT sobre la inspeccin del trabajo (1947) y las correspondientes Recomendaciones 81, 82 y 85. Estas nuevas normas se elaboraron con una visin integral y hoy los principios sentados hace ms de cincuenta aos siguen siendo vlidos y pertinentes.

2. En cuntos pases hay un sistema de inspeccin del trabajo?

No se registra una data de los pases que tienen un sistema de ins-peccin estructurado y regulado, pero podemos indicar que son 144 los pases que hasta la fecha han ratificado el Convenio 81 de la OIT y, por lo tanto, cuentan con un sistema de inspeccin del trabajo que se ajusta o busca hacerlo a los parmetros mnimos internacionales, siendo estos:

13

Jorge Toyama Miyagusuku / Fernando Rodrguez Garca

Pas Fecha de ratifica-cin Pas Fecha de ratificacin

Albania 18/08/2004 Islas Salomn 06/08/1985

Alemania 14/06/1955 Israel 07/06/1955

Angola 04/06/1976 Italia 22/10/1952

Antigua y Barbuda 02/02/1983 Jamaica 26/12/1962

Arabia Saudita 15/06/1978 Japn 20/10/1953

Argelia 19/10/1962 Jordania 27/03/1969

Argentina 17/02/1955 Kazajstn 06/07/2001

Armenia 17/12/2004 Kenya 13/01/1964

Australia 24/06/1975 Kirguistn 26/07/2000

Austria 30/04/1949 Kuwait 23/11/1964

Azerbaiyn 09/08/2000 Lesotho 14/06/2001

Bahamas 25/05/1976 Letonia 25/07/1994

Bahrein 11/06/1981 Lbano 26/07/1962

Bangladesh 22/06/1972 Liberia 25/03/2003

Barbados 08/05/1967 Libia 27/05/1971

Belars 25/09/1995 Lituania 26/09/1994

Blgica 05/04/1957 Luxemburgo 03/03/1958

Belice 15/12/1983 Madagascar 21/12/1971

Benin 11/06/2001 Malasia 01/07/1963

Bolivia 15/11/1973 Malawi 22/03/1965

Bosnia y Herzegovina 02/06/1993 Mal 02/03/1964

Brasil 11/10/1989 Malta 04/01/1965

Bulgaria 29/12/1949 Marruecos 14/03/1958

Burkina Faso 21/05/1974 Mauricio 02/12/1969

Burundi 30/07/1971 Mauritania 08/11/1963

Cabo Verde 16/10/1979 Repblica de Moldova 12/08/1996

Camern 03/09/1962 Montenegro 03/06/2006

Centroafricana, Repblica

09/06/1964 Mozambique 06/06/1977

Chad 30/11/1965 Nger 09/01/1979

Checa, Repblica 16/03/2011 Nigeria 17/10/1960

Chipre 23/09/1960 Noruega 05/01/1949

Colombia 13/11/1967 Nueva Zelandia 30/11/1959

Comoras 23/10/1978 Pases Bajos 15/09/1951

Congo 26/11/1999 Pakistn 10/10/1953


14

Corea 09/12/1992 Panam 03/06/1958

Costa Rica 02/06/1960 Paraguay 28/08/1967

Cte dIvoire 05/06/1987 Per 01/02/1960

Croacia 08/10/1991 Polonia 02/06/1995

Cuba 07/09/1954 Portugal 12/02/1962

Congo 19/04/1968 Qatar 18/08/1976

Dinamarca 06/08/1958 Reino Unido 28/06/1949

Djibouti 03/08/1978 Rumania 06/06/1973

Dominica 28/02/1983 Rusia 02/07/1998

Repblica Dominicana 22/09/1953 Rwanda 02/12/1980

Ecuador 26/08/1975 San Vicente y las

Granadinas21/10/1998

Egipto 11/10/1956 Santo Tom y

Prncipe01/06/1982

El Salvador 15/06/1995 Senegal 22/10/1962

Emiratos rabes Unidos

27/05/1982 Serbia 24/11/2000

Eslovaquia 17/09/2009 Seychelles 28/10/2005

Eslovenia 29/05/1992 Sierra Leona 13/06/1961

Espaa 30/05/1960 Singapur 25/10/1965

Estonia 01/02/2005 Repblica rabe

de Siria26/07/1960

Ex Repblica Yugoslava de Macedonia

17/11/1991 Sri Lanka 03/04/1956

Fiji 28/05/2008 Sudfrica 20/06/2013

Finlandia 20/01/1950 Sudn 22/10/1970

Francia 16/12/1950 Suecia 25/11/1949

Gabn 17/07/1972 Suiza 13/07/1949

Ghana 02/07/1959 Suriname 15/06/1976

Granada 09/07/1979 Swazilandia 05/06/1981

Grecia 16/06/1955 Tanzana 30/01/1962

Guatemala 13/02/1952 Tayikistn 21/10/2009

Guinea 26/03/1959 Togo 30/03/2012

Guinea-Bissau 21/02/1977 Trinidad y Tabago 17/08/2007

Guyana 08/06/1966 Tnez 15/05/1957

Hait 31/03/1952 Turqua 05/03/1951

Honduras 06/05/1983 Ucrania 10/11/2004

Hungra 04/01/1994 Uganda 04/06/1963

15


India 07/04/1949 Uruguay 28/06/1973

Indonesia 29/01/2004 Venezuela 21/07/1967

Iraq 13/01/1951 Viet Nam 03/10/1994

Irlanda 16/06/1951 Yemen 29/07/1976

Islandia 24/03/2009 Zimbabwe 16/09/1993

3. En el Per qu normas regulan el sistema de inspeccin del trabajo?

En nuestro pas, la Constitucin Poltica del Per de 1993 se asien-ta en un modelo de Estado social de derecho basado en el respeto de los derechos sociales y laborales, el reforzamiento de la autoridad y el esta-blecimiento de una economa social de mercado, en la cual se permite la participacin del Estado en las reas de promocin del empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura(1). Adems, la Constitucin destaca que el trabajo es objeto de proteccin del Estado y ello importa su obligacin de tutelar y velar por el cumplimiento de los derechos y beneficios laborales(2).

Ahora bien, adicionalmente a las obligaciones de fomento y regu-lacin derivadas del texto constitucional, el Per debe reconocer y cum-plir las obligaciones derivadas de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, as como de los tratados y acuerdos internacionales que ha ratificado(3). En ese sentido, y de conformidad con el Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) N 81 ratificado por el Per mediante la Resolucin Legislativa N 13284 con fecha de regis-tro 1 de febrero de 1960, el Estado se obliga a mantener un Sistema de Inspeccin del Trabajo a efectos de velar por la proteccin de los dere-chos laborales.

El Convenio OIT 81, relativo a la inspeccin del trabajo en la in-dustria y el comercio, obliga a todos los pases que lo hayan ratificado no solo a mantener un Sistema de Inspeccin del Trabajo que vele por el

(1) Artculo 58 de la Constitucin Poltica del Per de 1993.(2) Artculo 22 de la Constitucin Poltica del Per de 1993.(3) Cuarta disposicin final y transitoria de la Constitucin de 1993.


16

cumplimiento de las disposiciones legales(4) relativas a las condiciones de trabajo y a la proteccin de los trabajadores en el ejercicio de su pro-fesin, sino tambin facilitar a las entidades empleadoras y a los traba-jadores informacin tcnica y asesoramiento sobre la manera ms efec-tiva de cumplir las disposiciones legales(5).

Por otro lado, en aplicacin del Convenio OIT 81, la autoridad cen-tral de la inspeccin del trabajo deber elaborar, publicar y comunicar a la Oficina Internacional de Trabajo un informe anual sobre el sistema de inspeccin en el cual se presenten los resultados de sus actividades, principalmente sobre los fundamentos legales de la inspeccin nacional del trabajo, la composicin y distribucin del personal de inspeccin, su mbito de competencia y sus actividades, as como sobre los accidentes laborales y los casos de enfermedad profesional. Ello con la finalidad de que dichos resultados puedan ser considerados en la implementacin de mejoras dentro del sistema de inspecciones.

Ahora bien, es importante sealar que las disposiciones contenidas en el Convenio OIT 81 no tienen por objeto imponer un sistema unifor-me de inspeccin del trabajo, sino que buscan sentar los principios de organizacin y funcionamiento que deben cimentar la inspeccin del trabajo en los pases que hayan suscrito el convenio, ello toda vez que los temas referidos a la vigilancia del cumplimiento de las normas la-borales ataen a todos los pases, ms ahora con el proceso de globali-zacin que se vive.

Adicionalmente a la Constitucin de 1993 y al Convenio OIT 81, nuestro Sistema de Inspeccin del Trabajo se encuentra regulado por la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo; la Ley N 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral

(4) Cuando nos referimos al cumplimiento de las disposiciones legales, debemos entender en sentido extenso, es decir, incluidas no solo las normas con rango de ley sino tambin las normas reglamentarias, las resoluciones, directivas, normas autnomas y, evidentemente, la Constitucin.

(5) Esta ltima obligacin ha sido reflejada en nuestro ordenamiento a travs de la implemen-tacin de las actuaciones inspectivas de consulta o asesoramiento tcnico.

