LOKALNA SAMOUPRAVA V MAKEDONIJI

UDK: 352/354(497.7) 342.25(497.7)

Tjaša Ivanc1 univerzitetna diplomirana pravnica Povzetek Po sprejetju Ustave leta 1991 je Republika Makedonija pričela z izgradnjo sodobne lokalne samouprave, temelječe na načelu demokracije in decentralizacije s pravico in sposobnostjo izvrševanja zadev lokalnega značaja ter v interesu lokalnega prebivalstva. Razvoj lokalne samouprave v Makedoniji lahko analiziramo v dveh obdobjih. Za prvo obdobje od osamosvojitve do leta 2001 je značilno, da so se začele reforme sistema lokalne samouprave, v luči zagotoviti funkcionalno lokalno samoupravo, ki sledi izhodiščem, postavljenim v Evropski listini lokalne samouprave. Kot rezultat ustavnih amandmajev je bil leta 2002 sprejet Zakon o lokalni samoupravi. Čeprav je to aktualna nova faza v razvoju lokalne samouprave v Makedoniji, je potrebno poudariti, da je bilo sprejetje novega Zakona o lokalni samoupravi zakonska podlaga procesa decentralizacije, ki je v Republiki Makedoniji še vedno v povojih. Ključne besede Lokalna samouprava, Makedonija.

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN MACEDONIA Summary After adoption of its Constitution in 1991, the Republic of Macedonia started to build its modern local self-government based on the principles of democracy and decentralisation with the right and ability to execute the affairs of local character and in the interest of the local population. The local self-government development in Macedonia can be analysed for two periods. The first period from 1991 (gaining independence) to 2001 is characterised by the reforms of the local self-government system to provide functional local self-government that follows the principles included in the European Charter of Local Self-Government. On the basis of the Constitutional Amendments, the Local Self-Government Act was adopted in 2002. Although this is actually a new stage in the local self-government development in Macedonia, it needs to be emphasised that the adoption of the new Local Self-Government Act was the statutory basis of the decentralisation process that is still underway in the Republic of Macedonia. Key words Local Self-Government, Macedonia. 1 Asistentka, Pravna fakulteta v Mariboru.

LOKALE SELBSTVERWALTUNG IN DER REPUBLIK MAZEDONIEN

Zusammenfassung Nach Verabschiedung der Verfassung im Jahr 1991 begann die Republik Mazedonien mit ihren Bestrebungen um Einführung einer modernen Selbstverwaltung, beruhend auf Grundsätzen der Demokratie und Dezentralisation und ausgestattet mit dem Recht und der Befähigung zur Ausübung der Angelegenheiten des lokalen Charakters und im Interesse der lokalen Bevölkerung. Die Entwicklung der mazedonischen lokalen Selbstverwaltung kann in zwei Phasen unterteilt werden. Die erste Phase - von der Verselbständigung bis 2001 - wurde durch angesetzte Reformen des Systems der öffentlichen Selbstverwaltung gekennzeichnet. Das Ziel war die Errichtung einer funktionsfähigen lokalen Selbstverwaltung im Gleichklang mit den im Europäischen Charter für lokale Selbstverwaltung gesetzten Ausgangspunkten. Nach den Verfassungsänderungen kam in 2002 das Gesetz über die lokale Selbstverwaltung zustande, welches als Beginn der zweiten Entwicklungsphase der mazedonischen lokalen Selbstverwaltung anzusehen ist. Dabei ist allerdings darauf hinzuweisen, dass seine Verabschiedung gesetzliche Grundlage für die Dezentralisierung schuf und das sich diese in Mazedonien noch immer in der Anfangsphase befindet. Schlüsselwörter Locale Selbstverwaltung, Republik Mazedonien.

LE AUTONOMIE LOCALI IN MACEDONIA Riassunto Dopo l'approvazione della Costituzione nel 1991, la Repubblica di Macedonia ha avviato la costruzione di un moderno sistema di autonomie locali, basate sui principi della democrazia e della decentralizzazione e legittimate a esercitare funzioni di natura locale nell’interesse della popolazione. L’analisi dell’evoluzione delle autonomie locali in Macedonia si concentra su due periodi storici. Il primo, che va dall’indipendenza al 2001, è stato caratterizzato dalle riforme attuate nel sistema delle autonomie locali, volte ad assicurare un efficace funzionamento del sistema locale, in linea con gli indirizzi previsti dalla Carta europea sulle autonomie locali. In seguito ad alcune modifiche costituzionali, nel 2002 è stata promulgata la Legge sulle autonomie locali. Pur trattandosi di una nuova fase nell’evoluzione delle autonomie locali in Macedonia, è necessario sottolineare, che l’approvazione della nuova Legge sulle autonomie locali ha posto le basi alla decentralizzazione, un processo ancora agli albori nella Repubblica di Macedonia. Parole chiave Autonomie locali, Repubblica di Macedonia.

Prelom strani1 Kratek pregled razvoja lokalne samouprave v Makedoniji

Nastanek lokalne samouprave je v celoti odvisen od volje državnih oblasti. Država namreč določi teritorialno organizacijo, opredeli naloge in pristojnosti, podeli občinam status oseb javnega prava in zagotovi oz. določi vire financiranja. Kljub temu pa morajo odnosi med državo in lokalno samoupravo temeljiti na spoštovanju avtonomije slednje in dialogu med njima. Tako v ustavni kot politični teoriji se namreč razvoj lokalne samouprave smatra kot eden od bistvenih elementov, ki opredeljuje značilnosti ustavnega razvoja. Zaradi slednjega mora lokalna samouprava temeljiti na ustavnih in materialnih predpostavkah, ki zagotavljajo državljanom pravico, da vplivajo na sprejemanje odločitev, ki neposredno zadevajo njihove vsakodnevne potrebe. Lokalna samouprava Makedonije in njeni odnosi v razmerju do centralnih organov oblasti so se skozi zgodovino razvijali v več fazah. Zato bi bilo po eni strani potrebno razvoj lokalne samouprave spremljati v okvirjih nekdanjega političnega socialističnega sistema, po drugi pa kot posledico konstituiranja Makedonije kot samostojne demokratične države. Zakonodajni proces na področju lokalne samouprave se je v Makedoniji pričel šele z letom 1995, ko je bil sprejet Zakon o lokalni samoupravi2, ki so mu sledili drugi zakoni s področja lokalnih volitev, teritorialne delitve, financiranja itd. Spremembe v obdobju od leta 1991 do 1995 so za razliko od prejšnjega sistema (leta 1988/89 je bil ukinjen komunalni sistem), ko so pristojnosti občin bile prenesene na centralne organe oblasti, povzročile sistem lokalne samouprave z naslednjimi karakteristikami:

• Zmanjšan obseg pristojnosti: predvsem kar zadeva ekonomske oz. finančne obveznosti in nacionalne obrambe.3 Na podlagi sprejete Ustave se pristojnosti občin raztezajo na področje urbanizma, komunalne ureditve, kulture, športa, socialne varnosti, predšolske izobrazbe itd.

• Večja finančna odvisnost občin od centralne oblasti. • Redukcija glede velikosti in populacije v občinah na podlagi redefiniranja

teritorialnih meja. Kot rezultat nove teritorialne delitve je imela Makedonija do leta 2002 123 občin, za razliko od ureditve pred letom 1996, ko je bilo občin 34.

• Spremembe v organizacijski strukturi občin kot posledica teritorialne velikosti in novih pristojnosti občin.

2 Zakon za lokalnata samouprava, Služben vesnik na Republika Makedonija, br.52/95. 3 V obdobju med 1974 do 1991 je bil sistem lokalne samouprave visoko decentraliziran, značilne so bile naslednje karakteristike: 1. širok obseg pristojnosti, vključno z ekonomsko ureditvijo in nacionalno obrambo; 2. skoraj popolna finančna avtonomija enot lokalne samouprave; 3. sistem administrativnih in izvršilnih teles organiziranih na republiškem in federalnem nivoju, vsak s svojimi pristojnostmi; 4. izvolitev lokalnih predstavnikov na podlagi lokalnih volitev in imenovanje lokalnih uradnikov s strani lokalnih oblasti brez vmešavanja centralnih organov; 5. enotirni sistem enot lokalne samouprave; 6. po velikosti velike občine. Povzeto po Ilija Todorovski, Local governments in central and eastern Europe , Local Government in Macedonia, Stabilization of local governments, Chapter 6, str. 245-247.

• Proporcionalni volilni sistem lokalnih predstavnikov. • Neodvisnost tako župana kot občinskega sveta je zagotovljena s strogo

ločitvijo oz. opredelitvijo nalog.

V nadaljevanju bomo razvoj sodobne lokalne samouprave v RM razdelili na tri podobdobja. 1.1 Prvo obdobje zaznamuje oblikovanje lokalne samouprave sprejetjem

Ustave RM4. Pomemben razvojni premik v obdobju med 1991-1995 predstavlja sprejetje Zakona o lokalni samoupravi leta 1995.

Osnovne karakteristike lokalne samouprave, ki izhajajo iz Ustave so naslednje:

• lokalna samouprava je ustavna kategorija. Ustava določa lokalno samoupravo kot temeljno značilnost ustavnega razvoja Republike Makedonije in hkrati določa osnovna načela, na podlagi katerih je lokalna samouprava organizirana (9. alinea 8. člena Ustave RM). Tako ima lokalna samouprava ustavno podlago in z ustavo zagotovljeno samostojnost in samoupravnost v političnem sistemu Republike Makedonije.

• državljanom je zagotovljena pravica do lokalne samouprave. Gre za politično pravico državljanov, na podlagi katere lahko neposredno ali preko voljenih predstavniških organov uresničujejo zadeve lokalnega značaja. Ta značilnost potrjuje demokratičen karakter lokalne samouprave v Republiki Makedoniji. S takšno ureditvijo lokalne samouprave je zakonodajalec de facto in de iure opustil predhodni komunalni sistem5 nezmožen slediti novemu ekonomskemu (tržna ekonomija) in političnemu sistemu (sistem delitve oblasti).

• Z Ustavo so opredeljena samo temeljna načela ureditve lokalne samouprave (skupaj štirje členi, od 114-117), podrobneje pa lokalno samoupravo ureja poseben zakon6 (peti odstavek 114. člena).

