Libro Sistemasdeproteccion

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Sistemas de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes


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Esta obra está licenciada bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 2.5 Argentina. Para ver unacopia de esta licencia, visita http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/ar/ o envía una carta a Creative Commons, 444 CastroStreet, Suite 900, Mountain View, California, 94041, USA.

Editado en PROED - Programa de Educación a Distanciahttp://www.saa.unc.edu.ar/programas-saa/proed

comunicació[email protected]

Secretaría de Asuntos Académicos

Universidad Nacional de Córdoba

Diciembre de 2012

Compiladoras: María Eugenia Danieli y Mariela Messi

Maquetación: Mario Pizzi

Diseño de tapa e interiores: Javier Ortiz

Colaboradora: Ana Ayuso (CASACIDN)

Danieli, María Eugenia

Sistemas de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes :recorridos y perspectivas desde el Estado y la sociedad civil / María Eugenia Danieli yMariela del Valle Messi ; compilado por Mariela del Valle Messi y María Eugenia Danieli. -1a ed. - Córdoba : Universidad Nacional de Córdoba, 2012.

E-Book.

ISBN 978-950-33-1019-9

1. Derechos. 2. Estado. 3. Sociedad . I. Messi, Mariela del Valle II. Messi, Mariela delValle, comp. III. Danieli, María Eugenia, comp.

CDD 323

Fecha de catalogación: 13/12/2012


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Autoridades

UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA

Rectora Dra. S. Carolina Scotto

Vicerrectora Dra. Hebe S. Goldenhersch

Secretario de Asuntos Académicos Dr. GabrielBernardello

Subsecretaria de Grado Dra. Ma. del Carmen

LorenzattiSubsecretaria de Posgrado Dra. Ana María

Baruzzi

Secretaría de Extensión Universitaria: MaríaInés Peralta

Comité Argentino de Seguimiento yAplicación de la Convención Internacional

sobre

Derechod del Niño (CASACIDN)

Presidenta: Estela de Carlotto

Directora ejecutiva: Nora Schulman

FUNDACIÓN ARCOR

Presidenta: Lilia PaganiGerente: Santos Lio

Coord. Desarrollo Institucional: JavierRodríguez

FUNDACIÓN HOLCIM ARGENTINA


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PRESENTACIÓN

“Es honra de los hombres proteger lo que crece,cuidar que no haya infancia dispersa por las calles,

evitar que naufrague su corazón de barco,su increíble aventura de pan y chocolate” 1

Argentina incorporó la ConvenciónInternacional de los Derechos del Niño(CIDN) a su derecho interno en 1990y desde la reforma constitucional en1994 forma parte de la ConstituciónNacional. A pesar de estos avancessignicativos, el país tardó otros 11

años en realizar su proceso de reformalegislativa y producir la adecuaciónnormativa en materia de protecciónde los derechos de la infancia.

Finalmente, el 28 de septiembre de2005, fue sancionada la ley nacionalque crea el Sistema de ProtecciónIntegral de Derechos de Niños,Niñas y Adolescentes. Numerososactores (especialistas, académicos,técnicos, sindicatos y especialmenteorganizaciones de la sociedad civil)participaron para cambiar el viejoparadigma, generando un contextopropicio para que los poderes ejecutivoy legislativo priorizaran la cuestiónde la niñez en la agenda política y selograra contar con una Ley Nacionalacorde al nuevo paradigma.

La sanción de la ley 26.061 es un logroque nos llena de satisfacción y, al mismotiempo, nos plantea grandes desafíos:primero conocerla, saber cuáles sonsus características y alcances parapromover el bienestar de las chicas ychicos de nuestro país y garantizar suinclusión como ciudadanos, y luego,seguir movilizándonos para que lasniñas, niños y adolescentes de todas lasprovincias gocen de iguales derechos y

accedan a mecanismos para su efectivo1 Fragmento de Hay un niño en la calle. Le-tra: Armando Tejada Gómez. Interpretación: Merce-des Sosa.

cumplimiento.

