Manejo de conflictos y recursos naturales en un área ... · Manejo de conflictos y recursos...

Colegio Andino

Manejo de conflictos y recursos naturales en un

área protegida: el ejemplo del Santuario Histórico de Machupicchu.

Cristina Giraud Clotilde Gouley

Gustavo Hernández Enrique Laats

Colegio Andino Centro Bartolomé de Las Casas

Avenida Tullumayu #465 Cusco – Perú

Mayo del 2005

Manejo de conflictos y recursos naturales en un área protegida: el ejemplo del SHM Centro Bartolomé de Las Casas - Cusco – Perú Universidad para la Paz – Costa Rica

Índice

Lista de siglas y acrónimos .................................................................................... 3 I. Introducción..................................................................................................... 4 II. La dimensión metodológica del estudio................................................................ 6

A. La secuencias del proceso de investigación........................................................ 6 B. Justificación y elección de los estudios de caso................................................... 6 C. Recolección y sistematización de la información ................................................. 7 D. El proceso analítico ........................................................................................ 8

III. El Santuario Histórico de Machupicchu: la relación Hombre – Naturaleza............... 12 A. Recursos naturales y patrimonio cultural en el SHM .......................................... 12 B. El contexto socio-económico de los conflictos socio-ambientales en el SHM .......... 13 C. El marco legal: historia del SHM como zona intangible ...................................... 15 D. Panorama de los conflictos socio-ambientales en el SHM ................................... 17

IV. Primer estudio de caso: conflictos por la operación turística del Camino Inca ......... 19 A. Líneas históricas y contexto de los conflictos.................................................... 19 B. Identificación y descripción de los interesados (stakeholders)............................. 23 C. Análisis de los conflictos ............................................................................... 31 D. Hacia un proceso de gobernancia................................................................... 41 E. Conclusiones y propuestas para el manejo de conflictos .................................... 44

V. Segundo Estudio de Caso: los conflictos generados por la construcción de la carretera de Santa Teresa a la Central Hidroeléctrica de Machupicchu ..................................... 47

A. Las líneas históricas del conflicto.................................................................... 47 B. Identificación y descripción de los interesados ................................................. 50 C. Análisis del conflicto..................................................................................... 55

VI. Conclusiones generales .................................................................................. 74 VII. Bibliografía temática..................................................................................... 77 VIII. Anexos ...................................................................................................... 82

Figura 1. Diagnóstico PIL (Poder – Interés – Legitimidad)......................................... 10 Figura 2. Diagrama PIL del grupo 1 sobre los conflictos por el Camino Inca................. 33 Figura 3. Diagrama PIL del grupo 2 sobre los conflictos por el Camino Inca................. 34 Figura 4. Diagrama PIL de los conflictos por la construcción de la carretera ................ 57

Tabla 1. Objetivos definidos en el Plan Maestro del SHM .......................................... 16 Tabla 2. Las líneas históricas del conflicto por el uso del Camino Inca, resultados del

taller del 14 de enero del 2004, CBC................................................................ 22 Tabla 3. Ingreso de visitantes al Camino Inca en el 2002 y 2003............................... 29 Tabla 4. Perfiles comparativos, según los grupos 1 y 2, de los interesados en los

conflictos vinculados al Camino Inca. ............................................................... 37 Tabla 5. Matriz PIN de los conflictos sobre el Camino Inca y los Porteadores ............... 40 Tabla 6. Los procesos adversariales y colaborativos en los conflictos sobre “Camino Inca

y porteadores” ............................................................................................. 42 Tabla 7. Matriz PIL de los conflictos por la construcción de la carretera ..................... 56 Tabla 8. Perfiles PIL de los interesados en los conflictos por la construcción de la

carretera ..................................................................................................... 59 Tabla 9. Matrices realizadas por el Grupo 1 sobre líneas de comunicación................... 61 Tabla 10. Matrices realizadas por el Grupo 2 sobre líneas de comunicación ................. 62 Tabla 11. Tablas realizadas por el grupo 3 sobre líneas de comunicación .................... 63 Tabla 12. Matriz PIN (conflictos por la construcción de la carretera)........................... 66 Tabla 13. Matriz de los procesos adversariales y colaborativos (conflictos por la carretera)

.................................................................................................................. 68

Foto 1. Diagramas PIL de los grupos de trabajo sobre los conflictos del Camino Inca.... 32


Lista de siglas y acrónimos AATC Asociación de Agencias de Turismo del Cusco AGOTUR Asociación de Guías Oficiales de Turismo AOTEC Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco APTAE Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo ATTAP Asociación de Trabajadores de Turismo de Aventura del Perú CAR Comisión Ambiental Regional CARITAS Confederación oficial de las entidades de acción caritativa y social de la

Iglesia católica en España CBC Centro Bartolomé de Las Casas CIES Consorcio de Investigación Económica y Social COLITUR Colegio de Licenciados en Turismo CONAM Consejo Nacional del Ambiente COPESCO Comisión Especial para Coordinar y Supervigilar el Plan Turístico y

Cultural Perú CTAR Consejo Transitorio de Administración Regional CyC Conflicto y Colaboración en el Manejo de Recursos Naturales en América

Latina y el Caribe DESC Red Regional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales DL Decreto Ley DRIT Dirección Regional de Industria y Turismo DRTC Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones DS Decreto Supremo EGEMSA Empresa de Generación Eléctrica Machupicchu – Sociedad Anónima ENAFER Empresa Nacional de Ferrocarriles S.A ENTUR PERU - SA Empresa Nacional de Turismo – Sociedad Anónima FARTAC Federación Agraria Revolucionaria Tupac Amaru del Cusco FDTC Federación Departamental de Trabajadores del Cusco FETRANSA S.A Ferrocarril Transandino S.A IMAPI Instituto Machupicchu INC Instituto Nacional de la Cultura INEI Instituto Nacional de Estadísticas e Informática INGEMMET Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales ITINCI Ministerio de Industria, Comercio Interior, Turismo e Integración MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones ONG Organización No Gubernamental ORTAM Oficina Regional de Apoyo Técnico a Municipios POA Plan Operativo Anual PCCC Poder – Comunicación – Cultura - Conocimiento PIL Poder – Interés - Legitimidad PIN Posición / Postura – Interés - Necesidad PMP Programa Machupicchu PNUD Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo RM Resolución Minsiterial SHM Santuario Histórico de Machupicchu SAS Sistema de Análisis Social SINANPE Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado SINDUP Sindicato Única de Porteadores UGM Unidad de Gestión de Machupicchu UNESCO Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNSAAC Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco


I. Introducción A pesar de miles de años de asientos humanos, el potencial ecológico de los Andes es todavía extraordinario. Como lo comentó Garcilaso de la Vega en sus Comentarios Reales de los Incas, existe en el Perú y en el mundo andino en su conjunto una fuerte tradición de respecto a la naturaleza que se expresa en el culto a la Pacha Mama. Sin embargo, la pérdida progresiva de las costumbres, sumada a condiciones económicas, sociales y políticas desfavorables, ha fomentado la degradación del medio ambiente y propiciado varios conflictos socio-ambientales. Desde los inicios de la década 1970, la creciente preocupación por el medio ambiente se ha reflejado al nivel internacional en una abundancia de normas, conferencias, acuerdos multilaterales, investigaciones y publicaciones. Comúnmente, la cronología de los eventos vinculados a la difusión de la conciencia ambiental y la cooperación internacional para la preservación del medio ambiente empieza en 1972 con la Conferencia de las Naciones Unidades sobre el Medio Humano, en Estocolmo, en Suecia. Esta primera etapa dio paso a una serie de iniciativas cuyo objetivo fue promover la conservación de la diversidad biológica, dentro del marco del desarrollo sostenible. Este marco conceptual ha permitido vislumbrar las incompatibilidades entre los intereses sociales, económicos, institucionales y ambientales que conducen a los conflictos socio-ambientales. La perspectiva sostenible del desarrollo aspira a superar estas incompatibilidades entre intereses múltiples. Cabe resaltar que el Perú fue el tercer país en América Latina (precedido por Chile y Cuba) en incorporar el tema ambiental en su Constitución y posee ahora un voluminoso marco legal referente al medio ambiente. Sin embargo, a pesar de los avances realizados, la gestión ambiental peruana se caracteriza por acciones aisladas y adolece de una concepción integral de las problemáticas socio-ambientales. En la práctica, ello se traduce en superposiciones de funciones institucionales, falta de legitimidad de las entidades estatales, discrepancias o contradicciones entre normas y débil institucionalidad. Estos elementos aparecen a la vez como factores estructurales y estructurantes de conflictos socio-ambientales. Jacqueline Ashby, fundamentando sus observaciones en seis estudios de caso (Ecuador, Honduras, Sudán, las Filipinas, Laos e Indonesia), plantea sin embargo que los conflictos relacionados con los recursos naturales son una “característica normal de la gestión de recursos naturales”1. Analizados a la luz del paradigma funcionalista, los conflictos por los recursos naturales son considerados como inherentes al desarrollo sostenible y valorizados como catalizadores de cambios sociales positivos. Así, no se debe buscar la eliminación de los conflictos, sino más bien un manejo adecuado basado en un enfoque transformador de estas situaciones conflictivas. Los conflictos socio-ambientales en el Santuario Histórico de Machupicchu (SHM) son una expresión de la situación compleja de múltiples interesados e intereses común a las Áreas Naturales Protegidas (ANP) en cualquier parte del mundo. En efecto, dado que en ellas la biodiversidad se define como recurso natural cuyo acceso está desde el inicio restringido o prohibido, las Áreas Naturales Protegidas constituyen un espacio de choque entre intereses incompatibles, que se puede convertir en conflictos latentes o abiertos. El Santuario Histórico de Machupicchu no parece ser una excepción a la regla y concentra numerosos conflictos de diversas naturalezas, pero sobre todo institucionales. La presente investigación se propone por tanto conducir, a partir del estudio de dos

1 Citado en EBERLEE, John. 1998. Enfoques alternativos con respecto a la gestión de recursos naturales, International Development Research Center (IDRC). [en línea] URL <http://www.idrc.ca/books/reports/1998/38-01s.html> [consulta: el 16 de junio del 2004]


conflictos mayores por el manejo de los recursos naturales en el SHM, un análisis profundizado de la problemática de gobernancia del SHM. Los dos casos de estudio – los conflictos por el uso del Camino Inca y el conflicto generado por la construcción de la carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de Machupicchu –, ofrecen un panorama amplio de los múltiples interesados (stakeholders) y objetos de conflictos por la gestión y el uso de los recursos naturales del SHM. Creado como Área Natural Protegida, bajo la categoría de Santuario Histórico en 1981 (mediante el Decreto Supremo Nº 021-81-AA), con una superficie de 32.592 hectáreas, Machupicchu es sin lugar a dudas el principal destino turístico peruano. Por sus características únicas de albergar una de las joyas culturales del mundo dentro de un ámbito de una excepcional riqueza en biodiversidad, en 1983 el Santuario Histórico de Machupicchu fue declarado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad2.

Al nivel nacional, el SHM es parte integrante del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), cuyo objetivo principal es orientar la gestión de las Áreas Naturales Protegidas hacia el desarrollo nacional. La investigación se plantea de manera general los siguientes objetivos: producir conocimiento interdisciplinario dentro de un marco teórico adaptado a la problemática del manejo de conflictos ambientales en áreas protegidas; realizar el análisis de los actores involucrados en los estudios de caso y formular propuestas para la estructura de gobernancia aplicable al ámbito de estudio; y facilitar el fortalecimiento de una cultura de diálogo interinstitucional en el manejo colaborativo de los recursos naturales.

2 Registro Nº 54-1983 de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO.


II. La dimensión metodológica del estudio En correspondencia con el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, donde se expresa que "el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda"3, se considera como fundamental la participación de todos los interesados (stakeholders) en el manejo de los recursos naturales del SHM y conflictos asociados. Así, la investigación se basa en la metodología de Sistema de Análisis Social (SAS) desarrollada por Jacques Chevalier, en asociación con Daniel Buckles4. En el presente estudio, el enfoque metodológico no sólo permite producir un conocimiento teórico-práctico del manejo colaborativo de conflictos socio-ambientales en áreas protegidas, sino también llegar a una aplicación concreta de acciones para mejorar la gestión de conflictos en una zona específica, a saber, el Santuario Histórico de Machupicchu.

A. La secuencias del proceso de investigación

La investigación no se desarrolló en función a etapas distintas y cronológicamente identificables, sino más bien se llevaron simultáneamente diferentes secuencias. Sin embargo, se puede identificar tres “momentos” principales. En la primera fase de la investigación, se trató de recopilar información genérica, bibliográfica y de campo (entrevistas), acerca de los conflictos socio-ambientales que ocurren en el ámbito de estudio. Esta etapa preliminar se desarrolló entre los meses de enero y marzo del 2003 y resultó en un panorama de los conflictos y actores involucrados. La segunda fase de la investigación se realizó entre los meses de abril del 2003 y enero del 2004. Se trató de profundizar y sistematizar la información sobre cada estudio de caso, reunida mediante entrevistas semi-estructuradas, talleres participativos y fuentes bibliográficas. El tercer “momento”, a partir de enero del 2004, fue el del análisis de los datos y redacción del informe final. Una cuarta etapa de devolución de los resultados a los interesados está prevista para fines del presente año.

B. Justificación y elección de los estudios de caso Dado el número de conflictos identificados en el SHM, era ilusorio de poder tratarlos todos. Así, siguiendo una metodología inductiva (de lo particular, “lo observable”, al general, “lo teórico”), la investigación se enfocó sobre dos estudios de caso. A pesar de las criticas sobre los procesos inductivos, formuladas entre otros por Karl Popper (teoría de la falsificación) y Hume, consideramos que al analizar, en cada estudio de caso, los mecanismos causales y procesos de manejo de conflictos, podemos avanzar conclusiones generales y teóricas sobre la problemática de gobernancia del SHM. Cabe recordar que la presente investigación forma parte de un estudio más amplio, al nivel de América del Sur y el Caribe, y que a su vez, los resultados servirán de estudio de caso para la elaboración de un marco teórico sobre el manejo colaborativo de los recursos naturales en esta área geográfica. Así, esta puesta en abismo de la investigación, con sus diferentes etapas, nos 3 Naciones Unidas (Asamblea General), Informe de la Conferencia de Las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Anexo I: Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Programa 21, documento A/CONF.151/26 (Vol. I), Rio de Janeiro, junio de 1992 [en línea] URL <http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/riodeclaration.htm> [consulta: 12 de mayo del 2004]. 4 CHEVALIER Jacques, El Sistema de Análisis Social, Universidad para la Paz, Proyecto Conflicto y Colaboración en el Manejo de Recursos Naturales en América Latina y el Caribe (CyC), Centro internacional de Investigación para el desarrollo (CIID), Universidad de Carleton, Ottawa, Canadá, mayo de 2004. [en línea] URL <http://www.upeace.org/cyc/pdf/ALL%20SAS%20SPANISH.pdf> [consulta: el 28 de mayo del 2004].


conduce del estudio de conflictos particulares, en un ámbito definido, a un nivel teórico más amplio enfocado sobre el uso sostenible de los recursos naturales. Se planteó la selección de los estudios de caso en función a los criterios siguientes: su capacidad ilustrativa con relación al tema de gobernancia y manejo de recursos naturales en el SHM; actualidad y nivel de intensidad del conflicto; gama de actores involucrados y representatividad del conjunto de actores vinculado a la gestión y uso de los recursos naturales en el SHM; el carácter transversal de los problemas y dimensiones que abarca el conflicto (social, económica, ambiental, institucional y cultural); complementariedad de los dos estudios de caso; disponibilidad y accesibilidad a fuentes de información fiables e datos verificables. Basándose en estos criterios y con el objetivo de vislumbrar los múltiples intereses y relaciones de poder de una amplia gama de actores a los niveles local, regional, nacional e internacional. se seleccionaron dos estudios de caso. En el primer estudio de caso se analizaron los conflictos sobre la operación turística del Camino Inca5, y su impacto ambiental y social, con un enfoque especial hacia los conflictos socio-ambientales que involucran a los porteadores6. El conjunto de conflictos engendrados por el proyecto de construcción de una carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de Machupicchu constituye el segundo estudio de caso.

C. Recolección y sistematización de la información

Por cada uno de los estudios de caso, la investigación implicó fuentes de información primarias y secundarias, y un enfoque metodológico de análisis único. Las fuentes de información documental comprendieron periódicos, revistas, textos legales, estudios proporcionados por organizaciones no gubernamentales (ONG), instituciones nacionales e internacionales, además de literatura diversa sobre el tema. Respecto al trabajo de campo, se procedió a entrevistas semi-estructuradas dirigidas a informantes clave, responsables de programas de ONG y representantes de instituciones relevantes que permitieron obtener informaciones actualizadas y complementarias a las fuentes documentales. Además, se realizaron dos talleres participativos de un día, uno por cada estudio de caso, reuniendo a los múltiples interesados vinculados a cada conflicto. El primer taller sobre “Conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa Teresa” se ejecutó el 28 de noviembre del 2003 en el Colegio Uriel Garcia, en Santa Teresa, con 14 participantes. El segundo taller, “El manejo del Camino Inca” se realizó en el Colegio Andino del Centro Bartolomé de Las Casas, en Cusco, el 14 de enero del 2004, con 18 participantes. En ambos talleres, se utilizaron los métodos participativos y herramientas siguientes, en trabajos grupales y/o sesiones plenarias: - para la identificación de los problemas centrales, se aplicó el método “lluvia de ideas”

con tarjetas escritas, lo que permitió juntar rápidamente ideas y percepciones acerca del tema;

- para visualizar los problemas espacialmente, los participantes dibujaron mapas parlantes;

5 Lo que se conoce como ”Camino Inca” es un sendero de 27 kilómetros que conduce a la ciudadela de Machupicchu, y que forma parte de una verdadera Red de Caminos Inca. Se cree que fue construida en el siglo XV junto con la ciudadela de Machupicchu, y formaba parte de una red de 33,000 kilómetros de caminos del Tawantinsuyu. La ingeniería y trabajo en piedra fueron de una muy alta calidad (Frost y Bartle 1995), y su diseño pensado para viajeros a pie y no para bestias de carga. Toda la Red ha sido usada históricamente y hasta el presente por los pobladores locales, y en la última década, el incremento del número de visitantes nacionales y extranjeros ha sido espectacular (aproximadamente 900%). 6 Personas que con su propio cuerpo transportan vituallas, equipo y enseres de uso personal y otros bienes necesarios para las expediciones con fines turísticos, en este caso por la Red de Caminos Inca del SHM.


- con el fin de reconstituir el perfil histórico de los conflictos y sus oportunidades de manejo pasadas, los participantes elaboraron matrices básicas, con los rubros “fecha” y “evento”;

- se usaron diagramas de Venn para visualizar y analizar las relaciones de los diferentes actores vinculados al conflicto;

- los diagnósticos Poder – Interés – Legitimidad (PIL) se realizaron igualmente con matrices y esquemas (véanse detalles en el sub-capitulo siguiente) visuales;

- la herramienta “lluvia de ideas”, como los abro en referencia a los problemas, cerró los talleres sobre las oportunidades de gestión y manejo de los conflictos.

Las entrevistas y los talleres han reflejado las preferencias, actitudes, percepciones y posiciones de los diversos interesados, los cuales han constituido un punto de partido estratégico para abordar los conflictos socio-ambientales en el SHM. Todas las entrevistas y resultados de los talleres han sido sistematizados y capitalizados, por medio de fichas bibliográficas, informes de entrevistas, informes de campo y actas de talleres.

D. El proceso analítico

a) Las líneas históricas de los conflictos

Tal como lo subyara Joseph Montville7, el examen del análisis histórico de los conflictos, es crucial porque incita a los actores a compartir su percepción de los problemas y a reconocer la existencia del conflicto, de las otras partes y de intereses opuestos. Así, el estudio del marco histórico (jurídico-legal, socioeconómico y político-institucional) permitió ganar una mejor comprensión de las posiciones, intereses, legitimidad, necesidades y relaciones de poder vigentes de los interesados. Igualmente se analizaron las raíces históricas de los conflictos porque el manejo de conflicto pretende no meramente resolver el conflicto inmediato, sino también eliminar sus fuentes y establecer mecanismos de prevención. En otras palabras, se busca una solución analítica a los problemas8 de gestión de recursos naturales en el SHM.

b) Identificación y descripción de los interesados

Después el repaso de las líneas históricas de los conflictos, se identificaron los actores involucrados (interesados o stakeholders) en cada conflicto objeto de un estudio de caso. Los actores interesados son las personas, instituciones y/o grupos de interés directamente que afectan o están afectados directamente (actores primarios) e indirectamente (actores secundarios) por la dinámica o desenlace de un conflicto. Respecto al caso específico del manejo de recursos naturales, los interesados pueden ser considerados como “los usuarios o administradores de los recursos naturales”9. El marco del análisis de los interesados sirvió de base metodológica al examen de las situaciones conflictivas y su manejo en el área de estudio. Grimble define este análisis como “un método para comprender un sistema identificando a los actores o interesados fundamentales y evaluando sus respectivos intereses en ese sistema”10. Se trata de un procedimiento derivado de métodos participativos y la noción filosófico-política del

7 MONTVILLE Joseph V. 1993. “The healing Function in Political Conflict Resolution”, Conflict Resolution Theory and Practice. Integration and Application, Ed. Sandole Dennis y Van der Merwe Hugo, Manchester and New York, Manchester University Press, pp 112-127. 8 BURTON John. 1994. La resolución de conflictos como sistema político, Instituto de Análisis y Resolución de Conflictos (ICAR), George Mason University, Fairfax, Virginia, Estados-Unidos, 12 p. 9 ROLING N., WAGEMAKERS M. 1998. Citado en RAMÍREZ Ricardo, “El análisis de los interesados y el manejo de los conflictos, ” en BUCKLES Daniel (editor). 2000. Cultivar la Paz: Conflicto y colaboración en el manejo de los recursos naturales, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, p 108. 10 GRIMBLE R. citado en Ibid BUCKLES Daniel. 2000, p 108


pluralismo, que reconoce situaciones de múltiples intereses y valores (frecuentemente conflictivos)11. En este sentido, la metodología del análisis de los interesados se adaptó bien a la situación del SHM, caracterizada por su complejidad, la plétora de actores, intereses y objetivos conflictivos involucrados. En efecto, esta metodología permitió visibilisar e identificar las incompatibilidades existentes entre los actores, para que se creen procesos transparentes de negociación o resolución de conflictos. Así, los primeros pasos metodológicos estuvieron fundamentados en un enfoque descriptivo de la situación, actividades y vínculos de los interesados vinculados a cada estudio de caso. Sin embargo, el meollo del análisis consistió en vislumbrar los intereses, posiciones, legitimidad, relaciones de poder y procesos de aprendizaje de los interesados, no sólo con un enfoque descriptivo sino más bien analítico.

c) El diagnóstico Poder – Interés – Legitimidad (PIL) y nivel de prominencia de los interesados

Con el fin de diseñar un mapa de los actores involucrados en los conflictos de interés en el ámbito de estudio, esta investigación se propuso aplicar la “teoría de la identificación y la prominencia de los interesados” propuesta por R.K Mitchell12 y adaptada por J. Chevalier en su Sistema de Análisis Social (SAS). Así, sobre la base de tres atributos definidos como poder, interés y legitimidad (PIL), se plantea un esquema de los interesados, que sean actores en conflicto, afectados por el conflicto o que potencialmente pueden influir sobre el conflicto. A continuación, se definen las variables empleadas y su marco de interacción. En este estudio el concepto de poder se consideró desde la perspectiva de Michel Foucault13, según la cual no existe un único y monolítico poder emanado del Estado, sino una multiplicidad de poderes que se ejercen también desde la esfera social (“poder social”) y que puede aplicarse en muchos sentidos contrarios al poder del Estado. Así, el poder es un atributo clave definido como la capacidad de lograr objetivos o de influir en las decisiones, mediante la movilización de recursos calificados en la nomenclatura de Matus14 como coercitivos (fuerza y violencia), utilitarios (recursos materiales, humanos, económicos y financieros) y normativos (recursos simbólicos y legales). Es entonces que en nuestro caso, a partir de la matriz de identificación y caracterización de los actores, se evalúo el nivel de poder de cada actor, con una ponderación de 0 a 2 (bajo, medio, alto). Numerosos autores (véase Axelrod, Bergström, Coser, Dahrendorf y Schmidt, entre otros) definen los conflictos en términos de incompatibilidad de intereses. Sin embargo, no existe un consenso sobre el concepto de “interés”. Algunos autores no distinguen entre intereses, valores u objetivos; otros incluso hacen hincapié en la diferencia entre intereses subjetivos e intereses objetivos, asociando intereses, demandas y expectativas. En el presente estudio los intereses se determinaron en función a los costos y beneficios que conlleva el objeto de conflicto para cada actor. Se incluyeron intereses económicos, políticos, sociales e institucionales.

11 DANIELS S.E, WALKER Greg B. 1997. Rethinking Public Participation in Natural Resource Management: Concepts from Pluralism and Five Emerging Approaches, FAO, Working Group on Pluralism and Sustainable Forestry and Rural Development, Rome. [en línea] URL <http://www.fao.org/montes/for/forc/plural/1/DANWAL_c.htm> [consulta: el 10 de noviembre del 2003]. 12 MITCHELL Ronald K., AGLE Bradley R, WOOD Donna J. 1997. “Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts”, Academy of Management Review, Volume 22, n°4, pp 853-886. 13 FOUCAULT Michel. 1993. Microfísica del poder, La Piqueta, Madrid, 260 p. 14 MATUS Carlos. 1993. Política Planificación y Gobierno, Instituto de Pesquisa Económica Aplicada, Fundación Altadir, Caracas, Venezuela, 292 p.


La legitimidad emerge de un proceso social y cultural basado sobre las percepciones y expectativas de los actores sociales. M.C. Suchman define la legitimidad como “una percepción o un supuesto generalizado de que las acciones de una entidad son deseables, correctas o apropiadas dentro de un sistema socialmente estructurado de normas, valores, creencias y definiciones”15. En este sentido, la legitimidad se entiende por la validez o el reconocimiento de las demandas o posición de los actores interesados (o el derecho de ejercer poder) respecto a un sistema existente de normas, valores o leyes. Se definieron criterios cuantitativos y cualitativos para operacionalizar los conceptos de “poder” (recursos legales, económicos, redes sociales, movilización social, entre otros) e “interés” (costos y beneficios). En cuanto a la legitimidad, se deduzco a partir de tres variables: el derecho (por ejemplo derecho de la población a demandar servicios básicos), la responsabilidad (por ejemplo responsabilidad de una municipalidad provincial de asegurar un sistema de transportes eficiente e integrado en la provincia de su competencia) y la determinación a hacer valer sus derechos o cumplir con sus responsabilidades. El esquema siguiente permite ubicar los actores según su nivel de prominencia en el conflicto. El nivel de prominencia de los actores se determina por la combinación de los atributos (poder, interés y legitimidad) que poseen.