17


(Sunafil, en adelante) y modifica la Ley N 28806, Ley General de Ins-peccin del Trabajo y la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Re-gionales; y el Reglamento de la Ley General de Inspeccin del Traba-jo, el Decreto Supremo N 019-2006-TR. Otras disposiciones normati-vas que completan la regulacin del Sistema de Inspeccin del Trabajo, son las Medidas Complementarias de Fortalecimiento del Sistema de Inspeccin Laboral a nivel nacional, aprobadas por el Decreto Supremo N 002-2007-TR; el Reglamento de la Carrera del Inspector del Trabajo, aprobado mediante el Decreto Supremo N 021-2007-TR; y el Regla-mento de Multas del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, aprobado por el Decreto Supremo N 012-2012-TR; y finalmente la Re-solucin Ministerial N 396-2008-TR, Reglamento para la difusin de los resultados de las inspecciones del trabajo.

Asimismo, existen normas de funcionamiento interno que son im-partidas por la autoridad central del Sistema de Inspeccin, es decir, por la Sunafil(6). Esta Autoridad Central ejerce las funciones de direccin, or-ganizacin, coordinacin, planificacin, seguimiento y control de la ac-tuacin y del funcionamiento del sistema de inspeccin a nivel nacional. Los instructivos, lineamientos y directivas generales o especficas que hasta la fecha ha emitido la Direccin General de Inspeccin del Traba-jo han tenido como finalidad impartir pautas concretas respecto a temas especficos, estableciendo criterios tcnicos y/o precisando la competen-cia de la actuacin de la inspeccin del trabajo siendo estos de cumpli-miento obligatorio por parte de los funcionarios y servidores de la ins-peccin del trabajo. En los prximos captulos desarrollaremos, adems de la regulacin legal sobre el sistema inspectivo, las directivas nacio-nales y lineamientos que han sido emitidos por la Direccin General de Inspeccin del Trabajo, las cuales han sido emitidas antes de que em-piece a funcionar la Sunafil.

(6) Antes de la Sunafil, este papel lo asuma la Direccin General de Inspeccin del Trabajo (DGIT) del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo,


18

II. LA SUPERINTENDENCIA DE FISCALIZACIN LABORAL (SUNAFIL)

Antes de la Sunafil, el sistema inspectivo era descentralizado, con menos de 400 inspectores (se requieren 2000 segn la OIT para cubrir la PEA peruana), distribuidos en las regiones (92 % de las regiones solo tienen como mximo cinco inspectores), con regmenes labora-les diferentes, sueldos menores en relacin a otras entidades pblicas y sin una poltica unificada. Es cierto que el sistema inspectivo ha me-jorado a tal punto que hoy disputa al Poder Judicial ser el mecanismo ideal de presin y solucin de conflictos laborales, hay mayor capaci-tacin, buenas intenciones para mejorar el actual sistema, as como un cuerpo de inspectores que hace ms de una dcada no tena el mismo nivel de eficiencia.

La Sunafil es como la Sunat en materia laboral, es decir, la mxi-ma instancia nacional especializada en la prevencin y fiscalizacin la-boral pero que especialmente tenga un sistema integral que, antes que sancionar, busque la conciliacin, la prevencin y asesora sobre el cum-plimiento de las normas laborales. Una de las novedades que se propone es el empleo de la inteligencia inspectiva para la fiscalizacin laboral, es decir, actuar con un modelo de gestin, con estrategia y planificacin. El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, que resolver todas las apelacio-nes contra las actuaciones inspectivas, tendr un rol determinante en la unificacin de criterios inspectivos. Para ello, es clave que sea autno-mo y est conformado por profesionales tcnicos que tengan diferentes orientaciones para lograr que sea equilibrado.

En un pas donde tres cuartas partes de la poblacin es informal o est en condicin de subempleo, las inspecciones, antes que punitivas, deben encaminarse a la persuasin y orientacin, concentrarse en secto-res donde reina la informalidad (antes que la gran empresa formal don-de se registra el mayor ndice de cumplimiento), as como a los temas que ms se incumplan en el pas (se debe privilegiar inspecciones que busquen la inclusin en planillas o pagos de horas extras antes que in-terpretaciones sobre una norma jurdica que no concede ms beneficios al personal).

19


1. Antecedentes y creacin

1.1.CulessonlosantecedentesorgnicosdelaSunafil?

El antecedente orgnico ms cercano a la Sunafil vendra a ser la Direccin General de Inspeccin del Trabajo, rgano de lnea del Sec-tor Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE).

De acuerdo al artculo 57 del Reglamento de Organizacin y Fun-ciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, aprobado por Decreto Supremo N 004-2010-TR, la Direccin General de Inspeccin del Trabajo fue el ente rector del Sistema Funcional de la Inspeccin del Trabajo, teniendo a su cargo todo lo relacionado a la aprobacin y ejecu-cin de las polticas y/o normativas en materia inspectiva, as como res-pecto de la supervisin de la normativa sociolaboral y de procedimien-to en la misma materia.

En ese sentido, la Direccin General de Inspeccin del Trabajo se encargaba de brindar las pautas y/o directrices de actuacin inspectiva y de centralizar la informacin recaudada mediante la supervisin y fis-calizacin del trabajo realizado en materia inspectiva de las distintas Di-recciones Regionales de Trabajo y Promocin del Empleo a nivel nacio-nal, las cuales realizaban inspecciones de trabajo a travs de sus Direc-ciones de Inspeccin del Trabajo, jefaturas zonales o quienes ejercan funciones inspectivas en determinado mbito regional.

Por lo tanto, cabe resaltar que cada una de las Direcciones Regio-nales de Trabajo y Promocin del Empleo contaba con competencia ins-pectiva en su respectivo mbito regional, lo cual no solo inclua lo rela-cionado a la realizacin de actuaciones inspectivas, tanto de fiscalizacin como de orientacin, sino tambin respecto al desarrollo de los proce-dimientos administrativos que se pudieran iniciar ante la imposicin de un acta administrativa por parte del inspector del trabajo.

1.2.QumotivalacreacindelaSunafil?

Respecto a las circunstancias y/o razones que motivaron la crea-cin de la Sunafil, resulta pertinente la revisin del Proyecto de Ley


20

N 538/2011-PE, Proyecto de la Ley que crea la Sunafil - Inspecciones y modifica la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo, que justifica su propuesta en un estudio realizado al Sistema Funcional de Inspeccin del Trabajo actual, en el cual se indicaba lo siguiente:

a) La capacidad operativa inspectiva y los medios necesarios para tal fin, de las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Traba-jo y Promocin del Empleo, se consideran:

(i) Insuficientes, al existir un desequilibrio entre servidores pblicos de la carrera del inspector del trabajo y las em-presas registradas en las Planillas Electrnicas del MTPE.

(ii) Desproporcionados, debido a que el nmero de inspec-tores de cada Direccin y/o Gerencia Regional de Trabajo y Promocin del Empleo no se condice con la cantidad de trabajadores de las empresas sujetas a inspeccin, ni con respecto al nmero de rdenes de inspeccin generadas.

(iii) Inconclusos, por la no implementacin de las Inspeccio-nes regionales de trabajo a nivel nacional.

(iv) Desviados jurdica, tcnica y administrativamente, en razn a la contratacin de inspectores mediante contrato administrativo de servicios (CAS), locacin de servicios y designacin de servidores pblicos como inspectores aje-nos a la carrera del inspector del trabajo; las limitaciones en la centralizacin de la informacin provenientes de los distintos mbitos regionales; y en el no otorgamiento de pasajes, viticos, movilidad, entre otros gastos por comi-sin de servicios a los inspectores auxiliares destacados.

b) Por lo tanto, se considera que no existe un fortalecimiento de los principios ordenadores que rigen el Sistema de Inspeccin del Trabajo.

c) Resulta necesario y urgente ampliar la cobertura de la inspec-cin del trabajo a fin de llegar a una mayor poblacin asalaria-da formal e informal, lo cual incluya a los empleadores en un

21


nivel orientador (actuaciones de consulta o de asesoramiento tcnico).

d) No se cuenta con un sistema de control y seguimiento de las multas en trmite de ejecucin por la ejecutora coactiva u otro, generndose un desgobierno en este nivel.

e) Inexistencia de evaluacin de gestin respecto a los resultados obtenidos por cada Direccin y/o Gerencia Regional de Traba-jo y Promocin del Empleo.

Estas razones habran llevado a considerar que la creacin e imple-mentacin de la Sunafil, como ente rector del Sistema Funcional de Ins-peccin del Trabajo que centraliza la mayor parte de las competencias en materia inspectiva, sera la estrategia ms adecuada para fortalecer el sistema y asegurar su eficacia a nivel nacional, considerando el poco desarrollo logrado por las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Tra-bajo y Promocin del Empleo en materia inspectiva, cuya competencia la ejercan de manera autnoma.

1.3. Qu normas sustentan la creacin e implementacin de la Sunafil?

La Sunafil fue creada mediante la Ley N 29981, publicada el da 15 de enero del ao 2013. Esta Ley, a su vez, modific la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo, y la Ley N 27867, Ley Orgni-ca de Gobiernos Regionales.

Por ahora, las normas mencionadas, junto al Decreto Supremo N 019-2006-TR, que aprueba el Reglamento de la Ley General de Ins-peccin del Trabajo, el Decreto Supremo N 021-2007-TR, que aprueba el Reglamento de la Carrera del Inspector del Trabajo, y el Decreto Le-gislativo N 910 seran los instrumentos normativos que regulan la Su-nafil; en la medida que al haber sido aplicables al antiguo Sistema Fun-cional de Inspeccin del Trabajo, y al no haberse derogado expresa o t-citamente, continuaran rigindose para esta nueva entidad, adecundose al nuevo Sistema Funcional de Inspeccin del Trabajo.


