1

UNIVERSITATEA „BABEŞ-BOLYAI” CLUJ-NAPOCA

FACULTATEA DE ŞTIINŢE POLITICE, ADMINISTRATIVE ŞI ALE COMUNICĂRII

SPECIALIZAREA: COMUNICARE SI RELATII PUBLICE

Management public

- Suport de curs pentru învăţământ la distanţă -

Titular curs: Conf. univ. dr. Călin Hinţea

Tutore curs: drd. Adrian Hudrea

Cluj-Napoca 2010-2011

2

Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs:

Titular: Conf. univ.dr. Călin Hinţea Birou: Departamentul de Administraţie Publică, sala I/7, str. Traian Moşoiu, nr.71, Cluj-Napoca Telefon: 0264-431361 Fax: 0264-431361 E-mail: hintea@apubb.ro

Date de identificare curs şi contact tutori:

Management Public UA3201 Anul III, Sem II Tipul cursului – obligatoriu Tutore: drd. Adrian Hudrea Adresa e-mail tutore hudrea@apubb.ro

Recomandări:

Pentru nelămuriri legate de cerinţele cursului sau de conţinutul acestuia sunteţi rugat să contactaţi într-o primă

fază tutorele şi abia apoi titularul cursului. La emailuri se va răspunde în maxim 48 de ore la la primire. Pentru

întâlniri faţă în faţă cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil să stabiliţi întâlnirea în prealabil, pentru a

fi siguri că nu există situaţii excepţioale (de ex. participarea la o conferinţă) care să justifice anularea

programului de consultaţii săptămânal.

Condiţionări şi cunoştinţe prealabile:

Înscrierea la cursul de Management public nu este condiţionată de parcurgerea în prealabil a unui alt curs din

planul de învăţământ al specializării Administraţie Publică.

Descrierea cursului

Cursul de Management public îşi propune familiarizarea studenţilor cu elementele de bază ale managementului

public. Cursul începe printr-o incursiune în problematica managementului şi a abordării manageriale în

administraţia publică, după care se concentrează pe diferenţele dintre organizaţiile publice şi cele private,

precum şi particularităţile managementului public. Următoarele module tratează cultura organizaţională şi

măsurarea performanţelor, iar ultima parte se concentrează pe management strategic si leadership in

administraţia publica, cu trimiteri către particularităţile administraţiei publice româneşti.

Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

Cursul se va desfăşura sub forma a două prelegeri care se vor ţine în datele stabilite pentru activităţi didactice de

predare. Deşi prezenţa nu este obligatorie, studenţii sunt sfătuiţi să participe deoarece astfel au posibilitatea de a

cere informaţii suplimentare şi de a interacţiona în mod direct atât cu titularul de disciplină cât şi cu tutorele.

Studenţii au libertate totală în privinţa modului în care îşi gestionează parcurgerea şi însuşirea conceptelor de

bază cuprinse în suportul de curs. La finalul fiecărei unităţi există câteva întrebări de autoevaluare care le

vor permite studenţilor să aprecieze care este nivelul lor de pregătire raportat la cerinţele cursului.

3

Materiale şi instrumente necesare pentru curs

Pentru o activitate optimă în cadrul acestui curs aveţi nevoie de:

- suportul de curs în format listat sau electronic

- acces la un calculator dotat cu internet şi Microsoft Office (Powerpoint)

- adresă de email comunicată secretariatului IDD pentru a putea comunica cu titularul de disciplină şi

tutorele

Politica de evaluare şi notare

Nota finală se compune din:

1. Notă examen final, cu o pondere de 100% din nota finală (tipul de evaluare utilizat este testul grilă,

cu 15 întrebări)

Elemente de deontologie academică

La examenul final copiatul din suportul de curs, de la colegi, sau prin orice altă modalitate se pedepseşte cu

eliminrea din examen şi convocarea comisiei de etică a facultăţiicare va decide sancţiunea potrivită.

Plagiatul se pedeseşte cu exmatricularea. Prin plagiat se va înţelege preluarea din alte surse, inclusiv de pe

internet, fără a cita, a unor porţiuni sau a unor lucrări în întregime, scrise de alte persoane. Dacă nu sunteţi sigur

ce anume constituie plagiat sau nu ştiţi cum se realizează citările în mod corect vă rugăm să contactaţi tutorele

disciplinei.

Studenţi cu dizabilităţi

Pentru studenţii cu dizabilităţi motorii vom face aranjamentele necesare în vederea desfăşurătii întâlnirilor de

predare, a consultaţiilor şi a examenului final într-o sală care să le fie uşor accesibilă. Pentru orice alte solicitări

contactaţi prin telefon sau email titularul disciplinei sau tutorele.

Studenţii cu alte tipuri de dizabilităţi sunt rugaţi să ne contacteze pentru a putea discuta şi identifica modul în

care cursul şi activităţile de învăţare-predare pot fi structurate astfel încât să răspundă nevoilor lor.

4

SUMAR

Teorie si practică în administratia publică Unitatea I. Organizaţii publice si private

1. Specificitatea organizaţiilor publice 2. Mediul organizaţiilor publice 3. Diferente public-privat 4. Caracteristicile organizaţiilor publice 5. Raţionalitate juridică şi raţionalitate managerială în administraţia publică

Unitatea II. Management strategic în administraţia publică Obiective: Notiuni cheie Chestionar de autoevaluare:

1. Abordarea strategică în domeniul managerial 2. Demersul strategic 3. Planificarea strategică

Unitatea III. Cultură organizaţională în administraţia publică Obiective Noţiuni cheie Chestionar de autoevaluare

1. Nivele ale culturii organizaţionale 2. Diferite acceptiuni ale culturii organizaţionale

Unitatea IV. Leadership şi procese de luare a deciziilor în administraţia publică Obiective Noţiuni cheie: Chestionar de autoevaluare:

1. Tipuri de influenţă la nivelul leadership-ului organizaţional 2. Stiluri de leadership 3. Tipuri de lider

5

Teorie şi practică în administraţia publică

Încă de la începutul acestei cărţi trebuie să aducem în discuţie un subiect sensibil şi complex

care se referă la cele două dimensiuni esenţiale în discutarea problemelor legate de administraţie

publică: teorie şi practică. Administraţia publică a fost întotdeauna percepută (cel puţin de către

funcţionari) ca un domeniu practic, apropiat de realităţile cotidiene, de “viaţa de zi cu zi”. Este adevărat

că nu întotdeauna cetăţeanul este gata să împărtăşească acest punct de vedere, datorită ideii ca aparatul

birocratic se îndepărtează de cetăţean şi nu ia în considerare dorinţele acestuia.

Datorită acestei concepţii “operaţionale” a administraţiei publice s-a născut un curent tradiţional

de desconsiderare a aspectelor teoretice ale ştiinţei administrative de către managerii publici şi un

anumit sentiment de superioritate în raport cu teoreticienii. Acest lucru a fost de multe ori stimulat şi de

către universitari care, izolaţi în “turnul lor de fildeş”, au ignorat necesitatea comunicării cu

administraţia şi adaptării limbajului şi cercetărilor la cerinţele acesteia.

Să nu uităm că una dintre cele mai apreciate expresii ale funcţionarului public din România este

“teoria ca teoria, dar practica ne omoară”. Existenţa unei opoziţii între teorie şi practică este însă

periculoasă în domeniul nostru de interes. Este greu de presupus că poţi să conduci cu succes o

organizaţie al cărei scop şi poziţionare sunt de neînţeles pentru tine. Foarte mulţi funcţionari publici

cred că birocraţia semnifică un concept negativ şi că a fi numiţi birocraţi reprezintă un stigmat.

Faptul că mulţi politicieni români vorbesc despre “eradicarea birocraţiei” este un lucru suficient

de trist într-o ţară care încă are probleme cu construcţia propriu zisa a unui model birocratic. Faptul că

mulţi funcţionari publici nu cunosc elementele de bază ale modelului birocratic weberian este însă

periculos. De ce menţionăm încă de la început acest lucru? Pentru a spune că este greu să pui în

aplicare un management public de calitate în lipsa celor mai elementare cunoştinţe teoretice în

domeniu.

Este adevărat că nici un model teoretic nu este capabil să se “plieze” perfect pe o situaţie

specifică sau să dea răspunsuri clare pentru orice situaţie. De multe ori managementul public este

înţeles ca un fel de carte de bucate, în care, dacă deschizi la pagina potrivită, găseşti ingredientele şi

procedura necesară pentru a rezolva perfect o problemă. Acest lucru este vizibil prin abundenţa de cărţi

de genul “cum să devii un manager de succes în şapte zile” şi perpetuează un mit care nu este dublat de

realitate.

6

Simpla schimbare pe cartea de vizita a termenului de “director” cu cel de “manager” nu aduce

automat si o schimbare de atitudine sau competenţe (deşi trebuie să recunoaştem că ar fi plăcut).

Administraţia publică este un domeniu aflat în continuă schimbare şi acest lucru face ca teoriile

existente să aibă nevoie de ajustări şi îmbunătăţiri. Ea se plasează într-o poziţie sensibilă, între cerinţe

diferite, uneori contradictorii: eficacitate, eficienţă, etică, reprezentativitate, responsabilitate, etc.

Totodată teoria administrativă trebuie să fie capabilă să depăşească stadiul de simpla “ideologie” şi să

furnizeze instrumente de analiză coerente funcţionarului public.

Trebuie să acceptăm faptul că structurarea unei ştiinţe administrative în sine a reprezentat un

efort dificil, datorită naturii interdisciplinare a domeniului. Dacă dorim să înţelegem funcţionarea

administraţiei trebuie să luăm în considerare elemente diverse, de la cele de tip juridic la cele de natură

psihologică sau managerială. David Rosenbloom (1983, p.219) preciza faptul că principalele abordări

ale administraţiei publice sunt :

1. Abordarea politică, care accentuează valorile reprezentării, responsabilităţii politice şi

responsabilizării;

2. Abordarea managerială care accentuează valorile eficienţei, eficacităţii şi economiei;

3. Abordarea legală care accentuează valorile procedurale, importanţa procedurilor, drepturilor

individuale şi importanţa egalităţii în faţa legii.

Fiecare teoretician al administraţiei publice va avea tendinţa (normală) de a accentua acele

aspecte care se potrivesc cel mai bine cu personalitatea, educaţia şi valorile sale, lucru care este vizibil

în lucrările care abordează administraţia publică din punct de vedere legal, managerial, sociologic,

psihologic, economic, etc. Fiecare dintre aceştia poate prezenta o argumentaţie solidă în apărarea

propriului punct de vedere, lucru care face şi mai complicată înţelegerea ansamblului.

Ceea ce dorim însă aici este sa subliniem doua elemente esenţiale: caracterul interdisciplinar al

administraţiei publice şi rolul important al teoriei administrative în activitatea cotidiană a managerului

public.

James Madison spunea (Federalist Paper nr.51) : “Dacă oamenii ar fi îngeri nici un tip de

guvernământ nu ar fi necesar”. Odată ce suntem de acord că oamenii se află departe de

comportamentul îngerilor suntem de acord şi cu faptul că avem nevoie de administraţia publică (dar nu

trebuie să uităm şi că principala raţiune de a exista a acesteia este de a servi cetăţeanul şi comunitatea).

Evident că există teorii mult mai bine fundamentate metodologic şi teoretic în ceea ce priveşte

raţiunea de a exista a organizaţiilor publice (ne vom opri asupra acestora în capitolul referitor la

organizaţiile publice şi private). Acceptarea realităţii legate de necesitatea existenţei administraţiei

publice ne conduce însă spre o altă întrebare simplă: cum funcţionează aceasta? Să nu uităm că rolul

7

administraţiei publice se referă în principal la implementarea legilor şi reglementarilor stabilite de

către reprezentaţii aleşi ai poporului.

Este ea capabilă să răspundă aşteptărilor cetăţenilor? Sau este legată inevitabil de termeni

precum incompetenţa, politizarea, corupţia, favoritismul? Poate funcţiona în termeni de eficienţă şi

eficacitate? Aşa cum observa în 1887 W. Wilson în binecunoscutul său eseu “The study of public

administration” ... de multe ori este mai greu să pui în aplicare legile decât să le construieşti”.

Administraţia nu există doar pentru că aşa cere o constituţie sau o lege; ea trebuie să îşi justifice

existenţa prin furnizarea unor servicii de calitate către cetăţean şi comunitate.

De-a lungul timpului teoria administrativă a evoluat semnificativ, de la modele simple la

modele administrative construite riguros. De ce sunt ele importante din perspectiva managerului

public? Teoria administrativă are câteva funcţii principale importante pentru administraţia publică

(Jreisat, 1997, p.36):

- oferă o vedere sistematică asupra cunoştinţelor existente în domeniu şi pune în ordine

rezultatele diferitelor cercetări;

- direcţionează eforturile de cercetare înspre zone “fierbinţi”, în care este nevoie de cunoştinţe

noi;

- oferă criterii de relevanţă pentru problemele analizate şi pune în ordine procesul de colectare a

informaţiilor;

- aspiră să devină un ghid de acţiune şi comportament administrativ; acest lucru oferă

practicienilor un ghid de specialitate iar universitarilor o modalitate de ajustare a curriculei şi

metodelor de predare. Să nu uităm faptul că experienţa administrativă acumulată de diferite ţări

poate oferi răspunsuri la probleme comune administraţiei publice în general (spre exemplu,

mulţi manageri publici români se confruntă cu problema unei mai bune comunicări cu

cetăţeanul; cum se poate realiza acest lucru? Literatura internaţională furnizează o serie de

tehnici de succes (“best practices”)- de la realizarea unei “carte albe a cetăţeanului” la metode

de comunicare directă şi de marketing public). Altfel spus nu este obligatoriu să “reinventăm

roata” în administraţie de fiecare data;

- conduce la înţelegerea problemelor cu care se confruntă administraţia publică; acest lucru este

important nu numai pentru funcţionarul public dar şi pentru politicieni, de prea puţine ori

preocupaţi de problemele “mărunte” legate de funcţionarea de zi cu zi a administraţiei.

Deţinerea unui bagaj teoretic îl poate ajuta pe managerul public în activitatea cotidiană

(identificarea problemelor existente, selectarea priorităţilor, înţelegerea organizaţiei, furnizarea unor

modele de acţiune). Abilitatea de a lucra cu modele teoretice diferite defineşte profilul managerului

8

public modern. Să luăm un exemplu simplu, legat de etica în administraţia publică. În orice discuţie pe

tema eticii în administraţie, majoritatea practicienilor tind să aibă imaginea unor filosofi respectabili,

discutând în termeni de neînţeles probleme pur teoretice - deci nimic interesant aici. “Teoria cu teoria şi

practica cu practica”. De fapt, problemele etice au un impact direct şi major asupra funcţionării

cotidiene a administraţiei publice. Oricât de mulţi bani s-ar investi într-o societate, dacă structurile

administrative sunt corupte rezultatele la nivelul individului şi a comunităţii sunt invizibile. Acest lucru

a fost testat în multe ţări în care organismele internaţionale au investit sume importante de bani cu

singurul rezultat de a ajuta un grup de oficiali să îşi sporească conturile bancare din străinătate sau

numărul caselor de vacanţă în insule exotice. În momentul în care, din start, apartenenţa la

administraţia publică este văzută că un mijloc de îmbogăţire rapidă a unor persoane sau a unor grupuri,

nu există nici o şansă ca instituţiile publice să funcţioneze corespunzător.

Pe de altă parte deţinerea unui orizont mai larg şi a unei viziuni comparative sunt în măsură să

modifice mentalitatea managerului public şi să îi diversifice percepţiile. Atributele ataşate tradiţional

imaginii funcţionarului public sunt asociate cu o anumită limitare în gândire şi cu o rigiditate /

inflexibilitate caracteristică (de tipul celor întâlnite în piesele lui Caragiale).

În contextul administraţiei publice moderne acest tip de funcţionar şi aceasta abordare nu mai

sunt acceptabile nici pentru cetăţean dar nici pentru organizaţia publica. Deşi limitarea orizontului

propriu poate conduce la o stare de mulţumire de sine şi de suficienţă, este recomandabilă o atitudine

deschisă care încearcă să înţeleagă mediul şi să accentueze dezvoltarea personală. De multe ori

managerii publici (Heath şi Gonzales, 1995) folosesc interacţiunea cu alte persoane sau idei nu atât

pentru a asimila informaţii noi ci pentru a-şi întări propriul punct de vedere. Deşi această abordare

creste semnificativ încrederea în sine ea nu aduce deloc îmbunătăţiri în ceea ce priveşte actul

managerial şi luarea deciziilor.

In concluzie, trebuie să înţelegem că administraţia publică reprezintă un domeniu în schimbare,

că teoria administrativă are un caracter interdisciplinar şi că este capabilă să ofere managerului public

instrumente valoroase de acţiune în propria organizaţie.

9

Unitatea I. ORGANIZAŢII PUBLICE ŞI PRIVATE Obiective: Nici o administratie publica nu poate neglija importanta si necesitatea managementului

activitatii propriilor structuri; acest lucru nu reprezinta sub nici o forma un lux sau o moda ci o

necesitate stringenta, legata de insasi ratiunea de a exista a administratiei: servirea intereselor

cetateanului.

Acest modul incearca sa defineasca cateva notiuni esentiale ale managementului public atat la nivel

strategic (intr-o perspectiva pe termen lung si mediu) cat si la nivel operational (activitatea cotidiana a

serviciilor publice)

Identificarea particularismelor organizatiilor publice si private in constructia sistemului managerial.

Stimularea reflexiei studentilor referitoare la constructia sistemelor manageriale publice.

Notiuni cheie: input, procese, output, rationalitate juridica, rationalitate manageriala

Bibliografie obligatorie: 1. Philip Selznic, Leadership in Public Administration, University of California Press, 1984 2. Arthur A. Thompson Jr., Strategic Management, Richard D. Irwin Inc, 1993 3. Yvan Allaire, Management strategic, Editura Economică, 1998

Bibliografie optionala: 1. Philip Kotler, Principiile Marketingului, Teora, Bucuresti, 1998 2. Doris A. Graber, Public Sector Communication: How Organisations Manage Information,

Congressional Quarterly Inc, Washington DC, 1995

1. Specificitatea organizatiilor publice

Organizaţiile sunt spaţii complexe ce ascund deopotrivă elemente pozitive şi surprize neplăcute;

ele sunt compuse din oameni, iar abilitatea de a înţelege şi previziona comportamentul uman este

limitată; ele reunesc o combinaţie complicată de indivizi, tehnologie, grupuri, structuri, scopuri, etc.

Această combinaţie este amplificată prin existenţa unui număr mare de entităţi organizaţionale. În acest

spaţiu colectiv aglomerat, orice componentă poate influenţa ansamblul şi modifica evoluţia lucrurilor.

Conştientizarea caracteristicilor de bază ale organizaţiilor este capabilă să furnizeze managerilor date

necesare unei acţiuni eficiente.

Organizaţiile sunt mari furnizoare de surprize. Aşteptările sunt deseori greu de regăsit la nivelul

rezultatelor; soluţiile pentru problemele de ieri se pot constitui în probleme mari de viitor. Iniţierea unei

acţiuni este capabilă a produce atît de multe reacţii în lanţ încît rezultatul final poate constitui o surpriză

totală. Organizaţiile sunt înşelătoare. Ele sunt capabile să camufleze surprizele şi să acţioneze pe baza

unor raţionamente neclare, greu de înţeles sau prevăzut. Organizaţiile prezintă ambiguităţi majore. A

10

înţelege ce se întîmplă cu adevărat în firme, spitale, şcoli sau instituţii publice poate fi deosebit de

dificil; această ambiguitate are la bază surse multiple: control deficitar al informaţiei, camuflarea

eşecurilor şi problemelor, complexitatea şi lipsa de coordonare a proceselor interne

Sursele de ambiguitate în organizaţii se pot plasa (McCaskey, 1982) la nivele distincte şi

diferite:

Nu suntem siguri care este problema: definirea problemei centrale este deficitară şi vagă.

Nu ştim ce se întîmplă cu adevărat: informaţia este incompletă, lipsită de conţinut, iar interpretarea ei devine

subiect de dispută.

Nu ştim ce dorim: scopurile organizaţiei sunt multiple dar neclare şi conflictuale.

Nu dispunem de reursele necesare: lipsa timpului, preocupării sau banilor stau la baza unei situaţii haotice.

Nu ştim cine ce trebuie să facă: rolurile sunt neclare, responsabilităţile sunt disputate.

Nu ştim cum se poate realiza ceea ce este dorit: chiar dacă scopurile sunt definite nu se cunoaşte modalitatea de

acţiune.

Nu ştim cum să evaluăm rezultatele: criteriile de evaluare a succesului sunt neclare.

Dată fiind această situaţie caracterizată de ambiguitate şi complexitate eşecul poate apărea ca o

opţiune comună pentru manageri; răspunsul la un mediu complex este reprezentat de conceptul de

învăţare organizaţională, construit pe cel puţin două perspective majore. Prima (Senge, 1990; Oshry,

1995) se concentrează pe metode mentale de raţionalizare a acţiunii organizaţionale; promotorii ei

consideră că organizaţiile pot fi incapabile de adaptare datorită tentaţiei umane de a aplica metode

mentale simpliste unor probleme complicate (“dacă tăiem un elefant în două nu rezultă doi elefanţi mai

mici”- Senge, 1990, p.66). Organizaţiile sunt capabile să eludeze una din aşteptările elementare

conform căreia cauza şi efectul sunt apropiate la un nivel rezonabil (Cyert, March, 1963); atunci cînd o

problemă este identificată ne aşteptăm ca soluţia să fie apropiată . În sistemele complexe însă cauza şi

efectul pot fi mult mai dificil de relaţionat în spaţiu, soluţiile pot fi complicate iar feedback-ul poate fi

distorsionat şi amînat prea mult. Organizaţiile au oferit multe exemple în care îmbunătăţirile pe termen

scurt au creat probleme grave pe termen lung. Senge şi Oshry afirmă un punct de vedere simplu: odată

ce nu suntem capabili să înţelegem dinamica sistemului vom dezvolta construcţii de autoapărare şi

blamare: inamicul exterior sabotează totul, problemele sunt create întotdeauna de altcineva- nici într-un

caz de acţiunea proprie.

O a doua perspectivă (Argyris, 1978; Schon, 1996) vizează mai puţin dinamica sistemelor şi se

concentrează pe tactici de apărare individuală sau de grup în organizaţii. Paradoxul descris se referă la

faptul că acţiunile ce vizează dezvoltarea învăţării organizaţionale inhibează de fapt iniţiative mai

profunde; încercînd să protejeze tabuurile organizaţiei, managerii evită subiectele sensibile, serioase şi

11

îşi cantonează eforturile la un nivel de superficialitate ce poate furniza anumite rezultate pe termen

scurt dar şi probleme imense pe termen lung.

Adaptarea organizaţională este direct legată de abilitatea managerilor de a da sens unor contexte

instituţionale complexe şi neclare; atunci cînd o activitate este clară şi lipsită de ambiguitate, este

relativ simplu de identificat şi conştientizat ceea ce se întîmplă. Problema este că majoritatea

problemelor cu care se confruntă managerii organizaţiilor nu sunt nici pe departe atît de clare ci sunt

deschise interpretărilor personale bazate pe aşteptări, valori şi credinţe. Dezvoltarea unei baze teoretice

poate ajuta la identificarea situaţiilor dorite, de succes, în cadrul organizaţiilor; teoriile sunt capabile să

furnizeze baza de selectare a priorităţilor şi să concentreze componente disparate în modele sau

concepte. Asimilarea unor modele de acţiune managerială în funcţie de situaţii specifice necesită însă

timp şi efort; dilema ce apare aici în mod automat se referă la faptul că menţinerea vechilor modele de

gîndire şi acţiune poate fi deficitară în timp ce dezvoltarea unora noi este extrem de dificilă şi riscantă.

Unii autori (Heath, Gonzales, 1995) consideră că managerii folosesc interacţiunea cu alţii nu atît pentru

a asimila informaţii noi ci pentru a-şi întări justificarea modului propriu de gîndire; această interacţiune

ameliorează încrederea indivizilor, fără a îmbunătăţi calitatea procesului de luare a deciziilor.

Diagnoza organizaţională este deseori caracterizată de abordări primitive şi simpliste; cele mai

multe se bazează pe trei perspective distincte (Bolman, Deal, 1997):

- prima abordare se bazează pe blamarea individuală; ea explică totul în termeni de caracteristici

individuale- problemele sunt cauzate de atitudini negative, personalităţi deviate, incompetenţă, etc;

- atunci cînd este dificil să realizezi o diagnoză prin simpla identificare a unei persoane vinovate o

alternativă populară este reprezentată de blamarea birocraţiei; orice merge prost se datorează

faptului că organizaţia este fie prea birocratică fie prea dezorganizată;

- cea de a treia abordare se referă la relaţionarea directă a disfuncţionalităţilor cu setea de putere;

organizaţia este o junglă în care singura soluţie de supravieţuire este să te descurci mai bine decît

celălalt.

Toate cele trei explicaţii conţin elemente valabile dar reprezintă reprezentări simplificate şi

incomplete ale vieţii organizaţionale, ducînd la o senzaţie de claritate periculoasă. Complexitatea şi

ambiguităţile organizaţiilor necesită abordări mult mai structurate şi o capacitate managerială de a

identifica realitatea şi de a privi situaţia din perspective diverse. Tendinţa dominantă în societăţile

moderne este de a asimila o teorie şi de a încerca să interpretăm totul prin prisma ei; dacă funcţionează

ea va fi lung timp baza de acţiune; dacă pe o perioadă lungă de timp ea nu mai dă rezultate, asimilăm o

altă teorie şi continuăm ciclul. Realităţile organizaţionale cer dezvoltarea unei perspective pluraliste de

12

înţelegere şi acţiune; abilitatea de a lucra cu modele conceptuale diferite reprezintă unul din atuurile

manageriale cele mai importante.

Structurile organizaţionale plasate în medii stabile au tendinţa de a pune accentul pe autoritatea

ierarhică şi respectarea reglementărilor. Evoluţiile recente au dus însă la schimbări de design capabile

să asigure flexibilitatea, calitatea şi participarea. Managerii organizaţiilor moderne trebuie să ţină

seama de o multitudine de elemente de impact: tehnologia, competiţia, globalizarea, piaţa, presiunea

clienţilor, etc. Din punct de vedere structural există cîteva presupuneri de bază privind organizaţiile

(Rainey, 1997; Bolman, Deal, 1997):

a) Organizaţiile există pentru a atinge scopuri şi obiective prestabilite; b) Organizaţiile funcţionează cel mai bine atunci cînd raţionalitatea prevalează faţă de preferinţele

personale şi presiunile externe; c) Structurile trebuie construite în concordanţă cu circumstanţele organizaţionale (mediu, tehnologie,

scopuri); d) Organizaţiile îşi îmbunătăţesc eficienţa şi performanţele prin promovarea specializării şi a

diviziunii muncii; e) Formele de coordonare şi control sunt esenţiale pentru asigurarea cooperării indivizilor şi unităţilor

structurale în ideea atingerii obiectivelor comune ale organizaţiilor; f) Problemele apărute datorită deficienţelor structurale pot fi remediate prin intermediul restructurării.

Organizaţia trebuie să specifice poziţii şi roluri şi să le grupeze în unităţi operaţionale pe baza

unor opţiuni de bază (Mintzberg, 1979):

- grupuri funcţionale bazate pe cunoştinţe sau abilităţi, precum în cazul universităţilor;

- unităţi bazate pe factorul timp (schimburi);

- grupuri organizate în funcţie de produs;

- grupuri stabilite în funcţie de clienţi (cazul spitalelor);

- grupuri structurate pe baza considerentelor geografice (agenţii regionale);

- gruparea pe baza proceselor (un ciclu complet de acţiuni).

Toate aceste elemente pot conduce însă la apariţia unor probleme majore în ceea ce priveşte

integrarea eforturilor organizaţionale (fenomenul suboptimizării, spre exemplu, accentuează realizarea

scopurilor punctuale în detrimentul obiectivelor generale ale organizaţiei); de aici nevoia de utilizare de

către manageri a unei varietăţi de metode de coordonare şi control, atît vertical (prin mecanisme

ierarhice) cît şi orizontal (prin reuniuni, comitete, reţele, etc).

Coordonarea verticală se bazează pe cîteva elemente distincte:

Autoritatea - aceasta reprezintă metoda clasică de relaţionare a eforturilor indivizilor şi

structurilor prin deţinerea de către cineva a poziţiei de autoritate formală. Managerii controlează

13

activitatea organizaţiei prin luarea deciziilor, rezolvarea conflictelor, rezolvarea problemelor, evaluarea

performanţelor, distribuirea recompenselor, stabilirea sancţiunilor.

Reguli şi politici - Regulile, politicile organizaţionale şi procedurile limitează acţiunile şi

asigură predictibilitatea şi uniformitatea. Unul din scopurile acestei abordări se referă la minimizarea

“particularismului” (Perrow, 1986) bazat pe intruziunea persoanelor sau forţelor politice nerelaţionate

scopurilor organizaţiei şi la asigurarea rezolvării uniforme a unor probleme similare (plîngerea unui

cetăţean către administraţie trebuie rezolvată la fel indiferent de plasarea socială a acestuia).

Sisteme de planificare şi control. Organizaţiile moderne sunt preocupate de două abordări din

acest punct de vedere: controlul performanţelor şi planificarea activităţilor (Mintzberg, 1979). Ambele

elemente vizează raţionalizarea funcţionării structurilor organizaţionale prin stabilirea unor obiective şi

a unor modalităţi de acţiune specifice.

Coordonarea orizontală este nu doar necesară ci şi inevitabilă în interiorul organizaţiei; odată

ce comportamentul uman nu poate fi influenţat întotdeauna doar prin mijloace formale, tehnicile

orizontale de coordonare pot reprezenta o metodă flexibilă de abordare:

Comunicarea informală şi reuniunile reprezintă modalităţi eficiente de realizare a unor procese

şi activităţi de la stabilirea strategiilor organizaţionale la structurarea politicilor.

Grupurile de lucru apar atunci cînd noile probleme şi oportunităţi apărute necesită reunirea

eforturilor diferiţilor indivizi sau diferitelor structuri organizaţionale. Dezvoltarea complexităţii

mediului, tehnologiilor şi abordărilor bazate pe managementul de proiecte au dus la rutinizarea acestei

forme de coordonare.

