Manual de Derecho Administrativo

Instituto Superior de Seguridad Pblica

MANUAL DE DERECHOADMINISTRATIVO

Buenos AiresGobierno de la Ciudad

Jefe de Gobierno:Mauricio Macri

Jefe de Gabinete:Horacio Rodrguez Larreta

Ministro de Justicia y SeguridadGuillermo T. Montenegro

Instituto Superior deSeguridad PblicaRectoraMarcela V. De Langhe

Secretario Acadmico Gabriel Unrein

Coordinacin de Formacin en SeguridadFernando Bosch

Manual de Derecho Administrativo / coordinado por Marcela V. De Langhe. - 1a ed. 1a reimp.- Buenos Aires: Instituto Superior de Seguridad Pblica, 2013.352 p.; 23x16 cm. ISBN 978-987-26101-3-51. Derecho Administrativo. CDD 342

1ra. edicin 2012 1ra. reimpresin 2013

Tirada: 1500 ejemplares

IndIce General

Prlogo

Prlogo por Carlos F. Balbn ........................................................................... XI

CaPtulo 1

El Concepto de Derecho administrativo

I. El Concepto de Derecho Administrativo ............................................. 3

II. Las Funciones Administrativas ............................................................... 3II.1. El criterio objetivo ................................................................................ 4II.2. El criterio subjetivo .............................................................................. 4II.3. El criterio mixto .................................................................................... 5II.4. Conclusiones ........................................................................................ 5

CaPtulo 2

las Fuentes del Derecho administrativo

I. Introduccin .............................................................................................. 6

II. La Constitucin.......................................................................................... 7

III. Los Tratados Internacionales ................................................................ 7III.1. Los tratados internacionales con jerarqua constitucional .............. 7III.2. Los tratados sin rango constitucional ................................................ 8III.3. Los tratados de integracin ................................................................. 8

IV. La Ley y el Reglamento ............................................................................. 9IV.1. La ley ..................................................................................................... 9IV.2. El reglamento ....................................................................................... 10

V. La potestad reglamentaria del Jefe de Gobierno .............................. 11V.1. Los tipos de reglamentos ...................................................................... 11V.2. Los reglamentos autnomos. La zona de reserva de la Administracin .. 12

IV Indice General

V.3. Los reglamentos internos ..................................................................... 13V.4. Los reglamentos de ejecucin .............................................................. 13V.5. Los reglamentos delegados .................................................................. 14V.6. Los decretos de necesidad y urgencia ................................................. 16

VI. La Jurisprudencia ....................................................................................... 18

CaPtulo 3

El Ejercicio Discrecional o reglado de las Funciones administrativas

I. Introduccin .............................................................................................. 19

II. Las potestades discrecionales y regladas .......................................... 19

III. El Acto Estatal como yuxtaposicin de elementos reglados y discre-cionales ....................................................................................................... 21

IV. El Contenido de la Discrecionalidad. La Oportunidad, Mrito o Conveniencia .............................................................................................. 22

V. La Obligatoriedad de la Motivacin de los Actos Discrecionales ... 23

VI. El Control Judicial de la Discrecionalidad Estatal ........................ 23

VII. Anlisis de la Jurisprudencia sobre la discrecionalidad ..................... 24

CaPtulo 4

la organizacin administrativa

I. El Status de la Ciudad de Buenos Aires ................................................ 29

II. Las Comunas ................................................................................................ 30

III. Cuestiones previas ..................................................................................... 32

IV. Las competencias estatales .................................................................... 34IV.1. Las competencias expresas ................................................................ 34IV.2. Las competencias implcitas ............................................................... 35

V. Los tipos de competencia .......................................................................... 35

Manual de Derecho Administrativo V

VI. Los conflictos de competencias ............................................................. 36

VII. LA distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas y Personas jurdicas pblicas estatales y no estatales ................. 37

VIII. El Modelo de Organizacin Estatal ..................................................... 38

IX. Las estructuras estatales ....................................................................... 39X. Los rganos estatales ............................................................................... 41

XI. Los Entes Estatales.................................................................................... 43

XII. Las tcnicas de distribucin de competencias. Descon centracin y descentralizacin .................................................................................. 46

XIII. Las Tcnicas de Redistribucin de Competencias. La Delegacin y la Avocacin ............................................................................................. 47

XIV. El Anlisis de los rganos Constitucionales. El rgano Jefe de Gobierno, el rgano Jefe de Gabinete y el rgano Ministro .......... 49XIV.1. El rgano Jefe de Gobierno ............................................................... 49XIV.2. El rgano ministro ............................................................................. 50

XV. Los Entes Autnomos ................................................................................ 51

XVI. Las sociedades del Estado ...................................................................... 52

XVII. La Polica Metropolitana ........................................................................ 53

CaPtulo 5

El Estatuto del Personal de laPolica Metropolitana

61

CaPtulo 6

El Control de la administracin Pblica

I. Introduccin .............................................................................................. 68

II. El Modelo de Control Estatal sobre los Aspectos Legales, Econ-micos, Financieros y de Gestin del Estado .................................................... 68II.1. El control externo. La Auditora General de la Ciudad .................... 68

VI Indice General

II.2. El control interno. La Sindicatura General ........................................ 72II.3. La Defensora del Pueblo de la Ciudad .............................................. 73

III. El Control de los Agentes Pblicos por Comisin de Delitos o Irregularidades en el Ejercicio de sus Funciones ............................. 75

CaPtulo 7

las actividades Estatales de Intervencin

I. Introduccin .............................................................................................. 76

II. Regulacin estatal, servicio pblico y fomento: su rgimen constitu-cional ............................................................................................................ 77

III. El Poder de Regulacin y Ordenacin. Evolucin histrica. Desa-rrollo conceptual ..................................................................................... 81

IV. El Poder de Regulacin y Ordenacin. Su dispersin entre los Poderes Estatales ...................................................................................... 82

V. Los lmites Al poder estatal de regulacin y ordenacin ................. 83

VI. Los Deberes y Obligaciones .................................................................... 84

VII. Los Medios de Polica en Tiempos de Normalidad .............................. 84VII.1. Las regulaciones. Prohibiciones, suspensiones y reducciones ........ 84VII.2. Las sanciones administrativas ......................................................... 85VII.3. La coaccin estatal ............................................................................. 89VII.4. La expropiacin.................................................................................. 89

VIII. Las excepciones al poder de polica estatal ........................................ 91VIII.1. Las tcnicas de habilitacin .............................................................. 91VIII.2. La desregulacin ................................................................................ 92

IX. El Poder de Regulacin y Ordenacin en Situaciones de Emergencia .... 92

X. Los Servicios Pblicos ............................................................................. 94

CaPtulo 8

El acto administrativo y El reglamento

I. Introduccin .............................................................................................. 100

Manual de Derecho Administrativo VII

II. El acto administrativo ............................................................................. 100II.1. El concepto .......................................................................................... 100II.2. Los elementos del acto administrativo ............................................. 101

a) Los elementos esenciales del acto administrativo .................... 101b) Los elementos accesorios del acto administrativo .................... 110

III. La notificacin del acto .......................................................................... 111IV. Los caracteres del acto administrativo .............................................. 112

IV.1. La presuncin de legitimidad ............................................................. 112IV.2. El carcter ejecutorio del acto ............................................................ 113IV.3. El carcter no retroactivo .................................................................... 114

V. Los Modos de Extincin del Acto Administrativo ............................. 114V.1. La revocacin del acto administrativo .............................................. 115V.2. La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o

conveniencia ....................................................................................... 117V.3. La caducidad del acto administrativo ............................................... 118V.4. Las nulidades del acto administrativo .............................................. 118

VI. El Rgimen de las Nulidades de los Actos Administrativos...................... 118VI.1. El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil .............................. 119VI.2. El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico .............................. 119VI.3. Los vicios del acto administrativo ..................................................... 121

VI.3.1. Vicios en el elemento competencia ..................................... 121VI.3.2. Vicios en el elemento causa .................................................. 122VI.3.3. Vicios en el elemento objeto ................................................. 123VI.3.4. Vicios en el elemento procedimiento .................................. 123VI.3.5. Vicios en el elemento motivacin ........................................ 124VI.3.6. Vicios en el elemento finalidad ............................................ 125VI.3.7. Vicios en el elemento forma ................................................. 128VI.3.8. Vicios en la voluntad ............................................................. 128VI.3.9. El criterio rector en materia de nulidades ........................... 129

VI.4. El saneamiento y conversin del acto administrativo ..................... 129VI.5. El plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los actos ... 131VI.6. Las nulidades manifiestas y no manifiestas ..................................... 131

VII. El hecho administrativo .......................................................................... 132

VIII. Las vas de hecho ........................................................................................ 133

IX. El Silencio y las Omisiones Estatales ................................................... 133

X. El acto administrativo de alcance general ........................................ 134X.1. El concepto de acto administrativo de alcance general y su distin-

cin con el acto de alcance particular .............................................. 134

VIII Indice General

CaPtulo 9

la responsabilidad del Estado

I. Introduccin .............................................................................................. 136

II. Los Presupuestos de la Responsabilidad del Estado por sus acti-vidades ilcitas ........................................................................................... 137II.1. El fundamento de la responsabilidad estatal (falta de servicio) .......... 138II.2. El factor de imputacin de las conductas daosas .......................... 140