22

Asimismo, mediante el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N 007-2013-TR, se esta-blece su estructura orgnica y las funciones de sus rganos y unidades orgnicas, quedando pendiente la aprobacin del Texto nico de Pro-cedimientos Administrativo (TUPA) de la entidad.

1.4. Cul es el cambio de esquema de la inspeccin del trabajo quesepretendeconlaimplementacindelaSunafil?

En primer lugar, cabe sealar que casi toda la regulacin estable-cida en la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo, y su Reglamento continuarn vigentes y regirn para la Sunafil, salvo por al-gunos cambios dados por la Ley N 29981, Ley que crea la Sunafil, los cuales se enfocan principalmente en el esquema del Sistema Funcional de la Inspeccin del Trabajo y en lo relativo a los montos de las multas a imponerse.

Acerca de los cambios en el esquema del Sistema Funcional de la Inspeccin del Trabajo, uno de los ms relevantes se da respecto a la transferencia de los rganos, unidades orgnicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, referidos a la supervisin y fiscali-zacin del cumplimiento de la normativa laboral, a la Sunafil.

Asimismo, la Sunafil asumir parte relevante de las competencias de las Direcciones y/o Gerencias de Trabajo y Promocin del Empleo, por lo que estas dejarn de tener la autonoma total respecto al desarro-llo de las actuaciones inspectivas y los procedimientos administrativos en su respectivo mbito regional. Es as que la Sunafil se considerar como un organismo tcnico-normativo especializado, adscrito al Mi-nisterio de Trabajo y Promocin del Empleo, que concentrar la or-ganizacin y ejecucin de lo relacionado en materia inspectiva, con lo cual pretende superar las carencias mencionadas en el numeral 1.2 del presente captulo. En buena cuenta, la Sunafil es el ente rector de la inspeccin laboral en el pas con excepcin de las microempresas, cuya fiscalizacin se quedar en las regiones.

23


1.5.CulserelmbitodecompetenciadelaSunafil?

La Sunafil, como nueva autoridad central y ente rector del Sistema de Inspeccin del Trabajo, desarrollar y ejecutar todas las funciones establecidas en el artculo 3 de la Ley N 28806, Ley General de Inspec-cin del Trabajo. Sin embargo, tales funciones no podr llevarlas a cabo con respecto a las microempresas, como se ver en el siguiente numeral.

Cabe mencionar que la Sunafil ser primera, segunda y tercera ins-tancia en los procedimientos sancionadores que le corresponda conocer, imponiendo las sanciones econmicas que correspondan, de acuerdo a su mbito de competencia. La tercera instancia estar a cargo del Tribu-nal de Fiscalizacin Laboral, a travs del recurso de revisin que esta-r habilitado para determinadas materias, del que se har mencin ms adelante en este captulo.

Para esta tarea se contar con intendencias regionales que depen-dern jerrquicamente de la Superintendencia, las cuales realizarn las labores relacionadas a las actuaciones inspectivas y a los procedimien-tos sancionadores en su mbito regional.

2. Competenciafiscalizadorade losgobiernosregionalesy laSunafil

2.1.ConlaentradaenvigenciadelaSunafil,respectoaqutipodeempresastienencompetenciaenmateriadefiscalizacinlaboral los gobiernos regionales?

Con la promulgacin en el diario oficial El Peruano de la Ley N 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (Sunafil), modifica la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo, y la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, se estableci que los gobiernos regionales desarrollan y ejecutan, den-tro de su respectivo mbito territorial, todas las funciones y competen-cias sealadas en el artculo 3 de la Ley N 28806, Ley General de Ins-peccin del Trabajo, con relacin a las microempresas, sean formales o no y de acuerdo a cmo lo defina el reglamento, en concordancia con


24

las polticas y planes nacionales y sectoriales, as como con las normas que emita el ente rector del sistema funcional.

Sin embargo, esta competencia de los gobiernos regionales para fis-calizar nicamente a las microempresas an no entrara en vigencia has-ta que entre en funcionamiento la Sunafil y hasta que termine el proceso de transferencias de competencias. As, se estableci mediante el Decre-to Supremo N 003-2013-TR, Decreto Supremo que precisa la transfe-rencia de competencias y los plazos de vigencia contenidos en la Ley N 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (Sunafil), publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de mayo de 2013, en donde se estableci que el Ministerio de Trabajo y Promo-cin del Empleo y los Gobiernos Regionales mantienen su competen-cia en materia de inspeccin del trabajo sobre las pequeas, medianas y grandes empresas hasta la transferencia de competencias.

Ahora bien, el 27 de diciembre del 2013 se ha publicado en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo N 015-2013-TR, Decreto Supre-mo que precisa el ejercicio de la funcin inspectiva de trabajo de los go-biernos regionales, en donde se define sobre qu tipo de empresas ejercer su funcin fiscalizadora tanto los gobiernos regionales como la Sunafil.

2.2.Culesladefinicindemicroempresaqueserfiscalizadapor los gobiernos regionales?

Ser considerada como microempresa sujeta a fiscalizacin por los gobiernos regionales al empleador que cuenta con entre uno (1) y diez (10) trabajadores registrados en la planilla electrnica, creada por De-creto Supremo N 018-2007-TR y sus normas modificatorias y comple-mentarias. Esta definicin comprende a las microempresas formales y no formales.

Asimismo, a efectos de determinar qu empleadores son micro-empresas, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo elabora un listado de microempresas que se encuentran en el mbito de compe-tencia de los gobiernos regionales, considerando el promedio de traba-jadores registrados en la Planilla Electrnica en los doce (12) ltimos

25


meses anteriores al 30 de junio de cada ao. Dicho listado se aprobar mediante resolucin ministerial que ser publicada a ms tardar el 31 de agosto de cada ao, surtir efectos en el ao fiscal siguiente al de su publicacin y ser publicada en el portal del Ministerio de Traba-jo y Promocin del Empleo (); al ser una nor-ma de organizacin de las competencias del sistema inspectivo ser irrecurrible.

2.3. Entonces, cul ser la competencia en materia de inspeccin deltrabajodelaSunafil?

La Sunafil ejerce la labor inspectiva de trabajo respecto de todos los empleadores no comprendidos en la definicin establecida para la microempresa que hemos detallado en la pregunta anterior. Es decir, la Sunafil fiscalizar a toda empresa que no sea microempresa (sean for-males o no formales), esto es, solo a las empresas que cuenten con ms de diez (10) trabajadores registrados en la Planilla Electrnica, creada por Decreto Supremo N 018-2007-TR y sus normas modificatorias y complementarias.

2.4.CmosecalificaryremitirnlasdenunciasentrelaSunafil y los gobiernos regionales?

Las Intendencias Regionales de la Sunafil y los gobiernos regiona-les determinarn su competencia para conocer una denuncia en un pla-zo mximo de cinco (5) das hbiles contados desde la interposicin de la denuncia. Transcurrido ese plazo, y de advertirse la falta de compe-tencia para conocer la denuncia, esta se remitir a la autoridad compe-tente en un plazo mximo de dos (2) das hbiles, con conocimiento del denunciante.

2.5.CmosesolucionarnlosconflictosdecompetenciaentreSunafilylosgobiernosregionales?

El Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo es el que re-solver los conflictos de competencia positivos o negativos que, den-tro del Sistema de Inspeccin del Trabajo, pudieran suscitarse entre las


26

Intendencias Regionales de la Sunafil y los gobiernos regionales, o en-tre estos ltimos entre s.

2.6.Quocurrirencasodequeseproduzcalamodificacindelnmero de trabajadores en las empresas inspeccionadas?

La modificacin del nmero de trabajadores en las empresas ins-peccionadas, sucedida luego de determinada la competencia de acuerdo a lo sealado en las preguntas anteriores (entre la Sunafil y los gobier-nos regionales), no altera la competencia inicialmente determinada, aun cuando el procedimiento inspectivo se encuentre en la etapa del proce-dimiento administrativo sancionador.

3. OrganizacindelaSunafil

3.1.CmoseorganizalaSunafil?

La Sunafil de acuerdo a lo establecido en su Reglamento de Orga-nizacin y Funciones (ROF), aprobado por Decreto Supremo N 007-2013-TR, se organizar de la siguiente manera:

a) Alta direccin.- Que comprende tanto al Consejo Directivo, al Despacho del Superintendente y a la Secretara General.

b) rgano resolutivo.- Tribunal de Fiscalizacin Laboral.

c) rgano de Control Institucional.

d) rganos de asesoramiento.- Que comprende a la Oficina de Asesora Jurdica y a la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto.

e) rganos de apoyo.- Que comprende a la Oficina General de Administracin y a la Oficina General de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones.

f) rganos de lnea.- Que comprende a la Intendencia Nacio-nal de Inteligencia Inspectiva, a la Intendencia Nacional de

27


Prevencin y Asesora y a la Intendencia Nacional de Super-visin del Sistema Inspectivo.

g) rganos desconcentrados.- Que comprende a la Intendencia de Lima Metropolitana y a las intendencias regionales.

ORGANIZACIN BSICA DE LA SUNAFIL

Consejo Directivo

Tribunal deFiscalizacin Laboral

Superintendencia

Secretara General

Intendencias Regionales

3.2. Qu es el Consejo Directivo?

El Consejo Directivo es el rgano mximo de la Sunafil que, junto al Despacho del Superintendente y la Secretara General, forman parte de la Alta direccin de la entidad. Se le considera responsable de la di-reccin de la Sunafil y de la aprobacin de sus polticas institucionales, entre otras funciones.