Unităţile de coordonare au fost dezvoltate în interiorul organizaţiilor moderne în ideea

dezvoltării unui program coerent de integrare a eforturilor structurilor componente.

Structurile matriciale au fost dezvoltate de multe organizaţii care au încercat să se adapteze

mediului complex prin difuzarea responsabilităţilor de coordonare (acest lucru este vizibil mai ales în

cadrul firmelor multinaţionale).

Dezvoltarea reţelelor inter şi intraorganizaţionale a semnificat o completare a coordonării

orizontale prin multiplicarea punctelor de promovare a iniţiativelor şi strategiilor, prin promovarea

parteneriatului şi prin cooperări.

În mod evident toate aceste abordări prezintă avantaje şi dezavantaje; găsirea celei mai bune

combinaţii între coordonarea orizontală şi cea verticală reprezintă o provocare majoră pentru orice

manager; provocările organizaţionale sunt diverse şi prezintă caracteristici specifice; coordonarea

verticală pare a fi mai avantajoasă în cazuri în care mediul este stabil iar obiectivele şi sarcinile sunt

clare şi bine înţelese; coordonarea orizontală este extrem de necesară în cazuri în care obiective şi

14

sarcini complexe trebuie vizate în cadrul unor medii instabile. Dincolo de aceste consideraţii este

evident că orice organizaţie se află în faţa unei alegeri inevitabile: fie reuşeşte în definirea celui mai

bun design fie are probleme majore sau chiar dispare. Organizaţia trebuie să se raporteze la un set de

parametri structurali (Laufer, Burlaud, 1980; Bolman, Deal, 1997; Bartoli, 1997):

Dimeniuni şi vechime – aceste două caracteristici sunt capabile să afecteze profund structura

organizaţională; în cazul în care modificările (ascendente sau descendente) ale dimensiunilor nu sunt

însoţite de ajustări corespunzătoare în ceea ce proveşte modul de funcţionare al organizaţiei, aceasta

din urmă se va confrunta cu probleme majore. Organizaţiile mici, dinamice se bazează în general pe

structuri simple şi informale; odată ce ele se dezvoltă şi devin tot mai mari presiunile în direcţia

asigurării disciplinei şi coerenţei conduc la formalizare şi diversificare (Greiner, 1972). Dacă acest

proces nu este ţinut sub control rezultatul final va însemna apariţia unei birocraţii imense, rigide,

imobile (deseori întîlnită în marile organizaţii).

Procese centrale – În mod evident structura trebuie construită în jurul a ceea ce poate fi

denumit procesul central al organizaţiei (transformarea “materiei prime” în “produs finit”). Definirea şi

structurarea componentelor acestui proces central prezintă grade diferite de dificultate: scăzute în cazul

unor organizaţii bazate pe tehnologii mai simple (o firmă de fast-food) şi mai dificilă în organizaţii ce

presupun procese mult mai complexe (universităţi, spre exemplu). Odată ce structura trebuie să fie

compatibilă cu procesul central al organizaţiei schimbările tehnice presupun schimbări structurale

(Barley, 1990); capacitatea de a integra tehnologii noi devine tot mai mult un element de diferenţiere a

organizaţiilor pe o piaţă în continuă schimbare.

Mediu - Un mediu stabil permite dezvoltarea unor structuri simple; în cazul existenţei unor

medii fluctuante, instabile structurile trebuie să fie mult mai complexe şi adaptabile. Toate organizaţiile

sunt dependente de mediul în care îşi desfăşoară activitatea, dar unele sunt mult mai afectate decît

altele; competitorii puternici, presiunile externe, flexibilitatea limitată, resursele insuficiente sunt doar

cîteva elemente ce conduc înspre o dependenţă crescută; administraţia publică se înscrie, în general, în

acet tip de organizaţie puternic influenţată de mediul său. Teoriile contingenţei converg înspre o

concluzie bazată pe ideea că organizaţiile trebuie să adopte structuri de o complexitate similară cu

mediul în care activează.

2. Mediul organizaţiei publice

Orice organizaţie publică este inclusă într-un mediu specific, construit pe diferite componente

principale, mediu care influenţează şi condiţionează acţiunea managerilor publici. Într-o perspectivă

generală acest mediu este axat pe câteva coordonate centrale (Rainey, 1997):

15

- Condiţii tehnologice: nivelul de cunoştinţe şi capacităţi ştiinţifice, de la comunicaţii şi transporturi la agricultură şi medicină;

- Condiţii legale: legi, reglementări; caracteristici ale instituţiilor de specialitate, valori, etc; - Condiţii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituţiilor politice, gradul de

stabilitate politică; - Condiţii economice: nivelul de prosperitate, inflaţia, taxele, capitalul, pieţe economice

naţionale şi internaţionale, etc; - Condiţii demografice: caracteristici ale populaţiei precum vârsta, sexul, rasa, religia, etnia,

etc; - Condiţii ecologice: caracteristici ale mediului, incluzînd clima, caracteristicile geografice,

poluarea, resursele naturale, etc; - Condiţii culturale: valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de

socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase, etc.

Oricine poate oferi exemple care să probeze influenţa pe care aceste condiţii o au asupra

organizaţiilor publice (dezvoltările tehnologice pot da naştere unor noi instituţii publice, ce vor fi

nevoite să ţină pasul cu evoluţia informaticii; evoluţiile demografice pot avea un impact deosebit, în

special în ceea ce priveşte elemente cum ar fi angajarea în sectorul public al unui număr crescut de

femei sau de persoane aparţinând minorităţilor, etc.). Mai specific principalele componente de mediu

care influenţează activitatea organizaţiilor publice se referă la valori şi instituţii ale economiei politice

(tradiţii politice şi economice, prevederi constituţionale şi legale, piaţa liberă, etc), valori şi criterii de

performanţă referitoare la organizaţiile publice (eficienţă, eficacitate, responsabilitate, standarde etice,

legalitate, imparţialitate, transparenţă, etc), instituţii, entităţi şi actori cu influenţă şi autoritate politică

(executivul, legislativul, justiţia, agenţii guvernamentale de diferite dimensiuni şi nivele, grupuri de

interes, reţele, mass-media, opinia publică, cetăţeni individuali, etc). Relaţia organizaţiei cu mediul

său nu este însă una unilaterală; ea este capabilă să facă anumite alegeri referitoare la plasarea şi

poziţionarea într-un mediu particular (spre exemplu poziţionarea geografică) şi să ia o varietate de

decizii care să îl influenţeze. Nici o administraţie publică nu poate neglija contextul în care îşi

desfăşoară activitatea fără riscul de a-şi diminua dramatic gradul de realizare a obiectivelor; în cadrul

mediilor stabile organizaţiile pot adopta structuri centralizate şi mai rigide; în cazul mediilor instabile

organizaţiile trebuie să se bazeze pe structuri descentralizate, flexibile şi integrate.

3. Diferente public-privat

Strategie şi obiective. Dezvoltarea unor strategii efective semnifică o componentă extrem de

importantă a oricărei organizaţii moderne şi se referă la “determinarea scopurilor şi obiectivelor

organizaţiei pe termen lung precum şi adoptarea unor cursuri de acţiune şi alocarea resurselor necesare

pentru realizarea acestor scopuri” (Chandler, 1962, p.13). Scopurile prezintă o claritate diferenţiată-

16

crescută pentru firmele private (profit, creştere, segmente de piaţă, etc) şi mult mai scăzută pentru

organizaţiile publice ce vizează, spre exemplu, să “îmbunătăţească bunăstarea cetăţeanului”. Pe de altă

parte trebuie avut în vedere faptul că scopurile declarate nu sunt poate nici singurele, nici cele mai

importante în arhitecura organizaţională. Westerlund şi Sjostrand (1979) au identificat o varietate de

posibilităţi:

• scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă organizaţiei;

• scopuri tabu-scopuri existente dar imposibil de exprimat;

• scopuri stereotipe- scopuri pe care orice organizaţie “serioasă” trebuie să le aibă;

• scopuri existente- scopuri urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile cu valorile

declarate ale organizaţiei.

Înţelegerea unei organizaţii presupune deci o analiză capabilă să treacă de declaraţiile formale

referitoare la finalităţi şi obiective.

Tehnologia informaţiei. Noile tehnologii informaţionale au modificat esenţial cantitatea de

informaţie existentă şi viteza cu care aceasta circulă; informaţia este extrem de importantă pentru orice

structură organizaţională. Galbraith (1973) a definit nesiguranţa ca semnificând diferenţa dintre

informaţia deţinută de organizaţie şi informaţia necesară organizaţiei la acel moment. Organizaţia

deţine două căi de acţiune din acest punct de vedere: fie reduce nevoia de informaţie, fie creşte

capacitatea de procesare a acesteia. Posibiltăţile de conectare a diferitelor componente organizaţionale

au deschis posibilităţi noi de structurare a organizaţiilor ca reţele sau “sisteme complexe de adaptare”

(Waldrop, 1992, p.145). Inovaţiile din domeniul tehnologiei informaţionale sunt capabile să conducă

spre modificări structurale majore, bazate pe concepte precum flexibilitate şi adaptabilitatea.

Natura resursei umane. Caracteristicile forţei de muncă se modifică rapid şi dramatic; tot mai

multe posturi medii sau inferioare necesită un nivel crescut de abilităţi şi cunoştinţe; specializarea

funcţiilor este tot mai accentuată; de multe ori, funcţionarii cunosc mult mai bine aspectele tehnice

decît superiorii lor şi îşi pun problema competenţei pe care o deţine şeful lor în ceea ce priveşte

evaluarea corectă a muncii pe care o prestează. Schimbările la nivelul resursei umane semnifică o

presiune considerabilă asupra modeleleor ierarhice tradiţionale; modele structurale noi intră în atenţia

managerilor. Deal şi Kennedy (1982) au previzionat apariţia unor organizaţii atomizate, bazate pe

reţele, autonome, plasate pe coordonate geografice diferite şi unite prin sisteme informaţionale şi

simboluri organizaţionale.

Abordarea structurală a organizaţiei este nu doar necesară ci şi mult mai subtilă decît am avea

tendinţa să o credem; dincolo de relaţionarea imediată cu patologia birocratică ea oferă răspunsuri şi

17

rezolvări necesare. Neglijarea acestui lucru poate duce la risipirea resurselor şi capacităţilor. Înţelegerea

complexităţii contextului organizaţional şi a varietăţii alegerilor structurale poate ajuta la crearea unor

structuri funcţionale ce servesc oamenii şi scopurile organizaţiei.

Literatura de specialitate atrage deseori atenţia asupra pericolului unei tratări simpliste a

distincţiei între organizaţiile publice şi private; teoriile organizaţionale ne demonstrează faptul că toate

marile contribuţii din acest domeniu (fie ele referitoare la motivare, comportament sau utilizarea

resurselor) au capacitatea de a fi aplicate pe o scală largă de organizaţii O serie de autori (McKelvey,

1982, Bozeman, 1987) au formulat obiecţii la adresa tratării organizaţiilor publice ca şi categorie

distinctă şi au identificat modalităţi diverse în care interacţionează sectorul public şi privat (Rainey,

1997):

Forme mixte, intermediare şi hibride. Un număr semnificativ de organizaţii publice sunt

construite de o manieră asemănătoare cu firmele private- deşi aparţinând autorităţilor publice ele

operează într-o manieră tipică afacerilor private, încercînd să obţină cîştiguri şi un loc confortabil pe

piată (serviciile poştale, autorităţi portuare, etc). Pe de altă parte există o multitudine de organizaţii

non- profit ce îşi asumă funcţii asemănătoare celor ale autorităţilor publice (multe dintre ele nu deţin

indicatori de profit şi urmăresc scopuri ce ţin de domeniul serviciului public).

Analogii funcţionale. O multitudine de persoane ce activează în sectorul privat sau în cel public

realizează în general acelaşi tip de activităţi: manageri, secretare, ingineri de sistem, femei de serviciu,

etc.

Interacţiuni complexe. Serviciile publice, firmele private şi organizaţiile non-profit

interacţionează într-o multitudine de modalităţi de la contracte şi subvenţii la livrarea serviciilor către

public şi proiecte comune.

Una din dificultăţile apărute în analizarea diferenţelor public-privat se referă la disproporţia

existentă în ceea ce priveşte atenţia acordată sectorului public de către cercetători; o majoritate

covîrşitoare de studii din domeniul teoriilor organizaţionale se referă la studii de caz, cercetări, etc ce

vizează firmele private. Pe de altă parte unii autori (Waldo, 1980) consideră că diferenţele existente

între cele două domenii-public/privat se estompează în societăţile moderne, iar organizaţiile au tendinţa

de a asimila caracteristici diverse. Spre exemplu, fată de argumentul limitării acţiunii publice de către

cadrul legal se consideră că şi firmele private sunt constrînse în activitatea lor operaţională de

reglementări guvernamentale (ce se referă la obiective, mod de funcţionare, limitări - de natuă

ecologică sau de altă natură). Organizaţiile publice au şi ele tendinţa de a asimila un număr de tehnici şi

abordări manageriale specifice sectorului privat: de la managementul calităţii totale la analiza cost-

beneficii şi măsurarea performanţelor).

18

Promovarea unei viziuni simpliste în ceea ce priveşte această problemă poate provoca deficienţe

majore la nivel managerial; anumiţi manageri îşi asumă mult prea uşor o distincţie clară, totală, între

organizaţii publice şi private; deseori managerii din firme sau instituţii publice promovează stereotipuri

unii faţă de alţii. Realizarea unei linii de demarcaţie clare între sectorul public şi cel privat este

imposibilă; cu toate acestea distincţia între cele două domenii este făcută în mod repetat de manageri şi

universitari, pentru că, în mod evident, organizaţiile publice şi private diferă din anumite puncte de

vedere.

O sinteză cuprinzătoare a diferenţelor existente între organizaţiile publice şi private a fost

realizată în cadrul unui studiu din anii ’80 (Rainey, Backoff şi Levine, 1976; Rainey, 1989); acest

studiu a oferit o listă de enunţuri esenţiale (tabel.1.1):

Tabel 1.1

1. FACTORI DE MEDIU

1.1. Absenţa pieţei ca output.

1.1.a. O dependenţă redusă faţă de legile pieţei în organizaţiile publice se traduce prin constrîngeri mai puţin

semnificative pentru reducerea costurilor, creşterea eficienţei operaţiilor şi ameliorarea performanţei organizaţiei.

1.1.b. O dependenţă redusă faţă de legile pieţei în organizaţiile publice se traduce printr-o alocare mai puţin eficientă a

resurselor (preferinţele clientului nu reprezintă decît unul din factorii luaţi în considerare în determinarea a ceea ce se va

“produce” iar echilibrul între ofertă şi cerere este stabilit arbitrar de către stat în funcţie de un proces esenţial politic).

1.1.c. O dependenţă redusă faţă de legile pieţei în organizaţiile publice semnifică un acces redus la indicatori de

performanţă cuantificabili (preţ, profit, etc).

1.2. Constrîngerile legale şi formale

1.2.a. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce printr-un număr crescut de proceduri ce încadrează operaţiile şi

printr-o mai scăzută autonomie a managerilor în luarea deciziei.

1.2.b. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce prin proliferarea controalelor formale.

1.2.c. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce printr-o intensitate crescută a controalelor

externe în ceea ce priveşte luarea deciziilor.

1.3. Influenţele politice

1.3.a. Prezenţa semnificativă a influenţelor politice se traduce printr-o intensitate şi diversitate crescută a influenţelor

informale externe asupra luării deciziilor (opinia publică, reacţii ale grupurilor de interese).

1.3.b . Prezenţa semnificativă a influenţelor politice se traduce printr-o nevoie mult mai accentuată de

concentrare în direcţia electorilor, grupurilor de interes, autorităţilor formale, etc.

2. RELAŢIILE ÎNTRE ORGANIZAŢIE ŞI MEDIUL SĂU

2.1 Caracterul coercitiv al anumitor activităţi guvernamentale

19

2.1.a. Participarea la consumul şi finanţarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie (guvernul poate decreta

sancţiuni şi exercita puteri coercitive unice).

2.2. Amploarea impactului deciziilor

2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societăţii (preocupări legate de

interesul public).

2.3. Controlul public

2.3.a. Membrii organizaţiilor publice fac obiectul unui control public mult mai acentuat al actelor lor.

2.4. Aşteptările publicului

2.4.a. Exigenţele publicului referitoare la conduita aleşilor şi membrilor organizaţiilor publice sunt mult

mai mari: se aşteaptă de la aceştia să fie mai responsabili, mai oneşti şi mai cinstiţi.

3. ROLURI ORGANIZAŢIONALE, STRUCTURI ŞI PROCESE INTERNE

3.1. Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict

3.1.a. În organizaţiile publice există o diversitate şi o ambiguitate crescută a obiectivelor şi criteriilor de evaluare a

performanţelor; multe obiective sunt discutabile şi greu de definit precis.

3.1.b. O multitudine de obiective şi criterii (eficienţă, responsabilitatea publică, transparenţă,

corectitudine, echitate socială, corectitudine morală).

3.1.c. O tendinţă mai largă de existenţă a unor conflicte între obiective, tendinţă ce conduce adesea la

compromis.

3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general

3.2.a. Studii recente au arătat că rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din funcţiile

specifice managerilor din orice tip de organizaţie dar conţinînd, totodată, unele caracteristici.

distinctive: un rol politic mai pronunţat, expunere crescută, intervenţie majoră a grupurilor de interes

din exterior şi a autorităţlor politice.

3.3 Autoritatea administrativă şi practicile de leadership

3.3.a. Managerul public deţine o autonomie şi flexibilitate mai redusă în procesul de luare a deciziei.

3.3.b. Managerul public are mai puţină autoritate faţă de subordonaţi şi această autoritate este mai

difuză.

3.3.c. În organizaţiile publice se poate distinge prezenţa unui număr mare de paliere ierarhice, a unei

utilizări crecute a regulilor formale şi o tendinţă de delegare scăzută.

3.3.d. Schimbarea mai frecventă a managerilor, datorată proceselor electorale şi numirilor politice,

duce la dificultăţi în ceea ce priveşte implementarea planurilor şi inovaţiilor.

3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial şi excelenţa managerială în cazul

managerilor publici.

3.4. Structura organizaţională

3.4.a Percepţia general întîlnită este că organizaţiile publice sunt subiectul dezvoltării unor structuri birocratice mult mai

elaborate.

20

3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele susţinînd presupunerea referitoare la excesele birocratice iar altele

infirmînd această presupunere; numeroase studii au identificat distincţii structurale în cazul formelor publice de organizare,

deşi nu neapărat referitoare la o structurare birocratică mai accentuată.

3.5. Procese de luare a deciziilor strategice

3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, în general, cu cele din alte tipuri de organizaţii dar sunt mult mai dispuse

la intervenţii, întreruperi şi implicare a autorităţilor externe şi a grupurilor de interes

3.6. Motivarea

3.6.a. În organizaţiile publice este mai dificilă introducerea măsurilor susceptibile a ameliora perfomanţele angajaţilor

3.6.b Studii recente au arătat că managerii publici şi funcţionarii percep o relaţie mult mai slabă între performanţă şi

recompense extrinseci precum salarii, promovări şi securitatea locului de muncă.

3.7. Caracteristici individuale, atitudini legate de muncă şi comportamente

3.7.a Diverse studii au arătat valori specifice legate de muncă ale managerilor publici şi funcţionarilor, precum o valorizare

mai scăzută a stimulentelor monetare şi un nivel mai crescut de motivare bazat pe apartenenţa la serviciul public.

3.7.b. Nivelul satisfacţiei şi implicării faţă de organizaţie este mai scăzut în cazul organizaţiilor

publice/comparativ cu cel întîlnit în firmele private.

3.8. Performanţa organizaţională

3.8.a. Există numeroase percepţii conform cărora în organizaţiile publice există tendinţa de a fi mai prudenţi, mai puţini

flexibili şi mai puţin dispuşi a favoriza inovaţia; rezultatele studiilor sunt mixte în ceea ce priveşte acest aspect

3.8.b. Numeroase studii indică faptul că organizaţiile publice tind să fie mai puţin eficiente decît concurenţii lor privaţi;

totuşi numeroşi autori apără eficienţa şi performanţele organizaţiilor publice.

Sursă: H.G., Rainey, R. W. Backoff şi C. H. Levine, “Comparing Public and Private Organizations”, Public

Administration Review, 36, martie- aprilie 1976, p. 236-237; H.G. Rainey, Understanding and Managing Public

Organizations, 1997

Una din problemele de bază în ceea ce priveşte dihotomia public/ privat se referă la însăşi

raţiunea de a exista a organizaţiilor publice. De ce piaţa şi firmele private nu sunt suficiente în

arhitectura societală? Teoreticienii (Lindblom, 1977; Downs, 1967) organizaţiilor susţin faptul că piaţa

are o capacitate limitată de a rezolva anumite tipuri de probleme, în cazul cărora este cerută o

intervenţie guvernamentală:

- de anumite servicii beneficiază toţi cetăţenii, care sunt chemaţi să plătească taxe în schimbul

acestora (apărarea naţională, educaţia, etc); programele sociale, sistemul de pensii, etc reprezintă

eforturi ce încearcă să remedieze slăbiciunile pieţei;

- incompetenţa individuală: în anumite domenii cetăţenii nu deţin competenţa necesară pentru a lua

cele mai bune decizii, astfel că reglementările guvernamentale sunt necesare (siguranţa în cazul

unor medicamente, spre exemplu);

- anumite servicii sunt prea riscante sau prea costisitoare pentru a fi furnizate de firme private;

21

- în anumite cazuri apar costuri ce trebuie asumate de indivizi sau firme care nu sunt parte a

tranzacţiilor directe din domeniu (este vorba de externalităţi); reglementările legate de poluare

reprezintă exemple ale intervenţiilor guvernamentale ce vizează o limitare a efectelor negative

legate de tranzacţii şi activităţi realizate la nivel privat.

Pe de altă parte există şi punctul de vedere al partizanilor privatizării ce consideră că piaţa

rezolvă în cele din urmă majoritatea acestor probleme şi că intervenţia statului nu face decît să

înrăutăţească lucrurile; din punctul lor de vedere autorităţile publice îşi arogă mult prea multe funcţii ce

ar putea fi asumate de firmele private în condiţii de eficienţă crescută. Justificarea exclusiv economică

a intervenţiei guvernamentale este însă mult prea limitată; statul trebuie să promoveze şi să menţină

sistemul de legi, să apere drepturile individuale ale cetăţeanului, să asigure stabilitatea şi securitatea

naţională, să acţioneze pentru creşterea prosperităţii cetăţenilor, etc; în general statul furnizează servicii

care nu se justifică neapărat pe piaţa economică ci pe baza valorilor sociale, a interesului public şi a

cererilor politice.

De altfel linia de demarcaţie ce separă sectorul public şi privat nu este aceeaşi la diferite nivele

temporale; ea este profund influenţată de forţele politice dominante la un moment dat şi traduce valori

privilegiate ale sistemului (“Public şi privat nu semnifică categorii naturale; este vorba de categorii

construite de istorie, cultură şi lege”- Waldo, 1980). De multe ori politicile economice reprezintă doar o

modalitate de atingere a unor obiective politice; în alte cazuri organizaţiile publice nu deţin funcţii

economice semnificative (cazul educaţiei).

Finalităţile domeniului public se referă în principal la dezvoltarea vieţii colective; el trebuie să

îşi asume sarcini pe care indivizii sau grupurile nu pot să le realizeze singuri ci doar ca parte a unei

comunităţi. Care ar fi aceste sarcini colective (Ranson, Steward, 1994)?

Furnizarea serviciilor şi bunurilor publice; aceste bunuri şi servicii sunt văzute ca fiind

esenţiale pentru comunitate ca întreg; ele sunt “bunuri colective” pentru că sunt furnizate ca urmare a

unor alegeri publice şi sunt finanţate prin fonduri colective. Odată ce sunt oferite unei persoane ele

sunt, în mod necesar, oferite tuturor (apărarea frontierelor, reglementări/politici referitoare la probleme

de sănătate publică, infrastructură, iluminat public, etc) avînd relevanţă pentru întreaga comunitate.

Domeniul public poate oferi un număr de beneficii (precum ajutorul de şomaj) pe care domeniul privat

nu este interesat sau nu poate să le ofere. Chiar dacă definirea acestor caracteristici pare facilă

atribuirea lor unui serviciu sau bun ţine de domeniul alegerilor politice; un număr semnificativ de

bunuri/ servicii sunt hibride avînd atît caracteristici ale domeniului public cît şi ale domeniului privat.

Ce este un bun/serviciu public, care este cerut de societate sau cum trebuie el distribuit reprezintă

probleme ce intră în sfera deciziilor politice şi care trebuie soluţionate în mod colectiv.

22

Stabilirea eficienţei colective. Acţiunile colective pot pune indivizii în faţa unor alegeri extrem

de dificile (Parfit, 1984, Sen, 1990, Elster, 1983); urmărirea exclusivă a interesului individual poate fi,

paradoxal, în anumite circumstanţe, o alegere greşită; în multe cazuri alegerea raţională pentru individ

se referă la acţiuni colective capabile să îmbunătăţească bunăstarea individuală. Acest paradox este

ilustrat de exemple cunoscute:

• “Tragedia comunităţilor” (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui

rîu; fiecare sătean are în proprietate o fîşie de pămînt ce conţine atît pămînt arabil cît şi

pădure; odată cu creşterea numărului membrilor familiilor din sat, tot mai mulţi copaci

sunt tăiaţi în ideea obţinerii unui spaţiu arabil crescut. Copacii însă aveau şi rolul de

limitare a eroziunii, iar îndepărtarea lor duce la distrugerea graduală a tuturor loturilor

arabile. Astfel acţiunea individuală de obţinere a unor suprafeţe sporite de teren arabil va

conduce la scăderea în fapt a acestora. Acţiunile ce par raţionale fiecărei familii în parte

sunt de fapt iraţionale; doar dacă familiile ar acţiona împreună ar fi capabile să ia decizii

pozitive pentru propria bunăstare.

• “Dilema prizonierului” Doi prizonieri sunt arestaţi pentru un delict pe care l-au comis

împreună dar pentru dovedirea căruia procurorii nu deţin suficiente probe. Cunoscîndu-

se faptul că prizonierii sunt vinovaţi şi de comiterea unui delict minor vor fi separaţi şi

chemaţi să îşi recunoască fapta. Dilema apare în acest moment, pentru că ei trebuie să

realizeze un calcul dificil. Dacă amîndoi recunosc fapta comisă ei vor primi o sentinţă

redusă de 10 ani. Dacă nici unul nu spune nimic ei vor fi judecaţi doar pentru delictul

minor şi vor primi doar doi ani de închisoare. Dacă doar unul dintre ei recunoaşte fapta

comisă atunci, pe baza cooperării cu poliţia el va fi liber iar celălalt făptaş primeşte 20

de ani de închisoare. Dată fiind situaţia amîndoi aleg să recunoască fapta; dacă ar fi fost

capabili să coopereze ei ar fi avut şansa de a face o alegere mai bună.

• “Dilema contributorilor”. Este vorba de cazul în care eu voi continua să îmi plătesc

cotizaţia faţă de asociaţia mea profesională sau faţă de sindicat, ştiind că doar o mică

parte a beneficiilor rezultate se vor întoarce la mine; aş putea să îmi asum o poziţie de

acţiune individuală şi să nu îmi platesc contribuţia, continuînd însă să mă bucur de

rezultatele acţiunilor asociaţiei/sindicatului. Dacă însă toată lumea va proceda astfel,

rezultatele vor fi negative pentru întreaga comunitate profesională.

Constituirea regulilor şi obiectivelor colective. Scopul fundamental al domeniului public se

referă la constituirea condiţiilor sociale şi politice ce fac posibile bunăstarea colectivităţii şi a

individului, la crearea acelor aranjamente ce permit vieţii sociale să se dezvolte. Procesele politice şi

23

alegerile colective reprezintă două elemente inseparabile; rezolvarea diferenţelor, medierea

conflictelor, luarea deciziilor dificile în ceea ce priveşte obiective aflate în competiţie, etc fac din

procesul politic un factor indispensabil spaţiului public; acest lucru este vizibil într-o multitudine de

domenii (Ranson, Steward, 1994):

- Identificarea valorilor - în spaţiul public avem de-a face cu o multitudine de valori; nu există

obiective unice ci o multitudine de obiective ce exprimă diferite valori şi sunt promovate de grupuri

diverse. Acest lucru semnifică faptul că decizia nu derivă automat din abordări pur tehnice sau în

relaţie cu o valoare unică; trebuie realizat un echilibru al valorilor şi o reconciliere a intereselor.

- Echilibrarea intereselor - în managementul public interesele diferiţilor consumatori trebuie

echilibrate cu cele ale altor persoane interesate şi cu cele ale comunităţii ca întreg. Furnizarea unui

serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor celor direct vizaţi poate reprezenta o alegere

simplistă (în cazul educaţiei spre exemplu atît părerea părinţilor cît şi cea a elevilor este importantă,

dar nu reprezintă singurul factor relevant în alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii

publice ţine de alegerile colective şi exprimă interese, valori, preocupări, comportamente,

reprezentări plasate dincolo de clientul individual.

- Alegeri exprimînd criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare şi bine definite în

ceea ce priveşte alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori

(satisfacţia consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie făcută pe baza unor criterii

multiple. Potter (1988) a precizat că serviciile trebuie să fie: corespunzătoare şi relevante

(corespund preferinţelor, dorinţelor şi necesităţilor individuale şi ale comunităţii); disponibile şi

accesibile (fiecăruia sau acelor grupuri/indivizi ce au prioritate în mod explicit); echitabile

(corectitudine în tratarea cetăţenilor şi grupurilor în circumstanţe similare); acceptabile în termeni

de calitate a serviciilor furnizate (acest criteriu include un număr mai larg de elemente precum

disponibilitatea, seriozitatea, promptitudinea, reactivitatea şi interacţiunea umană); economice şi

eficiente (din punctul de vedere al utilizatorilor de servicii, ce plătesc taxe şi impozite şi din punctul

de vedere al comunităţii în general); şi efective în orientarea beneficiilor înspre clienţi şi

comunitate.