Figura 1. Diagnóstico PIL (Poder – Interés – Legitimidad)

P

Durmiente

P+I+L

Dominante

P+L

Influyente

LRespetado

I+L

Vulnerable

I

Marginado

PPotente

Poder

Legitimidad

Interés

Otros

Fuente: http//www.carleton.ca/~jchevali/STAKEH.html

Siete tipos de actores son lógicamente examinados – tres con un atributo, tres con dos atributos y uno con todos los atributos. Este procedimiento se sustenta sobre la hipótesis que se pueden medir estos atributos por actores de manera empírica, con los

15 SUCHMAN M.C. 1995. “Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches”, Academy of Management Review, vol.20, p 578.


criterios que hemos identificado precedentemente. Se consideran como “otros” aquellos actores cuya presencia en el análisis se justifica por un vínculo específico al objeto de conflicto aunque no posean ninguno de los atributos mencionados. Los actores que aparecen con un atributo son de tres tipos: los durmientes (poder), marginados (interés) y respetados (legitimidad). Los actores que combinan dos atributos son los influyentes (poder y legitimidad), potentes (poder e interés) y vulnerables (interés y legitimidad). Finalmente, los actores que reúnen los tres atributos son los dominantes. Estas categorías no son fijas, sino más bien consideradas a cambiar y evolucionar permanentemente. Por ejemplo, durante distintas fases del conflicto, los actores potentes pueden ganar legitimidad y volverse dominantes, o los actores durmientes pueden desarrollar un interés en el conflicto y apoyar a grupos sin poder. Estos procesos dinámicos constituyen una base para evaluar los espacios de negociación y de resolución de conflictos.

d) Hacia la transformación del conflicto: comunicación, cultura y aprendizaje

La perspectiva realista de manejo de conflictos pone el énfasis sobre las relaciones de poder, cada parte al conflicto lo utilizando para defender sus intereses. Sin embargo, la presente investigación propone tres acercamientos adicionales para entender las dinámicas de los conflictos en el SHM: comunicación, cultura y aprendizaje. Se consideran que los conflictos a menudo surgen a causa de la falta o de una mala comunicación. En este enfoque se busca el acercamiento entre las partes del conflicto, y los mecanismos alternativos de gestión de conflictos (por ejemplo conciliación y mediación) son utilizados para encontrar soluciones. Asimismo se da importancia a la existencia de plataformas, reuniones y contactos informales. En esta perspectiva se aplican metodologías para reunir a los actores involucrados utilizando un lenguaje común a fin de romper barreras culturales, sociales y económicas que obstaculizan la comunicación. Se trata entonces de encontrar los embotellamientos en la comunicación. En nuestros estudios de caso, las líneas de comunicación se analizarán a través de la elaboración de diagramas de Venn. Otra corriente enfatiza las particularidades y diferencias culturales. Se da importancia a las prácticas consuetudinarias (éticas, religiosas, tradicionales) que están involucradas en la gestión de conflictos. En muchas situaciones, las culturas “dominantes” determinan los mecanismos formales de gestión de conflictos, mientras muchas comunidades o microsociedades tienen sus propios mecanismos que dan mejores resultados. Asimismo, existen otros factores que influyen en la gestión de un conflicto: por ejemplo los conceptos y la conciencia sobre reciprocidad, confianza, corrupción, jerarquía, el uso de violencia, la concepción de las relaciones de género, etc. Nuestro sistema de análisis de los factores culturales se apoyará sobre dos elementos: la influencia cultural sobre la definición de las posturas y los mecanismos culturales de gestión de conflictos. Se concibe la gestión de conflictos como un proceso de aprendizaje (individual y social) en el cual individuos, grupos y al final la sociedad en su conjunto, incorporan conocimientos y actitudes sobre cómo gestionar conflictos y la importancia de una cultura de paz. El análisis Posición – Intereses – Necesidades (PIN) permitirá estudiar los cambios de actitudes y de posiciones en diferentes etapas del conflicto.


III. El Santuario Histórico de Machupicchu: la relación Hombre – Naturaleza Pocos lugares en el mundo pueden presumir de la peculiar característica de reunir valores culturales y naturales tan excepcionales en un mismo ámbito. La imponente Ciudadela Inca del Santuario Histórico de Machupicchu, rodeada por los verdes y tupidos cerros de ceja de selva, es uno de estos lugares singulares. Con el fin de comprender las dinámicas de los conflictos socio-ambientales y evaluar los métodos colaborativos de manejo de conflictos en el SHM, se requiere examinarlos en sus contextos ecológicos, sociales, económicos, culturales y políticos.

A. Recursos naturales y patrimonio cultural en el SHM Ubicado en el departamento de Cusco, provincia de Urubamba, distrito de Machupicchu, Machupicchu se estableció como Área Natural Protegida, bajo la categoría de Santuario Histórico, el 8 de enero de 1981 mediante Decreto Supremo Nº 001-81-AA y sobre una superficie de 32 592 hectáreas. Existe cuatro Santuario Históricos en el Perú (Chacamarca, Pampa de Ayacucho, Bosque de Pomac y Machupicchu), definidos según el articulo n° 22 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas n° 26834 como “áreas que protegen con carácter de intangible espacios que contienen valores naturales relevantes y constituyen el entorno de sitios de especial significación nacional, por contener muestras del patrimonio monumental y arqueológico o por ser lugares donde se desarrollaron hechos sobresalientes de la historia del país.” El SHM se encuentra en una posición geográfica privilegiada, considerada como una zona de interacción entre el dominio andino y el amazónico. Las marcadas diferencias de altitudes, sumadas a una configuración geomorfológica accidentada, la acción de la cuenca hidrográfica del Vilcanota o Urubamba y la presencia del gran cañón, han permitido el desarrollo de ecosistemas peculiares y exclusivos, determinando la existencia de hasta diez zonas de vida (de acuerdo al sistema internacional de Holdridge): desde la Zona Nival Subtropical en secuencia altitudinal hasta el Bosque Húmedo Montano Bajo Subtropical. La diversidad de zonas de vida y climas favorece una diversidad biológica única, vulnerable frente a contingencias ambientales, sociales y económicas. El uso de los recursos forestales constituye un ejemplo muy visible de fuente de conflictos entre los usuarios de los recursos naturales y los ambientalistas. El SHM cuenta con más de 90 especies de árboles por hectárea (entre los cuales se pueden mencionar los alisos, pisonay, nogales, intimpas, quishuares, queñuales, cedros y palmeras) y cerca de 200 especies de orquídeas, la flora siendo exuberante sobre todo en las zonas húmedas, entre los 2000 y 4000 m.s.n.m. Sin embargo, la extracción indiscriminada de leña y la destrucción del hábitat natural por los incendios forestales ponen en riesgo el frágil equilibrio de los ecosistemas de la ceja de selva del SHM. Según Washington Galiano Sánchez, se estima que en los últimos treinta años el porcentaje de áreas incendiadas aproxima a los 48%16 de la superficie total del SHM. Como consecuencia de ello, los suelos resultan erosionados y empobrecidos por la ausencia de vegetación protectora del ámbito natural. Felizmente en los últimos años no han ocurrido más incendios por diversos factores, entre los cuales se encuentra la capacitación que se dio a los agricultores y el monitoreo que se realiza en la zona. La construcción del ferrocarril hacia Machupicchu Pueblo (comúnmente denominado Aguas Calientes), el incremento de las poblaciones a lo largo de la vía férrea, la construcción de 16 GALIANO SANCHEZ, Washington. 2000. Situación ecológico-ambiental del Santurio Historico de Machupicchu, Programa Machupicchu, PROFONANPE, Cusco, 104 p.


la carretera de acceso a la Ciudadela han también generado impactos ambientales consecuentes en términos de deforestación. La destrucción del hábitat natural representa una amenaza para la fauna del SHM, sobre todo para la fauna silvestre. La fauna del SHM es tan variada como su flora: el SHM cuenta con más de 700 especies de insectos (mariposas), 13 de peces, 10 de anfibios, 19 de reptiles, más de 1700 de aves (entre otros, el gallito de las rocas o tunki, picafores) y más de 40 de mamíferos (por ejemplo, el oso de anteojos, el tigrillo, la nutria de río y el gato montés, el puma)17. En el SHM, no sólo la biodiversidad sufre de múltiples amenazas, sino también el patrimonio cultural. Es notorio el incidente que se produjo en el año 2000 cuando la piedra principal del Itiwatana, reloj solar en la Ciudadela Inca, se fracturó en una de sus esquinas al caerle encima un brazo mecánico usado durante la filmación de un aviso publicitario. Las ruinas arqueológicas de Machupicchu reflejan la cosmovisión andina y el culto a la naturaleza o a la Pachamama (en Quechua, pacha significa tierra). Además de la Ciudadela Inca de Machupicchu, existen 34 grupos arqueológicos interconectados por la Red de Caminos Inca, entre los cuales podemos mencionar Runquracay, Sacyamarca, Phuyupatamaraca, Q`ente y Qoriwayrachiwa. No sólo los templos y monumentos visibilizan la relación del hombre a la naturaleza, sino también los sistemas de riego y andenerías que desarrollaron los Incas para sus cultivos. Sin embargo, hoy día Machupicchu representa más un ejemplo de ámbito conflictivo que un espacio de armonía. ¿Qué más simboliza esta ruptura que los conflictos institucionales existentes entre el Instituto de Recursos Naturales (INRENA) cuyo objetivo es preservar la biodiversidad del SHM y el Instituto Nacional de la Cultura (INC) encargado de proteger el patrimonio arqueológico del SHM? De hecho, los intereses en juego, ecológicos, socio-económicos, turísticos e institucionales son tan numerosos como las entidades biológicas que hacen la riqueza de Machupicchu. El encuentro de racionalidades – aparentemente – opuestas (lógica socio-económica versus lógica conservacionista) es vector de tensiones o conflictos y plantea un reto colectivo para la gestión ambiental del SHM. Puesto que el contexto socio-económico y cultural es un elemento determinante del manejo de los recursos naturales y conflictos socio-ambientales, su análisis se hace imprescindible a los niveles local, regional, nacional e internacional.

B. El contexto socio-económico de los conflictos socio-ambientales en el SHM En los últimos años, el paradigma que ha dominado el manejo de las Áreas Naturales Protegidas, en Perú y en todo el mundo, ha sido la conciliación de los intereses de preservación de la diversidad ecológica y de desarrollo socio-económico. El contexto socio-económico vinculado al manejo de los recursos naturales es determinante para entender la dinámica de los conflictos socio-ambientales y abarca los siguientes elementos: los factores demográficos, el tipo y uso de los recursos naturales (por ejemplo en el SHM la agricultura y el turismo), el sistema de servicios básicos ofrecidos a la población local y el acceso al mercado y sus consecuencias en términos de infraestructuras. Debido a la escasez de fuentes de información confiables y al hecho de que los datos existentes son muy dispersos y a veces contradictorios, sólo se presenta a continuación un panorama general de las tendencias demográficas, sociales y económicas del SHM. Sin embargo, el SHM no constituye un espacio socio-económico homogéneo, por lo cual se hace necesario distinguir las áreas urbanas y rurales.

17 Op. cit. GALIANO SANCHEZ Washington. 2000.


Una de las características más peculiares de la estructura demográfica de la zona urbana del SHM es su alta proporción de población no nativa de la zona. La población migrante proviene principalmente de las provincias de Cusco, Anta, Pisac, Urubamba, Quillabamba y de departamentos vecinos como Puno y Apurimac. Los factores principales de migración a Machupicchu, económicos y laborales, tienen que entenderse en un contexto socio-económico más amplio que incluye tanto procesos globales como nacionales y regionales. Básicamente, el crecimiento del turismo ha generado un flujo de migración hacia Machupicchu, especialmente Machupicchu Pueblo. En efecto, en un contexto regional y nacional de pobreza aguda, los centros turísticos representan una oportunidad en términos de empleo y fuente de ingresos. La actividad turística genera la mayoría de los empleos en el SHM y se orienta a servicios tales como artesanía, tiendas de abarrotes, hoteles, hospedajes y restaurantes. Respecto a los servicios básicos, Machupicchu Pueblo cuenta con energía eléctrica, agua entubada, red telefónica, alcantarillado y limpieza pública. Sin embargo, la expansión urbana desordenada y a la falta de una política de ordenamiento territorial inciden negativamente en la gestión de dichos servicios. En cuanto al sector rural, el SHM alberga aproximadamente a 250 familias, mayormente bilingüe (Castellano y Quechua) y ubicadas en los sectores de Aobamba, Wallabamba, San Antonio de Torontoy, Mandor y Q’ente. Estos pobladores se consideran y funcionan como comunidades campesinas, sin embargo no están registrados como tal legalmente18. Su actividad principal está orientada a la agricultura (cultivos de maíz, papa, trigo, quinua, yuca, camote, kiwicha y café, entre otros) y ganadería (ganado vacuno, ovino, caprino y camélido), lo cual genera impactos ambientales (deforestación y erosión) y constituye una fuente de conflictos con las instituciones ambientalistas. Las familias que se hallan cerca del Camino Inca, especialmente aquéllas ubicadas en las áreas de campamento, aprovechan también de la actividad turística a través del comercio, servicios y artesanía. A diferencia del sector urbano, el sector rural no beneficia de servicios básicos coma agua, desagüe y electricidad. Igualmente, cabe resaltar que existe en la población rural, especialmente en la población de mujeres adultas, un alto grado de analfabetismo. Si bien estos indicadores son comunes a las áreas rurales de la sierra peruana, esta situación contrasta con el potencial de desarrollo económico del SHM. Adicionalmente, la inclusión de Machupicchu en el sistema de Áreas Naturales Protegidas ha generado limitaciones legales al usufructo de los recursos naturales. Así, se plantea un serio problema de inequidad, toda vez que los costos del establecimiento del área protegida recaen principalmente en el sector rural pobre, mientras que los beneficios se dirigen principalmente al sector urbano o fuera del área. Cabe señalar que según el experto peruano Antonio Brack19, Machupicchu genera divisas al Perú por 500 millones de dólares cada año20. El contexto socio-económico está determinado también por las condiciones de accesibilidad al SHM, y sin duda, las infraestructuras viales y los proyectos asociados concentran múltiples fuentes de conflictos y controversias. La principal vía de comunicación hacia el SHM es el ferrocarril que enlaza Cusco, Ollantaytambo, Machupicchu Pueblo y la Central Hidroeléctrica de Machupicchu. Después de la privatización de la compañía estatal de ferrocarriles Empresa Nacional de Ferrocarriles

18 Banco Mundial, Perú: proyecto de rehabilitación y reordenamiento del Valle del Vilcanota. Guía marco para las familias de Q’ente y Wayllabamba ubicadas en el ámbito de influencia del Camino Inca en el SHM, vol. 1, RP236, mayo de 2004, 12 p. 19 Antonio Brack ha sido consultor y coordinador de varios proyectos de las Naciones Unidades para el uso sostenible de la biodiversidad, y es profesor docente de la Maestría en Ciencias Sociales con mención en Gestión Ambiental y Desarrollo del Colegio Andino, Centro Bartolomé de Las Casas, Cusco, Perú. 20 Balbi Mariella, Entrevista con Antonio Brack, “Machupicchu es más rentable que Antamina y Yanacocha”, El Comercio, el 21 de junio del 2004.


S.A (ENAFER), la empresa Ferrocarril Transandino S.A (Fetransa) recibió la concesión a treinta años de la infraestructura ferroviaria. PeruRail, que pertenece a los mismos socios que Fetransa (Orient-Express Hotels Ltd – Sea Containers Ltd y Peruval Corp S.A), opera la línea ferroviaria. Se puede apreciar que el grupo Orient-Express tiene un peso económico importante en la región Cusco. De hecho, es también propietario del Santuary Lodge que se ubica a la entrada de la Ciudadela de Machupicchu y del Hotel Monasterio en Cusco, ambos hoteles de categoría cinco estrellas. En el panorama de los conflictos socio-ambientales en el SHM, PeruRail aparece como un actor central. Numerosas críticas, por parte de la población local, de los porteadores y de las agencias de viaje21, denuncian el abuso producto de su “posición monopólica”, en realidad fáctica puesto que no existe un monopolio por ley. Uno de los objetos recurrentes de conflictos que implica a PeruRail es el del transporte de los residuos sólidos generados en el SHM – no hay un relleno sanitario en el SHM -. Igualmente, uno de los debates socio-ambientales más fuertes sobre la gestión del SHM, emergió (desde la década 1960 pero el debate sigue abierto) con el proyecto de construcción de un teleférico entre Puentes Ruinas – Machupicchu Pueblo y las ruinas de la Ciudadela, un proyecto desaprobado por la UNESCO. En cuanto a las carreteras, el SHM sólo cuenta con una carretera al interior de sus límites, de Machupicchu Pueblo hasta la Ciudadela Inca, cuya gestión constituye una fuente más de conflictos institucionales y ambientales en el SHM. En este estudio, se abordará con más detalles el caso de la construcción de la carretera de Santa Teresa hasta la Central Hidroeléctrica de Machupicchu, un ejemplo saliente de incompatibilidad entre los intereses socio-económicos de una población marginada y los intereses vinculados a la protección del medio ambiente. Este año, Machupicchu escapó con escaso margen al estar inscrito en lista del Patrimonio cultural de la humanidad en peligro, decisión formalizada en julio del 2004 en Beijing, por el Comité de Conservación del Patrimonio Mundial de la UNESCO. Los expertos enfocan atención específicamente sobre el crecimiento desordenado de Machupicchu Pueblo y la sobre carga de la Ciudadela y Camino Inca. Aquí se plantea el reto de un plan de gobernancia del SHM, en acuerdo con los estándares internacionales de sostenibilidad y preservación de los recursos naturales y culturales, pero sin descuidar los intereses socio-económicos de las poblaciones vulnerables que viven en el SHM. Con el fin de crear las condiciones el desarrollo sostenible, este plan de gobernancia se debe de prever y establecer manejos adecuados de los conflictos socio-ambientales.

C. El marco legal: historia del SHM como zona intangible En 1968, el entonces existente Patronato Departamental de Arqueología del Cusco delimitó la zona con el nombre de “Parque Arqueológico de Machupicchu” sobre una superficie mayor a las 50.500 has. Se concibió inicialmente la idea de desarrollar un Jardín Botánico que representara la flora de Machupicchu, como complemento al Complejo Hotelero, constituyendo ambos el Centro Turístico de Machupicchu. La Oficina Técnica de la Comisión Especial para Coordinar y Supervigilar el Plan Turístico y Cultural Perú (COPESCO), al iniciar los estudios preliminares para este Jardín Botánico detectó fuertes presiones que afectaban la flora y la fauna del lugar, por lo que se cambió la concepción inicial del proyecto reorientándolo hacia la protección del ambiente natural.

21 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), Comisión de Libre Competencia (CLC), Informe sobre las condiciones de competencia en la prestación de los servicios de transporte de carga y pasajeros del ferrocarril Sur – Oriente, n°003- 2000 INDECOPI/CLC, 14 de agosto del 2000 [en línea] URL<http://www.indecopi.gob.pe/upload/clc/informes/informeferrocarriles.doc > [consulta: 20 de enero del 2004].


Durante los años de 1975 y 1976 se considera detenidamente el proyecto de creación de un parque nacional, estableciéndose finalmente en 1977 la delimitación y extensión definitiva, asignándose la categoría de Santuario Histórico para la unidad de conservación propuesta. Finalmente, tras una ardua labor de coordinación con los sectores correspondientes, el 8 de enero de 1981 se promulga el D.S. 001-81-AA, publicado el 12/01/81, refrendado por el Presidente de la República y los Ministros de Agricultura y Educación, que declara el área de 32,592 has como Santuario Histórico de Machupicchu. Se encargó la administración y manejo al Ministerio de Agricultura en coordinación con el Ministerio de Educación. (Suarez de Freitas, G., 2000). El Decreto Supremo Nº 021-81-AA que crea el Santuario Histórico de Machupicchu menciona como justificación para la declaración del sitio como Área Natural Protegida la necesidad de proteger los valiosos vestigios de la época prehispánica, destacando tanto los monumentos arqueológicos como el marco paisajístico, así como las especies de flora y fauna nativas presentes (algunas amenazadas de extinción). Se sostiene que debe garantizarse la intangibilidad, la inalienabilidad y la imprescriptibilidad del área, así como su uso con fines de investigación científica y de fomento del turismo, lo que favorecería el desarrollo socioeconómico regional. El Santuario se rige mediante un Plan Maestro (el primer Plan Maestro 1998-2003 está en proceso de revisión completa), documento de planificación del más alto nivel para el área. Este documento, en teoría, orienta el desarrollo de cualquier actividad que se lleve a cabo dentro del Santuario y su Zona de Amortiguamiento. La creación en 1999 de la Unidad de Gestión de Machupicchu, integrada por las entidades del Estado competentes para la administración de los recursos naturales y culturales responde a las orientaciones definidas en este Plan Maestro.

Tabla 1. Objetivos definidos en el Plan Maestro del SHM

Objetivos de manejo del SHM definidos por el Plan Maestro

Proteger el entorno natural y paisajístico así como los monumentos

arqueológicos y otros bienes culturales existentes. Conservar los ecosistemas naturales y semi naturales así como las

especies de flora y fauna nativas, procediendo a su recuperación y restauración ecológica en los casos que así lo requieran.

Mantener una muestra representativa del uso integrado de los

ecosistemas, realizado por la cultura Inca. Mantener muestras de obras y técnicas prehispánicas de uso y

conservación del suelo, del agua y de los cultivos andinos. Propiciar la investigación científica, biológica, histórica, arqueológica y

antropológica. Permitir el desarrollo de un apropiado uso recreativo y turístico, que genere ingresos al área, a la región y al país, de forma que se mantenga el equilibrio ecológico y la belleza escénica.

Hacer posible que los visitantes disfruten y obtengan un mayor

conocimiento de los valores culturales, para su propia educación. Contribuir al desarrollo socioeconómico sostenible de las poblaciones

locales, mejorando su calidad de vida

Fuente: Plan Maestro 1998-2003, p. 8.


D. Panorama de los conflictos socio-ambientales en el SHM Se puede distinguir en primera instancia una problemática central alrededor del desarrollo sostenible deseable, de un lado, y la distribución equitativa de los ingresos generados por la actividad turística, por el otro. Esta problemática refleja la dificultad de conciliar los intereses de desarrollo económico local en un ambiente de pobreza, y los intereses conservacionistas nacionales e internacionales. Así, los factores de conflicto abarcan las perspectivas socioeconómica, político-institucional y socioambiental. En efecto, los factores de conflicto sociales y económicos aludidos hacen referencia a la identidad cultural, desigualdad en la distribución de recursos, a la situación de pobreza, a las dificultades de acceso al mercado para los pequeños productores, al difícil y desigual acceso a los servicios básicos e información. Desde una perspectiva político-institucional, se evalúan factores de conflicto tales como el grado o la capacidad de movilización social, la debilidad institucional, la superposición de funciones y la falta de voluntad política para coordinar las acciones. En cuanto al enfoque socioambiental, los factores de conflicto se reflejan en la dificultad de conciliar los intereses de desarrollo económico local y los intereses conservacionistas. En los casos de estudio, se perfila entonces una visión integral de las incompatibilidades entre las necesidades de corto o mediano plazo y las exigencias de un desarrollo sostenible a largo plazo que tome en cuenta la diversidad de visiones sobre lo que significa el “desarrollo” para la región. Los estudios de caso refieren evidentemente a conflictos que implican interacciones sociales localizadas en la zona de estudio. No obstante, se incorporan factores o actores externos, así como se extiende el ámbito de interacción hasta el nivel nacional e internacional. Es relevante por tanto el caso del Santuario Histórico de Machupicchu, zona de fuerte interacción entre lo local, lo nacional y lo internacional. Por ejemplo se puede apreciar el rol de grupos empresariales extranjeros poderosos como Orient-Express frente a los cuales la población local se siente vulnerable. De esta manera, una amplia gama de actores sociales o interesados está involucrada en los conflictos de manera directa o indirecta. Ellos forman parte de escenarios sociales complejos, mayormente caracterizados por relaciones de poder desiguales o asimétricas. El desarrollo sostenible conlleva de esta manera una serie de incompatibilidades de intereses que se expresan en conflictos latentes o abiertos. Basándose sobre los resultados del trabajo de campo, la selección de los estudios de caso responde a una lógica que considera tanto la diversidad de los actores involucrados como la representatividad respecto de la problemática central. Así se identifican predominantemente en el área los siguientes grandes conflictos: el conflicto por la gestión del tramo ferroviario Cusco – Machupicchu el conflicto entre porteadores y agencias de viaje el conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa – Central Hidroeléctrica

de Machupicchu el conflicto en torno a la distribución de ingreso del Boleto Turístico el conflicto por la implementación del proceso de saneamiento físico legal del SHM el conflicto en torno a la gobernancia del SHM el conflicto por la gestión de la carretera Machupicchu Pueblo – Ciudadela de

Machupicchu; y finalmente el conflicto por la gestión integral de los residuos sólidos.

Entre estos conflictos, se seleccionaron finalmente dos de ellos como estudios de caso a profundidad para el presente informe. Estos dos casos nos permitirán un análisis


concreto de los problemas de gobernancia en el SHM: como se ha puntualizado anteriormente, hemos escogido analizar a profundidad el conflicto que se desprende del impacto social y ambiental por el uso del Camino Inca, y el conflicto por la construcción de una carretera en las inmediaciones del SHM (carretera que une el poblado de Santa Teresa y la Hidroeléctrica de Machupicchu).


IV. Primer estudio de caso: conflictos por la operación turística del Camino Inca El Camino Inca22 del SHM es un camino “sui generis” que, como caminos similares en otras áreas protegidas del mundo, se encuentra en la médula de tensiones y conflictos entre los intereses conservacionistas ambientales y la lógica económica apoyada en una demanda turística cada vez más importante. Los principales usuarios del Camino Inca son los turistas, los guías de turismo y los porteadores. Concretamente existen los siguientes tres conflictos vinculados entre sí: el conflicto sobre la capacidad de uso y el manejo ambiental del Camino Inca, el conflicto sobre el mejoramiento de las condiciones de los porteadores y finalmente los conflictos vinculados a los aspectos institucionales. Estos tres conflictos involucran a una gama amplia y variada de actores y revelan en su conjunto los desafíos ambientales, sociales, institucionales, económicos y culturales presentes en el SHM.

A. Líneas históricas y contexto de los conflictos

En el año 1977 se inició formalmente el uso del Camino Inca. A causa del fuerte incremento de visitantes durante décadas sucesivas –especialmente en los años noventa- varios actores involucrados expresaron su preocupación sobre el impacto ambiental. Así, en complemento del Plan Maestro, en el año 2000 se publicó el Reglamento de Uso del Camino Inca que establece un número de reglas ambientales y la capacidad máxima de usuarios. Las nuevas normas obligaron a los turistas a solicitar los servicios de agencias autorizadas y guías registrados. El prohibir la “entrada libre” al Camino Inca representa una de las medidas clave de esta nueva política de gestión del Camino Inca. En promedio, los turistas están acompañados por dos porteadores. Actualmente la capacidad de carga máxima por día permitida por el Reglamento de Camino Inka es de 500 personas.. Por estos años, la preocupación por los impactos ambientales (contaminación del agua) se acompañó también por una preocupación por el impacto social del uso del Camino Inca, es decir por las condiciones de trabajo de los porteadores23. En general, los stakeholders o interesados tienen una visión a corto plazo y no existen programas de educación ambiental en el área. Los porteadores - principalmente los contratados por las agencias menores y no responsables- no reciben ni una capacitación básica para cumplir con responsabilidad su trabajo en un área protegida. Así, es común encontrar porteadores ayudando, por ejemplo, en tareas de lavado de servicios en los campamentos, realizándolas con detergente y echando los residuos y grasas en ríos o manantes. Los impactos ambientales más significativos originados por el uso turístico de la Red de Caminos Inca (bajo la modalidad de ingreso de visitantes con el apoyo de porteadores y uso de campamentos) pueden sintetizarse de la siguiente manera:: Contaminación por residuos sólidos

Mal uso de los servicios higiénicos

22 En realidad se trata de una “Red de Caminos Inca”, parte del llamado “Qapaq Ñan”. 23 En 2000, se constituyó un Sindicato de porteadores, que logró, junto con el Programa Machupicchu (financiado por Finlandia), la aprobación de la Ley del Porteador en Diciembre 2001, que establece las condiciones de trabajo de los porteadores: sueldos, peso máximo, etc.


