Ordenamiento Territorial Conceptos básicos. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Conceptos Básicos.
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Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica
1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional
Presentado por
Oscar Samir Martiacutenez Pentildea
Trabajo de grado dirigido por
Prof Claudia Garay
Para optar tiacutetulo de
Especialista en Derecho Administrativo
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
Facultad de Derecho
Bogotaacute D C 2016
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TABLA DE CONTENIDO
Introduccioacuten pp 3
1 La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial pp 6
2 Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados
en la ley 1454 pp 11
3 Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011 pp 16
4 Conclusiones pp 20
5 Bibliografiacutea pp 21
3
Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica
1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional
Oscar Samir Martinez Pentildea
osmpe_85hotmailcom
Resumen
El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos
posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego
se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial
consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los
pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute
un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del
territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten
Abstract
The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991
on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the
land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and
advances in this new field of land management law
Palabras clave
Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las
competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que
determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas
Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG
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concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales
Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios
INTRODUCCION
El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute
durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta
de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes
territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia
del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los
incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los
siguientes antildeos
El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto
acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que
demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su
puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central
departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos
recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de
2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado
colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de
1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un
modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial
las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
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Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del
Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro
del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta
ley
Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos
estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha
recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de
la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado
desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y
eficacia
Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de
manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar
las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los
antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento
Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento
al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos
dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas
y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la
conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten
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La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
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La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
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econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
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cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
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las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
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autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
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Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
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Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
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competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
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Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
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Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
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sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
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decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
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disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
2
TABLA DE CONTENIDO
Introduccioacuten pp 3
1 La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial pp 6
2 Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados
en la ley 1454 pp 11
3 Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011 pp 16
4 Conclusiones pp 20
5 Bibliografiacutea pp 21
3
Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica
1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional
Oscar Samir Martinez Pentildea
osmpe_85hotmailcom
Resumen
El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos
posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego
se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial
consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los
pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute
un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del
territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten
Abstract
The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991
on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the
land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and
advances in this new field of land management law
Palabras clave
Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las
competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que
determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas
Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG
4
concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales
Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios
INTRODUCCION
El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute
durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta
de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes
territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia
del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los
incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los
siguientes antildeos
El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto
acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que
demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su
puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central
departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos
recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de
2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado
colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de
1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un
modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial
las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
5
Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del
Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro
del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta
ley
Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos
estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha
recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de
la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado
desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y
eficacia
Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de
manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar
las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los
antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento
Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento
al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos
dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas
y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la
conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten
6
La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
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competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
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sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
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decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
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disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
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particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
3
Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica
1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional
Oscar Samir Martinez Pentildea
osmpe_85hotmailcom
Resumen
El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos
posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego
se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial
consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los
pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute
un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del
territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten
Abstract
The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991
on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the
land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and
advances in this new field of land management law
Palabras clave
Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las
competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que
determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas
Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG
4
concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales
Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios
INTRODUCCION
El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute
durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta
de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes
territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia
del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los
incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los
siguientes antildeos
El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto
acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que
demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su
puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central
departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos
recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de
2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado
colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de
1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un
modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial
las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
5
Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del
Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro
del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta
ley
Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos
estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha
recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de
la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado
desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y
eficacia
Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de
manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar
las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los
antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento
Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento
al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos
dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas
y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la
conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten
6
La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
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las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
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competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
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Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
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sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
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decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
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disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
25
----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
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--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
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Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
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26
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Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de
2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
4
concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales
Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios
INTRODUCCION
El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute
durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta
de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes
territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia
del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los
incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los
siguientes antildeos
El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto
acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que
demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su
puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central
departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos
recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de
2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado
colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de
1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un
modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial
las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
5
Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del
Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro
del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta
ley
Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos
estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha
recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de
la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado
desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y
eficacia
Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de
manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar
las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los
antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento
Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento
al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos
dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas
y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la
conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten
6
La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
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particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