- Alegerile colective se bazează pe consimţămîntul publicului - cu cît alegerile colective se bucură de

un sprijin mai larg al publicului cu atît ele acumulează o autoritate crescută; suportul public se

cîştigă prin alegeri şi este întotdeauna limitat. În domeniul public criteriile şi obiectivele nu sunt

niciodată stabilite definitiv şi clar; ele rămîn puternic contestate, iar organizaţiile publice sunt

întotdeauna implicate în efortul de a defini criterii şi obiective valabile.

24

Distincţia între public şi privat este direct relaţionată cu trei elemente (Benn şi Gaus, 1983)

semnificative (ce pot fi independente una de alta): interese afectate (dacă pierderile sau beneficiile sunt

legate de comunitate sau de individ), acces la facilităţi, resurse, informaţie şi agenţi (dacă o persoană

sau o organizaţie acţionează singular sau în interesul comunităţii ca întreg).

Wamsley şi Zald (1973) au observat faptul că poziţia organizaţiei în spaţiul public/privat

depinde de cel puţin doi factori: proprietate şi finanţare. Organizaţiile pot fi proprietatea statului sau a

unor entităţi private; ele pot primi o majoritate a finanţărilor din partea statului (prin alocaţii bugetare,

spre exemplu) sau din partea firmelor private (prin donaţii, etc). Combinarea acestor două elemente

permite, în mod evident apariţia a patru categorii distincte:

- organizaţii deţinute şi finanţate de stat( majoritatea instituţiilor guvernamentale);

- organizaţii aflate în proprietatea statului dar finanţate din surse private (poşta);

- organizaţii private dar finanţate de către stat (firme ce “trăiesc” în mod esenţial pe baza contractelor

încheiate cu statul);

- organizaţii deţinute şi finanţate de către sectorul privat (reţele de magazine, etc)

Chiar dacă această schemă prezintă limitări ea este în măsură a oferi o perspectivă clară în ceea ce

priveşte punctele centrale ale organizaţiilor publice şi private.

Diferenţierea organizaţiilor publice şi private reprezintă nu doar un domeniu dificil de definit ci şi

un spaţiu al controverselor active; abordarea comparativă comună a construit imaginea organizaţiilor

guvernamentale incapabile a opera la standardele definite de sectorul privat; unii autori consideră că, de

fapt, sectorul public reuşeşte să funcţioneze mult mai bine decît se crede. În mod evident provocarea

cea mai importantă se referă de fapt la realizarea unor evaluări corecte a funcţionării şi interacţiunilor

organizaţiilor publice şi private.

Problema care va apărea în debutul oricărei discuţii referitoare la managementul public se referă la

gradul în care tehnicile manageriale se pot aplica sectorului public în aceeaşi măsură ca şi în sectorul

privat. Particularismele se bazează pe diferenţele apărute între organizaţiile private (ce vând

“produsele”lor) şi organizaţiile publice (care nu vând “produsele” pentru a obţine un profit).

4. Caracteristicile organizatiilor publice

Putem identifica cel puţin cinci componente care ne permit caracterizarea organizaţiilor publice

în contextul unui stat democratic (Santo, Verrier, 1993):

1. urmărirea unor finalităţi externe; pe când firma privată urmăreşte, de o manieră autonomă, o

finalitate internă de supravieţuire şi dezvoltare, organizaţiile publice sunt determinate de

reglementări legale. Strategia administraţilor este deci indusă de determinarea externă a unor

obiective de interes general (apărare naţională, educaţie, etc); ele dispun pentru aceasta de mijloace

25

de constrângere asupra mediului lor (lege, poliţie, fisc, justiţie, etc). Asigurate de perenitatea

misiunilor lor, organizaţiile publice sunt foarte puţin structurate pe riscul propriei dispariţii.

2. absenţa rentabilităţii financiare; administraţia publică nu este supusă ideii de rentabilitate

financiară a intervenţiilor sale. Valoarea adăugată capitalului investit nu reprezintă un concept

operaţional de analiză al acestui tip de servicii (spre exemplu construirea unui nou sediu pentru un

minister este analizată în termeni de alocaţie bugetară şi nu în termeni clasici de investiţii

productive).

3. asigurarea misiunilor specifice în condiţii de concurenţă nulă sau imperfectă; absenţa concurenţei

deschise singularizează acţiunea administrativă. Această situaţie de monopol sau de cvasi-monopol

(Niskanen, 1971) suprimă practic reglementările induse de piaţă. Ea face mai dificilă adaptarea

activităţilor şi structurilor administrative la relaţiile existente, ducând la o autonomizare puternică a

birocraţiilor publice şi la frecvente confuzii între urmărirea interesului public şi apărarea

corporatismelor.

4. sisteme complexe şi foarte segmentate; organizaţiile publice se caracterizează prin complexitatea

lor legată de diferiţi parametri:

- misiunile lor sunt heterogene (spre exemplu o municipalitate poate gira activităţi diferite, de

la construcţii şi spaţii verzi la întreţinerea drumurilor şi iluminat);

- talia lor este importantă (numărul agenţilor ce lucrează pentru un minister poate atinge cifre

impresionante);

- organizarea ierarhică este foarte complexă (datorită numeroaselor grade, categorii, status-uri

specifice funcţiei publice).

5. Supunerea acţiunii administrative la politică; consecinţa necesară a statului de drept, acţiunile

întreprinse de administraţia publică sunt supuse deciziilor politice. Scadentele electorale

permanente rup ritmul moral al strategiilor si orientează inevitabil deciziile politice spre acţiuni cu

“puternica valoare electorală”. Valorizând clientelismul şi lobbing-ul intern sau extern, supunerea

faţă de politică impune administraţiei costuri mai mari decât în cazul firmelor private. Însăşi

conceperea programelor publice se bazează pe considerente de ordin politic; interesele apărute aici

sunt extrem de puternice şi se referă la grupuri şi indivizi diverşi, din interiorul şi exteriorul

administraţiei, iar interacţiunea lor conduce la schimbări masive în definirea agendei

administrative. Stabilirea obiectivelor unei organizaţii publice reprezintă un proces complex de

negociere referitor nu doar la finalităţi ci şi la procese şi resurse implicate. Odată ce obiectivele,

procesele şi evaluarea organizaţiei sunt desemnate de entităţi exterioare, managerii publici sunt

obligaţi să se raporteze în mod constant la standardele definite de acestea; acţiunile lor trebuie să

26

prezinte o conformitate politică acceptabilă iar evaluarea rezultatelor este subsumată judecăţilor

grupurilor interesate şi nu standardelor manageriale.

Şi în ceea ce priveşte stabilirea scopurilor organizaţiei putem considera că acest demers este

mult mai dificil pentru organizaţiile publice (Swis, 1991):

1. Organizaţiile publice au, în general un număr mare de obiective aflate uneori într-o relaţie

competiţională. Scopul principal al unei firme private ”tipice” este foarte clar: menţinerea

sau creşterea profitului. Eficienţa şi eficacitatea organizaţională sunt importante pentru că

duc la realizarea acestui scop. Organizaţiile publice au însă obiective care depăşesc

conceptele stricte de eficienţă şi eficacitate, incluzînd responsabilitatea faţă de cetăţeni, faţă

de clientela proprie, precum şi recompensarea de ordin politic. Deseori diferitele scopuri se

află într-o situaţie de natură conflictuală (spre exemplu o instituţie publică poate fi

percepută ca fiind ineficientă din perspectiva sectorului privat deoarece are un personal mult

prea numeros faţă de obligaţiile ce îi revin şi faţă de rezultatele obţinute; în acelaşi timp,

însă această instituţie poate susţine realizarea unui scop diferit: scăderea ratei şomajului).

2. Organizaţiile publice operează deseori sub o presiune politică puternică. Organizaţiile

publice sunt puse în situaţia de a trata diferite probleme controversate, “fierbinţi”; în mod

evident, modul în care o firmă privată construieşte un motor reprezintă un subiect mult mai

puţin controversat decât unde vor fi construite locuinţe sociale sau dacă banii de la bugetul

local sunt cheltuiţi de o manieră corespunzătoare. Totuşi ambiguitatea promovată de către

factorii politici în definirea obiectivelor organizaţiilor publice (ambiguitate legată de dorinţa

de evitare a conflictelor şi de oferirea unor obiective vagi, acceptabile pentru un număr cît

mai mare de grupuri interesate) poate furniza managerului public o sursă de putere

semnificativă legată de luarea şi aplicarea deciziilor operaţionale. Pe de altă parte trebuie să

realizăm faptul că influenţele politice vin din surse extrem de diversificate; politicieni,

jurnalişti, clienţi, opinia publică, etc; activităţile curente ale organizaţiei pot reprezenta

obiectul interesului public la orice moment; chiar şi obiectivele strategice pot fi vizate de

publicul larg; în numeroase cazuri aflarea de către presă şi publicarea anumitor proicete

guvernamentale a afectat profund desfăşurarea lor ulterioară. Legăturile între organizaţiile

publice şi grupurile de interes sunt întărite de elemente diferite (Gortner, Mahler, Nicholson,

1997). Acţiunea specifică a unei organizaţii sau inactivitatea sa are un efect direct asupra

intereselor materiale ale clientelei sau al diferitelor grupuri interesate. Organizaţiile publice

furnizează celor interesaţi o cale de acces la structurile guvernamentale. De partea lor

grupurile externe aduc un sprijin politic semnificativ dinspre legislatori sau leaderi politici;

27

aceste grupuri pot concentra cererile lor în direcţia obţinerii unor puteri şi resurse crescute

sau se pot împotrivi măsurilor legislative şi administrative care le ameninţă într-o măsură

sau alta. Clientela şi organizaţiile publice pot afecta mobilitatea carierelor funcţionarilor

publici prin oferirea de poziţii în sectorul privat sau prin mişcările de personal dinspre

sectorul privat înspre cel public.

3. Managerii publici operează în contextul unor structuri de autoritate fragmentate. În

sectorul privat un manager are, de obicei, un singur şef; în sectorul public managerii pot

intra în contact cu diferiţi “şefi”, fie ei superiori direcţi, lideri ai grupurilor de interes, ai

unor comitete formate de legislativ,etc. În aceste condiţii un manager public poate fi pus în

situaţia de a lucra în interiorul instituţiei cu un ansamblu de responsabili format din angajaţi,

clienţi, furnizori şi competitori (Chase, 1978).

Evident că, odată scopurile organizaţiei stabilite, performanţa organizaţională este măsurată în

funcţie de acestea. Această etapă este extrem de dificilă pentru instituţiile administraţiei publice pentru

că organizaţiile publice nu dispun de o măsură foarte importantă de feedback-cea care se referă la

profit. Aceasta este, poate, cea mai semnificativă diferenţă între organizaţiile publice şi cele private.

Profitul serveşte ca un excelent indice de funcţionare pentru firmele private, permiţând managerilor să

ştie când acţiunea lor este benefică în termeni de eficienţă şi eficacitate în ceea ce priveşte: aspectele

cantitative, aspectele calitative şi alinierea la noile standarde şi inovaţii. Pe piaţa economică

producătorul se implică în tranzacţii voluntare cu cumpărătorii produselor iar consecinţele acestui lucru

sunt semnficative (Downs, 1967). În primul rînd piaţa economică furnizează un instrument de măsură a

producţiei (randamentului) organizaţiei. Dacă producătorul poate vinde produsul său la un preţ superior

costurilor avute, atunci el ştie că produsul său are valoare în ochii cumpărătorilor. Dacă preţul nu

acoperă costurile de producţie atunci producătorul ştie că produsul său nu este suficient valorizat de

către cumpărători. În al doilea rînd piaţa economică permite o alocare optimă a resurselor între

organizaţii. Ea furnizează în mod egal norme ce permit evaluarea randamentului individual al

membrilor unei organizaţii. Astfel, o persoană ce vinde mai mult decît alta este considerată, pe baza

acestui fapt, mai utilă firmei (chiar indivizii ce exercită funcţii diferite pot fi comparaţi în mod obiectiv

pe baza unor mijloace tehnice precum contabilizarea costurilor). Organizaţiile publice, ce sunt lipsite

de o piaţă economică, au dificultăţi majore în evaluarea produselor sau serviciilor oferite. Incapacitatea

organizaţiilor publice de a- şi obţine veniturile din tranzacţii operate pe piaţa liberă le anulează

posibilitatea de a utiliza reacţiile unei astfel de pieţe ca şi ghid ce indică managerilor o creştere, scădere

28

sau menţinere a producţiei; de asemenea această realitate influenţează negativ posibilitatea ameliorării

alocării resurselor şi evaluării randamentului birocraţilor.

Sectorul public nu operează în mod curent cu un sistem de măsurare a rezultatelor bazat pe

profit; de mult furnizarea de către organizaţia publică a serviciilor şi produselor către utilizatori se

bazează mai mult pe intenţia de a-şi fonda legitimitatea şi domeniul de intervenţie şi nu pe raţiuni de tip

economic. Sistemele de management public solicită eforturi şi informaţii deosebite pentru a produce

substitute imperfecte pentru măsurarea profitului ce apare natural în cazul firmelor private.

Chiar şi la nivelul acţiunii propriu-zise organizaţiile publice sunt confruntate cu obstacole

particulare:

Organizaţiile publice sunt rareori conduse de manageri profesionişti. Mulţi dintre managerii

publici sunt pregătiţi în domenii diferite; această lipsă de pregătire în câmpul managerial semnifică

faptul că, deseori, managerii serviciilor publice se confruntă cu dificultăţi crescute în ceea ce priveşte

interpretarea şi folosirea informaţiilor generate de către propriul sistem.

Organizaţiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restricţii de ordin legal în ceea ce

priveşte acţiunile lor exterioare, cum ar fi alegerea misiunilor şi obiectivelor. În cazul în care piaţa

unei firme începe să se diminueze ea are posibilitatea de a-şi schimba spectrul de activităţi sau chiar

misiunea principală (să treacă într-un nou domeniu spre exemplu). Organizaţiile publice pot face doar

ceea ce au fost însărcinate să facă (în cazul în care bugetul Ministerului Apărării ar fi mai mare decât

cel al Ministerului Sănătăţii acesta din urmă nu s-ar putea decide să se reorienteze spre producerea de

tancuri). Atunci când sistemul managerial relevă slăbiciuni semnificative, este mult mai dificil pentru

instituţiile publice să răspundă în mod creativ. Acest domeniu tradiţional de diferenţiere a organizaţiilor

publice pe baza subordonării legale accentuate tinde însă uneori să facă abstracţie de un factor

important: instituţiile publice îşi plasează sursa puterii în spaţiul legal, fiind parte integrantă a

sistemului constituţional. Activităţile organizaţiei publice sunt legitimate de stat, promovate de actori

publici şi dublate de forţa de sancţionare în numele autorităţii statului (şi de aici apariţia unor probleme

majore legate de responsabilitate şi control - Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). Principala modalitate

de control a administraţiei publice se referă la circumscrierea scopurilor ei în cadrul reglementărilor

legale; acest cadru juridic face însă ca managerul să fie obligat să vizeze obiective şi să administreze

resurse definite de alţii; de multe ori acest proces de definire este dezastruos afectînd puternic

rezultatele organizaţiei publice.

Organizaţiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restricţii în ceea ce priveşte acţiunile

lor interne; ele nu pot angaja, concedia sau promova la fel de flexibil ca firmele private. În multe

cazuri sistemele administrative promovează restricţii severe în ceea ce priveşte utilizarea personalului;

29

într-o firmă privată este mult mai uşor să recompensezi angajaţii pentru performanţele lor şi să îi

sancţionezi pentru greşeli. Lipsa de control a managerilor asupra componentelor interne poate duce la

situaţii în care creşterea responsabilităţilor să nu fie însoţită şi de ameliorarea resurselor (umane sau

financiare) avute la dispoziţie; ca atare eficacitatea organizaţiei este grav afectată, iar această situaţie a

fost deseori întîlnită în practica administrativă. Spre deosebire de managerul privat care dispune de

posibilităţi largi în ceea ce priveşte modificarea structurilor şi procedurilor organizaţiei, proiectelor

derulate şi resurselor disponibile, managerul public trebuie să se refere la un proces politic de

remediere a disfuncţionalităţilor (relaţia organizaţiei cu reglementările). Personalul ce activează în

instituţiile publice pune probleme particulare managerilor publici, legate în principal de statutul

funcţionarului public şi de obligaţia de a trata cu mai multă atenţie gestionarea problemelor sociale.

Toate aceste diferenţe public/privat sunt substanţiale, fiind posibil de prezentat multe altele; este

însă mult mai important de accentuat semnificaţia şi direcţia lor. Ele reprezintă modalităţi prin care

organizaţiile private se situează în avantaj faţă de cele publice din punctul de vedere al eficienţei şi

eficacităţii. Firmele private au o libertate crescută în ceea ce priveşte stabilirea unor scopuri lipsite de

ambiguitate, precum şi un control crescut asupra direcţiei de urmat şi a personalului propriu. Aceste

diferenţe sunt intrinseci; ele nu pot fi corectate sau schimbate pentru că se află în natura însăşi a

instituţiilor publice. Barierele în cauză sugerează totodată că sistemele manageriale operează într-un

mediu mult mai ostil în sectorul public. Un manager public, confruntat cu un context diferit faţă de

corespondentul său din domeniul privat va fi obligat să stabilească scopuri diferite şi să folosească

tehnici specifice pentru a realiza o activitate pozitivă a organizaţiei sale. Din această perspectivă o

abordare axată exclusiv pe transferarea mecanică a tehnicilor, abordărilor şi sistemelor din sectorul

privat în cel public fără nici un efort de adaptare nu este extrem de benefică.

Găsirea unor aranjamente optime în ceea ce priveşte relaţiile şi rolurile organizaţionale

reprezintă o sarcină extrem de dificilă şi continuă; managerii sunt confruntaţi cu dileme structurale

(Bolman, Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997;) extrem de serioase, pentru care nu există

răpunsuri facile:

• Diferenţiere versus Integrare; tensiunea între alocarea sarcinilor şi coordonarea acestora

constituie o dilemă clasică; cu cît organizaţia este mai complexă cu atît strategiile de

coordonare devin mai costisitoare;

• Goluri versus suprapuneri; atunci cînd responsabilităţile nu sunt clar definite realizarea

obiectivelor stă sub semnul întrebării; pe de altă parte atunci cînd rolurile şi activităţile se

suprapun apariţia conflictelor, risipirii resurselor şi redundanţelor este inevitabilă;

30

• Sub-utilizare versus supra-utilizare; atunci cînd funcţionarii au prea puţin de lucru se

plictisesc şi încurcă pe toată lumea; evident, atunci cînd sunt încărcaţi excesiv cu volum de

muncă ei devin ineficienţi;

• Lipsa clarităţii versus lipsa creativităţii; atunci cînd funcţionarii sunt confuzi în ceea ce

priveşte ceea ce trebuie să facă, preferinţele personale vor înlocui obiectivele organizaţiei;

însă atunci cînd responsabilităţile sunt definite excesiv de strict oamenii vor avea tendinţa

de a se conforma mecanic rolurilor prescrise, neluînd în considerare efectele asupra

serviciilor furnizate;

• Autonomie excesivă versus interdependenţă excesivă; atunci cînd indivizii sau grupurile

acţionează pe baza unei autonomii extreme se dezvoltă fenomene de izolare şi respingere;

atunci cînd structurile şi rolurile sunt prea strîns legate se va pierde timp preţios în eforturi

inutile de coordonare;

• Relaxare excesivă versus rigiditate excesivă; atunci cînd structura este neclară oamenii pot

pierde sensul direcţiei de urmat şi au o senzaţie vagă a ceea ce realizează alţi ceilalţi membri

ai organizaţiei; structurile prea rigide distrug flexibilitatea şi complică viaţa funcţionarilor în

interiorul propriului sistem;

• Autoritate difuză versus centralizare excesivă; în anumite situaţii nimeni nu pare să ştie cine

ce autoritate deţine iar confuzia creată duce la conflicte şi limitări ale iniţiativelor

individuale; în cealaltă extremă centralizarea duce decizia atît de departe de problemă încît

procesul decizional devine greoi;

• Lipsa obiectivelor versus excesul de obiective;

• Formalism versus favoritism; aderarea rigidă la proceduri duce la tratarea lipsită de nuanţe a

tuturor problemelor, acest lucru perpetuînd imaginea patologiilor birocratice; tratarea prea

personală a cazurilor poate duce însă la acuze de inconsistenţă şi favoritism.

Soluţionarea dilemelor structurale reprezintă o provocare perpetuă pentru managerii publici şi

necesită realizarea unui echilibru organizaţional necesar în funcţie de variabile precum mediu, resurse,

tehnologii, obiective şi proceduri.

Putem considera, în concluzie, că organizaţiile publice prezintă anumite caracteristici distinctive

în comparaţie cu firmele sau organizaţiile private; ele nu reprezintă aşa cum s-ar putea considera la o

primă vedere entităţi axate exclusiv pe stabilitate, raţionalitate şi liniaritate ci conţin o doză

semnificativă de conflict, instabilitate şi schimbare; relaţia lor cu mediul şi capacitatea de adaptare sunt

elemente indispensabile. Organizaţiile publice moderne trebuie să se asemene cu orice organizaţie ce

31

vizează excelenţa în activitate, menţinerea unui nivel înalt de furnizare a serviciilor şi produselor,

satisfacerea clienţilor, furnizarea unui mediu pozitiv angajaţilor, încurajarea inovaţiei şi creativităţii,

creşterea calităţii vieţii, etc. Acest vis al oricărui manager poate fi reprezentat într-o manieră mai

realistă în cîteva elemente (dintre care ultimele şase se aplică în mod particular organizaţiilor publice):

- existenţa unei identităţi clare bazate pe valorile comunităţii;

- un realism bine struturat, capabil să analizeze mediul şi resursele avute la dispoziţie;

- capacitatea de a realiza un impact semnificativ la nivel operaţional;

- un climat organizaţional deschis şi flexibil;

- conştientizarea puterii deţinute şi posibilităţile de folosire a acesteia în contextul şi mediul

dat;

- o tendinţă continuă de îmbunătăţire a programelor derulate;

- menţinerea capacităţii de furnizare a serviciilor publice la cerere (publicul are dreptul de a

solicita de la ele o funcţionare rezonabilă în orice moment);

- supunerea faţă de lege, atît în ceea ce priveşte spiritul cît şi litera acesteia;

- păstrarea responsabilităţii directe pentru toate acţiunile iniţiate în numele cetăţenilor;

- tratarea egală a tuturor cetăţenilor, fără favoritisme sau discriminare;

- promovarea unor standarde înalte de integritate şi onestitate;

- identificarea cu progresul organizaţional.

Management public

Tratarea caracteristicilor organizaţiilor moderne se leagă în mod direct cu particularităţile şi

specificităţile managementului sectorului public; înţelegerea acestui domeniu este indispensabilă pentru

derularea unui proces coerent de reformă administrativă. Managementul semnifică un set de credinţe şi

practici dezvoltate în diferite organizaţii ca o strategie de ameliorare a performanţelor (“managerii şi

managementul fac ca instituţiile să fie performante”; Drucker, 1974); în multe cazuri s-a considerat că

modalitatea prin care organizaţiile publice pot fi făcute să funcţioneze mai eficient este reprezentată de

preluarea tipului de management specific sectorului privat; acest lucru se bazează pe ideea că un

manager bun semnifică practici şi calităţi asemănătoare indiferent de tipul de organizaţie în care

activează. Însă chiar dacă domeniul public modern se prezintă într-o formă mult diferită de modelul

“clasic” anumite caracteristici specifice managementului public rămîn prezente. Administraţia publică

are o natură politică interioară evidentă fiind influenţată de valori multiple şi trebuind să facă alegeri în

ceea ce priveşte priorităţile diferitelor grupuri de influenţă. Deciziile sunt bazate în mare parte pe

judecăţi de valoare (şi nu pe abordări realiste de tip cost-beneficii) iar criteriile de evaluare sunt mult

32

mai greu de definit. Pe de altă parte un test extrem de important pentru organizaţia publică este

reprezentat de alegeri; acest lucru face ca organizaţiile publice să fie responsabile în faţa electoratului

de o manieră fără echivalent în sectorul privat (Pollit şi Harrison, 1992); în cazul administraţiei publice

orice poate deveni o problemă de “interes public”. Organizaţiile publice prezintă o combinaţie

interesantă de drept şi management, conţinînd atît componenta legată de livrarea produsului cît şi cea

care se referă la aplicarea prevederilor legale; tensiunile intre cele două componente nu sunt foarte

simplu de reconciliat şi stau la baza multor disfuncţionalităţi birocratice faţă de care administraţia pare

a fi mult mai predispusă (Beetham, 1987).

Organizaţiile publice reprezintă spaţiul de interacţiune a două tipuri de raţionalităţi distincte: cea

juridică şi cea managerială (raţionalităţi legate şi de considerente istorice de dezvoltare a sistemelor

administrative - cele continentale (franco-german) axate pe perceperea administraţiei publice ca

instrument de acţiune al statului şi cele anglo-saxone (Anglia şi SUA) preocupate mai mult de ideea de

organizare în cadrul sectorului public. Concepţia juridică se referă în mod esenţial (Chevallier, 1994) la

o mai bună cunoaştere a structurilor şi funcţionării administraţiei publice, în special prin referirea la

texte. Această concepţie, cu toate eforturile făcute, rămâne larg tributară schemelor specifice dreptului

administrativ. Obiectul ştiinţei administraţiei este construit pornind de la criterii de tip juridic; el este

definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, şi nu pornind de la o reflecţie proprie; temele de

studiu sunt gândite precum cele care formează substanţa obişnuită a manualelor de drept adminstrativ

(structuri, acţiune, control). Dreptul rămâne în general perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere

şi înţelegere a realităţii administrative, iar această convingere are ca şi corolar o anumită ostilitate faţă

de un demers de tip sociologic care neglijează greutatea reglementărilor juridice în viaţa administrativă

şi comportamentul funcţionarilor. Şi metodele sunt marcate de amprenta dreptului: legate de o metodă

deductivă, care porneşte de la regulă pentru a examina apoi condiţiile de aplicare, ele privesc cu

reticenţă cercetările empirice. Efortul eventual făcut pentru a aborda problemele de o manieră mai

concretă nu se acompaniază deci cu o ruptură cu modelele de raţionament şi conceptele de drept

administrativ.

Concepţia managerială se situează de-a lungul preocupărilor tradiţionale a ştiinţei organizaţiilor

percepută ca ştiinţă a gestiunii eficace şi îşi fixează o finalitate esenţial utilitară. Ambiţia sa este de a

defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizaţiilor să atingă obiectivele pe

care şi le-au propus în condiţii de eficienţă. El se distinge însă de simplele practici empirice şi de

primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor printr-o formalizare mai accentuată: dimensiunea teoretică

şi conceptuală este esenţială în management; ea reuneşte “un ansamblu de practici… unde se combină

pragmatismul şi cunoaşterea ştiinţifică” (Nioche, 1982).

33

Pentru management conduita tuturor organizaţiilor economice, sociale sau politice implică patru

tipuri de operaţiuni:

- planificarea;

- organizarea;

- activarea (mobilizarea resurselor);

- controlul.

La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o tendinţă accentuată de depăşire a

cadrelor “gestiunii operaţionale”, fondată pe o logică a optimizării de-a lungul activităţii cotidiene,

pentru a se implica în ambiţia de a atinge un “management strategic”, ce integrează într-o strategie

globală un ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul economic, posibilităţile şi resursele

întreprinderii, obligaţiile şi presiunile sociale, interne şi externe. Această gestiune se finalizează printr-

un ansamblu de decizii strategice care sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar firma privată

nu este singurul model managerial posibil; tot mai mult sectorul non-profit este citat ca un exemplu de

management de succes. Această viziune va deveni tot mai complexă prin asimilarea “contextelor

organizaţionale”: managementul nu este de fapt decât un ansamblu de reguli foarte generale care sunt

susceptibile a urma variante diferite, în funcţie de organizaţia în cauză.

O sinteză interesantă a caracteristicilor raţionalităţii juridice/manageriale în cadrul sectorului

public a fost furnizată de Chevallier şi Loschak (1982):

5. RAŢIONALITATE JURIDICĂ ŞI RAŢIONALITATE MANAGERIALĂ ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Rationalitate juridica Rationalitate manageriala

Legitimitate Fondată pe regularitatea procedurilor aplicate

Eficacitatea acţiunilor întreprinse

Întiietate Mijloacele Scopurile Priorităţi Stabilitatea structurilor formale

ale organizaţiei Adaptarea la schimbări, la inovaţie

Mod de raţionare Analitic, linear, deductiv (logica juridică)

Sintetic, sistematic (logica eficacităţii acţiunii)

Conceperea organizaţiei Fermă, funcţionând după o logică proprie

Deschisă înspre mediul propriu şi adaptarea constanta

Autoritate Cuplul ierarhie-supunere Ordine unilaterale emise de sus în jos

Delegare pe scară largă Stimulare şi Negociere

Control Bazat pe respectul faţă de reguli Faza ultimă a unui proces linear

Bazat pe rezultatele obţinute Mijloc al unui feed back ce permite ajustarea acţiunii la scopuri

Dupa Chevallier şi Loschak în La Revue Francaise d’ Administration Publique, nr. 24, Oct.- Dec, 1982

34

Dacă organizaţiile sunt construite din perspectiva unor scopuri distincte (producţie de bunuri,

furnizare de servicii, etc) managementul se referă la dezvoltarea şi atingerea acestor scopuri.

Managementul reprezintă deci un proces, avînd ca punct de plecare alegeri strategice referitoare la

scopuri prioritare şi modalităţi de atingere a acestora. Acest proces de luare a deciziilor strategice

defineşte modul în care un număr de obiective specifice trebuie vizate şi condiţiile în care aceste

obiective pot fi atinse. Acţiunea managerială este plasată întotdeauna într-un context pe care trebuie să

îl ia în considerare şi faţă de care trebuie să reacţioneze (Ranson, Steward, 1994).

Scopurile manageriale. Nici un tip de dezbatere referitoare la management nu poate fi iniţiată

fără analiza scopurilor ce constituie raţiunea sa de a exista; evaluarea eficienţei şi performanţei

organizaţionale este imposibilă în lipsa înţelegerii scopurilor; din punctul de vedere al definirii

scopurilor termeni specifici (transparenţă faţă de public, responsabilitate a instituţiei publice faţă de

cetăţean, etc) pot reprezenta valori esenţiale ale organizaţiei sau doar elemente minore, lipsite de

relevanţă.