Contaminación del agua

Erosión

Pérdida de cobertura vegetal y biodiversidad

Disminución de la calidad paisajística

Las zonas más impactadas por el uso turístico inadecuado son 1) campamentos Wiñaywayna, Pacasmayo, Chakycocha y Wayllabamba 2) Caminos de Yuncachimpa a Llulluchampa y de Lluchampa al abra de Warmiwañuska. Queda claro que la falta de una cadena de responsabilidades bien precisadas – con el compromiso de las instituciones, las agencias, los cocineros (quienes contratan a los porteadores), los porteadores mismos y los turistas – compromete un manejo ambiental eficiente y sostenido en el SHM. Sin embargo, en los últimos años, como resultado de los esfuerzos normativos y de las instituciones responsables, hubo un mejoramiento significativo de la gestión ambiental del Camino Inca. Se aplica la filosofía “todo que entra también sale”, es decir que cada grupo de turistas cuenta con uno o dos porteadores quienes cargan la basura fuera del Camino Inca para ser trasladada luego en tren hasta Cusco. Asimismo la caza de animales, la colección de plantas y el uso de leña para cocinar disminuyó hasta un nivel casi cero. Aunque fracasó un proyecto con baños ecológicos, implementado por el Programa Machupicchu comienza también a darse un conocimiento sobre el uso de servicios higiénicos. En 2001, con el aval de la UGM, el Programa Machupicchu inició una serie de cursos de capacitación a los porteadores sobre las funciones de las instituciones que gestionan el SHM, el manejo de los recursos naturales, el manejo de los residuos sólidos y el conocimiento básico sobre los monumentos arqueológicos del Camino Inca. Con el fin de oficializar a los porteadores, la UGM decidió otorgarles un carnet después del proceso de capacitación. Estos eventos atrajeron a miles de campesinos y de porteadores antiguos, quienes no sólo tenían la oportunidad de capacitarse y oficializar su status, sino también de expresar sus reivindicaciones. Se creó una directiva de ocho personas con experiencia gremial, reforzada por delegaciones provinciales, distritales y comunales. Así, con el apoyo de la Federación de los Trabajadores de Cusco (FTDC), nació el Sindicato Unico de Porteadores de Cusco24, que aprovechó el curso de capacitación para afiliar a cualquiera que se presentase. Este proceso condujo poco a poco a una mayor legitimidad y reconocimiento de las demandas de los porteadores frente a las agencias de viaje. El 24 de Diciembre del 2001 se aprobó la Ley del Porteador, Ley Nº 27607, bajo la cual se definen condiciones de trabajo y retribución económica mínima. Entre los logros más importantes se aprecia la limitación de carga a 20 kilogramos, la dotación de alimentos, vestimenta adecuada y equipo para pernoctar y una retribución mínima. Sin embargo, el asesor del Sindicato Unico de Porteadores, Augusto Mamani Bautista, subraya el hecho que la mayoría de las agencias de viaje siguen incumpliendo con esta Ley: “Queremos que no se otorgue la licencia de operación a aquellas empresas que continúan explotando al porteador pagándole menos de 70 nuevos soles por un trabajo de cuatro días, […] y sencillamente queremos que la Ley del Porteador no sea simple letra muerta como hasta el momento lo es”.25. La competencia en la oferta de porteadores crea una dinámica que no sólo se traduce en estándares bajos respecto a las condiciones de trabajo aplicados por las agencias de viajes, sino también en conflictos internos entre porteadores. Estos conflictos también se reflejan en las divisiones al nivel de la organización sindical (existen al momento tres 24 CBC-CIES, 2003. 25 “Porteadores piden que la UGM tenga facultad para sancionar”, Diario del Cusco, 13 de Marzo del 2003.


asociaciones o sindicatos de porteadores). Igualmente, el SINDUP, en la fase de su constitución, tuvo graves problemas internos: el primer secretario general Mariano Inkiltupa Huarhua acusado de malversar fondos (más de doce mil soles) fue destituido en junio 2001. Otro evento en 2001 fue una declaración del Comité Directivo de la UGM sobre los diez dólares que pagan las agencias para el ingreso de los porteadores al Camino Inca26. Se acordó atender el pedido del sindicato de porteadores que exigía que los diez dólares se revirtieran para beneficio de los mismos porteadores. La UGM se encargó de las gestiones ante el Instituto Nacional de Cultura (INC) para que pueda realizarse la propuesta técnico legal. Esto no se ha realizado hasta la fecha. El 25 de julio del 2002 se aprobó el Reglamento de la Ley del Porteador por Decreto Supremo. Este reglamento27, sin embargo, es muy breve y no contiene los requisitos mínimos para poder aplicar la Ley en buena manera. En agosto 2002, se negoció un acuerdo entre la Defensoría del Pueblo, UGM, el Ministerio del Trabajo y la Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT) y las asociaciones de agencias de viaje con la presencia del SINDUP, Federación Departamental de Trabajadores de Cusco (FDTC) y la federación Agraria Revolucionaria Tupac Amaru de Cusco (FARTAC). Este acuerdo tuvo por objetivo igualar los sueldos de los porteadores. Este acuerdo se respetó durante tres meses, pero a partir de noviembre 2002 otra vez se bajaron los sueldos. Las federaciones respondieron con el envío de memoriales al Congreso de la República reclamando el pago de sueldos justos por parte de las agencias de turismo. Los eventos sobre el tema de los derechos de los porteadores se han multiplicado en estos últimos años, sin que se logren los resultados esperados. Por ejemplo, el 6 de Junio 2003, se llevó a cabo un congreso organizado por el alcalde de Ollantaytambo, en el cual 500 participantes discutieron, entre otros temas, la Ley del Porteador y los problemas que enfrentan los porteadores del Camino Inca. En diciembre 2003, la Red Regional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) anuncia que no se cumple la Ley de Porteador y designa como “culpables” el Ministerio de Trabajo, la Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT), las agencias de viaje y el Gobierno Regional. Por su parte, el SINDUP, en la asamblea de su tercer aniversario, presentó al 2004 como un “año de lucha”, acordando sobre acciones como paros regionales y la toma de la vía ferrea, etc… En Diciembre 2003 el Instituto Machupicchu publica: “La gestión ambiental del Camino Inca a Machupicchu, diagnóstico y propuestas de solución”, cuyas conclusiones sobre el impacto ambiental son las siguientes: “Las agencias operadoras son las principales causantes de la degradación ambiental acelerada que presenta el Camino Inca, debido a sus prácticas ambientales deficientes.” El compromiso con el ambiente de los visitantes al Camino Inca depende, en gran medida, de la información provista por las entidades responsables de su manejo (INRENA, UGM, INC) y aquella provista por los guías de turismo. El problema ambiental que requiere acciones, con carácter de urgencia es el ocasionado por el mal manejo de residuos sólidos. Estos no sólo se encuentran en las rutas y campamentos sino en sus alrededores, incluso en cuerpos de agua, bajo las rocas y en desviaciones de los caminos. El personal de campo es pobremente capacitado por las agencias que los contratan, no garantizándose entonces el uso turístico adecuado de las rutas. El 14 de Enero 2004, en un taller organizado por el Colegio Andino en el marco del programa C y C, con 20 participantes de instituciones privadas y públicas, asociaciones de agencias de viaje y el sindicato de porteadores, se realizó una síntesis de la historia de las actividades en el Camino Inca. 26 Diario el Sol, 18 de setiembre de 2001. 27 Ver Anexos


Tabla 2. Las líneas históricas del conflicto por el uso del Camino Inca, resultados del taller del 14 de enero del 2004, CBC.

FECHA EVENTO

1977 Inicio de operaciones comerciales en el Camino Inca 1979 Reunión de un grupo de personas con la DRIT para organización de rutas 1981 Creación del SHM

1982 Taller - reunión sobre campamentos fijos Porteadores (explotación y trato inhumano)

1985 Creación del Comité local

1986 Forum interinstitucional Se identifican los actores y surge la necesidad de una autoridad autónoma

1988 Creación de ATTAP

1989 Pico máximo del crecimiento en turismo Inicio de la baja y colapso del turismo por terrorismo y coyuntura nacional

1990 El terrorismo, la guerra del Golfo y la epidemia de cólera ponen al borde de la quiebra al sector turístico Inicio de operaciones con servicios básicos debido a la coyuntura del momento

14/09/1992 Captura de Abimael Guzmán

1993 Empieza el auge del Camino Inca con servicios básicos y crecimiento del sector turístico

1995 Reunión para la planificación de la creación del CACCI 1996 Plan Maestro del SHM 1998 Creación de la UGM

2000 Emisión del reglamento de Uso del Camino Inca Arariwa “capacita” a los porteadores Inicio de un manejo político del tema de los porteadores

30/04/2000 Creación del Sindicato Unico de Porteadores Se crean falsas expectativas laborales

2001 Capacitación a los porteadores por el Programa Machupicchu y UGM Reuniones de coordinación sobre el reglamento de Uso del Camino Inca

Mayo de 2001 Movilización y toma del Camino Inca Reuniones periódicas

24/12/2001 Promulgación de la Ley del Porteador

2002

Se intensifican las reuniones arribándose a acuerdos para la solución temporal de los problemas existentes Se realizan dos tomas del Camino Inca generando inestabilidad en el sector y baja de actividad

2003 Acuerdo multisectorial sobre el pago de 100 nuevos soles a los porteadores por 4 días de trabajo

14/01/2004 Taller convocado por el CBC con los actores involucrados en la gestión del Camino Inca

El 23 de enero 2004 se publicó el nuevo Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del SHM. Este reglamento obliga a las agencias operadoras y a los guías a registrarse ante el INRENA, cumpliendo una serie de requisitos, como la presentación de la lista de porteadores que se contratarán a lo largo del año, así como la presentación de una declaración jurada de cumplimiento con la Ley del Porteador. El 2 y 3 de abril, el SINDUP y ATTAP en coordinación con el alcalde de Ollantaytambo realizaron un Congreso Regional de Porteadores, en el cual los 860 asistentes discutieron sobre la ley y el destino de los diez dólares pagados por las agencias por el ingreso de cada porteador. El principal resultado de este congreso fue la creación de la Federación Regional de Porteadores de Caminos Incas “Dr. Daniel Estrada Pérez”28 Cusco, Perú. Esta

28 Nombre otorgado en honor del fallecido ex alcalde y congresista del Cusco que trabajó incansablemente por la promulgación de la Ley y el reglamento de los porteadores.


federación agrupa a todas las bases del SINDUP y a los miembros de ATTAP, siendo presidido por el señor Isaac Riquelme Mamani, de ATTAP y regidor de Ollantaytambo. Existe también una polémica sobre los 500 cupos diarios permitidos para el ingreso al Camino Inca. ¿Cómo se debe organizar la distribución de estos cupos? Las agencias más grandes, con mayores recursos, pueden comprar todos los cupos con anticipación. Muchas veces estas agencias ofrecen un “servicio de lujo” a los turistas, con muchos equipos y por lo tanto muchos porteadores. Así, está circulando la idea que el Camino Inca se ha vuelto en un camino de lujo, lejos de la concepción inicial de un camino de aventura.

B. Identificación y descripción de los interesados (stakeholders) Una vez planteadas las líneas históricas de los conflictos, es necesario profundizar la descripción de las características de cada interesado o stakeholder. El panorama de los interesados demuestra la complejidad de la situación socioeconómica y ambiental del Camino Inca y sus retos de gestión. En efecto, no sólo existen conflictos entre los grupos de interés (por ejemplo entre los porteadores y las agencias de turismo), sino también dentro los grupos de interés mismos (por ejemplo entre las diferentes organizaciones de porteadores). A continuación se presenta un análisis detallado de cada uno de los interesados.

1. Las instituciones públicas vinculadas con el SHM

Las instituciones públicas vinculadas con la gestión y gobernancia del SHM son: el Instituto Nacional de Cultura (INC), el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), la Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM), el Ministerio de Trabajo y la Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT). El Instituto Nacional de Cultura (INC) fue creado en 1971 como un Organismo

Público Descentralizado del Ministerio de Educación, que se encarga de la administración, conservación e investigación del Patrimonio Cultural de la Nación. El INC – Cusco se crea al mismo tiempo que el INC – Lima.

El INC tiene a su cargo la administración del aspecto cultural del SHM: conservación y mantenimiento de los restos arqueológicos, del control de la entrada y salida de todas las personas que visitan tanto la Ciudadela como el Camino Inca y del buen uso de las zonas arqueológicas. El INC es el organismo que tuvo inicialmente - y en forma prácticamente exclusiva - la administración de Machupicchu. En 1992, con la creación de INRENA, se genera una suerte de pugna entre estas dos instituciones por la administración del área.

El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) fue creado en 1992

como un organismo público descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo es el manejo y aprovechamiento integral de los recursos naturales renovables. Es el ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE). Su actividad en el Santuario fue inicialmente muy limitada, pero con el correr de los años ha ido tomando una mayor presencia como la institución encargada por ley de la Administración de esta área protegida.

Su rol es velar por el cumplimiento de los dispositivos legales que amparan la conservación del patrimonio natural del Santuario. En el Camino Inca se encarga, a través de la labor de los guardaparques, de controlar el boleto de ingreso, el peso de


la carga que llevan los porteadores y de los residuos sólidos que salen, así como de emitir las notificaciones, etc.

En 1999, se creó la Unidad de Gestión del Santuario Histórico de Machupicchu

(UGM). Su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado en agosto del 2003 fue publicado recién el 23 de enero 2004. Su finalidad es asegurar la gestión integral del SHM, coordinar y supervisar la puesta en marcha de las estrategias contenidas en el Plan Maestro del SHM por las entidades correspondientes (Art. 5º del Reglamento). Su Comité Directivo estuvo conformado originalmente por el Jefe del INRENA y el Director Nacional del INC, a los cuales se adjuntaron luego el Viceministro de Turismo y el Presidente del Gobierno Regional Cusco. La presidencia del Comité Directivo es ejercida por cada uno de los miembros en forma itinerante y rotativa, por períodos de un año.

El Comité Alterno es la instancia regional que representa al Comité Directivo y se encarga de la coordinación y aplicación de las políticas, funciones y actividades de la UGM. Los miembros alternos son el Jefe del SHMP (INRENA), el Jefe del Parque Arqueológico (INC), el Director de la Dirección Regional de Turismo y el Gerente Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del Gobierno Regional del Cusco.

La Gerencia Técnica de la UGM está encargada de dirigir y supervisar las actividades que se realicen en el ámbito del SHM y que sean de competencia del INC, el INRENA, el Viceministerio de Turismo y el Gobierno Regional Cusco. La Gerencia Técnica depende del Comité Directivo con quien está en permanente coordinación. Sus integrantes son el Gerente Técnico, un especialista en Gestión, un especialista en Turismo, y una secretaria. El Plan Operativo Anual (POA) de la UGM nunca es aprobado por el Comité Directivo, por lo cual no se realizan muchas acciones urgentes, por ejemplo medidas para detener el crecimiento de Wayllabamba o Piscacucho, lo que deberían hacer el INC y el INRENA (entrevista con el Gerente Técnico de la UGM, diciembre 2003). La UGM es una institución con poca legitimidad y poco poder y ha perdido aún más fuerza cuando se cerró el Programa Machupicchu.

La Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT) es la encargada de

coordinar y supervisar todo lo relacionado a los servicios turísticos, cada uno de los cuales cuenta con un Reglamento específico (desactualizados en su mayoría). Las Direcciones Regionales de Industria y Turismo dependen del Gobierno Regional en términos administrativos y remunerativos, pero se relacionan con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) a nivel de políticas institucionales, a través del Viceministerio de Turismo que define, dirige, ejecuta, coordina y supervisa la política turismo a nivel nacional.

Siendo los porteadores, según la Ley del Porteador, “trabajadores independientes”

que prestan “servicios personales de transporte de carga, bajo contrato de trabajo en la modalidad de servicio específico”, la entidad normativa y fiscalizadora no puede ser el Ministerio de Trabajo. Por ley, el Ministerio de Trabajo sólo vela por los derechos de los trabajadores con un vínculo laboral comprobable, lo cual no existe en el caso de los porteadores, cuya prestación de servicios es generalmente muy eventual y con contratos verbales, generalmente establecidos a través del cocinero de la agencia o el “enganchador”. Sin embargo, los gremios de porteadores y diversos actores reclamaban por la indiferencia de este organismo ante el problema. La Dirección de Trabajo del Cusco manifestó en forma expresa su voluntad de apoyar con cualquier asesoramiento o trámite que contribuya a la solución del conflicto.


2. Los interesados que proveen servicios de turismo

a) Las agencias de turismo y sus organizaciones

Según el Reglamento de Agencias29, es Agencia de Viajes y Turismo la “persona natural o jurídica que se dedica al ejercicio de actividades de coordinación, mediación, producción, promoción, organización y venta de servicios turísticos.” La Agencia Acreditada es aquella “que voluntariamente solicite al Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, ostentar tal condición y cumpla con los requisitos y el procedimiento previsto en el presente Reglamento.” En el Cusco existen actualmente operando aproximadamente 270 agencias acreditadas ante la DRIT, aunque según la SUNAT son aproximadamente 680. Tal como lo exige el Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca (2004), las agencias tienen que solicitar una autorización para poder operar en el Camino Inca. Las autorizaciones se expidan cada mes de febrero con vigencia de un año y contemplan la obligación de cumplir con la Ley del Porteador y su Reglamento, así como con el Reglamento del Camino Inca. En el 2005, 156 agencias fueron autorizadas. Las agencias de turismo no representan un grupo de interés homogéneo. Se describe a continuación los diferentes tipos de agencias que existen: las agencias que brindan un servicio de alta calidad, llamadas en este informe A1, y las agencias “chakchako” (significa pobre en quechua). Las Agencias llamadas A1 son las agencias que ofrecen servicios de turismo de trekking en diferentes rutas del país, con precios altos y servicios de calidad. En general son agencias de buena fama. Estas agencias, asociadas a la APTAE, pagan a los porteadores un promedio de s/25.00 (nuevos soles peruanos) diarios por cuatro días, más s/5.00 para el pasaje de retorno y generalmente se distribuye propinas, lo cual da alrededor de s/30.00 extra a cada porteador. En general, respetan los derechos laborales de los porteadores, proveyéndoles alimentación y equipos de campamento. Las agencias chakchako son agencias pequeñas. Se fueron creando con las ventajas otorgadas por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, dictada durante el gobierno de Fujimori. Con mínimos requisitos, se puede crear una agencia, y si hay alguna sanción o clausura, se reabre fácilmente con otra razón social. Algunas están asociadas a la Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC) y otras trabajan en forma no organizada. Muchas de estas agencias operadoras no brinda un trato adecuado a sus porteadores: no se les entrega carpas, ni equipamientos adecuados para el Camino Inca (como mochilas para facilitar el traslado de la carga: la mayoría sólo usa costalillos de rafia, mantas, etc.). Además de cargar, los porteadores que trabajan con estas agencias deben realizar otras tareas que exigen un gran esfuerzo físico, como correr hasta el siguiente campamento desde las 2.00 a.m. para encontrar un sitio o separar espacio para los pasajeros (por ejemplo para reservar mesas en Wiñay Wayna). Una vez en el sitio, el porteador debe dormir a la intemperie esperando la llegada del grupo, por periodos de 5 a 10 horas. Las agencias están organizadas en varias asociaciones, de las cuales mencionamos las más importantes: la Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo (APTAE), la Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC) y la Asociación de Agencias de Turismo de Cusco (AATC). La Asociación Peruana de Turismo de Aventura y Ecoturismo (APTAE) es uno de los gremios más activos. Participa y organiza tanto debates sobre la problemática del turismo en Cusco, como actividades de mejoramiento del medio ambiente, por ejemplo, campañas de recojo de basura en el Valle Sagrado, etc. En Cusco cuenta con 27 agencias

29 Reglamento de Agencias de Viajes y Turismo, Decreto Supremo Nº 037-2000-ITINCI.


asociadas. La Asociación de Operadores de Turismo y Ecoturismo del Cusco (AOTEC), está conformada por la mayoría de agencias no asociadas a APTAE. Algunas de las agencias “chakchako” descritas más arriba pertenecen a este gremio y han sufrido diversas sanciones por denuncias presentadas por los usuarios del Camino Inca. Por último, la Asociación de Agencias de Turismo de Cusco (AATC), está formada principalmente por las agencias intermediarias o comisionistas de Cusco. La posición de las agencias organizadas (AATC, APTAE, AOTEC) es que las exigencias de los sindicatos de porteadores son exageradas y que la Ley del Porteador es inaplicable por múltiples razones.

b) Los guías de turismo

Se entiende que el guía de turismo es aquella persona preparada profesionalmente para conducir a los visitantes en el proceso de conocimiento de los diferentes sitios arqueológicos y naturales y en general de los atractivos turísticos. Los guías de turismo son actores clave para el buen desarrollo de la actividad turística dentro del SHM. Su experiencia y conocimiento debería permitirles orientar a los visitantes a su cargo y al personal de apoyo que le acompaña en las prácticas adecuadas para no producir impactos negativos sobre los recursos naturales y culturales. En Cusco, los guías de turismo se han agremiado en tres grupos: el Colegio de Licenciados en Turismo (COLITUR, en 2005, 454 guías autorizados), la Asociación de Guías Oficiales de Turismo (AGOTUR, en el 2005, 428 guías autorizados) y PROGATUR (117 guías autorizados en 2005).

c) Los porteadores y sus organizaciones

Según el Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del SHM, el personal de apoyo se tipifica como: “porteadores, cocineros y otros contratados por el Prestador de Servicios Turísticos, quien asume responsabilidad por éstos, sin perjuicio de su responsabilidad individual”. La Ley del Porteador define al porteador como “la persona que con su propio cuerpo transporta vituallas, equipo y enseres de uso personal y otros bienes necesarios para las expediciones con fines turísticos, deportivos o de otra índole, por lugares donde no ingresan vehículos motorizados”. En su inmensa mayoría, estas personas son hombres mayores de dieciocho años (no hay un máximo de edad), pero se registra actualmente la participación de algunas mujeres (en número no mayor de diez, según el padrón de porteadores inscritos por las agencias ante el INRENA). Casi todas las mujeres ingresan como cocineras, y según el Reglamento del Porteador, no pueden cargar más de quince kilos, al igual que los adolescentes. Actualmente, alrededor de 8000 porteadores transportan el equipamiento de los turistas a lo largo del Camino Inca (carpas, mochilas, bolsas de dormir, alimentos, implementos de cocina, combustible, medicinas, etc.). Durante la temporada de mayor afluencia turística (mayo – octubre) transitan alrededor de 265 porteadores por día. Respecto del origen de los porteadores, la mayoría son campesinos originarios principalmente del Valle del Vilcanota y del resto del departamento del Cusco. El promedio de edad de los porteadores es de 29 años, iniciándose en la actividad alrededor de los 20 años generalmente. Como los Sherpas de Nepal, ellos prestan servicios de carga de equipaje (mochilas, carpas, bolsas de dormir, alimentos, combustible, medicinas, etc.) con el fin de complementar sus ingresos familiares. Inicialmente concentrados en el poblado de Ollantaytambo, los porteadores empezaron a “pasarse la voz”. Los campesinos - sobre todo los jóvenes - descubrieron repentinamente que podían tener recursos económicos sin capacitación particular. En una zona de pobreza aguda, la ventaja de un trabajo de cuatro días que sólo requiere energía física ha constituido un factor de crecimiento rápido


del número de porteadores. El pago varía entre 60 y 120 soles por cuatro días, mientras que la Ley del Porteador establece 1.2 % de la Unidad Impositiva Tributaria, que se actualiza anualmente, y que para 2003 equivaldría a 148.80 soles. Desde el punto de vista de género, las características propias del trabajo de carga hacen que la inmensa mayoría de porteadores sean hombres, aunque actualmente también trabajan mujeres (en número no mayor de diez, según el padrón de porteadores inscritos por las agencias ante el INRENA). Es por ello que el Reglamento del Porteador publicado en el año 2002 (no así la Ley del Porteador del 2001), las considera y declara que “no podrán llevar una carga superior a los 15 kilogramos”, al igual que los adolescentes. Aparentemente esta incursión de las mujeres en el oficio se ha incrementado cuando la ley limitó la carga a 25 kilos. Anteriormente era común que los porteadores cargaran más de 40 kilos, lo cual volvía más difícil la participación de las mujeres. Casi todas ingresan como cocineras o ayudantes de cocina, prestando también el servicio de carga en las condiciones mencionadas. En 2001 se realizó un estudio de los requerimientos nutricionales de los porteadores en Camino Inca 30, que arrojó, entre otros, los siguientes resultados: los porteadores tienen un déficit calórico de 1 793 Kcal diarias, que se manifiesta en una pérdida de peso promedio de 3.13 kg. en tres días de camino. Si bien no existen diferencias significativas de requerimientos energéticos en relación al peso cargado, sí existen respecto al aporte de calorías. Esto implica la necesidad de mejorar su alimentación, no para aumentar el peso, pues éste ya está por encima de la carga que un ser humano puede transportar en relación a su peso corporal (no debería exceder los 15-20 kilos). Muchos porteadores no cuentan con ropa de abrigo adecuada, bolsas de dormir, aislantes, y duermen en la carpa comedor sin piso o a la intemperie. El caso de los porteadores y sus condiciones laborales tiene mucho que ver con la operación turística del Camino Inca y su manejo ambiental. Entre otros, falta capacitación a los porteadores sobre normas básicas de higiene, manipulación de alimentos y utensilios, uso de servicios higiénicos y conservación del patrimonio natural y cultural del SHM. Los porteadores encargados de transportar la basura o los servicios higiénicos portátiles a menudo se liberan de su carga arrojándola entre la vegetación. Esto trae como consecuencia la contaminación y degradación del medio ambiente e impactos visuales negativos en el entorno. En el congreso de porteadores (Ollantaytambo, 2003) se denunció que los guardaparques reciben innumerables sobornos (por ejemplo dejar pasar más peso y no ser notificados). En los últimos años, los porteadores se han organizado en asociaciones y sindicatos. Con un mayor grado de organización, los porteadores han ganado legitimidad y poder en los conflictos. Sin embargo, sus varias divisiones internas representan una desventaja. La Asociación de Porteadores de Ollantaytambo o Asociación de Trabajadores de Turismo de Aventura del Perú (ATTAP) y el Sindicato Único de Porteadores (SINDUP) son entre las asociaciones más importantes que representan a los porteadores. Cabe precisar que desde abril 2004, ATTAP y SINDUP pertenecen a la Federación Regional de Porteadores de Caminos Incas.

d) Los “enganchadores”

Los enganchadores son generalmente los cocineros de los grupos organizados por las agencias “chakchako”: ellos contratan a los porteadores. La agencia no interviene en esta contratación, y los porteadores denuncian el hecho que, en varios casos, el cocinero,

30 MORANTE, Luis. Informe de los requerimientos nutricionales de los turistas y porteadores en el Camino Inca. Cusco, Programa Machupicchu, 2001.


ofrece menos paga que la estipulada por la agencia o por el Reglamento de la Ley del Porteador, quedándose con la diferencia. Los porteadores manifiestan que varios cocineros los maltratan y discriminan.

e) PeruRail, empresas de transporte ferroviario entre Cusco y Machupicchu

PeruRail es el operador de tren perteneciente a Orient-Express Hotels Ltd. y a su socio peruano Peruval Corp, consorcio divisible que adquirió la concesión inicial por 30 años de la Red de Ferrocarriles del Sur y Sud-Este del Perú. Esta red comprende las rutas Cusco – Machupicchu, Cusco – Lago Titicaca (Puno), Puno- Arequipa y Arequipa a los puertos de Mollendo y Matarani. Las rutas comprenden operaciones de pasajeros y carga. En los términos de la página web de PeruRail, “PeruRail no es sólo una empresa de transporte, más bien es una empresa de servicios que ofrece a sus pasajeros seguridad y comodidad en sus viajes con un estándar de primera”31. Sin embargo, numerosas son las críticas especialmente por parte de la población local y los porteadores. La mayoría de las críticas denuncian el abuso, producto de la “posición monopólica” [fáctico] de PeruRail, que perjudica sobre todo a los turistas latinoamericanos o estudiantes por los altos costos. Además, surgió un conflicto entre PeruRail y los porteadores en relación al viaje de retorno de éstos en el tramo comprendido entre los km. 104 y el km. 88. Los porteadores se quejaron porque no siempre el tren se detenía en estos lugares y denunciaron también la falta de comodidades de los coches habilitados por PeruRail para ellos y la actitud discriminatoria y “abusiva” de los trabajadores de la empresa.

3. Los gobiernos locales y el Gobierno Regional

El Gobierno Regional fue elegido en noviembre del 2002. Está buscando integrar a las poblaciones locales del SHM dentro de sus proyectos de desarrollo y comienza a plantear una fórmula de manejo ambiental. En enero 2004 se publicó en la prensa local la noticia de que la UGM pasaba al Gobierno Regional. Esta decisión se originó en una reunión del Comité Directivo de la UGM en Lima, pero luego se vieron varios impedimentos para su aplicación, pues una entidad nacional como la conformada por tres instituciones nacionales (el INC, el INRENA y el MINCETUR) no puede subordinarse al Gobierno Regional. En la misma reunión se había decidido transferir a la UGM el 33% de lo recaudado por ingreso de visitantes a Camino Inca. Pero estos son recursos propios por resoluciones sectoriales, y no pueden transferirse a otras entidades. No hay todavía una decisión definitiva al respecto, pero probablemente habrá alguna definición en la próxima reunión del Comité Directivo a fines de marzo. Sin embargo, se está viendo la posibilidad de que el Gobierno Regional se responsabilice y canalice fondos para proyectos en la Zona de Amortiguamiento del SHM. El Gobierno Regional es quien preside actualmente el Comité Directivo de la Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM). Otro actor importante es el municipio de Ollantaytambo. Se considera que el distrito de Ollantaytambo es el distrito de donde originalmente provenía la mayor parte de los porteadores. El alcalde distrital tiene un particular interés en lograr el apoyo de los porteadores que representan a un buen número de electores, en un distrito que es la puerta de entrada a las principales rutas de la Red de Caminos Inca. El Municipio de Machupicchu (Machupicchu Pueblo comúnmente llamado Aguas Calientes) es un interesado que también tiene un papel importante en los conflictos relacionados con la gobernancia del SHM.