Este rgano est conformado por seis miembros, entre los cuales se encuentran los siguientes:

a) Dos (02) representantes del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, uno de los cuales es el superintendente, quien lo preside.

b) Un representante de la Superintendencia Nacional de Admi-nistracin Tributaria (Sunat).


28

c) Un representante de la Presidencia del Consejo de Mministros a propuesta de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Ser-vir).

d) Un representante del Seguro Social de Salud (EsSalud).

e) Un representante designado por la Asamblea Nacional de Go-biernos Regionales.

Los miembros del Consejo sern designados por un periodo de tres aos, mediante resolucin suprema refrendada por el Ministerio de Tra-bajo y Promocin del Empleo.

Cabe sealar que en el numeral 9.2 del artculo 9 de la Ley N 29981, Ley que crea la Sunafil, se establecen las causales de vacancia de los miembros del Consejo, los cuales de ser removidos debern ser reem-plazados por la entidad a la que representan.

3.3. Qu funciones tiene el Consejo Directivo?

Entre las funciones del Consejo Directivo establecidas en el artculo 9 del ROF de la Sunafil, se encuentran las siguientes:

a) Aprobar la poltica, planes y estrategias institucionales concor-dantes con los lineamientos tcnicos del sector (Trabajo), en-tre los cuales se encuentra el Plan Estratgico Institucional y el Plan Operativo Institucional.

b) Velar por el cumplimiento de sus objetivos y metas.

c) Aprobar los planes y presupuestos institucionales con arreglo a las polticas del sector.

d) Aprobar la propuesta de implementacin o desactivacin de rganos desconcentrados de la Sunafil.

e) Evaluar el desempeo y resultados de gestin de la Sunafil.

f) Emitir resoluciones en el mbito de su competencia.

29


g) Aprobar el Reglamento Interno de Funcionamiento del Con-sejo Directivo.

h) Las dems funciones que le seale la ley o establezca su regla-mento.

3.4. Quin es el Superintendente?

El Superintendente es la mxima autoridad ejecutiva de la Suna-fil, siendo tambin el titular del pliego presupuestal de la entidad. Cabe mencionar que el Superintendente puede delegar en los empleados de confianza y servidores pblicos de la entidad facultades y atribuciones que no sean privativas de su funcin.

El cargo se mantiene por un periodo de tres aos, pudiendo ser re-novada su designacin por un periodo adicional. La designacin del Su-perintendente se da a travs de resolucin suprema, a propuesta del Mi-nistro de Trabajo y Promocin del Empleo.

Los requisitos para ser designado como Superintendente se encuen-tran establecidos en el artculo 13 de la Ley N 29981, Ley que crea la Sunafil.

3.5. Qu funciones tiene el superintendente?

De acuerdo a lo sealado en el artculo 11 del ROF de la Sunafil, el superintendente tiene las siguientes funciones:

a) Representar a la Superintendencia.

b) Ejecutar las polticas en materia de inspeccin del trabajo.

c) Aprobar las normas de regulacin de funcionamiento interno.

d) Conducir, a travs del Secretario General, el manejo adminis-trativo institucional.

e) Cumplir y hacer cumplir los acuerdos del Consejo Directivo.

f) Designar y remover a los directivos de la Sunafil.


30

g) Proponer al Consejo Directivo la implementacin o desactiva-cin de rganos desconcentrados para el mejor cumplimiento de sus fines.

h) Suscribir convenios de gestin con los gobiernos regionales en materias de su competencia.

i) Dirigir a los rganos de la Sunafil en la ejecucin de las pol-ticas institucionales en materia de inspeccin del trabajo.

j) Revisar y someter al Consejo Directivo los resultados de la gestin.

k) Informar semestralmente a los consejos regionales de trabajo, los resultados de gestin del conjunto del Sistema de Inspec-cin del Trabajo, en el mbito regional.

l) Establecer mecanismos de coordinacin con los gobiernos re-gionales dentro del mbito de su competencia.

m) Coordinar y sostener reuniones de trabajo peridicas con los gobiernos regionales y gobiernos locales.

n) Dirigir a los rganos de la Sunafil en la implementacin y eje-cucin de los acuerdos del Consejo Directivo.

o) Proponer al Consejo Directivo las polticas, planes y estrategias institucionales, as como el presupuesto para su aprobacin.

p) Proponer al Consejo Directivo el Plan Estratgico Institucio-nal y el Plan Operativo Institucional.

q) Aprobar las resoluciones en el mbito de su competencia o por funciones delegadas por el Consejo Directivo.

r) Aprobar los Planes Anuales de Inspeccin del Trabajo, Preven-cin y Asesora, Promocin y Difusin y Supervisin del Sis-tema de Inspeccin del Trabajo.

31


s) Presentar ante el Consejo Directivo las memorias e informes anuales conforme a lo dispuesto en el Convenio N 81 de la OIT.

t) Suscribir convenios de cooperacin tcnica con instituciones pblicas y/o privadas, nacionales e internacionales.

u) Suscribir convenios de articulacin y coordinacin intersecto-riales e intergubernamentales.

v) Emitir criterios tcnicos legales sobre la aplicacin de la nor-mativa sobre inspeccin del trabajo.

w) Aprobar los documentos de gestin institucional, conforme a la normativa vigente.

x) Ejercer las dems atribuciones y facultades inherentes a su car-go, de acuerdo a las leyes sobre su materia.

3.6. Quin es el Secretario General?

El Secretario General es la mxima autoridad administrativa de la Sunafil, siendo el nexo de coordinacin entre los rganos de la Alta Di-reccin y los rganos de administracin interna. Asimismo, asiste al Su-perintendente en los aspectos administrativos, de comunicacin social y relaciones pblicas de la entidad.

3.7. Qu funciones tiene la Secretara General?

De acuerdo a lo sealado en el artculo 13 del ROF de la Sunafil, la Secretara General tiene las siguientes funciones:

a) Dirigir y supervisar la marcha administrativa de la Sunafil.

b) Asesorar a la Alta Direccin en materia de su competencia.

c) Coordinar y supervisar administrativamente a los rganos de administracin interna, en el marco de la normativa vigente.


32

d) Proponer a la Superintendencia el Presupuesto Anual, el Plan Estratgico Institucional, el Plan Operativo Institucional, el ba-lance general, los estados financieros, la memoria anual de la institucin para la gestin de aprobacin ante el Consejo Di-rectivo.

e) Coordinar y supervisar la ejecucin presupuestas de la entidad.

f) Proponer a la Superintendencia la aprobacin y modificacin de la estructura orgnica y documentos de gestin de la Suna-fil.

g) Supervisar la actualizacin permanente del portal institucional y del Portal de Transparencia de la Sunafil.

h) Administrar el proceso de trmite documentario, la gestin de los archivos y la provisin de a informacin.

i) Supervisar las acciones relacionadas con el acceso a la infor-macin pblica de la entidad, en el marco de la normativa vi-gente.

j) Proponer y ejecutar las polticas de prensa, relaciones pbli-cas, protocolo e imagen institucional de la Sunafil.

k) Las dems funciones que le asigne el Superintendente, en el mbito de su competencia.

3.8.CulessonlosrganosdelneadelaSunafil?

Los rganos de lnea de la Sunafil son los siguientes:

a) La Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva.

b) La Intendencia Nacional de Prevencin y Asesora.

c) La Intendencia Nacional de Supervisin del Sistema Ins- pectivo.

33


3.9. Cules son las funciones de la Intendencia Nacional de In-teligencia Inspectiva?

La Intendencia Nacional de Inteligencia lnspectiva es un rgano con autoridad tcnico-normativa a nivel nacional, responsable de ela-borar y proponer la poltica institucional en materia de inspeccin del trabajo, as como los planes, normas y reglamentos; emite directivas, li-neamientos y mecanismos, y establece los procedimientos en el marco de sus competencias.

Asimismo, recopila, analiza y sistematiza informacin necesaria que permita realizar estudios e investigaciones especializadas para la mejo-ra continua del Sistema de Inspeccin del Trabajo.

Sus funciones son las siguientes:

a. Formular y proponer la poltica institucional en materia de ins-peccin del trabajo, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales.

b. Formular y proponer los planes institucionales en materia de inspeccin del trabajo, en el marco de los planes nacionales y sectoriales.

c. Formular y proponer las normas, lineamientos tcnicos, direc-tivas, mecanismos y procedimientos que rigen el Sistema de Inspeccin del Trabajo.

d. Promover la armonizacin de los planes nacionales y regiona-les de inspeccin del trabajo.

e. Administrar, sistematizar y analizar la base de datos del Siste-ma de Inspeccin del Trabajo proveniente del mbito nacional y regional.

f. Recopilar y analizar la informacin proveniente del mbito na-cional, regional y local para la mejora continua del Sistema de Inspeccin del Trabajo.


34

g. Realizar y actualizar estadsticas, estudios especializados e in-vestigaciones en materia de inspeccin del trabajo.

h. Elaborar y proponer el Plan Nacional Anual de Inspeccin del Trabajo.

i. Elaborar y proponer las memorias e informes anuales confor-me a lo dispuesto en el Convenio 81 de la OIT, en coordina-cin con los dems rganos de lnea y rganos desconcentra-dos de la Sunafil.

j. Administrar la nmina de peritos y tcnicos debidamente cali-ficados para la colaboracin con el Sistema de Inspeccin del Trabajo.

k. Determinar las reas temticas sensibles que requieran la con-formacin de equipos especializados de inspectores de trabajo.

l. Emitir opinin tcnica sobre propuestas normativas y tcnicas en el mbito de su competencia.

m. Las dems funciones que le asigne la Superintendencia en el mbito de su competencia.