Más aún: la sanción y vigencia efectivade la Ley implica revertir modalidadesde intervención enquistadas por casiun siglo y cuestionar una demandasocial que también reclama fórmulastutelares para proteger a los niños.Esta cultura paternalista y de tutelaen este campo de las políticas socialessigue teniendo mucho peso y hacontribuido al escaso desarrollo desaberes y prácticas acordes a estanueva perspectiva sobre derechos

humanos.Por todo esto, el desafío delque hablamos supone cambiosy transformaciones profundasen el diseño de la organizaciónadministrativa y judicial del Estado,en los procedimientos de protección,en las relaciones del Estado con losniños y la sociedad civil tanto comoen las concepciones, modelos de

actuación y prácticas desplegadaspara la protección y promoción deestos derechos por parte de múltiplesactores y Organizaciones Sociales.

Con esta convicción y la necesidadde contribuir a este proceso detransformación tan urgente comonecesario, Casacidn, la UniversidadNacional de Córdoba (desde suSecretaría de Extensión Universitariay el Programa de Educación aDistancia) y las Fundaciones Arcor yHolcim Argentina (desde su Iniciativa“Juntos por la Educación”) trabajamosarticuladamente en el diseño eimplementación del curso “Sistemas deProtección Integral de los Derechos deNiños, Niñas y Adolescentes. Recorridosy perspectivas desde el Estado yla Sociedad Civil”. Esta propuesta

de capacitación, desarrollada enmodalidad a distancia durante el año2011, incluyó 13 clases, agrupadas encinco módulos, y tuvo como objetivo


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general que la ley de protecciónintegral de derechos de niñas,niños y adolescentes sea conocidae implementada por los principalesactores que intervienen en la temática

de la infancia. Además, una de lasexpectativas centrales del programaelaborado fue que los participantes delcurso adquieran diversas habilidadespara incidir en la agenda de laspolíticas públicas destinadas a niñas,niños y adolescentes. Con este espíritu se elaboró la propuestay con este espíritu se presenta ahoraeste libro: los trabajos reunidos en

esta obra constituyeron originalmentelos materiales educativos del curso,elaborados por un prestigioso equipode especialistas; su actual publicacióny difusión se vincula no solo con laspositivas repercusiones que tuvosino también con la convicción deque contribuirán a la transformacióncultural -lenta, compleja, queinvolucra actores de muy diversasprocedencias, formaciones y funcionesen la sociedad– que nos motiva comoorganizadores.

Agradecemos especialmente al equipodocente, conformado por especialistasy autores de los materiales aquícompilados y un grupo de tutorescuyos valiosos aportes al diseño eimplementación de las propuestascontribuyeron desde sus saberes

y experiencias a darle forma a lapropuesta. Como especialistas cabedestacar la participación de LauraPautassi, Nidia Elinor Bisig, HoracioLuis Paulín, Tania Vaca Narvaja,Silvia Stuchlik, Martiniano Terragni,Nora Schulman, María Inés Peralta,Raúl Mercer, Karina Cimmino, SilviaFinocchio, Leandra Bonoglio, CristinaErbaro, Cielo Salviolo, Eduardo deMiguel y Hugo Muleiro. Por su parte,

conformaron el equipo de tutoresAna del Pilar Arciadiácono, Ana MariaBestard, Paola Barrera Calderon, MaríaElena Previtali, María del Rosario

Orozco, Agustina Carmona, DiegoFreedman, Juan Exequiel Torres,Nicolasa Bertotto, Daniela Zapata,Karina Cimmino, Irene Melamed,Guillermina Laguzzi, Carolina Cardu,

Ivon Cornalo y Veronica Lewkowicz.Esperamos que este material resultede interés y utilidad para todas laspersonas preocupadas por haceruna realidad la plena vigencia delos derechos para todos los niños,niñas y adolescentes de nuestro paísy agradecemos nuevamente a to doslos especialistas del equipo docenteel trabajo realizado así como a losdiversos sectores de las institucionesparticipantes, que brindaron suapoyo.