31 http://www.perurail.com/Frames_Pages_Es/mainpage1.htm.


4. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) e instituciones de cooperación internacional

El Instituto Machupicchu (IMAPI) es una ONG creada en Cusco por el dueño de una de las primeras agencias operadoras del Camino Inca. Su objetivo es contribuir a la conservación de los recursos naturales y culturales del SHM y la región del Cusco, a través de la promoción y ejecución de proyectos de desarrollo sostenible en turismo, agroecología, artesanías, pequeña industria. Para el logro de estos objetivos canaliza fondos de la Cooperación Técnica Internacional. Inka Porter Project es una ONG cuyo objetivo principal es el de mejorar las condiciones de trabajo y las prácticas de porteadores y arrieros, así como el contribuir con la protección del medio ambiente del Perú y los Andes. El Programa Machupicchu (PMP) se creó con el financiamiento de la renegociación de la deuda externa peruana con el Gobierno de Finlandia, para lo cual se asignaron US$ 6,15 millones para el manejo integral del medio ambiente en el SHM y apoyo a las actividades de la UGM. El Programa Machupicchu fue diseñado para consolidar los procesos iniciados de la conservación de la biodiversidad y la protección del medio ambiente del SHM, pero finalizó su accionar en el año 2003, sin haber invertido todo el monto asignado.

5. Los turistas

El flujo turístico a la Red de Caminos Inca se ha incrementado en forma espectacular en los últimos años El flujo muestra una estacionalidad con un fuerte pico en el mes de agosto y una disminución radical en febrero, mes en que se cierran todas las rutas excepto la de Piso de Valle (véase tabla 3).

Tabla 3. Ingreso de visitantes al Camino Inca en el 2002 y 2003.

Fuente: INRENA.

Meses 2002 2003 Enero 10501 8555Febrero 2967 2155Marzo 9405 7682Abril 10273 12319Mayo 13929 16503Junio 14360 17527Julio 20108 22514Agosto 21619 23624Setiembre 17121 19440Octubre 15065 17560Noviembre 9619 11135Diciembre 8215 9093Total 153182 168107

Los turistas que ingresan a la Red de Caminos Inca se pueden clasificar en dos grandes grupos: los que ingresan con agencias y los que ingresan solamente con un guía autorizado, llamados “pax libres”. Los primeros, según el Reglamento de Uso Turístico de


la Red de Caminos Inca del SHM, forman parte de grupos organizados, cuyo número de integrantes no debe ser mayor a 45 personas, constituidos por un máximo de 16 visitantes, un guía de turismo mínimo para 8 visitantes y personal de apoyo contratado (que incluye cocineros, porteadores y otros). El segundo grupo no puede contratar a porteadores ni otro personal de apoyo. Los turistas de las Agencias A1 siempre dan una propina para los porteadores, pues los guías les han mencionado esta costumbre que ellos aceptan de buen grado durante una charla antes del viaje (“briefing”). Esto no es en cambio frecuente entre los turistas de las agencias “chakchako”, aunque de todas formas se sientan impresionados y hasta escandalizados por el trato que se da a los porteadores. En cuanto al perfil de los turistas, no existe ningún estudio al respecto, pero de la observación directa, de la revisión de datos estadísticos y de los testimonios en las entrevistas se puede precisar algunas características. La edad de los turistas que viajan con agencia es muy variable, presentándose casos de familias que viajan con niños y otros de personas de la tercera edad. Los turistas que viajan solamente con guía son generalmente jóvenes, teniendo en cuenta que deben caminar sin porteadores, cargando sus mochilas y equipos. Los turistas nacionales y latinoamericanos suelen contratar a las agencias “chakchako” por sus menores costos. Muchos grupos de turistas que contratan los servicios de las agencias A1 están realizando una clase de turismo que se aleja bastante de los llamados “turismo de aventura” y “ecoturismo”, al demandar ciertos “lujos” (tipos de comida fresca, “mobiliario” de camping, etc.) que implica la necesidad de un gran número de porteadores, con lo cual el Camino Inca comienza a llamarse en algunos medios como un “camino de porteadores” y no de turismo.


C. Análisis de los conflictos El manejo colaborativo de conflictos por recursos naturales se enmarca dentro de una perspectiva participativa y los denominados procesos alternativos de resolución de disputa, a saber, no jurisdiccionales. Este nuevo paradigma de análisis e intervención, por una parte ofrece resultados halagüeños y potencialidades, y por otra parte, demuestra sus limitaciones.

1. El diagnóstico Poder – Interés – Legitimidad (PIL)

Los diagramas PIL se realizaron en el marco de talleres participativos, previo una serie de ejercicios previos que permitieron definir los atributos de los interesados (poder, interés y legitimidad). Dado el número de actores involucrados en los conflictos en Machupicchu, no era metodológicamente conveniente convocar a todos. Por eso se invitó a representantes de los grupos de interesados claves, identificados según una serie de criterios definidos por los investigadores, tal como el grado de intervención en el conflicto, el nivel de influencia real y potencial y el interés en el conflicto, entre otros. Así, participaron representantes de instituciones estatales, de las autoridades locales y regionales, de las empresas privadas (transporte y turismo), de las organizaciones de base, de la población local y de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Algunos interesados estuvieron, al inicio del proyecto, reticentes a participar en los talleres organizados por el equipo investigador del CBC. Esta actitud se explica, en parte, por la desconfianza ante este tipo de talleres. En efecto, en los últimos años, se han multiplicado las reuniones, talleres y proyectos sobre la problemática de gestión del Santuario Histórico de Machupicchu sin que se generen los resultados esperados. Sin embargo, al momento de evaluar los talleres facilitados por el CBC, una parte de los participantes calificó la metodología de “original” y “diferente de las metodologías utilizadas en otros talleres”32, apreciación indudablemente positiva. No obstante, no se debe sobredimensionar el potencial de los métodos utilizados, puesto que se observaron también muchas limitaciones. En el taller del 14 de enero del 2004, que se organizó a partir de la problemática del Camino Inca, los participantes-interesados fueron divididos en dos grupos, en forma aleatoria. Los resultados de los dos grupos presentaron diferencias significativas entre las ubicaciones de los interesados en los diagramas PIL. Los investigadores se interrogaron en cuanto a la metodología: ¿La metodología no fue suficientemente y claramente explicada? ¿La metodología no era apropiada? Luego, con experiencias adicionales de talleres participativos, se concluyo que la dificultad surge a nivel de los conceptos empleados (poder, interés y legitimidad), sobre todo porque pueden ser interpretados de varias maneras por los interesados: Poder: recursos económicos, capacidad de movilización, uso de medidas legales,

poder en los medios de comunicación, poder por ser organizados; Interés: mostrado por la institución (voz oficial), expresado por los individuos

quienes pertenecen a la institución (opiniones en entrevistas y talleres), interés mostrado contrastado al interés percibido;

Legitimidad: status legal, reputación (opinión pública), legitimidad en la sociedad vs. legitimidad en el caso particular del conflicto.

32 Comentarios recogidos en la evaluación del taller sobre “El Camino Inca hacia Machupicchu: impactos socio-ambientales y conflictos”, que se realizó el 14 de enero del 2004 en el Centro Bartolomé de Las Casas, Cusco, Perú.


Se presenta a continuación los diagramas PIL elaborados por los dos grupos de trabajo, así como el diagrama PIL elaborado por el equipo de investigadores del CBC, a partir de los resultados del taller y del trabajo de campo (entrevistas, observación directa, etc.).

Foto 1. Diagramas PIL de los grupos de trabajo sobre los conflictos del Camino Inca.


Figura 2. Diagrama PIL del grupo 1 sobre los conflictos por el Camino Inca.

Mincetur

AOTEC

Porteadores de Lucmabamba

Municipio de Ollantaytambo

Población local

Guías oficiales Gobierno Regional

Policía ecológica

Municipio de Machupicchu

Operadores

INRENA INC

Sindicato Yanawara

Arieros de Mollepata

UGM

Porteadores libres

ONGs

SINDUP

Turistas

Gobierno Central

Guardaparques PeruRail

AATC

ATTAP

APTAE

UNESCO

INRENA Mincetur

UGM Ministerio de trabajo Operadores de turismo / sector privado

PODER INTERÉS

LEGITIMIDAD

Ministerio del Trabajo

Municipio de Urubamba

OTROS


Figura 3. Diagrama PIL del grupo 2 sobre los conflictos por el Camino Inca.

Mincetur

Porteadores organizados

Municipio de Ollantaytambo

Comunidades aledañas

Turistas

Gobierno Regional

Policía forestal


INRENA INC

Asociaciones de agencias UGM

Porteadores no organizados

Guías: Agotur,

Colitur, Propatur

Ministerio de trabajo

Guardaparques

PeruRail

DRIT

UNESCO

ONG

OTROS

INTERÉS

LEGITIMIDAD

PODER


a) El análisis comparado de Poder

Los dos diagramas PIL presentaron varias diferencias en cuanto al análisis de poder de los interesados. A primera vista, se observa un contraste total entre los dos gráficos sobre el número de interesados considerados dentro del círculo de poder: mientras el grupo 1 considera que la mayoría de los interesados no tiene poder, el grupo 2 ubicó a casi todos los actores dentro del circulo de poder (salvo a las ONGs, los porteadores no organizados, las comunidades aledañas y la DRIT). Según los comentarios del grupo 1, los municipios no tienen poder en los conflictos del Camino Inca porque no tienen vínculos con sus funciones o competencias. El grupo 2, justificó la ubicación de los municipios en el círculo de poder, en base al argumento que derivan su poder del hecho de haber sido elegido por la población y por su capacidad de convocatoria, movilización y sus recursos económicos. Otra discrepancia se observa en cuanto a la ubicación de la policía forestal o ecológica: mientras el grupo 1 los percibe sin poder y legitimidad (interesado marginado), el grupo 2 les atribuye un poder significativo y los caracteriza como interesados influyentes (poder y legitimidad). En cuanto a las asociaciones de las agencias de turismo, los participantes del grupo 1 explicaron que no tienen poder porque no tienen una capacidad de decisión a nivel político. El grupo 2 considera que sí tienen poder porque están organizados, disponen de recursos económicos y juegan un papel importante en el manejo de los conflictos, influyendo en la formulación del reglamento y del funcionamiento de la UGM. Según el grupo 1, ATTAP (asociación de porteadores) no tiene poder por las mismas razones, al contrario de SINDUP, el sindicato de porteadores que dispone de una capacidad de movilización. El grupo 2 no hizo ninguna distinción entre SINDUP y ATTAP y los clasificó como porteadores organizados. Apareció también un contraste entre las percepciones sobre el poder de los turistas: el grupo 1 los consideró fuera del círculo de poder, mientras el grupo 2 defendió la idea que los turistas ostentan un poder económico innegable (tal vez como mencionado antes, se confunde el poder en el conflicto y el poder del interesado “en general”, en la sociedad). Cabe precisar que el grupo 1 quiso realizar cambios en los atributos de algunos interesados después de ver la representación de la matriz PIL en forma del diagrama (los cambios propuestos aparecen en gris en el diagrama). Por ejemplo, quisieron “trasladar” a la UGM de la posición de interesado marginado (con sólo interés) a la posición de interesado dominante (con los tres atributos, poder, interés y legitimidad). Los dos grupos coincidieron en que las dos instituciones encargadas de la gestión del SHM (INRENA e INC) poseen un nivel importante de poder, de naturaleza legal y económica, mientras la población local y los porteadores no organizados (o llamado libres) están fuera del circulo de poder. También concordaron en considerar a la UNESCO, PeruRail y los guardaparques del INRENA dentro del círculo de poder.

b) El análisis comparado de los intereses

Ambos grupos concordaron en que casi todos los interesados tienen intereses en el conflicto, en términos de balance entre las pérdidas y ganancias. Sólo descartaron al Ministerio de Trabajo (en el grupo 1, es “otros”; en el grupo 2, es “influyente”). Explicaron que el Ministerio no quiere involucrarse en el conflicto tan complejo sobre las condiciones laborales de los porteadores: esta justificación demuestra que no veían a los intereses en términos de ganancias y pérdidas, sino en el sentido de “tomar interés en el conflicto”. Las diferencias de percepción conciernen la policía ecológica, la UNESCO y las


ONGs. El grupo 1 consideró que la UNESCO no es un interesado con interés en el conflicto, puesto que esta organización no se involucra directamente en el conflicto y no “pierde” o “gana” algo, no depende del conflicto. Al contrario, el grupo 2 recalcó el hecho de que la UNESCO participa activamente en todos los aspectos de la gestión de Machupicchu. Se observa la misma confusión sobre la definición de los intereses de la policía ecológica: el grupo 1 considera que no tienen interés “porque las instancias mayores no los otorgan claras responsabilidades para realizar sus tareas”. Al contrario, evaluaron a los intereses de la UGM en términos de pérdidas y ganancias: la UGM podría beneficiarse de un reconocimiento político-institucional en caso de intermediación y facilitación del conflicto.

c) El análisis comparado de la legitimidad

Como para el análisis del poder, los dos grupos reportaron resultados muy desemejantes. Mientras en el diagrama del grupo 1 el círculo de legitimidad está casi vacío (inicialmente 4 interesados, y 9 después de los cambios que realizaron), en el diagrama del grupo 2 incluye a varios interesados (15 interesados). Un hecho notable es que los ambos grupos excluyeron a INRENA (antes de los cambios) y sus guardaparques, PeruRail, la policía ecológica, en Ministerio de Trabajo, la población local y los porteadores no organizados del círculo de legitimidad. Respecto a los dos últimos de esta lista, los grupos los ubicaron así por su falta de organización y entonces por la falta de determinación a hacer valer sus derechos. Los porteadores adquieren legitimidad cuando se organizan y formulan demandas con determinación. Cabe resaltar que la mayor diferencia entre los dos grupos es la interpretación de la legitimidad: el grupo 1 enfatizó la reputación de los interesados y su imagen pública, mientras el grupo 2 asoció la legitimidad con la legalidad. La siguiente tabla (tabla 4) da un resumen de los perfiles comparados de los interesados según las percepciones de los grupos 1 y 2.


Tabla 4. Perfiles comparativos, según los grupos 1 y 2, de los interesados en los conflictos vinculados al Camino Inca.

Perfil de los interesados

Grupo 1 antes de los

cambios

Grupo 1 después de los

cambios Grupo 2

Dominante (P+I+L) Ninguno

INRENA, Mincetur, UGM, Ministerio de

Trabajo, Operadores de turismo/sector

privado

INRENA, UNESCO, INC, Mincetur, UGM,

Asociaciones de agencias, Municipio de

Ollantaytambo, Gobierno Regional,

Municipio de Machupicchu, Porteadores

organizados, Guías (Agotar, Colitur y

Progatur), Turistas

Potente (P+I)

ONG, INRENA, INC, Gobierno Central, SINDUP, PeruRail,

Guardaparques

ONG, INC, Gobierno Central, SINDUP,

PeruRail, Guardaparques

INRENA, PeruRail, Guardaparques,

Influyente (P+L) UNESCO UNESCO Policía forestal,

Ministerio de Trabajo

Vulnerable (I+L) ATTAP, Turistas,

APTAE ATTAP, Turistas DRIT

Durmiente (P)

Ninguno

Ninguno Ninguno

Marginado (I)

Mincetur, AOTEC, Policía ecológica, Porteadores de

Lucmabamba, UGM, Población local, Guías

oficiales, Gobierno Regional, Municipio de

Machupicchu, Municipio de

Ollantaytambo, Sindicato Yanawara, Arieros de Mollepata, Porteadores libres,

Operadores

Policía ecológica, Porteadores de Lucmabamba,

Población local, Guías oficiales, Gobierno

Regional, Municipio de Machupicchu, Municipio de

Ollantaytambo, Sindicato Yanawara, Arieros de Mollepata,

Porteadores libres

Porteadores no organizados, Comunidades

aledañas

Respetado (L) Ninguno Ninguno Ninguno

Otros Ministerio de Trabajo,



ONG


2. El factor cultural en el conflicto

El conflicto tiene un componente cultural importante en el sentido de involucrar a actores de diversos bagajes sociales, históricos e ideológicos. Esto se traduce de manera directa en dificultades en la comunicación, prejuicios étnicos y en general en un enfrentamiento de diferentes sistemas éticos y perceptivos. Los grupos de interés conformados por los turistas y las agencias de viaje no representan grupos con una cultura homogénea e identificable. Los turistas tienen diferentes características culturales según los países, regiones y hogares de donde proceden. Sin embargo, se puede mencionar que revelan las señales de una “cultura mundial globalizada”. Quizás los turistas “intercontinentales” son uno de los exponentes más fuertes de esta “nueva” cultura. Las agencias de viaje también albergan diversidad de rasgos de cultura: agencias de viaje, internacionales, nacionales y cusqueñas. Los porteadores proceden en su gran mayoría de comunidades campesino-indígenas, y tienen una cultura determinada fuertemente por una cosmovisión andina de raíz nativa. El grado de analfabetismo es alto entre los porteadores. Tradicionalmente, han sufrido de explotación por parte de los hacendados (étnicamente descendiente de los españoles) y en general de la sociedad urbana (mestiza) y extranjera. Las relaciones de comunicación y de poder entre ellos y hacia el exterior están marcadas históricamente por la subordinación y la mutua desconfianza. Además de las relaciones de poder entre los porteadores y las agencias de viaje, existe una jerarquía cuestionada entre los trabajadores mismos. En efecto, los porteadores denuncian una discriminación y un “maltrato psicológico” por parte de los cocineros y guías de turismo, quienes, según ellos, les marginan. Así, no sólo se produce un choque cultural con los turistas (extranjeros opuestos a indígenas), sino también con los enganchadores y guías (mestizos opuestos a indígenas). Mientras se aprecia una cierta consideración y sensibilidad de parte de los turistas frente al trabajo de los porteadores, se perfilan serias relaciones de marginación cultural al interior de los grupos locales. Cabe precisar que existe una serie de impactos significativos sobre el medio ambiente del Camino Inca que proviene de una actitud de los porteadores originada en aspectos culturales (como el rechazo hacia el uso de los servicios higiénicos). Esto no solamente está causado por la falta de costumbre, sino también por otros factores menos obvios, por ejemplo, parece que los porteadores no quieren utilizar los servicios higiénicos porque tienen un gran temor de contagiarse de SIDA a través de los turistas. En cuanto a la gestión del conflicto no detectamos el uso de mecanismos consuetudinarios. En efecto, a diferencia de los conflictos estudiados en la primera investigación-acción implementada por el CBC para el Programa CyC, no se encuentran mecanismos de gestión de conflictos basados en una cultura local.

3. Líneas de comunicación y procesos de aprendizaje

Las entrevistas y los resultados del taller realizado en el CBC en enero 2004 nos permiten llegar a una serie de conclusiones respecto a la importancia de la comunicación (o de su ausencia o deficiencia) en este conflicto. Durante el taller realizado en enero 2004 en el CBC, fue muy evidente la falta de comunicación entre actores. Al inicio del taller, los representantes de agencias de viajes se sentaron en un lado del salón, y los de los sindicatos en el otro extremo. Además hubo


momentos de tensión cuando los operadores de turismo manifestaron su desconfianza respecto a la legitimidad del CBC para realizar el encuentro y a los objetivos “ocultos” que se perseguían. Sólo una minuciosa explicación respecto a la metodología y los objetivos perseguidos (de conocimiento y discusión acerca de los impactos ambientales y sociales de la actividad turística, en particular de los porteadores), permitió proseguir con el desarrollo del taller. A nivel de las organizaciones de porteadores, existen diferencias en cuanto a las estrategias implementadas en los procesos de negociación y comunicación con las agencias de turismo. Una diferencia significativa entre los sindicatos y ATTAP es que los primeros piden derechos ante los empresarios o las instituciones estatales, pero no pactan con nadie. En cambio, ATTAP cada año negocia (generalmente en marzo) las condiciones de trabajo y la remuneración con las agencias y APTAE. Paralelamente sus asociados reciben una capacitación anual orientada a minimizar los impactos ambientales y mejorar la calidad del servicio. Los agremiados en SINDUP tienen exigencias muy estrictas: pretenden obligar a las agencias de APTAE a trabajar sólo con ellos y piden a todos los porteadores que se sindicalicen. No se observan problemas a nivel individual entre los porteadores de los diferentes gremios, pero sí entre los dirigentes (rivalidades políticas, luchas de poder, denuncias de corrupción y malversación de fondos). Aparentemente, en el 2004, la comunicación entre las organizaciones de porteadores ha mejorado significativamente, pues los diferentes gremios de porteadores se han unido para formar la Federación Regional de Porteadores, con representación de todas las provincias del departamento del Cusco. Además, para el proceso de modificación de las normas, han solicitado el asesoramiento y la convocatoria de reuniones con los demás actores (en especial UGM y las diversas asociaciones de agencias). Por su parte, los actores institucionales también han tenido reuniones para conocer las variables que desconocían respecto al conflicto (por ejemplo, los alcances de las funciones que la legislación otorga al Ministerio de Trabajo en relación a los porteadores), y para buscar alternativas de solución. El proceso de aprendizaje no sólo se observa a nivel de la capacidad de organización de los porteadores sino también a nivel de la concientización ambiental. El primer paso en el proceso de aprendizaje fue la concientización sobre los problemas ambientales y sociales del uso del Camino Inca, y las acciones que se iniciaron al respecto cuando en los años noventa la situación ambiental del Camino Inca se fue volviendo cada vez más grave. Después de 2001, poco a poco se intentó mejorar la situación de los porteadores a través de la legislación y paralelamente se redujo el impacto ambiental en el Camino Inca (menos tala de árboles y arbustos, disminuyó casi a cero la caza de animales y la colección de plantas, así como los incendios). Dentro del proceso de capacitación a los porteadores en el año 2001 organizado y financiado por el Programa Machupicchu y realizado por un equipo de consultores, señalamos dos aspectos interesantes en la metodología aplicada. Primero el uso de la metáfora del SHM como “templo”, que aparentemente tuvo mucho impacto entre los porteadores, quienes mayormente son muy religiosos. También fue exitosa la explicación de los ecosistemas en la lógica de la cosmovisión andina: “la Pacha Mama no puede caminar desnuda, tiene que tener su poncho verde”. El proceso de aprendizaje ha dado como resultado una variación con respecto a la postura inicial de la mayoría de los actores. Estos resultados aparecen en el análisis PIN (postura, intereses, necesidades) del conflicto.


Tabla 5. Matriz PIN de los conflictos sobre el Camino Inca y los Porteadores

Stakeholder Interesado Postura inicial Interés Necesidad Postura final

AATC No reconocen al Sindicato de Porteadores

Limitar la influencia de las organizaciones de los porteadores

Prevenir cualquier acción de los porteadores que pueda perjudicar a la actividad turística

La modificatoria concertada de la Ley y el Reglamento del Porteador pueden contribuir a establecer mejores relaciones con los porteadores y evitar conflictos mayores que perjudicarían sus actividades empresariales

Agencias “chakchako”

Trabajar sin ver perjudicados sus ingresos por la Ley del Porteador

Beneficios económicos



Agencias A 1 (afiliadas a APTAE)

Establecer relaciones no conflictivas con los porteadores

Beneficios económicos y brindar mejores servicios



Asociación de Porteadores de Ollantaytambo (ATTAP)

Mejores condiciones de trabajo e ingresos para sus asociados

Inter mediación, oferta de trabajo organizado

Representar adecuadamente a sus asociados

La modificatoria concertada de la Ley y el Reglamento del Porteador pueden contribuir a crear mejores condiciones de trabajo e ingresos

Enganchadores Mantener control sobre los porteadores al margen del sindicato

Beneficios económicos Mantener su poder

No se conoce aún qué nuevas estrategias desarrollarán para mantener su poder disminuido con el nuevo Reglamento de Camino Inca

Federación Regional de Porteadores

Modificación y aplicación de la Ley y el Reglamento del Porteador y el Reglamento de Uso de la Red de Caminos Inca

Defender los derechos de los porteadores

Representar adecuadamente a sus asociados


INC (Cusco) Hacer cumplir el Reglamento de Camino Inca

Que se cumplan las normas del Camino Inca

Cumplir con sus funciones de conservar el SHM

Es necesario conciliar con los diferentes actores y concertar una norma que mejore la gestión y disminuya los conflictos

INRENA (Cusco) Hacer cumplir el Reglamento de Camino Inca



Es necesario conciliar con los diferentes actores y concertar una norma que mejore la gestión y disminuya los conflictos

Ministerio de Trabajo

Colaborar con hacer cumplir la Ley del Porteador

Cumplir con el mandato de ley

Cumplir con las funciones que le corresponden por ley Tener buena imagen

Voluntad de apoyar con

cualquier asesoramiento o

trámite que contribuya a la

solución del conflicto.


Stakeholder Interesado Postura inicial Interés Necesidad Postura final

Porteadores Mejores condiciones de trabajo y pago

Trabajo – Ingresos

Mejores condiciones de trabajo y pago

Mejores condiciones de trabajo y pago

Sindicato Único de Porteadores

Aplicación de la Ley y el Reglamento del Porteador y el Reglamento de Uso de la Red de Caminos Inca

Defender los derechos de los porteadores

Representar adecuadamente a sus agremiados


Turistas

Las agencias e instituciones deben velar por el buen trato a los porteadores y al SHM

Obtener buen servicio Obtener buen servicio

Un cambio notorio en el trato a los porteadores y en la gestión del Camino Inca puede mejorar su opinión respecto al servicio

UGM (Comité Directivo - Lima)

Conciliar los intereses entre porteadores y agencias



Es necesario seguir conciliando con los diferentes actores y concertar una norma que mejore la gestión y disminuya los conflictos

UNESCO

Que el gobierno peruano cumpla con las exigencias de conservación y buen uso del SHM

Ninguno

Cumplir con su función de custodio del Patrimonio Mundial

Seguirá exigiendo el cumplimiento de las recomendaciones dadas para la óptima gestión del SHM

D. Hacia un proceso de gobernancia

De acuerdo a uno de los objetivos específicos planteados en nuestra propuesta de estudio, se analizan las implicancias de los procesos adversariales y colaborativos entre los diversos interesados en los conflictos generados por la operación turística, la protección ambiental y el manejo del Camino Inca. El cuadro siguiente presenta estos procesos. Este balance de los procesos adversariales y cooperativos es importante para entender los desafíos que se presentan en términos de gobernancia del Camino Inca y del SHM.


Tabla 6. Los procesos adversariales y colaborativos en los conflictos sobre “Camino Inca y porteadores”

Actor Relaciones adversariales Consecuencias Relaciones colaborativas Consecuencias

AATC Con los gremios de porteadores y enganchadores

Débil concertación y coordinación para solucionar el conflicto que afecta tanto a sus intereses económicos como al recurso natural y cultural del Camino Inca. Temor ante las posibles acciones de los porteadores

Con las autoridades de gestión para encontrar alternativas de solución

Participación en reuniones de información y búsqueda de soluciones

Agencias “chakchako”

Con los porteadores y sus gremios Con las instituciones de gestión del SHM

Débil concertación y coordinación para solucionar el conflicto que afecta tanto a sus intereses económicos como al recurso natural y cultural del Camino Inca. Temor ante las posibles acciones de los porteadores



Agencias A 1 (afiliadas a APTAE)

Con los gremios de porteadores y enganchadores

Débil concertación y coordinación para solucionar el conflicto que afecta tanto a sus intereses económicos como al recurso natural y cultural del Camino Inca



Asociación de Porteadores de Ollantaytambo (ATTAP)

Con las asociaciones de agencias y las instituciones de gestión, a las que perciben como “insensibles” ante las necesidades de los porteadores


Con las agencias de APTAE

Concertación sobre las condiciones de trabajo. Participación en talleres de capacitación

Enganchadores Con porteadores “enganchados” a quienes explotan

Los porteadores “enganchados” deben aceptar sus condiciones (paga ínfima y con descuento en beneficio del enganchador, etc.)