3.10. Cules son las funciones de la Intendencia Nacional Pre-vencin y Asesora?

La Intendencia Nacional de Prevencin y Asesora es responsa-ble de fomentar una cultura de prevencin y cumplimiento del ordena-miento jurdico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, as como orientar a la ciudadana sobre los servicios que presta la inspec-cin del trabajo.

Depende jerrquicamente de la Superintendencia y tiene las si-guientes funciones:

a. Formular y proponer las directivas, mecanismos y procedimien-tos para el cumplimiento de sus funciones en el mbito de su competencia, en coordinacin con la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva.

35


b. Elaborar el Plan Anual de Prevencin y Asesora a nivel nacio-nal.

c. Implementar programas de difusin y capacitacin del Siste-ma de Inspeccin del Trabajo.

d. Coordinar con los rganos desconcentrados la ejecucin y cum-plimiento de las acciones de promocin del Sistema de Inspec-cin del Trabajo, as como la mejora continua de la atencin a la ciudadana.

e. Formular y proponer el Plan de Promocin y Difusin del Sis-tema de Inspeccin del Trabajo.

f. Planificar charlas, seminarios, conferencias y otros, dirigidos a los ciudadanos, relacionados con el sentido y alcance de las normas que rigen el servicio de inspeccin del trabajo.

g. Elaborar el contenido de los programas y material informativo de orientacin y de apoyo para la atencin al ciudadano.

h. Proponer los estndares de calidad y otros que sean relevantes para el funcionamiento eficiente de los servicios de atencin al ciudadano.

i. Formular la implementacin de sistemas, modelos, mecanis-mos y procedimientos de atencin de consultas, denuncias, re-clamos y sugerencias a nivel nacional en materia de inspeccin del trabajo.

j. Las dems funciones que le asigne la Superintendencia, en el mbito de su competencia.

3.11. Cules son las funciones de la Intendencia de Supervisin del Sistema Inspectivo?

La Intendencia Nacional de Supervisin del Sistema Inspectivo, es responsable de supervisar y evaluar el cumplimiento de las polticas, planes, programas y proyectos institucionales as como los procesos en materia de inspeccin del trabajo.


36

Depende jerrquicamente de la Superintendencia y tiene como fun-ciones las siguientes:

a. Formular y proponer las directivas, mecanismos y procedimien-tos para el cumplimiento de sus funciones en el mbito de su competencia, en coordinacin con la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva.

b. Elaborar el Plan Anual de Supervisin del Sistema de Inspec-cin del Trabajo.

c. Realizar la supervisin a los distintos niveles del Sistema de Inspeccin del Trabajo.

d. Revisar y evaluar los procedimientos administrativos conclui-dos de las actuaciones inspectivas y del procedimiento sancio-nador, en el marco de sus competencias, a nivel nacional.

e. Supervisar y evaluar el cumplimiento de las polticas, planes, programas y proyectos institucionales as como los procesos en materia de inspeccin del trabajo, en el mbito nacional y regional, adoptando las medidas correspondientes.

f. Informar a la Alta Direccin los resultados de la supervisin y evaluacin del cumplimiento de las polticas y planes institu-cionales, efectuada a los distintos niveles del Sistema de Ins-peccin del Trabajo.

g. Supervisar el uso de los recursos transferidos a los gobiernos regionales.

h. Las dems funciones que le asigne la Superintendencia, en el mbito de su competencia.

4. La Intendencia de Lima Metropolitana

4.1. Qu funciones tiene la Intendencia de Lima Metropolitana?

La Intendencia de Lima Metropolitana es un rgano desconcentra-do encargado, dentro de su mbito territorial, de dirigir y supervisar la

37


programacin, desarrollo y ejecucin de las actuaciones inspectivas de fiscalizacin, orientacin y asistencia tcnica, as como, supervisar los procedimientos sancionadores.

Tiene a su cargo las acciones relativas a los diferentes sistemas ad-ministrativos para su normal funcionamiento, en coordinacin con los r-ganos de administracin interna de la Sunafil.

El Intendente de Lima Metropolitana resuelve en segunda instan-cia el procedimiento administrativo sancionador, as como los recursos de queja por denegatoria de recurso de apelacin.

Dependen jerrquicamente del Despacho del Superintendente.

La Intendencia de Lima Metropolitana tiene las siguientes funciones:

a. Ejecutar las polticas, planes y normas institucionales.

b. Proponer las directivas, mecanismos y procedimientos para el cumplimiento de sus funciones, en el mbito de su competen-cia, en coordinacin con la Intendencia Nacional de Inteligen-cia Inspectiva.

c. Velar por el funcionamiento del Sistema de Inspeccin del Tra-bajo en el mbito de su competencia.

d. Supervisar la ejecucin del Plan Nacional Anual de Inspeccin del Trabajo en el mbito de su competencia, y cuando corres-ponda coordinar con la instancia respectiva.

e. Conducir los registros de carcter administrativo para la generacin de informacin y estadstica sobre inspeccin del trabajo.

f. Dirigir, planificar, ejecutar y supervisar las acciones relativas a los diferentes sistemas administrativos para el normal fun-cionamiento de la intendencia, en coordinacin con los rga-nos de administracin interna de la Sunafil.


38

g. Elevar al Tribunal de Fiscalizacin Laboral los recursos de re-visin.

h. Supervisar la ejecucin, en el mbito territorial correspon-diente, de las acciones relativas a multas y cobranza coactiva, conforme a las normas pertinentes de la materia, y reportarla informacin correspondiente a la Oficina General de Admi-nistracin.

i. Administrar el archivo de la documentacin generada por la Intendencia.

j. Remitir a los rganos de la Sunafil la informacin que le sea requerida y otras que sean de su competencia.

k. Ejecutar el Plan de Promocin y Difusin del Sistema de Ins-peccin del Trabajo y, cuando corresponda, coordina con la instancia respectiva.

l. Remitir informacin al Ministerio Pblico sobre la presunta existencia de ilcitos penales que se adviertan durante el de-sarrollo de las actuaciones inspectivas, as como en el trmite del procedimiento sancionador.

m. Gestionar ante la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspec-tiva la designacin de peritos requeridos para las actuaciones inspectivas.

n. Cumplir los estndares de calidad y otros que sean relevantes para el funcionamiento eficiente de los servicios de atencin al ciudadano.

o. Ejecutar campaas de difusin de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, en coordinacin con la In-tendencia Nacional de Prevencin y Asesora, y cuando corres-ponda, coordina con la instancia respectiva.

p. Las dems funciones que le asigne el Superintendente, en el mbito de su competencia.

39


4.2. Cul es la estructura de la Intendencia de Lima Metropoli-tana?

La Intendencia de Lima Metropolitana, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con las siguientes unidades orgnicas:

1. Sub Intendencia Administrativa.

2. Sub Intendencia de Actuacin Inspectiva.

3. Sub Intendencia de Resolucin.

4.3. Cules son las funciones de la Sub Intendencia Administra-tiva?

La Sub Intendencia Administrativa es la unidad orgnica encarga-da de ejecutar las acciones relativas a los diferentes sistemas adminis-trativos para el normal funcionamiento de la Intendencia. Tiene las si-guientes funciones:

a. Ejecutar las acciones relativas a multas y cobranza coactiva, conforme a las normas pertinentes de la materia.

b. Cautelar y organizar el archivo de la documentacin generada por la Intendencia.

c. Colaborar en las campaas de difusin de la normativa socio-laboral y de seguridad y salud en el trabajo, a travs del apoyo logstico para la organizacin de talleres y seminarios.

d. Recopilar y elaborar la informacin que le sea requerida y otras, por los rganos de la Sunafil, que le sean de su competencia.

e. Aplicar los estndares de atencin y otros que sean relevantes para el funcionamiento eficiente de los servicios de atencin al ciudadano.

f. Las dems funciones que le asigne la Intendencia de Lima Me-tropolitana, en el mbito de su competencia.


40

4.4. Cules son las funciones de la Sub Intendencia de Actuacin Inspectiva?

La Sub Intendencia de Actuacin Inspectiva es la unidad orgnica encargada de la programacin y ejecucin de las actuaciones inspecti-vas. Tiene las siguientes funciones:

a. Ejecutar el Plan Nacional Anual de Inspeccin del Trabajo, en el mbito de su competencia.

b. Planificar y supervisar la ejecucin de las actuaciones inspec-tivas a fin de garantizar el cumplimiento de la normativa so-ciolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

c. Formular directivas, mecanismos y procedimientos para el cumplimiento de sus funciones, en el mbito de su competen-cia, en coordinacin con la Intendencia Nacional de Inteligen-cia Inspectiva.

d. Calificar las denuncias presentadas por incumplimiento de nor-mas sociolaborales y seguridad y salud en el trabajo.

e. Emitir la orden de inspeccin, designando al inspector o equi-po de inspeccin actuante.

f. Recopilar y elaborar la informacin que le sea requerida y otras, por los rganos de la Sunafil, que le sean de su competencia.

g. Establecer los equipos de inspeccin especializados, por reas funcionales, materiales o por sectores de actividad econmi-ca, de acuerdo a las necesidades de funcionamiento de la In-tendencia.

h. Las dems funciones que le asigne la Intendencia de Lima Me-tropolitana, en el mbito de su competencia.

4.5. Cules son las funciones de la Sub Intendencia de Resolu-cin?

La Sub Intendencia de Resolucin es la unidad orgnica encarga-da del procedimiento sancionador.