Calitatea definitorie a managementului se referă la alegerile strategice – elaborarea scopurilor

şi clarificarea mijloacelor prin care pot fi atinse. Alegerile strategice determină schimbări majore de

direcţie ale organizaţiei şi furnizează direcţii într-un mediu incert şi fluctuant.

Obiectivele manageriale; determinarea alegerilor strategice este relaţionată la un număr de

obiective manageriale:

a) Planificarea politicilor. Deciziile strategice se bazează pe analiza problemelor cu

care se confruntă organizaţia şi pe identificarea posibilelor alternative de acţiune în

contextul resurselor existente. Acest proces necesită sisteme de informaţie şi

capacităţi de analiză a politicilor publice.

b) Motivarea personalului, comunicare şi dezvoltare. Atingerea scopurilor

organizaţionale este direct legată de abilităţile şi angajarea peronalului; acest lucru

necesită acţiuni manageriale ce duc la conştientizarea şi înţelegerea scopurilor şi

deciziilor de către resursa umană, înţeleg importanţa acesteia şi dezvoltă potenţialul

avut la dispoziţie.

c) Dezvoltarea organizaţională. Alegerile strategice presupun o capacitate de

dezvoltare a unor structuri capabile să atingă obiectivele şi scopurile organizaţiei;

35

definirea responsabilităţilor, organizării muncii, modelelor de funcţionare, rolurilor

şi funcţiilor, nivelelor de decizie, difuziunii autorităţii, etc reprezintă caracteristici ce

vor influenţa direct capacitatea strategică a organizaţiei.

d) Relaţiile cu publicul. Orice organizaţie dezvoltă o legătură esenţială cu publicul

căruia îi furnizează bunuri; modul de raportare la cetăţean şi reflexia acestuia la

nivel managerial reprezintă un element esenţial al procesului managerial

e) Evaluarea. Alegerile şi acţiunile viitoare depind de capacitatea managementului de a

monitoriza şi evalua calitatea acţiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise,

nivelul de atingere al standardelor, satisfacţia cetăţeanului faţă de

serviciile/produsele oferite, etc).

Condiţiile de desfăşurare a acţiunii manageriale pot fi interne sau externe organizaţiei; în

interior, calitatea procesului managerial depinde de nivelul de coeziune între sistemele interne -

planificare, politici de personal, dezvoltare organizaţională - şi obiectivele ce trebuie realizate. Există

de asemenea un număr de condiţii externe ce pot afecta semnificativ acţiunile organizaţiilor publice.

Din acest punct de vedere este interesantă definirea pe care Allison (1980) o dă funcţiilor

managementului, definire care ne poate oferi o perspectivă asupra posibilelor domenii de intervenţie a

managementului în cadrul sectorului public.

Funcţiile managementului general

Strategie

1. Stabilirea priorităţilor şi obiectivelor pentru organizaţie;

2. Producerea planurilor operaţionale pentru realizarea acestor obiective.

Managementul Componentelor Interne

3. Organizare: stabilirea structurilor (unităţi şi poziţii cu autorităţi şi responsabilităţi desemnate) şi

procedurilor (pentru coordonarea activiţăţii şi iniţierea acţiunilor);

4. Conducerea personalului şi sistemului de management al personalului: capacitatea organizaţiei este

direct afectată de calităţile şi cunoştinţele membrilor săi; sistemul de management al personalului

recrutează, selecţionează, socializează, pregăteşte, recompensează, sancţionează capitalul uman,

capital ce reprezintă capacitatea organizaţiei de a acţiona pentru atingerea scopurilor sale;

36

5. Controlul performanţelor. Diferite sisteme manageriale de informaţie - incluzând bugete, rapoarte,

sisteme statistice, evaluare de performanţe, asistă managementul în luarea deciziilor şi măsurarea

progreselor în efortul de realizare a obiectivelor.

Managementul Componentelor Externe

6. Cooperarea cu unităţile “externe” ale organizaţiei, care sunt subiect al aceleiaşi autorităţi comune:

cei mai mulţi manageri trebuie să lucreze şi să coopereze cu manageri ai altor unităţi din cadrul

marilor organizaţii (fie că ei sunt situaţi la un nivel superior, inferior sau “lateral”) pentru a realiza

propriile obiective;

7. Cooperarea cu organizaţii independente: instituţii din alte branşe guvernamentale, grupuri de

interes, firme private ce pot afecta în mod semnificativ capacităţile organizaţiei de a–şi atinge

obiectivele;

8. Cooperarea cu presa şi publicul, a căror aprobare şi bunăvoinţă este importantă.

În prelungirea acestei definiri managementul public poate fi construit la următoarele nivele

distincte:

- Managementul politicilor: Identificarea nevoilor, analiza opţiunilor, selectarea programelor,

alocarea resurselor;

- Managementul resurselor: Stabilirea sistemelor de suport precum realizarea bugetelor,

managementul financiar, asigurarea aprovizionării şi managementul personalului;

- Managementul programelor: Implementarea politicilor sau operaţiilor curente ale instituţiilor

publice de-a lungul unor linii funcţionale (educaţie, respectarea legii, etc).

Dimensiunile multiple ale procesului managerial ne conduc înspre perceperea managementului

ca sistem; părţile sunt interdependente iar coerenţa întregului este definită de scopurile originare. Nu

există principii universale care să poată fi aplicate indiferent de situaţie; abordările manageriale trebuie

să reflecte condiţiile şi scopurile organizaţionale iar managementul trebuie înţeles în contextul său,

context ce permite înţelegerea naturii acestuia şi stabilirea criteriilor de evaluare. Sistemele

manageriale au cunoscut, de-a lungul timpului, diferenţe majore în ceea ce priveşte definirea

scopurilor; un model teoretic capabil să încerce o explicaţie a acestor variaţiiale sistemelor manageriale

se referă la teoria acţiunii” (Rhodes, 1988, Pettigrew, 1973); aceasta încearcă să explice diferenţele

manageriale prin relaţionarea scopurilor ce definesc sistemul cu valorile şi interesele grupurilor ce

controlează organizaţia. Diferitele grupuri vor dori ca deciziile, politicile şi planurile să reflecte valorile

37

şi obiectivele lor particulare (putînd intra în conflict cu alte grupuri interesate). Elementele cheie în

acest model sunt:

a) Actorii. Acest concept implică în mod tipic grupuri definite: administratori

publici, reprezentanţi aleşi, patroni, comunităţi, etc. ce interacţionează şi

influenţează în ultimă instanţă;

b) Motivare şi scopuri. Fiecare grup va contribui cu motivaţii şi perspective

specifice şi va încerca să subsumeze deciziile majore intereselor şi valorilor

proprii. Valorile pot fi definite ca acele preferinţe şi finalităţi care constituie

motivarea actorilor (dreptul la alegeri individuale, oportunităţi egale, etc).

Interesele reprezintă tendinţa actorilor de menţinere şi dezvoltare a

participării lor în distribuirea unor resurse limitate ce pot include finanţe,

autoritate, expertiză, informaţie, acces, etc (Rhodes, 1981);

c) Schimburi şi tranzacţii. Diferitele grupuri interacţionează în efortul de

realizare a valorilor şi scopurilor asumate; tranzacţiile reprezintă o modalitate

de acumulare de influenţă şi atingere a obiectivelor;

d) Conflict şi putere. Interesele şi scopurile divergente pot atrage grupurile în

conflicte ce pot fi dominate de cele ce deţin mai multe resurse şi, ca atare,

pot exercita o influenţă hotărîtoare asupra procesului de luare a deciziei.

Condiţiile necesare pentru acumularea de putere se referă la (Archer, 1979,

Blau, 1964): deţinerea de resurse strategice dorite de ceilalţi competitori;

asigurarea faptului că ele sunt limitate şi nu sunt valabile în alt punct

accesibil; formarea alianţelor şi organizarea; promovarea intereselor

sectoriale şi indiferenţa faţă de resursele deţinute de alţii;

e) Contexte fluctuante. Tratarea exclusivă a problemelor ce ţin de structura şi

construcţia organizaţiei poate defini o perspectivă managerială simplistă;

mediul organizaţiei exercită o influenţă majoră în ceea ce priveşte definirea

sistemului managerial.

Acest tip de teorie are avantajul de a furniza o explicaţie a structurării sistemelor manageriale în

contextul proceselor politice de luare a deciziilor (identificarea combatanţilor, sistemelor de valori,

38

fundamentelor puterii şi înţelegerea modului în care grupurile dominante răpund presiunilor mediului),

prin concentrarea atenţiei asupra instituţiilor ce stau în spatele formării/destrămării acestor sisteme

manageriale. În mod evident acest tip de abordare trebuie dezvoltată pentru a fi capabilă să înţeleagă

structuri sociale ce sunt capabile să definească construcţii manageriale particulare; orice teorie a

managementului public trebuie legată de analiza ordinii sociale şi politice care legitimează formele de

management şi le furnizează scopuri şi finalităţi.

Apariţia şi dezvoltarea noţiunii de management public corespunde unei evoluţii progresive a

metodelor de gestionare a sectorului public. Condiţiile în care structurile administraţiei publice şi

responsabilii administrativi şi-au exercitat funcţiile în mod tradiţional pot fi prezentate de o manieră

sintetică (Auby, 1996):

- o puternică supunere faţă de drept; dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul

secolului XX, încadrând strict acţiunea publică. Această situaţie corespunde, din punct de

vedere istoric, unei exigenţe de a asigura faptul că deciziile responsabililor publici sunt

conforme cu ceea ce doresc cei care i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic);

- o puternică centralizare a puterilor şi responsabilităţilor în interiorul aparatului

administrativ (acest lucru a fost accentuat de o manieră semnificativă de evoluţiile istorice

din România după cel de al doilea război mondial);

- un personal recrutat şi coordonat pe baza unui sistem de tip carieră, în cadrul căruia

funcţionarul public îşi exercită întreaga carieră şi în care avansarea se face, în mod esenţial,

odată cu vârsta. Specificitatea serviciului public corespunde unei concepţii tradiţionale

conform căreia acesta are caracteristici diferite faţă de alte servicii; datorită acestui lucru

funcţionarii publici sunt recrutaţi de o manieră specifică, remuneraţi pe o bază particulară şi

protejaţi de apartenenţa lor la funcţia publică;

- o diluare a responsabilităţilor manageriale prin aplicarea unui principiu fundamental al

contabilităţii publice şi anume separarea ordonatorului şi a contabilului. Regularitatea

primează în faţa eficienţei. Este mai puţin important ca banii publici să fie folosiţi de o

manieră optimă decât ca aceştia să fie utilizaţi în conformitate cu regulile prevăzute de

textele oficiale;

- o absenţă aproape totală a conceptului de rentabilitate ce se resimte în mod egal şi în cazul

remunerării funcţionarilor; conform teoriei clasice a funcţiei publice aceştia sunt plătiţi în

funcţie de responsabilităţile lor sociale şi nu în funcţie de “producţia” lor sau de

productivitate.

Serviciul public a fost multă vreme costruit pe baza unei logici de tip birocratic ce presupune:

39

• o distincţie clară între cei ce concep/decid şi cei ce execută o decizie;

• o lipsă de iniţiativă din partea executantului şi un respect strict al procedurilor;

• o separare extrem de puternică atât pe verticală (între nivele ierarhice) cât şi pe orizontală (între

birouri şi servicii).

Acest tip de organizare s-a dovedit a fi foarte performant în momentul în care a fost conceput,

atât pentru firmele private cât şi pentru administraţia publică, răspunzând foarte bine situaţiei existente

(necesitatea asigurării unor servicii de masă standardizate în contextul existenţei unei populaţii

majoritare cu un nivel de educaţie mai scăzut). Principiile care au furnizat în mod tradiţional

specificitatea serviciului public trebuie văzute în contextul lor. Doar cu câteva decenii în urmă

instituţiile publice erau mai reduse ca volum decât astăzi. Intervenţia statului şi a autorităţilor sale în

evoluţiile economice era mai puţin sofisticată. În aceste condiţii acţiunea administrativă s-a axat pe

exercitarea funcţiilor de autoritate.

Introducerea progresivă a noţiunii de management în interiorul instituţiilor publice este legată

de câteva evoluţii de fond:

- dezvoltarea intervenţiilor publice, ce a condus administraţia să fie interesată de domenii

diferite de cele ce constituiau responsabilitatea sa în trecut, şi deci să fie confruntată cu noi

exigenţe;

- criticile aduse metodelor tradiţionale de gestionare a sectorului public, aflate într-o

“întârziere” semnificativă faţă de evoluţia tehnicilor manageriale;

- evoluţii sociologice care au dus la o anumită diluare a noţiunilor de bun public/serviciu

public;

- presiuni economice şi bugetare, legate de fenomenul de rarefiere a alocaţiilor bugetare;

- presiuni tehnologice, legate în principal de intrdoducerea unor programe şi filiere moderne

(vezi impactul informatizării, spre exemplu);

- presiuni legate, în perspectiva integrării europene, de necesitatea compatibilizării

structurilor administrative;

- presiuni venite din partea utilizatorilor de servicii publice, mult mai dispuşi să compare

condiţiile de intervenţie publică cu cele ale sectorului privat; nevoile şi aşteptările

“clienţilor” administraţiei publice de astăzi sunt însă profund diferite şi bazate pe o

inversare a rolurilor: aşteptările nu mai vin din partea administraţiei, care în trecut se

concentra pe respectarea regulilor de către “administraţi”, ci din partea “consumatorilor -

cetăţeni”, care au pretenţii crescute faţă de serviciile publice şi faţă de modul în care sunt

trataţi de acestea. Elementele principale ce stau la baza acestor noi nevoi/aşteptări se referă

40

la aspecte precum răspunsuri personalizate din partea administraţiei, simplitatea

demersurilor şi procedurilor administrative sau rapiditatea în rezolvarea problemelor.

În mod evident aceste principii sunt prea puţin compatibile cu organizarea şi funcţionarea

birocratică de tip clasic. În mod egal putem considera că cetăţenii au dreptul de a apela la un serviciu

public inteligent, ce utilizează tehnici manageriale şi informaţionale inexistente în trecut. De aici

necesitatea existenţei unui serviciu public performant, (ce este capabil să îşi asume trecerea obligatorie

dinspre o logică a mijloacelor considerate a fi date şi inepuizabile, înspre o logică a rezultatelor)

capabil să răspundă în mod corespunzător cerinţelor societăţii.

Toate aceste evoluţii s-au tradus prin apariţia unor noi exigenţe (Auby, 1996):

- căutarea eficacităţii, înţeleasă în termeni de calitate a serviciilor, eficienţă socială şi

eficacitate economică;

- recunoaşterea responsabilităţilor individuale în exercitarea misiunilor publice;

- descentralizarea responsabilităţilor;

- introducerea şi dezvoltarea unei programări plurianuale a activităţilor;

- apariţia procedurilor contractuale;

- introducerea tehnicilor moderne de management (cum ar fi managementul participativ,

managementul crizelor sau marketingul public).

Gradul de specificitate al managementului public este discutabil; pentru unii autori diferenţele

faţă de managementul firmelor private sunt nesemnificative iar încercările de construcţie a unui

domeniu distinct sunt lipsite de sens; pentru alţii însă diferenţele sunt majore, iar obligaţia

managerilor publici se referă la evitarea aplicării mecanice a practicilor sectorului privat. Definirea

managementului public nu poate fi privită ca un efort facil, datorită diferitelor modalităţi de

percepere a acestui domeniu precum şi diferenţelor amintite între sectorul public şi cel privat. Ca o

premisă de ordin general putem percepe managementul public ca un demers de gestionare şi

organizare necesar organizaţiilor în cadrul cărora modelul tradiţional de construire a legitimităţii a

devenit inoperant (Laufer, Burlaud, 1980).

Chestionar de autoevaluare:

- Care sunt principalele diferente intre organizatiile publice si organizatiile private?

- Cum influenteaza mediul organizatiile publice?

- Care sunt caracteristicile organizatiilor publice?

41

Unitatea II. MANAGEMENT STRATEGIC ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Obiective:

Definirea termenilor strategici

Stimularea reflexiei studentilor referitoare la constructia unor planuri strategice in sectorul public

Notiuni cheie: demers strategic, planificare strategica, operational, tactic

1. Abordarea strategica in domeniul managerial

În mod tradiţional administraţia publică a fost prea puţin preocupată de aspectele strategice ale

activităţii sale; tratarea cetăţeanului ca subiect al administrării s-a încadrat într-o viziune mai largă ce

percepea rolul serviciului public ca o aplicare mecanică a ordinelor politicienilor ce erau singurii

abilităţi să dezvolte politici şi strategii. Îndeplinirea sarcinilor administrative era posibilă fără a deţine o

perspectivă pe termen lung iar acest lucru a constituit una din principalele critici aduse modelului

tradiţional al administraţiei publice. În cadrul noii filosofii manageriale obţinerea rezultatelor se

plasează în centrul atenţiei instituţiilor publice iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen

lung este inevitabilă. Dimensiunea strategică analizează organizaţia în mediul său, specifică obiective şi

scopuri distincte, pregăteşte organizaţia să înfrunte un viitor nesigur (Nutt şi Backoff, 1992). Instituţiile

administrative şi funcţionarii sunt chemaţi să îşi asume formularea de strategii, obiective şi priorităţi ca

parte integrantă a activităţii manageriale. Managementul strategic priveşte funcţionarii publici situaţi în

posturi de răspundere, funcţionari ce nu trebuie doar să îndeplinească mecanic munca de zi cu zi ci să

se raporteze la obiectivele generale ale organizaţiei. El este însă, în principal, direct legat de

funcţionarii publici aflaţi la nivele superioare, acolo unde se elaborează deciziile de ordin strategic.

Putem considera că managementul strategic desemnează acea componentă a activităţii unui manager

public care constă în a lărgi orizontul imediat pentru a “gândi în perspectivă” acţiunea entităţii pe care

o conduce. El conţine două aspecte majore:

• definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii şi principiilor de funcţionare a acestei entităţi;

• măsurarea impactului, în spaţiu şi timp, a unei măsuri importante ce este luată.

Un punct de plecare foarte bun în înţelegerea demersului strategic este oferit de definiţia dată de

Chandler (1989): Strategia este determinarea scopurilor şi obiectivelor organizaţiei pe termen lung,

adoptarea politicilor determinate şi alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri. Această

definiţie indică, practic, problemele majore la care trebuie să răspundă procesul strategic:

- încotro se doreşte să se avanseze?

- prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaţiei?

42

- ce politici particulare vor implica aceste scopuri?

- ce mijloace umane şi financiare vor trebui angajate?

Abordarea strategică în domeniul managerial îşi are originea în domeniul strategiei militare

(utilizarea resurselor unei forţe armate pentru atingerea scopurilor -victorii militare - prin construirea

planurilor şi obiectivelor şi punerea lor în practică) şi încearcă să contracareze imaginea unui proces

decizional haotic la nivel organizaţional. Managementul strategic este atractiv datorită accentului pe

care îl pune pe stabilirea scopurilor, pe identificarea atuurilor şi slăbiciunilor, pe importanţa

oportunităţilor şi ameninţărilor externe din perspectiva desfăşurării optime a forţelor pentru atingerea

obiectivelor stabilite.

Bryson (1995) a identificat nivele şi abordări diferite în cadrul conceptului general de strategie

managerială:

- sistemele de planificare strategică propun metode pentru formularea şi implementarea

deciziilor strategice şi pentru alocarea resurselor necesare fundamentării acestora la toate nivelele

organizaţiei. Analiza si planificarea strategică reprezintă un demers larg răspândit în cazul firmelor

private, vizând asistarea conducerii în realizarea misiunii sale de coordonare strategică a

organizaţiei. Strategia poate fi definită în acest context ca “o alegere de criterii de decizie numite

strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manieră determinantă şi pe termen lung activităţile

şi structurile organizatiei” (Tabatoni, 1975). Conceptul de planificare strategică apare ca fiind

indisociabil de noţiunile de marjă de manevră şi forţe concurenţiale. Existenţa unei marje de

manevră exploatabile de către manageri reprezintă o condiţie prealabilă a demersului strategic; nu

putem vorbi de o adevărată strategie în cazul unei organizaţii în care perimetrul de activitate este cu

totul limitat sau în care “produsele” sunt definite de lege. De asemenea se consideră, în general, că

o organizaţie trebuie să procedeze la punerea în practică a unor strategii pentru a obţine cât mai

multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezenţa forţelor concurenţiale ce riscă să îi pună în

discuţie supravieţuirea. Astfel definit demersul strategic poate părea, în cazul sectorului public, prea

puţin pertinent, având în vedere absenţa, teoretică, a marjelor de manevră strategică şi caracterul

ilegitim al concurenţei. Marja de manevră a organizaţiilor publice în materie de afectare a

resurselor este restrânsă semnificativ de dispoziţiile statutare; dacă o organizaţie publică

intenţionează să îşi diversifice activitatea există o posibilitate crescută a apariţiei unor aprecieri

negative din partea corpurilor de control sau inspecţie. Concurenţa poate viza, în cazul

organizaţiilor publice, două aspecte: concurenţa vis-à-vis de o altă organizaţie publică; concurenţa

vis-à-vis de o firmă privată.

43

- managementul participanţilor analizează modul în care participanţii cheie evaluează organizaţia şi

formulează strategii de tratare a tuturor participanţilor (participanţii includ indivizi sau grupuri care

prezintă un interes major pentru organizaţie - sindicate, clienţi, furnizori, etc).

- analiza competitivă analizează forţele majore prezente într-un sector industrial particular - forţa

cumpărătorilor şi furnizorilor, produsele substituibile, concurenţa - în ideea câştigării unui avantaj

semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenţierea faţă de concurenţă şi selectarea

segmentelor industriale în care există şanse mari de control. În cazul mediului industrial (M. Porter,

1995) există cinci pericole majore ce vizează firmele:

- rivalitatea între firmele existente;

- ameninţarea noilor veniţi;

- puterea de negociere a clienţilor;

- puterea de negociere a furnizorilor;

- ameninţarea produselor sau serviciilor substituibile;

- managementul problemelor strategice vizează identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea

organizaţiei de a-şi atinge obiectivele şi luarea deciziei referitoare la modalitatea în care un grup din

interiorul organizaţiei va răspunde acestor probleme;

- abordările bazate pe negocieri strategice tratează luarea deciziilor strategice ca un proces profund

politizat şi oferă modalităţi de abordare a acestor negocieri continue;

- incrementalismul logic accentuează natura incrementală a deciziilor strategice.

Diferite studii au vizat modalitatea în care organizaţiile publice îşi definesc şi implementează în

realitate obiectivele strategice, observând o influenţă semnificativă a elementelor distinctive ale

sectorului public asupra acestui domeniu. Wechleser şi Backoff (1986) au identificat patru tipuri de

strategii distincte promovate de instituţii publice:

- o strategie de dezvoltare în cazul instituţiilor publice ce deţin obiective şi surse independente de

finanţare; managerii au o relativă independenţă în structurarea capacităţilor, resurselor şi

performanţei organizaţiei;

- o strategie de transformare în cazul instituţiilor care, datorită presiunilor bugetare şi a celor venite

din partea grupurilor externe, îşi modifică modul de funcţionare de la simpla gestionare a instituţiei

publice la promovarea unui management performant subsumat clienţilor şi comunităţii;

- o strategie de protecţie în cazul instituţiilor care au de înfruntat un criticism puternic din partea

mass-media şi legislativului precum şi nevoi crescute din partea publicului şi posibile scăderi ale

alocaţiilor bugetare. Aceste instituţii vor întări controlul intern, vor încerca să reducă “profilul

public” al organizaţiei, să întărească relaţia cu legislativul şi să îşi protejeze nivelele de finanţare;

44

- o strategie politică în cazul instituţiilor care încearcă să ia decizii favorabile unui tip de participanţi,

în funcţie de modificarea configuraţiei grupurilor sau indivizilor ce pot influenţa în mod decisiv

organizaţia.

Tipologia oferită de Miles şi Snow (1978) sugerează mai multe tipuri de reacţie a actorilor

publici din punctul de vedere al deciziilor strategice: apărătorii apar în medii stabile şi încearcă să îşi

protejeze poziţia deţinută, accentuând eficienţa şi centralizarea; analiticii corespund unor contexte de

schimbare moderată şi vizează o poziţie similară celei anterioare, permiţând însă o dezvoltare

controlată a proceselor inovatoare; prospectorii sunt de găsit în medii de dinamism şi creştere - ei caută

oportunităţi şi îşi asumă riscuri, promovând un management descentralizat şi organic; reactivii pot fi

identificaţi în orice context, operând fără un scop clar, răspunzând condiţiilor existente. Toate aceste

elemente demonstrează existenţa unor variaţii semnificative în ceea ce priveşte abordările strategice ale

managerilor publici; din acest punct de vedere putem considera că există suficiente resurse pentru ca

managementul public să infirme imaginea existentă în ceea ce priveşte incapacitatea sa de definire şi

implementare a obiectivelor strategice.

Luarea deciziei strategice în domeniul public se plasează într-un context specific caracterizat

de:

- ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite faţă de firmele private);

- o “vulnerabilitate” mai mare faţă de participarea şi influenţa mass-media, politicienilor şi altor

agenţii, precum şi o atenţie crescută faţă de aceşti factori;

- constrângeri artificiale de timp datorită proceselor electorale periodice;

- coaliţii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau soluţii particulare.

Aplicarea managementului strategic în sectorul public poate crea probleme similare cu cele

întâlnite de aplicarea managementului în sectorul public în general; aplicabilitatea sa la organizaţii

publice reprezintă o problemă discutată de toate lucrările ce iau în considerare demersul strategic în

administraţie. Stabilirea unor obiective şi scopuri clare reprezintă un proces extrem de dificil în cazul

sectorului public iar în acest context construirea unor strategii poate părea un efort lipsit de orice

finalitate; totuşi, dezbaterea referitoare la imprecizia obiectivelor este mult mai complexă şi poate fi

extinsă şi la sectorul privat, în cazul căruia unii autori argumentează că obiectivul principal tradiţional

referitor la profit poate fi înlocuit din locul central pe care îl ocupă cu obiective de tipul

responsabilităţii faţă de acţionari, supravieţuirea pe termen lung, realizarea unui consens negociat între

participanţi, etc (Ansoff, 1988). Un alt pericol se referă la tratarea demersului strategic ca act

“simbolic” (Montanari, Daneke şi Bracker, 1989, p. 314) fără impact la nivel managerial; documentele

strategice elaborate vor deveni scop în sine şi nu doar o etapă a unui proces de dezvoltare a

45

organizaţiei. Relaţia politică-administraţie poate constitui un alt impediment pentru managementul

strategic în domeniul public; oricum, adaptarea unei forme (chiar primare) de planificare strategică

poate aduce îmbunătăţiri modelului politic tradiţional de luare a deciziei. Orizontul de timp pe care

organizaţia publică îl ia în considerare în aplicaţiile de tip strategic poate fi prea redus; contextul în

continuă evoluţie necesită flexibilitate însă nu anulează valabilitatea managementului strategic. Alte

probleme se pot referi la lipsa informaţiei sau a capacităţii de analiză şi interpretare a acesteia, la

dificultatea stabilirii de rezultate măsurabile pentru sectorul public sau la lipsa calificării necesare a

resursei umane (Hughes, 1998). Olsen şi Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de

rezerve la adresa aplicării managementului strategic la sectorul public:

- procesul formal de planificare strategică este prea rigid şi încet pentru a răspunde în mod adecvat

unui mediu în schimbare;

- procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raţional şi analitic decît este cu adevărat;

designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica socio-politică specifică

oricărei organizaţii;

- procesul formal de planificare acţionează împotriva creativităţii şi inovaţiei.

2. Demersul strategic

În mod evident toate aceste critici nu semnifică o inutilitate a aplicării planificării şi

managementului strategic în sectorul public. Demersul strategic trebuie înţeles la justa lui valoare, fără

a vedea în el un fel de remediu miracol dar şi fără a-i neglija importanţa: “orice proces de planificare

strategică este justificabil numai în cazul în care ajută factorii de decizie să gândeasă şi să acţioneze

strategic. Planificarea strategică nu este un scop în sine ci mai degrabă un set de concepte ce îi ajută pe

leaderi să ia decizii importante şi să iniţieze acţiuni importante” (Bryson, 1988,p.56).

Managementul strategic nu poate rămâne în afara influenţelor mediului; datorită faptului că

managerii publici vizează deseori obiective limitate (Ring şi Perry, 1985), ei au tendinţa de a promova

o abordare incrementală în procesul de luare a deciziilor, astfel că strategiile lor vor fi mai mult reactive

şi mai puţin bazate pe direcţii definite iniţial. Responsabilii organizaţiilor publice sunt chemaţi să

menţină o flexibilitate crescută în orientările asumate, să utilizeze strategii bazate pe influenţă mai

degrabă decât pe autoritate şi să minimizeze discontinuităţile inerente procesului managerial public.

Demersul strategic găseşte diferite căi de aplicare în cazul administraţiei publice; putem

identifica, la nivelul statului, existenţa unei planificări strategice; sub influenţa practicilor în vigoare în

marile grupuri industriale, planificarea la nivelul statului a asimilat o dimensiune strategică tot mai

accentuată. Fără îndoială, definirea unei strategii pentru ansamblul statului reprezintă o acţiune prea

ambiţioasă, dată fiind existenţa unei raţionalităţi politice specifice: “întreg actul politic este un

46

compromis. Când o lege este formulată în Parlament sau în altă parte, scopul acestui efort nu este de a

vota legea ideală, ci de a găsi poziţia politică ce va permite unei legi să treacă. Aceasta implică în mod

necesar un limbaj vag şi puţin precis, limbajul compromisului” (Viveret). Este deci clar că formularea

unei strategii globale, ce vizează optimizarea acţiunii statului este puţin posibilă. În schimb funcţia de

planificare poate să evolueze în direcţia susţinerii guvernanţilor în determinarea priorităţilor şi definirea

programelor.

Strategiile de cooperare s-au dezvoltat vizând partajarea între mai multe entităţi a unei investiţii

prea crescute pentru ca o singură organizaţie să şi le poată permite; aceste cooperări pot avea loc atât în

interiorul sectorului public cât şi între sectorul public şi cel privat (cazul echipamentelor medicale prea

scumpe pentru un singur spital, sau a unor facilităţi educaţionale/ de sănătate publică în cazul unor

comunităţi locale).