Con las agencias “chakchako” que los emplean sin exigirles calidad en los contratos que realizan a los porteadores

Contratos as porteadores que sufren maltrato, y que no tienen experiencia ni capacitación para contribuir a la conservación del Camino Inca

Federación Regional de Porteadores



Aún por definirse Acercamiento al CBC en busca de asesoramiento y contacto con las autoridades

INC (Cusco) No directas identificadas Con las demás autoridades de gestión para buscar alternativas de solución


INRENA (Cusco)

Con las agencias “chakchako” y los gremios de porteadores Entre algunos porteadores y algunos guardaparques

Denuncias de coimas y actitudes negativas tanto por parte de porteadores como de guardaparques Falta de adecuación del trabajo de los porteadores a los objetivos de conservación del Camino Inca

Con las demás autoridades de gestión para buscar alternativas de solución



Actor Relaciones adversariales Consecuencias Relaciones colaborativas Consecuencias

Ministerio de Trabajo (Dirección Regional)

Con los gremios de porteadores, que lo perciben como institución débil que no asume su responsabilidad (que en realidad no le corresponde)

Mala imagen de la institución fomentada por los gremios de porteadores

Con las demás autoridades de gestión para buscar alternativas de solución

Participación en reuniones de información y búsqueda de soluciones. Aclaración sobre sus funciones, y oferta de apoyo para la solución del conflicto

Porteadores

Con las asociaciones de agencias y las instituciones de gestión, a las que perciben como “insensibles” ante las necesidades de los porteadores Los que trabajan con agencias

“chakchako” : con los

enganchadores

Amenaza de acciones de protesta que podrían afectar a toda la actividad turística en el SHM

Con algunos sectores de los gremios de porteadores Los porteadores de ATTAP con las agencias de APTAE

Canalización de sus demandas Mejores condiciones de trabajo concertadas Capacitación y comportamiento más adecuados para la conservación del recurso natural y cultural del SHM

Sindicato Único de Porteadores



Con algunos de sus agremiados Canalización de demandas de agremiados

Turistas

Con los operadores de turismo que maltratan a los porteadores y no tienen conciencia ambiental, y con las instituciones de gestión que “no ponen orden”

Críticas y denuncias Difusión de una mala imagen del SHM y el Perú en sus lugares de origen

Con los operadores con “conciencia ambiental” Con los porteadores que sufren maltratos visibles

UGM (Comité Directivo - Lima)

Con los gremios de porteadores

Débil concertación y coordinación para solucionar el conflicto que afecta tanto a su imagen como al recurso natural y cultural del Camino Inca

Con las autoridades de gestión para buscar alternativas de solución Con algunos miembros de los gremios de porteadores para lograr una conciliación y concertación

Convocatoria a reuniones de conciliación y concertación

UNESCO No verificadas Con las instituciones de gestión del SHM

Recomendaciones para la gestión óptima del SHM


Como se ha mencionado anteriormente, la situación de gobernancia del SHM no favorece en absoluto un desarrollo sostenible para la población local y la actividad turística, ni garantiza el cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida. Este panorama general tiene repercusiones para la gestión de los conflictos sobre el Camino Inca. No hay buena coordinación ni claridad sobre las funciones de las agencias públicas; los gobiernos locales juegan un papel controversial (las criticas subrayan el carácter populista de las políticas implementadas); existen muchas empresas que dan énfasis a sus propios intereses económicos a corto plazo; y las federaciones y organizaciones de base se muestran debilitadas por falta de capacidad de organización y por favorecer a menudo los intereses individuales en lugar de los intereses colectivos. Sin embargo, existen esfuerzos para mejorar la gobernancia del Camino Inca y del SHM. Ante la presión de la UNESCO, se logró elaborar y publicar el Plan Maestro y constituir la Unidad de Gestión de Machupicchu. Es cierto que este organismo no responde a las expectativas generadas, pero su creación demuestra los esfuerzos realizados. A pesar de una cierta frecuencia de reuniones entre varios de los actores, se observa una creciente decepción y cansancio respecto a su participación en ellas. El Reglamento de Uso Turístico del Camino Inca y la promulgación de la Ley de Porteadores por el Congreso del Perú, representan algunos pasos significativos a pesar de las deficiencias normativas.

E. Conclusiones y propuestas para el manejo de conflictos Dada la distribución de poder observada, este conflicto se puede caracterizar como asimétrico. A pesar de la existencia de la Ley del Porteador, las agencias de turismo imprimen un poder fáctico sobre los porteadores (condiciones de trabajo y remuneración baja). Además, no existe un tejido social que permita a los porteadores contrapesar el poder económico de las agencias de turismo. Las agencias estatales (Ministerio de Trabajo y UGM) carecen en este caso de poder para hacer cumplir la normatividad establecida a fin de proteger los derechos laborales de los porteadores. Además de las relaciones de poder entre los porteadores y las agencias de viaje, existen relaciones de poder marcadas entre los porteadores, los guías, los cocineros y los enganchadores. Como se ha planteado de manera inicial, este conflicto tiene que entenderse en el contexto de pobreza aguda que vive la región. En este caso, se identifica un “conflicto de violencia estructural”. Johan Galtung33 construyó y desarrolló este concepto para caracterizar situaciones de violencia indirecta impuesta por “estructuras” tales como la pobreza, cultura, injusticias sociales (educación y salud entre otras) y distribución desigual de poder (económico, legal y político). Estos conflictos, como en el caso de los porteadores, son particularmente problemáticos porque no son muy visibles y pueden perdurar mucho tiempo. En el caso de los porteadores, no existe una situación explosiva, pero más bien un proceso estable y establecido. Las posibilidades de resolución colaborativa de los conflictos no se vislumbran claramente en el corto plazo, porque pasarían por un cambio en la estructura nacional, es decir una evolución de la situación económico–política de la región y del contexto nacional en su conjunto. A largo plazo, esta situación de violencia estructural podría tener consecuencias importantes sobre la gestión del Santuario Histórico de Machupicchu y específicamente del Camino Inca. En efecto, estos conflictos tienen un vínculo fuerte con la definición del concepto de Camino Inca y su operación turística, en términos de cualidad y cantidad. El ecoturismo, como parte de un desarrollo sostenible, implica respetar y cuidar los recursos naturales y permitir al mismo tiempo a las comunidades locales vivir de esos

33 GALTUNG Johan, “Violence, Peace and Peace Research”, Journal of Peace Research, vol. 6, No 3, 1969, pp 167-191.


recursos. La idea es obtener ingresos económicos no por una explotación indiscriminada de los recursos naturales sino mediante su uso racional. En consecuencia, no se trata sólo de conciliar los intereses de los turistas, de los operadores de turismo y de los porteadores, sino también preservar los intereses de la naturaleza misma y del patrimonio cultural del SHM. La gestión de este conflicto en los últimos años ha sido parcialmente exitosa considerando la disminución de impactos sociales y ambientales negativos, especialmente por la implementación del Reglamento para el Uso del Camino Inca y la Ley del Porteador. Sin embargo, a causa de estas mismas normas, y agravados por intereses económicos y políticos, fueron surgiendo nuevos conflictos. El Reglamento de Camino Inca fue reemplazado por uno nuevo en enero 2004, algunos de cuyos artículos podrían contribuir en una mayor disminución de los impactos ambientales. No obstante también contiene elementos que podrían causar más conflictos entre actores (por ejemplo la limitación del acceso de agencias, guías y porteadores). El Instituto Machupicchu, en diciembre del 2003, elaboró un documento intitulado Gestión Ambiental del Camino Inca a Machupicchu: Diagnóstico y Propuestas de Solución, con propuestas para mejorar la gestión ambiental del SHM (diciembre 2003, Instituto Machupicchu). Muchas de estas propuestas ya se habían considerado en el Reglamento de Uso Turístico de la Red de Caminos Inca del SHM. Por ejemplo, es obligatorio el colocar etiquetas indelebles con el nombre de la agencia en las bolsas de residuos sólidos, de tal forma que se puedan identificar cuáles son las agencias (a través de sus porteadores responsables de esta actividad) que dejan las bolsas de residuos a lo largo de los senderos. Asimismo, se viene mejorando el sistema de asignación de campamentos por medio de previsiones al momento de realizarse la reserva con prepago, tomando en cuenta la capacidad espacial y de instalaciones sanitarias. En principio, esto evitará el trabajo extra asignado a algunos porteadores de correr al siguiente campamento a guardar espacio. Esto se verá apoyado por la disposición del art. 38 prohibiendo el tránsito nocturno, entre las 19.00 y las 5.30 horas. Se espera que un estricto cumplimiento de las disposiciones de este nuevo Reglamento contribuya al desarrollo sostenible de la actividad turística en el Camino Inca, así como a una mejor regulación de las condiciones de trabajo de los porteadores. Sin embargo, quedan pendientes de solución los siguientes aspectos: Lograr que se dicte una Ley que delegue a INRENA la potestad de tipificar

infracciones en la Red de Caminos Inca, seguido de la publicación y aplicación de Planes sancionadores.

Lograr la promulgación de un Reglamento del Porteador que recoja el consenso de los principales actores involucrados: gremios de porteadores, gremios de operadores turísticos, autoridades de gestión del SHM.

Diseñar e implementar los programas de Capacitación y Sensibilización ambiental para moradores del SHM, agencias de turismo, guardaparques, autoridades y personal de apoyo, ya elaborados en el Plan de Educación, Capacitación y Comunicación Ambiental del SHM (presentado por el CBC a fines de 2002) y aún no puesto en práctica.

Monitorear la calidad de agua, la capacidad efectiva de los campamentos, el manejo de los servicios higiénicos y de los procedimientos de lavado en los campamentos, estableciendo parámetros relevantes a la gestión del Camino Inca. El INRENA publicó en 2004 un resultado de monitoreo realizado en la Red de Caminos Inca pero sin estos análisis exhaustivos de calidad de agua, por ejemplo.

Construcción de más y mejores sistemas de servicios higiénicos y la contratación de personal local (moradores del SHM, especialmente Wayllabamba y porteadores), para efectuar acciones de mantenimiento, entrenándolos para efectuar su labor con éxito. El INRENA e INC lo han planificado para el 2004.


Monitoreo de la generación de residuos sólidos de las agencias de turismo, mediante un pesaje efectivo que forme una base de datos para elaborar estadísticas que permitan comparar el desempeño entre las agencias. El INRENA ha comenzado en 2003 un programa de gestión integral de residuos sólidos en el Camino Inca.

Hacer campañas de limpieza de la ruta incorporando voluntarios locales, nacionales y extranjeros, incluyendo a porteadores.

Estas recomendaciones sólo tendrán éxito si paralelamente la situación de gobernancia en el SHM mejora. Para ello sugerimos las siguientes medidas: Mejorar el nivel de representación de los porteadores. La responsabilidad de cambiar

esta situación se encuentra sobre todo con los porteadores mismos, sin embargo, organizaciones “objetivas” o “neutrales” podrían a través de la facilitación de talleres etc., tratar de mejorar la democracia entre las organizaciones representativas (SINDUP y ATTAP, y actualmente la Federación Regional).

El gobierno central a través del Comité Directivo de la UGM debería tomar medidas para disminuir el actual nivel de corrupción en el SHM, definir mejor las funciones de las organizaciones públicas y organizar mecanismos de coordinación a los cuales las instituciones públicas tienen que responder.

Los gobiernos locales tienen que cambiar su rol y su visión cortoplacista hacia un papel más constructivo y de largo plazo.

Existe una necesidad de un mayor involucramiento de instituciones privadas, especializadas, para apoyar el proceso de mejorar la gobernancia del SHM y tener un rol de gestor de los conflictos.


V. Segundo Estudio de Caso: los conflictos generados por la construcción de la carretera de Santa Teresa a la Central Hidroeléctrica de Machupicchu La Central Hidroeléctrica de Machupicchu se encuentra dentro del ámbito del Santuario Histórico y genera energía para la ciudad del Cusco y la región sur andina. La localidad de Santa Teresa se encuentra ubicada en la zona de amortiguamiento del Santuario, al oeste del mismo. En 1998, un aluvión arrasó con el pueblo afectando a sus 8,000 habitantes y destruyendo su más preciada relación con el mundo, es decir, su articulación vial principal con el resto de la región, la línea férrea Cusco- Quillabamba.

A. Las líneas históricas del conflicto

El 27 de Febrero de 1998 ocurrió un gigantesco aluvión (huayco) que rellenó y cubrió las instalaciones de la Central Hidroeléctrica de Machupicchu en el kilómetro 122, así como caminos vecinales, 12 km. de vía férrea, los caseríos de Luycho, Collpani, Manqui y Manahuañuscca, parte de la población de Santa Teresa, causando además la pérdida de varias vidas humanas. En lo referente a la zona de la Quebrada de Paccha Grande donde se inició el aluvión de Febrero de 1998, ha quedado muy erosionada y el riesgo de que se reactive este tipo de proceso siempre tendrá el carácter de latente, sobre todo en temporada de lluvias. Esto último es un dato importante a considerar por los riesgos naturales que significa para la construcción de la carretera. A partir de esa fecha, los poblados de este distrito tienen problemas serios de comunicación. Actualmente utilizan un camino peatonal de 9 km. que une Santa Teresa con el Santuario Histórico de Machupicchu. Hacia Quillabamba existe una trocha de 75 km. en muy mal estado. Actualmente los pobladores de Quillabamba utilizan la carretera del puerto Málaga hacia la ciudad de Cusco. Esta carretera no está en buenas condiciones, y demanda mucho tiempo en el traslado de productos y pasajeros hacia el mercado de Cusco. Su mejoramiento y asfaltado es un proyecto iniciado hace más de tres años, pero debido a numerosos conflictos se observa un mínimo avance de la obra hasta la fecha. Tras este intrincado problema vial, como telón tenemos una situación social en un escenario más amplio: desde hace más de cuarenta años hay una reivindicación y presión de la provincia de La Convención para la construcción de una carretera que la una con la ciudad de Cusco, en reemplazo de la línea férrea, pasando por el SHM. Ese es el trasfondo del conflicto. La razón principal para que los pobladores de Santa Teresa quieran salir por esta ruta, como se ha señalado, es acceder al mercado de Cusco y a otros mercados regionales del sur del país. Frente a esta reivindicación social y económica, las instituciones encargadas de la protección del SHM (INRENA, UGM, INC y CONAM) han expresado su oposición. El Plan Maestro del Santuario Histórico de Machupicchu prohíbe expresamente la construcción de una vía carretera de acceso directo al Santuario. Más allá de la exigencia jurídica de intangibilidad en concordancia con la Convención de la UNESCO de 1972, es indudable que la continuación de la construcción de una carretera de acceso directo al Santuario ocasionaría una mayor presión de visitantes, comerciantes e inmigrantes, lo cual multiplicaría infinitamente los problemas ya existentes.


Por otro lado, y tomando como bandera política la reivindicación histórica de la población olvidada, actores como el Gobierno Regional de Cusco (integrante además del Comité Directivo de la Unidad de Gestión del SHM) están a favor de esta demanda, no habiendo tomado incluso en cuenta el Plan Estratégico Regional Concertado de Cusco en 2003, que fue elaborado de manera participativa. En este Plan no figura el proyecto de carretera. Por interés político del Gobierno Regional, se ha dispuesto la construcción de esta carretera, con un avance de más de 7 km., colocándose por encima de los otros sectores estatales. Teniendo en cuenta que el espacio de concertación y coordinación dispuesto por ley en la figura del Comité de Gestión del SHM no parece tener buenas perspectivas de fortalecimiento debido a varios intereses políticos, algunos actores opinan que el Grupo Técnico SHM del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) sería una alternativa adecuada por ahora. Sin embargo, por su mismo carácter temporal, esta instancia debe intentar el desarrollo de metodologías de manejo de conflictos que permitan transitar desde un enfoque adversarial en la gestión del SHM a otro más colaborativo. La construcción de la carretera Central Hidroeléctrica – Santa Teresa se inicia en el año 1999, cuando EGEMSA, en la etapa de reconstrucción de la Central Hidroeléctrica luego del aluvión de 1998, construye 2.20 km. de carretera desde su campamento hasta sus instalaciones de desfogue. En los años 2000 y 2001, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) interviene hasta el km. 2.80. En 2001 y 2002, el Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR) participa en la construcción hasta el km. 3.54, y en 2003 la Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones Cusco (DRTC) por encargo del Gobierno Regional avanza hasta el km. 4.14, faltando construir solamente tres puentes, sobre los ríos Vilcanota, Suriray y Saccsara para empalmar con el tramo que se viene construyendo desde Santa Teresa. La construcción de esta carretera se comenzó sin presentar un Estudio de Impacto Ambiental que considerara la presencia de un área protegida en el espacio de su recorrido, y es sólo a fines del 2002 que tanto el CTAR como la DRTC parecen tomar conocimiento de ello ante la información proporcionada por el Grupo Técnico SHM del CONAM y las reuniones convocadas por el mismo. En 2003, el Gobierno Regional, a pesar de la información y la responsabilidad recibida del CTAR, continúa apoyando la construcción de la carretera, lo que motivó una serie de acciones por parte de algunas instituciones del Grupo Técnico. El 8 de junio 2003 se realiza una visita de reconocimiento convocada y programada para la fecha por el Grupo Técnico, partiendo a pie del campamento de EGEMSA hacia el sur del valle del río Vilcanota. Como resultado de esta visita se llega, entre otras, a las siguientes conclusiones: la zona es de alto riesgo por la completa inestabilidad de laderas, suelos, lecho y

orillas de los ríos para el desarrollo de actividades humanas intensas como la instalación de asentamientos humanos, el aprovechamiento estacionario de recursos naturales y el uso de la carretera con vehículos que la atraviesen constantemente, incluyendo la construcción de una línea de vía férrea.

la carretera en construcción se encuentra dentro del Santuario Histórico de Machupicchu y en su Zona de Amortiguamiento, por lo cual la construcción de vías de comunicación en este ámbito debe ser restringida a una alternativa acorde a los propósitos del Santuario definido en el Plan Maestro.

En caso de que la construcción de la carretera continúe y no se cuente con un Estudio de Impacto Ambiental en cumplimiento a lo ordenado por la Ley No. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, la Resolución Ministerial No. 171-94-TCC/15.03 y el Decreto Supremo No. 046–97-AG, los órganos ejecutores de la obra,


tendrían que formular un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), instrumento que se aplica a obras ya existentes o en curso, para corregir urgentemente los peligros que se ciernen de la construcción de la carretera tal y como ahora viene siendo ejecutada. Se recomienda en este documento dar a conocer al Gobierno Regional los resultados de la visita, incluyendo sus conclusiones y recomendaciones, así como a la población de Santa Teresa, a fin de encontrar conjuntamente alternativas viables y sostenibles. En posteriores reuniones, el Gobierno Regional siguió prestando su apoyo a la construcción de la carretera, argumentando la necesidad de cumplir con las promesas realizadas a la población de Santa Teresa para aliviar su situación de aislamiento. Actualmente, la obra está detenida, aparentemente por falta de presupuesto, pero también por la presión de las demás instituciones de la UGM (INC; INRENA; MINCETUR) que demandan el cumplimiento de las disposiciones del Plan Maestro del SHM. Se conocen, además, las siguientes alternativas respecto a la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica: La carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata (construido 20 kms, faltan

60 kms), Santa Teresa – Abra Salkantay – Abra Wilke– Anta (una opción que ha sido

mencionado por un ingeniero y sería más corta y más rápida que el trayecto Santa Teresa - Mollepata

Carretera Santa Teresa – Santa Rosa – Santa María y asfaltado de la Carretera Cusco – Abra Málaga– Quillabamba (falta asfaltar desde Ollantaytambo, y 4 kms en roca desde Santa Rosa)

Reconstrucción de la línea ferrocarril Machupicchu – Quillabamba. Ofrecer un paquete alternativo “de desarrollo”, incluyendo actividades para

desarrollar el turismo, productivas y de (re)construcción del pueblo y de comunidades.

Con respecto a las primeras tres alternativas, se observa una gran carencia de gobernancia a nivel nacional y regional que dificultan su conclusión. Desde Mollepata y desde Santa Teresa ya se inició la construcción de la carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata, financiada por el gobierno regional, el gobierno provincial de la Convención y el INADE, pero aparentemente no hay financiamiento ni planificación para la conclusión de la obra y falta un estudio de impacto ambiental bien elaborado (el impacto ambiental de esta carretera es posiblemente mucho más grave que el de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica). El presidente de la República Alejandro Toledo “prometió” dar prioridad y apoyo a la construcción de la carretera Cusco – Abra Málaga – Quillabamba, pero el progreso hasta ahora es mínimo. Aparentemente, la alternativa de la reconstrucción del ferrocarril Machupicchu – Quillabamba es la menos probable. Después de la privatización de ENAFER y la compra de los derechos por Ferrocarril Transandino, esta última empresa levantó lo que quedaba de la vía férrea Machupicchu – Quillabamba. Por lo tanto se debe concluir que no tiene ningún interés en la restauración de este trayecto y es muy improbable que otra empresa o el Estado lo haga. Sin embargo, el Gobierno Regional y las instituciones de la UGM están estudiando la factibilidad técnica y financiera de extender la vía férrea hasta la localidad de Qollpani (zona de amortiguamiento, sobre la margen derecha del río Vilcanota, enfrente de Santa Teresa), donde se propiciaría la adecuación de servicios turísticos. Paralelamente, se ha planteado construir un puente peatonal en Carrilluchayoq (punta de carretera de la obra detenida), que posibilitaría una alternativa de tránsito a la población de Santa Teresa por el momento).


B. Identificación y descripción de los interesados Ya se describieron algunos interesados en detalles en el estudio de caso sobre el Camino Inca y los porteadores, así que sólo se complementara la información que les concierne.

1. La población local

Santa Teresa es el distrito occidental de la Zona de Amortiguamiento del SHM, perteneciente a la provincia de La Convención. Cuenta con unos 35.000 habitantes, dispersos en varias localidades rurales. En su territorio se encuentra el cada vez más publicitado centro arqueológico de Choquekirao. La principal actividad económica de población de Santa Teresa es la agricultura. El principal producto de ingreso regular es el café seguido de las frutas (granadilla) producidos por las unidades familiares. En tanto, la granadilla se comercializa de manera individual por cada una de las unidades productivas, siendo acopiada por intermediarios en las ferias dominicales que se llevan acabo en el centro poblado de Santa Teresa. En las conversaciones y el Taller, hubo un consenso de todos los actores en su posición en favor de la construcción de la carretera de Santa Teresa – Hidroeléctrica. Asimismo, expresaron su esperanza de que a largo plazo ésta resultara en la construcción de una carretera Santa Teresa – Machupicchu – Cusco. El impacto ambiental de la construcción de estas carreteras fue considerado mínimo.

2. Las instituciones públicas

El Instituto Nacional de Cultura (INC) participa como responsable del Parque

Arqueológico de Machupicchu (que coincide con el SHM) y como miembro de la Unidad de Gestión del SHM (UGM). Parte del área involucrada en este conflicto se encuentra a los pies del sitio más importante del Santuario: en efecto, la Central Hidroeléctrica y el actual campamento de EGEMSA pueden observarse desde algunos sitios de la ciudadela, así como el sitio donde se realizaría la transferencia de la carretera al ferrocarril. Además del impacto visual negativo que originaría, la previsible instalación de un asentamiento humano asociado a las actividades comerciales y de servicios en este sitio representa un riesgo aún mayor para el patrimonio cultural y natural de la zona: el peligro de incendios. El INC considera que es mucho más conveniente para la población de Santa Teresa el desarrollar una actividad de servicios de alojamiento, alimentación y carga para un flujo ecoturístico que podría potenciarse con la rehabilitación de caminos incas existentes en la zona, ya identificados por el INC.

El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), en este conflicto, se ha

mostrado firme en su posición de hacer cumplir las disposiciones del Plan Maestro que prohíben el ingreso de carreteras al interior del SHM, y las de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento. Este último especifica que “la construcción, habilitación y uso de infraestructura (…) dentro de un Área Natural Protegida de Administración Nacional, sea en predios de propiedad pública o privada, sólo se autoriza por la autoridad competente si resulta compatible con la categoría, el Plan Maestro, la zonificación asignada, debiéndose cuidar sobre todo los valores paisajísticos, naturales y culturales de dichas áreas.”


En los Art. 174 al 177 el reglamento de Áreas Naturales Protegidas detalla los procedimientos para el desarrollo de cualquier proyecto vial respecto a presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que debe ser aprobado por INRENA en caso de ser compatibles con los objetivos y la zonificación del Área. En este caso, ya existe el proyecto vial, pero no ha presentado su EIA, solicitado en 2003 por el INRENA a la Dirección Regional de Transportes. Y evidentemente el INRENA no podría aprobar ningún EIA que ignore la presencia del Área Protegida.

La Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones Cusco (DRTC) recibió del Gobierno Regional el encargo de continuar la obra de construcción de la carretera Santa Teresa-Hidroeléctrica en 2003. Ante la situación planteada por los organismos de gestión del SHM de reconsiderar su terminación/cancelación, teniendo en cuenta los impedimentos expuestos en el Plan Maestro y las normas sobre Areas Protegidas, esta Dirección se limitó a cumplir con la construcción del tramo previsto y a presentar un breve Estudio de Impacto Ambiental, que sólo involucra la fase de construcción, sin considerar los impactos socioambientales que implicaría su habilitación hasta el interior del SHM. Actualmente está a la expectativa de las decisiones que tomen la UGM y el Gobierno Regional.

La Unidad de Gestión de Machupicchu (UGM), (véase estudio de caso sobre el

Camino Inca). El Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM)

3. Los Gobiernos locales y el Gobierno Regional

El Municipio Distrital de Santa Teresa. Los recursos humanos con que cuenta la

Municipalidad es mínima, el personal que figura en planilla alcanza a 11 personas (incluido el Alcalde). En cuanto al nivel de equipamiento es mínimo, su presupuesto es restringido frente a la magnitud las necesidades y aspiraciones de la población. El presupuesto funcional de apertura del año 2003 asciende a la suma de S/. 429,37 nuevos soles.

El Municipio Distrital de Machupicchu fue creado en 1941, mediante la Ley 9396,

que le otorga un kilómetro a la redonda para la edificación de la ciudad de Machupicchu Pueblo (Aguas Calientes no es su verdadero nombre, aunque sea más conocido).El distrito se extiende desde Choquelluska (pasando Piscacucho, km. 82) hasta la comunidad campesina de Wilcar (km. 139). Su población asentada es de aproximadamente 3 500 habitantes, y la población flotante (visitantes) es de unas 1 500 personas diarias (hasta 2 000 en época alta). Desde octubre 2003 recibe el monto equivalente al 2% del boleto de ingreso a la ciudadela.

Diversas acciones y manifestaciones del alcalde han ido generando serios conflictos con las autoridades de gestión del SHM y con el cumplimiento de la ley, apoyado por el Frente de Defensa de los Intereses de Machupicchu, en particular con el proyecto de instalación de módulos de vivienda en el sector de Aobamba-Intiwatana sobre terrenos de EGEMSA. para los “damnificados” del aluvión de 1998, y el apoyo a la construcción de la carretera Santa Teresa- Hidroeléctrica. Al respecto, las autoridades de gestión del SHM han publicado un comunicado público en los periódicos locales.

El actual alcalde considera que hay superposición de funciones y que en los años anteriores el municipio “retrocedió en las facultades que le competía hacer” y “que el


INRENA y la UGM deberían limitarse a las tareas de conservación y nada más” (CBC-CIES, 2003).

El Municipio Provincial de Quillabamba. El teniente Alcalde de la Convención,

Eloy Romero, subrayó la importancia que da su gobierno a la construcción de carreteras a Cusco. No participa en la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica por falta de presupuesto, pero sí co-financia la construcción de la carretera Santa Teresa – Mollepata. Asimismo, señaló que un consorcio de tres empresas de Lima está estudiando la posibilidad de construir la carretera Quillabamba – Machupicchu – Cusco, y que el gobierno local de la provincia de La Convención utilizará los fondos del canon minero de Camisea para la construcción de la misma.

El Gobierno Regional es un actor clave en el conflicto estudiado. Esto se debe

principalmente a su posición de apoyo a la construcción de la carretera por los intereses políticos originados en el compromiso asumido por su antecesor, el CTAR, frente a la población de Santa Teresa para solucionar su problema de aislamiento. A lo largo del año 2003, ha debido ir cambiando su actitud hacia una posición más cauta y más conforme con su responsabilidad como miembro de la Unidad de Gestión del SHM (UGM), y como tal, su misión de proteger la intangibilidad del área en cumplimiento de la Ley de Áreas Protegidas y del Plan Maestro. Actualmente el Gobierno Regional preside el Comité Directivo de la UGM, y parece dispuesto a involucrarse más plenamente en la problemática del área protegida.