II.2.1. La teora del rgano ............................................................... 140II.2.2. La titularidad o guarda de las cosas ..................................... 140

II.3. El dao o lesin resarcible .................................................................. 142II.4. El nexo causal ....................................................................................... 143II.5. El factor de atribucin ......................................................................... 144

III. El Criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sobre la Responsabilidad Estatal y su Evolucin .............................................. 145III.1. La irresponsabilidad del Estado ....................................................... 145III.2. La responsabilidad del Estado en trminos indirectos y subjeti-

vos ....................................................................................................... 146III.3. La responsabilidad del Estado en trminos directos y objetivos ........ 147III.4. La responsabilidad del Estado por la conducta de los agentes

policiales ......................................................................................... 148

IV. La Responsabilidad Estatal por sus Actividades Lcitas ..................... 150

V. El Alcance de la Indemnizacin. El Dao Emergente y el Lucro Cesante ..................................................................................................... 153

VI. La Responsabilidad por Actividad Judicial.......................................... 156VI.1. La responsabilidad in procedendo .................................................. 156VI.2. La responsabilidad in iudicando ...................................................... 159

CaPtulo 10

El Procedimiento administrativo

I. Introduccin .............................................................................................. 161

II. Procedimiento y proceso ......................................................................... 161

III. El procedimiento general ....................................................................... 162

IV. Los procedimientos especiales ............................................................... 162

V. Los aspectos del procedimiento administrativo ............................... 163V.1. Los principios ....................................................................................... 163

V.1.1. La impulsin e instruccin de oficio (inciso a) ...................... 163

Manual de Derecho Administrativo IX

V.1.2. La celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites (inciso b) .................................................................................... 164

V.1.3. El principio del informalismo a favor del particular .............. 165V.1.4. El debido proceso adjetivo ....................................................... 166V.1.5. Otros principios......................................................................... 167

V.2. El rgano competente ........................................................................ 167

V.3. El expediente administrativo ............................................................. 168V.3.1. El inicio del expediente y las reglas bsicas de tramitacin ...... 168V.3.2. La presentacin de escritos en el trmite administrativo ........ 168V.3.3. La firma y el domicilio ............................................................. 169

V.4. Las partes .............................................................................................. 169V.4.1. Las partes: capacidad y legitimacin ...................................... 169V.4.2. La pluralidad de partes ............................................................ 170V.4.3. La representacin de las partes ............................................... 171

V.5. Los plazos .............................................................................................. 171

V.6. La prueba .............................................................................................. 173V.6.1. La prueba documental ............................................................. 174V.6.2. La prueba de informes ............................................................. 174V.6.3. La prueba testimonial .............................................................. 175V.6.4. La prueba pericial ..................................................................... 175V.6.5. La prueba confesional .............................................................. 176V.6.6. Los alegatos ............................................................................... 176

V.7. La direccin del procedimiento .......................................................... 177

V.8. Las vistas y notificaciones en el procedimiento ................................ 177V.8.1. Las vistas del expediente .......................................................... 177V.8.2. Las notificaciones ..................................................................... 178

V.9. Las medidas cautelares en el marco del procedimiento adminis-trativo ................................................................................................... 179

V.10. La conclusin del procedimiento. Los modos normales y anormales ... 180

VI. Los Procedimientos de Impugnacin de las decisiones estatales .... 182VI.1. Introduccin. Los principios en conflicto. El marco constitucional . 182VI.2. El cuadro introductorio....................................................................... 183VI.3. Las pretensiones de impugnacin de los actos administrativos de

alcance particular ................................................................................ 185

VI.3.1. El rgimen general de los recursos.......................................... 185VI.3.2. El recurso de reconsideracin ................................................. 187VI.3.3. El recurso jerrquico ................................................................ 188VI.3.4. El recurso de alzada.................................................................. 189VI.3.5. El recurso de queja ................................................................... 190VI.3.6. El recurso de revisin ............................................................... 190VI.3.7. Los recursos extemporneos .................................................. 191

VI.4. La impugnacin de los reglamentos .................................................. 193

X Indice General

CaPtulo 11El proceso Contencioso administrativo

I. Concepto ...................................................................................................... 195II. Las cuestiones propias del proceso Contencioso Administrativo ..... 195

II.1. La legitimacin ................................................................................... 195II.2. La competencia Contencioso Administrativa .................................. 195II.3. La habilitacin de instancia............................................................... 196II.4. Las medidas cautelares ...................................................................... 197

III. Los procesos en particular ...................................................................... 198III.1. La accin de amparo .......................................................................... 198III.2. La accin de amparo por mora ......................................................... 199III.3. La accin de lesividad ........................................................................ 200

aPNDICE NorMatIVo

Ley de Ministerios (Ley 4013) ............................................................................ 201

Ley de Seguridad Pblica (Ley 2894) ............................................................... 227

Ley del Estatuto del Personal de la Polica Metropolitana (Ley 2947) ..... 248

Ley del Ente nico Regulador de los Servicios Pblicos (Ley 210) ........ 274

Ley de Expropiaciones (Ley 238) ........................................................................ 284

Ley de Procedimientos Administrativos (Decreto 1510/97) ...................... 295

Ley de Acceso a la Informacin (Ley 104) ...................................................... 324

Prlogo

Este manual sobre Derecho Administrativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires est pensado con el propsito de transmitir los conocimientos bsicos y las herramientas fundamentales para aprender y pensar el Derecho Pblico por los agentes pblicos pertenecientes a reas no jurdicas.

Por ello, quizs, el desafo es motivar a stos en el conocimiento de un Derecho que en principio parece lejano y distante y, adems, romper el carcter crptico y cerrado del Derecho, hacerlo as ms simple como en verdad es o debiera ser.

A su vez, la enseanza de este Derecho no solo permitir a los alumnos a quie-nes est dirigido, enriquecer su cultura jurdica sino tambin ejercer sus funciones con mayor conocimiento y apego a la legalidad. Al fin y al cabo, el Derecho Admi-nistrativo es el derecho con el cual trabajan y conviven los agentes pblicos. De all la necesidad de que conozcan este derecho y sepan cmo interpretarlo y aplicarlo en el ejercicio cotidiano de sus funciones y en el marco del respeto por los valores democrticos y, particularmente, los derechos humanos.

En el contexto de un Estado Social y Democrtico de Derecho no es posible construir cualquier Derecho Administrativo sino solo un Derecho Administrativo respetuoso de los Derechos Fundamentales.

El presente texto desarrolla los captulos centrales del Derecho Administrativo, esto es, el concepto de derecho administrativo; las funciones estatales; las fuentes; el ejercicio discrecional y reglado de las funciones estatales; la organizacin admi-nistrativa; el control estatal; el poder de ordenacin y regulacin estatal, el servi-cio pblico y el fomento; el marco de las decisiones estatales (entre ellas, el acto administrativo particular y general); la responsabilidad estatal; el procedimiento administrativo y, por ltimo, el proceso judicial en que el Estado es parte.

Por su parte, el apndice normativo incorpora los textos ms relevantes en la formacin de los estudiantes. As pues, en este apartado se ha incluido la Ley de Ministerios; la Ley de Seguridad Pblica; la Ley del Estatuto del Personal de la Polica Metropolitana; la Ley del Ente nico Regulador de los Servicios Pblicos; la Ley de Expropiaciones; la Ley de Procedimientos Administrativos y la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Estos textos normativos constituyen material de consulta y trabajo casi permanente de los alumnos.

A su vez, y sin perjuicio de transmitir los conocimientos y herramientas bsi-cas, se hace hincapi en los aspectos ms relevantes del Derecho Administrativo actual. As, por ejemplo, el reconocimiento de los derechos sociales; el conflicto entre ley y reglamento; el estatus de la Ciudad de Buenos Aires; el marco de las

XII Indice General

Comunas; los lmites al poder estatal de regulacin y ordenacin; el poder de re-gulacin en situaciones de emergencia y el alcance de la responsabilidad estatal, entre otros.

Finalmente, se han incorporado los aspectos atinentes a la Polica Metropolitana desde la perspectiva del Derecho Administrativo local. As, por caso, las funciones y el servicio de sus agentes, entendido ste ltimo como servicio pblico esencial que tiende a la promocin de las libertades y derechos de las personas. Luego, su organizacin, el estatuto del personal (derechos, deberes y prohibiciones de sus agentes) y sus responsabilidades.

Carlos F. Balbn

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

CAptulo 1

El Concepto de Derecho Administrativo

I. El Concepto de Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es la rama del derecho pblico que tie-ne por objeto el estudio de la organizacin y las funciones adminis-trativas del Estado, en especial el modo de organizacin y funciones del Poder Ejecutivo y el vnculo entre el Estado y las personas.

Por un lado, el Derecho Administrativo reconoce ciertos privile-gios a favor del Estado por perseguir ste la realizacin del inters colectivo. Entre los privilegios que referimos se encuentran, los ca-racteres del acto administrativo y las ventajas procesales.

Por el otro, el Derecho Administrativo establece restricciones es-peciales sobre el Estado. As, por ejemplo, el trmite de las contra-taciones estatales, el procedimiento para dictar los actos adminis-trativos y las previsiones presupuestarias.