5
Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del
Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro
del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta
ley
Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos
estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha
recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de
la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado
desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y
eficacia
Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de
manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar
las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los
antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento
Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento
al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos
dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas
y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la
conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten
6
La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
6
La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial
Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una
variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con
el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito
de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes
complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en
definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de
garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres
y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad
de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales
para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio
por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la
estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado
(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado
constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue
el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado
Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
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Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
7
La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo
entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios
por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que
apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los
procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva
foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38
se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional
puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la
divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una
intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros
los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes
territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el
segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
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----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
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--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
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wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_
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_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
8
econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de
funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra
cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los
artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les
concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de
proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla
Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el
Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del
artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el
constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento
Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de
Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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25
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
9
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento
Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley
los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades
territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal
teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los
recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre
otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios
para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este
fin
Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente
algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases
del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los
principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-
administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute
la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)
La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de
formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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25
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
10
las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada
mandatario (Castro 2014)
En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley
3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos
poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el
territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se
definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo
5deg)
Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es
que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que
concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los
insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples
Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
11
autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten
poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
ON
EN
TE
S
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de
entidades territoriales y administrativas con referente
territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-
administrativos de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la
democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales
y administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales
definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les
son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos
del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un
plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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Planeacioacuten
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o2007pdf
Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
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----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
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o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
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la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
12
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya
que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien
dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta
los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser
destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de
intereacutes social
Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454
El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de
2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de
futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la
integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad
nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a
comprender el objetivo de esta ley
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
13
Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten
Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades
territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido
el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley
Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales
gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la
leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)
El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y
fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria
descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo
3deg numera 1)
El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de
las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y
subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de
Colombia)
El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es
la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el
principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes
autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las
14
competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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25
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_
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26
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
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Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute
referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)
Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional
reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de
unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala
el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la
Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la
supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El
equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el
principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo
cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en
que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)
Principales caracteriacutesticas
de la Descentralizacioacuten
Se otorgan competencias y funciones que
son propias de la entidad a la cual se
descentraliza (diferente de la
desconcentracioacuten donde la nacioacuten
aunque traslada funciones es la que
decide por intermedio de un agente)
Se otorgan o transfieren facultades
(competencias) y tareas concretas
(funciones) de las cuales se desprende la
escala central del gobierno (la nacioacuten)
para que las cumpla otra persona juriacutedica
puacuteblica de caraacutecter territorial o por
servicios
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Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
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Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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Universidad Libre pp 447-450
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25
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Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
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wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
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--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
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26
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2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
15
Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad
porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea
a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte
Constitucional (Sentencia C-12702)
El principio de descentralizacioacuten permite
1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la
poblacioacuten
2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud
educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las
entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho
3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la
comunidad
4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los
problemas
5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De
esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo
competencias a las administraciones locales
6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera
una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia
Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
Referencias bibliograacuteficas
Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute
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25
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Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
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_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
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2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
16
Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que
se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio
esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su
complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley
propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su
paulatina transformacioacuten
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio
de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos
fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo
local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de
incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan
favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del
paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el
surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen
derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para
definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se
tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)
El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras
en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al
contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a
los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la
centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de
caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
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Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
17
sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de
2001)
En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en
el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin
embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente
consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos
sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las
competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de
los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a
que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental
se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al
menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los
municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea
en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)
No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de
ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y
necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en
su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute
Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El
concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de
18
decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
Referencias bibliograacuteficas
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Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
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2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y
departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
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Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)
La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida
por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas
entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la
descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico
materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las
voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)
Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en
principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los
distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la
Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo
econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo
Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011
La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los
lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos
intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas
a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de
descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
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particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
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Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_
Doc_32pdf
Massiris Aacute (2008) ldquoOrdenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos
conceptuales y legales realizados en Colombiardquo Consulta realizada en diciembre Disponible
en wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm
SUAacuteREZ N (2010) Propuesta de Ordenamiento Territorial para la creacioacuten de las regiones
y Provincias Evaluacioacuten PLOOT 1991-2010 Disponible en
httpwwwvirtualunaleducocursoshumanas2015839mod4pdfpropuesta_ordenamiento
_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
Castro Maria (2014) Anaacutelisis Juriacutedico de la Organizacioacuten Territorial a la luz de la nueva ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Pretelt Jorge (2013) Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional
26
Acevedo Luis (2010) Criticas al Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de
2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y
departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
19
disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial
que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las
competencias claras de los distintos niveles del gobierno
La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada
dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio
Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial
para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio
entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y
regionalizacioacuten entre muchos mas
Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez
por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente
el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado
en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales
democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no
corresponde a las expectativas en varios aspectos
La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una
nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus
componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar
en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a
Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de
relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
Referencias bibliograacuteficas
Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute
Universidad Libre pp 447-450
Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial
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Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional
de Colombia
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Planeacioacuten
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arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May
o2007pdf
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Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
25
----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
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o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
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32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_
Doc_32pdf
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conceptuales y legales realizados en Colombiardquo Consulta realizada en diciembre Disponible
en wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm
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y Provincias Evaluacioacuten PLOOT 1991-2010 Disponible en
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_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
Castro Maria (2014) Anaacutelisis Juriacutedico de la Organizacioacuten Territorial a la luz de la nueva ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Pretelt Jorge (2013) Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional
26
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2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
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departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
20
ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad
laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la
propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de
encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una
mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten
y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales
(Acevedo Luis 2010)
Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones
como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la
Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte
que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se
declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de
texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas
La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los
embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que
la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja
intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar
los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de
falta de visioacuten de futuro conjunto
Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de
competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara
solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial
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Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional
de Colombia
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Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de
Planeacioacuten
Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los
Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en
httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des
arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May
o2007pdf
Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en
Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102
Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten
de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
25
----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
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Doc_32pdf
Massiris Aacute (2008) ldquoOrdenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos
conceptuales y legales realizados en Colombiardquo Consulta realizada en diciembre Disponible
en wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm
SUAacuteREZ N (2010) Propuesta de Ordenamiento Territorial para la creacioacuten de las regiones
y Provincias Evaluacioacuten PLOOT 1991-2010 Disponible en
httpwwwvirtualunaleducocursoshumanas2015839mod4pdfpropuesta_ordenamiento
_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
Castro Maria (2014) Anaacutelisis Juriacutedico de la Organizacioacuten Territorial a la luz de la nueva ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Pretelt Jorge (2013) Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional
26
Acevedo Luis (2010) Criticas al Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de
2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y
departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
21
tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le
ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que
desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente
al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de
competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del
territorio
Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega
muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar
la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido
objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido
encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se
habiacutean pronunciado
Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que
eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias
categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en
nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de
Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales
del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los
territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las
posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta
por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios
22
particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la
creacioacuten de otras leyes
24
Referencias bibliograacuteficas
Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute
Universidad Libre pp 447-450
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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial
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Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional
de Colombia
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de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
25
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Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
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_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
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Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
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CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
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43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
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Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-
juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que
ampliaron el proceso de descentralizacioacuten
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una
herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de
desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten
territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la
constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas
metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones
administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)
asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo
econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la
RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y
para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que
garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente
sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado
para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley
1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia
23
Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
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orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
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la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
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CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
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Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
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Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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Conclusiones
Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de
una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo
por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto
generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada
Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan
trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura
empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial
La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos
consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de
descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es
vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en
temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios
manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de
regiones
Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la
Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que
elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del
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1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
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Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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Referencias bibliograacuteficas
Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute
Universidad Libre pp 447-450
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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial
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Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los
Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en
httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des
arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May
o2007pdf
Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en
Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102
Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten
de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)
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----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No
32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web
wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_
Doc_32pdf
Massiris Aacute (2008) ldquoOrdenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos
conceptuales y legales realizados en Colombiardquo Consulta realizada en diciembre Disponible
en wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm
SUAacuteREZ N (2010) Propuesta de Ordenamiento Territorial para la creacioacuten de las regiones
y Provincias Evaluacioacuten PLOOT 1991-2010 Disponible en
httpwwwvirtualunaleducocursoshumanas2015839mod4pdfpropuesta_ordenamiento
_territorial_suarez_normando__un_2010pdf
Castro Maria (2014) Anaacutelisis Juriacutedico de la Organizacioacuten Territorial a la luz de la nueva ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Pretelt Jorge (2013) Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional
26
Acevedo Luis (2010) Criticas al Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de
2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y
departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
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----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996
1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001
--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al
Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En
wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll
o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf
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32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento
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26
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Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
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Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
26
Acevedo Luis (2010) Criticas al Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial
Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de
2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y
departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional 1992-2012
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991
Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas
orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece
la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y
conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica
la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No
43091
Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute
CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se
establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se
dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632
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Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran
Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa
27
Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro
Martinez Caballero
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Sierra
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro
Angarita Baron
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP
Manuel Jose Cepeda Espinosa