4. Las empresas privadas

La Empresa de Generación Eléctrica Machupicchu S.A. (EGEMSA) opera como

generadora de energía eléctrica de la Central Hidroeléctrica en mención, ubicada en el km. 122 de la línea férrea Cusco - Machupicchu.

Cuando se construyó dicha Central Hidroeléctrica en el año 1959, en su primera etapa, aún no existía el Santuario Histórico de Machupicchu como área protegida. Es así como EGEMSA hereda la propiedad de los terrenos donde se encuentra la central, con un área de 992 436 m2. Es por ello un actor clave, pues en su territorio se encuentra el tramo de 800 m lineales que tendría la carretera “dentro del SHM”, pasando el puente sobre el río Vilcanota, y que fue inicialmente la alternativa propuesta para evitar que la carretera ingrese dentro del área protegida. Son varias las normas que obligan a EGEMSA a considerar la conservación de la biodiversidad y el área protegida: la Ley de Concesiones Eléctricas, Ley Nº 25844; el Reglamento de Protección Ambiental en las Actividades Eléctricas, D.S. Nº 29-94-EM, Artículos 6, 17, 35 y 36; la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento (ver Base de Datos). Es por ello que ha participado activamente y con preocupación en las reuniones y actividades relacionadas al conflicto.

PeruRail / Ferrocarril Transandino S.A manifestó en varias entrevistas y

reuniones con otros actores que difícilmente podría asumir las tarifas sociales para el transporte de los pobladores de Santa Teresa, pues no le resultaría rentable, ni podría comprar más coches (que serían necesarios para este servicio) hasta que la UNESCO indique cuál es la capacidad máxima de traslado de personas dentro del SHM.


5. Los espacios de concertación y diálogo

El Grupo Técnico Santuario Histórico de Machupicchu fue establecido a

iniciativa del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y de la Comisión Regional del Ambiente (CAR)-Cusco. La Comisión Ambiental Regional Cusco, fundada hace 5 años, viene trabajando el tema ambiental en la región, reuniendo a organizaciones del Estado y de la sociedad civil, comprometidas en la resolución de los problemas del medio ambiente.

En este marco, la CAR propone la constitución de Grupos Técnicos temáticos y especializados, que ejercen sus funciones por el tiempo que requieran para cumplir con la misión y mandato que se les asigne. Es así que se ha conformado el Grupo Técnico de Educación Ambiental, de Residuos Sólidos, de Biodiversidad, de Zonificación Económica Ecológica y el Gesta del Aire. Todos estos grupos de trabajo son refrendados por una resolución presidencial del CONAM. Asimismo, se conformó un grupo técnico específico sobre Machupicchu, con la finalidad de apoyar la adecuada gestión ambiental del SHM, impulsando los procesos de concertación y conciliación entre los actores involucrados. Sus funciones son las siguientes: – Impulsar un proceso de diagnóstico para la identificación y priorización de los problemas ambientales que se encuentran sin solución – Concertar y conciliar con todos los actores participantes en el SHM, las soluciones a los conflictos organizativos, sociales, y normativos que influyen en el tratamiento adecuado de los problemas ambientales – Proponer las medidas normativas y de gestión necesarias para facilitar las soluciones concertadas a los conflictos y problemas ambientales existentes, generando compromisos entre las instituciones participantes. Integran el Grupo Técnico Machupicchu, las siguientes instituciones: El presidente de la CAR El Director Regional del INC El Jefe del SHM (INRENA) El representante de la jefatura del INRENA El Gerente Técnico de la Unidad de Gestión del SHM (UGM) El coordinador general del Programa Machupicchu El Alcalde de la Municipalidad Provincial de Urubamba El Alcalde de la Municipalidad Distrital de Machupicchu El Director de la Dirección Regional de Industria y Turismo (DRIT) El Titular de la Defensoría del Pueblo de Cusco El Presidente de la Cámara Hotelera de Cusco El Presidente de la Asociación de Agencias de Turismo de Cusco – AATC El Secretario ejecutivo del CONAM El Grupo Técnico ha desarrollado las siguientes acciones: identificación y priorización de los problemas y conflictos ambientales del SHM; apoyo a la resolución del conflicto en cuanto a la gestión de residuos sólidos del SHM; planteamiento alternativo en torno a la construcción de la carretera de Santa Teresa- Hidroeléctrica; debate entre candidatos a la alcaldía del distrito de Machupicchu, que desembocó en la firma de un acta de compromiso entre todos ellos. El Grupo Técnico ha tenido cierto éxito en reunir los principales actores institucionales involucrados en la gestión del SHM. Representa un espacio de diálogo apreciado, con prestigio, aunque sin influencia directa en la gestión del Santuario. En el caso del conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa –Hidroeléctrica, ha tenido un papel destacado, convocando a los actores involucrados a diferentes reuniones para encontrar una alternativa viable que considere tanto los aspectos ambientales y


de conservación del Área Protegida como el aspecto social de la población de Santa Teresa en situación de aislamiento.

6. Los interesados internacionales

La UNESCO ha intervenido en forma permanente en el SHM a través de su Comité

de Patrimonio Mundial, especialmente desde 1991, cuando empieza a tener un mayor interés en los procesos de planificación, enviando varias “misiones de evaluación”. En respuesta a las recomendaciones de la primera misión, el gobierno peruano preparó y adoptó en 1998 el Plan Maestro para el SHM y estableció la Unidad de Gestión. Las misiones de 1999 y 2002, recomiendan “una vez definida la capacidad de carga, realizar un estudio sobre los medios de acceso al Santuario y a la Ciudadela…” y mientras tanto “no introducir ningún nuevo medio de acceso…”.

El Banco Mundial comenzó en 2003 un programa de préstamos para el

Reordenamiento y Rehabilitación del Valle de Vilcanota, cuyo objetivo a futuro sería la recuperación y conservación de los bienes y patrimonio histórico, ecológico, cultural y social del Valle, incluyendo al Santuario Histórico de Machupicchu. El proyecto incluye siete programas realizables en el período 2004-2006, con un valor estimado de US$ 8.2 millones de dólares, para los rubros de capacitación y desarrollo institucional, estudios y asistencia técnica e infraestructura y equipamiento.

En octubre 2003, luego de realizados algunos estudios preliminares, el Banco Mundial envió una carta al Viceministro de Turismo y al Presidente Regional en la cual manifiesta su preocupación por la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica por el impacto negativo que podría significar para el SHM. Ante la posibilidad de ver comprometida la obtención de los préstamos en caso de ignorar este cuestionamiento, el Gobierno Regional se vio obligado a convocar reuniones con los demás actores para encontrar una solución al asunto. Actualmente existe la posibilidad de que el Banco Mundial considere en los próximos meses, entre sus proyectos prioritarios para el Valle del Vilcanota, algunas de las alternativas planteadas para la solución de este conflicto.

Los turistas. Los servicios turísticos aún son incipientes en la zona y se vienen desarrollando en función a algunos recursos como el Complejo Arqueológico de Choquequirao, complejo que aún es desconocido para gran parte de los habitantes de Santa Teresa. La comunicación se realiza a través de un camino de herradura que por algunos tramos coincide con el “Camino Real” Machupicchu – Choquequirao, y por el cual actualmente transitan pequeños grupos de turistas (entre 10 y 20 personas por día), y para los cuales se han instalado tres pequeños hospedajes. Asimismo se ha referido que algunos grupos de turistas pasan la noche en carpas que ellos mismos instalan en el campo deportivo del centro educativo.

La capacidad instalada de los hospedajes en el pueblo alcanza aproximadamente a 26 camas, instaladas en viviendas familiares, y con infraestructuras que requieren ser mejoradas. Estos hospedajes funcionan desde hace uno o dos años, aún sin licencia de funcionamiento, tampoco están registradas en el MITINCI. La atención se realiza en función al buen criterio de los propietarios, quienes aún carecen de capacitación y no están organizados.


C. Análisis del conflicto

Del 25 al 28 de noviembre 2003, el equipo de investigación realizó un viaje a Santa Teresa y Quillabamba. El taller participativo se realizó en la localidad de Santa Teresa el día 28 de noviembre y tuvo un doble objetivo: por un lado, “socializar, corregir y complementar los datos sobre este conflicto”, y por otro, fue el primer paso para dar cuerpo a la parte de acción de este proyecto de investigación-acción con el sub objetivo de “formular ideas sobre la futura gestión del conflicto”.

1. El diagnóstico PIL de los conflictos generados por la construcción de la carretera

Como resultado del mismo y de las reuniones llevadas a cabo con diversos actores se ha podido llegar a identificar a los principales interesados y sus posturas e intereses en el conflicto. El cuadro siguiente resume los resultados obtenidos.


Tabla 7. Matriz PIL de los conflictos por la construcción de la carretera CHM-Santa Teresa

Actor Primario / Secundario Poder Interés Posición Legitimidad

Gobierno Regional Primario 2 Beneficio político A favor de la construcción de la carretera 1

Municipio Sta. Teresa Primario 1 Beneficio político A favor de la construcción de la carretera 2

Municipio Machupicchu Primario 0-1 Beneficio político A favor de la construcción de

la carretera 0

Población de Santa Teresa Primario 0 Beneficio económico

Acceso a mercado A favor de la construcción de la carretera 2

UGM Primario 1 No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios

Opuesto a la construcción de la carretera 1

INRENA Primario 1 No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios


CONAM CAR Cusco Primario 0-1 No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios


EGEMSA Secundario 2 Beneficio de acceso Mantener ambulantes fuera de la zona

Opuesto a la construcción de la carretera / Propuesta de una alternativa

1

Perurail / Ferrocarril Transandino S.A Secundario 2

Costo en término de presión social Mantener monopolio


Dirección Regional de Transportes Secundario 0 Terminar la obra encargada A favor de la construcción de

la carretera 1

Población Machupicchu Pueblo Secundario 0 Beneficios económicos a

largo plazo A favor de la construcción de la carretera 0-1

INC Secundario 1 No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios


Municipio Quillabamba Secundario 2 Beneficio político A favor de la construcción de la carretera 2

Banco Mundial Secundario 2 Apoyar proyectos de desarrollo sostenible


UNESCO Secundario 2 No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios


Turistas Secundario 0 - - 0


Figura 4. Diagrama PIL de los conflictos por la construcción de la carretera

Municipio de Quillabamba

Municipio de Santa Teresa

Turistas

Gobierno Regional

Dirección Rde Transportes

egional


INRENA

INC

UGM

Banco Mundial

PeruRail

UNESCO

OTROS

INTERÉS

LEGITIMIDAD

PODER

Población de Machupicchu

Pueblo

EGEMSA

CONAM – CAR Cusco

Población de Santa Teresa


a) Análisis del factor Poder

En este conflicto, son 6 los interesados que poseen poder: dos organismos internacionales (UNESCO y Banco Mundial), el Gobierno Regional, el Municipio de Quillabamba y dos representantes del sector empresarial (EGEMSA y PeruRail). Frente al poder económico de las empresas, el Municipio de Quillabamba y el Gobierno Regional tienen un fuerte poder político por encima de los demás sectores estatales, inclusive sobre aquellos actores que tienen directa vinculación con las tareas de conservación de las áreas naturales protegidas. Esta situación responde, entre otras razones, a la ambigüedad en la legislación existente lo cual ocasiona una superposición de funciones. Cabe precisar que el municipio de Quillabamba tiene el apoyo de casi toda la población de su provincia para lograr a mediano o largo plazo el objetivo de llegar hasta el Cusco por medio de una carretera directa pasando por el SHM, y el Gobierno Regional tiene poder de convencimiento en varios niveles de los organismos estatales y de la sociedad civil sobre la urgencia y necesidad de cumplir con su oferta electoral a la población de Santa Teresa aliviando su situación de aislamiento, así como de afianzar el proceso de descentralización y regionalización. El Banco Mundial, en la práctica, influyó decididamente en el cambio de la actitud beligerante del Gobierno Regional hacia una más conciliadora al condicionar sus préstamos para el Valle del Vilcanota con una revisión del proyecto de construcción de la carretera y la búsqueda de alternativas. El poder de EGEMSA se manifiesta en el hecho de que primeramente posibilitó el proyecto al ofrecer sus terrenos para el ingreso de la carretera al SHM, y luego, al tomar consciencia del conflicto ocasionado con el área protegida, se negó rotundamente a permitir este acceso, posición que mantiene hasta la fecha.

b) Análisis del factor Interés

10 interesados tienen intereses en los conflicto generados por la construcción de la carretera. Así, casi todos los interesados en eexplicado en términos de costos - beneficios. instituciones como la UGM, el INRENA, larespectivamente como otros y respetados, y la Uatribuye un interés directo ya que sus interesesde las funciones de cada una de ellas y no a un b La mayoría de los actores con interés directo en de la construcción de la carretera - con excepcrespectivamente potente y dominante) quienes que les permite defender su posición opuesta aparte, EGEMSA propone la ampliación de la víaconflicto. El INC no es un actor directamente infunciones no están directamente relacionadas a lase encuentra, como la UGM y los turistas en la po

c) Análisis del factor Legitimidad

Sólo 3 interesados aparecen con legitimidad enparticular destacamos la legitimidad de las iconservación del medio ambiente (INRENA y C

s

ste conflicto tienen un interés directo Cabe resaltar que en el caso de las

CAR Cusco (CONAM), identificados NESCO en posición influyente, no se les en realidad responden al cumplimiento alance en términos costos – beneficios.

este conflicto tiene una posición a favor ión de EGEMSA y de Perurail (actores

poseen un poder económico importante la construcción de la carretera. Por su férrea como alternativa de solución al volucrado en este conflicto porque sus protección ambiental del SHM, por eso sición “otros”.

el diagrama PIL. En este conflicto en nstituciones estatales dedicadas a la ONAM – CAR Cusco), así como de la


UNESCO, de los municipios de Santa Teresa y Quillabamba y de la población de Santa Teresa. El Municipio de Santa Teresa así como la población rural defienden su posición a favor de la construcción de la carretera desde una situación vulnerable debido a la poca capacidad de movilizar recursos en el conflicto y a los conflictos internos que le quita poder de convocatoria al organismo edil. El Municipio de Quillabamba (dominante) y la UNESCO (influyente), son los únicos actores con poder que además poseen legitimidad.

d) Conclusiones del análisis PIL

A partir de los resultados anteriores, se puede elaborar el perfil de los interesados en los conflictos por la construcción de la carretera de la Central Hidroeléctrica de Machupicchu hasta Santa Teresa.

Tabla 8. Perfiles PIL de los interesados en los conflictos por la construcción de la carretera

Perfil de los interesados

Interesados

Dominante (P+I+L)

Municipio de Quillabamba

Potente (P+I) Banco Mundial, Gobierno Regional,

EGEMSA, PeruRail

Influyente (P+L) UNESCO

Vulnerable (I+L) Municipio y población de Santa Teresa

Durmiente (P) -

Marginado (I) Municipio de Machupicchu, Dirección

Regional de Transportes, Población de Machupicchu

Respetado (L) INRENA, CONAM – CAR Cusco

Otros UGM, INC, Turistas

En términos generales, el presente caso se bosqueja como un conflicto entre lo local – regional, con necesidades inmediatas que satisfacer y ambiciones de expansión, versus lo nacional – internacional, que defiende su rol de conservación ambiental y cultural. Está sobre la base de la contraposición (no siempre explícita) de dos visiones casi opuestas sobre lo que significa el “desarrollo”, desconociendo el concepto de “desarrollo sostenible”.


Esta contraposición sólo podría resolverse si lo local lograra una visión realista y de largo plazo sobre el potencial que significa el recurso “biodiversidad” y “patrimonio natural y cultural” existente en su territorio, desechando el prejuicio de que el SHM es un “obstáculo” para su desarrollo. Por el otro lado, las instancias estatales peruanas e internacionales deberían tener como objetivo rector el desarrollo sostenible de las zonas de amortiguamiento del SHM y de la región en general, como parte de sus compromisos de conservación del patrimonio, incentivando (y/o financiando) programas concertados y participativos. Sin embargo, por el momento, pese a los débiles intentos por ambas partes, luego de ir conociendo las posibles consecuencias negativas de un enfrentamiento directo, no parece existir una fuerte voluntad de colaboración permanente para lograr una alternativa inmediata al conflicto. Más bien, la mayoría de actores parecen estar en un compás de espera, con declaraciones y actividades aisladas, como dejando pasar el tiempo hasta que “se aquieten las aguas”. Esto conlleva el riesgo, en el corto o mediano plazo, de que por un lado las autoridades de gestión disminuyan su vigilancia respecto a la continuación y conclusión de las obras (o inicio de otras paralelas) sin tener en cuenta los impactos en el SHM, y por el otro, de que la poblaciones locales y regionales inicien un proceso de reclamo, violento o no, para ver satisfechas sus necesidades de “desarrollo”.

2. El factor cultural en el conflicto

La influencia de la cultura en este conflicto no se encuentra a nivel de administración de justicia (parece no existir un nivel significativo de plurilegalidad). Sin embargo, la falta de comunicación y los estados de poder descritos en el punto siguiente (líneas de comunicación) tienen un gran componente cultural. Pareciera que la mediación de un líder considerado como “padre” en la percepción de la gente, a saber el Alcalde de Santa Teresa, tiene mayor relevancia que los mecanismos participativos de negociación colectiva. Los opositores más determinados (y más poderosos) a la construcción de la carretera (es decir UNESCO, el Banco Mundial, algunas empresas turísticas y PeruRail) son extranjeros, y por lo tanto, el conflicto se lleva hacia un nivel globalizado, y su gestión adquiere un carácter particular. En el imaginario de los pobladores, la figura de estas instituciones y empresas aparece como las que presionan o motivan a las instancias de gobierno para olvidar los intereses del pueblo a cambio de intereses económicos foráneos. De esta manera, la población se vuelve reacia a escuchar las razones que justifican las acciones conservacionistas de las instituciones de gestión del SHM, en vez de considerar el hecho que estas acciones tienden a conservar para el largo plazo recursos que son patrimonio común, y que pueden ser aprovechados en forma sostenible (a través, por ejemplo, de proyectos de turismo rural, ecoturismo, etc.) Desde el enfoque de género, y a un nivel local, la presidente de la mesa de concertación de Santa Teresa es la única mujer que está involucrada como actor principal en el conflicto. Ella percibe la sociedad de Santa Teresa como bastante machista, pero no piensa que el hecho de ser ella mujer influye en alguna manera sobre las relaciones con los actores involucrados y por ende, en la gestión del conflicto.


3. Líneas de comunicación y procesos de aprendizaje

a) Las líneas de comunicación

En primer lugar, analizaremos los resultados del Taller de Santa Teresa. Los cuadros siguientes muestran un símbolo X señalando el juicio del grupo respecto al funcionamiento de la organización indicada. Los comentarios en el casillero correspondiente a la valoración se refieren a la relación que tienen con las demás organizaciones. Cuando no existe ningún comentario, significa que las relaciones son iguales a su funcionamiento.

Tabla 9. Matrices realizadas por el Grupo 1 sobre líneas de comunicación

Grupo 1 (compuesto por el Vice-alcalde y algunos regidores)

Funcionamiento de las organizaciones y sus relaciones dentro de Santa Teresa

Organización bien regular mal

Algunos regidores X

Una parte de la gobernatura X

Salud X

Frente de defensa Con la gobernatura X X

Educación X

PNP X

Una parte de la gobernatura X

Sindicato de campesinos X

Una parte del municipio (el alcalde) Sólo con la PNP X


Funcionamiento de las organizaciones externas que tienen una relación con Santa Teresa:


Caritas X X ayudaron mucho cuando el aluvión, pero ahora no

mucho

Gobierno regional X

Ministerio de vivienda X

Municipio provincial X

Ministerio de transportes X

Subprefecto X

Ministerio de Agricultura X No se preocupa por S.T.

INRENA X

COPESCO X

INC X

Tabla 10. Matrices realizadas por el Grupo 2 sobre líneas de comunicación

Funcionamiento y relaciones de las organizaciones dentro de Santa Teresa:


Salud X

Mesa de Concertación X

Parroquia X

Educación X

Frente defensa X

Gobernatura X

Cooperativa X

Juzgado X


Municipio Sólo con la PNP Sólo con la Parroquia X

Policía X


Funcionamiento y relaciones de las organizaciones externas que tienen una relación con

Santa Teresa:


Caritas X

Gobierno regional X

Municipio provincial X


INRENA X

COPESCO X

INC X

Ministerio de Agricultura X

Tabla 11. Tablas realizadas por el grupo 3 sobre líneas de comunicación Se calificó de esta manera el funcionamiento de las organizaciones dentro de Santa Teresa:


Gobernatura X

FUDIST X

Cooperativas X

Comunidades X

Salud X


Educación X

Mesa de concertación X

Sociedad civil X

Policía X (con la mayoría)

Municipio Sólo con gobernatura X


Funcionamiento y relaciones de las organizaciones externas que tienen una vinculación con Santa Teresa:


Caritas X

CBC X

Gobierno regional X

Municipio provincial X Pero no hace nada por S.T


INC X Pero no hace nada por S.T.

COPESCO X Pero no hace nada por S.T

UNESCO (lejos pero muy poderoso) X

INRENA Pero no molesta a S.T. X

Luego del taller, el trabajo de campo (entrevistas, observación directa, etc.) nos permitió tener una visión más amplia de las relaciones entre algunos actores clave. El alcalde de Machupicchu apoya la construcción de la carretera, obviando también en este caso lo dispuesto por el Plan Maestro del SHM. A fines del año 2003, coordinó con autoridades nacionales la entrega de 60 módulos de vivienda para los “damnificados” del aluvión de 1998, que involucraba tanto a pobladores de su jurisdicción (el distrito de Machupicchu) como a damnificados de Santa Teresa. En el mes de enero 2004, el alcalde propició la instalación de estos módulos en terrenos de EGEMSA, en el sector más cercano al puente sobre el río Vilcanota, donde inicialmente se pensó extender la línea férrea (pues marca el límite del área protegida). La intención era asegurar la instalación de un buen número de potenciales electores en la cercanía al sitio donde, de concluirse la obra de la carretera que debería conectarse con el ferrocarril en ese sector, se originaría el negocio de traslado de víveres y pasajeros, venta ambulatoria, etc. La decidida acción de las autoridades de gestión del SHM, con el apoyo de los informes de Defensa Civil y asesores legales, impidió la concretización de este proyecto, que no sólo atentaba contra las normas del área protegida, sino que representaba un claro peligro para la seguridad de los futuros asentados en ese sitio (que es nada menos que el depósito aluvial originado por el aluvión que destruyó la Central Hidroeléctrica en 1998, por lo tanto una zona de alto riesgo). Con estos hechos se incrementaron las fricciones en la relación entre el alcalde distrital y las autoridades de gestión del SHM. Por su parte, el presidente regional continúa apoyando la construcción de la carretera, a pesar de las claras advertencias de los demás miembros de la UGM (de la cual es uno de los cuatro integrantes), y de organismos como el Banco Mundial, quien cuestionó seriamente esta obra en el caso de otorgar préstamos para el desarrollo del Valle del Vilcanota. Ante estas circunstancias, el presidente regional convocó en 2003 varias reuniones con los principales actores del conflicto, a fin de encontrar alternativas al mismo. En mayo 2003 propició la convocatoria a un debate público sobre el tema, evento que no se llevó a cabo por diferentes problemas institucionales y una cierta oposición de algunos actores para su realización en un momento considerado inadecuado.


b) El proceso de aprendizaje

La influencia del nivel de conocimiento en la gestión de este conflicto ha sido muy significativa. La carretera se comenzó a construir sin que se tomara conciencia de que esta obra vulneraba los objetivos de un área protegida, y sin que los administradores del área iniciaran una comunicación con las instituciones que la ejecutaban. Si ambas partes desde el comienzo hubieran sido conscientes de la existencia de este conflicto de intereses, la solución habría sido probablemente mucho más simple, antes de que la construcción estuviera avanzada, con el consiguiente gasto e incremento de expectativas. Asimismo, se podría haber iniciado un proceso participativo que contribuyera a encontrar diversidad de alternativas, quizá antes de que la situación se politizara. Actualmente, luego de las reuniones con el Gobierno Regional, la UGM y el Taller del CBC, es posible detectar en la población de Santa Teresa un gran interés para incrementar su conocimiento en aspectos ligados con su futuro desarrollo (sostenible). Esto se evidenció en el deseo expresado por los pobladores de Santa Teresa de tener talleres de análisis de sus problemas, sobre producción ecológica, diferentes aspectos de ecoturismo y sobre leyes que podrían beneficiar a la población de la región. Igualmente el teniente alcalde de la Convención expresó su deseo de tener apoyo en la elaboración de un eventual plan estratégico de desarrollo. Al igual que en el caso de estudio de los porteadores, en el estudio de este conflicto se ha podido observar un cambio en la postura de la mayoría de los actores respecto a su posición inicial. Eso se refleja en la matriz PIN, cuyos resultados aparecen a continuación.


Tabla 12. Matriz PIN (conflictos por la construcción de la carretera)

Interesados Postura inicial Interés Necesidad Postura final

Gobierno Regional

A favor de la construcción de la carretera

Beneficio político Cumplir con su mandato

Posición menos beligerante al comprender su responsabilidad como miembro de la Unidad de Gestión del SHM (UGM), busca nuevas alternativas

Municipio Sta. Teresa



Lograr una salida vial para la población del distrito, incluso considerando las otras obras proyectadas

Municipio Machupicchu



A la expectativa de seguir apoyando la construcción de la carretera ofreciendo algo a los pobladores de su distrito

Población de Santa Teresa


Beneficio económico Acceso a mercado

Lograr un desarrollo sostenible

Lograr una salida vial, incluso considerando las otras obras proyectadas. Solicita apoyo y capacitación para proyectos turísticos

UGM Opuesto a la construcción de la carretera

No existe un interés directo en función a una evaluación de costos / beneficios

Cumplir con sus funciones de conservación del SHM

Seguir convocando a los actores involucrados para encontrar una alternativa social y ambientalmente viable

INRENA Opuesto a la construcción de la carretera



Seguir exigiendo el cumplimiento del Plan Maestro y de los EIA para cualquier obra vial dentro del SHM

CONAM CAR Cusco

Opuesto a la construcción de la carretera


Cumplir con sus funciones de protección del medio ambiente

Conciliar entre los diferentes actores y apoyar la concertación orientada a proyectos de desarrollo turístico sostenible

EGEMSA Opuesto a la construcción de la carretera / Propuesta de una alternativa

Beneficio de acceso Mantener ambulantes fuera de la zona

No ser cuestionados los beneficios de su concesión

Propone la ampliación de la vía férrea como alternativa de solución al conflicto y ofrece su apoyo para la misma

PeruRail / Ferrocarril Transandino S.A

Opuesto a la construcción de la carretera

Costo en término de presión social Mantener monopolio

No ser cuestionados los beneficios de su concesión

A la expectativa hasta que UNESCO indique la capacidad máxima de traslado de personas dentro del SHM

Dirección Regional de Transportes


Terminar la obra encargada

Cumplir con las obras encomendadas por el gobierno

A la expectativa de las decisiones que tomen la UGM y el Gobierno Regional.

Población Machupicchu Pueblo


Beneficios económicos a largo plazo

No enfrentarse directamente a organismos estatales

A la expectativa de las decisiones políticas e institucionales

INC Opuesto a la construcción de la carretera



Implementar proyectos para la rehabilitación de caminos incas existentes en la zona ya identificados

Municipio Quillabamba


Beneficio político

Mantener un equilibrio político con las demás instancias de gobierno y los posibles financiamientos

Continúa la aspiración de una carretera Quillabamba-Cusco pasando por el SHM, pero por el momento desea apoyo y asesoramiento en la elaboración de un eventual plan estratégico

Banco Mundial Opuesto a la construcción de la carretera

Apoyar proyectos de desarrollo sostenible

Mantener una buena imagen

Considerará en los próximos meses, entre sus proyectos prioritarios para el Valle del Vilcanota, algunas de las alternativas planteadas para la solución de este conflicto

UNESCO Opuesto a la construcción de la carretera


Cumplir con su función de custodio del Patrimonio Mundial

Seguirá exigiendo el cumplimiento de las recomendaciones dadas para la óptima gestión del SHM


4. Hacia un proceso de gobernancia

a) Procesos adversariales y colaborativos

De acuerdo a uno de los objetivos específicos planteados en nuestra propuesta de estudio, al igual que en el primer estudio de caso, analizaremos las implicancias de los procesos adversariales y colaborativos generados por los diversos actores del SHM sobre el manejo de los recursos involucrados en el conflicto originado por la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica. En primer lugar presentamos un cuadro sintetizando estas relaciones.