A su vez, el Derecho Administrativo aborda el conjunto de dere-chos y garantas a favor de las personas en sus relaciones con el Es-tado.

En sntesis, el Derecho Administrativo provee las herramientas para establecer cul es el punto de equilibrio entre los privilegios del Estado y los derechos de las personas.

II. las Funciones Administrativas

Como adelantamos en el punto anterior el objeto propio del De-recho Administrativo son las funciones administrativas que obvia-mente difieren de las otras funciones legislativas y judiciales del Estado. Habitualmente se discute qu son las funciones adminis-trativas y se ensayan los siguientes criterios: a) objetivo; b) subjetivo y c) mixtos.

Es importante sealar cules son las funciones del Estado a fin de establecer el rgimen jurdico que corresponde aplicar sobre ellas,

4 Manual de Derecho Administrativo

a saber, 1) funciones administrativas / derecho administrativo, 2) fun-ciones legislativas / derecho parlamentario y 3) funciones judiciales /derecho judicial.

II.1. El criterio objetivo

El criterio objetivo est centrado en el contenido de las funciones estatales de modo que slo se pregunta sobre las materias.

Entonces, en este contexto es necesario discernir materialmente entre las funciones estatales de legislacin, administracin y jurisdiccin.

Las funciones legislativas consisten en el dictado de normas de carcter general, abstracto y obligatorio con el objeto de recono-cer y garantizar derechos y ordenar y regular las conductas de las personas. As, las funciones materialmente legislativas son ejercidas bsicamente por el Congreso y en ciertos casos por el Poder Ejecutivo (reglamentos) y Judicial (resoluciones de alcan-ce general).

Las funciones judiciales se relacionan con la resolucin de con-flictos entre partes con carcter definitivo mediante la aplicacin del orden legal vigente al caso concreto. Sin perjuicio de que las funciones judiciales son de competencia del Poder Judicial, los otros poderes del Estado tambin ejercen en casos de excepcin ta-les funciones. As, el Poder Legislativo por medio del juicio poltico y el Poder Ejecutivo a travs de los tribunales administrativos.

Finalmente, las funciones administrativas son el conjunto de ac-tividades que satisfacen de modo directo, concreto y particular los intereses colectivos en aras de la satisfaccin del inters pblico. El Poder Ejecutivo ejerce fundamentalmente funciones adminis-trativas y, en ciertos casos, lo hace el Poder Legislativo (el acto de designacin del personal) y tambin el Poder Judicial (el acto de contratacin de suministros).

II.2. El criterio subjetivo

Segn este criterio, las funciones estatales son legislativas, ejecu-tivas o judiciales segn el sujeto titular de stas. As, las funciones estatales, ms all del contenido material, son el conjunto de com-petencias que solo ejerce el Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, respectivamente.

Manual de Derecho Administrativo 5

Desde esta perspectiva, cualquier acto que dicte el Poder Judicial es un acto judicial, los actos del Poder Ejecutivo son actos admi-nistrativos y, por ltimo, los actos del Poder Legislativo son actos legislativos.

II.3. El criterio mixto

Este criterio nos dice que las funciones administrativas son todas las actividades del Poder Ejecutivo ms las actividades material-mente administrativas que competen a los otros poderes del Estado (legislativo y judicial).

Este concepto comprende aspectos objetivos y subjetivos que describimos en los puntos anteriores. As, por ejemplo, los elemen-tos subjetivos son todas las actividades del Poder Ejecutivo y los elementos objetivos son las actividades materialmente administra-tivas del Poder Legislativo y Judicial.

Entre nosotros, la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires, Decreto N 1510/97, sigue este criterio en tanto dice que Las disposiciones de esta ley se aplicarn a la Admi-nistracin pblica centralizada, desconcentrada y descentralizada [es decir, el Poder Ejecutivo] y a los rganos legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de funcin administrativa. (Artculo 1)

II.4. Conclusiones

Ms all de los distintos criterios, cierto es que en la Ciudad de Buenos Aires las funciones administrativas son todas aquellas que ejerce el Poder Ejecutivo local y adems, las actividades material-mente administrativas, por su contenido, que desarrollen el Poder Legislativo y Judicial de la Ciudad.

Definido el criterio a seguir, ello es el concepto mixto y por tanto cules son las funciones administrativas del Estado, cabe aplicar sobre stas el derecho administrativo.


CAptulo 2

las Fuentes del Derecho AdministrativoI. Introduccin

Las fuentes del Derecho son los instrumentos que crean y forman al ordenamiento jurdico. As, las fuentes son bsicamente las si-guientes: la ley (en sentido general), los principios generales del De-recho, la jurisprudencia, la costumbre y la doctrina.

Como ya adelantamos, el concepto de ley debe ser interpretado con criterio amplio. La ley comprende, la Constitucin, los Trata-dos, las leyes propiamente dichas y las otras normas inferiores (de-cretos y resoluciones de alcance general). A su vez, estas normas se vinculan entre s por el principio jerrquico (normas superiores e inferiores).

El texto constitucional es la norma de superior jerarqua en el or-denamiento legal. Tras la Constitucin debemos ubicar los trata-dos, luego las leyes del Congreso, despus, los decretos y por lti-mo, las dems resoluciones del Poder Ejecutivo.

Por su parte, los principios son reglas de carcter general y abs-tracto que el intrprete debe buscar bsicamente en el propio texto constitucional. En efecto, en el estado actual los principios de con-tenido abstracto y alcance general estn incorporados en el orde-namiento jurdico de modo expreso. Antes, la tarea interpretativa era mucho ms compleja porque los principios surgan de modo implcito del ordenamiento o de los propios valores sociales.

Los principios cumplen el cometido de ordenar el modelo jurdi-co, integrarlo con un criterio armnico y coherente, salvar las inde-terminaciones y orientar la labor del intrprete.

La Jurisprudencia es el conjunto de sentencias que han resuelto casos iguales o similares de la misma manera o en el mismo sentido, permite generar criterios interpretativos uniformes sobre cuestiones determinadas en materia de derecho. La jurisprudencia sirve para an-ticipar futuras decisiones y fundamentar peticiones a los tribunales.

La costumbre, por su parte, es la prctica constante y uniforme de una conducta por parte de los miembros de la sociedad con la con-viccin de que ese comportamiento es jurdicamente obligatorio.


Finalmente, la doctrina es la opinin y las soluciones propuestas por los estudiosos del derecho, acerca de cuestiones jurdicas.

II. la Constitucin

La Constitucin Nacional es la principal fuente del derecho y, en especial, del Derecho Administrativo. En ningn caso el anlisis del Derecho Administrativo puede prescindir de los principios y clu-sulas constitucionales.

III. los tratados Internacionales

En este punto, corresponde distinguir entre (a) los tratados inter-nacionales con jerarqua constitucional, (b) los otros tratados (sin jerarqua constitucional) y (c) los tratados de integracin.

III.1. Los tratados internacionales con jerarqua constitucional

La Constitucin Nacional introdujo en el ao 1994 el concepto de tratados internacionales con jerarqua constitucional. Es decir, el modelo prev, por un lado, tratados con rango constitucional y por el otro, tratados con jerarqua inferior a la Constitucin pero por encima de la ley.

Entre los tratados con jerarqua constitucional cabe mencionar: 1) la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hom-bre; 2) la Declaracin Universal de Derechos Humanos, 3) la Con-vencin Americana sobre Derechos Humanos, 4) el Pacto Interna-cional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y 5) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su protocolo facul-tativo, entre otros.

Ejemplos de normas propias del Derecho Administrativo incor-poradas en el marco de los tratados internacionales son, entre otras, las siguientes:

(1) Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tri-bunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos (Declaracin Universal de Derechos Huma-nos artculo 8),

(2) Toda persona tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por un tribunal competente, independiente e imparcial para la determinacin de sus derechos u obligaciones de carcter civil toda sentencia en materia penal o contenciosa


ser pblica (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos artculo 14.1.) y

(3) Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales (Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre artculo 18).

III.2. Los tratados sin rango constitucional

La Constitucin Nacional establece que Los tratados y concorda-tos tienen jerarqua superior a las leyes. (Artculo 75 inciso 22). As las cosas, la ley no puede derogar o modificar un tratado suscripto por el Estado, ste solo puede ser dejado sin efecto por los meca-nismos que prev el propio tratado. Cabe agregar que la Corte Su-prema de Justicia de la Nacin se expidi reiteradamente en estos trminos.

III.3. Los tratados de integracin

Finalmente, el Estado puede transferir competencias y jurisdic-cin propias a Organismos supraestatales siempre que estn pre-sentes en condiciones de reciprocidad e igualdad y, a su vez, el res-peto por el orden democrtico y los derechos humanos. Las normas dictadas en consecuencia tienen jerarqua superior a las leyes.

En estos casos, el Congreso debe declarar la conveniencia del tra-tado de integracin y, luego de transcurridos al menos ciento veinte das, aprobarlo. La declaracin debe ser votada por la mayora ab-soluta de los miembros presentes de cada Cmara y el acto poste-rior (Aprobacin) debe contar con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros del Congreso.