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INTRODUCCIÓN

Este libro compila los materiales

producidos para el curso “Sistemas deProtección Integral de los Derechosde Niños, Niñas y Adolescentes.Recorridos y perspectivas desde elEstado y la Sociedad Civil” desarrolladodurante el año 2011. Al igual que estapropuesta de capacitación, esta obrase propone como objetivo principalcontribuir al cambio institucional ycultural dispuesto por la Convenciónsobre los Derechos del Niño y previsto

por la nueva Ley de Protección de losDerechos mediante la transferenciade elementos conceptuales,metodológicos y técnicos propios deeste nuevo paradigma y de las accionesy transformaciones que demanda suefectiva vigencia.

Uno de los principales objetivos que sejaron las instituciones que impulsaronel Curso, y que ahora presentan estelibro, es que la ley de protecciónintegral de derechos de niñas,niños y adolescentes sea conocida eimplementada por las personas querepresentan los actores y operadoresde la temática. La publicación de loscontenidos y la bibliografía propuestapara el Curso lleva aun más allá laidea de democratizar y federalizar losconocimientos, poniéndolo al alcance

de todas y todos los interesados.Desde un primer momento se convocó aespecialistas en derechos de niños, niñasy adolescentes que, además de ser muyreconocidos en su actividad académica yde investigación, tengan vasta experienciaen la práctica. Por ello, los autores decada capítulo aportan la mezcla idealentre teoría y trabajo de campo. Cadauno, desde su lugar de experiencia, puede

dar cuenta de los puntos a mejorar, de lascuestiones que fuimos avanzando en laimplementación de la ley y de aquellas enlas que aun no se ha avanzado.

Siguiendo la estructura del Curso de laque es deudora, este libro comienzacon la presentación del enfoque delos derechos humanos y su aplicación

a las políticas sociales por parte deLaura Pautassi. Este es un marcoinsoslayable para poner en contextoa la Convención sobre los Derechosdel Niño porque, si bien ésta últimacontiene especicidades en funciónde las particularidades que suponela infancia en el desarrollo de la vidahumana, es a la vez un instrumentode derechos humanos con todos losprincipios y características que son

comunes a los mismos y los desafíosque ello implica.

A continuación, Elinor Bisig analiza lagénesis de las políticas de proteccióna la infancia en la Argentina,particularmente, un legado difícil desuperar, como son las representacionessociales que dieron origen al modelode intervención del Estado, así comolas instituciones y prácticas asociadasal mismo. Revisar esa historia ydescribir cómo fueron conformándosedesde hace más de un siglo discursos,intereses y actores y los presupuestosde su accionar permitirán entenderque las instituciones y prácticasdel patronato son construccionessociales que muchas veces nos siguenatravesando aunque las nombremosde otra manera.

En el siguiente capítulo, Horario Paulíndesarrolla el concepto de ejerciciode ciudadanía por parte de las niñas,niños y adolescentes, entendiendoque es fundamental tomar este grupocomo un interlocutor válido y activoen la formulación de opinión y en laparticipación en los espacios públicosy privados.

Los capítulos 4, 5 y 6, por su parte,abordan el análisis de la ley y el modelode intervención que postula así comola legitimación de nuevos actores:


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Tania Vaca Narvaja, presenta, enprimer lugar, sus principios, garantías ypautas rectoras; Silvia Stuchlik, por suparte, avanza en la descripción de lasnuevas reglas de juego y el rol de los

actores estatales, la administración yla justicia, y Martiniano Terragni ofrecedeniciones sobre las característicasdel Sistema de Protección Integral deDerechos, en especial, en lo referidoal diseño administrativo que se debeir perlando en base a los criteriosdispuestos en la ley.