41


El Sub Intendente de Resolucin resuelve, en primera instancia, el procedimiento administrativo sancionador, y emite resoluciones y otros actos administrativos en el marco de sus competencias y en concordan-cia con la normativa vigente. Tiene las siguientes funciones:

a. Iniciar y conducir el procedimiento administrativo sancionador.

b. Elevar a la Intendencia de Lima Metropolitana los recursos de apelacin que se interpongan contra las resoluciones de prime-ra instancia del procedimiento administrativo sancionador.

c. Remitir las resoluciones de multas consentidas y confirmadas para el trmite correspondiente.

d. Recopilar y elaborar la informacin que le sea requerida y otras, por los rganos de la Sunafil, que le sean de su competencia.

e. Las dems funciones que le asigne la Intendencia de Lima Me-tropolitana, en el mbito de su competencia.

5. Las Intendencias Regionales

5.1. Qu son las Intendencias Regionales?

Las Intendencias Regionales son rganos desconcentrados encar-gados, dentro de su mbito territorial, de dirigir y supervisar la progra-macin, desarrollo y ejecucin de las actuaciones inspectivas de fisca-lizacin, orientacin y asistencia tcnica; as como, supervisar los pro-cedimientos sancionadores.

Tienen a su cargo las acciones relativas a los diferentes sistemas administrativos para el normal funcionamiento de las Intendencias Re-gionales, en coordinacin con los rganos de administracin interna de la Sunafil.

Los Intendentes Regionales resuelven en segunda instancia el pro-cedimiento administrativo sancionador, as como los recursos de queja por denegatoria de recurso de apelacin.

Dependen jerrquicamente del Despacho del Superintendente.


42

5.2. Qu funciones tienen las Intendencias Regionales?

De acuerdo a lo sealado en el artculo 44 del ROF de la Sunafil, las Intendencias Regionales cumplen las siguientes funciones:

a. Ejecutar las polticas, planes y normas institucionales.

b. Proponer las directivas, mecanismos y procedimientos para el cumplimiento de sus funciones en el mbito de su competen-cia, en coordinacin con la Intendencia Nacional de Inteligen-cia Inspectiva.

c. Velar por el funcionamiento del Sistema de Inspeccin del Tra-bajo, en el mbito de su competencia.

d. Supervisar la ejecucin del Plan Nacional Anual de Inspeccin del Trabajo en el mbito de su competencia, y cuando corres-ponda coordinar con los gobiernos regionales.

e. Conducir los registros de carcter administrativo para la genera-cin de informacin y estadstica sobre inspeccin del trabajo.

f. Dirigir, planificar, ejecutar y supervisar las acciones relativas a los diferentes sistemas administrativos para el normal fun-cionamiento de la Intendencia Regional, en coordinacin con los rganos de administracin interna de la Sunafil.

g. Elevar al Tribunal de Fiscalizacin Laboral los recursos de re-visin.

h. Supervisar la ejecucin, en el mbito territorial correspondiente, de las acciones relativas a multas y cobranza coactiva, confor-me a las normas pertinentes de la materia y reportar informa-cin correspondiente a la Oficina General de Administracin.

i. Administrar el archivo de la documentacin generada por la Intendencia Regional.

43


j. Remitir a los rganos de la Sunafil la informacin que le sea requerida y otras que le sean de su competencia.

k. Ejecutar el Plan de Promocin y Difusin del Sistema de Ins-peccin del Trabajo y, cuando corresponda, coordinar con los gobiernos regionales.

l. Remitir informacin al Ministerio Pblico sobre la presunta existencia de ilcitos penales que se adviertan durante el de-sarrollo de las actuaciones inspectivas, as como en el trmite del procedimiento sancionador.

m. Gestionar ante la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspec-tiva la designacin de peritos requeridos para las actuaciones inspectivas.

n. Cumplir los estndares de calidad y otros que sean relevantes para el funcionamiento eficiente de los servicios de atencin al ciudadano.

o. Ejecutar campaas de difusin de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, en coordinacin con la In-tendencia Nacional de Prevencin y Asesora, y cuando corres-ponda, coordinar con los gobiernos regionales.

p. Las dems funciones que le asigne el Superintendente, en el mbito de su competencia.

5.3. Cul ser la estructura de las Intendencias Regionales?

Las Intendencias Regionales, para el cumplimiento de sus funcio-nes, cuentan con las siguientes unidades orgnicas:

1. Sub Intendencia Administrativa.

2. Sub Intendencia de Actuacin Inspectiva.

3. Sub Intendencia de Resolucin.

4. Zonales de Trabajo.


44

5.4. Cules son las funciones de las Zonales de Trabajo?

Las Zonales de Trabajo son unidades orgnicas encargadas de las funciones de programar, desarrollar y ejecutar las actuaciones inspecti-vas de fiscalizacin, orientacin y asistencia tcnica, as como conducir el procedimiento administrativo sancionador en primera instancia, en el mbito de su competencia.

5.5. Cules seran las Intendencias Regionales que existiran en nuestro pas?

La Sunafil podr contar con veinticinco (25) Intendencias Regio-nales que corresponden al mbito de cada regin, siendo las siguientes:

Intendencia Regional de Amazonas

Intendencia Regional de ncash

Intendencia Regional de Apurmac

Intendencia Regional de Arequipa

Intendencia Regional de Ayacucho

Intendencia Regional de Cajamarca

Intendencia Regional de Callao

Intendencia Regional de Cusco

Intendencia Regional de Huancavelica

Intendencia Regional de Hunuco

Intendencia Regional de Ica

Intendencia Regional de Junn

Intendencia Regional de La Libertad

Intendencia Regional de Lambayeque

Intendencia Regional de Lima

45


Intendencia Regional de Loreto

Intendencia Regional de Madre de Dios

Intendencia Regional de Moquegua

Intendencia Regional de Pasco

Intendencia Regional de Piura

Intendencia Regional de Puno

Intendencia Regional de San Martn

Intendencia Regional de Tacna

Intendencia Regional de Tumbes

Intendencia Regional de Ucayali.

6. ElTribunaldeFiscalizacinLaboral

6.1.QueselTribunaldeFiscalizacinLaboral?

El Tribunal de Fiscalizacin Laboral es un rgano resolutivo en ltima instancia administrativa con competencia sobre todo el terri-torio nacional para conocer los procedimientos sancionadores en los que se haya interpuesto el recurso de revisin. Cabe destacar que, sin perjuicio de que el Tribunal de Fiscalizacin Laboral se encuentre dentro de la estructura orgnica de la Sunafil, este rgano cuenta con plena independencia tcnica para resolver las materias de su compe-tencia. De alguna manera puede equipararse a las funciones que cum-plen el Tribunal Fiscal, el Tribunal de Defensa de la Competencia de Indecopi, etc.

Se considera que su actuacin es excepcional en la medida que el recurso de revisin solo podr ser interpuesto ante pronunciamientos y/o resoluciones de segunda instancia administrativa firmes, siempre y cuando se d alguna de las causales establecidas taxativamente en el Reglamento.


46

El Tribunal de Fiscalizacin Laboral lo conformarn tres vocales elegidos mediante concurso pblico; los cuales sern designados por re-solucin suprema, refrendada por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Los vocales cumplirn funciones durante tres aos, reno-vables por un periodo adicional, debiendo permanecer en el cargo hasta que sean nombrados los nuevos integrantes.

Se considera que los requisitos(7) para ser designado vocal de Tri-bunal de Fiscalizacin Laboral deberan verificarse en la etapa corres-pondiente del concurso pblico, al que los aspirantes a ser vocales se-rn sometidos.

6.2.CuleslacompetenciadelTribunaldeFiscalizacinLabo-ral?

Como se mencion en prrafos precedentes, el Tribunal de Fiscali-zacin Laboral es competente para conocer los procedimientos sancio-nadores que, cumpliendo con alguna de las causales de admisin taxati-vamente establecidas en el Reglamento respectivo, hayan sido elevados mediante recurso de revisin. Esta competencia se da a nivel nacional a travs de salas adicionales establecidas en determinados mbitos re-gionales.

6.3.QufuncionestieneelTribunaldeFiscalizacinLaboral?

El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, segn el artculo 17 del ROF de la Sunafil, tiene las siguientes funciones:

a) Resolver en ltima instancia administrativa, en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposicin del recurso de revisin.

b) Expedir resoluciones que constituyen precedentes de observan-cia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin bajo su competencia.

(7) Tales requisitos se encuentran en el artculo 16 de la Ley N 29981.

47


c) Expedir acuerdos plenarios que establezcan criterios y dispo-siciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia.

d) Otras funciones establecidas en la ley y normas reglamenta-rias.

6.4. Qu efectos tienen las resoluciones del Tribunal de Fiscali-zacinLaboral?

El primer efecto de una resolucin del Tribunal de Fiscalizacin La-boral es que, mediante su expedicin, se considera agotada la va admi-nistrativa. De igual manera, se agotar la va administrativa con el pro-nunciamiento en segunda instancia respecto del cual no sea posible in-terponer recurso de revisin por no cumplir con ninguna de las causales de admisin. Es as que una vez agotada la va administrativa quedara expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.

Asimismo, otro efecto importante de las resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalizacin Laboral es que estas podran considerarse como precedentes de observancia obligatoria, tambin llamados prece-dentes administrativos inspectivos.

6.5.ElTribunaldeFiscalizacinLaboralserunrganocen-tralizado?