Un caso peculiar es el de los tratados de integracin que celebre nuestro pas con otros Estados latinoamericanos ya que en este caso el tratado para su aprobacin requiere el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Es decir, en el primer caso (tratados de integracin con terceros Estados) el Congreso debe declarar su conveniencia y, luego, aprobar el trata-do. En el otro, (tratados de integracin con pases latinoamerica-nos) el Congreso slo debe aprobar el tratado, de modo que el pro-cedimiento es ms simple.


Un ejemplo de tratado de integracin es el MERCOSUR (Mercado Comn del Sur) que fue creado a partir del Tratado de Asuncin (1991) entre la Repblica Argentina, la Repblica Oriental del Uru-guay, la Repblica del Paraguay y la Repblica Federativa de Brasil. En dicho tratado, los Estados parte se comprometieron a formar antes de la finalizacin de ese ao un Mercado Comn. Actual-mente el MERCOSUR est integrado por los cuatro Estados Parte y seis Estados asociados (Repblica de Chile, Repblica de Bolivia, Repblica de Colombia, Repblica de Per, Repblica de Ecuador y Repblica Bolivariana de Venezuela).

IV. la ley y el Reglamento

IV.1. La ley

Las leyes son reglas de carcter general, abstracto y obligatorio sancionadas por la Legislatura. Es importante tener presente que las cuestiones sustanciales deben ser reguladas necesariamente por ley.

La ley no slo debe regular las materias reservadas expresamen-te por la Constitucin sino tambin otras materias en virtud de las facultades implcitas que le reconoce el texto constitucional al le-gislador. As, la Legislatura de la Ciudad debe dictar leyes, resolu-ciones y declaraciones para hacer efectivo el ejercicio de los derechos, deberes y garantas establecidos en la Constitucin Nacional y en la presente y toma todas las decisiones previstas en esta Constitucin para poner en ejercicio los poderes y autoridades. (Artculo 80 de la Constitucin de la CABA)

Pero, adems, an en el mbito de actuacin que la Constitucin reconoce al Poder Ejecutivo (potestad de dictar los reglamentos ejecutivos sin alterar el espritu de las leyes, de conformidad con el artculo 102 de la Constitucin local) el Legislador puede avanzar ms y regular los detalles o pormenores y desplazar as la potestad reglamentaria del Jefe de Gobierno.

A su vez, la facultad del Poder Ejecutivo de dictar los reglamentos de ejecucin o aplicacin de las leyes, est limitada por (a) el texto constitucional en tanto el Poder Ejecutivo no puede avanzar sobre el ncleo de las materias (Aspectos centrales) y (b) el ejercicio que, en cada caso en particular, hace el Legislador ya que si ste regula los detalles, el Poder Ejecutivo ya no puede hacerlo. No puede afec-


tar el espritu de la ley con sus potestades reglamentarias. (Art. 102 Constitucin CABA)

Vale aclarar que en el mbito de la regulacin (dictado de normas o reglas) es necesario distinguir entre la cuestin esencial, por un lado, y las peculiaridades o detalles que hacen a su implementa-cin, por el otro. El Legislador dicta las reglas centrales (legisla) y el Poder Ejecutivo (Jefe de Gobierno) dicta las reglas de complemento (ejecuta) cuyo objeto es la aplicacin de aqullas.

Claro que es sumamente complejo marcar la lnea que divide am-bos campos. As, es casi obvio que ciertas cuestiones estn ubicadas en el centro y otras en las periferias, sin embargo existen zonas de penumbra o duda. Este lmite es, segn explicaremos ms adelante, relevante en trminos jurdicos porque si bien el legislador puede ignorarlo y avanzar consecuentemente sobre los detalles, el Poder Ejecutivo no puede desconocerlo e inmiscuirse en el campo propio de aqul.

Tras la definicin del concepto de ley debemos sealar que en nuestro modelo no existe distincin entre las leyes (por ejemplo, le-yes orgnicas y simples) sin perjuicio de que ciertas leyes s exigen un trmite especial (doble lectura en los trminos del artculo 90 de la Constitucin de la CABA) o mayoras especiales en el trmite de aprobacin (ver artculos 81 y 82 de la Constitucin de la CABA).

Finalmente, la ley es superior al reglamento con el siguiente alcan-ce: (a) la ley regula con carcter exclusivo las materias centrales, (b) la ley puede regular incluso los detalles, de modo que en tal caso excluye el poder reglamentario del Poder Ejecutivo y (c) la ley prevalece so-bre el reglamento y, por tanto, ste no puede contradecir la ley.

IV.2. El reglamento

Los reglamentos son actos de alcance general, abstracto y obli-gatorio que dicta el Poder Ejecutivo con efectos jurdicos sobre las personas en virtud de una atribucin expresa o implcita del poder constitucional o legal.

El decreto reglamentario debe definirse por su objeto material, es decir, el detalle o complemento de las materias ya reguladas por el Legislador, el rgano competente (el Jefe de Gobierno) y el procedi-miento constitucional y legal.


A su vez, debemos mencionar y remarcar el alcance sub legal de los decretos, es decir, su sujecin a las leyes y por supuesto, al texto constitucional. Los reglamentos, salvo aquellos con rango legislati-vo (decretos necesidad y urgencia de carcter excepcional) deben subordinarse a la ley.

En sntesis, el reglamento slo puede abarcar el mbito secunda-rio de complemento o detalle que dej librado la ley para permitir su aplicacin y, adems, no debe contradecir las disposiciones le-gales.

El reglamento debe ser dictado por el rgano constitucionalmen-te competente y con absoluta observancia de las normas de rango superior (leyes) sin alterar el contenido y finalidad de la norma que reglamenta, adems, su validez depende del respeto de los princi-pios generales del Derecho.

V. la potestad reglamentaria del Jefe de Gobierno

En el marco del Estado moderno, tras las revoluciones liberales se reconoci el valor absoluto de la ley sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo se configur en ciertos casos como una fuente autnoma de produccin de normas pero con sujecin a las leyes.

Ese poder normativo y subordinado del Poder Ejecutivo se cono-ce como potestad reglamentaria. As entre nosotros, el Jefe de Go-bierno de la Ciudad de Buenos Aires tiene la potestad de dictar los reglamentos, es decir, los detalles y complementos para la aplica-cin de las leyes.

Dice la Constitucin local que El Jefe de Gobiernolas reglamen-ta [las leyes] sin alterar su espritu y las ejecuta de igual modo. (Artculo 102 de la Constitucin de la CABA).

V.1. Los tipos de reglamentos

En primer lugar es necesario definir los distintos tipos de regla-mentos porque, ms all de las razones simplemente didcticas de las clasificaciones, el marco constitucional y legal es diferente.

En general, se distingue entre los siguientes tipos de reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo: (a) reglamentos autnomos, (b) re-glamentos internos, (c) reglamentos de ejecucin, (d) reglamentos delegados y, por ltimo, (e) reglamentos de necesidad y urgencia.


V.2. Los reglamentos autnomos. La zona de reserva de la Ad-ministracin

El reglamento o decreto autnomo es aquella norma de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva competencia en las que, por ende, excluye la intervencin del Legislador. As, por ejemplo, constituye una zona de reserva de la Administracin Pblica el dictado de las normas sobre empleo pblico y procedimientos administrativos. En tales casos, el Poder Ejecutivo regula el ncleo y no slo los detalles.

El decreto autnomo es, entonces, el reglamento que dicta el Po-der Ejecutivo sobre materias de su exclusiva competencia y que, consecuentemente, comprenden el ncleo y el complemento del objeto regulado, de modo tal que su regulacin prescinde del legis-lador.

Aclaremos que los reglamentos autnomos no son reglamentos de ejecucin o complemento sino normas de alcance general sobre materias que no pueden ser reguladas por la ley, slo por el Poder Ejecutivo. Por ello, estos reglamentos tambin son denominados decretos independientes, toda vez que no dependen de las leyes de la Legislatura.

Los decretos autnomos o tambin denominados independien-tes encontraran su fundamento en el artculo 102 de la Constitu-cin local sobre la Jefatura de la Administracin Pblica. En efecto, El Jefe de Gobierno tiene a su cargo la administracin de la Ciudad, la planificacin general de la gestin Dirige la administracin p-blica y procura su mayor eficacia y los mejores resultados en la inver-sin de los recursos. .

Sin embargo, el ejercicio de la administracin no supone necesa-riamente el dictado de decretos con carcter exclusivo prescindien-do de la voluntad de la Legislatura.

Es ms, la potestad que prev el artculo 102 de la Constitucin lo-cal no constituye una zona de reserva propiamente dicha toda vez que an en tal caso el legislador puede incluir en el texto legal los detalles o complementos sobre esas cuestiones.

Por tanto, cabe concluir que el Poder Ejecutivo no tiene una zona de reserva que implique una prohibicin de injerencia al Legisla-


dor, en consecuencia, solo podra dictar reglamentos autnomos en las materias que le competen ante el silencio legislativo.

Es decir, el Jefe de Gobierno segn nuestro criterio no tiene una zona de reserva exclusiva segn el marco constitucional. Esto significa que el ejercicio de las actividades de regulacin del Jefe de Gobierno siempre estarn limitadas por las definiciones del Poder legislativo.

V.3. Los reglamentos internos

Los reglamentos internos son normas meramente formales porque slo tienen por objeto regular la organizacin del Poder Ejecutivo.