A continuación, en los capítulos 7y 8 se aborda un actor al cual la ley

otorga gran legitimidad: la sociedadcivil, proponiendo la gestión asociada(artículo 4, inciso c); la constituciónde organizaciones u organismos parala defensa y protección de derechos(artículo 4, inciso e); estimulando laparticipación comunitaria (artículo5); incluyendo a las entidades nogubernamentales en el Sistema deProtección de Derechos (artículo 32)o bien proponiendo su articulacióndentro de organismos de seguimientode programas de protección integral dederechos (artículo 32). Disposicionesque tienen como antecedente laConvención sobre los Derechos delNiño, que promueve a los organismosespecializados en temas de infanciapara que realicen el seguimiento de laaplicación de la Convención y estableceque podrán estar representados en

los exámenes de los informes quelos gobiernos deben realizar ante elComité de los Derechos de las NacionesUnidas (artículo 45 de la CDN). En estesentido, Nora Schulman expone, enprimer lugar, los desarrollos realizadoshasta el momento por las ONGsrespecto al seguimiento de la CDN y laagenda prevista en este tema, luego,María Inés Peralta, analiza los desafíosante los cuales nos coloca la ley a

partir de las deniciones citadas másarriba.

Los capítulos 9, 10 y 11 , a cargo

de Raúl Mercer y Karina Cimmino,Silvia Finocchio y Leandra Bonoglio,respectivamente, desarrollan desde laperspectiva de los derechos de niñas,niños y adolescentes, tres derechos

humanos fundamentales de todas laspersonas: salud, educación y cultura.Entendemos que estos derechos debenser ejercidos plenamente por la infanciay adolescencia, revisando prácticasde las instituciones que prestanestos servicios, democratizando laparticipación de los protagonistas yrediseñando las políticas públicas queposibiliten un mejor cumplimientode estos enunciados. Creemos que es

importante discutir estos derechos enparticular, posibilitando entrar en laespecicidad de cada uno de ellos, demano de expertos en la temática, a losnes de poder incidir de manera másintensa en la efectiva realización.

Finalmente los capítulos 12, a cargode Cristina Erbaro, y 13, de CieloSalviolo y Eduardo de Miguel y HugoMuleiro, ofrecen conocimientos yherramientas que, aplicadas desdeorganismos gubernamentales o desdelas Organizaciones de la SociedadCivil, permiten incidir en la una agendapolítica y social en favor de un marcolegal, institucional y programáticoconcreto, siguiendo las disposicionesde la Convención y la Ley. El desarrollode este rol está legitimado en la ley,esta reconoce a la comunidad como

un actor signicativo, propiciandono solo su derecho sino también sudeber “…. a ser parte activa en ellogro de la vigencia plena y efectivade los derechos y garantías de niñas,niños y adolescentes” (artículo 6, Ley26.061).

Este desafío puede ser abordado ensus varias facetas. Una de esas facetases la “scalización ciudadana de las

políticas” que, en la lógica de losderechos humanos forma parte de losmecanismos para hacer los derechosexigibles. Para ello es necesario


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dotarse de habilidades, dado que,como sugiere Abramovich (2006)2 “…laidoneidad de los diversos mecanismospara scalizar políticas públicas yexigir que estas respeten derechos

depende no sólo de sus característicasinstitucionales, sino también de suapropiación por las organizacionessociales y de la existencia en lasociedad civil de actores con vocacióny recursos para utilizarlos” (la cursivaes nuestra).

Siguiendo esta idea, a lo largo deestos capítulos se plantean diferentesaspectos que, hemos considerado,

hacen al desarrollo de esas lashabilidades. Uno de estos aspectos esla generación de información sobreel grado de cumplimiento, por partede actores estatales o privados, delas obligaciones a las cuales estánsujetos en el marco de la Convencióny también sobre las omisiones oviolaciones de los derechos de loschicos a través del monitoreo de laoferta de políticas públicas. Otraaspectos de estas estrategias tienenque ver con el reconocimiento dela importancia del trabajo con losmedios de comunicación, de manerade promover el establecimiento de unaagenda que colabore en la superaciónde visiones paternalistas y compasivasde la infancia y oriente a la “opiniónpública” hacia una cultura de respetoy promoción de los derechos del niño.