No. De acuerdo al ltimo prrafo del artculo 15 de la Ley N 29981, Ley que crea la Sunafil y el artculo 18 del ROF de la Sunafil, a travs de un decreto supremo se podr autorizar la creacin de salas adicionales, fijando la correspondiente sede y jurisdiccin en las que se desplegarn las competencias del Tribunal de Fiscalizacin Laboral.

De esta manera es que se asegura el desarrollo y ejecucin de las funciones del Tribunal de Fiscalizacin Laboral en todo el territorio nacional, distribuyndose de mejor manera la carga de expedientes a resolver y facilitando el acceso a este rgano resolutivo por parte de los administrados.


48

7. El precedente administrativo inspectivo

7.1. Qu es el precedente administrativo inspectivo?

En primer lugar, debe indicarse que el precedente administrativo o precedente de observancia obligatoria se encuentra regulado en el ar-tculo VI del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444, Ley del Procedi-miento Administrativo General. As como, en materia inspectiva, la Ley N 29981, en su artculo 15, hace mencin a la funcin del Tribunal de Fiscalizacin Laboral de expedir resoluciones que tengan carcter de precedente de observancia obligatoria, configurando as el precedente administrativo inspectivo.

Como precedente administrativo o precedente de observancia obli-gatoria habra que entender a aquel acto administrativo firme que dicta-do para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigin-doles seguir un contenido similar para casos similares(8).

Por lo tanto, el precedente administrativo inspectivo vendra a ser un criterio establecido por el Tribunal de Fiscalizacin Laboral que, como rgano competente en ltima instancia de los procedimientos sanciona-dores en materia inspectiva, expide una resolucin administrativa con-siderada como un acto administrativo firme, es decir, sin posibilidad de ser impugnado, ante un caso concreto. Tal criterio se dara tras una in-terpretacin expresa y con carcter general de la legislacin en materia inspectiva, dotando al criterio de carcter normativo. Por lo tanto, resul-tara coherente el uso del mismo criterio para la resolucin de otros ca-sos con caractersticas similares al antes resuelto. Resumiendo, lo que se da es una aplicacin de la misma resolucin a casos similares debido al carcter normativo del precedente vinculante.

Cabe resaltar el carcter obligatorio de la aplicacin de los prece-dentes administrativos por parte de las entidades administrativas ante

(8) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9 edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 105.

49


casos similares, siendo posible, incluso, la invocacin de los admi-nistrados o terceros de estos precedentes ante la entidad que los emi-ti, a fin de que resuelva determinado procedimiento sancionador de acuerdo a los criterios establecidos. Por lo tanto, una vez establecido un precedente administrativo, todas las instancias que resuelvan pro-cedimientos sancionadores en materia inspectiva deben respetarlo y aplicarlo, de ser el caso.

7.2. Cundo procedera el precedente administrativo inspectivo?

El Tribunal de Fiscalizacin Laboral podr establecer un preceden-te administrativo inspectivo cuando concurran las siguientes exigencias:

- Se interponga vlidamente el recurso de revisin a la resolu-cin de segunda instancia expedida en el marco de un proce-dimiento sancionador en materia inspectiva, de acuerdo a las causales establecidas en el respectivo Reglamento.

- El criterio arribado por el Tribunal de Fiscalizacin Laboral se d respecto a situaciones jurdicas no reglamentadas, en tanto el precedente administrativo no se manifiesta ante el ejerci-cio de potestades regladas, pues estas no pueden crear ningu-na fuente ante existencia de normas que fundamentan la de-cisin, pues solo hay aplicacin de normas positivas(9). Ello implica que el precedente administrativo, al establecerse como una fuente del procedimiento administrativo(10), tiene carcter normativo, por lo que debe tratar materias que no se encuen-tren reguladas, pues de lo contrario podra darse una doble re-gulacin respecto a un mismo supuesto de hecho.

(9) FIORINI, Bartolom. Derecho Administrativo. Tomo I, p. 73.(10) Ver el literal 2.8 del numeral 2 del artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444, Ley

del Procedimiento Administrativo General, en el que se regula al precedente administrativo como fuente del procedimiento administrativo.


50

7.3. Cules son las ventajas de contar con precedentes adminis-trativos inspectivos?

Las ventajas de contar con un Sistema de Inspeccin del Trabajo que permita establecer precedentes administrativos seran, entre otras, las siguientes:

- En primer lugar, un sistema de precedentes vinculantes permi-te el cumplimiento de una serie de principios de nuestro orde-namiento jurdico tales como: el principio de seguridad jurdi-ca, principio de predictibilidad y principio de igualdad ante la ley. Ello implicara que los administrados, de ser el caso, ten-dran la seguridad de cmo resolver las diferentes instancias competentes en materia inspectiva, lo cual evitara arbitrarie-dades y abuso de derechos por parte de la Administracin, lo cual, a su vez, mejorara la relacin entre la Administracin y el administrado.

- La uniformizacin de criterios dara como resultado la exis-tencia de una suerte de jurisprudencia en materia inspectiva, mejorando la normativa referente a la inspeccin del trabajo. Por lo tanto, se daran pautas determinadas que podran resul-tar tiles para el anlisis y fundamentacin de las actas de in-fraccin emitidas por los inspectores de Trabajo; mejorando la actuacin de los inspectores al dirigir su razonamiento en un mismo sentido.

- Cubrira vacos no regulados por las normas relativas a la ins-peccin del trabajo.

51


III. SISTEMA DE INSPECCIN DE TRABAJO Y PRINCIPIOS QUE RIGEN EL SISTEMA INSPECTIVO

1. Cmo est integrada la estructura orgnica del sistema de inspeccin del trabajo?

La estructura de la inspeccin del trabajo est integrada por la Su-perintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (Sunafil) que acta como autoridad central en materia de inspeccin del trabajo, y por las Intendencias Regionales que dependen funcional y tcnicamente de di-cha autoridad central. Adicionalmente, se cuenta con el Tribunal de Fis-calizacin Laboral, que ser la entidad que resuelva en ltima instancia los recursos de revisin que se presenten.

Asimismo, los gobiernos regionales, en el marco de las funciones establecidas en el artculo 48, literal f), de la Ley N 27867, Ley Org-nica de Gobiernos Regionales, continuarn desarrollando y ejecutando, dentro de su respectivo mbito territorial, todas las funciones y compe-tencias que le corresponden a Sunafil con relacin a las microempresas, sean formales o no y de acuerdo a cmo lo defina la norma reglamenta-ria correspondiente, en concordancia con las polticas y planes naciona-les y sectoriales, as como con las normas que emita la Sunafil.

Con carcter general, los inspectores del trabajo y los equipos de inspeccin ejercen sus funciones en el mbito territorial al que extien-da su competencia la Superintendencia Regional a la que pertenecen.

Para garantizar el adecuado funcionamiento del Sistema de Ins-peccin del Trabajo, la autoridad central podr disponer la realizacin de actuaciones fuera de los lmites territoriales del rgano territorial de destino, ya fuera mediante la agregacin temporal de inspectores a otra inspeccin territorial o mediante la asignacin de actuaciones inspectivas sobre empresas o sectores con actividad en el territorio de ms de una regin.


52

2. Cmo est compuesto el Sistema de Inspeccin del Trabajo?

El Sistema de Inspeccin del Trabajo se encuentra compuesto por dos procedimientos: el inspectivo y el sancionador.

En el procedimiento inspectivo se realizan las diligencias previas de investigacin, comprobacin e inspeccin con el objeto de verificar el cumplimiento de las normas sociolaborales, es decir, la normativa labo-ral, de prevencin de riesgos laborales, colocacin, empleo, trabajo in-fantil, promocin del empleo y formacin para el trabajo, seguridad so-cial, migracin y trabajo de extranjeros, y cuantas otras materias le sean atribuidas, as como apreciar la concurrencia de infracciones que justifi-quen el inicio del procedimiento sancionador mediante la emisin de un acta de infraccin que contendr una propuesta de sancin.

En el procedimiento sancionador, en cambio, se atribuyen las respec-tivas sanciones sobre la base de las infracciones sealadas en el acta de in-fraccin, procediendo a sancionar efectivamente al sujeto inspeccionado.

Dichos procedimientos son distintos entre s y se regulan por sus propios principios. Incluso, la autoridad que conduce la fase instructo-ra o inspectiva es distinta a la que decide la aplicacin de la sancin.

3. Cules son los principios que rigen nuestro sistema de ins-peccin del trabajo?

La Ley General de Inspeccin del Trabajo ha optado por desarrollar principios ordenadores propios tanto para el funcionamiento y la actua-cin del sistema de inspeccin del trabajo y los servidores que la inte-gran como para el procedimiento sancionador.

As, actualmente, el funcionamiento y la actuacin del sistema de inspeccin del trabajo, as como de los servidores que lo integran, se encuentran regidos por los principios de legalidad, primaca de la reali-dad, imparcialidad y objetividad, eficacia, celeridad, equidad, autonoma tcnica y funcional, jerarqua, unidad de funcin y de actuacin, con-fidencialidad, lealtad, probidad, sigilo profesional y honestidad, siendo estos tres ltimos recogidos tambin por el Ttulo Preliminar de la Ley

53


de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444. No obstan-te, esta lista de principios no es cerrada, ya que pueden aplicarse otros principios generales que rigen el desarrollo del Derecho Administrativo sancionador en general.