• Lokalna samouprava je oblikovana enostopenjsko, in sicer so enote lokalne samouprave občine (drugi odst. 114. člena). Specifičnost v sistemu lokalne samouprave se kaže v ureditvi mesta Skopje kot posebne enote lokalne samouprave, katere organizacijo določa poseben zakon (1. odst. 117. člena). To dejstvo pa bistveno ne vpliva na enostopenjsko ureditev lokalne samouprave, saj Ustava ne določa, da med občinami kot enotami lokalne samouprave potekajo medsebojni odnosi.

4 Ustav na Republika Makedonija, Služben vestnik na RM, br. 52/91. 5 Sistem, v katerem dobi občina položaj »komune«. Temelj jugoslovanske komune kot samoupravne organizacije in asociacije proizvajalcev in potrošnikov na nekem ozemlju je omogočila sprememba v družbenih odnosih med ljudmi, ki je izhajala iz družbene lastnine na sredstvih za proizvodnjo ter sprememba medsebojnih političnih odnosov, ki je bila rezultat deetizacije in demokracije procesa odločanja. Komuna je predstavljala tako družbenoekonomsko in politično enoto, v kateri so povezani proizvajalci in občani. Prav tam, B. Grafenauer: Lokalna samouprava na Slovenskem, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor 2000, str. 300-301. 6 Podrobneje lokalno samoupravo ureja zakon, sprejet z dvotretjinsko večino glasov (kvalificirana večina) (114. člen Ustave RM).

• Lokalna samouprava v Makedoniji ima še eno posebno karakteristiko. Z Ustavo je določeno, da se lahko v občini ustanovijo oblike mestne samouprave (3. odst. 114. člena).

• Z vidika sodelovanja državljanov v procesu odločanja v enotah lokalne samouprave je potrebno izpostaviti kombinirano neposredno in predstavniško lokalno samoupravo. Državljani uresničujejo pravico do lokalne samouprave neposredno (referendum ali druge oblike neposrednega odločanja) ali preko demokratično izvoljenih predstavnikov v organih lokalne samouprave (1. odst. 115. člena). 7

Glede na zgoraj navedeno je mogoče zaključiti, da Ustava Republike Makedonije iz leta 1991 vzpostavlja klasično demokratično lokalno samoupravo, ki predstavlja poseben sistem upravljanja v enotah lokalne samouprave – v občinah in mestu Skopje kot posebni enoti lokalne samouprave, v katerih se izvajajo zadeve lokalnega značaja, pri čemer pa lahko Republika Makedonija z zakonom prenese izvajanje določenih zadev na enote lokalne samouprave (3. odst. 115. v povezavi s 5. odst. 117. člena Ustave). Funkcije državne uprave opravljajo državni organi, organizirani v področnih enotah. Hkrati pa organi državne uprave opravljajo nadzor nad zakonitostjo delovanja enot lokalne samouprave (2. odst. 115. in 4. odst. 117. člena). Tako koncipirana ustavna ureditev lokalne samouprave v Makedoniji je bila operacionalizirana leta 1995 oz. od leta 1996, ko je bil sprejet Zakon o lokalni samoupravi (Ur. l. RM, št. 52/1995) in Zakon o mestu Skopju (Ur. l. RM, št. 49/96). Do sprejetja teh zakonov so centralni organi izvrševali celotno centralizacijo na lokalnem nivoju. V letu 1992 pa so se z odločitvijo Vlade organi državne uprave transformirani v področne enote ministrstev oz. v centralne organe. Enako se je zgodilo tudi »objektom« lokalne samouprave, ki so iz lokalne pristojnosti prešli v državno. Če so že obstajali odnosi med centralnimi in lokalnimi oblastmi, so bili odvisni od finančnih sredstev, zagotovljenih s strani centralnih organov, potrebnih za opravljanje minimalnih funkcij v enotah lokalne samouprave. Takšen sistem je v tem obdobju predstavljal vmesno fazo med komunalnim sistemom in lokalno samoupravo, oblikovano na podlagi Ustave, ki pa kasneje s sprejetim Zakonom o lokalni samoupravi iz leta 1995 ni bil uresničen.8

1.2 Sprejem Zakona o lokalni samoupravi leta 1995 in Zakona za teritorialno

razdelitev Makedonije in za opredelitev pristojnosti enot lokalne samouprave leta 1996 vse do sprejetja novega Zakona o lokalni samoupravi leta 2002

V tem obdobju je bilo od prvotnih 34 občin oblikovanih 123 s posebno enoto lokalne samouprave, z mestom Skopje. Zakon o lokalni samoupravi iz leta 1995 je glede pristojnosti občin določal, da lahko enote lokalne samouprave na podlagi ustave, zakona

7 Siljanovska-Davkova G., Mitkov V., Lokalna samouprava, Magor, Skopje, 2000, str. 151-154, prav tako: Fira A.: Enciklopedija ustavnog prava bivših jugoslovenskih zemalja, Ustavno pravo Republike Slovenije, Republike Hrvatske, Republike Makedonije, SANU, Novi Sad, 1999, str. 435-440. 8 Podrobneje: Studija za administrativna komunikacija među centralna i lokalna vlast, Center za evropsko ustavno pravo, Skopje, 2004 str. 19-35.

in statuta opravljajo tiste zadeve javnega značaja, ki niso pridržane pristojnosti državnih organov (16. člen Zakona o lokalni samoupravi). Tako način so bile pristojnosti občin izrecno določene oz. naštete, s čimer je bila onemogočena širša aktivnost državljanov in organov enot lokalne samouprave. Zakon o lokalni samoupravi je predvideval tri vrste pristojnosti:

• konkretne zadeve, ki jih enote lokalne samouprave izvršujejo samostojno; • zadeve, ki jih izvršujejo v soglasju s pristojnimi organi države uprave; • izvrševanje določenih zadev iz pristojnosti državnih organov, ki so bile na

občine prenesene s strani države. V prvo skupino so bile uvrščene pristojnosti s področja razvoja lokalne samouprave, proračunska funkcija, komunalne dejavnosti, predšolsko izobraževanje, osnovnošolsko izobraževanje, srednješolsko strokovno izobraževanje, kultura, šport, socialna pomoč, zdravstveno zavarovanje itd. V obdobju od sprejetja Zakona o lokalni samoupravi leta 1995 pa do danes je bilo sprejetih zelo malo zakonskih besedil, na podlagi katerih bi se lahko te zakonsko določene pristojnosti učinkovito uresničevale.9 V drugo skupino pristojnosti so štele zadeve s področja urbanizma, predšolskega izobraževanja, osnovnega zdravstvenega zavarovanja kot tudi druga področja javnega interesa. V okviru tretje skupine lahko centralni organi prenesejo izvrševanje nekaterih zadev iz svoje pristojnosti na enote lokalne samouprave, predvsem zaradi učinkovitejšega in racionalnejšega zagotavljanja pravic in obveznosti državljanov. Sredstva, potrebna za izvajanje prenesenih pristojnosti, zagotavljajo centralni organi, način izvajana pa enote lokalne samouprave prilagajajo lokalnim pogojem. 1.3 Sprejetje amandmajev XVI. in XVII. k Ustavi RM in na tej podlagi

novega Zakona o lokalni samoupravi leta 2002.

Kot rezultat ustavnih amandmajev10, ki se neposredno nanašajo na področje lokalne samouprave in spreminjajo ustavno ureditev lokalne samouprave, je bil sprejet Zakon o lokalni samoupravi.11 Čeprav je to aktualna nova faza v razvoju lokalne samouprave v Makedoniji, je potrebno poudariti, da je bilo sprejetje novega Zakona o lokalni samoupravi zakonska podlaga procesu decentralizacije.12 Zakon o lokalni samoupravi

9 Ibidem, op.cit., str.23. 10 Amandmanite na Ustavot na Republika Makedonija, Služben vesnik na RM, Br. 91/2001. 11 Zakon za lokalnata samouprava Služben vesnik na RM, br. 5/2002. 12 Ko se govori o decentralizaciji v Makedoniji, je mogoče ugotoviti, da ta problem oz. potreba ni izhajala samo s strani enot lokalne samouprave, temveč kot rezultat državljanske vojne na ozemlju Makedonije v letu 2001. Po vojni je bil zaradi rešitve krize sprejet Sporazum o ustavnih spremembah, t.i. »Ramkoven dogovor«. Sporazum je poleg vzpostavitve miru med makedonsko in albansko etično skupnostjo predvideval pospešitev teritorialne decentralizacije. Na podlagi sporazuma je bila spremenjena Ustava RM, in sicer na ta način, da

jasno opredeljuje področja, na katerih je potrebno izvesti decentralizacijo oz. prenos pristojnosti, in sicer so to javne storitve, urbanizem in ruralno planiranje, lokalni ekonomski razvoj, kultura, lokalne finance, izobraževanje, socialno in zdravstveno zavarovanje; pri čemer je potrebno občinam zagotavljati:

• splošno pooblastilo za izvajanje prenesenih pristojnosti, • pobiranje lokalnih davkov in nadomestil na podlagi zakona, • možnost zadolževanja, ki bo imelo podlago v zakonu, • nadzor nad proračunom, premoženjem in administracijo, • možnost medobčinskega sodelovanja, ustanavljanje skupnosti občin, • možnost razvoja mestne samouprave na podlagi obstoječih oblik in prenosa

omejenih pooblastil nanje, • pravico državljanov do referendumov.13

V okviru splošne reforme lokalne samouprave sta bila na podlagi Ustave in Zakona o lokalni samoupravi sprejeta Zakon o teritorialni organizaciji lokalne samouprave in Zakon o mestu Skopje. V cilju, doseči adekvaten sistem financiranja, ki bi občinam omogočil izpolnjevanje prevzetih odgovornosti, je bil septembra 2004 sprejet še Zakon o financiranju enot lokalne samouprave.