Demersul strategic local poate permite identificarea unor posibilităţi de dezvoltare a abordării

strategice în interiorul organizaţiilor locale. Observarea vieţii politice la nivelul autorităţilor locale

demonstrează existenţa unor câmpuri de concurenţă ce se pot manifesta sub diferite forme. Dinamica

strategică locală s-a transformat fundamental în societăţile democratice sub influenţa a trei factori

principali:

- accentuarea concurenţei între entităţile locale; problematica concurenţei se poate manifesta nu doar

între entităţile vecine ci si la nivel general/european sub influenţa deschiderii progresive a

frontierelor şi mondializării activităţilor economice. Domeniile de concurenţă privesc în principal:

implantările industriale, poziţionarea pe marile axe de comunicaţie şi obţinerea ajutorului statului;

- întărirea marjei de manevră la nivel local (inclusiv în ceea ce priveşte problemele financiare);

- transformarea profilului şi conţinutului meseriei funcţionarului public; apariţia unei noi generaţii de

funcţionari, cu un nivel de studii mai ridicat, axaţi pe privilegierea unei abordări tehnice în ceea ce

priveşte exercitarea puterii locale.

Toate aceste elemente pot permite comunităţilor locale să pună în aplicare o abordare de ordin

strategic a acţiunii proprii; strategiile liniare pot fi substituite de strategii mai ambiţioase şi voluntariste,

ce permit autorităţilor locale să influenţeze semnificativ mediul în care activează.

În literatura de specialitate s-a realizat o diferenţă între planificarea strategică şi managementul

strategic; planificarea strategică a pus pentru prima dată în discuţie doi termeni esenţiali: misiunea şi

analiza mediului (Hax şi Majluf, 1984). Misiunea include în cazul firmelor private o definiţie clară a

scopurilor, produselor, pieţelor şi aşteptărilor pe o perioadă de câţiva ani (Hughes, 1998). Analiza

mediului preupune o examinare detaliată a atuurilor, slăbiciunilor, ameninţărilor şi oportunităţilor

organizaţiei; deşi include şi elemente interne ale organizaţiei (capacităţi manageriale, caracteristici ale

47

resursei umane, structuri financiare, etc) avantajul major al acestei abordări se referă în principal la

realizarea unei analize obiective a mediului extern: structura şi tendinţele pieţei, schimbările

tehnologice, ameninţarea concurenţei şi orice alte puncte capabile să afecteze existenţa instituţiei în

cauză. Obiectivele reprezintă scopuri specifice derivate din definirea misiunilor şi din analiza mediului.

Construcţia unui plan strategic de afaceri pe termen mediu sau lung este fundamentată pe definirea

misiunilor, obiectivelor şi realizarea analizei mediului, în corelaţie cu măsurarea performanţelor şi

alocarea resurselor.

Managementul strategic poate fi considerat o formă mai nuanţată ce încorporează şi extinde

caracteristicile planificării strategice; diferenţa între cei doi termeni este că ”planificarea strategică este

concentrată pe luarea deciziilor strategice optime în timp ce managementul strategic este concentrat pe

producerea rezultatelor strategice: noi pieţe, noi produse, noi tehnologii” (Ansoff, 1988, p.235).

Managementul strategic vizează extinderea viziunii strategice la toate nivelele organizaţiei şi în toate

sistemele administrative; el “recunoaşte rolul central a indivizilor şi grupurilor precum şi influenţa

culturii organizaţionale” (Toft, 1989, p.6).

3. Planificarea strategica

Planificarea nu trebuie văzută ca fiind o activitate separată, izolată de organizaţie ci ca o

responsabilitate a managementului ce trebuie să realizeze integrarea activităţilor specifice acesteia cu

funcţia de control, cu structura organizaţională, cu sistemele de comunicaţie şi motivare (Hax şi Majluf,

1984). De asemenea organizaţia trebuie să acorde o atenţie deosebită culturii proprii; implementarea

strategiei şi chiar tipul de management sunt extrem de dependente de caracteristicile resursei umane şi

de cultura organizaţională existentă.

Planificarea strategică şi managementul strategic sunt termeni ce şi-au dovedit utilitatea în

domeniul privat însă preluarea lor în cazul domeniului public nu poate fi făcută automat; managerii

publici trebuie să trateze cu grijă abordările firmelor private care încorporează scopuri şi obiective

clare, profit, autoritate nelimitată în acţiune, dezvoltări confidenţiale de operaţiuni, responsabilitate

limitată, semnale din partea pieţei, etc şi care pot să prezinte o valabilitate limitată în sectorul public

(Nutt şi Backoff, 1992). O înţelegere limitată a managementului public poate conduce la erori de

percepţie referitoare la strategie şi rolul ei în sistemul administrativ; Bozeman şi Straussman (1990)

consideră că strategia în domeniul public implică tratarea relaţiei cu mediul precum şi misiunile şi

scopurile organizaţiei; abordarea strategică implică trei componente majore: definirea scopurilor şi

obiectivelor, dezvoltarea unui plan de acţiune ce compatibilizează organizaţia şi mediul său şi

construcţia metodelor efective de implementare. Strategia presupune stabilirea obiectivelor şi

48

priorităţilor organizaţionale (pe baza previziunilor privind mediul extern şi capacităţile organizaţiei) şi

desemnarea planurilor operaţionale prin intermediul cărora aceste obiective pot fi atinse.

Primele tentative strategice în domeniul public s-au referit mai degrabă la planificarea strategică,

definită ca “un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modelează natura şi direcţia

activităţilor guvernamentale, în cadrul prevederilor constituţionale” (Olsen şi Eadie, 1982). O analiză

detaliată a planificării strategice furnizează următoarele componente:

- misiuni şi scopuri generale formulate de managerii situaţi la nivele superioare şi furnizând cadrul în

care sunt dezvoltate strategiile;

- analiza mediului ce constă în identificarea şi analiza factorilor ce trebuie luaţi în considerare în

momentul formulării strategiilor organizaţionale;

- evaluarea structurii interne şi a resurselor, evaluare ce identifică punctele slabe/puternice ale

organizaţiei în ideea includerii unei varietăţi de factori în consideraţiile de ordin strategic;

- formularea, evaluarea şi selectarea strategiilor;

- implementarea şi controlul planurilor strategice.

Osborne şi Gaebler (1993) consideră că planificarea strategică reprezintă procesul de examinare

a situaţiei actuale şi traiectoriei viitoare a unei organizaţii sau comunităţi, stabilind scopuri, dezvoltând

o strategie de atingere a acestora şi măsurând rezultatele; acest efort presupune un număr de paşi

distincţi:

- analiza internă şi externă a situaţiei;

- diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizaţia;

- definirea misiunilor fundamentale ale organizaţiei;

- articularea scopurilor principale ale organizaţiei;

- dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organizaţional;

- dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii şi scopurilor;

- dezvoltarea unei programări în timp a strategiei;

- măsurarea şi evaluarea rezultatelor.

Această analiză se bazează pe modelul de planificare strategică în opt paşi definit de Bryson

(1995) şi care cuprinde:

- iniţierea şi agregarea unui proces de planificare strategică; procedurile oferite de către teoreticieni

(de la managementul problemelor strategice la analiza mediului şi analiza SWOT) presupun în

general o fază iniţială de planificare şi organizare ce implică existenţa unui “grup de management

strategic” (GMS) care conţine o echipă de 5-10 persoane în care sunt incluşi nu doar managerii de

la nivelele superioare ci şi cei plasaţi la nivelele operaţionale apropiate de activităţile “de teren”

49

(McCaffery, 1989); acest grup va asigura managementul procesului strategic, va decide cine trebuie

implicat în această activitate, cum se vor derula analizele strategice, care sunt aşteptările nivelului

managerial şi poate deveni principala sursă de idei referitoare la schimbare în organizaţie;

- analiza preliminară a istoriei şi situaţiei actuale ale organizaţiei în ideea construirii unei liste de

misiuni a acesteia. În cazul organizaţiilor publice acest lucru presupune examinarea atentă a

mandatelor oferite de către autorităţile externe prin intermediul legislaţiei şi reglementărilor (acest

lucru are o greutate deosebită în cazul sectorului public; în timp ce organizaţia privată poate să îşi

stabilească finalităţile în mod direct şi flexibil, organizaţia publică trebuie să ţină seama în

activitatea sa rutinieră de limitele specificate de legislaţie);

- clarificarea misiunilor şi valorilor organizaţiei (acest pas este mult mai dificil pentru sectorul public

decât ar părea; misiunile şi valorile tind să fie de multe ori - deliberat sau nu - plasate la un nivel de

ambiguitate crescut). Stabilirea listei de misiuni presupune analizarea de către GMS a mediului

organizaţiei şi a participanţilor precum şi dezvoltarea unei viziuni idealiste referitoare la modul în

care ar trebui să arate organizaţia în viitor. În ultimă instanţă listarea misiunilor semnifică

exprimarea scopului principal şi valorilor organizaţiei;

- analiza mediului extern (oportunităţi şi ameninţări); administraţia publică tradiţională a promovat

un model “insular” criticat, obsedat de funcţionarea internă a aparatului şi interesat prea puţin de

mediul extern; organizaţiile publice trăiesc într-un mediu complex ce prezintă ameninţări şi

oportunităţi, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune depăşirea analizei superficiale şi

realizarea unei imagini clare a locului instituţiei publice într-un peisaj complex. Organizaţiile

publice tind a fi mai mult reactive decât pro-active în relaţia cu mediul, iar acest lucru are

consecinţe majore în definirea procesului strategic;

- analiza mediului intern (atuuri şi puncte slabe); deficienţele majore existente în funcţionarea internă

pot aduce organizaţia într-o poziţie extrem de vulnerabilă într-un mediu extern bazat pe presiuni

majore în direcţia eficientizării şi responsabilizării domeniului public; organizaţia trebuie să aibă o

imagine clară a dimensiunilor sale financiare, operaţionale şi de resursă umană şi să încerce

dezvoltarea unei viziuni critice în analiza funcţionării propriilor structuri; chiar dacă acest lucru se

dovedeşte extrem de dificil în practică, lipsa capacităţilor de analiză internă poate conduce la

imposibilitatea de definire a unei perspective strategice; abordarea referitoare la atuuri, puncte

slabe, oportunităţi şi ameninţări este cunoscută ca analiză SWOT (Nutt şi Backoff, 1992);

- identificarea problemelor strategice cu care se confruntă organizaţia; problemele strategice se referă

la problemele capabile a influenţa capacitatea de funcţionare a organizaţiei pe termen lung; ele

50

trebuie identificate şi tratate separat faţă de problemele rutiniere ale organizaţiei şi formează baza

de construcţie a strategiilor organizaţiei;

- formularea strategiilor de rezolvare a acestor probleme;

- stabilirea unei viziuni organizaţionale efective pentru viitor; viziunea este mai vagă decât misiunea

organizaţiei (deşi diferenţele între aceşti doi termeni nu sunt foarte clare) şi se referă la o

perspectivă comună a viitorului organizaţiei (un exemplu în acest domeniu ar putea fi constituit de

formularea “cartei cetăţeanului” de către administraţiile publice).

Planificarea strategică necesită un efort general de culegere de informaţii, explorarea

alternativelor şi luarea în considerare a efectelor viitoare a deciziilor prezente. Din nefericire, foarte

des, planificarea strategică se face resimţită la nivelul adminstraţiei publice prin simpla elaborare de

documente oficiale ce nu consituie un mijloc de atingere a eficienţei manageriale ci mai degrabă un

artificiu birocratic.

Şi în cadrul sectorului public managementul strategic apare ca reprezentând o abordare mai

rafinată şi elaborată a planificării strategice; din acest punct de vedere principala caracteristică a

managementului strategic se referă la integrarea funcţiei de planificare în activităţile manageriale

generale. Ca şi în sectorul privat planificarea semnifică analiza mediului pentru identificarea

oportunităţilor şi ameninţărilor precum şi formularea planurilor de exploatare a rezultatelor analizei;

managementul strategic adaugă acestei combinaţii implementarea şi controlul strategic (Montanari,

Daneke şi Bracker, 1989). Bozeman şi Straussman (1990, p.29-30) au identificat patru aspecte

specifice ale managementului strategic: preocupări pe termen lung, integrarea scopurilor şi obiectivelor

într-o ierarhie coerentă, recunoaşterea faptului că planificarea strategică şi managementul strategic nu

se autoimplementează şi o perspectivă externă ce accentuează nu adaptarea la mediu ci anticiparea şi

integrarea modificărilor apărute aici; în domeniul public managementul strategic adaugă un ingredient

adiţional: perspectiva strategică trebuie să fie relaţionată cu autoritatea politică.

Managementul strategic include (Eadie, 1989) elemente de orientare a activităţii (orice

acţiune/document conţine procese de implementare, planuri de acţiune detaliate, programare în timp,

responsabilităţi şi costuri specifice), recunoaşterea importanţei designului organizaţional şi a factorului

uman (atingerea scopurilor strategice este direct relaţionată cu capacităţile organizaţiei, inclusiv cele

financiare şi de resursă umană).

Este important ca managementul strategic să fie perceput la cele trei nivele existente: strategic,

tactic şi operaţional (Bozeman şi Straussman, 1990). Strategia se referă la determinarea misiunilor şi

viziunii organizaţiei; spre exemplu o agenţie guvernamentală însărcinată cu promovarea cooperării

regionale trebuie să definească ce semnifică acest termen, care sunt obiectivele urmărite, ce

51

instrumente de realizare a obiectivelor există şi care este costul operaţiuniunilor ce trebuie derulate.

Nivelul tactic se referă la alegerea dintr-un pachet de alternative a unei modalităţi de atingere a unui

obiectiv şi reprezintă activitatea tipică în care managerii publici sunt implicaţi. Nivelul operaţional se

referă la activităţile cotidiene realizate de organizaţie în ideea atingerii obiectivelor. Problemele cele

mai semnificative apar la nivelul strategic, acolo unde sectorul public este mult mai vulnerabil la

influenţele şi presiunile venite din exterior decât sectorul privat. Asumarea riscurilor reprezintă de

asemenea o diferenţă semnificativă public/privat la nivelul deciziilor tactice; chiar în cazul în care

managerii publici iau decizii dezastruoase, pericolul de dispariţie al organizaţiei este minim; oricum,

din acest punct de vedere există o presiune semnificativă pentru responsabilizarea prin lege a

funcţionarilor publici în cazul comiterii unor fapte considerate a fi în afara cadrului legal.

O atenţie crescută pentru construcţia planului strategic şi pentru segmentul de implementare

reprezintă caracteristici distinctive ale managementului strategic; Nutt şi Backoff (1992) au analizat

şase puncte distincte în alcătuirea unui plan strategic:

• trasarea contextului istoric al organizaţiei în termeni de tendinţe în cadrul mediului propriu,

de direcţie generală şi de idei normative (GMS trebuie să ia întotdeauna în considerare, în

formularea strategiilor, istoria şi cultura organizaţiei);

• analizarea situaţiei imediate în termeni de atuuri şi slăbiciuni prezente/oportunităţi şi

ameninţări viitoare; luarea în considerare a resurselor organizaţiei reprezintă un demers

important şi necesar pentru orice încercare de construire a unui viitor organizaţional;

• dezvoltarea unei agende de probleme strategice ce necesită atenţia nivelului managerial;

GMS trebuie să identifice problemele care sunt relevante pentru organizaţie în mediul

curent/de perspectivă şi să realizeze conexiuni între ele;

• dezvoltarea strategiilor; GMS trebuie să dezvolte strategii alternative ca răspuns la

problemele cheie identificate (strategiile fiind relaţionate cu resursele deţinute);

• analiza opţiunilor strategice în termeni de fezabilitate; unele opţiuni pot fi nerealiste din

punctul de vedere al legislaţiei existente, resurselor financiare, obţinerii sprijinului politic,

etc; analiza realistă a resurselor şi participanţilor implicaţi reprezintă un pas necesar şi

inevitabil în cadrul managementului strategic;

• implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor şi tratarea relaţiei cu

participanţii interesaţi; problemele apărute în cadrul procesului de implementare a planurilor

şi deciziilor strategice sunt nu doar foarte importante ci şi inevitabile pentru organizaţie;

cele mai bune strategii nu semnifică nimic în afara unui proces coerent de operaţionalizare.

Importanţa resursei umane tinde a fi şi la acest nivel hotărâtoare; rezistenţa faţă de

52

schimbare, mentalităţile şi reţelele organizaţiei pot modifica esenţial demersul strategic:

oamenii sunt mai importanţi, în procesul de planificare strategică, decât mecanismele de

planificare; o atenţie considerabilă se acordă resursei umane ca şi element cheie al

managementului strategic. Recunoaşterea beneficiilor efortului colectiv atât în formularea

cât şi în implementarea strategiilor face din construirea echipelor manageriale un element

crucial pentru succesul proceselor strategice (Eadie, 1989, p.171). Simpla impunere a unor

planuri şi strategii de către o entitate separată specializată nu este privită întotdeauna cu ochi

buni datorită pericolului ca ceilalţi membri ai organizaţiei să nu se recunoască în obiectivele

desemnate şi ca atare să nu se implice. În mod evident această schimbare se poate dovedi

mult mai dificilă în cazul organizaţiilor publice ce sunt mai puţin flexibile, dinamice şi

orientate spre schimbare.

Adoptarea managementului strategic în cadrul sectorului public semnifică mult mai mult decât

simpla producere de documente ce listează o serie de obiective, misiuni sau scopuri strategice; ea

presupune un efort raţional de integrare a perspectivei strategice la toate nivelele manageriale în

vederea unei funcţionări coerente. Deşi stagiul iniţial de planificare strategică pare a fi mult mai des

întîlnit în sectorul public, adoptarea managementului strategic ca parte integrantă a conducerii

organizaţiilor publice este necesară din punctul de vedere al rezultatelor aşteptate.

Chiar dacă abordările strategice vor prezenta caracteristici specifice fiecărei administraţii, în

special la nivel de implementare, putem încerca identificarea câtorva elemente tipice unui demers

strategic (Bozeman şi Straussman, 1990):

Definirea spaţiului managerial de acţiune; conceptele de politică, program, etc sunt vagi şi

presupun accepţiuni diferite în domeniile folosite; managementul strategic necesită o definire cât mai

precisă a politicii publice în cauză, deşi rareori managerii publici sunt implicaţi în procesul de stabilire

a orientărilor generale.

Definirea preocupărilor strategice; odată ce ambiguitatea obiectivelor este plasată la un nivel

crescut în sectorul public iar influenţele externe sunt puternice, una din sarcinile cele mai importante

ale managementului se referă la determinarea a ceea ce este de făcut şi de către cine. Agenda

administrativă poate fi definită de un set larg de actori: de la grupuri de interes la partide politice, de la

mass media la cetăţeni; de multe ori managerul public poate fi pus în situaţia frustrantă de a i se

încredinţa spre aplicare obiective aflate evident în afara calculelor şi aşteptărilor raţionale.

Monitorizarea “istoriei problemelor”; această metodă se referă la observarea şi analiza

evoluţiei unei probleme actuale în timp; analizarea evoluţiilor anterioare, a istoriei organizaţiei poate

53

furniza modele de funcţionare, face legături între evenimente disparate la o primă vedere, testa reţele

cauzale ce pot explica anumite evoluţii şi oferi teorii ce stau la baza înţelegerii viitorului (Einhorh şi

Hogarth, 1987). Poate cel mai bun exemplu din acest punct de vedere se referă la evoluţia reformei

administrative; este surprinzător cît de puţine reforme iniţiate au luat în considerare lecţiile şi

experienţele trecutului.

Alegerea alternativelor de implementare; foarte rar decizia politică în direcţia adoptării unor

programe este foarte exact exprimată; rolul managerului public este de a pune în aplicare concepte

abstracte; în alegerea unei alternative particulare de implementare pot fi implicate criterii diverse:

factori de cost, constrâgeri legislative, deţinerea/lipsa resurselor necesare (în special resursa umană),

estimările de timp legate de realizarea unui program, etc.

“Redundanţa” în cazul procesului strategic; în mod tradiţional toate mişcările de reformă s-au

orientat pe ideea “eficientizării” administraţiei publice; din acest punct de vedere existenţa mai multor

instituţii ce furnizează aceleaşi servicii este percepută extrem de negativ. Totuşi, în anumite cazuri

(Bendor, 1985), realizarea unei concurenţe la nivelul organizaţiilor poate îmbunătăţi performanţa

administrativă (prin contractarea, spre exemplu, unor servicii în exteriorul instituţiei publice).

Dezvoltarea procesului de implementare; managementul strategic trebuie să dea dovadă de

flexibilitate, pentru că nu întotdeauna evoluţia planurilor stabilite se realizează conform aşteptărilor

iniţiale; reconsiderarea strategiilor poate constitui o alternativă necesară şi eficientă în anumite situaţii.

Implementarea nu este statică:

- Schimbările în administraţie presupun schimbări la nivelul orientărilor teoretice ce stau la baza

programelor sau politicilor;

- Schimbările pot aduce modificări la nivelul priorităţilor organizaţiei;

- Nivelele manageriale suferă schimbări semnificative în sectorul public, ceea ce poate afecta nivelul

de implementare;

- Resursele bugetare înregistrează variaţii majore;

- Problema în cauză se rezolvă sau dispare de pe agenda administrativă.

Principala sursă de adaptare a agenţiei în materie de implementare se referă la interacţiunea

între forţele interne ale organizaţiei şi mediul extern; abordarea proceselor de implementare nu poate fi

statică datorită fluctuaţiei continue a factorilor de influenţă interni şi externi.

Administraţia publică din societăţile contemporane nu poate refuza să ia în considerare impactul

pe care un mediu turbulent, în continuă schimbare îl poate avea asupra ei; identificarea misiunilor,

scopurilor şi obiectivelor organizaţionale reprezintă nu doar o strategie managerială ci şi o modalitate

de supravieţuire. Chiar dacă managementul strategic va suferi presiuni importante în cazul aplicării în

54

domeniul public potenţialul său de schimbare a modelului administrativ tradiţional, rigid rămâne

extrem de ridicat; chiar dacă aplicarea sa nu va asigura în mod automat succesul, va aduce cu siguranţă

o notă de raţionalitate într-o administraţie publică deseori prea puţin interesată de obiective plasate

dincolo de simpla ei existenţă şi perpetuare.

Dezvoltarea unei perspective strategice coerente în cadrul organizaţiilor publice nu poate fi

gîndită în lipsa unei preocupări serioase în ceea ce priveşte două domenii esenţiale pentru reforma

administrativă: cultura organizaţională şi măsurarea performanţelor. Ambele concepte tind deseori a fi

neglijate de către reformatori, deşi în lipsa unui efort de definire şi înţelegere a acestora, elemente cheie

precum stabilirea obiectivelor organizaţiei, construcţia strategiilor, implementarea politicilor, etc nu pot

fi realizate.

Chestionar de autoevaluare:

- care sunt principalii pasi ce trebuie respectati in construirea unui plan strategic?

- Realizati o analiză a unei institutii publice pe baza modelului de planificare strategică în opt paşi

definit de Bryson.

55

Unitatea III. CULTURĂ ORGANIZAŢIONALĂ ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Obiective: Rolul culturii organizationale in construirea unui sistem managerial Stimularea reflexiei studentilor referitoare la diferitele nivele si dimensiuni ale culturii organizationale Noţiuni cheie: simboluri, valori, postulate fundamentale, motivare, resursa umana

Managementul organizaţiei publice trebuie înţeles dintr-o perspectivă largă ce însumează aspecte

situate dincolo de simpla aplicare a funcţiilor “clasice”; succesul managerial este direct legat de

cunoaşterea, înţelegerea şi specularea unui element esenţial: cultura organizaţională. Această

perspectivă este capabilă să ofere o viziune profundă asupra realităţilor din interiorul structurilor

administrative, realităţi influenţate de norme, mituri, simboluri, valori, acţiuni simbolice, etc. Aşa cum

am văzut în analiza referitoare la managementul şi planificarea strategică cultura organizaţională joacă

un rol semnificativ în structurarea oricăror demersuri organizaţionale.

Importanţa înţelegerii cadrului simbolic al organizaţiilor este sintetizată de Bolman şi Deal

(1997) la nivelul cîtorva elemente esenţiale:

- Ceea ce este important în legătură cu un eveniment nu se referă la ceea ce s-a întîmplat cu adevărat ci

la semnificaţia acestuia;

- Activităţile şi înţelegerea lor sunt strîns legate: evenimentele au înţelesuri şi semnificaţii multiple

pentru că oamenii au o capacitate diferită de interpretare;

- Cea mai mare parte a vieţii este ambiguă sau nesigură- ce s-a întîmplat, de ce s-a întîmplat, ce se va

întîmpla - toate acestea reprezintă un puzzle;

- Gradul înalt de ambiguitate şi nesiguranţă afectează analiza raţională şi procesul de luare a deciziilor;

- În condiţii de ambiguitate şi nesiguranţă oamenii creează simboluri pentru a risipi confuzia, creşte

gradul de predictabilitate, construi o direcţie clară şi oferi speranţă şi încredere.

Cultura organizaţională se bazează pe simboluri şi implică credinţe, valori, practici ce definesc

ceea ce sunt membrii organizaţiei şi modul în care ei acţionează. Cultura unei organizaţii reprezintă

ansamblul elementelor care permit membrilor acesteia să trăiască, să comunice şi să lucreze în comun.

Ea prezintă doua funcţii principale:

- Constituie un factor esenţial al coeziunii interne pentru că permite membrilor să trăiască în

colectivitate;

56

- Furnizează o modalitate de adaptare la provocările externe oferind metode pozitive de rezolvare a

problemelor.

1. Nivele ale culturii organizationale

Cultura organizaţională a făcut obiectul diferitelor definiri şi conceptualizări; una dintre cele

mai cunoscute abordări în domeniu a fost oferită de către Schein (1992) şi consideră cultura

organizaţională la trei nivele distincte:

La un prim nivel, vizibil, se situează manifestările aparente ale vieţii colective, precum

comportamente specifice (ritualuri, ceremonii, tipuri de comunicare, vocabular), simboluri, procese

tehnologice/tehnice (proceduri administrative, procese de lucru),etc.

La un nivel secund, parţial vizibil, se situează valorile, şi anume cum trebuie să se desfăşoare

lucrurile în organizaţie şi cum trebuie să răspundă şi să se comporte un membru al acesteia; aceste

valori servesc ca referinţă în comportamentul individual (spre exemplu întotdeauna trebuie să îţi ajuţi

colegii mai tineri să îşi dezvolte cunoştinţele şi abilităţile, etc). Cultura organizaţiei nu trebuie redusă

numai la nivelul valorilor, chiar dacă acestea ocupă un rol central. Ele definesc ceea ce în organizaţie

este considerat a fi bine/rău, eficace/ineficace etc., jucând un rol extrem de concret, chiar dacă nu sunt

clar explicitate. Valorile ţin de motivaţii profunde si se traduc prin manifestări vizibile.

La un al treilea nivel, mai profund şi mai putin conştientizat, se situează postulatele

fundamentale ce stau la baza modului de operare a indivizilor din organizaţie: viziunea asupra lumii ce

prevalează în organizaţie: concepţia asupra omului şi societăţii, rolul statului, natura puterii; spre

exemplu un postulat de bază poate fi reprezentat de ideea că deciziile trebuie luate pe bază de

competenţă, nu pe criterii birocratice. Dimensiunile cheie ale postulatelor fundamentale sunt:

Relaţia organizaţiei cu mediul său; exemplu: membrii pot să perceapă organizaţia ca fiind dominantă

sau dominată;

Natura realităţii/adevărului şi baza deciziilor; exemplu: deciziile pot fi bazate pe tradiţie sau pe

abordări ştiinţifice; subdimensiuni: natura timpului (spre exemplu dimensiunea ciclurilor) şi spaţiului

(spre exemplu disponibilitatea sau constrîngerile percepute);

Caracteristicile naturii umane; exemplu: oamenii ca fiinţe pozitive sau negative, transformabile sau

imobile;

Natura activităţii umane; exemplu: proactivitate versus reactivitate.

Hofstede, Neuijen Ohavy şi Sanders (1990) au realizat o analiză profundă a dimensiunilor

culturii organizaţionale structurată pe următoarele nivele:

Identitatea membrilor: Gradul în care fiecare individ se identifică cu organizaţia ca întreg mai degrabă

decît ca subgrup sau specializare.

57

Greutatea grupului: Gradul în care activitatea este organizată mai degrabă în jurul grupurilor decît în

jurul indivizilor.

Accentul pus pe resursa umană: Gradul în care managementul ia în considerare efectele deciziilor luate

asupra indivizilor din organizaţie.

Integrarea unităţilor componente: Gradul în care sunt încurajate activităţi coordonate, interdependente

ale unităţilor componente.

Control: Gradul în care regulile şi supervizarea sunt folosite pentru controlul angajaţilor.

Toleranţa la risc: încurajarea asumării riscurilor şi inovaţiei.

Criterii de recompensare: Gradul în care recompensele sunt bazate pe performanţă sau, dimpotrivă, pe

favoritism, vechime/experienţă, etc.

Toleranţa la conflict: Gradul de acceptare al conflictelor deschise.

Orientare în termeni de finalităţi: Gradul în care managementul se concentrează mai degrabă pe

rezultate decît pe procese.

Deschiderea faţă de exterior: Gradul de monitorizare al evoluţiilor exterioare.

2. Diferite acceptiuni ale culturii organizationale

Putem identifica variaţii semnificative în interiorul conceptului de cultură organizaţională; o

primă distincţie se referă la existenţa unor culturi puternice (în cazul cărora membrii împărtăşesc şi

aderă puternic la valorile/postulatele organizaţiei) sau slabe (bazate pe un nivel mai scăzut de consens

şi angajare faţă de aceste valori şi postulate). De asemenea a fost identificată existenţa a multiple

culturi şi subculturi în interiorul organizaţiei (Trice şi Beyer, 1993); subculturile se pot structura în

jurul specializărilor ocupaţionale, locaţiilor, nivelelor ierarhice, sindicatelor, grupurilor rebele ce se

opun culturii “oficiale”, tradiţionale. În mod evident existenţa unor culturi/subculturi multiple în mediul

organizaţional poate semnifica existenţa unor probleme semnificative în ceea ce priveşte activităţi

esenţiale de tipul stabilirii priorităţilor şi valorilor instituţiei. O altă problemă interesantă se referă la

influenţa culturilor exterioare asupra organizaţiei; din acest punct de vedere probabil cel mai amintit

exemplu se referă la cazul japonez (impactul culturii societale externe asupra funcţionării corporaţiilor

japoneze).