Además, este libro, especialmente ensu último capítulo, concluye con laintroducción de herramientas prácticasde gran valor para construir estrategiasde incidencia en los espacios dondese denen las políticas: legislaturasy ejecutivos provinciales y tambiénConsejos Deliberantes. Todas estasacciones son estrategias que puedenser convergentes, apoyándose unasen otras, creando una sinergia que

2 Abramovich, Víctor (2006). Una aproxi-mación al enfoque de derechos en las estrategias ypolíticas de desarrollo. Revista de la CEPAL nº 88, Abril de 2006, 36-50.

garantice avances ciertos en la agendapolítica y social a favor de los derechosde todos los chicos. Por una nuestraparte, consideramos que esta obrahace contribuciones muy signicativas

al respecto, no solo por la diversidadde temas y problemáticas que abordasino también por la multiplicidadde perspectivas y la calidad de losespecialistas que participan.


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SOBRE LOS AUTORES

Laura Pautassi

Abogada, graduada de la Facultad deDerecho de la Universidad Nacionalde Córdoba (UNC). Especialista enPlanicación y Gestión de PolíticasSociales (UBA). Doctora de la UBA, ÁreaDerecho Social. Docente de Postgrado.Investigadora Independiente, CONICET,Investigadora permanente del Institutode Investigaciones Jurídicas y SocialesAmbrosio L. Gioja, Facultad deDerecho (UBA). Miembro en calidad deExperta Independiente, del Grupo deTrabajo para el análisis de los informesnacionales previstos en el Protocolo deSan Salvador, Organización de EstadosAmericanos (OEA). Miembro del EquipoLatinoamericano de Justicia y Género(ELA).

Elinor Bisig

UNC. Licenciada en Sociología y Magísteren Demografía por el Centro de EstudiosAvanzados de la Universidad Nacionalde Córdoba (CEA-UNC) y Doctora enCiencias por la Universidad de BuenosAires (UBA), Argentina. Investigadoradel CONICET, docente e investigadorade la UNC. Consultora y evaluadoraen Organismos de Naciones Unidas.Autora del Programa de Capacitaciónen Derechos del Niño y PolíticasSociales UNICEF-IIN, Uruguay 1999 yCo-Redactora de la Reglamentación dela Ley Provincial Nº 2302 “ProtecciónIntegral de la Niñez y Adolescencia”Neuquén. Argentina 2000.

Horacio Paulin

Licenciado y Profesor en Psicología.Magister en Ciencias Sociales. Docente

e Investigador de la UNC. Actualmente,es Profesor Adjunto por concurso dela Cátedra de Psicología Social en laFacultad de Psicología (UNC) y desde

1995 investiga sobre las problemáticasde la convivencia escolar, conictividady violencia en las escuelas. Realizaactividades de extensión a través de laCoordinación del Programa de Servicio

a la Comunidad PRO CONVI (Promociónde la convivencia en institucioneseducativas) desde la Secretaria deExtensión de Psicología, de la UNC.

Tania Vaca Narvaja

Abogada por la Facultad de Derecho yCiencias Sociales de la UNC. Magísteren Sociología Jurídica y Docente enSociología Jurídica y en el Seminario

Interdisciplinario sobre los Derechosdel Niño de la Facultad de Derecho yCiencias Sociales de la UNC.