Za pospešitev procesa decentralizacije je Vlada Makedonije:

• sprejela Operativni program za decentralizacijo oblasti 2003-2004; • formirala koordinacijsko telo za decentralizacijo, ki ga sestavljajo državni

sekretarji vseh ministrstev; • ustanovila delovno skupino za decentralizacijo, sestavljeno iz predstavnikov

vseh ministrstev, za koordinacijo in pomoč pri izdelavi zakonskih in podzakonskih aktov;

• podpisala memorandum za sodelovanje z ZELS (Skupnost občin »Zaednicata na edinicite na lokalna samouprava«);

• sprejela strategijo razvoja procesa decentralizacije. S sprejetjem Operativnega programa 2003-200414 so bili določeni normativni pogoji za prenos pristojnosti na lokalno samoupravo, ki ima temelje v Ustavi in Zakonu o lokalni samoupravi15 in v tem okviru ključna področja reforme lokalne samouprave:

1. prenos pristojnosti, 2. fiskalna decentralizacija16 in zagotavljanje občinam stabilna finančna sredstva,

je Skupščina dne 16.11.2001 sprejela amandmaje (skupaj 15), pri čemer se trije (Amandma 5, Amandma 16 in Amandma 17) nanašajo na ureditev lokalne samouprave. 13 »Program na sproveduvanje na procesot na decentralizacija 2004-2007«, Ministrstvo za lokalna samouprava. 14 Operativni program decentralizacije 2003-2004 je bil normativna osnova za izdelavo Programa za izvajanje procesa decentralizacije 2004-2007, ki kot nadgradnja sledi strateškim ciljem reforme lokalne samouprave in procesu decentralizacije. Program je usklajen z Akcijskim načrtom za realizacijo, ki zagotavlja pregled aktivnosti, ki jih je potrebno izvesti za doseganje programskih ciljev. 15 Sprejeti so bili zakoni s področja: kulture, športa, obrambe, izobraževanja, urbanizma, lokalnega ekonomskega razvoja, zdravstvenega zavarovanja, občinskega financiranja, socialne zavarovanja. V funkciji zaokrožitve normiranja sistema lokalne samouprave so bili sprejeti še naslednji zakoni: Zakon o teritorialni organizaciji lokalne samouprave, Zakon o mestu Skopje, Zakon o lokalnih volitvah.

3. razvijanje kapacitet občin, 4. teritorialna organizacija, 5. priprava občin na pristopanje k Evropski uniji, 6. vzpodbujanje medobčinskega sodelovanja, 7. zagotavljanje ekonomskega razvoja (javno-zasebno partnerstvo), 8. razvoj e-uprave, 9. nadzor nad prenesenimi pristojnostmi.

Z reformo lokalne samouprave, predvideno v Programu za uresničevanje procesa decentralizacije 2004-2007, je predvideno:

• učinkovito zagotavljanje javnih storitev na lokalnem nivoju, • razvoj transparentne in odgovorne administracije, • zagotavljanje instrumentov, preko katerih lahko državljani sodelujejo pri

odločanju o zadevah lokalnega pomena. Da bi se zagotovili ti cilji, je Vlada Republike Makedonije:

• utrdila na novo določeno teritorialno organizacijo lokalne samouprave, tako da bodo občine lahko zagotavljale in uresničevale prenesene pristojnosti in odgovornosti;

• zagotovila normativne okvirje za financiranje občin; • skupaj z občinami zagotavlja človeške vire, tehnično in finančno sposobnost

občin za uresničevanje prenesenih funkcij in pristojnosti; • nudi pomoč pri procesu EU-integracije na lokalnem nivoju; • razvila mehanizme nadzora nad občinami pri njihovem uresničevanju

prenesenih funkcij.17 Predvsem pa ima reforma lokalne samouprave v Makedoniji za cilj zagotoviti lokalno demokracijo, stabilnost, učinkovite javne storitve in ekonomski razvoj, in sicer s krepitvijo demokratičnosti delovanja institucij na lokalnem nivoju, zagotavljanjem javnih storitev ter z mehanizmi kontrole in inšpekcije.18 Sprejeti amandmaji določajo, da se v občinah poleg makedonskega jezika in cirilice kot uradni jezik uporablja tudi jezik, ki ga govori najmanj 20% prebivalstva posamezne občine. Peti odstavek 114. člena Zakona o lokalni samoupravi19 je bil spremenjen s XVI. amandmajem, ki določa, da se zakon o lokalni samoupravi sprejme z dvotretjinsko večino vseh poslancev, pri čemer mora biti večina glasov od skupnega števila poslancev, ki pripadajo skupnosti, ki ni večinska v Republiki Makedoniji. Glede pristojnosti enot lokalne samouprave amandmaji (amandma XVII) določajo, da državljani v občinah neposredno in preko predstavnikov sodelujejo pri reševanju vprašanj lokalnega značaja, še posebej pa je izpostavljeno področje javnih služb. Na ta

16 V 44. členu Zakona o financiranju občin je določeno, da se fiskalna decentralizacija izvaja v fazah, pri čemer je potrebno omogočiti ustrezen mehanizem za financiranje, ki je transparenten in temelji na objektivnih kriterijih in merilih. 17 Več o tem: »Programa za sproveduvanje na procesot na decentralizacija 2004-2007« str. 2-8; 2004. 18 Ibidem, str. 3-6. 19 je določal, da lokalno samoupravo ureja zakon, ki se sprejme z dvotretjinsko večino vseh poslancev.

način in s temi amandmaji je celotna problematika javnih služb prenesena v pristojnost organov enot lokalne samouprave. Vendar pa bi bilo glede teh pristojnosti mogoče bolje, da bi bile v pristojnosti zasebnih ali drugih subjektov (funkcionalna decentralizacija), ki bi verjetno na bolj strokoven in kompetenten način nadaljevali izvajanje teh služb, kot da se direktno prenesejo na organe občin, ki nimajo niti kapacitet niti še zaenkrat znanja za izvajanje javnih služb. 2 Zakonska ureditev lokalne samouprave Formalno gledano lahko ugotovimo, da so se posttranzicijske reforme lokalne samouprave v Makedoniji pričele s sprejetjem Ustave leta 1991. Na podlagi sprejetih ustavnih amandmajev v letu 2001 se je pojavila potreba po novem Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), ki bi operacionaliziral ustavne norme in tako podal temelje za začetek procesa decentralizacije. Poleg dejstva, da je evropska Listina o lokalni samoupravi integralni del pravne ureditve od leta 1997, pa novi ZLS normativno omogoča približevanje Makedonije evropskim standardom. Ohridski okvirni sporazum20 iz leta 2001 in amandmaji k Ustavi so predstavljali nov impulz reforme lokalne samouprave. Ohridski sporazum namreč vsebuje posebne usmeritve za razvoj lokalne samouprave, vključno z revidiranim ZLS s ciljem, da se določijo in razširijo pristojnosti občin, temelječih na načelu subsidiarnosti, kot to določa zgoraj omenjena Evropska listina. V funkciji reforme lokalne samouprave in v cilju zagotoviti revizijo teritorialnih meja občin ter na podlagi Ustave in ZLS so bili leta 2004 sprejeti Zakon o teritorialni organizaciji RM21, spremembe Zakona o mestu Skopje22 in Zakon o financiranju občin23, sprejet istega leta. 2.1 Splošno Zakon o lokalni samoupravi (2002) je postavil okvirje za ureditev lokalne samouprave zasnovane na načelu subsidiarnosti. Predvideva razvito stopnjo lokalne samouprave s poudarkom na širitvi pristojnosti enot lokalne samouprave. Gre za sistemski zakon, ki glede na v njem opredeljene pristojnosti sicer ne daje podlage za njihovo neposredno izvajanje, ampak samo določa pot, po kateri naj se sprejemajo področni zakoni. Tako imajo v skladu s prej omenjenim načelom subsidiarnosti občine pravico izvajanja zadev javnega in lokalnega značaja, ki niso izvzete iz njihove pristojnosti in niso v pristojnosti državnih oblasti. 22. člen zakona sicer navaja seznam pristojnosti, vendar pa

20 Ohridski okvirni sporazum v tretji točki določa razvoj decentralizirane oblasti, in sicer v smeri uvedbe principa vertikalne organizacije, povečanja obsega pristojnosti in primeren finančni sistem, na podlagi katerega se bo občinam lahko zagotavljalo izvajanje prenesenih pristojnosti. Sestavni del tega sporazuma so ustavni amandmaji, ki glede na zgoraj omenjeno v aneksu B skladno predvidevajo spremembe zakonodaje, in sicer: Zakona o lokalni samoupravi, Zakona o financiranju občin, Zakona o občinskih mejah itd. 21 Zakon za teritorialnata organizacija na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija, Služben vesnik na Republika Makedonija, br. 55/2004, 12/05. 22Zakon za grad Skopje, Služben vesnik na Republika Makedonija št. 49/96, 71/96, 10/99, 53/2001, 55/2004. 23Zakon za finasiranje na edninicite na lokalnata, Služben vesnik na Republika Makedonija, br. 61/04.

je v večini primerov konkretnejša izvedba prepuščena ureditvi področni zakonodaji. Novi Zakon o lokalni samoupravi za razliko od predhodnega iz leta 1995 predvideva dve vrsti pristojnosti, in sicer izvirno in preneseno oz. delegirano pristojnost. Prenos pristojnosti se je začel v letu 2005 s sprejetjem novega Zakona o teritorialni organizaciji lokalne samouprave in zadnjimi lokalnimi volitvami.24 Kljub temu pa je potrebno poudariti, da je časovna premisa oz. faza prenosa pristojnosti odvisna od realizacije procesa finančne decentralizacije.25 Pristojnosti občine urejajo s statutom in drugimi predpisi (7. člen). S statutom namreč občina ureja: organizacijo in poslovanje občinskih organov; organizacijo in poslovanje komisij občinskega sveta; izvrševanje nalog javnega in lokalnega pomena na svojem področju; načine informiranja prebivalcev; kot tudi druga vprašanja, pomembna za lokalno samoupravo. Predpisi občine so splošni akti, s katerimi občinski svet ureja upravljanje občinskih pristojnosti. Občine se financirajo iz lastnih virov prihodkov in drugih virov financiranja, usklajenimi z ekonomsko politiko države. Prihodek iz lastnih virov predstavljajo: lokalni davki, nadomestila in takse. Občina v okviru, opredeljenem z zakonom, določa višino davčne stopnje ter višnio nadomestil in taks. Dodaten vir predstavljajo tudi dotacije države in drugi viri prihodka. Občine imajo na podlagi zakona pravico zadolževanja na domačem in tujem trgu kapitala. Občine sicer samostojno razpolagajo z lastnimi viri prihodkov, vedar pa morajo viri zagotavljati ustrezno izvrševanje zakonsko določenih pristojnosti.26 Pri izvrševanju pristojnosti lahko občine medsebojno sodelujejo. Za namenom uresničitve skupnih interesov in da bi se opravile skupne naloge, za katere so pristojne občine, lahko le-te združijo sredstva in ustanovijo javne službe (javna podjeta). S ciljem, da bi se uresničile posamezne pristojnosti, lahko občine na posameznih področjih ustanovijo skupna administrativna telesa. 27 2.2 Ustanovitev in področje občin Ustanovitev enote lokalne skupnosti je kompleksno vprašanje vsake ureditve lokalne samouprave še zlasti iz razloga, ker občina predstavlja celotno družbenopolitično in lokalno enoto, v kateri morajo biti izpolnjeni materialni, družbeni, politični, kulturni in drugi pogoji, da bi prebivalci uresničili pravico do lokalne samouprave ter bi se skladno z navedenim omogočal razvoj enote lokalne samouprave.28