El fundamento de los decretos internos es la responsabilidad y direc-cin de la Administracin de la Ciudad por el Jefe de Gobierno de con-formidad con lo prescripto por el artculo 102 de la Constitucin local.

Cabe aclarar que estos reglamentos internos estn sujetos al blo-que de legalidad integrado, entre otras normas, por el conjunto de las leyes sancionadas por la Legislatura, ellos deben ser respetuo-sos del orden legal vigente

V.4. Los reglamentos de ejecucin

Los reglamentos de ejecucin son los actos que dicta el Poder Eje-cutivo con el propsito de fijar los detalles necesarios para permitir la aplicacin de las leyes sancionadas por la Legislatura.

En efecto, el Jefe de Gobierno, segn el artculo 102 de la Constitu-cin ya citado, debe reglamentar las leyes. A su vez, la Constitucin local establece un lmite en el ejercicio de esas potestades. Cul es el lmite? La prohibicin de alterar el espritu de las leyes.

Dicho esto, debemos detenernos en el deslinde de competencias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Esta separacin debe rea-lizarse bsicamente a travs de la definicin de los conceptos de ncleo y complemento.

Por un lado, el alcance de la ley es ilimitado y por tanto, puede afirmarse que el campo de actuacin del reglamento es residual y limitado. Es ms, el complemento de la ley es un mbito de regu-lacin que el legislador resuelve llenar o no discrecionalmente de manera tal que el Ejecutivo slo puede regular mediante el regla-mento los espacios que aqul dej libres.


As, cuando el legislador ha dejado librado al Poder Ejecutivo los detalles del ncleo tratado por la ley, tal como ocurre habitualmen-te, entonces el Poder Ejecutivo puede dictar los decretos reglamen-tarios y ello es as por disposicin constitucional y no en virtud de una autorizacin del Legislador.

Entonces, el ttulo normativo de habilitacin es el propio texto constitucional, pero el ejercicio de la potestad reglamentaria slo es posible si la ley no regul las cuestiones complementarias de cara a su aplicacin de su contenido sustancial.

Cabe agregar que el lmite constitucional de la potestad regla-mentaria del Poder Ejecutivo, es decir, no alterar el espritu de la ley con excepciones reglamentarias, debe interpretarse en los siguien-tes trminos: el decreto no puede en ningn caso modificar, dero-gar o sustituir la ley so pretexto de reglamentacin.

Las disposiciones reglamentarias del Jefe de Gobierno deben li-mitarse a establecer normas cuyo contenido es la interpretacin o aclaracin de la ley.

Hemos dicho en qu consisten los reglamentos de ejecucin, vea-mos con ms detalle cul es el rgano competente para su ejercicio. Si bien es cierto que el Jefe de Gobierno tiene el poder de dictar los reglamentos de ejecucin, los Ministros tambin pueden dictar resoluciones sobre el rgimen econmico y administrativo de sus ministerios y ejercer adems las funciones que expresamente les delegue aquel.

V.5. Los reglamentos delegados

Los decretos delegados son los actos de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias legislativas, previa autorizacin del legislador.

Es decir, el legislador traspasa al Poder Ejecutivo materias propias de su competencia que en vez de ser objeto de ley, son reguladas por decreto del Poder Ejecutivo. Podemos decir, que se trata de ver-daderas leyes dictadas por el Poder Ejecutivo.

La delegacin legislativa es una alteracin del sistema de divisin y equilibrio entre los poderes del Estado.

En este punto es necesario distinguir entre los decretos delega-dos y los de ejecucin. Estos ltimos, tal como sostuvimos anterior-


mente, son los que dicta el Poder Ejecutivo para reglamentar las leyes. No se trata pues de una competencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo en razn de una habilitacin legal, sino de una facultad propia de ese Poder. Los decretos dictados en tal caso se ubican por debajo de las leyes.

En cambio, los decretos delegados son leyes dictadas por el Poder Ejecutivo en virtud de una previa transferencia de competencias previa del legislador.

Los decretos delegados regulan cuestiones sustanciales en susti-tucin de las competencias legislativas y de la ley.

Cabe recordar en este contexto que la Constitucin Nacional re-conoci a partir de la reforma efectuada en el ao1994, la facultad del Congreso de la Nacin de transferir potestades legislativas al Presidente y, por tanto, el poder de ste de dictar, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, leyes.

El artculo 76 de la Constitucin Nacional prescribe que Se pro-hbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. Es decir, la Constitucin Nacional establece como principio la prohibicin de transferir potestades legislativas en el Poder Ejecutivo. A su vez, la Constitucin prev como excep-cin que el Legislador delegue y consecuentemente que el Poder Ejecutivo dicte decretos delegados si se cumplen los siguientes re-quisitos: (a) la delegacin debe tratar sobre materias determinadas de administracin o emergencia pblica, (b) el legislador debe fijar las bases legislativas y, por ltimo, (c) el legislador debe establecer tambin cul es el plazo de la delegacin.

Por su parte, la Constitucin local prohbe claramente la delegacin de competencias legislativas en el Jefe de Gobierno. l artculo 84 de la Constitucin local es claro al decir que La Legislatura no puede delegar sus atribuciones. Y, en sentido concordante, el artculo 103 dispone que El Poder Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carcter legislativo. .

Ahora bien, cabe preguntarse si la Legislatura local puede trans-ferir competencias propias a otros rganos inferiores del Poder Eje-cutivo (por ejemplo, a los Ministros o Secretarios). Evidentemen-


te no puede hacerlo. En sntesis, la Legislatura no puede delegar competencias propias en el Jefe de Gobierno de la Ciudad, ni en sus rganos inferiores.

V.6. Los decretos de necesidad y urgencia

Los decretos de necesidad y urgencia son las normas de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias legislativas sin autorizacin previa del legislador.

La diferencia bsica que existe entre los decretos delegados y los de necesidad y urgencia es que en este ltimo caso no existe una habilitacin previa del Poder Legislativo.

La Constitucin Nacional dispone en su artculo 99, inciso 3 que El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia pe-nal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

Por su parte, la Constitucin de la Ciudad establece que El Po-der Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcio-nales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos en esta Constitucin para la sancin de las leyes y no se trate de normas que regulen las materias procesal penal, tributaria, electoral o el r-gimen de los partidos polticos, el Gobernador puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. Estos decretos son decididos en acuerdo general de Ministros, quienes deben refrendarlos. Son remitidos a la Legislatura para su ratificacin dentro de los diez das corridos de su dictado, bajo pena de nulidad (Artculo 103 de la Constitucin de la CABA).

A su vez, el artculo 91 de la Constitucin local dispone que la Le-gislatura Debe ratificar o rechazar los decretos de necesidad y ur-gencia dictados por el Poder Ejecutivo, dentro de los treinta das de su remisin. Si a los veinte das de su envo por el Poder Ejecutivo no tienen despacho de Comisin, deben incorporarse al orden del da


inmediato siguiente para su tratamiento. Pierden vigencia los decre-tos no ratificados. En caso de receso la Legislatura se rene en sesin extraordinaria por convocatoria del Poder Ejecutivo o se autocon-voca, en el trmino de diez das corridos a partir de la recepcin del decreto.

El decreto de necesidad y urgencia es de carcter extraordinario y provisorio ya que, por un lado, slo procede cuando estn pre-sentes los supuestos de hecho previstos en el texto constitucional y por el otro, el decreto debe ser aprobado inmediatamente por la Legislatura.

Cabe remarcar que la Constitucin dispone el principio de pro-hibicin del Jefe de Gobierno de dictar normas de contenido legis-lativo. En efecto, dice el texto constitucional que el Poder ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carcter le-gislativo.

Sin embargo, en casos excepcionales s puede hacerlo. Ello ocurre cuando existen circunstancias excepcionales que hacen imposible seguir los trmites ordinarios previstos en la Constitucin para la sancin de las leyes.

Tales circunstancias deben ser de carcter extraordinario o ex-cepcional, esto es, no habituales, imprevisibles o en su caso difcil-mente previsibles. A su vez, el estado de excepcin debe ser nece-sariamente transitorio.

Por otra parte, las medidas estatales dictadas en este contexto de-ben ser necesarias y urgentes.

Respecto de las materias de los decretos de necesidad y urgen-cia, cabe recordar que la Constitucin local prohbe dictar decretos sobre materia procesal penal, tributaria, electoral y partidos polti-cos.

Cabe agregar que el nico rgano que puede dictar tales decretos es el Jefe de Gobierno y no los ministros u otros rganos del Poder Ejecutivo.

En cuanto al trmite de los decretos, stos deben ser dictados en acuerdo general de ministros y remitidos a la Legislatura en el tr-mino de diez das. Luego el decreto debe ser aprobado o rechazado en el plazo de treinta das.


Si el Poder Ejecutivo no eleva el decreto o la Legislatura lo rechaza o no se expide en el trmino de treinta das (silencio), el decreto pierde vigencia. Es decir, el decreto debe ser aprobado o rechazado y en caso de silencio tras el trmino de treinta das, debe interpre-tarse que ha sido reprobado por el legislador.