Silvia Stuchlik

Licenciada y Profesora en Sociologíapor la UBA. Tesista de la maestría enAdministración y Políticas Públicasde la Universidad de San Andrés. Se

desempeña en la coordinación delConsorcio de Ocinas de Derechos(BID - Ministerio de Interior de laProvincia de Buenos Aires) y esmiembro del equipo de políticaspúblicas de infancia y adolescencia enCASACIDN. Ha desempeñado diversoscargos de Dirección y Coordinaciónen el sector gubernamental, enrelación con cuestiones de Infanciay Adolescencia desde 1996. Ha

participando en la constitución ypuesta en funcionamiento del ConsejoFederal de Niñez y Adolescencia y hasido asesora del Congreso de la Naciónen el proyecto de Ley de protecciónintegral de niñez y Adolescencia(26.061)

Martiniano Terragni

Abogado especialista en Derecho Penal(UBA). Docente del Departamento deDerecho Penal, curso a cargo Prof. MaryBeloff sobre sistema penal juvenil.


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Docente de grado y de posgrado en laFacultad de Derecho de la Universidadde Buenos Aires. Fue consultor deUNICEF Argentina.

Nora Schulman

Licenciada en Servicio Social yEspecialista en Derechos de NNyA. Sedesempeña como Directora Ejecutivadel Comité Argentina de Seguimientoy Aplicación de la ConvenciónInternacional sobre los Derechosdel Niño. es Consultora de la UniónEuropea, de UNICEF y BID y Asesorade numerosos organismos locales,nacionales e internacionales.

María Inés Peralta

Licenciada en Trabajo Social. Magisteren Ciencias Sociales con Orientación enPolíticas Sociales. Profesora Adjuntaregular de la Universidad Nacionalde Córdoba. Investigadora en la línea

temática de Derechos y Exclusióny en Políticas Públicas en Niñez yAdolescencia. Miembro de Servicio ala Acción Popular.

Cristina Erbaro:

Licenciada en Sociología por laUBA. Su carrera Interdisciplinariade especialización se relaciona con

Problemáticas Sociales Infanto/Juveniles (Centro de EstudiosAvanzados (CEA) – UBA). Realizóel Posgrado “Especialización enEvaluación de Políticas Sociales”,Programa de Democratización delas Relaciones Sociales, Escuela dePosgrado, Universidad de San Martín.Es Jefa de Trabajos Prácticos delÁrea Sociología de la Salud en elSeminario de Investigación (Carrera

de Sociología, Facultad de CienciasSociales, UBA). Es Directora dePolíticas Públicas Investigación delConsejo de los Derechos de Niños,

Niñas y Adolescentes.

Silvia Finocchio

Doctora en Ciencias Sociales por

FLACSO y profesora en Historia porla Universidad de Buenos Aires. Hasido profesora invitada para realizarestancias o dictar seminarios en elGeorge Eckert Institut (Alemania), laUniversidad Autónoma de Barcelona(España), la Universidad Distrital deBogotá (Colombia), la UniversidadEstadual de Campinas (Brasil) yla Universidad Estadual de PontaGrossa (Brasil). Entre sus libros seencuentran: La escuela en la historiaargentina. Edhasa, Buenos Aires,2008 (autora, en prensa); Lenguaje ynuevas tecnologías, IESALC/UNESCO,Venezuela, 2006 (coautora); Enseñarhoy. Una introducción a la educaciónen tiempos de crisis. FCE, BuenosAires, 2003 (compiladora), entre otros.Es investigadora principal del área deEducación de FLACSO.

Raúl Mercer

Médico Pediatra, Epidemiólogo,Sanitarista y Especialista en SaludPública. Obtuvo su título de Masteren Epidemiología en el Departmentof Preventive Medicine (University ofWisconsin, Madison, Estados Unidos).Actualmente, se desempeña comoCoordinador del Programa de CienciasSociales y Salud de FLACSO (Argentina)y como Coordinador del Seminario deInfancias y Género (Área de Género, Sociedad y Políticas) en la mismafacultad. Es Coordinador del Proyecto“Te Escucho” (Promoción de losDerechos y la Equidad de Género en losServicios de Salud, FLACSO/UNICEF).Desarrolla su actividad de investigaciónen el CISAP (Centro de Investigación

en Salud Poblacional, Hospital Durand,CABA) y es integrante de la Iniciativadel Cono Sur para la Promoción de losDerechos y la Salud de Niños, Niñas y


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Adolescentes (FLACSO/CRED PRO).