24 Podrobneje:Vladniot detalen plan za prenos na nadležnosti i resursi: http://www.mls.gov.mk/ . 25 Glede implementacije prenesenih pristojnosti je analiza pokazala, da je pomanjkanje finančnih sredstev poglavitni razlog (pri 90% občin) oz. problem pri izvajanju prenesenih pristojnosti, ne glede na to, za kakšno pristojnost gre. OVSE, Analiza na implementacija na procesot na decentralizacija, julij, 2006, str.7-9. 26 Več o tem: Klimovski S.: »Ustaven in politički sistem«, Skopje 1994. 27 Zakon o lokalni samoupravi iz leta 1995 je v 10. členu določal, da se enote lokalne samouprave lahko organizirajo v Skupnosti enot lokalne samouprave z namenom, izmenjati izkušnje in napredek. Vendar pa novi zakon takšne oblike sodelovanja med občinami ne predvideva več. 28 Siljanovska-Davkova G., Mitkov V., Lokalna samouprava, str. 157- 164.

Makedonija je skladno z Zakonom o teritorialni organizaciji Republike Makedonije29 razdeljena na 84 občin in mesto Skopje, ki ga sestavlja 10 občin.30 Zakon o lokalni samoupravi v drugem členu določa, da je občina enota lokalne samouprave, ustanovljena kot skupnost prebivalcev na z zakonom določenem področju, ki preko svojih organov, administracije in organiziranih javnih služb omogoča uresničevanje pristojnosti. Posebnost ureditve lokalne samouprave predstavlja mesto Skopje31 kot enota lokalne skupnosti, v kateri se uresničuje javni interes in potrebe prebivalcev, ki izvirajo iz značilnosti mesta kot glavnega mesta Republike Makedonije, ki predstavlja urbano, politično in ekonomsko celoto. Tako kot Ustava tudi ZLS določa, da se v občini lahko ustanovijo mestne samouprave, in sicer urbane skupnosti v samem mestu in krajevne skupnosti v drugih naseljenih področjih. Področja občine obsegajo naseljena področja v sestavi občine, torej mesta, vasi in naselja. Zakon določa, da je lahko naseljeno mesto v sestavi samo ene občine. V 16. členu ZLS je določeno, da se občina ustanavlja na področju enega ali več naseljenih krajev, v katerih so prebivalci povezani s skupnimi potrebami in interesi ob izpolnjenih pogojih za materialni in družbeni razvoj ter pogojih za udeležbo prebivalcev pri odločanju o lokalnih potrebah. Področje, na katerem se ustanavlja občina, mora predstavljati geografsko povezano celoto. Na področju občine mora biti najmanj eno naseljeno področje, ki je lahko v sestavi samo ene občine (izjema so občine mesta Skopje). Področje občine obsega tako eno ali več naseljenih mest, ki so del katastrskih občin. Meje občin so določene tako, da se pokrivajo z mejami katastrskih občin, ki obsegajo prej omenjena naseljena mesta. (4. člen Zakona o teritorialni organizaciji lokalne samouprave). Vsaka občina ima sedež, ki je v enem od naseljenih mest, ki sestavljajo občino. V Zakonu o teritorialni delitvi RM je posebej opredeljen položaj mesta Skopje. Tako določa, da področje mesta Skopje, kot posebne enote lokalne samouprave, sestavljajo področja občin v mestu Skopje. Sedež občin v mestu Skopje je mesto Skopje. 2.3 Vrste občin Občine imajo svoje področje in ime. Področje, na katerem je organizirana občina, mora predstavljati naravno, geografsko in ekonomsko povezano celoto, temelječo na

29 Glej 10. člen Zakona o teritorialni organizaciji Republike Makedonije. 30 V letu 1945 je bila Makedonija razdeljena na 4 okraje, 32 okolišev 894 mestnih narodnih odborov. Leta 1947 so bili okraji ukinjeni, organiziranih pa je bilo 27 okolišev, imenovani pa so bili predsedniki mestnih odborov. V obdobju od leta 1949 do 1952. leta je bilo sprejetih šest zakonov o administrativni teritorialni delitvi. Leta 1952 je bilo število občin zmanjšano na 86, število okrajev pa iz prejšnjih 18 na 7. Pet let kasneje je bilo število občin dodatno zmanjšano na 73, leta 1965 pa je bila Makedonija razdeljena na 32 občin, katerim sta bili leta 1976 dodani še dve občini. Vse do leta 1996 je obstajalo 34 občin. Od leta 1996 do 2004 je bila lokalna samouprava v Makedoniji teritorialno organizirana v 123 občin in mesto Skopje. 31 Področje mesta Skopje je mestno področje, katerega meje so določene z generalnim urbanističnim planom.

komunikaciji med naseljenimi mesti in skupnim centrom kot tudi ustrezno zgrajeno infrastrukturo. Glede na tipologijo je za občine ob upoštevanju obdobja pred sprejetjem Zakona o lokalni samoupravi leta 1995, ko je bilo le 33 občin, značilno:

• Občine, ki so obstajale že pred uveljavitvijo ZLS (1995), so tipične urbane občine, novo formirane pa v glavnem ruralne.

• Nove občine imajo manjše število prebivalcev in izboljšano infrastrukturo. • V splošnem ima le malo število občin zagotovljene ekonomske, geografske,

demografske in druge pogoje za njihovo avtonomijo.32 Kot zanimivost podajamo prikaz števila in velikosti (po številu prebivalcev) v makedonskih občinah.33

Št. prebivalcev Št. občin do 5000 16 od 5000 do 10000 16 od 10000 do 20000 21 od 20000 do 50000 17 od 50000 do 100000 13 nad 100000 1

2.4 Oblike povezovanja med občinami Zakon o lokalni samoupravi v 14. členu določa, da lahko občine za opravljanje posameznih nalog medsebojno sodelujejo. Namen tega sodelovanja je zadovoljevanje skupnih interesov in smotrnejše opravljanje nalog iz lastnega in prenesenega delovnega področja. Z dogovorom o sodelovanju lahko občine združijo sredstva in ustanovijo skupne javne službe. Zaradi izvajanja določenih nalog pozna zakon posebno vrsto oziroma obliko povezovanja med občinami, in sicer lahko občine na podlagi dogovora formirajo skupne administrativne organe (skupna občinska uprava) z omejenimi pooblastili. Z dogovorom o ustanovitvi, sprejetim na podlagi večine glasov od skupnega števila članov občinskih svetov, se morajo opredeliti: občine, ki ustanovijo skupno občinsko upravo; sedež skupne občinske uprave; način, obseg in vrste skupnih nalog; način prenehanja oz. kako lahko posamezna občina izstopi in način kontrole nad zaposlenimi v skupni občinski upravi. V dogovoru se tudi določi, v kakšnem obsegu občine financirajo oz. krijejo stroške novonastale skupne občinske uprave. Navedeni dogovor mora biti objavljen v uradnem glasilu RM.34 32 Več o tem: Studija za organizacionata struktura na edinicite na lokalna samouprava v Makedoniji, Center za evropsko ustavno pravo, 2004. 33 V Makedoniji je skupaj 1 767 naseljenih mest. Občina z največjim številom naseljenih mest je Bitola. 34 Kot primer lahko navedemo že ustanovljeno skupno komunalno inšpekcijo med občinama Vinica in Zrnovci.

Občine lahko sodelujejo z enotami lokalne samouprave drugih držav, z mednarodnimi organizacijami, lokalnih skupnosti in so hkrati lahko članice mednarodnih organizacij35. Ena osnovnih idej, na kateri temelji mednarodno sodelovanje občin, je vsekakor izmenjava informacij, dobre prakse, gospodarsko sodelovanje in reševanje regionalnih problemov. Tako lahko globalno mednarodno sodelovanje poteka bodisi bilateralno oz. multilateralno, torej sodelovanje občin različnih držav, bodisi evroregionalno, občine različnih držav formirajo evroregijo za določeno področje v Evropi36. O uresničevanju mednarodnega sodelovanja občin se pri Ministrstvu za lokalno samoupravo vodi evidenca. V luči varstva in pospešitve razvoja skupnih interesov lokalnega značaja, izmenjave informacij in uslug se lahko občine povežejo v združenja občin (15. člen zakona). Takšno asociacijo predstavlja leta 1972 ustanovljena Skupnost občin Republike Makedonije, t.i. »Zaednicata na edinicite na Republika Makedonija – ZELS«. 2.5 Naloge občine Načeloma naj bi občine opravljale vse zadeve, ki so v izključnem oz. pretežnem interesu prebivalcev občin in so takšne narave, da jih lahko občina sama opravi. To so naloge lastnega delovnega področja, določene pa so v ustavi in zakonu. Kot temeljno določbo, ki opredeljuje pristojnost za določanje nalog in pristojnosti občin, kaže izpostaviti 20. člen ZLS, ki določa, da so občine pristojne izvrševati naloge javnega interesa in lokalnega značaja, ki niso izključene iz njihove pristojnosti ali v pristojnosti državnih organov. V tem kontekstu zakon z opredelitvijo pristojnosti občin definira slošno pristojnost, sledi določba z navedbo pristojnosti, nato opredelitev delegirane pristojnosti in način izvajanja pristojnosti. Naloge oziroma pristojnosti, ki so določene z zakonom, so v celoti v izključni pristojnosti občin. Te naloge ne smejo biti omejene ali odvzete, razen če tako ne določa zakon.37 Skladno s slednjim je mogoče govoriti o treh temeljnih karakteristikah za