Es importante sealar que los referidos principios no solo deben ser observados por los inspectores de trabajo sino, incluso, por los sujetos fiscalizados y por los trabajadores. Ello toda vez que tanto el empleador como el trabajador tienen la posibilidad de denunciar su inobservancia ante la Autoridad Administrativa de Trabajo, dando lugar a las sancio-nes administrativas correspondientes y, de ser el caso, las acciones pe-nales a las que hubiera a lugar; por ejemplo, en materia de la autoridad de trabajo, si un inspector de trabajo divulga informacin que ha obte-nido de la empresa para su beneficio, o si por otro lado, el inspector no cumple con la debida aplicacin de las normas trayendo consigo el per-juicio del trabajador.

Unidad de funcin y de actuacin

Jerarqua

Primaca de la realidad

Equidad

Lealtad

Sigilo profesional

Celeridad

PRINCIPIOS

Legalidad

Imparcialidad

Autonoma

Eficacia

Confidencialidad

Probidad

Honestidad


54

4. Cul es el contenido del principio de legalidad?

El principio de legalidad hace referencia a que toda orden, acto o fa-cultad ejercida por el inspector de trabajo debe ser efectuada de confor-midad con lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado, las le-yes, los reglamentos, las normas de funcionamiento interno y las dems normas vigentes.

As, los inspectores de trabajo debern limitar su actuacin a las dis-posiciones de la normativa laboral vigente, no pudiendo exigir el cum-plimiento de obligaciones laborales sobre la base de normas derogadas o procedimientos inexistentes, ni tampoco imponer sanciones sin que existan normas que dispongan la correspondiente obligacin del emplea-dor. Por ello, cuando un inspector de trabajo manifieste haber detectado la comisin de alguna infraccin, es recomendable que los empleadores o sus representantes soliciten la base o sustento legal correspondiente a efectos de verificar la debida aplicacin de este principio, sin perjuicio de que este cumpla con consignar la norma infringida en la medida ins-pectiva de requerimiento notificada al empleador en donde se le otorga un plazo para la subsanacin de la infraccin incurrida.

En consecuencia, principios como el debido proceso, el derecho de defensa y la presuncin de inocencia, entre otros, son valores constitu-cionales que deben ser respetados dentro del procedimiento inspectivo. Si no se observara alguno de estos principios, el procedimiento inspec-tivo sera nulo.

5. Qu efectos genera la aplicacin del principio de primaca de la realidad?

El principio de la primaca de la realidad es un instrumento utiliza-do por los inspectores de trabajo en los casos de discordancia entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales.

Al respecto, se presumir salvo prueba en contrario la existencia de un vnculo de naturaleza laboral cuando, dentro de un procedimien-to de inspeccin de trabajo, se identifique, entre otros casos, cualquiera de las siguientes situaciones:

55


a. El trabajador realiza una labor o presta servicios idnticos en un cargo, similar o equivalente, a los de otro trabajador regis-trado en las planillas de pago de la empresa.

b. Habiendo concluido los convenios de modalidades formativas laborales, el beneficiario contina prestando servicios a la em-presa que lo contrat.

c. La labor realizada por el trabajador se encuentra dentro de los puestos de trabajo calificados por norma expresa como labo-rales o de carcter subordinado.

d. En la prestacin de un servicio se comprueba las manifesta-ciones de los elementos esenciales del contrato de trabajo, y en el caso especfico de la subordinacin, manifestaciones ta-les como la existencia de un horario de trabajo, la reglamen-tacin de la labor, el dictado de rdenes o la sancin en el de-sempeo de esta, entre otras.

Es preciso sealar que la presuncin del numeral d) ser de aplica-cin a las empresas de servicios especiales o cooperativa de trabajado-res cuando se constate alguna de las siguientes situaciones:

a. El personal destacado por una empresa de servicios especiales o cooperativa de trabajadores a una empresa usuaria es contra-tado por estas bajo un contrato diferente al laboral o asociativo laboral, segn sea el caso. En este caso la relacin laboral se presume respecto de la empresa de servicios especiales o coo-perativa de trabajadores.

b. La empresa usuaria no acredita la condicin de trabajador des-tacado por una empresa de servicios especiales o cooperativa de trabajadores. En este caso se presume la existencia de una relacin laboral entre la empresa usuaria y el trabajador desta-cado.

En el caso de tercerizacin de servicios, la presuncin sealada an-teriormente podra aplicarse en el caso que la empresa tercerizadora, en-tre otros aspectos, y siempre realizando un anlisis integral, as como


56

apreciando las circunstancias de cada caso pues cada proceso de ter-cerizacin es diferente:

a. No asumiera los servicios prestados por su cuenta y riesgo.

b. No cuente con recursos financieros, tcnicos o materiales.

c. No sea responsable por los resultados de sus actividades.

d. Sus trabajadores no estn bajo su exclusiva subordinacin, ya que la simple provisin de personal origina que los trabajadores desplazados de la empresa tercerizadora tengan una relacin de trabajo directa e inmediata con la empresa principal, as como la cancelacin del registro respectivo.

Teniendo en cuenta lo sealado anteriormente bien vale, en conse-cuencia, dimensionar los riesgos que se corren cuando se altera la reali-dad vinculante entre empleador y trabajador(11).

Como se observa, tanto la doctrina como la jurisprudencia identifi-can a la subordinacin como un elemento clave del Derecho del Traba-jo. As, Montoya Melgar(12) apunta que la subordinacin o dependencia es una cuestin a la que los juristas y la propia jurisprudencia se vienen acercando una y otra vez, sea para precisar su significado, sea para in-tentar reelaborar su contenido o, ms radicalmente, para poner en duda la validez de la nocin a efectos de definir el trabajo objeto del derecho del trabajo y el derecho laboral mismo.

Asimismo, para poder aplicar este principio el inspector de trabajo deber realizar un correcto anlisis de la existencia de los elementos de una relacin laboral como son remuneracin, prestacin personal y su-bordinacin, no bastando la mera declaracin del trabajador tomada me-diante el recorrido al centro laboral para poder establecer una relacin

(11) Resolucin del Tribunal Fiscal N 1021-5-97 de 22/07/2007: Elementos que caracterizan la relacin laboral: subordinacin.

(12) MONTOYA MELGAR, Alfredo. El futuro de la subordinacin en la evolucin del derecho del trabajo. En: Le trasformazioni del lavoro. Milano, 1999, p. 103.

57


de carcter laboral; por ello, especialmente en este principio es exigible una debida motivacin en el acta de infraccin en caso de incumplimien-to sociolaboral. Tambin es preciso indicar que si un inspector de traba-jo aplica el principio de primaca de la realidad solo podr pronunciarse sobre la existencia de la relacin laboral entre el trabajador y la empre-sa desde la fecha de la primera visita inspectiva donde este encontr la-borando al trabajador, no pudiendo ser retroactiva, bajo el principio de presuncin de inocencia del empleador, salvo que se encuentren claros elementos adicionales que permitan concluir la existencia de una rela-cin laboral por un periodo anterior a la inspeccin.

En consecuencia, la primaca de la realidad importa la necesidad de hacer prevalecer la realidad (en tanto existan elementos probatorios que lo sustente) sobre la apariencia y considerar el acto de encubrimien-to como invlido, aun cuando en ocasiones el trabajador participa del engao y se beneficie de l(13).

6. Culeselsignificadodelprincipiodeimparcialidadyobje-tividad?

El proceso inspectivo debe desarrollarse en una esfera en la que no medie ningn inters directo o indirecto, personal o de terceros, que pueda perjudicar a cualquiera de las partes involucradas en el conflicto o actividad inspectora.

En ese sentido, el principio de imparcialidad y objetividad permi-te al fiscalizado obtener una decisin razonable, objetiva y justa en un procedimiento fiscalizador. Por ello, el MTPE, al momento de convocar a sus inspectores de trabajo, establece como uno de los requisitos no te-ner algn parentesco o relacin con personas de la entidad que va a ser fiscalizada, a fin de evitar decisiones que favorezcan a una de las partes involucradas en el proceso inspectivo.

(13) NEVES MUJICA, Javier. Introduccin al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2009, p. 43.


58

As, por ejemplo, tenemos el caso de un inspector de trabajo que fue comisionado para verificar el cumplimiento de las normas sociola-borales de la empresa Paredes S.A. y culmina la misma sealando que no se detectaron infracciones. Conociendo que la empresa no haba pa-gado gratificaciones durante varios aos, los trabajadores intentan ave-riguar las razones por las cuales no se haba multado a la empresa y ave-riguan que el inspector de trabajo era pariente del administrador de esta. Por tal motivo, se acercan al MTPE y sealan la vulneracin no solo del principio de imparcialidad y objetividad sino, incluso, al principio de legalidad. En este caso, debemos tener cuenta, adems, que el trabaja-dor o trabajadores no son considerados partes dentro del procedimiento sancionador, por lo que no pueden invocar la nulidad del acta de infrac-cin en caso de que exista alguna irregularidad como, por ejemplo, que el inspector sancione por dos materias debiendo sancionar por tres y que esto lo haga por un motivo de preferencia por razones de parentesco, tal como indica el ejemplo mencionado. En una situacin como la descri-ta, el trabajador tiene la opcin de denunciar ante el rgano de control al inspector de trabajo por la falta administrativa cometida, solicitando que se inicie una nueva orden de inspeccin ante la empresa infractora.

7. En qu consiste el principio de equidad?

El principio de equidad dispone que la autoridad inspectiva del tra-bajo, a travs de sus inspectores, debe manifestar un trato igualitario para con los sujetos participantes en la actuacin inspectiva. En tal sentido, debern mostrarse igualmente justos y estrictos tanto con las entidade

Manual de Fiscalización Laboral.pdf

Documents

Transcript of Manual de Fiscalización Laboral.pdf