Karina Cimmino

Programa de Ciencias Sociales y Saludde FLACSO (Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales, Argentina).Iniciativa sobre Salud y Derechos delNiño del Cono Sur (FLACSO/CREDPRO,Universidad de Victoria, Canadá).

Leandra Bonoglio

Licenciada en Educación. El juegoy la creatividad son los ejes desus investigaciones. Se desempeñaprofesionalmente en la Municipalidadde la Ciudad de Rosario (Provincia deSanta Fe) en el Proyecto La Ciudad delos Niños de la Dirección de Infancia yFamilias.

Cielo Salviolo

Es Secretaria General del ComitéArgentino de Seguimiento y Aplicaciónde la Convención sobre los Derechosdel Niño. Es Licenciada en Cienciasde la Comunicación de la UBA y harealizado estudios de posgrado enDerechos Humanos, (Universidad deLund en Suecia) Derechos del Niño y enEducación en Primera Infancia (Flacso).Se ha desempeñado como consultora,

investigadora y capacitadora encomunicación e infancia en diversasorganizaciones de la sociedad civil.Realizó investigaciones, monitoreoy análisis de coberturas de mediossobre temas vinculados a infancia yadolescencia.

Eduardo de Miguel

Es Licenciado en Periodismo por laUniversidad Nacional de Lomas deZamora (UNLZ), con estudios de

posgrado en derecho de la información(Universidad de Navarra, España).Desarrolló su carrera como periodistaen agencias de noticias, colaboradorde diarios nacionales y como

coautor de libros de investigaciónperiodística. Realizó investigaciones,monitoreo y análisis de coberturasde medios sobre temas vinculados ainfancia y adolescencia, en la Red deAgencias de Noticias por los Derechosde la Infancia (ANDI) de AméricaLatina. Actualmente, es periodistaindependiente y colaborador del sitioweb elpuercoespin.com.ar

Hugo MuleiroConsultor externo de UNICEF eninformación y niñez, dictó talleresy conferencias en Argentina y otrospaíses sobre ese tema. Trabajó enfunciones de coordinación y jefaturade redacción en las agencias nacionalesDYN y Télam y en la italiana ANSA.Es columnista de Telesur y conduce

espacios propios en AM 530, La Voz delas Madres. Fue docente de redacciónde noticias en la UBA y la Universidadde Palermo.


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ÍNDICE

AUTORIDADES ...................................................................................... PAGINA 4

PRESENTACIÓN ..................................................................................... PAGINA 5

INTRODUCCIÓN ..................................................................................... PAGINA 7

SOBRE LOS AUTORES ............................................................................. PAGINA 10

CAPÍTULO 1 ..................................................................................... PAGINA 14

CAPÍTULO 2 ..................................................................................... PAGINA 43

CAPÍTULO 3 ..................................................................................... PAGINA 59

CAPÍTULO 4 ..................................................................................... PAGINA 79

CAPÍTULO 5 ..................................................................................... PAGINA 99

CAPÍTULO6 .................................................................................... PAGINA 120

CAPÍTULO7 .................................................................................... PAGINA 137CAPÍTULO8 .................................................................................... PAGINA 152

CAPÍTULO9 .................................................................................... PAGINA 168

CAPÍTULO10 ................................................................................... PAGINA 195

CAPÍTULO11 ................................................................................... PAGINA 220

CAPÍTULO12 ................................................................................... PAGINA 244

CAPÍTULO13 ................................................................................... PAGINA 262

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Capitulo 1

CONTENIDOS

Enfoque de Derechos Humanos.•Aproximación conceptual.