35 Makedonija je od leta 1995 članica Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope (CLRAE), ki ga je Odbor ministrstev ustanovil leta 1994 pod okriljem Sveta Evrope kot svetovalno telo, ki je nadomestilo prejšnjo Stalno konferenco lokalnih in regionalnih oblasti. Kongres pomaga novim državam članicam pri praktičnem uresničevanju njihovih prizadevanj za vzpostavitev učinkovite lokalne in regionalne samouprave. Vloga kongresa je: je glasnik evropskih regij in občin; je forum, na katerem se lahko izvoljeni predstavniki lokalnih in regionalnih oblasti pogovorijo o svojih težavah, združujejo svoje znanje in izkušnje ter vladam povedo svoja stališča; svetuje Odboru ministrov in Parlamentarni skupščini Sveta Evrope v vseh pogledih lokalne in regionalne politike; tesno sodeluje z državnimi in nevladnimi organizacijami, ki zastopajo lokalne in regionalne vlade; organizira razgovore in konference za obveščanje širše javnosti, saj je njeno vključevanje izredno pomembno za uspešno demokracijo; pripravlja redna poročila o stanju lokalne in regionalne demokracije v vsaki posamezni državi članici Sveta Evrope in v državah kandidatkah za članstvo ter pri tem zlasti skrbno spremlja izvajanje načel Evropske listine lokalne samouprave. 36 Do sedaj je pravnoformalno ustanovljena regija Skopje-Niš-Sofija. Največji uspeh te povezave predstavlja povezovanje črnometalurgijskega kompleksa Makedonije, Srbije in Bulgarije. 37 22. člen ZLS navaja naslednje pristojnosti občin: 1.Urbanistično planiranje, izdaja dovoljenj za izgradnjo objektov lokalnega pomena, urejanje prostora in gradbenih zemljišč; 2. zaščita življenjskega okolja in narave; 3. lokalni ekonomski razvoj; 4. komunalne dejavnosti; 5. kultura; 6. šport in rekreacija; 7. socialno varstvo in varstvo otrok; 8. izobraževanje; 9. zdravstveno varstvo; 10. priprave in ukrepi za varstvo in

opredelitev splošne pristojnosti občin. Po prvi občine samostojno v okviru zakona izvršujejo naloge javnega interesa in lokalnega značaja, določene z ZLS ali drugim zakonom. Z zakonom, s katerim se določijo druge pristojnosti občin, se določi tudi vire financiranja teh pristojnosti, kar predstavlja drugo karakteristiko. Kot tretjo pa predstavlja že prej omenjenja potreba po zakonski podlagi za omejitev ali odvzem določene pristojnosti. V 23. členu ZLS je posebej predpisano, da lahko organ državne uprave delegira izvrševanje določenih nalog iz svoje pristojnosti na župana, če tako določa zakon. V tem primeru se prenesejo tudi sredstva, ki so predvidena v proračun RM za izvrševanje teh nalog. Seveda pa zakon dopušča, da občina prilagodi način izvajanja prenesenih nalog lokalnim pogojem in potrebam, ob upoštevanju temeljnih načel in standardov, ki jih določa zakon. Sicer pa so za izvajanje teh nalog iz prenesene pristojnosti subsidiarno odgovorni organi državne uprave. Za izvajnje nalog lahko občine oz. občinski svet poleg občinske uprave, ustanovi gospodarske javne službe ali pa pooblasti druge fizične ali pravne osebe. 38 (4. točka 36 člena ZLS) 2.6 Organi občine Po ZLS morajo biti v občinah naslednji organi: občinski svet in župan.(31. člen) Za občinski svet je značilna normativna funkcija, izvršno pa opravlja župan. K temu kaže dodati, da poleg navedenih voljenih organov naloge občin opravlja občinska uprava (občinski uslužbenci). 2.7 Občinski svet Občinski svet je predstavniški organ, ki odloča v obsegu pristojnosti, ki jih izvršujejo občine. Je najvišji organ odločanja o najpomembnejših zadevah iz pristojnosti občin. Sestavljajo ga člani, izvoljeni na splošnih, neposrednih volitvah s tajnim glasovajem.39 reševanje prebivalcev ter materialnih dobrin v primeru vojne, naravnih nesreč in drugih nezgod ter od njih povzročenih posledic; 11. protipožarna varnost; 12. nadzor nad nalogami iz pristojnosti občine; 13. druge naloge, določene z zakonom. 38 Občine oz. mesto Skopje kot ustanovitelji javnih služb so pri ustanavljanju le-teh omejene na dejavnosti javnega značaja v okviru svojih pristojnosti (predvsem so to komunalne dejavnosti). Tako lahko občine oz. mesto Skopje ustanovijo: javna podjetja za proizvodnjo, prenos in distribucijo toplotne in geotermalne energije; za izvajanje mestnega prevoza oz. lokalnega prometa; za izgradnjo, vzdrževanje rekonstrukcijo in zaščito lokalnih cest, ulic in drugih infrastrukturnih objektov; za dejavnosti lokalnega pomena pod pogoji, ki jih določa zakon. Pogoje za ustanovitev javnih služb določa Zakon o javnih podjetjih (Zakon za javni pretprijatija, Služben vesnik na Republika Makedonija, br. 38/96, 6/2002 in 40/2003). V četrtem odstavku tretjega člena zakona je določeno, da lahko gospodarsko dejavnost zaradi zadovoljevanja javnega interesa opravljajo fizične in pravne osebe na način in pod pogoji, ki jih določa omenjeni zakon ali drug zakon (Zakon o komunalni dejavnosti ali specialni zakon): občina lahko podeli dovoljenje za proizvodnjo, distribucijo toplotne in geotermalne energije in za mestni prevoz oz. lokalni prevoz drugi pravni ali fizični osebi. 39 Zakon o lokalni samoupravi iz leta 1995 je določal, da so organi lokalne samouprave: občinski svet, župan, upravni in administrativni organi. V enotah, v katerih je sedež mesto, župan imenuje glavnega arhitekta mesta. Njegove naloge so bile: oblikovanje urbanističnih planov, podajanje strokovnega mnenja in predlogov,

V Ustavi RM (glej 115. člen Ustave) je določeno, da državljani neposredno preko predstavnikov sodelujejo pri odločanju o vprašanjih lokalnega značaja, še posebej pa na področju urbanizma, komunalne dejavnosti, kulture, športa, socialne varnosti, predšolskega in šolskega izobraževanja, osnovnega zdravstvenega zavarovanja in drugih z zakonom določenih zadevah. Število članov občinskega sveta je odvisno od prebivalcev v občini, pri čemer ne sme biti manjši od 9 in večji od 33 članov. V 34. členu zakona je glede števila članov predvideno naslednje število članov občinskega sveta:

Prebivalci člani občinskega sveta do 5000 9 od 5001 do 10000 11 Od10001 do 20000 15 Od 20001 do 40000 19 Od 40001 do 60000 23 Od 60001 do 80000 27 od 80001 do 100000 31 nad 100000 33

Po zakonu je za sklepčnost občinskega sveta potrebna navzočnost večine od skupnega števila članov občinskega sveta. Odločitve se na občinskem svetu sprejemajo z večino glasov prisotnih članov, če z zakonom ali statutom ni določeno drugače. Mandat izvoljenih članov občinskega sveta je štiri leta. Pred pretekom časa, za katerega je član izvoljen, lahko mandat preneha:

• če odstopi, • v primeru smrti, • če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora nad šest

mesecev, • v primeru nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta na podlagi ZLS, • če mu je s pravnomočnim sklepom odvzeta poslovna sposobnost, • če preneha biti prebivalec v občini.40

Članu se lahko odvzame mandat tudi, če neopravičeno izostane od treh zaporednih sej občinskega sveta.

kako načrtovati urbanističine načrte itd. Več o tem: I. Todorovski: Structure and relation betwen Executive and Legislative Bodies at local level in Macedonia. 40 Občinski svet na prvi naslednji seji ugotovi razloge in dan prenehanja mandata, in sicer v primerih iz prve alineje od dneva zasedanja občinskega sveta, v primerih iz druge do šeste alineje pa od dneva, ko je nastopil razlog za predčasno končanje mandata. V primerih, da se članu občinskega sveta odvzame ali mu preneha mandat iz razlogov, določenih z zakonom, je član za preostali čas mandata neposredno naslednji kandidat iz iste liste, ki bi bil izvoljen, če ne bi bil izvoljen član, ki mu je mandat prenehal oz. mu je bil mandat odvzet. O prevzemu mandata mora član v roku 8 dni obvestiti volilno komisijo.

Sklic novoizvoljenega občinskega sveta se opravi na predlog predsednika občinskega sveta predhodne sestave, in sicer najkasneje v dvajsetih dneh po volitvah. V primeru, da občinski svet v prej omenjenem roku ni sklican, se lahko člani pod predsedstvom najstarejšega izmed članov samo sestanejo in v roku desetih dni od izteka prej omenjenega roka konstituirajo svet. (37. člen) Občinskemu svetu predseduje predsednik, ki ga izvolijo člani občinskega sveta za dobo štirih let. Za predsednika je izvoljen kandidat, ki prejme večino glasov od skupnega števila članov občinskega sveta. V pristojnost predsednika spada sklicevanje sej občinskega sveta, organizacija in funkcioniranje sveta, podpisovanje predpisov, ki jih je sprejel občinski svet in da jih v roku treh dni od sprejetja zaradi njihove objave predloži županu. Volilni sistem za volitve občinskih svetov in županov ureja Ustava (22. člen Ustave), Zakon o lokalnih volitvah41 in Zakon o teritorialni organizaciji Republike Makedonije (17. člen). Člani občinskega sveta se volijo po proporcionalnem načelu (2. odst. 2. člena Zakona o lokalnih volitvah). Pristojnosti občinskega sveta izhajajo iz 36. člena ZLS:

• sprejema statut in druge predpise občine, • sprejema proračun občine in zaključni račun občine, • določa višino lastnih virov prihodkov za financiranje občine, • ustanavlja javne službe in izvaja nadzor nad njimi, • imenuje člane upravnih odborov v javne službe, ki jih ustanavlja, • sprejema delovni program in program financiranja javnih služb, ki jih

ustanovi občina, • sprejema poročilo o izvajanju proračuna občine in zaključnega računa, • odloča o izdaji dovoljenja za izvrševanje dejavnosti javnega interesa

lokalnega značaja, • sprejema poročila o poslovanju in zaključnih računih javnih služb, ki jih je

ustanovila občina, • odloča o načinu razpolaganja z občinskim premoženjem, • odloča o načinu izvajanja finančne kontrole nad proračunom občine, • voli osebo, ki bo vodila področno enoto Ministrstva za notranje zadeve v

občini, • sprejema zaključno poročilo o javni varnosti na področju občine, • odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon.