Funcţionarea organizaţiilor publice este strîns legată de existenţa şi transmiterea simbolurilor

organizaţionale; chiar în lipsa definirii unor limite structurale stricte, oamenii au tendinţa de a fi

influenţaţi şi constrînşi de mituri, ritualuri, valori, etc. Din acest punct de vedere managerii trebuie să ia

în considerare diferitele forme de exprimare şi transmitere a valorilor şi postulatelor instituţiei.

Elementele fizice precum aranjamente interioare sau obiecte pot juca un rol semnificative la nivel

simbolistic; schimbările apărute la acest nivel sunt capabile de a avea un impact psihologic major

58

asupra funcţionarilor (diferite studii au arătat că modificarea designului birourilor poate influenţa

eficacitatea resursei umane; pe de altă parte o separare clară, ostentativă a funcţionarului şi clientului -

prin intermediul clasicelor ghişee, spre exemplu - poate defini un mod rigid, autoritar de tratare a

cetăţeanului. Miturile existente în organizaţie furnizează legitimitate, asigură coeziune şi justifică

acţiunile prezente prin trimiteri în trecut. În mod evident, în afara aspectelor pozitive ele prezintă şi

pericole legate de crearea unor clişee periculoase de gîndire, capabile să conducă la imobilitate şi

conservatorism (să ne amintim doar cîteva dintre miturile manageriale “clasice”: existenţa unei căi

“perfecte de acţiune”/one best way, raţionalitatea organizaţiilor, obiectivitatea experţilor, capacitatea

managerilor de a controla toate aspectele organizaţionale, etc). Limbajul (de la jargon şi sloganuri la

glume şi metafore) poate reprezenta o modalitate de a transmite elementele specifice unei culturi

organizaţionale; mai mult decît atît existenţa “poveştilor” sau legendelor organizaţionale reprezintă o

modalitate de transmitere a miturilor, a valorilor şi tradiţiilor. Ritualurile ocupă un loc important în

construirea şi perpetuarea culturii organizaţionale; ele oferă o imagine de raţionalitate diferitelor

probleme ce sunt prea complicate şi incontrolabile pentru alte tipuri de abordări; de la ceremonii de

absolvire la convenţii şi întruniri anuale, de la băutul zilnic al cafelei în grup la banchete ritualurile

organizaţionale furnizează o modalitate eficientă de integrare şi asimilare a valorilor comunităţii.

Există cîteva dileme interesante şi greu de rezolvat în ceea ce priveşte definirea culturii

organizaţionale şi care pun faţă în fată interpretări diferite: organizaţiile au o cultură; sau; organizaţiile

sunt o cultură. Leadership-ul organizaţiei este definit de cultura organizaţională; sau leadership-ul

organizaţiei defineşte cultura organizaţională.

Din punctul de vedere al reformei organizaţiilor publice luarea în calcul a culturii

organizaţionale reprezintă o opţiune obligatorie pentru nivelul managerial; înţelegerea caracteristicilor

culturii organizaţionale, a componentelor acesteia, a diferitelor subculturi existente reprezintă premisele

unei dezvoltări controlate a unui nou tip de valori şi postulate capabile să asigure eficienţa şi

eficacitatea în sectorul public. Pentru realizarea acestui lucru managerul public trebuie să ia în

considerare cîteva puncte esenţiale (Rainey, 1997):

- definirea clară a elementelor pe care managerul le va monitoriza, ignora, măsura sau controla;

- reacţionarea faţă de evenimentele critice/importante de o manieră care transmite mesaje culturale

clare; crizele furnizează managerilor oportunităţi de demonstrare a siguranţei, stabilităţii, a

ataşamentului faţă de anumite valori şi postulate;

- practicarea deliberată a rolului de “educator” în cadrul organizaţiei; managerul trebuie să

delimiteze, exprime şi încurajeze valori şi comportamente dezirabile pentru funcţionari;

59

- stabilirea unor criterii clare şi efective pentru acordarea de recompense şi avansări, pentru selecţie

şi promovare a resursei umane, pentru sancţiuni şi concedieri;

- coordonarea designului organizaţional cu mesajele culturale; orice încercare de redefinire a

valorilor şi abordărilor va eşua într-o simplă retorică dacă nu este dublată de construcţia unor

structuri organizaţionale capabile să promoveze schimbarea dorită;

- coordonarea sistemelor organizaţionale şi a procedurilor cu mesajele culturale; sistemele

tehnologice, evaluarea performanţelor, procedurile rutiniere (precum reuniunile de grup, şedinţele)

trebuie să furnizeze mesaje clare referitoare la valorile şi postulatele de referinţă în organizaţie;

- structurarea spaţiului fizic (inclusiv clădiri) pentru a transmite caracteristicile culturii

organizaţionale; organizarea spaţiului poate comunica mesaje importante referitoare la

caracteristicile organizaţiei publice în cauză (de la rigiditate şi desconsiderare pînă la deschidere şi

disponibilitate);

- promovarea şi folosirea naraţiunilor/povestirilor despre evenimente trecute şi persoane pentru

promovarea valorilor şi comportamentelor specifice organizaţiei;

- dezvoltarea unor coduri formale/scrise care să transmită filosofia organizaţională şi credinţele

proprii;

- abordarea schimbării culturii organizaţionale ca un factor major al reformei; managementul trebuie

să trateze acest domeniu la fel de serios ca orice altă iniţiativă majoră, capabilă să aducă schimbări

semnificative la nivelul dezvoltării strategice.

Perspectiva simbolică o organizaţiei publice oferă un punct de vedere complementar faţă de

aborările tradiţionale care înţeleg dezvoltarea acesteia exclusiv din punctul de vedere al selectării unei

resurse umane necesare şi construcţiei structurilor corespunzătoare; performanţa organizaţională nu

poate fi atinsă în instituţiile moderne fără luarea în considerare a laturii spirituale. Construcţia unei

culturi care să furnizeze un corp comun de credinţe, valori şi înţelesuri este esenţială în reformarea

administraţiei publice.

Tradiţiile şi trecutul organizaţiei pot conduce înspre dezvoltarea unei rigidităţi şi inerţii dificil

de eliminat; în interiorul structurilor administrative se poate instaura o anumită rutină ce blochează

orice tentativă de inovare; anumite proceduri standard sunt validate, anumite teritorii se definesc în

ceea ce priveşte ariile de competenţă, membrii organizaţiei îşi consolidează abilităţi referitoare doar la

anumite aspecte particulare şi se socializează de o manieră ce oferă o viziune clar delimitată de

rezolvare a problemelor; arhitectura grupurilor de interes este definită şi orice încercare de modificare a

acesteia poate fi întîmpinată cu ostilitate. Din punctul de vedere al culturii organizaţionale instituţiile

60

administrative trebuie să identifice echilibrul necesar între continuitate şi schimbare, între menţinerea

valorilor şi tradiţiilor pozitive şi depăşirea rutinei.

Schein (1992, p.12) consideră cultura organizaţională ca un model de postulate fundamentale pe

care grupul şi l-a asumat pe măsura rezolvării problemelor de adaptare exterioară şi integrare şi care a

funcţionat suficient de bine pentru a putea fi considerat valid şi deci transmis noilor membri ca mod

corect de gîndire şi percepere în relaţia cu aceste probleme.

Diferitele organizaţii pot furniza modele de cultură diferite, pot exprima valori diferite în

funcţie de specificul lor (spre exemplu administraţia locală este legată sau ar trebui să fie legată de

valorile comunităţii); în mod natural ne putem întreba care ar fi caracteristicile unei culturi

organizaţionale specifice organizaţiilor publice şi cum ar fi capabil managementul sectorului public să

integreze aceste caracteristici în funcţionarea strategică şi operaţională. Cultura organizaţională a

structurilor administrative ar trebui să fie direct legată de valori precum justiţia socială, participarea

publică sau servirea interesului cetăţeanului; de multe ori însă administraţia publică are tendinţa de a

promova valori tradiţionale ce acordă o atenţie scăzută cetăţeanului şi se subsumează în primul rînd

principiului servirii statului şi puterii centrale. Includerea unei perspective clar orientate înspre

cetăţean, perceput ca şi client şi participant activ al domeniului public semnifică modificări majore în

cultura organizaţională, în designul structurilor şi în modul de funcţionare al organizaţiilor publice.

Multe instituţii administrative au tendinţa de a privi cetăţeanul ca o valoare teoretică, cu un

impact minor la nivelul funcţionării efective; dincolo de declaraţiile tipice şi necesare referitoare la

prioritatea acordată intereselor cetăţeanului funcţionarii au tendinţa de a considera publicul ca o entitate

abstractă ce îşi îndeplineşte disciplinat îndatoririle definite de administraţie şi care nu îşi depăşeşte

condiţia de subiect al administrării. Există cîteva elemente pe care o organizaţie publică interesată la

modul real de dorinţele şi interesele cetăţeanului le va accentua (Ranson, Steward, 1994):

- apropierea de client;

- atenţie acordată nevoilor exprimate ale cetăţeanului;

- accesul publicului la instituţiile administrative;

- definirea unor încercări de percepere a serviciului public din punctul de vedere al cetăţeanului;

- luarea în considerare a sugestiilor, plîngerilor şi opiniilor;

- acceptarea şi promovarea dreptului cetăţeanului de a fi informat;

- promovarea calităţii serviciilor;

- perceperea publicului ca element esenţial de testare al calităţii serviciilor.

Asimilarea acestor caracteristici semnifică faptul că organizaţia publică acceptă: că există

pentru a furniza servicii publicului; că va fi judecată pe baza calităţii serviciilor oferite; că serviciile

61

furnizate prezintă cu adevărat relevanţă numai în cazul în care sunt valorizate de cei cărora li se

adresează; că aceştia din urmă sunt cetăţeni care au dreptul de a beneficia de prestaţiile administraţiei şi

care solicită standarde ridicate de calitate; că realizarea unor standarde de calitate presupune în mod

natural o apropiere de public (Clarke şi Steward, 1990). Construcţia unei culturi organizationale de

acest tip în cadrul sectorului public reprezintă o decizie strategică ce va influenţa procesele

manageriale, structurile şi procedurile; asimilarea valorilor specifice presupune integrarea lor în

funcţionarea internă a organizaţiei, în exercitarea funcţiilor de bază ale acesteia.

Sistemele de management intern trebuie să se bazeze pe flexibilitate, comunicare şi spirit de

echipă; în mod evident structurile adminitstrative care nu sunt capabile să promoveze acest tip de valori

în funcţionarea lor rutinieră vor fi cu atît mai puţin susceptibile de a realiza acest lucru în relaţia cu

cetăţeanul. O definire a noilor valori organizaţionale este direct legată de principiile descentralizării şi

subsidiarităţii; luarea celor mai bune decizii faţă de cetăţean nu se poate realiza pe baza modelului

centralizat tradiţional care îndepărtează centrul de luare a deciziei de locul în care a apărut problema şi

tratează unilateral şi rigid relaţia cu cetăţeanul; participarea şi implicarea publicului semnifică concepte

importante în definirea unui model managerial care încurajează nu doar simplificarea structurilor şi

procedurilor ci şi transformări majore în cadrul culturii organizaţionale.

Una din modalităţile cele mai importante de construcţie a unor standarde şi modele noi în ceea

ce priveşte valorile şi postulatele esenţiale ale organizaţiei vizează politicile de personal aplicate (şi nu

doar declarate) de management; comunicarea intraorganizaţională, nivelul de pregătire al resursei

umane, practicile de recrutare şi promovare reprezintă elemente esenţiale în acest demers. Definirea şi

implementarea acestor politici presupune înţelegerea unor caracteristici distincte:

- cei ce activează în sectorul public trebuie să fie conştienţi de condiţiile şi finalităţile acestuia;

firmele private îşi fundamentează strategiile de implicare şi motivare a personalului pe principii

specifice legate de produs sau client; organizaţiile publice trebuie să fie capabile să stimuleze o

implicare a personalului pe baza înţelegerii valorilor şi principiilor de funcţionare a domeniului

public;

- formarea continuă reprezintă o condiţie esenţială pentru o administraţie publică plasată într-un

mediu în schimbare; modelul tradiţional bazat doar pe formarea iniţială este incapabil să răspundă

solicitărilor multiple şi variate la care trebuie să răspundă sectorul public;

- politicile de training trebuie să vizeze o arie mult mai largă de mobilitate a personalului; pregătirea

funcţionarului pentru arii strict delimitate ale domeniului public conduce la o limitare a mobilităţii

verticale şi orizontale; scăderea rigidităţii limitelor interne şi externe ale sectorului public în acest

domeniu nu poate fi decît benefică;

62

- conştientizarea caracteristicilor manageriale în sectorul public; acest lucru se referă la elemente

considerate evidente dar nu conştientizate întotdeauna: implicarea proceselor politice în activitatea

managerială; derularea activităţilor în condiţii de presiune publică; necesitatea unei responsabilizări

(şi implicit a unei transparenţe) faţă de cetăţean; activarea într-un spaţiu definit nu atît de

concurenţă cît de influenţă - şi de aici cerinţe crescute în materie de abilităţi de relaţionare;

acceptarea unui sistem diversificat de măsurare a performanţelor, etc.

Sistemul de motivare al personalului trebuie să reflecte noile abordări promovate în cadrul

organizaţiei; în mod evident există probleme specifice sectorului public care se referă la motivarea

personalului în atingerea unor standarde de eficienţă la care se aplică criterii de succes multiple şi

uneori diferite. Dincolo de formele de recompensare clasice trebuie luate în considerare elemente noi

ce dublează motivarea financiară şi promovează valorile sectorului public. Stabilirea unor mecanisme

de comunicare orizontală şi verticală flexibile reprezintă o responsabilitate managerială necesară nu

doar din perspectiva funcţionării interne ci şi a înţelegerii relaţiei organizaţiei cu exteriorul.

Comunicarea (formală sau informală) organizaţiei cu publicul reprezintă nu doar o problemă tehnică ce

ţine de managementul relaţiilor publice ci şi domeniul principal de interacţiune al administraţiei cu

raţiunea sa de a exista - cetăţeanul.

Promovarea unei culturi organizaţionale moderne în cadrul organizaţiilor publice nu se poate

face în lipsa implicării resursei umane; este dificil să ceri unor funcţionari să se raporteze în relaţia cu

cetăţeanul la valori pe care nu le întîlneşte niciodată în cadrul instituţiei sale; evident că raportarea la

aceste valori va conduce în anumite cazuri la controverse şi dileme legate de constrîngeri specifice

domeniului public (interese multiple, valori conflictuale, presiuni multiple pentru realizarea de alegeri

specifice, dublarea furnizării serviciilor de exercitarea funcţiei coercitive a statului, etc), dar cultura

organizaţională a instituţiilor publice nu poate neglija realităţile operaţionale.

Cultura organizaţiei s-a născut pe baza provocărilor la care aceasta a trebuit să răspundă de-a

lungul existenţei sale. Avem deci, de-a face cu o realitate profundă ce nu poate fi eliminată fără riscuri,

modificată fără probleme; ea reprezintă un proces ce presupune o continuă dezvoltare şi regîndire.

Experienţa ne arată că acele organizaţii şi ţări care au reuşit sunt cele care s-au concentrat asupra

culturii proprii pentru a o face să evolueze şi nu cele care au respins-o fără precauţii. De fapt putem

considera că nu există culturi organizaţionale “bune” sau “rele” în mod absolut, ci doar aspecte

multiple care, la un moment dat, constituie atuuri sau slăbiciuni. Conducătorii performanţi sunt cei

care, în permanenţă, ştiu să se foloseasca de punctele forte ale culturii organizaţiei proprii şi să o facă

să evolueze decelând aspectele care au constituit atuuri, dar care, la ora actuală reprezinta slăbiciuni.

63

În timp orice organizaţie va defini anumite credinţe şi valori specifice iar liderii ce deţin

capacitatea de înţelegere a contextului simbolic sunt susceptibili să definească şi să atingă obiective

manageriale coerente.O cultură organizationala nu trebuie deci distrusă fără precauţii, ci condusă să se

modifice (cu excepţia crizelor grave, în cazul cărora se poate cere o intervenţie mai hotărâtă). Pentru a

modifica o structură administrativă e nevoie de acţiuni reale ce semnifică modificări concrete de

strategie, structură şi procedură care conduc la evoluţia organizaţiei.

64

Unitatea IV. LEADERSHIP ŞI PROCESE DE LUARE A DECIZIILOR ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Obiective: Analiza comportamentelor de leadership in cadrul organizatiilor publice Stimularea reflexiei studentilor referitoare la analiza tipului de leadership din cadrul organizatiilor private Noţiuni cheie: legitimitate, persuasiune, coalitie, negociere, inspiratie, consultare, responsabilitate, autoritate.

Una din problemele cel mai des invocate în ceea ce priveşte succesele sau insuccesele sectorului

public şi privat se referă la leadership; probabil că una dintre cele mai des invocate explicaţii pentru

dezastrul economic, politic sau administrativ se referă la lipsa leadership-ului; pentru un politician

ofensa supremă poate fi reprezentată de constatarea lipsurilor sale în acest domeniu. În ceea ce priveşte

statutul liderilor în cadrul organizaţiilor publice avem de-a face cu un set consistent de mituri: actul

decizional este raţional, liderii controlează toate aspectele vieţii organizaţionale, elaborează strategii

coerente, se ocupă de toate problemele apărute, beneficiază de sisteme de informaţie computerizată

complexe şi eficiente şi de consilieri competenţi, etc. În realitate problema conducerii organizaţiilor

publice nu se situează în acest context ordonat şi previzibil; caracteristicile leadership-ului în

administraţia publică sunt mult mai prozaice: deciziile sunt de multe ori reactive, bazate pe intuiţie şi

experienţă, sarcinile de amănunt aglomerează pînă la refuz agenda şi trec pe planul secund luarea

deciziilor strategice iar munca managerului tinde a fi mult mai puţin legată de elemente de raţionalitate,

predictibilitate şi control deplin. Pe de altă parte este dificil să limităm extinderea leadership-ului doar

la anumite nivele - această funcţie este larg răspîndită la nivelul oricărei societăţi.

Multe tentative de definire a leadership-ului au fost realizate în cadrul ştiinţelor sociale;

diferitele abordări şi puncte de vedere întîlnite aici au demonstrat interesul extrem pe care acest subiect

l-a exercitat. Prin leadership (Rainey, 1997) majoritatea oamenilor înţeleg capacitatea unei persoane de

a mobiliza şi direcţiona capaciţăţile membrilor unei organizaţii pentru atingerea scopurilor definite.

Această definiţie generală implică în mod aproape automat dirijarea atenţiei asupra unor termeni

precum putere, influenţă sau autoritate (văzută ca exercitarea legitimă a puterii); de asemenea se pot

pune întrebări legate de relaţia leaderhip - management; avem de a face cu categorii subordonate,

corespondente, redundante?

Deţinerea poziţiei de lider presupune ocuparea unui loc distinct în arhitectura organizaţională şi

oferă accesul la un tip de comportamente şi abordări diferite de cele ale majorităţii membrilor (evident,

atîta timp cît sunt justificate de dorinţa conducătorului de a satisface interese comune); această poziţie

65

presupune responsabilităţi şi oferă oportunităţi şi beneficii; de aici sensibilitatea crescută a acestei arii

şi presiunile permanente exercitate în cadrul ei. În orice instituţii ale sistemului adminitsrativ vom

întîlni o varietate de lideri formali care se bucură de autoritate în virtutea tradiţiei birocratice definite de

Weber; teoretic ei îşi ocupă poziţiile datorită competenţelor demonstrate, promovează un proces de

decizie raţional şi respectă cadrul legal de acţiune. Dincolo de aceste poziţii formale (care nu se

încadrează atît de strîns în regulile teoretice) există o multitudine de lideri informali care exercită o

influenţă variabilă dar inevitabilă; multe instituţii administrative au constatat din experienţa proprie că,

paradoxal, un efort de control total al activităţilor organizaţiei prin intermediul reţelelor formale şi

neglijarea aspectelor ce se plasau în afara acestora conduce în mod automat la dezvoltarea unor reţele

informale extrem de puternice (nu putem exclude de aici posibilitatea contopirii celor două nivele prin

apariţia unor lideri formali dotaţi cu carismă sau abilităţi de comunicare informală deosebite).

Conştientizarea acestor realităţi şi folosirea relaţiilor informale de către nivelul managerial poate evita

ajungerea la situaţia cea mai nefericită reprezentată de existenţa a două reţele - formală şi informală ce

urmăresc obiective diferite şi care poate afecta în mod determinant activitatea organizaţiei. Existenţă

însăşi a poziţiei de lider se bazează pe o interacţiune în interiorul grupului; accesul la această poziţie se

bazează pe încrederea comunităţii că individul în cauză este capabil, mai mult decît alţii, să realizeze

interesele acesteia; pe de altă parte liderul reprezintă o persoană capabilă să identifice existenţa unor

nevoi nesatisfăcute în interiorul grupului şi să se erijeze în poziţia de apărător al acestora, poziţie ce

poate fi păstrată atîta timp cît efortul său este încununat cu succes.

Toate definiţiile referitoare la leadership au în comun cel puţin două elemente (Gortner, Mahler,

Nicholson, 1998):

a) ideea că acest termen se referă la un fenomen de grup (presupune implicarea a doi sau mai mulţi

oameni);

b) ideea exercitării unui proces de influenţare intenţionată a membrilor organizaţiei din partea

liderului.

Această constatare preliminară presupune din start acordarea unei atenţii deosebite

caracteristicilor resursei umane şi contextului organizaţiilor publice; aşa cum s-a mai discutat anterior

organizaţiile publice sunt profund influenţate de mediul lor, cea mai vizibilă şi puternică formă de

influenţă fiind cea politică. Liderii administrativi nu pot să ignore această realitate ce semnifică

modificări semnificative de valori şi obiective, priorităţi şi strategii în funcţie de ciclurile electorale.

Influenţa exercitată de liderii administrativi nu se referă doar la aspectele interne ale organizaţiilor ci şi

la dezvoltările exterioare acestora. Perceperea administraţiei publice ca un simplu aparat ce aplică în

66

mod mecanic reglementări şi politici definite la nivel politic şi răspunde automat cererii sociale este

mult prea simplistă; administraţia acţionează ca un actor distinct (alături de cei sociali şi politici) în

alcătuirea agendei administrative şi exercită un efect socializator deloc neglijabil. Evoluţiile spaţiului

politic şi social pot influenţa major sistemele administrative; valorile şi interesele grupurilor politice şi

de interes se pot modifica rapid; lupta între aceste grupuri poate furniza liderului administrativ

oportunităţi pe care nu le poate neglija. De aici importanţă înţelegerii realităţilor şi a adaptării stilului

de leadership la situaţia dată în ideea protejării intereselor propriei organizaţii. Chiar dacă pentru mulţi

birocraţi separarea completă de realităţile şi evoluţiile politice sau sociale pare a fi un motiv de mîndrie

şi de promovare a unei imagini de promotori de tradiţii şi valori obiective, inflexibilitatea în acest

domeniu nu reprezintă nici pe departe o caracteristică dorită pentru un lider eficient. Putem identifica

cel puţin trei domenii în care preocuparea liderului administrativ pentru exercitarea de influenţă în

exterior este justificată:

- resursele care stau la dispoziţia organizaţiilor publice sunt limitate şi fac subiectul, de multe ori,

competiţiei cu alte organizaţii publice sau private, interne sau internaţionale;

- modificarea percepţiilor politice odată cu schimbarea puterii poate conţine ca şi componentă

importantă un curent antibirocratic la care administraţia trebuie să răspundă şi care se poate

materializa foarte clar prin măsuri dure de reducere a aparatului administrativ şi a resurselor

financiare;

- mobilizarea sprijinului extern pentru realizarea diferitelor iniţiative administrative poate fi

esenţial; putem apela aici la o multitudine de exemple de iniţiative guvernamentale care, chiar

raţionale fiind, s-au lovit de lipsa susţinerii publice sau de o acerbă rezistenţă din partea opiniei

publice Modelele de iniţiativă în ceea ce priveşte demararea de activităţi bazate pe bani publici

nu mai reprezintă de demult un monopol administrativ intern iar tratarea acestei realităţi cu

superficialitate poate conduce la surprize neplăcute pentru decidenţii administrativi.

-

1. Tipuri de influenţă la nivelul leadership-ului organizaţional Exercitarea influenţei se referă în principal la obţinerea cooperării membrilor organizaţiei (fie

pe baza considerării pozitive a obiectivelor fie pe baza atracţiei exercitate de lider personal). Yukl

(1994) a identificat diferite tipuri de influenţă la nivelul leaderhip-ului organizaţional:

- Persuasiunea raţională: Agentul foloseşte argumente logice şi evidenţa factuală pentru a

convinge o persoană că o propunere sau o solicitare este viabilă şi capabilă să realizeze

obiectivele desemnate;

67

- Inspiraţia: Agentul face o solicitare sau propunere care trezeşte entuziasmul unei persoane prin

apelul la valorile, idelurile şi aspiraţiile sau prin creşterea încrederii în sine ale acesteia;

- Consultarea: Agentul stimulează participarea unei persoane în planificarea unei strategii,

activităţi sau schimbări pentru care suportul şi asistenţa acesteia sunt necesare; sau agentul este

gata să modifice o propunere pentru a ţine cont de preocupările sau sugestiile unei persoane;

- Apropierea: Agentul uzează de rugăminţi, flatare, comportament prietenesc, etc pentru a

construi o stare de spirit favorabilă a unei persoane înainte de a-i solicita acesteia ceva;

- Atribute personale: Agentul apelează la sentimentele de loialitate sau prietenie a unei persoane

înainte de a-i solicita acesteia ceva;

- Schimb: Agentul oferă un shimb de favoruri, indică realizarea unei reciprocităţi ulterioare sau

promite o împărţire a beneficiilor dacă persoana vizată realizează ceea ce i se cere;

- Tactici de coaliţie: Agentul caută ajutorul altora pentru a convinge o persoană să facă ceva; sau

agentul foloseşte suportul altora ca un motiv pentru ca persoana vizată să se declare, de

asemenea, de acord;

- Tactici de legitimare: Agentul caută să stabilească legitimitatea unei solicitări prin clamarea

autorităţii sau dreptului de a o face, sau prin verificarea consistenţei acesteia cu politicile,

regulile, practicile şi tradiţiile organizaţionale;

- Presiunea: Agentul foloseşte solicitări, ameninţări, verificări frecvente sau repetări persistente

pentru a influenţa persoana vizată să facă ceea ce se doreşte.

Această descriere ne face să înţelegem nu doar multitudinea formelor de influenţă care stau la

dispoziţia liderului ci şi complexitatea rolului acestuia. Exercitarea influenţei la nivelul organizaţiei nu

reprezintă o simplă aplicare a funcţiilor formale; dincolo de acestea trebuie realizată o adevărată

combinaţie de elemente capabile să ofere cele mai bune rezultate, în funcţie de caracteristicile

indivizilor, grupului sau ale mediului extern. Simpla aplicare a factorilor de coerciţie nu demonstrează

abilităţi manageriale; cel mult poate proba o abordare autoritară sau incapacitatea (imposibilitatea) de

aplicare a celorlalte forme de influenţă. Deşi puterea în organizaţii tinde a fi în mod automat legată de

responsabilităţile formale şi de coerciţie sursele ei pot fi diferite (Chevallier, 1986; French şi Raven,

1959); în afara coerciţiei (legată de percepţia conform căreia o persoană are abilitatea de a provoca

disconfort psihic sau fizic asupra unei alte persoane care nu s-a dovedit obedientă sau loială) mai există

elemente semnificative precum: execuţia (bazată pe libertatea de aplicare la nivel operational a unor

decizii generale); expertiza (bazată pe deţinerea unor cunoştinţe sau abilităţi recunoscute); informaţia

(bazată pe impactul acesteia asupra procesului de luare a deciziei şi pe imposibilitatea nivelelelor

68

manageriale superioare de a colecta şi analiza toată informaţia necesară); legitimitatea (bazată pe ideea

că o anumită persoană are dreptul legal de a prescrie un tip de comportament pentru o altă persoană

într-o situaţie anume); recompensa (bazată pe ideea că o persoană are abilitatea de a furniza unei alte

persoane compensaţii legate de obedienţa şi loialitatea dovedită). Aşa cum se poate observa liderul

organizaţiei publice deţine o varietate de mijloace de influenţare a subordonaţilor în direcţia atingerii

obiectivelor instituţiei; găsirea combinaţiei necesare reprezintă însă un element ce ţine de calităţile

individuale şi personalitatea conducătorului; modul în care el va fi capabil să găsescă cele mai bune

soluţii în funcţie de evoluţiile mediului şi de caracteristicile organizaţiei defineşte de fapt diferenţa,

linia de demarcaţie între succes şi insucces. Toate aceste elemente pot semnifica, din perspectiva unui

lider inteligent, posibilităţi de extindere a puterii şi influenţei formale la dimensiuni superioare.

De-a lungul timpului s-a încercat definirea acelor trasături ce definesc un lider performant;

aceste caracteristici s-au plasat la nivele diferite: trăsături fizice, intelectuale (cum ar fi indicele de

inteligenţă) sau de personalitate (precum perseverenţa). Chiar dacă în cazul unora se pot realiza

relaţionări cu eficienţa managerială, este practic imposibil să identificăm setul “tip” de caracteristici ce

construiesc liderul ideal. Totodată, efortul de identificare nu s-a limitat doar la caracteristicile generale

ci a vizat şi evaluări situaţionale precum şi stabilirea relaţiilor între acestea; chiar dacă în literatura

managerială teoriile referitoare la “lideri născuţi” nu se mai bucură de un succes deosebit există unele

trăsături ce pot furniza şanse crescute de succes la nivelul leadership-ului. Ele pot fi sintetizate după

cum urmează (Bass, 1981):

1. Capacitate: inteligenţă, agilitate, capacităţi verbale, originalitate, judecată;

2. Acumulări: nivel de pregătire, cunoştinţe, abilităţi, progrese fizice;

3. Responsabilitate: iniţiativă, agresivitate, prseverenţă, încredere în sine, dorinţa de a excela;

4. Participare: activitatea, sociabilitate, cooperare, adaptabilitate, umor;

5. Status: poziţie socio-economică, popularitate;

6. Situaţie: nivel mental, abilităţi, necesităţi şi interese ale subordonaţilor, obiective de atins,

etc.