VI. la Jurisprudencia

En principio los fallos judiciales (jurisprudencia) no son fuente del derecho, salvo en los siguiente casos: (a) los fallos del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ya que son obligatorios para los otros tribunales; (b) los fallos plenarios que son obligatorios para los miembros de la propia Cmara y para los otros jueces del fuero y, por ltimo, (c) los fallos del Tribunal Superior de Justicia de la Ciu-dad en las acciones declarativas de inconstitucionalidad. La norma declarada ilegtima pierde vigencia, salvo que se trate de una ley y la Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la sentencia de-clarativa por mayora de los dos tercios de los miembros presentes (Artculo. 113 inc. 2 de la Constitucin de la Ciudad).


CAptulo 3

El Ejercicio Discrecional o Reglado de las Funciones Administrativas

I. Introduccin

Las funciones administrativas estatales se ejercen de dos modos diferentes: (a) reglado y (b) discrecional.

Las potestades son regladas cuando existen reglas predetermi-nadas en el ordenamiento jurdico que le dicen al Poder Ejecutivo cmo debe actuar. A su vez, las potestades son discrecionales cuan-do el Poder Ejecutivo no decide segn reglas preestablecidas sino de conformidad con su propio criterio de oportunidad, mrito o conveniencia.

De todos modos, las facultades del Poder Ejecutivo nunca son enteramente libres sino que siempre existe un conjunto de reglas legales que debe cumplir.

Histricamente, el sentido de distinguir entre potestades regladas y discrecionales se relacionaba con el alcance del control judicial de los actos de la administracin. Es decir, los jueces slo podan controlar las potestades regladas y los actos dictados en su ejercicio (esto es, los actos reglados). Ello fue as porque se interpret que el juez slo poda contrastar las decisiones del Poder Ejecutivo cuan-do existiese una regla que le permitiese hacerlo. Por el contrario, cuando no existiere regla no sera posible controlar la validez de sus decisiones. En este ltimo caso, el Poder Ejecutivo poda elegir entre distintas opciones y esa eleccin no era revisable por el juez.

Sin embargo, con posterioridad se abandon este criterio y se acept que el juez controlase tanto las potestades regladas como las discrecionales. El punto controvertido actualmente es hasta dnde puede el juez controlar, cul es el lmite a su control. Luego volvere-mos sobre este aspecto.

II. las potestades discrecionales y regladas

La potestad discrecional es la facultad del Poder Ejecutivo de ele-gir entre dos o ms soluciones igualmente posibles dentro del orde-namiento jurdico. Por el contrario, la potestad es reglada cuando la


ley le dice al Poder Ejecutivo qu debe hacer y por tanto no puede optar entre dos o ms soluciones sino seguir el nico camino que le indique el legislador.

Demos un ejemplo. Supongamos que la ley dice que el Poder Ejecutivo puede designar en un cargo vacante a cualquier agente pblico. En tal caso, la atribucin del Poder Ejecutivo para cubrir el cargo vacante es libre o discrecional.

Otra hiptesis. La ley establece que el Poder Ejecutivo debe nom-brar a aquel agente que tuviese ms antigedad y en tal caso no puede designar a cualquier agente pblico sino slo a aquel que tuviese ms aos de servicio en el Estado.

En verdad, el criterio discrecional est contenido en el ordena-miento jurdico pero no existen reglas especficas predeterminadas que guen su ejercicio y por ello es libre.

Las potestades del Poder Ejecutivo son claramente regladas cuan-do su ejercicio depende de criterios casi automticos. Es decir, en tal caso el Jefe de Gobierno no puede optar entre dos o ms solucio-nes posibles sino que debe limitarse a aplicar cierto consecuente preciso y predeterminado.

Ciertos aspectos deben estar regulados puntualmente por las le-yes dictadas por la Legislatura. Por caso, las competencias. As, las competencias del Poder Ejecutivo deben estar regladas por ley, en ningn caso puede reconocerse a s mismo competencias, sin per-juicio de que s puede decidir el cmo y cundo en el ejercicio de aqullas.

La ley, entonces, debe decir necesariamente que el Poder Ejecu-tivo puede actuar y slo en tal caso puede hacerlo, de modo tal que no puede intervenir segn su propio criterio sino que slo puede hacerlo cuando el legislador lo autorice.

A su vez, la ley puede prever o no los siguientes aspectos:

(a) cundo el Poder Ejecutivo puede hacerlo? y

(b) cmo hacerlo?

El legislador necesariamente debe decir si el Poder Ejecutivo pue-de o no hacerlo, pero puede reconocerle la facultad de decidir por s mismo en qu momento y cmo hacerlo.


Es decir, las competencias son necesariamente regladas, pero los puntos (a) y (b) pueden ser reglados o discrecionales.

As, las normas que regulan las actuaciones del Poder Ejecutivo pueden incorporar esos otros aspectos (el cmo y el cundo). Si el legislador as lo hace, esas potestades son regladas ya que el orde-namiento prev reglas especficas respecto de su ejercicio. En caso contrario, estamos ante potestades libres o discrecionales del Po-der Ejecutivo.

III. El Acto Estatal como yuxtaposicin de elementos reglados y discrecionales

Es posible pero poco habitual que el acto sea slo reglado. Sin embargo, si el legislador regul el qu, cmo y cundo, entonces el acto es enteramente reglado. En tal caso, el Poder Ejecutivo slo debe comprobar el supuesto de hecho previsto en la norma y en su caso, aplicar la regla ya que no puede actuar de otro modo. En estos casos, la ley establece en forma precisa el criterio que debe seguir en su actuacin.

Si el rgano competente slo regl algunos de esos aspectos, en-tonces las potestades son en parte regladas y en parte discreciona-les y el acto dictado en su consecuencia tambin reviste ese doble carcter.

A su vez, en ningn caso los actos estatales son enteramente dis-crecionales. Por ejemplo y como mnimo, el aspecto puntual sobre qu puede o no hacer el Poder Ejecutivo debe estar reglado por ley (competencias).

Demos ms ejemplos. Si el Legislador establece que el Poder Eje-cutivo debe crear diez comisaras pero no dice en qu zonas, en-tonces, el acto que dicte es, en parte reglado y en otros aspectos dis-crecional. En efecto, es reglado en tanto establece que debe crear tales comisaras (por ejemplo, el nmero de establecimientos) y es discrecional en cuanto a las zonas y plazo en que debe hacerlo.

Otro caso. Imaginemos que la ley dice que el agente pblico que no cumple con el horario de trabajo es pasible de las sanciones de apercibimiento, suspensin por no ms de treinta das o cesanta en el cargo. Pensemos que el agente no cumpli con el horario re-glamentario en dos oportunidades en el transcurso del ltimo mes


y de modo injustificado. Consecuentemente, el Poder Ejecutivo de-cide suspenderlo por diez das. Este acto es reglado o discrecio-nal? En parte es reglado y en parte discrecional. El poder de aplicar las sanciones (competencias) y el hecho determinante (el incum-plimiento del horario) son aspectos reglados. Asimismo, el tipo de sancin y en el caso particular el lmite mximo de las suspensiones (treinta das) son elementos reglados. Sin embargo la eleccin del tipo de sancin y el trmino de suspensin a aplicar son aspectos discrecionales (libres).

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, refirindose a estas dos categoras actos reglados y discrecionales, ha sealado que al no poder hablarse hoy en da de dos categoras contradictorias y absolutas como si se tratara de dos sectores autnomos y opuestos sino ms bien de una cuestin de grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administracin encuentra su mbito de actuacin en los ele-mentos reglados de la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencial-mente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisin judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce as en un tpico control de legitimidad imperativo para los rganos judiciales en sistemas judicialistas como el argentino, ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto (Consejo de Presidencia de la Delegacin Ba-ha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, sentencia del 23 de junio de 1992).

IV. El Contenido de la Discrecionalidad. la oportunidad, Mrito o Conveniencia

En este punto debemos preguntarnos cul es el criterio que debe seguir el Poder Ejecutivo para ejercer sus facultades discrecionales (libres).

Una vez que nos ubicamos en el campo de la discrecionalidad y que, por tanto, el Poder Ejecutivo puede elegir entre dos o ms op-ciones posibles, el criterio para resolver es el mrito u oportunidad de las decisiones estatales, este es el motivo por el cual se resuelve de un modo y no de otro.

Entonces, el carcter discrecional es la posibilidad del Poder Eje-cutivo de optar entre dos o ms soluciones y el criterio de oportuni-


dad o mrito es el motivo por el cual elige una solucin entre varias jurdicamente posibles.

V. la obligatoriedad de la Motivacin de los Actos Discrecionales

La motivacin del acto estatal discrecional, su justificacin, es un presupuesto bsico de su validez porque si el acto no est fundado en-tonces no es posible controlarlo o, en su caso, el control es ms dbil.

Es simple, el Poder Ejecutivo debe explicar por qu opt por una de las tantas soluciones jurdicamente posibles y el juez controlarlo. El acto es arbitrario o no por el anlisis de los motivos que justificaron su dictado, de all que sea sustancial conocer cules son esas razones. Si no da razones sobre su opcin, no es posible efectuar el control en trminos ciertos. Quizs la decisin sea razonable, pero Cmo es posible afirmarlo si desconocemos cules son esas razones?