Zaradi velikega obsega pristojnosti občinskega sveta se lahko ustanovijo različne komisije kot organi sveta. Koliko komisij in kakšno bo število članov, je odvisno od statuta občine. Komisije se lahko ustanovijo kot stalne ali začasne. Mandat stalnih komisij je izenačen z mandatom občinskega sveta. Zakon določa, da morajo biti pri sestavi komisije proporcionalno zastopane vse politične stranke v občinskem svetu. Naloge komisij so v splošnem: 41 Zakon za lokalnite izbori, Služben vesnik na Republika Maledonija, br. 46/96, 12/03, 35/04, 42/04, 45/04.

• obravnavanje zadev, za katere so ustanovljene, • predložitev mnenj in predlogov občinskemu svetu, • obravnavanje predlogov župana, članov občinskega sveta in pobud prebivalcev

na področju, za katerega so ustanovljene. 42 Način dela komisij je določen s poslovnikom občinskega sveta.43 2.8 Obveznosti članov in sklicevanje sej občinskega sveta Obveznosti članov občinskega sveta so zajete v besedilu prisege, s katero se člani občinskega sveta zavežejo spoštovati ustavo, zakone, podzakonske predpise in obljubijo skrbeti za ustavni razvoj Republike Makedonije. Posebej so člani občinskega sveta zavezani, da se udeležijo sej občinskega sveta in komisij, v katere so izvoljeni. Člani občinskega sveta imajo pravico odločanja na sejah občinskega sveta, pravico vložiti predloge in postavljati vprašanja županu v zadevah lastnega delovnega področja. Članstvo v občinskem svetu je neplačana funkcija, članom pa pripada sejnina in povrnitev stroškov. Nadomestilo za prisotnost na sejah lahko znaša največ 30% od povprečne plače za zadnje tri mesece v Republiki Makedoniji. Zasedanje občinskega sveta sklicuje predsednik glede na potrebe, vendar najmanj enkrat na tri mesece. Predsednik mora sklicati sejo, če to zahteva najmanj ¼ članov občinskega sveta (v roku 15 dni) ali župan, lahko pa jo skliče tudi na lastno iniciativo (kot določa 39. člen). Če kolikor v določenem roku predsednik seje ne skliče, se člani lahko sami sestanejo in izvolijo predsednika za to sejo. Zakon ureja primere (glej 40. člen), ko predsednik na podlagi zahteve najmanj 1/3 članov občinskega sveta ali na splošno iniciativo skliče izredno sejo. Pred začetkom takšne seje člani glasujejo o upravičenosti razlogov za sklic izredne seje. Seje občinskega sveta so javne, javnost pa je lahko izključena le na podlagi razlogov, določenih v statutu, ali z dvotretjinsko večino glasov vseh članov občinskega sveta. Zakon določa, da v primerih, ko se odloča o proračunu občine in o financiranju področja urbanističnega planiranja, javnost ne more biti izključena. V zakonu so posebej navedeni primeri, ko člani občinskega sveta ne smejo sodelovati pri odločanju na sejah, in sicer, kadar gre za vprašanja, pri katerih ima član, zakonec, otrok ali sorodnik do drugega kolena v stranski liniji finančne ali druge podobne

42 Siljanovska-Davkova G., Mitkov V., Lokalna samouprava, str.181. 43 Na podlagi 55. člena zakona mora občina, v kateri je najmanj 20% od skupnega števila prebivalcev občine, ugotovljeno z zadnjim opravljenim popisom prebivalstva, ki so pripadniki določene skupnosti, ustanoviti komisijo za odnose med skupnostmi. Temeljna naloga komisije je, da obravnava vprašanja, ki se nanašajo na razmere med skupnostmi, ki so zastopane v občini in daje svoje mnenje in predloge v zvezi z načinom njihovega reševanja.

interese. Prav tako član ne more biti zaposlen v občinski upravi občine, v kateri je izvoljen za člana občinskega sveta. Dodajmo, da zakon o lokalni samoupravi pozna dva načina razpustitve občinskega sveta (glej 74 - 77. člen) in posebej določa pogoje in postopek za razpustitev. Po prvem občinskemu svetu preneha mandat v primeru, ko se za to izreče večina od skupnega števila članov občinskega sveta (t.i. samoiniciativna razpustitev), kot drugi način pa zakon navaja primer, ko so izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. V slednjem primeru se občinski svet razpusti:

• v primeru, ko ponovno sprejme predpis, ki je bil predhodno odpravljen ali razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča RM;

• če sprejme odločitev, s katero se ogroža suverenost in teritorialna celovitost države;

• če ni sklican v obdobju, daljšem od šest mesecev; • če ne sprejme proračuna do 31. marca tekočega leta.

Župan občine je dolžan o nastopu enega izmed navedenih pogojev nemudoma obvestiti ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo. Ko ministrstvo prejme obvestilo, mora v roku sedmih dni Vladi RM predložiti predlog za razpustitev občinskega sveta. V roku enega meseca od prejema predloga mora Vlada sprejeti sklep, s katerim se občinski svet razpusti in ga objaviti v uradnem glasilu RM. V tem primeru se morajo na podlagi zakona o lokalnih volitvah razpisati nove volitve v občinski svet, razen, kadar je od rednih volitev preteklo manj kot šest mesecev. Dokler se ne izvoli nov občinski svet, opravlja njegove naloge župan občine. Pri opravljanju le-teh župan ne sme:

• odločati o zadevah, ki se nanašajo na razpolaganje z občinskim premoženjem; • odločati o zadevah, v katerih ima župan ali njegov zakonski partner ali

sorodniki finančni ali osebni interes; • sprejemati predpisov, ki so na podlagi zakona v pristojnosti občinskega sveta.

2.9 Župan Župan je dolžan svojo funkcijo opravljati profesionalno, zaradi česar v tem času ne sme opravljati druge poklicne dejavnosti.44 Vloga in pomen župana kot individualnega izvršilnega organa občine je še posebej vidna pri opredelitvi njegovih nalog. Naloge župana v okviru lastnega delovnega področja so:

• predstavljanje in zastopanje občine, • nadzor nad zakonitostjo predpisov občinskega sveta, • objavljanje predpisov občinskega sveta v glasilu občine,

44 Glej 5. in 6. člen Zakona o lokalnih volitvah.

• zagotavljanje izvrševanja odločitev občinskega sveta, • zagotavljanje izvrševanja zadev, ki so na podlagi zakona prenesene na občine, • dajanje pobud in predlogov za sprejem predpisov, za katere je pristojna občina, • predlaganje letnega proračuna občine, • izvrševanje proračuna občine, • imenovanje direktorjev javnih služb, ki jih je ustanovila občina na podlagi

javnega razpisa, • redno obveščanje občinskega sveta o opravljanju svojih pristojnosti, določenih

s statutom, • odločanje o upravnih zadevah glede pravic, obveznosti in pravnih koristi

posameznikov, • sprejemanje pravilnika za sistematizacijo delovnih mest občinske uprave, • upravljanje občinske uprave, • zagotavljanje zakonitega izkoriščanja, vzdrževanja in varstva občinskega

premoženja v skladu z zakonom in statutom, • opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom. (50. člen)

Če župan meni, da predpis (odločitev) občinskega sveta ni v skladu z Ustavo ali zakonom, je dolžan v roku 7 dni, od dneva, ko mu je bil predpis dostavljen, s sklepom začasno zadržati objavo tega predpisa. V sklepu morajo biti navedeni razlogi za zadržanje. Občinski svet je dolžan v roku 15 dni, od dneva objave sklepa župana, obravnavati sklep in sprejeti v tej zvezi odločitev. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, je župan dolžan objaviti predpis, hkrati pa lahko vloži pred Ustavnim sodiščem zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa. O tej zahtevi je župan dolžan obvestiti ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo.45 V primeru odsotnosti oz. zadržanosti župana, župan določi izmed članov občinskega sveta, tistega, ki ga bo nadomeščal, in sicer na podlagi postopka, določenega s statutom občine. Občinski svet poda županu predhodno mnenje, na podlagi katerega župan s sklepom določi namestnika. Članu občinskega sveta, ki je določen, da nadomešča župana, v tem času miruje funkcija člana občinskega sveta. Zakon izrecno določa, da predsednik občinskega sveta ne more nadomeščati župana. Županu preneha mandat: če odstopi; v primeru smrti; če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora nad šest mesecev; v primeru nezdružljivosti opravljanja funkcije župana na podlagi 5. člena Zakona o lokalnih volitvah; če mu je s pravnomočnim sklepom odvzeta poslovna sposobnost; če preneha biti prebivalec v občini; v primeru neopravičene odsotnosti, daljše od šestih mesecev. O tem, ali je odsotnost župana opravičena ali ne, odločijo člani občinskega sveta z 2/3 večino. Župana, ki mu je prenehal mandat, nadomešča eden izmed članov občinskega sveta, ki je dolžan v roku 15 dni obvestiti ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo, da so

45 S. Klimovski, V. Mitkov, T. Karakamisheva, R. Treneska: Ustavno pravo i politički sistem, Prosvetno delo, Skopje 2003, str. 529-530.