Tabla 13. Matriz de los procesos adversariales y colaborativos (conflictos por la carretera)

Interesados Relaciones adversariales Consecuencias Relaciones colaborativas Consecuencias Balance / perspectivas

Banco Mundial

Con la población y autoridades de Santa Teresa y La Convención, así como el Gobierno Regional, que se sienten condicionados por una entidad extranjera “insensible” ante los problemas locales

El Gobierno Regional reúne a los actores institucionales y empresariales a fin de encontrar una alternativa que no obstaculice el otorgamiento de los préstamos del Banco Mundial La población de S.T. demanda la implementación de alternativas

Con las instituciones de gestión del SHM

Las autoridades de gestión del SHM tienen un argumento de peso para exigir el reconocimiento de la necesidad de conservar el patrimonio buscando otras alternativas que no vulneren el área protegida

Las autoridades de gestión y del Gobierno Regional consideran la negociación con el Banco Mundial el financiamiento de alternativas de vías de acceso y de desarrollo sostenible para la zona

CAR - Cusco (CONAM)

Con la población y autoridades de Santa Teresa y La Convención, así como el Gobierno Regional, que perciben a la CAR como un obstáculo para la construcción de la carretera

Las relaciones entre el CONAM y el Gobierno Regional no son fluidas y las soluciones se estancan

Busca conciliar y concertar con todos los actores para encontrar alternativas de solución al conflicto

Los actores, principalmente los miembros del Grupo Técnico SHM de la CAR se reúnen a fin de encontrar alternativas de solución

Se podría fortalecer el Grupo Técnico como un espacio de concertación

Dirección de Transportes

No hay relaciones realmente “adversariales”, sino una actitud expectante ante las resoluciones de los demás actores institucionales.

Con el Gobierno Regional

Convenios para la construcción de la carretera

La Dirección de Transportes podría asumir la construcción de nuevas vías de acceso alternativas

EGEMSA

Con el municipio de Machupicchu que intentó instalar los módulos de vivienda en los terrenos de la hidroeléctrica

No verificadas Con las instituciones de gestión del SHM

EGEMSA ofrece realizar estudios para extender la línea férrea, y se opone a la instalación de módulos de vivienda en sus terrenos, en el sitio donde se preveía la unión de la vía férrea con la carretera

EGEMSA podría colaborar con las instituciones de gestión y los gobiernos locales en la implementación de alternativas

Gobierno Regional

Con las autoridades de gestión del SHM, a las que considera un obstáculo para la construcción de la carretera e “insensibles” ante los problemas locales y regionales

El Gobierno Regional no actúa con la responsabilidad que le exige ser miembro (y actualmente cabeza) de la Unidad de Gestión del SHM

Con la Dirección de Transportes y el municipio de Machupicchu

Convenios para la construcción de la carretera. Apoyo para la instalación de módulos de vivienda en sus terrenos, en el sitio donde se preveía la unión de la vía férrea con la carretera

El Gobierno Regional podría asumir su rol como miembro de la UGM y apoyar alternativas sostenibles para la población y para el SHM

INC

Con la población y autoridades de Santa Teresa y La Convención, así como el Gobierno Regional y el municipio de Machupicchu, que perciben al INC como un obstáculo para la construcción de la carretera

Relaciones no fluidas

Con las demás instituciones de gestión del SHM y la CAR- Cusco

Búsqueda conjunta de alternativas de solución al conflicto

El INC podría incluir parte de sus ingresos en planes de rehabilitación de caminos inca y sitios arqueológicos en la zona a fin de promover un turismo sostenible

INRENA

Con la población y autoridades de Santa Teresa y La Convención, así como el Gobierno Regional y el municipio de Machupicchu, que perciben al INRENA como un obstáculo para la construcción de la carretera

Relaciones no fluidas

Con las demás instituciones de gestión del SHM y la CAR - Cusco


El INRENA podría incluir en sus planes un programa integral de desarrollo sostenible de la zona de amortiguamiento

Mesa de Concertación de Santa Teresa

Con el alcalde distrital

Falta de liderazgo y actitud autoritaria y conflictiva del alcalde (quien debería canalizar las propuestas de la Mesa) dificulta a la población ver atendidas sus demandas

Con la mayor parte de la sociedad civil (población de Santa Teresa)

Acciones de coordinación y concertación para hacer escuchar las demandas de desarrollo de la población, aunque sin mucho éxito

Con mayor apoyo de la sociedad civil, la Mesa de Concertación podría canalizar planes y proyectos de desarrollo sostenible


Interesados Relaciones adversariales Consecuencias Relaciones colaborativas Consecuencias Balance / perspectivas

Municipio distrital de Santa Teresa

Con las autoridades de gestión del SHM, a las que considera un obstáculo para la construcción de la carretera e “insensibles” ante los problemas locales y regionales Con gran parte de la población de Santa Teresa y la Mesa de Concertación

Falta de comunicación y concertación para encontrar alternativas Falta de liderazgo y actitud autoritaria y conflictiva del alcalde dificulta a la población ver atendidas sus demandas

Con la Dirección de Transportes

Apoyo en la construcción de la carretera

Expectativa ante el proceso de revocatoria iniciado contra el alcalde, que podría producir un cambio de autoridades en los meses próximos

Municipio provincial de La Convención

Con las autoridades de gestión del SHM, a las que considera un obstáculo para la construcción de la carretera e “insensibles” ante los problemas locales y regionales

No verificadas a la fecha

Manifestó su deseo de trabajar con el CBC el Plan Estratégico Provincial

Apoyo al Gobierno Regional para la construcción de la carretera El acercamiento al CBC no se produjo hasta la fecha

Posibilidad de brindar mayor información a las autoridades ediles sobre la importancia del SHM para el desarrollo regional y de concertar para un desarrollo regional sostenible

PERURAIL No verificadas Con las autoridades de gestión del SHM

Asiste a reuniones para la búsqueda de alternativas, aunque manifiesta no poder ir más allá de su convenio con el Estado (de operar sólo desde Cusco hasta Hidroeléctrica)

Posibilidad de apoyo en alternativas que sean consideradas favorables para la empresa

Sociedad civil (población de Santa Teresa)

Con el alcalde distrital Con las autoridades de gestión del SHM, a las que considera un obstáculo para la construcción de la carretera e “insensibles” ante los problemas locales

Dificultad de la población en ver atendidas sus demandas

Con la Dirección de Transportes Con las entidades de gestión u ONGs que puedan ofrecer alternativas de desarrollo

Apoyo en la construcción de la carretera Pedido de asesoramiento y capacitación a CBC

Posibilidad de concertación Posibilidad de favorecer una buena información y comunicación

UGM

Con la población y autoridades de Santa Teresa y La Convención, así como el Gobierno Regional y el municipio de Machupicchu, que perciben a la UGM como un obstáculo para la construcción de la carretera

Relaciones no fluidas Con las demás instituciones de gestión del SHM y la CAR - Cusco


Voluntad política de atender las demandas de la población de la zona de amortiguamiento del SHM como parte de una estrategia para el logro de los objetivos del área protegida

UNESCO

No verificadas Con las instituciones de gestión del SHM y la CAR - Cusco

Recomendaciones para la gestión óptima del SHM

Probabilidad de declarar al SHM como patrimonio de la humanidad en peligro, lo cual podría incentivar a los actores a realizar cambios en sus acciones


El conjunto de alternativas planteadas en el balance presentan la siguiente situación. Desde el momento en que los miembros del Grupo Técnico del SHM hacen conocer la problemática a los demás actores involucrados, se van perfilando una serie de relaciones adversariales entre las autoridades de gestión del SHM y los gobiernos regional y locales. La presión de instituciones respetadas (UNESCO) que pueden afectar la imagen del SHM como producto turístico, o que activan un interés económico (Banco Mundial), producen un tránsito desde estas relaciones adversariales hacia unas más conciliadoras y colaborativas. Aunque actualmente la mayoría de actores institucionales, e incluso parte de la sociedad civil de Santa Teresa, son más conscientes de las ventajas de buscar otras alternativas de vías de acceso y de desarrollo sostenible, la implementación efectiva de las mismas está aún estancada, debido a una fragilidad de la voluntad política de invertir en el corto plazo en la misma. Los gobiernos regional y locales no asumen el reto del desarrollo sostenible más allá de sus intereses electorales, y continúa la actitud de buscar la solución asistencialista (préstamos del Banco Mundial u otros financiamientos). Por su lado, las instituciones de gestión del SHM aún no internalizan plenamente la urgencia del ordenamiento, planificación y desarrollo de las zonas de amortiguamiento del área.

b) El proceso de gobernancia

Como se planteó al inicio del presente estudio, el concepto de gobernancia, desde su aparición a fines de los años 80, ha ido evolucionando y resulta ser una expresión polisémica que abarca varias definiciones y lógicas, refiriéndose a una manera de abordar lo político, más allá de la esfera estatal. En el caso del conflicto alrededor de la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica, que enfrenta a una población local y regional (y sus autoridades) con las instituciones de gestión de un área protegida, analizamos la situación de gobernancia desde varias perspectivas: Económica. La dificultad de acceso al mercado ocasiona una significativa disminución en los precios de venta y las ganancias de los agricultores. Empero, ante esta situación, las autoridades locales y regionales no han podido, en los seis años transcurridos desde el aluvión que originó la situación de aislamiento de la población de Santa Teresa, encontrar nuevas alternativas de desarrollo de la zona, ni conseguir la terminación de las diversas carreteras en proyecto o ya comenzadas. Por otro lado, los impactos negativos que generaría la culminación de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica al interior del SHM, afectarían el desarrollo de la actividad turística en el mismo, al poner en peligro el título de Patrimonio de la Humanidad otorgado por la UNESCO, así como los préstamos ofrecidos por el Banco Mundial. Política. Los factores más relevantes desde esta perspectiva son en primer lugar la falta de coherencia en la legislación a nivel nacional respecto a la conservación de la biodiversidad y el patrimonio cultural frente a una política de desarrollo de la actividad turística con visión cortoplacista y fragmentada (que no considera la sostenibilidad de la actividad ni la del desarrollo de las poblaciones involucradas). Y en segundo lugar, la falta de voluntad política en todos los niveles de hacer cumplir eficiente y responsablemente la legislación de Áreas Naturales Protegidas, de tal manera de contribuir efectivamente a la conservación con planes de desarrollo sostenible para las comunidades de las zonas de amortiguamiento. Existe consenso por parte de todos los actores involucrados en el conflicto en que la demanda de la población de Santa Teresa es justa y urgente. Sin embargo, las autoridades locales viven inmersas en sus actitudes adversariales internas, muchas veces


simplemente personales. Las autoridades regionales no consideran tampoco un plan de desarrollo integral a mediano y largo plazo. Se debe resaltar que el Gobierno Regional es miembro del Comité Directivo de la Unidad de Gestión del SHM, incluso ahora lo preside, lo cual lo hace directamente responsable de la conservación del área protegida. Jurídica. Esta situación se ve acentuada por el desconocimiento, real o como justificación, por parte de algunas autoridades y de la mayoría de la población civil, sobre la existencia y la importancia de las Áreas Protegidas para el país. Es así que la Dirección de Transporte, el Gobierno Regional y los municipios iniciaron y apoyaron la obra de la carretera sin ninguna actitud de acercamiento ni concertación con las autoridades de gestión del SHM. Por otro lado, los administradores del área tampoco iniciaron acciones hasta que la obra estuvo avanzada, a pesar de que normas de mayor jerarquía permitían exigir modificaciones sustanciales a la misma. Ética. Ninguno de los actores, ni siquiera las instituciones de gestión del SHM, utilizan el concepto de la biodiversidad y el patrimonio cultural como stakeholder de primera magnitud, de tal modo de crear conciencia en los demás actores para lograr su conservación por medio de mecanismos colaborativos. El “Santuario Histórico” de Machupicchu sigue siendo considerado por la mayor parte de los actores como la “gallina de los huevos de oro”, sin valorar ni contribuir a conservar un patrimonio común.

5. Conclusiones sobre el segundo estudio de caso y propuestas para el manejo de conflictos

Existe una fuerte presión social para la construcción de la carretera, presión que es presentada en este conflicto a través del Gobierno Regional y los Municipios de Quillabamba y de Santa Teresa. Los dos primeros actores poseen poder y están ubicados en una posición dominante. Su demanda consiste en la posibilidad de un desarrollo local de corto plazo opuesta a un enfoque conservacionista de las instituciones a cargo de la gestión del SHM. En cuanto a la construcción misma de la carretera, la Región tiene una fuerte determinación sobre su posición. Ha impuesto su poder fáctico continuando las obras sin considerar las recomendaciones hechas por el INRENA y el CONAM. Por ello, la afirmación de Daniel Buckles para el caso de Canadá tiene en nuestro contexto absoluta vigencia: “Es cada vez más importante escoger mecanismos e instituciones nuevos para manejar esos conflictos [por los recursos naturales] y resolverlos de manera productiva en interés de la sustentabilidad a largo plazo y la viabilidad económica a corto plazo”34. En nuestro caso, es posible afirmar que existe un divorcio entre las demandas socioeconómicas de la población y las políticas de conservación de las áreas naturales protegidas. Pese a que los actores de la escena local tienen una legitimidad social muy fuerte, aparecen como actores vulnerables en este conflicto, aunque su demanda es apoyada por el Municipio de Quillabamba y el Gobierno Regional (los actores con mayor poder en este conflicto). En el caso de que estos dos últimos actores lograran a mediano o largo plazo imponer la culminación de la carretera y su ingreso al SHM, el conflicto se agudizaría y podría alcanzar proporciones insospechadas. Es por ello que, aparentemente, se está buscando alternativas viables que permitan una salida a la población de Santa Teresa y su desarrollo sostenible sin vulnerar la normativa y la conservación del patrimonio natural y cultural del área protegida.

34 BUCKLES, Daniel. Cultivar la Paz. Conflicto y colaboración en el manejo de los recursos naturales. Ottawa: Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, 2000. pp. 281.


Es así que podemos observar que una situación conflictiva que permanecía latente desde hace varias décadas (la intención de las poblaciones de la provincia de La Convención de tener una carretera directa al Cusco pasando por Santa Teresa y Ollantaytambo), se transformó en un conflicto abierto ante la ocurrencia de un fenómeno inesperado (el aluvión), y la iniciativa de algunos actores de construir la carretera como solución inmediata al aislamiento resultante. Al momento de realización de nuestro taller (noviembre 2003), gran parte de la población de Santa Teresa estaba satisfecha con el acuerdo al que habían llegado representantes de las municipalidades de Santa Teresa y Machupicchu, de la UGM y del gobierno regional el 23 de Setiembre 2003, es decir la finalización de la carretera hasta la hidroeléctrica y la ampliación del ferrocarril en un tramo de 800 metros hasta el puente de EGEMSA. Sin embargo, a la fecha de redacción de este informe, esta opción parece haber sido descartada, y se están discutiendo otras alternativas que pueden resolver el conflicto con perspectivas a más largo plazo.). Si a estas acciones se agregaran las planteadas en la quinta alternativa evaluada en el taller que se menciona, es decir de fomentar actividades de desarrollo turístico en Santa Teresa mediante una actitud de concertación y colaboración entre los principales actores involucrados, podríamos decir que el conflicto habría servido para lograr objetivos de verdadero desarrollo sostenible para la zona, así como concientización respecto a los fines de conservación del patrimonio. En este caso, la posición geográfica de Santa Teresa en la zona de amortiguamiento del SHM, en vez de significar un obstáculo para su desarrollo, podría, a mediano o largo plazo, resultar una ventaja, al ser considerada prioritaria la atención de las necesidades de la zona con tal de evitar acciones negativas para el área protegida. Hasta ahora las iniciativas (de desarrollo sostenible) vienen de la población misma, pero las instancias opuestas a la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica están cada vez más conscientes de la urgencia de encontrar alternativas viables, aunque hasta ahora no han implementado las propuestas ofrecidas. Sin embargo, en este momento, la crisis de gobernancia en Santa Teresa dificulta gravemente sus posibilidades de convertirse en un actor con capacidad de defender sus intereses. Aparentemente, actores poderosos como el Banco Mundial y UNESCO están dispuestos a negociar con la población local. Un actor poderoso durmiente que (todavía) no se involucra activamente en el conflicto es el gobierno local, pero podrían producirse cambios significativos al ser renovadas las autoridades en el año 2006. Actores poderosos como INC, INRENA y el gobierno regional, si bien tienen posiciones muy firmes en el conflicto, no ofrecen aún alternativas viables al mismo. El actor aparentemente menos poderoso en el conflicto -la población de Santa Teresa- a pesar de no faltarle oportunidades de hacer escuchar su voz, en este momento padece una fuerte crisis de gobernancia que no le permite una firme opinión conjunta hacia afuera. Como conclusión del análisis PCCC, podemos decir que la gestión de este conflicto tiene los cuatro elementos (en forma interrelacionada), pero que el embotellamiento clave del conflicto es la falta de comunicación y concertación, factores fuertemente relacionados con el bajo grado de gobernancia a nivel de distrital, provincial, regional y nacional, que influye a su vez en la relación con los actores internacionales. Una reflexión de los actores responsables de obras viales en Cusco sobre la falta de planificación y concertación a nivel intersectorial en toda la región. Cualquier obra vial debe realizarse previo un completo diagnóstico participativo que considere todas las variables y la opinión de la población local, y debe contar con el correspondiente estudio de impacto ambiental según lo requiere la legislación vigente. Actores como el Banco Mundial deben ofrecer alternativas viables y concertadas a las poblaciones como la de


Santa Teresa para lograr un desarrollo sostenible. La población de Santa Teresa debe unirse a fin de encontrar alternativas de solución para su crisis de gobernancia.


VI. Conclusiones generales El reto del “desarrollo sostenible” plantea una cuestión esencial en referencia a las tensiones que se derivan de los intereses entre los diferentes actores políticos, sociales y económicos en la zona de estudio. Así, los dos casos analizados permiten vislumbrar los desafíos del Santuario Histórico de Machupicchu en términos de la problemática del desarrollo sostenible y la distribución equitativa de los beneficios generados por el turismo. En efecto, los factores de conflicto identificados abarcan las perspectivas socioeconómicas, político-institucionales y socioambientales, cuya combinación analítica tiene fuertes vínculos con el enfoque del desarrollo sostenible. En el SHM, los factores de conflictos sociales y económicos hacen referencia a la desigualdad en la distribución de recursos, a la situación de pobreza, a las dificultades de acceso al mercado para los pequeños productores, al difícil y desigual acceso a los servicios básicos e información. Desde una perspectiva político-institucional, se evalúan factores de conflicto tales como el grado o la capacidad de movilización social, la debilidad institucional, la superposición de funciones y la falta de voluntad política para coordinar las acciones. En cuanto al enfoque socioambiental, los factores de conflicto se reflejan en la dificultad de conciliar los intereses de desarrollo económico local-regional y los objetivos conservacionistas de actores internacionales (como se ve en el caso del conflicto por la construcción de la carretera Santa Teresa - Machupicchu). Por definición, los conflictos se basan en la incompatibilidad de intereses entre los numerosos actores involucrados. Sin embargo, se observa que sobresalen también varias divergencias entre las posiciones o demandas de actores que pertenecen al mismo grupo de interés (explicada en algunos casos por la diversidad cultural), lo que constituye un factor adicional de conflicto. Este caso se manifiesta por ejemplo en las divisiones entre diferentes grupos de porteadores (conflicto entre porteadores y operadores de turismo), y los problemas entre la población de Santa Teresa y su alcalde. Nos encontramos entonces frente a una panorámica de divergencias socio-culturales. Finalmente, a partir del análisis de conflictos realizado en este estudio, se perfila una visión integral de las incompatibilidades entre las necesidades de corto o mediano plazo, y las exigencias de un desarrollo sostenible a largo plazo que tome en cuenta la diversidad de visiones sobre lo que significa el “desarrollo” para la región del Cusco. El desarrollo de la actividad turística sin conciencia de la fragilidad del recurso (patrimonio natural y cultural) y del enorme potencial que ofrece, es la manifestación más patente de esta visión cortoplacista y no concertada. Los estudios de caso refieren a conflictos que implican interacciones sociales localizadas en la zona de estudio. No obstante, se incorporan factores o actores externos, así como se extiende el ámbito de interacción hasta el nivel nacional e internacional. Por ejemplo, se puede apreciar el rol de grupos empresariales extranjeros poderosos frente a los cuales la población local se siente vulnerable. De esta manera una amplia gama de actores sociales o interesados está involucrada en los conflictos de manera directa o indirecta, formando parte de escenarios sociales complejos, mayormente caracterizados por relaciones de poder desiguales o asimétricas. En general, la asimetría de los conflictos no proviene de los conflictos propiamente dichos, sino del contexto socio-político y económico general en el cual se producen. Un punto fuertemente enfatizado en este estudio es la violencia estructural de la sociedad andina. Las estructuras socioeconómicas, político-institucionales y culturales, desde lo microlocal hasta lo global, generan coyunturas y contextos proclives a la proliferación de conflictos de interés. Sobre todo la condición de pobreza aguda en la región, la falta de


un sistema institucional integrado con respeto a las diferencias culturales y la carencia de espacios de concertación eficientes exacerban estas situaciones conflictivas. Por lo tanto, se puede concluir que los conflictos mencionados pertenecen más al nuevo paradigma de los conflictos disimétricos que al paradigma convencional de los conflictos asimétricos. Eso significa que si bien existe un desequilibrio de poder entre los actores involucrados, más bien prevalece una discrepancia entre lo que está en juego para cada parte en conflicto. Por ejemplo, en el conflicto entre operadores de turismo y porteadores, mientras que los objetivos de los primeros se resumen en beneficios económicos de corto o mediano plazo, toda una situación social y cultural a largo plazo está en juego para los segundos. Adicionalmente, los estudios de caso muestran variantes en función a la intensidad y a las fases en las cuales se encuentran los conflictos. Con la excepción de las demostraciones públicas, protestas o actos violentos aislados, los conflictos se expresan más en situaciones de tensiones que en choques violentos abiertos. Eso explica también que parte de los conflictos analizados perduran bajo la forma de antagonismos o disputas de baja intensidad. Adicionalmente, los conflictos demuestran la falta de coherencia e integralidad en la formulación y gestión de las diferentes actividades ligadas al turismo. Así, la falta de una política coherente de la actividad turística, respetuosa tanto de las exigencias del desarrollo socioeconómico como de la preservación de los recursos naturales en la región y a nivel nacional, constituye una fuente mayor de conflicto. En tal sentido, la falta de coordinación interinstitucional representa un obstáculo mayor, como lo confirma la cantidad de conflictos institucionales que sobresalen en este estudio. Así, los conflictos de interés que ocurren en el SHM representan una forma crítica, pero eventualmente constructiva, de considerar la problemática del desarrollo sostenible. Los conflictos se pueden considerar como procesos de aprendizaje colectivo y como vectores de interacción y coordinación efectivas que ofrecen nuevos espacios de comunicación y de diálogo. Lo que puede resultar de todo este proceso social, en el escenario menos pesimista, es una nueva configuración donde los actores reconociendo su diversidad puedan aprovechar de mejor manera sus recursos.

Metodología especifica replicable de resolución de conflictos sobre recursos naturales en áreas protegidas

Como producto del aprendizaje realizado a lo largo del proceso de investigación-acción en el marco del presente estudio, el equipo llegó a las siguientes conclusiones. Desde la experiencia en el presente estudio, hemos percibido que existe gran diversidad de interpretaciones sobre los conceptos poder, interés y legitimidad. Una posibilidad de llegar hacia una sola interpretación es brindar anticipadamente una definición que es explicada en detalle a los actores. Otra opción es dividir los conceptos en subcategorías, por ejemplo poder de movilización, poder político, poder económico, interés social, interés económico, legitimidad legal y legitimidad social (una buena reputación). Existen muchos estudios sobre el análisis de poder y comunicación en la gestión de conflictos, sin embargo es escasa la literatura sobre el impacto de cultura y aprendizaje en la misma. A través de este estudio solamente hemos podido dar un pequeño aporte que futuras investigaciones podrían abundar en este vacío conocimiento. En ambos estudios de caso, en que la falta de comunicación y de conocimiento de los demás actores y sus funciones o necesidades era un factor clave, los entrevistados mostraron su satisfacción, preocupación o agradecimiento ante una nueva perspectiva


del problema generada por la misma entrevista. Esto podría ser una ayuda significativa para la posterior realización de los talleres, pues los actores tienen una información más completa y actualizada, que puede favorecer la comunicación con los demás actores en el taller. Asimismo, resulta importante tratar de reunir al mayor número de actores claves en un mismo evento. También existe la posibilidad de trabajar con subgrupos o un número reducido de participantes representativos. El análisis Poder – Comunicación – Cultura – Aprendizaje constituye un importante instrumento teórico práctico aplicable a procesos sociales donde el tiempo no es una limitante. En caso de condiciones conflictivas donde se requiere una respuesta rápida, urge diseñar variantes de esta metodología mucho más resumidas. Lo más relevante en cuanto a la metodología a ser aplicada en resolución de conflictos en áreas protegidas es la necesidad de partir del hecho de que la mayoría de los actores desconoce, o bien la existencia de estas áreas, o bien su importancia como recurso (natural y/o cultural) para el desarrollo sostenible de la sociedad en general y de una comunidad en particular. Y, además, de que en muchos casos las autoridades de gestión de las áreas protegidas no realizan adecuadamente una labor de información y concientización de la población respecto a las funciones que cumplen o a lo que se espera de parte de todos los actores involucrados para la conservación de dichas áreas.

Esto nos permite concluir que la “acción” debe apuntar prioritariamente a brindar una mayor información a los stakeholders sobre las diferentes y complejas variables que intervienen en la gestión de las áreas protegidas. Asimismo, a lograr una mayor comunicación entre los actores involucrados tomando en cuenta, desde el inicio, sus prácticas culturales. El diálogo se constituye sin lugar a dudas en la herramienta más confiable para solucionar disputas.


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VIII. Anexos


Anexo 1

Campamento EGEMSA

N

Km 3+54

Km 2+20

Poblado de Collpani

Poblado de Santa Teresa MTC

2001 -

Río Salkantay Río Sacsara

Río Vilcanota

Leyenda

Centro poblado

Trochas

Puente proyectado o enPuente existente

Río

Km 3+30

Carrilluchayoq

Municipio de Santa Teresa

Municipio de

DRTCC Nov 2003

Enero 2004

Km 5+07

MTC Junio Oct 2003

Km 4+22

EXCTAR Oct 2001-

2002 Feb Marzo

EGEMSA 2001

“Construcción de las trochas carrozables entre la Central Hidroeléctrica de Machupicchu y Santa Teresa – Collpani”

Fuente: Dirección Regional de Transportes – Cusco, “Plano clavetramo: Planta eléctrica – Santa Teresa”


Anexo 2.

Acta del Taller “Conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa

Teresa” 28 de noviembre del 2003, Colegio Uriel Garcia, Santa Teresa

Este documento es la sistematización del viaje de 25 a 28 de noviembre35 a Santa Teresa y Quillabamba. El taller tuvo un doble objetivo: a un lado “socializar, corregir y complementar los datos sobre este conflicto”, y al otro lado fue el primer paso para dar cuerpo a la parte de acción de este proyecto de investigación-acción con el subobjetivo: “formular ideas sobre la futura gestión del conflicto”. Conversaciones con la presidente de la Mesa de Concertación Asunción ...., con el teniente alcalde del municipio provincial en Quillabamba y con varios participantes del taller (alcalde, regidores, presidente FUDIST, profesores, gerente MINSA, Juez de Paz, presidente Sindicato de Campesinos) En las conversaciones todos los actores estuvieron unánimos en su posición en favor de de la construcción de la carretera de Santa Teresa – Hidroeléctrica, asimismo expresaron su esperanza que a largo plazo esta resultaria en la construcción de una carretera Santa Teresa – Machu Picchu – Cusco. El impacto ambiental de la construcción de estas carreteras fue considerado mínimo, varios personas comentaron: “el impacto de la construcción del tunel por la hidroelectrica ha sido mucho peor que lo de una posible futura carretera”, En la converación con el alcalde y algunos regidores el punto más resaltante fue la presentación de una acta firmada el 23 de septiembre en la cual representantes de la UGM, el gobierno regional, y la municipalidad de machupicchu y Santa Teresa llegaron a un acuerdo sobre la contrucción de la carretera S.T, a Hidroeléctrica en la cuál se tomaron los siguientes acuerdos:

1. Es de imperiosa necesidad la conclusión de la carretera Santa teresa – Hidroeléctrica, por lo que los presentes se cmprometen a que esta carretera se concluya en los plazos previstos

2. Solicitar a Ferrocarril Tras Andino la ampliación de la línea ferrea desde el punto actual donde culmina la riel (Hidroeléctrica) hasta el puente que fuera construida por EGEMSA, en un tramo de aproximado de 800 metros.