En particular, el Poder Ejecutivo debe explicar (a) cul es el inte-rs pblico comprometido, (b) los antecedentes de hecho del caso y (c) cul es, segn su criterio, el nexo entre esos antecedentes y el inters pblico en el caso particular.

VI. El Control Judicial de la Discrecionalidad Estatal

En este contexto es necesario recordar que la Constitucin Na-cional garantiza el acceso a la justicia a todos los habitantes de la Nacin. A su vez, en nuestro ordenamiento jurdico existe el princi-pio in dubio pro actione. Por tanto, en caso de duda debemos estar por la interpretacin que resulte ms favorable al acceso rpido y sencillo ante el juez.

La zona de discrecionalidad estatal est dentro del marco jurdico y, por tanto, del control judicial con el lmite de que el juez no puede sustituir al Poder Ejecutivo cuando ste elige una de las soluciones normativamente posibles en trminos justificados y razonables se-gn su propio criterio de oportunidad y mrito. Este ltimo criterio es vlido e irremplazable, salvo casos de violacin de los principios del ordenamiento jurdico en cuyo supuesto el juez debe declarar la nulidad de las decisiones del Ejecutivo.

Entonces, ante el ejercicio de una potestad estatal discrecional hasta dnde debe llegar el control judicial? Qu debe controlar el juez?


El juez debe controlar: primero, si el legislador previ el ejerci-cio de la potestad bajo estudio. Segundo, cules son los aspectos discrecionales o libres. tercero, cules son las reglas, por ejemplo principios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad que de-ben aplicarse al caso. Cuarto, si el Poder Ejecutivo cumpli con tales reglas y justific el ejercicio de esa potestad discrecional. Quinto, si fuese as, el juez debe declarar su validez aunque no comparta el criterio de oportunidad o mrito empleado.

Hemos dicho que el juez debe controlar la discrecionalidad esta-tal y que en caso de arbitrariedad debe anular el acto. ste es nulo cuando no est motivado o cuando, a pesar de estar motivado, sea arbitrario o irrazonable.

VII. Anlisis de la Jurisprudencia sobre la discrecionalidad

Entre los precedentes ms relevantes de la Corte Suprema de Jus-ticia de la Nacin, cabe citar los siguientes.

En el caso Almirn (1983) (1) la Corte sostuvo que el Estado debi expresar, por un lado, cules fueron las razones que tuvo en cuenta para fijar las condiciones de aptitud psicofsica para ingresar al profesorado y, por el otro, la relacin de proporcionalidad entre la exigencia de visin en los dos ojos y el estudio del profesorado. Dijo el tribunal que la exigencia de la visin en los dos ojos no guarda relacin de proporcin con el objetivo de estudiar el profeso-rado de geografa, por el contrario, significa un atentado, en el caso, al pleno ejercicio de los derechos de aprender y ensear consagrados en el artculo 14 de la Constitucin Nacional.

El Tribunal remarc que las facultades discrecionales deben ser ejercidas en trminos razonables y que la circunstancia de que la Administracin obrase en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbi-traria, pues es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los rganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto.

(1) C.S.J.N. -Almirn Gregoria C. Ministerio de Educacin de la Nacin s/ Accin de Amparo, (1983), en el cual no se permita a la actora ingresar al profesorado de geografa por carecer de visin en un ojo.


Luego, en el antecedente Comunidad Homosexual Argentina (1991) (2) la Corte afirm que La resolucin por la cual el Poder Ejecutivo, sin arbitrariedad y con explcita enunciacin de las ra-zones que deciden su juicio, deniega la autorizacin necesaria para constituir una sociedad annima por considerar que su objeto es contrario al inters pblico, no es susceptible de ser revisado por el Poder Judicial mientras no se demuestre que importa violacin a los derechos y garantas constitucionales. Los jueces interpretaron que la asociacin reclamante no tena como principal objeto el bien co-mn y que, por esa razn, el acto de denegacin de su inscripcin no fue, segn su criterio, arbitrario ni ilegtimo.

En el caso Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blan-ca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (1992) (3) el Tribunal seal que mientras en algunos supuestos el or-denamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos reemplazando as el criterio del rgano estatal para predeterminar qu es lo ms conveniente para el inters pblico y re-ducir su actividad a la constatacin del presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplica-cin legal automtica), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que completar el cuadro legal...: Asimismo, la Corte sostuvo respecto del alcance del control de los jueces sobre las competencias regladas y discrecionales del Poder Ejecutivo que frente al reconocimiento de que no existen actos reglados ni dis-crecionales cualitativamente diferenciables, sino nicamente actos en los que la discrecionalidad se encuentra cuantitativamente ms acentuada que la regulacin y a la inversa () al no poder hablarse hoy en da de dos categoras contradictorias y absolutas como si se tratara de dos sectores autnomos y opuestos sino ms bien de una

(2) C.S.J.N. -Comunidad Homosexual Argentina c/ Inspeccin General de Justi-cias/ Recurso Extraordinario, 22 de noviembre de 1991.

(3) C.S.J.N -Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asam-blea Permanente por los Derechos Humanos c/LRA 13 Radio Nacional Baha Blanca/ Recurso Extraordinario - (23/6/1992) Publicado en La Ley Cita Fallos Corte: 315:1361.


cuestin de grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura admi-nistracin encuentra su mbito de actuacin en los elementos regla-dos de la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisin judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce as en un tpico control de legitimidad () ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto.

En el precedente Sol (1997) (4) la Corte Suprema de Justicia de la Nacin acept de modo claro el control judicial de los actos discrecionales. As, el control judicial comprende, tal como dijo en otros precedentes, los elementos reglados (competencia, forma, causa y finalidad) y el carcter razonable del acto. En efecto, este tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denomi-nados tradicionalmente discrecionales o de pura administracin encuentra su mbito de actuacin, por un lado, en los elementos reglados de la decisin entre los que cabe encuadrar, esencial-mente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto () y por otro, en el examen de su razonabilidad . Es precisamen-te la legitimidad constituida por la legalidad y la razonabilidad con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los rganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias.

Por su parte, en el caso Alitt (2006) (5), el Tribunal expuso que resulta prcticamente imposible negar propsitos de bien comn a una asociacin que procura rescatar de la marginalidad social a un grupo de personas y fomentar la elevacin de su calidad de vida, de sus niveles de salud fsica y mental, evitar la difusin de dolen-cias infecciosas, prolongarles la vida, abrir proyectos para que la nica opcin de vida deje de hallarse en los bordes de la legalidad

(4) C.S.J.N. --Sol Roberto y otros c/ Estado Nacional, Poder Ejecutivo s/ Recurso Extraordinario, (25 de noviembre de 1997).

(5) C.S.J.N -Alitt (Asociacin Lucha por la Identidad Travesti-Transexual) c/Ins-peccin General de Justicia de la Nacin s/ Recurso Extraordinario, (22 de noviem-bre de 2006).


o en el campo de arbitrariedad controladora y, en definitiva, evitar muertes, violencia y enfermedad. Respecto de las potestades dis-crecionales, sostuvo que el Estado no puede arbitrariamente negar la personera jurdica a una asociacin sino slo sobre la base de pautas claras y objetivas que muestren conformidad con el texto constitucional. Finalmente, la Corte afirm que el arbitrio de la administracin no implica arbitrariedad y, por ende, debe ser con-trolado judicialmente. Actividad discrecional no es igual a facultad de decir que s o que no, segn le plazca a la administracin, y mucho menos cuando se trata de conceder la personalidad jurdica, porque estn comprometidos derechos de base constitucional.

A su vez, en el caso, Editorial Ro Negro S.A. c/ Provincia de Neu-qun s/Accin de Amparo (6) (2007) el Tribunal seal que si bien no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a obtener publicidad oficial, el Estado no puede asignar los recursos por publi-cidad de manera arbitraria, en base a criterios irrazonables. Es ms, dijo la Corte que es el Estado quien tiene la carga de probar la exis-tencia de motivos suficientes que justifiquen la interrupcin abrupta de la contratacin de publicidad oficial. Los jueces argumentaron en primer trmino que el Estado puede dar o no publicidad y que esta decisin permanece dentro del mbito de la discrecionalidad estatal. Pero luego agregaron que si decide darla, debe hacerlo cumpliendo dos criterios constitucionales: a) no puede manipular la publicidad, dndola y retirndola a algunos medios en base a cri-terios discriminatorios; 2) no puede utilizar la publicidad como un modo indirecto de afectar la libertad de expresin. Por ello, tiene a su disposicin muchos criterios distributivos, pero cualquiera sea el que utilice deben mantener siempre una pauta mnima general para evitar desnaturalizaciones.

Vale citar, por ltimo, las consideraciones realizadas por el juez Maier en su voto como miembro del Tribunal Superior de Justicia en el caso Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia c/ Gobier-no de la Ciudad de Buenos Aires s /Accin de Amparo (7) (2008).

(6) C.S.J.N. Editorial Ro Negro S.A c/Neuqun, Provincia del s/accin de am-paro, . Fallos, 330:3907, 5 de Setiembre de 2007.

(7) T.S.J.C.A.B.A -Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s /Accin de Amparo, del 19 de marzo de 2008.