izpolnjeni pogoji za prenehanje mandata župana. Vlada RM mora v roku enega meseca po prejetju obvestila s strani ministrstva razpisati postopek za predčasne volitve župana. (104. člen Zakona o lokalnih volitvah). Nadomestne volitve se ne bodo razpisale v primeru, če je do rednih volitev manj kot šest mesecev. V nasprotnem primeru občinski svet z večino glasov izvoli enega od članov, ki bo opravljal funkcijo župana, dokler ne bo izvoljen nov župan. Izvoljenemu članu v času opravljanja dolžnosti župana funkcija člana občinskega sveta miruje. 2.9.1 Temeljne značilnosti pravne ureditve volitev župana Volitve župana se opravijo sočasno z volitvami v občinski svet. Pravico voliti in biti voljen ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, ima poslovno sposobnost in stalno prebivališče v občini oz. mestu Skopje, kjer se opravljajo volitve. Župana se izvoli vsako četrto leto na splošnih, neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem na podlagi zakona o lokalnih volitvah. Župan se voli po večinskem načelu glasovanja (večinske volitve) iz liste kandidatov za župana. (3. odstavek 2. člena Zakona o lokalnih volitvah) Volitve vodijo in izvajajo državna volilna komisija, občinske volilne komisije oz. volilne komisije mesta Skopje in volilni odbori. Redne volitve župana in članov občinskega sveta razpiše predsednik državnega zbora Republike Makedonije. Listo kandidatov za župana lahko predlagajo politične stranke oz. registrirane politične stranke samostojno, dve ali več skupaj, kot tudi skupina volivcev in skupina volivcev (drugi ostavek 21. člena Zakona o lokalnih volitvah). Lista mora biti volilni komisiji predložena najkasneje 35 dni pred razpisanim dnevom volitev. Če določi kandidata za župana skupina volivcev, lahko kandidata za župana določi:

• v občini do 10.000 prebivalcev najmanj 100 podpisov volivcev; • v občini do 10.001 do 30.000 prebivalcev najmanj 150 podpisov volivcev; • v občini do 30.001 do 50.000 prebivalcev najmanj 250 podpisov volivcev; • v občini do 50.001 do 100.000 prebivalcev najmanj 350 podpisov volivcev; • v občini do 100.001 prebivalcev najmanj 450 podpisov volivcev; • v mestu Skopje najmanj 1.000 potpisov prebivalcev.

Zbiranje podpisov se lahko začne 15. dan od dneva, ko so bile volitev razpisane, in traja 15 dni. Za župana je izvoljen kandidat, ki je v prvem krogu dobil večino glasov, če je v občini glasovala 1/3 od skupnega števila volivcev. Če je za župana predlagan en kandidat, ki v prvem krogu ni dobil potrebne večine glasov, se celoten postopek ponovi. V primeru, da v prvem krogu noben kandidat za župana ni dobil potrebne večine glasov, se v drugem krogu opravi volitev med kandidatoma, ki sta dobila največ glasov. V drugem krogu je izbran tisti kandidat, ki je dobil največ glasov. V primeru, da se v drugem krogu iz kakšnega razloga ne izvoli župana, volilna komisija v roku petnajstih dni od dneva volitev obvesti Vlado RM, ki v roku petnjastih dni imenuje namestnika za

izvajanje nalog iz pristojnosti župana. Najkasneje v petnajstih dnevih od imenovanja, vlada obvesti predsednika državnega zbora, da razpiše ponovne volitve za župana.46 2.10 Občinska uprava Upravne in strokovne naloge iz pristojnosti občine opravlja občinska uprava (administracija), organizirana v obliki sektorjev ali oddelkov. Občina lahko prav tako zaradi zagotavljanja inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem nalog iz njenega delovnega področja organizira občinski inšpektorat. Občinska uprava ima naslednje obveznosti:

• pripravlja akte za občinski svet in župana; • pripravlja seje občinskega sveta kot tudi seje stalnih ali začasnih komisij; • opravlja strokovno delo za občinsko upravo in župana; • vodi računovodstvo občine; • spremlja problematiko na področjih, za katera je pristojna občina, analizira

stanje ter daje pobude in predloge za njihovo reševanje; • na zahtevo pristojnih organov ali na podlagi zakona posreduje informacije in

podatke v zvezi z aktivnostmi občine; • opravlja druga dela, ki jih občinski svet določi županu. (60. člen)

2.11 Pravni akti občine Organi občine imajo v zadevah iz lastnega delovnega področja pravico izdajati oz. sprejemati določene splošne ali posamične pravne akte. Tako za izvajanje svojih nalog sprejema občinski svet statute, odloke in druge predpise na podlagi zakona. O pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov župan odloča z izdajo konkretnih pravnih aktov, odločb. Statut je temeljni akt občine, s katerim se določijo temeljna načela za organizacijo in poslovanje občine, pristojnosti občine, organiziranje občinskih organov, akti, ki jih sprejema občina, način sodelovanja prebivalcev pri odločanju, financiranje in premoženje občine ter druga za občino pomembna vprašanja. Statut sprejme občinski svet z večino glasov od skupnega števila članov občinskega sveta. Spremembe in dopolnitve statuta lahko predlaga polovica članov občinskega sveta, župan ali 10 % volivcev v občini. Odločitev o spremembi sprejme svet z večino glasov. Spremembe statuta so sprejete v primeru, če je za njih glasovala večina članov občinskega sveta. Poslovnik ureja način poslovanja občinskega sveta in njegovih komisij, postopke pri odločanju in odnose z drugimi organi. Sprejema se z večino glasov od skupnega števila članov občinskega sveta. Postopek sprejema splošnih aktov se ureja s poslovnikom občinskega sveta. Splošni akti občine morajo biti objavljeni v občinskem uradnem glasilu najkasneje v roku sedmih

46 Kostov S.: Lokalni izbori 2005, ZELS, Skopje, str.:24-28

dni od dneva, ko je bil predpis sprejet. Če s statutom občine ni določeno drugače, potem začnejo občinski predpisi veljati osmi dan po objavi.47 2.12 Financiranje občin Občina je samostojno gospodarsko telo, ki ima pravico, da premoženje poseduje, ga pridobi in razpolaga z njim, upravlja javne službe oz. gospodarska podjetja, omogoča izvrševanje pristojnosti, določene z zakonom, in samostojno vodi svoj proračun. Premoženje občine sestavljajo nepremičnine, premične stvari, denarna sredstva in pravice. Občina mora s premoženjem razpolagati kot dober gospodar. Premoženje je eden izmed dveh lastnih virov financiranja; kot smo že navedli, so drugi viri davki, nadomestila in takse (11. člen ZLS). Dodaten vir predstavljajo tudi dotacije države in drugi viri prihodka. Dohodki od premoženja so zlasti: dohodki od zakupnin, dohodki od vlaganj kapitala (obresti), dohodki od prodaje premoženja (4. člen Zakona o financiranju občin). Te dohodke torej občina ustvarja z upravljanjem z občinskim premoženjem. Finančna sredstva, pridobljena od prodaje premoženja v lasti občine, se lahko investirajo samo z namenom pridobivanja novih ali za rekonstrukcijo obstoječih stvari v lasti občine (66. člen ZLS). Vprašanje financiranja lokalne samouprave je eden ključnih dejavnikov delovanja lokalne demokracije. Osnovna načela glede financiranja občin opredeljuje Evropska listina o lokalni samoupravi glede financiranja občin.48 Ob upoštevanju osnovnih načel Evropske listine morajo biti finančni viri v sorazmerju s pristojnostmi občine, ki jih določa zakon. V osnovi se občine financirajo iz lastnih virov. V primeru, da občine ne morejo zagotoviti z zakonom določenih nalog, zagotovi potrebna dodatna sredstva država. Zakon o financiranju občin opredeljuje, da se občine financirajo iz lastnih virov, sredstev države in z zadolžitvijo. Med lastne vire sodijo naslednji prihodki:

1. lokalni davki: • davek od premoženja,

47 G. Davkova, Lokalna samouprava, str. 189-191. 48 Načelo ustreznosti, ki zahteva, da ima lokalna skupnost ustrezne lastne finančne vire, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolaga; načelo sorazmernosti, ki zahteva, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z njihovimi nalogami in pristojnostmi; načelo samofinanciranja, ki zahteva, da mora vsaj del finančnih virov izvirati iz lastnih dajatev, ki jih lokalne skupnosti same določajo v okviru zakona; načelo elastičnosti, ki zahteva, da so finančni viri lokalnih skupnosti dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da čim bolj sledijo stroškom izvajanja poverjenih nalog in potrebam; načelo izravnave, ki ščiti finančno šibkejše lokalne skupnosti in zahteva, da država ne le s finančno izravnavo, temveč tudi z drugimi ustreznimi ukrepi zagotovi izenačenost med lokalnimi skupnostmi; načelo sodelovanja, ki pomeni, da se lokalne skupnosti na ustrezen način vpraša za mnenje glede dodelitve prerazporejenih finančnih virov; načelo samostojnosti, ki zahteva, da sredstva, ki jih država dodeli lokalnim skupnostim kot subvencije indoracije, niso strogo namenska in da zagotavljanje takih sredstev ne sme posegati v temeljno svoboščino lokalnih skupnosti, da prosto odločajo v okviru lastnih pristojnosti; načelo zadolževanja, ki opredeljuje, da imajo lokalne skupnosti za najemanje posojil za večje investicije v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala. 9. člen Evropske listine lokalne samouprave.

• davek na dediščino in darila, • davek na promet z nepremičninami, • drugi davki, določeni z zakonom,

2. lokalne takse: • komunalne takse, • upravne takse, • druge takse, določene z zakonom,

3. nadomestila: • nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, • nadomestila od komunalne dejavnosti, • nadomestila za prostorsko in urbanistično planiranje, • druga lokalna nadomestila, določena z zakonom,

4. dohodki od premoženja: • zakupnine, • dohodki od vlaganj kapitala, • prihodki od prodaje občinskega premoženja,

5. prihodki od donacij, 6. samoprispevki, 7. drugi prihodki, določeni z zakonom.