Încercările de identificare ale caracteristicilor specifice unui lider de succes au fost dublate

de căutarea valorilor şi motivaţiilor specifice ce îl definesc; între numeroasele valori identificate a fi

relevante putem aminti (Gordon, 1976; Gortner, Mahler, Nicholson, 1998):

- Conformitatea: respectarea reglementărilor; realizarea a ceea ce este acceptat, corespunzător,

corect din punct de vedere social;

- Suport: primirea de încurajări din partea altor persoane, tratarea cu consideraţie şi înţelegere;

69

- recunoaştere: atragerea atenţiei în sens pozitiv; a fi admirat şi considerat important;

- independenţă: libertatea de a lua propriile decizii sau de a face lucrurile aşa cum se crede de

cuvinţă; libertatea de acţiune;

- benevolenţă: generozitate; ajutor pentru cei mai puţin norocoşi;

- leadership: deţinerea de autoritate asupra oamenilor; plasarea într-o poziţie de influenţă şi

putere.

Alături de valori un loc extrem de important îl joacă elementele ce ţin de motivarea

managerială; care sunt motivele care îi fac pe anumiţi oameni să devină lideri de succes în organizaţiile

publice? Unul dintre aceste motive se referă la nevoia de putere, factor întîlnit deseori în toate

domeniile de aplicare a leadership-ului; din perspectiva noastră, analiza acestui factor se referă la latura

sa motivaţională pozitivă în cazul căreia această dorinţă este dublată/moderată de preocupări legate de

îmbunătăţirea condiţiei comunităţii şi persoanelor aflate în subordine; aceste preocupări nu vor

modifica doar înţelegerea finalităţilor ci şi caracteristicile interne şi tipul de leadership promovat (mai

deschis, mai apropiat). În lipsa acestor elemente de moderare setea de putere poate deveni foarte uşor

un stimulent a unui tip de leadership ce nu ia în considerare deloc dorinţele şi interesele comunităţii,

bazat pe dominare şi coerciţie şi furnizor de beneficii exculsiv pentru cel ce îl exercită şi cei apropiaţi

lui (din nefericire istoria, chiar şi cea recentă ne-a furnizat numeroase exemple din această categorie).

Alte motive ce pot sta la baza apariţiei liderilor de succes se referă la nevoia de realizare de sine (pentru

un conducător al organizaţiilor publice o trăsătură importantă o constituie încrederea în sine), la nevoia

de acumulare a unor succese, precum şi la nevoia de afiliere (interacţiunea socială, loialitatea,

angajamentul se manifestă atît din partea liderului cît şi din cea a grupului).

Aşa numitele Ohio State Leadership Studies au analizat mai profund aspectele de comportament

legate de conducerea organizaţiilor; ele au plasat liderii în două categorii distincte: una legată de

considerare şi o alta legată de iniţierea structurilor. Considerarea se referă la preocuparea liderului

pentru relaţiile sale cu subordonaţii (el trebuie să aprecieze munca depusă, să fie preocupat de moralul

grupului, să menţină şi să întărească încrederea de sine a subordonaţilor, să fie uşor de abordat, să fie

comunicativ, să ia în considerare sugestiile subordonaţilor, să înţeleagă importanţa satisfacţiei legate de

locul de muncă, într-un cuvînt să fie deschis în relaţia cu aceştia). Iniţierea structurilor se referă la

interesul liderului de a stabili standarde, de a accentua performanţa şi productivitatea, de a respecta

angajamentele, de a defini clar rolurile existente în cadrul organizaţiei. Dincolo de discuţiile referitoare

la lipsurile acestor studii putem face două observaţii semnificative la acest capitol: ele au atras atenţia

asupra necesităţii unei viziuni nuanţate referitoare la caracteristicile leadership-ului; acestea nu pot fi

70

văzute ca un set universal valabil ci pe categorii relevante. Pe de altă parte este important de reţinut că

succesul organizaţional este legat de combinarea celor două seturi amintite (lucru mai dificil în cazul

sectorului public, ce “beneficiază” de restricţii manageriale importante); folosirea exclusivă a unui set

poate duce la disfuncţionalităţi majore. De aici importanţa definirii unor modele integrate referitoare la

îmbunătăţirea abilităţilor manageriale, precum grila lui Blake and Mouton (1985); această grilă se

bazează pe două dimensiuni asemănătoare cu cele definite de studiile de le Ohio State University:

preocuparea pentru oameni şi preocuparea pentru obiective.

Grila Blake Mouton consideră doar cinci din cele 81 de unităţi componente teoretic:

1,1: Managerul care acordă o atenţie scăzută atît obiectivelor cît şi oamenilor şi care este mult mai preocupat

de respectarea procedurilor sau reglementărilor;

1,9. Managerul prietenos, care este foarte preocupat de oameni dar acordă puţină atenţie obiectivelor;

9,1: Managerul dur, autoritar;

5,5. Managerul orientat spre compromis care încearcă să balanseze interesul pentru cele două componente;

9,9. Managerul ideal care integrează cele două dimensiuni într-o activitate extrem de eficientă şi eficace.

9

8

1,9

Management

indulgent

9,9

Management

integrator

7

6

5

5,5

Management

de compromis

4

3

2

1

1,1

Management

minimal

9,1

Management

autoritar

Preo

cupa

re p

entru

per

sona

l

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Preocupare pentru obiective

Această grilă s-a dovedit a fi extrem de populară atît în organizaţiile private cît şi în cele publice

şi a furnizat un model de analiză interesant; totuşi anumite critici au considerat că ea realizează o

71

înţelegere simplificată a leadership-ului odată ce include doar două dimensiuni: cea legată obiective şi

cea legată de resursa umană; presupunerea că simpla integrare a celor două componente va conduce la

realizarea unui management efectiv este prea puţin realistă şi nu ia în considerare elemente extrem de

influente precum designul organizaţional, cultura organizaţională sau mediul organizaţiilor publice (sau

private).

Atenţia acordată situaţiilor specifice şi modalităţilor particulare de reacţie au dus la iniţierea

unor teorii ale contingenţei diversificate. Fiedler (1967) a folosit ca modalitatea de selectare a

diferitelor tipuri de leadership indicele “celui mai puţin agreat coleg de serviciu” (LPC - last preffered

co-worker). Această scală solicită liderului să identifice persoana cu care şi-ar dori cel mai puţin să

colaboreze şi să evalueze această persoană la nivelul unei multitudini de caracteristici personale

(plăcut/neplăcut, plictisitor sau interesant, relaxat sau stresat, etc). Concluziile studiilor au arătat

existenţa a două tipuri de lideri: cei cu un scor LPC mare ce ofereau evaluări pozitive şi cei cu LPC mic

ce plasau persoana evaluată într-o perspectivă mai puţin favorabilă. În timp ce aceştia din urmă

reprezintă lideri axaţi pe obiective (şi nu acceptă ca colegii de muncă să pună în pericol atingerea

acestora) primii sunt mai axaţi pe relaţia cu partenerii. Fiecare dintre aceste abordări poate fi de succes

în funcţie de situaţia practică cu care se confruntă liderul în cauză; principalele trei elemente

situaţionale sunt:

- relaţia lider-membru al organizaţiei; aceasta este caracterizată de preocuparea liderului pentru

problemele subordonaţilor ca şi de loialitatea, încrederea, susţinerea, cooperarea şi de

disponibilitatea de a se supune ordinelor venite din partea acestora;

- poziţia de putere a liderului; în cazul în care liderul deţine suficient de multă putere formală el

va fi capabil să reacţioneze (pozitiv sau negativ) faţă de performanţele subordonaţilor; dacă el

nu deţine însă această putere va trebui să identifice soluţii complementare de control;

- structura obiectivelor; în cazul în care obiectivele sunt clar definite, serviciile sau produsele

sunt clar identificate, procedurile sunt puse la punct şi cerinţele legate de calitate sunt vizibile

atunci controlul şi coordonarea subordonaţilor este simplu de obţinut; în cazul în care

organizaţia se caracterizază printr-o ambiguitate crescută a scopurilor şi obiectivelor liderul va

beneficia de un control mult mai scăzut.

În mod evident liderii se pot confrunta, din punctul de vedere al criteriilor definite mai sus, cu

diferite situaţii şi combinaţii; cea mai fericită situaţie este cea în care toate cele trei criterii sunt

respectate. Ceea ce a observat Fiedler se referă la faptul că în situaţiile în care scorurile bazate pe

criteriile amintite sunt fie foarte mari fie foarte mici tipul de lider cu punctaj LPC scăzut va fi cel mai

eficace (în aceste cazuri - de succes total sau de dezastru total - nivelul relaţiilor personale este mai

72

puţin important), pe cînd în cazul situaţiilor intermediare liderul cu punctaj LPC crescut este cel mai

potrivit (în acest context relaţiile personale pot compensa alte arii mai puţin funcţionale). Teoria în

cauză a pus în evidenţă faptul că comportamentul de succes al liderului trebuie definit în funcţie de

situaţia specifică la care se referă.

2. Tipuri de lider

O altă abordare se referă la relaţionarea proceselor şi obiectivelor şi este legată de ideea că

liderul de succes este capabil să motiveze oamenii din subordine prin definirea clară a obiectivelor, a

căilor/proceselor de atingere a acestora şi a mijloacelor de realizare efectivă. Din acest punct de vedere

au fost identificate tipuri diferite de lideri (House şi Mitchell, 1974; Rainey, 1997):

- liderul directiv, care defineşte direcţii şi aşteptări clare; acest tip de leadership este necesar

atunci cînd obiectivele sunt neclare, dar poate deveni periculos atunci cînd acestea sunt clare şi

cînd acest tip de abordare conduce înspre rigiditate, centralism şi redundanţe;

- liderul suportiv, care promovează relaţii amicale, de susţinere faţă de subordonaţi; acest tip de

leadership este necesar atunci cînd obiectivele şi atmosfera de lucru sunt caracterizate de

frustrare şi stres;

- liderul orientat spre rezultate, care stabileşte obiective şi aşteptări complexe în ceea ce prineşte

performanţele şi responsabilitatea subordonaţilor;

- liderul participativ, care încurajează subordonaţii să îşi exprime opinii şi sugestii; acest tip de

leadership este benefic mai ales atunci cînd obiectivele sunt ambigue iar participarea furnizează

un mod de găsire a soluţiilor şi de influenţare a procesului de luare a deciziilor; în cazul

existenţei unor obiective clare promovarea eficientă a managementului participativ este

condiţionată de valorizarea de către subordonaţi a independenţei şi auto-controlului. Este bine

să nu uităm aici că practici precum delegarea sau subsidiaritatea se lovesc în cadrul

administraţiei nu doar de obstacole tradiţionale legate de centralizare ci şi de incapacitatea de

asumare a independenţei şi responsabilităţilor specifice de către anumiţi funcţionari.

În acelaşi context putem aminti o altă perspectivă orientată spre contingenţă şi preocupată de

nivelul de dezvoltare al grupului în cauză; această teorie situaţională (Hersey şi Blanchard, 1977)

consideră că stilurile de leadership trebuie adaptate în funcţie de “maturitatea” grupului în cauză (atît în

termeni de atitudini - cît de dispuşi sunt aceştia să se implice în muncă - cît şi în termeni de abilităţi -

cît de capabili sunt să realizeze activităţile desemnate). Construirea modelului se bazează pe aceleaşi

dimensiuni comportamentale ca şi grila managerială a lui Blake şi Mouton - obiective (gradul în care

liderul se implică în definirea responsabilităţilor individuale sau de grup) şi resursă umană (gradul în

care liderul se implică în comunicarea cu indivizii sau grupul). Pe această grilă a maturităţii grupurile

73

se pot dovedi mai mult sau mai puţin capabile să accepte asumarea de responsabilităţi, iar

comportamentul liderului trebuie să ţină seama de acest lucru. În cazul grupurilor mature stilul

managerial trebuie să se bazeze pe delegare, pentru că ele sunt pregătite, apte să îşi atingă obiectivele şi

să dezvolte modele funcţionale de comunicare în interiorul lor. În cazul grupurilor ce deţin o maturitate

moderată liderul se bazează pe participare, accentuînd componenta legată de relaţii interpersonale şi

comunicare şi promovînd o atitudine mai relaxată în ceea ce priveşte definirea obiectivelor. În cazul

grupurilor care, deşi dezvoltă anumite elemente de maturitate, nu deţin o atitudine generală capabilă să

asume responsabilităţi strategia managerială se bazează pe accentuarea ambelor dimensiuni - obiective

şi oameni. În cazul cel mai puţin fericit, în care grupul este incapabil şi neinteresat în ceea ce priveşte

acceptarea responsabilităţilor liderul va promova o strategie paternalistă ce se bazează în principal pe

definirea obiectivelor şi direcţiilor de acţiune (şi mai puţin pe relaţii interumane/comunicare). O sinteză

a acestor nivele poate fi reprezentată astfel:

- nivelul 1 (minim) - liderul trebuie să furnizeze direcţie unor subordonaţi incapabili să îşi asume

responsabilităţi şi neinteresaţi de acest lucru;

- nivelul 2 - liderul trebuie să explice deciziile luate unor subordonaţi incapabili să îşi asume

responsabilităţi dar interesaţi şi motivaţi în această direcţie;

- nivelul 3 - liderul trebuie să promoveze participarea la luarea deciziilor prin dezbateri şi schimb

de idei faţă de subordonaţi capabili să îşi asume responsabilităţi dar nesiguri şi neinteresaţi în

domeniu;

- nivelul 4 (maxim) - liderul trebuie doar să delege activităţi unor subordonaţi capabili, interesaţi

şi motivaţi în ceea ce priveşte asumarea responsabilităţilor.

În cadrul definirii mai largi a funcţiilor manageriale tipice (planificare, coordonare, organizare,

mobilizare, control, evaluare, etc) este necesar de definit ceea ce liderul organizaţiei publice este

obligat să facă la nivelul activităţii zilnice. Există cel puţin patru funcţii considerate universale în ceea

ce priveşte leadership-ul (Selznick, 1957):

- definirea misiunilor şi rolurilor instituţionale; stabilirea obiectivelor organizaţiei;

- reprezentarea instituţională a scopurilor (capacitatea de construire a politicilor în interiorul

structurilor organizaţionale);

- apărarea integrităţii instituţionale (menţinerea valorilor şi identităţii instituţionale);

- controlul conflictelor interne (reconcilierea intereselor competiţionale).

Imaginea raţională şi coerentă pe care o are liderul organizaţiilor moderne nu este întotdeauna

confirmată de realitate; de foarte multe ori managerul se implică în acţiuni şi activităţi care nu ţin de

74

rolul său teoretic; de foarte multe ori acţiunea sa este caracterizată de o abordare directă, personalizată,

bazată pe relaţii informale, intuiţie şi evaluări directe. Mintzberg (1973) a realizat o tipologie

interesantă referitoare la acţiunile şi rolurile aferente pe care liderul organizaţiei le asumă cu adevărat

în viaţa de zi cu zi. Managerii includ în munca lor o varietate de activităţi, trecînd rapid de la o

problemă la alta (aceste probleme avînd încărcături, importanţă şi semnificaţie diferite); mai mult,

activitatea lor poate cu greu fi definită ca fiind liniară, date fiind mulţimea fragmentărilor ce intervin în

cadrul activităţii (întreruperi ce semnifică şi o limitare a timpului dedicat fiecărei operaţiuni). Ocuparea

unei poziţii manageriale presupune totodată confruntarea cu un volum imens de muncă şi cu un ritm

susţinut; managerii tind deseori să devină persoane “dependente de muncă” pe baza a două explicaţii:

deseori la acest nivel unul din factorii principali de motivare şi furnizare de satisfacţii se referă chiar la

exercitarea eficientă a activităţilor; integrarea într-un tip de activitate ce presupune folosirea

capacităţilor de analiză şi sinteză la grade înalte face dificilă “deconectarea” de la ritmul specific odată

cu terminarea orelor de program. Managerii tind să se orienteze mai puţin înspre discutarea unor

concepte abstracte sau construcţia unor planuri elaborate de viitor şi mai mult înspre ceea ce pare a fi

mai “activ” în munca lor; acest lucru presupune concentrarea pe specific şi pe actual şi mai puţin pe

abstract şi trecut, pe acţiune şi nu pe reflecţie. Managerii sunt profund implicaţi în activităţi de

comunicare internă şi externă pe baza unor metode distincte: mesaje scrise, întîlniri planificate şi ad

hoc şi mesaje telefonice (la care putem adăuga la acest moment şi comunicarea electronică); ei tind să

privilegieze comunicarea orală, bazată în special pe întîlniri ad-hoc şi convorbiri telefonice.

- reprezentare; deţinerea unor poziţii formale în cadrul organizaţiei semnifică pentru manageri

exercitarea unor obligaţii în ceea ce priveşte participarea la ceremonii şi manifestări diverse

(semnare de documente, participare la dineuri, întîlniri cu diverşi vizitatori, etc). Chiar dacă

acest rol nu are o importanţă operaţională directă el promovează un mesaj psihologic necesar

organizaţiei;

- leadership; acest rol se referă în principal la crearea de condiţii (specifice în funcţie de mediul şi

organizaţia existente, precum şi de personalitatea managerului - fiecare manager îşi va dezvolta

un stil propriu care constă într-un set specific de răspunsuri şi valori faţă de provocările curente,

rutiniere cu care se confruntă organizaţia) propice pentru atingerea obiectivelor în condiţii de

eficienţă şi eficacitate; în formarea acestui stil managerial liderul evaluează mediul existent

(forţe interne şi externe care influenţează organizaţia), caracteristicile organizaţiei (resurse,

obiective, procese, ect) şi efectele pozitive şi negative ale unui anumit tip de comportament;

- relaţionare; orice organizaţie se bazează în mod extins pe un efort de comunicare şi coordonare

cu unităţi din interiorul şi exteriorul structurilor proprii; managerii sunt implicaţi în stabilirea

75

unor reţele de contact cu diferiţi indivizi şi grupuri plasaţi în poziţii relevante; aceste poziţii

relevante se referă la capacitatea lor de a influenţa dezvoltarea instituţiei în cauză, lucru care

suscită un interes pentru liderul acesteia; relaţionarea se referă atît la elemente formale cît şi

informale şi pare a fi extrem de importantă într-un mediu caracterizat de schimbări şi provocări

continue; realizarea şi menţinerea unor contacte reprezintă deci nu doar o parte naturală a

activităţii rutiniere a managerului ci şi un mijloc de creştere a şanselor organizaţiei de

funcţionare optimă;

- monitorizare; managerul organizaţiilor moderne se confruntă cu o cantitate de informaţie

semnificativă; circulaţia acesteia nu este atît de automată şi impersonală cum ar putea considera

schema raţională; o mare parte a informaţiei va fi procesată şi analizată pentru a oferi

managerului o imagine asupra problemelor şi oportunităţilor existente, precum şi posibilitatea

de a interveni şi corecta elementele disfuncţionale observate; monitorizarea permite păstrarea

unei imagini clare şi actualizate a funcţionării organizaţiei şi semnifică asumarea unu rol de

reacţie rapidă la nivelul managerial;

- diseminare; o mare cantitate de informaţie la care are acces în mod principal managerul trebuie

asimilată, interpretată şi trasmisă mai departe în zonele în care este nevoie de ea; informaţia în

cauză nu este transmisă “nealterată” sau doar pe căile oficiale; ea poate suferi modificări de

diferite dimensiuni şi poate fi folosită atît la nivel tehnic şi operaţional cît şi în ceea ce priveşte

formarea şi consolidarea culturii organizaţionale;

- purtător de cuvînt; prezentarea unei poziţii comune, omogene a organizaţiei este extrem de

importantă în relaţia cu mediul extern bazat pe competiţie şi presiuni crescute; capacitatea de

asimilare a acestui rol de purtător de cuvînt este extrem de importantă pentru manager din

prisma dezvoltării unei poziţii favorabile în ceea ce priveşte relaţia cu superiorii iererhici,

grupurile şi instituţiile diverse interesate;

- antreprenor; deşi la o privire superficială putem considera că acest rol nu este caracteristic

organizaţiilor publice, abordarea antreprenorială nu este doar posibilă ci şi necesară pentru

managerul public; existenţa unui mediu în continuă schimbare, existenţa unor conflicte ce

privesc definirea ariilor de influenţă sau monopol în interiorul aparatului administrativ,

presiunea venită din partea instituţiilor finanţatoare sau a cetăţeanului reprezintă doar cîteva

elemente care susţin o abordare ofensivă, dinamică; liderul orgizaţiei publice trebuie nu doar să

încerce o păstrare a poziţiei existente la un moment dat ci şi să identifice şi să speculeze

oportunităţile apărute la un moment dat şi să iniţieze schimbări necesare unui interval specific;

76

- managementul crizelor; diferitele crize care apar curent în activitatea rutinieră a managerului (şi

care pot să îmbrace forme diferite - conflicte interne, pierderi la nivelul resurselor, etc)

reprezintă o componentă majoră a activităţii manageriale; apariţia constantă a acestor probleme

pune managerul în situaţii delicate referitoare la definirea priorităţilor (rareori lucrurile cele mai

importante sunt plasate la un nivel înalt pe lista de activităţi operaţionale), şi managementul

timpului (lucrurile esenţiale ocupă puţin timp în timp ce activităţile colaterale, de detaliu, din

perspectiva raţionalităţii manageriale, consumă mult timp şi energie); din acest punct de vedere

este bine de realizat o distincţie între doi termeni care sunt deseori echivalaţi: urgenţe şi

importanţă (nu neapărat ce este urgent este şi important);

- alocare de resurse; rolul tradiţional de alocare a resurselor semnifică mai mult decît o simplă

distribuire; deşi modelul tradiţional administrativ se concentrează nu atît pe eficienţă (folosirea

optimă a resurselor) cît pe respectarea procedurilor şi cadrului legal în utilizarea resurselor

managerul modern vede în acest rol o modalitate de control şi integrare organizaţională;

distribuirea resurselor semnifică definirea de responsabilităţi şi priorităţi strategice precum şi

deţinerea controlului asupra funcţionării organizaţiei;

- negociere; deşi serviciile publice pot părea a fi situate în afara unei logici a negocierii (în

special în ceea ce priveşte funcţionarea internă) managerul public este direct implicat în acest

proces dinamic; el trebuie să deţină calităţi semnificative în acest domeniu pentru a obţine

beneficii pentru organizaţia sa; nivelul managerial deţine atribuţiile necesare pentru implicare

cu succes într-o negociere (calităţi ce se referă la puterea deţinută şi încredere); deşi tipurile de

negociere şi obiectivele acesteia pot fi diferite managerii organizaţiei publice trebuie să îşi

asume acest rol ca parte integrantă a activităţii proprii.

Rolurile definite mai sus se pot integra în diverse combinaţii ce ţin de contextul existent şi

abordarea specifică a liderului instituţiei; ele ne pot oferi însă o perspectiva complexă asupra

multitudinii de provocări/oportunităţi cu care se confruntă liderul organizaţiei publice.

Factorii ce pot influenţa performanţa organizaţiei sunt multipli şi se plasează atît la nivel

îndividual cît şi de grup (Yukl, 1994): efortul individual, abilităţile subordonatului şi claritatea rolurilor

desemnate (înţelegerea responsabilităţilor avute şi deţinerea abilităţilor de realizarea a acţunilor

aferente), organizarea muncii (strategii, obiective, utilizarea efectivă a resurselor), cooperare şi muncă

de echipă (identificarea cu grupul, schimbul de informaţii, idei, sprijinul reciproc, spiritul de corp),

resurse şi suport (fonduri, echipament, personal, tehnică, informaţie, asistenţă din partea altor unităţi),

coordonare externă (sincronizarea cu activităţi interdependente ale altor unităţi din interiorul sau

77

exteriorul organizaţiei). Identificarea acestor elemente stă la baza unei grile referitoare la tipurile de

practici “tipice” pentru nivelul managerial:

Luarea deciziilor.

Planificare şi organizare: Determinarea obiectivelor pe termen lung şi a strategiilor, alocarea

resurselor în funcţie de priorităţi, determinarea modului de utilizare a personalului şi resurselor pentru

realizarea eficientă a obiectivelor şi de îmbunătăţire a coordonării, productivităţii şi eficacităţii unităţii

organizaţionale.

Rezolvarea problemelor: Identificarea problemelor relaţionate muncii, analizarea lor sistematică

pentru descoperirea cauzelor şi soluţiilor aferente, implementarea soluţiilor pentru rezolvarea crizelor.

Consultare: Consultarea membrilor organizaţiei înaintea luării unor decizii care îi vor afecta,

încurajarea sugestiilor, participării în luarea deciziilor, încorporarea ideilor şi sugestiilor venite din

partea altora în procesul de luare a deciziilor.

Delegare: Permiterea şi stimularea asumării de responsabilităţi substanţiale de către

subordonaţi, acordarea libertăţii de mişcare pentru aceştia în ceea ce priveşte procesele de muncă,

luarea deciziilor, rezolvarea problemelor

Influenţarea personalului organizaţiei

Motivare şi inspiraţie: Folosirea tehnicilor de influenţare ce apelează la sentimente şi emoţii sau

logică pentru a provoca entuziasm în muncă, implicare în atingerea obiectivelor, răspuns pozitiv faţă de

cererile de cooperare, asistenţă, suport; oferirea unui exemplu în ceea ce priveşte un comportament

corespunzător.

Recunoaştere: Furnizarea de recunoaştere şi apreciere pentru performanţă, realizări

semnificative şi contribuţii speciale; exprimarea aprecierii pentru contribuţia şi eforturile depuse de

membrii organizaţiei.

Recompensare: Acordarea de recompense tangibile precum creşteri salariale şi promovări

pentru performanţe efective, realizări semnificative şi competenţă demonstrată.

Construirea de relaţii

Contacte: socializare informală, dezvoltarea de relaţii cu persoane ce reprezintă surse de

informaţie sau suport, menţinerea contactelor prin interacţiuni periodice, incluzînd convorbiri

telefonice, corespondenţă, participare la evenimente mondene şi întîlniri.

Managementul conflictelor şi construirea echipelor: Facilitarea rezolvării constructive a

conflictelor şi încurajarea cooperării, muncii de echipă şi identificării cu unitatea de muncă.

78

Dezvoltare profesională şi activităţi de mentor: furnizarea de consiliere în evoluţia carierei,

facilitarea dezvoltării abilităţilor, dezvoltării profesionale şi avansării în carieră a subordonaţilor.

Susţinere: Comportament prietenesc, considerare, răbdare, acordare de ajutor, simpatie şi

susţinere faţă de cei care sunt într-o situaţie dificilă, capacitate de ascultare a problemelor şi plîngerilor,

luarea în considerare a intereselor celorlalţi.

Furnizare-căutare de informaţie

Monitorizare: Culegerea de informaţii referitoare la condiţiile externe şi procesele de muncă,

verificarea calităţii şi progreselor apărute în acest domeniu, evaluarea performanţelor indivizilor şi

unităţii organizaţionale, analizarea tendinţelor, activităţi de prognoză în ceea ce priveşte evenimentelor

externe.

Clarificarea rolurilor şi obiectivelor: Desemnarea de obiective, sarcini, furnizarea direcţiei de

urmat, comunicarea clară a responsabilităţilor, termenelor, aşteptărilor în materie de performanţă.

Informare: Diseminarea informaţiilor relevante despre decizii, planuri, activităţi către persoanele care au nevoie de ele în derularea activităţilor proprii, furnizarea de documente şi materiale scrise, răspuns fată de cererile de informaţii de ordin tehnic.

Sursă: G.A.Yukl, Leadership in Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994, p69-72

Perspectiva axată în principal pe relaţia liderului cu subordonaţii sau relaţionarea cu scopurile

organizaţiei a fost dublată de un tip de abordare mai largă ce ia în considerare factori politici, istorici şi

calitativi în definirea leadership-ului organizaţional. James Burns (1978) a realizat o distincţie foarte

cunoscută între liderii tranzacţionali şi cei transformaţionali. Primul tip se bazează pe o atitudine

“comercială” în relaţia cu indivizii sau grupurile implicate; pe baza unor schimburi şi tranzacţii ce

implică resurse diverse, informaţii, etc el recompensează pe cei care îi furnizează suport şi realizează

obiectivele de performanţă definite. Liderul transformaţional însă se raportează la un nivel mult mai

elaborat, încercînd să stimuleze indivizii sau grupurile din subordine să îşi definească şi atingă

obiective superioare, spirituale, capabile să furnizeze satisfacţii profunde şi să relaţioneze activitatea

organizaţională la considerente morale şi etice. Burns consideră că acest tip de leadership, prea des

ignorat de abordările în domeniu, se referă în principal la recunoaşterea nevoilor reale, la exploatarea

contradicţiilor dintre diferitele valori şi dintre valori şi practică, la realinierea valorilor, la reorganizarea

instituţiilor acolo unde este cazul şi la conducerea schimbării. Exercitarea unui leadership eficient din

punct de vedere transformaţional presupune o conduită specifică din partea managerului. Bennis şi

Nanus (1985) consideră că există o distincţie semnificativă între management-văzut ca realizarea

79

performantă a acţiunilor specifice (atingerea obiectivelor în condiţii de eficienţă şi eficacitate)- şi

leadership (văzut ca definire a direcţiilor de acţiune, a activităţilor, valorilor, etc). Liderul este capabil

să creeze o viziune a unui viitor de succes, capabilă să mobilizeze energiile organizaţionale şi transmite

această viziune membrilor organizaţiei pe căi formale sau informale. Deşi conştientizează abilităţile şi

calităţile pe care le are şi se caracterizează printr-o atitudine de încredere de sine liderul îşi identifică

limitările şi încearcă să le depăşească atît prin evoluţie individuală cît şi prin formarea unei echipe

valoroase în jurul său (echipă la care se raportează cu respect şi consideraţie; considerarea

colaboratorilor reprezintă un factor extrem de important al activităţii manageriale şi se situează la

nivele diferite - respectul şi atenţia acordată subordonaţilor, valorizarea muncii acestora, luarea în

considerare a ideilor şi propunerilor venite din partea lor, etc). Adevăraţii conducători au capacitatea de

a alege direcţiile cele mai bune de dezvoltare şi de a identifica ceea ce este cu adevărat important şi

necesar; acest lucru presupune coerenţă în acţiune – atît în ceea ce priveşte luarea deciziilor cît şi în

ceea ce priveşte relaţionarea obiectivelor cu mijloacele şi a declaraţiilor cu faptele. Liderul de succes

deţine, dincolo de cunoştinţele tehnice (extrem de importante, pentru că de foarte multe ori oamenii au

încredere în lider tocmai pe baza competenţei lui incontestabile), abilitatea de a-şi mobiliza

subordonaţii prin structurarea unui mediu organizaţional bazat pe competenţă, spirit comunitar şi

sentimentul utilităţii; el utilizează componenta spirituală şi cea intelectuală în tentativa de a inspira

membrii organizaţiei.