Dijo all que respecto del primer aspecto del reclamo de la Asocia-cin Civil por la Igualdad y la Justicia, actora en el caso, dirigido a lograr el cumplimiento del deber de instalacin de cestos papeleros urbanos (cuestin ya dirimida en el litigio), la demandada admi-te como plausible reputar su colocacin como . parte de las obli-gaciones de los adjudicatarios de la Licitacin Pblica N 06/2003 por la cual se contrat el Servicio Pblico de Higiene Urbana (fs. 2). En este caso, puede interpretarse que la fuente de obligaciones su-puestamente incumplidas, recientemente mencionada, perfecciona el primer recaudo de la omisin antijurdica, que torna razonable continuar el desarrollo y demostrar la lesin. Por contraposicin a lo expuesto, la campaa educativa y de concientizacin no puede co-nectarse genticamente en rigor, de manera alguna con un deber establecido normativamente. Represe en que toda Administracin est all para propender al bien comn: la manera segn la cual efec-tivamente promueve el bien comn y el rango de las acciones necesa-rias para ello, cuando existen recursos limitados, de manera de pri-vilegiar unas en detrimento de otras, es, precisamente, una cuestin poltica pura, no reglada, que queda en manos de aqul que ejerce el gobierno en un momento determinado. As, se trata de una facul-tad de cualquier Administracin el realizar acciones que tiendan a educar a los vecinos para el cumplimiento de ciertas actividades que se consideran necesarias (para ilustrar, la distribucin domiciliaria de la basura de acuerdo con el material a descartar). Pero esas nece-sidades comparecen primero ante la decisin poltica del Gobierno y, luego, ante el orden de prioridades que el Gobierno de un Estado se ha fijado frente a la realidad de la limitacin de los recursos de que dispone. Estas actividades, sin apoyo normativo que las erija en un deber jurdico, no pueden (como una cuestin lgica o, cuando menos, conceptual) ser el soporte de un amparo ciudadano, indivi-dual o colectivo. Estos argumentos abonan tambin la conclusin de que la omisin denunciada nunca puede ser manifiestamente ileg-tima.


CAptulo 4

la organizacin AdministrativaI. El Status de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad de Buenos Aires presenta rasgos jurdicos y polticos que la diferencian de los Estados provinciales y municipales.

A partir de la reforma constitucional de 1994, se reconoci a la Ciudad de Buenos Aires un rgimen de gobierno autnomo con fa-cultades propias de legislacin y jurisdiccin. Por su parte, el Poder Ejecutivo local, segn el texto constitucional, es ejercido por el jefe de gobierno elegido directamente por el pueblo de la Ciudad.

Asimismo, el texto constitucional dice que Una ley garantiza-r los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin. (Artculo 129 CN).

A su vez, la Constitucin Nacional estableci que el Congreso deba convocar una Convencin Constituyente para que el pueblo de la Ciudad, por medio de sus representantes, dicte el estatuto or-ganizativo o Constitucin local. As, en el ao 1996 fue dictada la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires.

Por otra parte, es necesario tener presente que la Ciudad contina siendo la Capital del pas. Ello ha dado lugar al dictado de la Ley 24.588 del ao 1995 (conocida comnmente como la Ley Cafiero) que tiene por objeto garantizar los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires mientras sea Capital de la Repblica, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las auto-ridades del Gobierno de la Nacin.

La Ciudad de Buenos Aires es equiparable a una Provincia? En este punto es necesario recordar que la Constitucin Nacional re-conoce que las Provincias cuentan con poderes preexistentes y que el Estado Federal slo ejerce el poder delegado por stas. Por cierto, la extensin de ese poder delegado no es menor y para comprobar-lo basta con repasar las atribuciones conferidas al Gobierno Nacio-nal por los artculos 75, 99, 100 y 116 de la Constitucin Nacional.

En el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires el camino ha sido el inverso. En efecto, no es la ciudad quien deleg facultades en el Gobierno Nacional y conserv los poderes no transferidos. Por el


contrario, las competencias de la Ciudad son aquellas que le han sido transferidas por la Constitucin Nacional. Sin embargo, esta diferencia conceptual entre provincias y ciudad se diluye porque los poderes conferidos a la ciudad son de tal amplitud que coinci-den con las competencias reservadas por los Estados provinciales.

En conclusin, la Ciudad es asimilable a las provincias. Ello es as, claro est, con ciertos matices propios porque la Ciudad es la Capital del Estado Federal. Sobre este ltimo punto es importante hacer algunas aclaraciones. Por un lado, existe un lmite temporal; esto es, slo es posible detraer competencias a la Ciudad mientras no se traslade la Capital del pas. Por el otro, slo pueden detraer-se aquellas competencias que guarden relacin con el cuidado y proteccin de los intereses del Estado Nacional. En este marco, la Ley 24.588 (Ley Cafiero) impone lmites a las competencias de la Ciudad en materia de seguridad, justicia y servicios pblicos. Sin embargo, es claro que estos lmites son excesivos y recortan indebi-damente los poderes locales, pues no se advierte de qu modo esos asuntos pueden comprometer los intereses del Estado Nacional.

II. las Comunas

Las Comunas son uno de los elementos ms distintivos y relevan-tes de la organizacin institucional de la Ciudad de Buenos Aires. stas han sido concebidas como instituciones tendientes a descen-tralizar algunas funciones administrativas y facilitar la participa-cin de los vecinos.

El artculo 127 de la Constitucin de la Ciudad dice que Las Co-munas son unidades de gestin poltica y administrativa con com-petencia territorial. Estas instituciones ejercen funciones de pla-nificacin, ejecucin y control, en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, respecto a las materias de su competencia. Ninguna decisin u obra local puede contradecir el inters general de la Ciudad. (Artculo 128, CCABA).

Las competencias exclusivas de las Comunas son las siguientes: (i) el mantenimiento de las vas secundarias y de los espacios ver-des conforme la ley de presupuesto; (ii) la elaboracin de su pro-grama de accin y su anteproyecto de presupuesto, as como su ejecucin (vale aclarar que las Comunas no pueden crear tributos ni endeudarse); (iii) la iniciativa legislativa y la presentacin de pro-


yectos de decretos al Poder Ejecutivo y (iv) la administracin de su patrimonio.

A su vez, sus competencias concurrentes son: (i) la fiscalizacin y el control del cumplimiento de normas sobre usos de espacios p-blicos y suelo; (ii) la decisin y ejecucin de obras pblicas, proyec-tos y planes de impacto local, prestacin de servicios pblicos y el ejercicio del poder de polica que por ley se determine; (iii) la eva-luacin de demandas y necesidades sociales; (iv) la participacin en la planificacin y control de los servicios; (v) la gestin de acti-vidades en materia de polticas sociales y proyectos comunitarios y (vi) la implementacin de mtodos de resolucin de conflictos mediante el sistema de mediacin (Artculo 128, CCABA).

Sin perjuicio de estas competencias, el Poder Ejecutivo puede delegar en las Comunas competencias propias. Estas delegaciones deben realizarse en forma igualitaria respecto de todas las Comu-nas (Artculo 12 de la Ley de Comunas 1777).

En relacin con su gobierno, cada Comuna cuenta con un rgano colegiado denominado Junta Comunal, integrada por siete miem-bros, elegidos en forma directa y proporcional. La Junta es presidi-da por el primer integrante de la lista que obtenga mayor nmero de votos en la Comuna (Artculo 130 CCABA). Cabe sealar que cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberacin, asesoramiento, canalizacin de demandas, propues-tas, definicin de prioridades presupuestarias y de obras pblicas y seguimiento de la gestin integrado por representantes de entida-des vecinales no gubernamentales y otras formas de organizacin (Artculo 131 CCABA).

La participacin vecinal es, en efecto, un aspecto fundamental para el adecuado funcionamiento de las Comunas. Es interesante sealar, a modo de ejemplo, cmo la Ley de Comunas ha procurado asegurar esa participacin en materia presupuestaria. As, el artcu-lo 15 de la Ley 1777 dispone que La aprobacin del anteproyecto de presupuesto de cada Comuna est a cargo de la Junta Comunal y se elabora a travs de mecanismos que, a escala barrial, garantizan la participacin de los vecinos en la fijacin de metas, formulacin y control presupuestario. La discusin referida precedentemente se dar en el mbito del Consejo Consultivo Comunal. Al remitir el pro-


yecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y Recursos, el Poder Ejecutivo enviar juntamente con el mismo, a ttulo informativo, los anteproyectos remitidos por las Comunas. Los anteproyectos no deben incluirse fusionados, sino separados por Comuna.

Sealemos, por ltimo, cmo estn conformadas las 15 Comunas de la Ciudad:

Comuna 1: Retiro, San Nicols, Puerto Madero, San Telmo, Montserrat y Constitucin.

Comuna 2: Recoleta.

Comuna 3: San Cristbal y Balvanera.

Comuna 4: Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya.

Comuna 5: Almagro y Boedo.

Comuna 6: Caballito.

Comuna 7: Flores y Parque Chacabuco.

Comuna 8: Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano.

Comuna 9: Parque Avellaneda, Liniers y Mataderos.

Comuna 10: Villa Real, Monte Castro, Versalles, Floresta, Vlez Sarsfield y Villa Luro.

Comuna 11: Villa Gral. Mitre, Villa Devoto, Villa del Parque y Villa Santa Rita.

Comuna

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