Prihodki od donacij v obliki finančnih sredstev se štejejo kot prihodek k proračunu občine, donacije v predmetih pa se evidentirajo kot premoženje občine. Če lastni viri občine za opravljanje osnovnih nalog ne zadostujejo, pripadajo občini dodatni viri, zagotovljeni s strani države. Občina je upravičena do dotacij in drugih dodatnih sredstev s strani države, določenih na podlagi zakona z namenom financiranja lastnih nalog in realizacije investicijskih projektov.49 Gre za t.i. sistem finančne izravnave. Tako se prihodki, v višini 3 %, od skupaj plačanega davka na dodano vrednost v preteklem fiskalnem letu razporedijo glede na število prebivalcev, z njimi pa lahko občine samostojno oz. prosto razpolagajo. Zakon loči naslednja sredstva finančne izravnave, in sicer: namenske, kapitalne in blok dotacije. Namensko dotacijo občine koristijo za izvrševanje konkretnih aktivnosti. Kapitalne dotacije pa občine na podlagi programa, ki ga sprejme Vlada RM, koristijo za financiranje investicijskih projektov. Za financiranje pristojnosti občin na področju kulture, športa in rekreacije, osnovnega in srednješolskega izobraževanja ter osnovnega zdravstvenega zavarovanja se koristijo blok dotacije. Veljavna zakonodaja določa, da višina omenjene dotacije ne sme biti višja od višine sredstev proračuna RM, predvidenih za te namene za preteklo leto. Občina lahko za izvajanje svojih nalog sredstva pridobiva tudi z zadolževanjem. Praviloma se občina lahko zadolži v lastni državi in na podlagi zakona tudi v tujini.

49 Priračnik za gradonačalnicite i členovite na sovetite na opštinite vo Republika Makedonija, ZELS, Narodna i univerzitetna biblioteka Sv. Kliment Ohridksi Skopje, 2005, str. 38.

Za pokrivanje začasnega primanjkljaja denarnih sredstev se lahko občina kratkoročno zadolži v obsegu 20% od realiziranih prihodkov v preteklem letu. V tem primeru mora občina posojilo povrniti do konca tekočega fiskalnega leta.50 Za financiranje investicij se občina lahko zadolžuje tudi dolgoročno, pri čemer skupni znesek letnega odplačila ne sme presegati 15% od skupnih prihodkov proračuna za preteklo leto (20. člen Zakona o financiranju občin). Za razliko od kratkoročnega posojila je odobritev najetja dolgoročnega posojila vezana na soglasje občinskega sveta na podlagi opravljene predhodne javne razprave. Ugotovimo lahko, da so torej možnosti zadolževanja zakonsko omejene. Ni odveč omeniti, da v obseg zadolževanja štejejo tudi poroštva za zadolžitve s strani javnih podjetij, ustanovljenih s strani občine. 2.12 Nadzor nad delom občinskih organov Da bi se preprečila samovolja in nezakonito delo občinskih organov, zakon vsebuje določila o nadzoru nad delom občinskih organov, pri opravljanju nalog iz lastnega delovnega področja in posebej delegiranih nalog občine. V tej zvezi je potrebno izpostaviti temeljno razliko med izvirnimi in prenesenimi nalogami občin. Kadar govorimo o državnem nadzoru nad samoupravo, navadno mislimo nadzor nad izvirnimi pristojnostmi, ne pa tudi na nadzor, ki ga državni organi opravljajo v zadevah iz prenesenega delovnega področja.51 Izvirne pristojnosti so tiste, na katerih je lokalna samouprava sploh konstituirana in glede katerih ima regulativno funkcijo. O prenesenih nalogah pa je mogoče govoriti takrat, kadar država zaradi učinkovitejšega izvrševanja določenih nalog iz državne pristojnosti le-te prenese v izvajanje lokalnim skupnostim, pri čemer je dolžna zagotoviti finančna sredstva in druge pogoje, lokalna samouprava pa nima pravice sama urejati izvajanja teh nalog. Zato nadzor v tem primeru obsega tudi način izvrševanja prenesenih nalog. Ustava RM v drugem odstavku 115. člena določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela občinskih organov. Iz navedenega izhaja, da država zagotavlja zakonitost delovanja lokalne samouprave. V naslednjem odstavku pa ustava opredeljuje, da lahko država na podlagi zakona na občino prenese izvajanje določenih nalog. Šele v 69. členu ZLS je opredeljeno, da imajo državni organi pravico, da glede prenesenih nalog iz državne pristojnosti nadzirajo tudi učinkovitost dela občinskih organov. ZLS posebej ureja vprašanje nadzora nad delom občinskih organov (poglavje 9, členi 69-73. člen ZLS) in predvideva različne načine nadzora:

1. nadzor nad delom občinskih organov pri izvrševanju nalog iz lastnega delovnega

področja, ki je lahko: a. nadzor nad zakonitostjo,

50 V Sloveniji se lahko občina zadolžuje samo za financiranje investicij v infrastrukturo in za stanovanjsko gradnjo, ne pa za tekoče poslovanje. 51 B. Grafenauer, ibidem, str. 69-70.

b. kontrola in revizija nad finančnim in materialnim poslovanjem občine; 2. nadzor nad delom občinskih organov pri izvrševanju prenesenih nalog, ki je lahko:

a. nadzor nad zakonitostjo in 3. v primerih, določenih z zakonom, se izvaja predhoden nadzor, ki obsega predhodno

soglasje k občinskim predpisom. 52

Glede organov nadzora v RM lahko ugotovimo, da Makedonija nima specializiranega državnega organa, ki bi posebej opravljal nadzor nad izvrševanjem nalog. Tako nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov opravlja Ministrstvo za lokalno samoupravo, nadzor nad zakonitostjo dela organov je v pristojnosti državne uprave, kontrolo nad finančnim in materialnim poslovanjem občine pa opravlja Ministrstvo za finance. Revizijo nad finančnim poslovanjem opravlja državni zavod za revizijo, nadzor nad izvajanjem delegiranih pristojnosti pa izvršujejo organi državne uprave. Pri opredeljevanju nadzora nad zakonitostjo predpisov je potrebno omeniti vlogo župana, pri nadzoru nad delovanjem organov pa občinski svet. V skladu z zakonom lahko v primeru, da župan oceni, da je občinski svet sprejel predpis, ki je v nasprotju z ustavo in zakonom, v roku sedmih dni od prejetja predpisa zadrži njegovo objavo in predlaga občinskemu svetu ponovno določanje o spornem predpisu. Če občinski svet v roku petnajstih dni ponovno potrdi predpis, ga je župan dolžan objaviti, hkrati pa lahko začne postopek za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RM (51. člen ZLS). Pooblastilo za izvajanje nadzora s strani občinskega sveta, ki sodi v okvir njegovih pristojnosti, izhaja iz 36. člena ZLS, ki določa, da občinski svet nadzira delo javnih služb oz. zakonitost predpisov in zakonitost izvajanja funkcije javnih služb.

Ne nazadnje je potrebno omeniti, da lahko občinska uprava izvaja inšpekcijski nadzor nad:

• sprejetimi občinskimi predpisi, • delom javnih služb, • nad delom pravnih in fizičnih oseb, ki na podlagi dovoljenja izvajajo

komunalne dejavnosti.

Prelom straniLiteratura

• Center za evropsko ustavno pravo: Študija organizacijske strukture enot lokalne samouprave v Makedoniji, december 2004.

• Grafenauer, B.: Lokalna samouprava na slovenskem, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor, 2000.

• Fira, A.: Enciklopedija ustavnog prava bivših jugoslovenskih zemalja, Ustavno pravo Republike Slovenije, Republike Hrvatske, Republike Makedonije, SANU, Novi Sad, 1999.

52Nikolić V.: Pravna regulativa, Vidovi akti i nivnoto izgotvuvanje, Nadzor, ZELS, Skopje 2004, str.10.

• Klimovski, S.: »Ustaven i politički sistem«, Skopje 1994. • Klimovski, S., Mitkov Vladimir, Karakamisheva Tanja, Treneska Renata:

Ustavno pravo i politički sistem, Prosvetno delo, Skopje 2003. • Kostov, S.: Lokalni izbori 2005, ZELS, Skopje. • Nikolić, V.: Pravna regulativa, Vidovi akti in nivnoto izgotvuvanje, Nadzor,

ZELS, Skopje 2004. • Priračnik za gradonačalnicite i členovite na sovetite na opštinite vo Republika

Makedonija, ZELS, Narodna i univerzitetna biblioteka Sv. Kliment Ohridksi Skopje, 2005.

• »Programa za sproveduvanje na procesot na decentralizacija 2004-2007«, Ministerstvo za lokalna samouprava, 2004, http://zels.logincee.org/library_full.asp?LD_ID=7915&TargetLangCode=MK.

• Ramkovniot dogovor, www.mvr.gov.mk/Uploads/Ramkoven%20dogovor.doc • Operativni program decentralizacije 2003-2004 • OVSE, Analiza na implementacija na procesot na decentralizacija, julij, 2006, • Siljanovska-Davkova, G., Mitkov, Vladimir., Lokalna samouprava, Magor,

Skopje, 2000. • Studija za administrativna komunikacija među centralna i lokalna vlast, Center

za evropsko ustavno pravo, Skopje, 2004. • Studija za organizacionata struktura na edinicite na lokalna samouprava v

Makedoniji, Center za evropsko ustavno pravo, Skopje, 2004. • Todorovski, I., Local governments in central and eastern Europe , Local

Government in Macedonia, Stabilization of local governments. • Todorovski, I.: Structure and relation betwen Executive and Legislative Bodies

at local level in Macedonia. • Vladniot detalen plan za prenos na nadležnosti i resursi,

http://www.mls.gov.mk. Viri

• Amandmaji (skupaj 15), • Ustava Republike Makedonije (Uradni list • Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RM, št. 5/2002, 1995 • Zakon o financiranju občin Uradni list RM, št. 61/04. • Zakon o lokalnih volitvah, Uradni list RM, št. 46/96, 12/03, 35/04, 42/04,

45/04. • Evropska listina o lokalni samoupravi • Zakon o teritorialni organizaciji lokalne samouprave, Uradni list RM, št.,

55/2004, 12/05 • Zakon o mestu Skopje Uradni list RM, št. 49/96, 71/96, 10/99, 53/2001,

55/2004. • Zakon o javnih podjetjih (Uradni list RM 38/96, 6/2002 in 40/2003)