Întotdeauna au existat dezbateri şi puncte de vedere diferite în ceea ce priveşte relaţia între

capacităţile intelectuale şi cele de acţiune ale liderului; din acest punct de vedere existenţa unei singure

componente poate avea rezultate negative: un lider ce accentuează prea mult latura pur intelectuală

poate evita la nesfîrşit luarea unei decizii datorită dorinţei de a face alegerea “perfectă” pe baza luării în

calcul a tuturor elementelor existente, pînă la cel mai mic detaliu; pe de altă parte un lider ce

accetuează doar “acţiunea” poate lua decizii dezastruoase bazate pe o lipsă de raţionalitate care poate

afecta puternic poziţia şi capacităţile organizaţiei. În mod evident, realizarea unei combinaţii între cei

doi factori (analitic şi normativ) este nu doar de dorit ci şi extrem de necesară. De asemenea liderul

organizaţiei publice trebuie să înţeleagă faptul că asumarea acestui rol presupune luarea unor decizii,

adică asumarea de alegeri, privilegierea unor soluţii, angajarea într-un mediu conflictual. Luarea

deciziei nu semnifică doar realizarea de alegeri ci şi renunţare la soluţii alternative; pentru fiecare

persoană sau grup mulţumite de o decizie există persoane sau grupuri corespondente care nu vor fi de

acord sau vor fi extrem de ostile faţă de aceasta şi faţă de decident. Sfera deciziei este inseparabilă de

ideea asumării de riscuri, iar acest lucru nu reprezintă o abordare comună administraţiei publice, axată

tradiţional pe servirea interesului public, aplicarea legii, respectarea procedurilor, etc; selectarea

80

funcţionarilor publici nu se bazează foarte mult pe calităţi ce ţin de asumarea riscurilor iar

complexitatea aparatului administrativ face ca procesul decizional să fie extrem de laborios. Ocuparea

poziţiei de lider al organizaţiei publice semnifică deci curajul de a lua decizii, de a le aplica şi de a nu

ceda multiplelor preiuni ce vizează modificarea sau anularea lor; în general ea semnifică implicarea

într-un mediu conflictual, administrativ şi politic, şi acceptarea funcţiilor, rolurilor şi caracteristicilor

specifice: negociere, compromis, presiuni multiple, obţinerea suportului intern şi extern (instituţii sau

public), etc. Totodată liderul trebuie să fie conştient de limitările sale - tehnice, intelectuale, relaţionale

- şi să înţeleagă rolul său esenţial în cadrul organizaţiei - ce semnifică nu doar menţinerea acesteia la un

nivel ridicat ci şi definirea viitorului ei şi conducerea proceselor de schimbare şi transformare.

Organizaţia publică semnifică un spaţiu complex, caracterizat de realităţi şi percepţii diverse;

acest lucru necesită din partea liderului o viziune integrată bazată pe diferitele dimensiuni ale

organizaţiei (Bolman, Deal, 1997) – structurală, resurselor umane, politică, simbolică - şi pe realităţile

mediului public dominate de constrîngeri, conflicte, nesiguranţă şi mobilitate. Conceperea liderului

organizaţiei din perspectiva celor patru dimensiuni ne poate oferi o viziune interesantă asupra

complexităţii fenomenului; concentrarea liderului pe dimensiunea structurală semnifică un accent

deosebit pus pe eliminarea nesiguranţei, confuziei şi ambiguităţii prin definirea unor structuri

funcţionale (clare şi raţionale) şi a relaţiilor între acestea şi mediu. Odată ce se consideră că problemele

majore ale organizaţiei nu se datorează limitărilor personale ci minusurilor în organizarea structurilor,

atenţia liderului trebuie să fie acordată obiectivelor, faptelor, logicii şi raţiunii şi nu elementelor de

personalitate; odată ce totul este clar la nivelul rolurilor, proceselor şi obiectivelor, organizaţia va

funcţiona corespunzător. Liderii structurali îşi cunosc şi realizează foarte bine atribuţiile, consideră

schimbările de structură în relaţie cu strategiile organizaţionale şi cu mediul, acordă o atenţie crescută

nivelului de implementare şi sunt interesaţi de adaptarea unor modele funcţionale. Elementele negative

ale acestei abordări se referă în principal la neglijarea tuturor factorilor ce nu se plasează în interiorul

prevederilor, structurilor şi politicilor raţionale şi formale definite; ea tinde să acorde un loc

disproporţionat autorităţii şi să trateze inflexibil relaţia cu subordonaţii.

Liderul axat pe resursa umană porneşte de la postulatul conform căruia oamenii reprezintă

punctul central al organizaţiei; odată ce el va răspunde nevoilor acestora şi îi va susţine în atingerea

scopurilor loialitatea şi angajarea lor vor asigura succesul organizaţiei; rolul liderului se referă aici în

principal la motivare, susţinere, deschidere, participare. Liderul de acest gen crede în potenţialul

resursei umane, este vizibil şi accesibil, comunicativ şi sunt capabili să îî mobilizeze pe alţii. Această

perspectivă tinde însă să privească oarecum naiv natura umană, nu întotdeauna plasată esenţial în

81

căutarea evoluţiei şi colaborării; integrarea intereselor indivizilor şi organizaţiei nu reprezintă o sarcină

facil de îndeplinit.

Perspectiva politică a leadership-ului consideră că managerii trebuie să ia în considerare

realitatea politică în activitatea lor; în interiorul şi exteriorul organizaţiei vor exista întotdeauna grupuri

de interes care vor intra în conflict pentru deţinerea unor resurse limitate; odată ce acest lucru este

acceptat liderul trebuie să se angajeze în identificarea surselor de influenţă şi în construirea unor baze

de putere, în managerierea conflictelor, în oferirea oportunităţilor de negociere şi identificare a

intereselor comune, în întărirea coeziunii interne (grupurile lipsite de acest element tind să fie

vulnerabile în faţa unor actori externi bine pregătiţi şi dotaţi). Liderii ”politici” identifică clar ceea ce

doresc şi ceea ce pot obţine, evaluează ditribuţia puterii şi intereselor, construiesc relaţii cu grupurile

influente şi se bazează în principal pe negociere şi persuasiune. Această perspectivă poate fi criticată

datorită pericolului dezvoltării unei viziuni cinice, bazate doar pe realizarea intereselor proprii pe baza

desconsiderării totale a unor concepte precum colaborare, raţiune, interes comun, comunitate, etc.

Abordarea simbolică consideră că cea mai importantă componentă a leadership-ului se referă la

inspiraţie - oferirea pentru subordonaţi a ceva în care să creadă. Liderul simbolic se bazează pe

construcţia unei culturi organizaţionale care să furnizeze coeziunea şi eficacitatea organizaţiei; el se

foloseşte de istorie, tradiţii, simboluri, slogane, etc pentru construcţia unei identităţi unice a

organizaţiei, pentru stimularea pasiunii şi implicării şi pentru oferirea unei viziuni legate de

particularităţile şi importanţa muncii depuse. Totuşi această abordare implică un grad de risc crescut

datorită multitudinii de sensuri oferite de simboluri, ambiguităţii acestora şi capacităţii diferite de

interpretare a persoanelor.

Fiecare dintre aceste dimensiuni prezintă avantaje şi dezavantaje specifice; fiecare dintre ele

poate reprezenta la un moment dat un curent “la modă” în management, însă practicarea unui

leadership de succes presupune considerarea lor integrată; este dificil să solicităm acest lucru de la o

singuă persoană, dar liderul inteligent va şti să construiască în jurul său o echipă capabilă să îşi asume

diferitele funcţii corespunzătoare.

Importanţa factorului leadership în cazul reformei administrative este evidentă. Totuşi, de foarte

multe ori perspectiva asupra acestui domeniu tinde a fi extrem de simplistă, lucru care poate duce la

dezvoltarea unor modele manageriale inadecvate şi poate afecta pregătirea şi percepţia nivelului

managerial. Leadership-ul organizaţiilor moderne trebuie să ia în considerare elemente extrem de

complexe - de la mediu şi natura relaţiilor la structura şi valorile organizaţiei; acestea sunt dublate de

caracteristicile specifice ale domeniului public, ce complică lucrurile şi mai mult; realitatea în cauză nu

82

semnifică însă numai existenţa unor obstacole majore ci şi apariţia unor oportunităţi de care managerul

inteligent poate profita în ideea reformării şi definirii viitorului organizaţiei.

Chestionar de autoevaluare:

Pe baza grilei Blake Mouton, realizati o analiza a tipului de leadership intalnit in cadrul institutiei in

care ati efectuat practica profesionala?

83

Bibliografie:

Allison, G.T., Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?, în

Jay M. Shafriz, Classics of Public Administration, Harcourt Brace College Publishers, 1997

Ansoff, H. I., The New Corporate Strategy, John Wiley, New York, 1988

Archer, M., Social Origins of Educational Systems, Sage, London,1979

Argyris, C, Schon, D.A., Organizational Learning II: Theory, Method and Practice, Addison Wesley, Reading,

1996

Auby, J.F., Management Public - Introduction Generale, Sirey, Paris, 1996

Bariali, A., La modernisation de l’ administration, Librarie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1994

Barley, S.R., The Allignment of Technology and Structure Through Roles and Networks, Administrative Science

Quarterly, 35,1990

Bartoli Annie – Le management dans les organisations publiques

Bartoli Annie – Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris, 1997

Bartoli, A., Le Management dans Les Organisations Publiques, Dunod, Paris, 1997

Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing in Government, University Of

California Press, Berkeley, 1992

Bass, B.M., ed. Stogdill’s Handbook of Leadership, Free Press, New York, 1981

Beetham, D., Bureaucracy, Open University Press, 1987

Bendor, J., Parallel Systems, University of California Press, Berkeley, 1985

Benn, S. şi Gaus, G., Public and Private in Social Life, Croom Helm, London, 1983

Bennis, W. şi Nanus, B., Leaders: The Strategies for Taking Charge, HarperCollins, New York,1985

Blake, R.R. and Mouton, J.S., The Managerial Grid III, Gulf Publishing, Houston, 1985

Blau, P., Exchange and Power, Wiley, Chichester,1964

Bolman, L.G. şi Deal, T.E., Reframing Organizations, Jossey-Bass, San Francisco,1997

Boston, J., Lessons from Antipodes, Next Steps: Improving Management in Government?, Aldershot, Dartmouth,

1995

Bozeman B., şi Straussman, J.D., Public Management Strategies, Jossey Bass, San Francisco,1990

Bozeman Barry – Public Management and Policy Analysis, St. Martin’s Press, New York, 1979

Bozeman Barry – Public Management and Policy Analysis, St. Martin’s Press, New York, 1979

Bozeman Barry – Straussmann Jeffrey – “Publicness” and Resource Management Strategies, in Richard H. Hall

si Robert E. Quinn (eds), Organizational Theory and Public Policy, Sage London, 1983

Bozeman Barry – Straussmann Jeffrey – “Publicness” and Resource Management Strategies, in Richard H. Hall

si Robert E. Quinn (eds), Organizational Theory and Public Policy, Sage London, 1983

Bozeman, B., All Organizations are Public: Bridging Public and Private Organizational Theories, Jossey- Bass,

San Francisco, 1987

84

Brown, D, Management’s Hidden Enemy and What Can Be Done About It, Lomond, Mt. Airy, MD, 1987

Bryson, J.M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and

Sustaining Organisational Achivements, San Francisco, Jossey Bass, 1995

Buchanan, G.N., Wholey, J.S., Federal Level Evaluation, Evaluation,1972

Bulmer, M., Social Research and Royal Commisions, Allen and Unwin, London, 1983

Burningham, D., Performance Management and the Management of Professionals in Local Government, în

Output and Performance Measurement in Government: the State of the Art (Ed.M. Cave, M.Kogan, R. Smith),

Jessica Kingsley, London, 1990

Burns, J.M., Leadership, Harper&Row, New York,1978

Butt, H. şi Palmer, R., Value for Money in the Public Sector: The Decision Maker’s Guide, Basil Blackwell,

Oxford, 1985

Caiden, G, Administrative Reform Comes of Ages, Walter de Gruyter, New York, 1991

Caiden, G, Administrative Reform, în Comparative Public Management (Ed. R. Baker), Praeger Publishers

Westport, 1994

Cave, M.., Hanney, S. & Kogan, M., The Use of Performance Indicators in Higher Education: A Critical

Analysis of Developing Practice, Jessica Kingsley Publishers,London; 1991

Chandler, A.D., Strategies et Structure de l’entreprise, Editions d’Organisation, Paris, 1989;

Chevallier, J. şi Loschak, D., Rationalite Juridique et Rationalite Manageriale dans l’Administration Francaise,

în La Revue Francaise d’ Administration Publique, nr. 24, Oct.- Dec, 1982

Chevallier, J., Science Administrative, PUF, Paris, 1986

Chu Yun- Han, The search for Common Ground, Free China Review, Vol.39, Nr. 11, nov., 1989

Clarke, M. şi Steward, J., The General Management of Local Government, Longman, Harlow,1990

Cronbach, L.J., Toward Reform of Program Evaluation: Aims, Methods and Institutional Arrangements, Jossey

Bass, San Francisco, 1980

Cyert, R.M., March, J.G., A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall, Upper Saddle River, N.J.,1963

David Rosenbloom – Public Administration Theory and the Separation of Powers, in Public Administration

Review, 1983

David Rosenbloom – Public Administration Theory and the Separation of Powers, in Public Administration

Review, 1983

Day, P. şi Klein, R., Accountabilities: Five Public Services, Tavistock, London, 1987

Deal, T.E. şi Kennedy, A.A., Corporate Cultures, Addison- Wesley, Reading, 1982

Dong, Lisheng, The Establishment of the Chinese Civil Service System: A Delayed Political Reform Programme,

International Insitute for Asian Studies, Administrative Reform in the People’s republic of China since 1978,

Leiden, Olanda, 1994

Downs, A., Inside Bureaucracy, Little Brown, Boston, 1967

85

Drucker, P, The Deadly Sins in Public Administration, Public Administration Review, Vol.40, nr.2., martie/

aprilie, 1980

Drucker, P., Management: Tasks, Responsibilities and Practices, Heinemann, London, 1974

Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice,- Economic Explanations in Political Science,

Wheatsheaf, Harvester, 1991

Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson, Londra, 1973

Dupuy, F., Thoenig, J.C., Sociologie de l’administration francaise, Armand Colin, Paris, 1983

Eadie, D.C., Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action, în J. Rabin, G.J.Miller şi

W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York şi Base, 1989

Einhorh, H.J. şi Hogarth, R.M., Decision Making: Going Forward in Reverse, Harvard Business Review, ian-

feb.1987, p.66-70

Elster, J., Sour Grapes, Cambridge University Press, 1983

Fiedler, F.E., A Theory of Leadership Effectiveness, McGraw- Hill, New York,1967

Frederick Taylor – Priciples and Methods of Scientific Management, W.W. Norton&Co, New York, 1948

Frederickson, H G, Comparing the Reinventing Government with the New Public Administration, Public

Administration Review, vol.56, nr.3, 1996

French, J.R.P. şi Raven, B., The Bases of Social Power, în Studies in Social Power, ed. Dorwin Cartwright, Ann

Arbour Michigan, 1959

Galbraith John K. – L’economia e l’interesse publico, Mondadori, Milano, 1974

Galbraith John K. – L’economia e l’interesse publico, Mondadori, Milano, 1974

Galbraith, J.R., Designing Complex Organizations, Addison Wesley, Reading,1973

Gardner, J.W., No Easy Victories, Harper Colophon Books, Harper& Row, New York, 1968

Glass, G.V. şi Ellett, F., Evaluation Research, în Annual Review of Psychology, Palo Alto, California, 1980

Goodin, R., The theory of Institutional Design, CambridgeUniversity Press, Cambridge, 1996

Gordon, L.V., Survey of Interpersonal Values: Revised Manual, Science Research Association, Chicago, 1976

Gore, A., The Best Kept Secrets in Government: a Raport to President Bill Clinton, Washington, DC, US

Government Printing Office, National Performance Review, 1996

Gortner, H., Mahler, J., Nicholson, J.B., Organization Theory, a Public Perspective, Harcourt Brace& Company,

Forth Worth, 1997

Gregory, R., Political Responsibility for Bureaucratic Incompetence: Tragedy at Cave Creek, Public

Administration, 76:3,1998

Greiner, L.E., Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review, Jul-Aug, 1972

Hallett, L.A., Royal Commisions and Boards of Inquiry, The Law Bool Company, Ltd, Sydney, 1982

Harrison, S. şi Pollit, C., Controlling health prefessionals: the future of work and organization in the NHS, Open

University Press, Buckingham, 1994

86

Hax, A.C. şi Majluf, N.S., Strategic Management: An Integrative Perspective, Englewood Cliffs: Prentice Hall,

1984

Heath, C, Gonzales, R., Interaction with Others Increases Decision Confidence but Not Decision Quality, în

Organizational Behavior and Human Decission Processes, 61, 1995

Heidrick, T.E., The Interaction of Politics and Evaluation, Evaluation Practice, 9, 1988

Hennessy, P, Whitehall, Secker& Warburg, London, 1989

Hermel, L., Romagni, P., Le marketing public, Economica, Paris 1996.

Hersey, P. şi Blanchard, K.H., The Management of Organizational Behavior, Prentice Hall, Upper Saddle River,

N.J., 1977

Hintea, C şi Ringsmuth, D.C., Public Administration Education: Romania. Verheijen, Tony and Juraj Nemec

(eds.) 2000. Building Higher Education Programmes in Public Administration in CEE Countries. Bratislava :

NISPAcee/ EGPA;

Hofstede, G., Neuijen, B., Ohavy, D. şi Sanders, G., Measuring Organizational Culture: A Qualitative and

Quantitative Study Across Twenty Cases, Administrative Science Quarterly,1990

Hood, C, A Public Management for All Seasons?, Public Administration, vol.69, nr.1, 1991

Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, International Journal of

Public Administration, vol.19, nr.2, 1996

Hood, C. Administrative Diseases: Some Types of Dysfunctionality in Administration, Public Administration ,

vol.52, nr. 4, 1974

House, E.R., Evaluating with validity, Sage, Beverly Hills, 1980

House, R.J. şi Mitchell, T.R, Path Goal Theory of Leadership, Journal of Contemporary Business, 1974

Hughes, O E, Public Management and Administration: An Introduction, St. Martin Press, Londra, 1994

Hughes, O.E., Public Management and Administration. An Introduction, Palgrave, New York, 1998

Jackson, P., Public Service Performance Evaluation: A Strategic Perspective, în Public Money and Management,

nr.8, 1993

Jenei, G., & Leloup, L.T. East West Cooperation in Public Administration An Agenda for the Second Stage.

Paper presented at the EGPA Conference, Cape Sounion, Greece, 1999

Jos, P.H., M.E., and Hays, S, In Praise of Difficult People:A Portrait of the Committed Whistheblower, Public

Administration Review, vol.49, nr.6, nov./dec 1989

Kanter, R.M. şi Summers, D., Doing well while doing good: dilemmas of performance measurement in non

profit organizations and the need for a multi-constituency approach, în The Non- Profit Sector: A Research

Handbook, Yale University Press, Yale,1987

Kester, I.H., Painter, C. şi Barnes, C., Management in the Public Sector, International Thomson Business Press,

Oxford, 1997

87

Kickert,W.J.M., Public Management and Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar Publishing,

Cheltenham, 1997

Konig, K., On the critique of New Pubic Management, Speyer, Speyerer Forschungsberichte, 1996

Korka, M., Strategy And Action In The Education Reform In Romania, Fourth Conference of the European

Ministers of Education, Bucharest, Ministry of Education, 2000

Kotler, P., Marketing for Non-Pprofit Organizations, Prentice Hall, 1975

Laufer, R., Burlaud A., Management public, Gestion et Legitimite, Dalloz, Paris, 1980

Leemans, A(ed), The Management of Change in Government, Institute of Social Studies, Martinus Nijhoff, 1976

Lindblom, C.E., Politics and Market, Basic Books, New York, 1977

Liou, K T, Privatizing state owned enterprises: the Taiwan experince, Revue Internationale des Sciences

Administratives, vol. 58, nr.3, septembrie, 1992

Lovelock, C. şi Weinberg, C., Marketing for Public and Non- Profit Managers, Wiley, New York, 1984

Luther Gulick – Notes on the theory of organisations în Luther Gulick – Lyndall Urwick (eds) – Papers on the

Science of Administration, Augustus M. Kelly Publishers, New York, 1937

March, J, Olsen J, Democratic Governance, Free Press, New York, 1995

March, J. C., Organisations, Wiley, New York, 1958

March, J.G şi Olsen, J.P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of Politics, New York: Free Press,

1989

Mario Caccia, Felice Serino – Amministrazioni publiche, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1997

Mario Caccia, Felice Serino – Amministrazioni publiche, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1997

Martin, T., Malice in Blunderland, McGraw- Hill, New York, 1973

McCaffery, J.L., Making the Most of Strategic Planning and Management, în R.E.Cleary, N. Henry and

Associates Managing Public Programs: Balancing Politics, Administration and Public Needs, Jossey Bass, San

Francisco, 1989

McCaskey, M.B., The Executive Challenge: Managing Change and Ambiguity, Pitman, Marshifield, 1982

McKelvey, B., Organizational Systematics, University of California Press, Berkeley, 1982

Metcalfe, L., Richards, S., Improving Public Management, Sage, London, 1990

Miles, R.E. şi Snow, C.C., Organisational Strategy, Structure and Process, New York, McGraw-Hill, 1978

Mintzberg, H., The Nature of Managerial Work, Harper&Row, New York, 1973

Mintzberg, H., The Structuring of Organizations, Prentice Hall, Upper Saddle River, N.J., 1979

Montanari, J.R., Daneke, G.A. şi Bracker, J.S., Strategic Management for the Public Sector: Lessons from the

Evolution of Private- Sector Planning, în J. Rabin, G.J.Miller şi Hildreth, W.B. (eds) Handbook of Strategic

Management, Marcel Dekker, New York şi Base,1989

Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms in England and Prussia, Berkeley:

University of California Press, 1984

Mussari Riccardo – Il management delle aziende pubbliche, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1994

88

Mussari Riccardo – Il management delle aziende pubbliche, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1994

Nioche, J-P, L’evaluation des politiques publiques,Economica, Paris ,1984

Niskanen, W.A., Bureaucracy and Representative Government, Atherton Aldine, 1971

Nutt,P.C. şi Backoff,R.W., Strategic Management of Public and Third Sector Organisations: a Handbook for

Leaders, San Francisco, Jossey Bass, 1992

OECD, Assesing the Impact of Proposed Laws and Regulations , 1997

OECD, Governance in Transition: Public Management Reform in in OECD Countries, OECD, Paris, 1995b

OECD, Performance Management in Government: Performance Measurement and Results-Oriented

Manegement, 1994

OECD, Strategies for Change and Reform in Public Management, Public Management Series1, Paris, 1980

Olsen, J.B. şi Eadie, D.C., The Game Plan: Governance with Foresight, Council of State Planning Agencies,

Washington D.C., 1982

Osborne, D., Gaebler, T., Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public

Sector, Plume, London, 1993

Oshry, B., Seeing Systems: Unlocking the Mysteries of Organisational Life, Berrett- Koehler, San Francisco,

1995

Parfit, D., Reasons and Persons, Clarendon Press, Oxford, 1984,

Perrow, C., Complex Organizations: A Critical Essay, Random House, New York, 1986

Peters, B G, Savoie D J, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient, Public Administration review, vol.54,

nr.5, 1994

Pierce, W.S., Bureaucratic Failure and Public Expenditure, Academic Press, Harcourt Brace Jovanovich

Publishers, New York, 1981

Pollit C., Bouckaert, G., Public Management Reform, a Comparative Analysis, Oxford University Press, New

York, 2000

Pollit, C. şi Harrison, S., Handbook of Public Services Management, Bleckwell, Oxford, 1992

Pollitt, C, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s, second edition,

Oxford, Blackwell, 1993

Porter, M.E., Competitive Advantage, New York, Free Press, 1985

Posavac, E.J., Carey, R.G., Program Evaluation, Prentice Hall, New Jersey, 1997

Potter, J., Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?, Public Administration, 66, 1988

Presman, J, Wildavsky, A., Implementation, Berkeley, University of California Press, 1973

Profiroiu, M., Accelerarea Reformei Administraţiei Publice, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative,

nr.8/2002

Qatrebarbes, Betrand de, Usagers ou clients? Marketing et qualite dans les services publics, Les Edition

D’Organisation, Paris, 1996

89

Quah, J., Administrative Reform: A Conceptual Analysis, Philippine Journal of Public Administration, Vol.20,

nr. 1, ian.1976

Rainey, H.G, Backoff, R.W. şi Levine, C., “Comparing Public and Private Organisations”, Public

Administration Review, vol.36, 1976, p.233-244

Rainey, Hal G., Understanding and Managing Public Organizations, Jossey Bass Publishers, San Francisco,

1997

Ranson, S. şi Steward, J., Management for the Public Domain, St. Martin Press, New York, 1994

Reinermann Heinrich – Information and Public Management, in Jan Kooiman & Kjell A. Eliassen (eds) –

Managing public organisation, Sage, London, 1987

Reinermann Heinrich – Information and Public Management, in Jan Kooiman & Kjell A. Eliassen (eds) –

Managing public organisation, Sage, London, 1987

Rhodes, R.A.W., Beyond Westminster and Whitehall: the Sub-Central Governments of Britain, Gower,

Westmead, 1988,

Rhodes, R.A.W., Control and Power in Central- Local Government Relations, Gower, Westmead, 1981

Ring, P.S. şi Perry, J.L., Strategic Management in Public and Private Organisations: Implications of Distinctive

Contexts and Constraints, Academy of Management Review, 1985, p. 276-286

Rosen, B, Holding Government Bureaucracies Accountable, Praeger, New York, 1989

Santo, V.M., Verrier, P.E. – Le management public, Coll Que sais-je, PUF, 1993

Schein, E.H., Organisational Culture and Leadership: A Dynamic View, Jossey Bass, San Francisco, 1992

Schick, A, Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries, Public Administration

Review, vol.50, nr.1, jan/feb 1990

Scriven, M., Evaluation Thesaurus, Edgepress, 1981

Scriven, M., The Methodology of Evaluation, în Perspectives of Curriculum Evaluation, ed. R.W.Tyler,

R.M.Gagne, M.Scriven, Rand-McNally, Chicago,1967

Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 1993

Selznick, P., Leadership in Administration, Harper Collins, 1957

Senge, P.M., The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Lerning Organization, Doubleday, New York,

1990

Shadish, W.R., Cook, T.D., Leviton, L.C., Foundation of Program Evaluation: Theories of Practice, Sage,

Newbury Park,1991

Shafriz, M, J, Hyde, A,C, Classics of Public Administration, Harcourt Brace College Publishers, 1997)

Smith, R and Weller,P(eds), Public Service Inquiries in Australia, University of Queenland Press, St. Lucia,

1978

Steward, J. şi Walsh, K., Performance measurement: when performance can never be finally defined, în Public

Money and Management, nr. 14, 1994

90

Stoker, G, The Politics of Local Government, Basingstoke, MacMillan, 1988

Suchman, E., Evaluative Research: Principles and Practice in Public Service and Social Action Programs, Sage,

New York, 1967

Swiss, J.E., Public Management Systems, Prentice Hall, New Jersey, 1991

Tabatoni, P, Jarniou, P., Les Systemes de Gestion, Politiques et Structures, PUF, Paris, 1975

Toft, G.S., Synoptic (One Best Way) Approaches of Strategic Management, în J. Rabin, Miller, G.J. şi Hildreth,

W.B. (eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York şi Base,1989

Toonen, T A J, Analysing institutional change and administrative transformation: A comparative view, Public

Administration, vol.71, 1993

Trice, H.M. şi Beyer, J.M., The Cultures of Work Organizations, Prentice Hall, New York, 1993

Truelson J. A, Blowing the Whistle on Systemic Corruption: On Maximizing Reform and Minimizing Retaliation,

Corruption and Reform, vol.2, 1987

United Nations, Enhancing Capabilities for Administrative Reform in Developing Countries, ST/ESA/SER.E/31,

New York, 1983

Vickers,J şi Wright, V, The Politics of Industrial Privatization in Western Europe: An Overview, West European

Politics, vol. 11, nr.4, 1988

Viriato, S.M., Verrier, P.E., Le management public, Presses Universitaire de France, Paris, 1993

Waldo Dwight – The Administrative State, Donald Press, New York, 1948

Waldo, D.,. The Enterprise of Public Administration, Chandler&Sharp Publishers Novato,Ca, 1980

Waldrop, M.M., Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos, Simon&Schuster, New

York, 1992

Wamsley, G.L. şi Zald, M.N., The Political Economy of Public Organisations, Indiana University Press,

Bloomington, Ind, 1976

Wechleser, B. şi Backoff, R.W., Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management

Approaches, Public Administration Review, 1986, p.321-327

Weill, Michel, Le Management Strategique, Armand Collin, Paris, 1992

Weiss, C.H., The Circuitry of Enlightenment, Knowledge: Creation, Difusion, Utilization,1987

Weiss, C.H., Using Social Research in Public Policy Making, Lexington, 1977

Westerlund, G. şi Sjostrand, S., Organizational Myths, Harper- Collins, New York, 1979

Wholey,J et all, Improving Government Performance, Jossey Bass, San Francisco, 1989

Yeatman, A, The Reform of Public Management: An Overwiew, Australian Journal of Public Administration,

vol.53, nr.3, 1994

Yukl, G.A., Leadership in Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994