3. Comprometer a EGEMSA que concluya con el levantamiento topográfico del tramo antes mencionado, en virtud al compromiso asumido en reunión anterior.

4. Realizar los tramites ante las instancias correspondientes para concretizar y agilizar estos acuerdos que son de consenso.

Referido las propuestas de la población varias personas mencioanaron la caminata que hicieron varias autoridades de Santa teresa 12 de noviembre 2003 a Choquequirao, por la iniciativa del gobernador de Santa Teresa. Una anterior iniciativa en este contexto es

35 Las actividades han sido las siguientes: 25 de noviembre viaje de Enrique Laats a Santa Maria. 26 de noviembre: convocatoria y entrevistas en Santa Teresa 27 de noviembre: entrevista con el teniente alcalde de Quillabamba, viaje de Cristina Giraud y Clotilde Gouley a Santa Maria. 28 de noviembre: Taller “conflictos y oportunidades de desarrollo en el distrito de Santa Teresa”, retorno a Cusco en la noche.


de Setiembre 2002: “propuesta de creación del área natural protegida de Choquequirao, de Ing. Americo Rivas Tapia y el entonces alcalde Ciro Vidal La presidente de la mesa de concertación es la única mujer que está involucrada como actor principal en el conflicto a nivel de Santa Teresa. Ella percibe la sociedad de Santa Teresa como bastante machista, pero no piense que el hecho que ella es mujer influye en alguna manera las relaciones con los actores involucrados y por ende la gestión del conflicto El teniente Alcalde de la Convención Eloy Romero subrayó la importancia que da su gobierno a la construcción de carreteras a Cusco, no participa en la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica por falta de presupuesto, pero sí cofinacia la construcción de la carretera Santa Teresa – Mollepata. Asimismo señaló que un consorcia de tres empresas de Lima esta estudiando la posibilidad de construir la carretera Quillabamba – Machu Picchu – Cusco. Informó que el gobierno local de la provincia La Convención utilizará los fondos del canon minero de Kamisea para la construcción de la carretera Quillabamba – Machu Picchu – Cusco. También expresó la importancia de un plan estratégico provincial y anunció una visita de la alcaldesa y él a CBC para conversar sobre este tema. Parte 1. Discusión de la mañana Clotilde y Cristina

Presentación de los resultados del taller en agosto y prersentación de la carta del Banco Mundial (fecha ¿??) y la reunión que convocó el gobierno regional con varios actores en Cusco (fecha ¿??)

Gerardo Problema de los 3 puentes de la carretera. “Nunca se va a hacer”. Importancia de la Provincia de la Convención en el departamento del Cusco: producción de frutos, oportunidad de circuito turístico a Choquequirao, presencia de Kamisea, entre otros. Aporta divisas al Estado peruano. Necesitamos una salida por el Vilcanota. No nos queda otra. Problema ahora de los productores. Los precios están muy bajos. Monopolio abusivo de algunas empresas. Sólo por falta de vía de comunicación, problemas en la zona.

Luis Falta de voluntad política de los gobernantes para hacer la carretera, intereses de las multinacionales, de instituciones como la UNESCO con pretexto del Santuario Histórico de Machu Picchu (SHMP). Ferrocarril vestusto y no recogen a todos los poblados. “¡Queremos ser nacionalistas! ¿ Quién diriga esta empresa de tren? Los Chilenos!”. Importancia del imperialismo, capitalismo de los Estados Unidos.

Rebeca Siempre la idea ha sido de salir por esta vía. También pensamos en las comunidades más a bajo (Santa María por ejemplo).

Ricardo Atraso total. La gente vive mayormente de la agricultura. Precios bajos. Costos de los pasajes. Alternativas serían hacer un circuito turístico. Que los campesinos no sólo viven de la producción agrícola, sino también del turismo. Choquequirao. Supervivencia cambiaría en este pueblo, con el turismo. Más que todo, promover el centro de turismo de Choquequirao y traer a turistas.

Eusebio Muy costoso salir de Santa Teresa. Problemas de los precios de los productos. Mollepata: otra salida posible.

Raúl Detrás del Banco Mundial, instituciones ambientalistas que protegen los monopolios presentes en Machu Picchu: Peru Rail y cadenas hoteleras


que cobran demasiado a los turistas. Problema también de los helicópteros, “¿Pero quién dice algo? Nadie”. En Santa Teresa el cien de plátanos = 3 soles, en la Central Hidroeléctrica se vende a 15 – 18 soles. “Que entiende el Banco Mundial al Valle del Vilcanota?”. “¿Que respondió el Gobierno Regional a la carta del Banco Mundial?”

César Única solución de este pueblo es la carretera hasta la central Hidroeléctrica de Machupicchu. Otras posibilidades de caminos peatonales pero más importante es la carretera a la Central. Problema de viajar en tren. Incomodidad en los vagones.

Mario Tratamiento del río del Vilcanota. El Banco Mundial podría intervenir en el tratamiento del río. Problema del monopolio de Peru Rail que trata a la gente de la Convención de la peor manera. Racismo. Moralmente esta empresa está haciendo daño a la población de la Convención.

Luis El ferrocarril no soluciona el problema. En ninguna parte del mundo se ve eso. La mejor solución es la línea recta. En Perú, protección de los intereses nacionales. Queremos un corredor económico.

Jaime Actualmente la carretera es de 285 km. Si se constryue la carretera hasta la Central, serían 130 km, más 60 hasta Quillabamba.

Luis Es un escándalo lo que pasa en Malaga. No se hizo nada. La clase politica hace que estemos atrasados. Lo que queremos es que se termine esta carretera. Es necesario también mejorar los caminos hasta Choquequirao para aliviar Machu Picchu.

Rebeca Nos falta mucho para aprender a vivir del turismo. Hay intereses pero falta de capacitación. Hay que aprender a subsistir del turismo.

Luis Hay dinero pero se pierde en ONG, en el Gobierno central, en estudios, etc… Problema también de los cocaleros.

Jaime La Convención tiene muchos recursos arqueológicos, naturales y culturales. Lo que hace falta es este tramo.

Gerardo Sólo intereses de conservar y proteger los intereses de las agencias de viaje y del ferrocarril. Necesitamos una carretera para salir de la pobreza. No hay otra solución.

Modesto Los jóvenes salen del pueblo y buscan trabajo a fuera. Antes se dedicaban a sus chacras. Pero ahora la producción se vende a precio mínimo.

Raúl Se podría construir una troza carrozable a la Central Hidroeléctrica de Machu Picchu y una carratera hasta Mollepata.

Mario Lo que queremos es salir a las zonas de desarrollo. Queremos que se rehabilite el camino hasta Choquequirao. De Santa teresa hasta Totara son 6 horas. De Totara hasta Yanama son 7 horas. De Yanama a Choquequirao son 8 horas. Es decir que son 21 horas de Santa Teresa hasta Choquequirao.

Propuestas de la población para su futuro desarrollo


Gobernancia

• Un gobierno local que sea lider democrático, concertador y transparente • Mejor coordinación entre autoridades para promover el desarrollo • Más formalidad y capacidad en las gestiones realizadas por el alcalde • Decisión y participación del gobierno local en coordinación con las instituciones y

el pueblo • organización de los pobladores en comités vecinales • dar a conocer sus actividades en bien de la polación como gobierno local • Transparencia en el manejo económico/rendición de cuentas por el municipio • Organizar seminarios – talleres para el enálisis de problemas • Difundir y dar a conocer las facultades y derechos de las leyes que se dan a favor

de la sociedad civil • Promover la participación de la sociedad civil en el desarrollo del pueblo • Concertar entre todas las organizaciones • Participación vecinal y comunal en problemas del distrito • Participación de todas las autoridades en los problemas del distrito • El alcalde tiene que trabajar con todos los regidores

Vias de comunicación

• carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica • puentes para los rios entre Santa Teresa y Hidroelectrica • carretera via hodroeléctrica hasta Ollantaytambo • ConstrucciOn de una carretera alternativa para transporte carga a Mollepata • Mejoramiento de los caminos a Choquequirao • Construcción de un puente peatonal a Ccollpani • Mejoramiento de la carretera Santa Teresa- Santa Maria via Quellomayo y Santa

Rosa parte baja • Estudio de medio-ambiente de ruta Santa Teresa – Choquequiroa • Via de acceso Santa Teresa Cocalmayo

Producción

• Promoción de investigación para el sector agropecuario • Buscar mercados para productos agrícolas • La tecnificación orgánica en la agricultura • Industrializar la fruta en derivados • Realizar trabajos en comités para el mejoramiento de nuestros productores • Buscar otras alternativas al agro incentivando con eventos culturales • Promoción y capacitación de empresas privadas • Creación de un instituto tecnológico con mención agropecuaria • Fomentar la piscicultura

Turismo

• Apoyo de desarollo social en turismo ecológico • Promoción y difusión del turismo con eventos culturales • Promoción del circuito Choquequirao y los demas centros turísticos • Mejoramiento de caminos incaicos para promover el turismo en Santa Teresa • Mejoramiento de caminos turísticos para promover el turismo en Santa Teresa • Cursos para mejorar el tratamiento turístico/talleres de capacitación en sector

turismo • Circuito turístico entre Machu Picchu, santa Teresa y Vilcabamba • Promocionar el circuito turístico de Cochora, Choquequirao, Yanama, Totora,

ccolpapampa, Santa Teresa y Machupicchu • Construir servicios básicos en el circuito turístico hacia Choquequirao, Totora y

Yanama


• Vivir cerca Choquequirao por Santa Teresinos • Capacitación de la población para atender al turismo • Puesta en valor las aguas termomedicinales de Cocalmayo y Quellomayo con

materiales naturales de la zona (falta infraestructura) Servicios básicos, mejoramiento del pueblo y las comunidades

• Mejorar servicios básicos de las comunidades • Apoyo en el mejoramiento en el sector educación • Pavimentación de calles y ornamentación (atracción al turismo) • Financiamientos para la reconstrucciones adecuadas de las viviendas de la capital

del distrito • Enbellecimiento de la capital del distrito con parques y plantas de la zona en

forma natural • Apoyo de gobierno porque Santa teresa es un pueblo en reconstrucción • Fomentar disciplinas deportivas`- construcción de lozas deportivas en las

comunidades • Mejoramiento de las viviendas con material de construcción • Construcción de centros de recreación y esparcimiento utilizando recursos

naturales • Ampliación del establecimiento de salud (demanad de turistas) • Construcción de establecimientos de salud en Choquequirao y Yanama • Creación de una bibioteca municipal

Otros

• Defensa ribereña del rio Vilcanota (25000 gabiones) • Reforestación • Intercambio tecnológico con paises desarrollados • Fomentar cultura e identidad en la educación • Apoyos efectivos de desarrollo social con recursos naturales

Parte 2. Discusión de la tarde Raúl Es necesario revocar al Alcalde porque no se hace nada en el distrito.

No hay otra alternativa. No hay coordinación, ni concertación.

Regidores Falta de autoridades. En las reuniones, no están presentes, no hay coordinación. No hay transparencia, ni información. El Alcalde no comparte con el equipo de regidores. Único ingreso = Foncomun. “Estamos en un desorden”.

César ¿Qué resultados rescatamos de la gestión del Gobierno local? Nada. Alternativa: coordinar con las ONGs o instituciones que quieren invertir en la zona.

Colectivamente

Una de las soluciones es la mesa de concertación o el Comité Pro-Desarrollo del Pueblo. Pero las mesas de concertación funcionan bien cuando hay coordinación con el alcalde. Pueden servir de mecanismos de resolución de conflictos (Enrique). La mesa de concertación agrupa a instituciones rurales y urbanas. Santa Teresa = Desunión en la organización. Falta de conciencia de la necesidad de organizar el pueblo. El que debería llamar a la organización es el Alcalde, pero no hace nada. Existen 4 posibilidades o espacios de trabajo para encontrar soluciones a los problemas de Santa Teresa: 1. El Alcalde con sus regidores 2. La Mesa de Concertación


3. El Comité Pro-Desarrollo 4. El Gobernador

Raúl ¿Mejor crear nuevas instituciones para arreglar los problemas o mejor apoyar al Frente de Defensa de los Intereses de Santa Teresa? Para ir avanzado, la revocatoria del Alcalde es necesaria.

Juez de Paz

Antes de formar otro Comité, mejor analizar las necesidades, pensar bien todos los aspectos de nuestros problemas, porque ahora aún no sabemos a quién elegir para componer este Comité.

Eusebio Una alternativa a la carretera Santa Teresa – Central Hidroeléctrica de Machu Picchu podría ser la carretera de Santa Teresa hasta Mollepata. Más viable. Por lo menos una trocha. Sería bueno terminar esta carretera. Este tramo está realizado por INADE. Pero no sabemos lo que pasa, no se avanza más (¿decisión del Alcalde, falta de presupuesto?). Se han avanzado 11 kilómetros.

Francisco El turista no quiere una carretera, sino más bien caminos.

Resultados de los ejercicios con mapas parlantes y institucionales (Diagrama Venn)


Grupo 1

COPESCO e INC no nos aportan nada. A veces, el MTC trata de solucionar problemas de la construcción de carreteras. Gracias a Caritas, financiamiento de infraestructura, de viviendas. El Ministerio de la Agricultura no coordina con las autoridades de la zona.


Grupo 2

El Municipio no trabaja bien. Una cabeza debe llevar el destino del pueblo. Pero descuidado total de parte del Alcalde. El Municipio no está en buena relación con cada institución. El Municipio sólo tiene buenas relaciones con la Policia y relaciones de carácter “regular” con la Iglesia (Parroquia). El sector de Salud funciona bien, trabajan bien. Buenas relaciones con las otras instituciones. ¡Copesco, aún no sabemos si existe o si trabaja! No sabemos lo que está haciendo. Misma cosa con el Ministerio de la Cultura: dicen que trabajan en Choquequirao pero no sabemos tampoco lo que hacen. INRENA se opone a la carretera hasta la Central Hidroeléctrica. ¿El Ministerio de la Agricultura existe o no? Si existía, estaría dando charlas técnicas a los agricultores. Pero no lo hacen. Hay un olvido total, no existe ninguna orientación. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones: cuando hay lluvias y que las carreteras se bloquean, el MTC apoya con maquinaria, etc… Caritas: apoyo con financiamiento y construcción de viviendas para los damnificados. Pero despues se han totalmente olvidado de nosotros, no hay preocupación. La Región Cusco: como el Alcalde, ofrece mucho pero no cumple. No hay una preocupación permanente por nosotros. El Municipio Provincial, apoya, de vez en cuando, con ideas.


Grupo 3

El Municipio está distante de todos. La Policía Nacional tampoco funciona bien. La UNESCO: es una institución que nos hace daño, porque no quieren la carretera. El Gobierno Regional nos apoya “de cierta manera”. COPESCO: es una buena institución pero no tiene relación con Santa Teresa. INC y el Municipio Provincial, igual. El MTC trabaja en la carretera. INRENA: institución muy mala, funciona mal, falta de personal capacitado.

Resumen


Grupo 1 (compuesto por vice alcalde y algunos regidores) Dentro de Santa Teresa: Organizaciones que funcionan bien:

• Algunos regidores • Un parte de la gobernatura

Regular: • Salud • Frente defensa • Educación • PNP • Un parte de la gobernatura

Mal: • Sindicato de campesinos • Un parte del municipio (el alcalde)

Las relaciones entre las organizaciones de S.T. • El municipio solamente tiene buenas relaciones con la PNP, con las demás

organizaciones las relaciones están malas o regulares. • El sindicato no tienen buenas relaciones con nadie • El Frente de defensa tiene malss relaciones con varias organizaciones y buenas

con la gobernatura • Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría regular

Organizaciones externas que tienen una relación con Santa Teresa: Organizaciones que funcionan bien:

• Ninguna Bien/regular

• Caritas (bien porque ayudaron mucho en la epoca de la alluvión, pero ahora no hacen mucho)

Regular: • Gobierno regional • Ministerio de vivienda • Municipio provincial • Ministerio de transportes • Subprefecto • Ministerio de Agricultura

Mal: • INRENA • COPESCO • INC

Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su funcionamiento, excepto el Ministerio de Agricultura (es un ministerio que funciona regularmente, pero no se preocupa por Santa Teresa) Grupo 2: Dentro de Santa Teresa: Organizaciones que funcionan bien:

• Salud • Mesa de Concertación • Parroquia

Regular: • Educación • Frente defensa • Gobernatura • Cooperativa • Juzgado


Mal: • Sindicato de campesinos • El municipio • Policia

Las relaciones entre las organizaciones de S.T. • El municipio solamente tiene buenas relaciones con la PNP, regulares con la

Parroquia, con las demás organizaciones las relaciones están malas • Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría regulares o buenas


• Ninguna Regular:

• Caritas • Gobierno regional • Municipio provincial • Ministerio de transportes

Mal: • INRENA • COPESCO • INC • Ministerio de Agricultura

Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su funcionamiento Grupo 3: Dentro de Santa Teresa: Organizaciones que funcionan bien:

• Gobernatura • FUDIST • Cooperativas • Comunidades

Regular: • Salud • Sindicato de campesinos • Educación • Mesa de concertación • Sociedad civil

Mal: • La policia • El municipio

Las relaciones entre las organizaciones de S.T. • El municipio solamente mslastiene relaciones con todas las organizaciones,

solamente la gobernatura la relación esta regular • La policia tien malas relciones con la mayoria de las otras organizaciones en S.T. • Las otras relaciones entre organziaciones son en la mayoría buenas


• Caritas • CBC

Regular: • Gobierno regional • Municipio provincial • Ministerio de transportes • INC


• COPESCO Mal:

• INRENA • UNESCO (lejos pero muy poderoso)

Las relaciones de las organizaciones externas con Santa Teresa son igual a su funcionamiento, excepto:

• Mal con COPESCO (es una organización que funciona regular, pero no hace nada para S.T.)

• Mal con INC (es una organización que funciona regular, pero no hace nada para S.T.)

• Mal con municipio provincial (es una organización que funciona regular, pero no hace nada para S.T.)

• Regular con INRENA (es una organización que funciona mal, pero no molesta a S.T.)

Conclusiones del taller: Por causa de la aluvión de 1998, la población de Santa Teresa perdió no solo las viviendas y la mayoría de sus pertenencias, pero también quedó aislado por la destrucción de la línea ferrocarril Machu Picchu – Quillabamaba. La solución que se ha dado hasta ahora es la carretera hasta Santa Maria, la cuál esta conectada a la carretera usco Quillabamaba. Sin embargo. Esta nueva carretera, es larga, peligrosa, y se malogra en la época de lluvia. La conexión Santa Maria-Cusco es un viaje de 8 a 12 horas por bus o camión. En este contexto, los reclamos de la población de Santa Teresa para conectarse con Cusco en una manera más comoda es comprensible y justificada. El argumento contra la construcción es que la construcción tiene en sí un impacto ambiental negativo, que está podria causar el establecimiento de pobladores al borde de la carretera, el cuál significaría un negativo impacto ambiental adicional. También algunos consideran indeseable el traspaso de Santa Teresinos por el Santuario. Tal vez una preocupación más grande pero no expresada, es que la carretera Santa Teresa forma parte del trayecto de una posible carretera Quillabamba – Machu Pichhu - Cusco. Esta carretera es reclamada por la población de la provincia La Convención desde hace años. Los opositores más determinadas (y más poderosas), es decir UNESCO, el Banco Mundial, las cadenas hoteleras y Perurail son extranjeros y por lo tanto el conflicto se lleva hacia un nivel globalizado, y la gestión del conflicto obtiene un carácter particular. Como mencionado anteriormente, la población de Santa Teresa y la gran mayoría de la población de la provincia la Convención tiene como posición a largo plazo la construcción de una carretera de Quillabamba a Cusco que pasa por Santa Teresa. Gran parte de la población de Santa Teresa por el momento esta satisfecha con el acuerdo al la cual llegaron representantes de la municipalidad de Santa Teresa y Machu Picchu, de la UGM y del gobierno regional el 23 de Setiembre 2003, es decir la finalización de la carretera y hasta la hidroeléctrica y la ampliacion del ferrocarril en un tramo de 800 metros. Después de la carta del Banco Mundial al gobierno regional (con fecha ¿??), parece que el gobierno regional es más hesitante de poner muchos esfuerzos para concluir la carretera. Conocemos las siguientes alternativas respecto a la carretera Santa Teresa – hidroeléctrica:

• La carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata (construido 20 kms, faltan 60 kms),

• Santa Teresa – Abra Salkantay – Abra wilke – Anta (una opción que ha sido mencionado por un ingeniero y seria más corta y mas rapida que el trayecto Santa Teresa - Mollepata


• Carretera Santa Teresa – Santa Rosa – Santa Maria y asfalteo de la Carretera Cusco – Abra Malaga– Quillabamba (falta asfaltar desde Ollantaytambo, y 4 kms en roca desde Santa Rosa)

• Reconstrucción de la línea ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba. • Ofrecer un paquete alternativo “de desarrollo”, incluyendo actividades para

desarrollar el turismo, productivas y de (re)construcción del pueblo y de comunidades.

Referido a las primeras tres alternativas se ve una gran carencia de gobernancia a nivel nacional y regional. Desde Mollepata y desde Santa Teresa ya se inició la construcción de la carretera Santa Teresa – Abra Salkantay – Mollepata, financiado por el gobierno regional, el gobierno provincial de la Convención y INADE, pero parece que no hay financiamiento ni una planificación para la conclusión de la carretera y falta un estudio de impacto ambiental bien elaborado (el impacto ambiental de esta carretera es posiblemente mucho más grave que la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica). El presidente de la República Alejandro Toledo “prometió” dar mucho énfasis a la construcción de la carretera Cusco – Abra Malaga – Quillabamba, pero el progreso en la construcción de esta carretera es mínima. Incluimos a estos dos casos la incertidumbre y falta de planificación y concertación en el caso de la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica. La impresión que nos queda es que las instancias que financian la construcción de carreteras lo hacen sin planificación y existe una carencia total de concertación entre estas instancias. Parece que alternativa de la reconstrucción del ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba es la menos probable, Después de la privatización de ENAFER y la compra de los derechos por Perurail, esta última empresa immediatamente leventó las partes restantes del ferrocarril Machu Picchu – Quillabamba. Por lo tanto se debe concluir que esta empresa no tiene ningún interés en la restauración de este trayecto y es muy improbable que una otra empresa o el Estado lo hará. La quinta alternativa, fomentando actividades de desarrollo a Santa Teresa, es una opción que percibimos importante, sin o con la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica. No solo por los problemas que ha tenido Santa Teresa, pero también por las oportunidades que tiene, una eventual inversión futura de financieras en la región siempre tendra que dar prioridad a este distrito. Asimismo la ubicación de Santa Teresa en la zona de amortiguamiento del SHMP, significa que el futuro actuar de su población tendrá un impacto significante en la futura gestión del Santuario. Hasta ahora las iniciativas (de desarrollo sostenible) vienen de la población misma y las instancias (opositores a la construcción de la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica) no han tomado ninguna acción. Propuestas de (miembros) de la población son (entre otras):

• Ecoturismo con restauracíon de caminos inkas y construcción de otros caminos peatonales a Machu Picchu, Choquequirao y otros monumentos arqueológicos.

• Refacción de baños termales • Refacción del pueblo y de comunidades • Fomentar la producción (también ecológica)

Sin embargo, en este momento, la instancia responsable para expresar estas propuestas, es decir la municipalidad de Santa Teresa, se ha distanciada de la población. La actual crisis de gobernancia en Santa Teresa dificulta gravamente la posibilidad que Santa Teresa se convierte en un actor que podrá defender sus intereses Referido el marco analítico poder-comunicación-cultura-conocimiento se puede concluir el siguiente:


• Aunque existen grandes diferencias en poder en este conflicto, no consideramos que estas son determinantes en la gestión del conflicto (en este momento). Parece que actores poderosos como el Banco Mundial y UNESCO están dispuestos a negociar con la población local. Un actor poderoso durmiente que (todavía) no se involucra activamente en el conflicto es el gobierno local. Actores medio poderosos como INC, INRENA y el gobierno regional tampoco se han puestos muy firmes en el conflicto. El actor que parce el menos poderoso en el conflicto, La población de Santa Teresa parece que tiene diversas oportunidades de hacer escuchar su voz, en este momente, sin embargo, el existente crisis de gobernancia no permite una firme opinión conjunta`hacia afuera.

• La falta de comunicación es un embotellamiento clave en la gestión de este conflicto. Parece que no hay ninguna comunicación y concertación en la construcción de las carreteras hacia Santa Teresa. Asimismo no se escucha la voz de la población de Santa Teresa. La carta del Banco Mundial es por ejemplo escrito sin ninguna consideración a ella. Al lado de las reuniones en las cuales se ha discutido (probablemente) el conflicto en una forma informal e indirecta, las unicas ejemplos concretos de comunicación y concertación en el conflicto son la reunión entre UGM, el gobierno y las municipalidades de Machu Picchu y Santa Teresa. La reunión convocada por el gobierno regional y los talleres en Santa Teresa.

• La influencia de la cultura en este conflicto no se encuentra a nivel de paralelos niveles de administración de justicia (parece que no existe un nivel grande de plurilegalidad). Sin embargo la falta de comunicación y los estados de poder descritos encima, tienen un aspecto cultural, por ejemplo la cultura paternalista de Santa Teresa en la cual el alcalde es el “padre del pueblo” no ayuda a una solución de la crisis de gobernancia que Santa Teresa esta enfrentando.

• La influencia del nivel de conocimiento en la gestión de este conflictos es dificil de determinar, la causa de la falta de concertación puede depender de una falta de conocimiento, pero tambien de desinterés o diferentes (propios) intereses. Pero sí detectamos dentro de la población de Santa Teresa un gran interés para agrandar su conocimiento en aspectos ligados con su futuro desarrollo (sostenible). Esto se puede concluir a base de la necesidad expresada por tener talleres de análisis de sus problemas, sobre producción (ecológico), diferentes aspectos de ecoturismo y sobre leyes que podrian beneficiar a ellos. Igualmente el teniente alcalde de la Convención expresó su deseo de tener apoyo en la elaboración de un eventual plan estratégico. En este punto del conflicto es dificial concluir si los actores involucrados estan viviendo un proceso de aprendizaje, los únicos indicadores en este sentido son la reunion sobre la carretera el 23 de setiembre, la reunión que convocó el gobierno regional para discutir la carta del Banco Mundial y el interés que esta tomando un gran parte de la población de Santa Tersa en el asunto del ecoturismo, sobre todo en relación con Choquequirao.

Como conclusión del análisis PCCC, podemos decir que la gestión de este conflicto tiene los cuatro elementos (en forma interrelacionada), pero que el embotellamiento más fuerte del conflicto es la falta de comunicación y concertación, factores que son ligados fuertemente con el bajo nivel de gobernancia a nivel de Santa Teresa (distrital), provincial, regional, nacional y con actores internacionales. Recomendamos en la gestión de este conflicto:

• Una reflexión de los actores responsables para la construcción de carreteras en Cusco sobre la falta de planificación y concertacion de ellas, dirigiendóse hacia una mejor gobernancia del departamento

• Que los actores responsables hagan estudios profundos sobre el impacto, ambiental, social y económico de las posibles carreteras con participación de la población local, y luego se esfuerzen concertadamente en un proyecto


• Que actores como el Banco Mundial no se contraponan a la construcción de carreteras (particularmente la carretera Santa Teresa – Hidroeléctrica) sin conocer la situación de la población local y sin ofrecer alternativas viables.

• Que la población de Santa Teresa se esfuerza para solucionar su crisis de gobernancia,

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