Vinculación entre “titularidadde derechos” y “participaciónpolítica y social”. Relacionesentre “derechos” y “políticassociales inclusivas”.

Desafíos de la institucionalización•de políticas sociales inclusivasen forma democrática y

participativa.

Operacionalización del enfoque•de derechos en el marco depolíticas sociales universales.Potencialidades del enfoquecomo marco para la deniciónde estrategias de desarrollosustentable. Interrelaciones con

las políticas de infancia.

OBJETIVOS

General:

Profundizar en la problemática•de la vigencia de los derechoseconómicos, sociales y culturales(DESC) y la efectividad delas políticas públicas que losinstrumentan.

Especícos:

Aproximarse al conocimiento•

de la normativa sobre derechoshumanos (sus principios, reglasy estándares) y del enfoque dederechos, como herramienta

teórica y operativa, aplicable aldiseño, análisis y control de laspolíticas sociales.

Analizar la inuencia de este•

enfoque en la exigibilidadde los DESC, en el control delas obligaciones del Estadopara efectivizarlos y en laparticipación de la ciudadaníaen la elaboración y monitoreode las políticas sociales, conespecial atención en las políticasde infancia.

1. Presentación

El presente capítulo tiene por objetivoabordar una temática que estácobrando importante centralidad enel marco del debate e implementaciónde políticas públicas en general y conespecial importancia en el campode las políticas sociales. Se trata deldenominado enfoque de derechos

humanos aplicado a las políticas dedesarrollo.

¿En qué consiste?

El enfoque de derechos utiliza el marcoconceptual que brindan los derechoshumanos para aplicarlos a las políticasde desarrollo.

¿Es esto posible?

Efectivamente, en los últimos años,los principios, reglas y estándares quecomponen el derecho internacional delos derechos humanos han establecidocon mayor exactitud no sólo lasobligaciones negativas del Estado sinotambién un conjunto de obligaciones

positivas. Implica, entre otrosefectos, que se ha precisado no sóloaquello que el Estado no debe hacer,a n de evitar violaciones a derechos


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y garantías ciudadanas, sino tambiénaquello que debe hacer en orden alograr la plena realización de losderechos civiles, políticos y tambiéneconómicos, sociales y culturales(DESC). En tal sentido, los derechoshumanos se denen y aplican en laactualidad, como un programa quepuede guiar u orientar las políticaspúblicas de los Estados y contribuir alfortalecimiento de las institucionesdemocráticas, en particular aspiran alograr una mayor institucionalidad delos sistemas de políticas sociales luegode la aplicación sostenida de políticas

y programas de ajuste estructuralcomo los implementados en AméricaLatina desde mediados de los añosochenta en adelante, con los efectosadversos que los mismos han tenido entoda la región1.

De esta forma, se ha conformadouna matriz conceptual, pero a suvez teórico-operativa, en donde losestándares jados por el Sistema

Internacional e Interamericano deProtección de Derechos Humanos(SIDH) en temas tales como el derechoa la igualdad, el derecho de acceder a lajusticia y el derecho a la participaciónpolítica, ocupan un lugar central almomento de jar pautas y criteriospara el diseño e implementación deestrategias de desarrollo sustentabley con mayor interés aún, en materiade políticas sociales. En rigor, eleje central del enfoque consiste enincorporar estándares jurídicos en ladenición de políticas y estrategiasde intervención tanto de los Estadoscomo de los actores sociales y políticoslocales, al igual que las agencias decooperación para el desarrollo, comotambién para el diseño de accionespara el monitoreo, scalización yevaluación de políticas sociales.

1 Abramovich, y. Y Pautassi, L. (2009)

Estructura del capítulo

>> En primer lugar, se realiza unaconceptualización acerca de losderechos económicos, sociales y

culturales (DESC), alcance, potestadesy obligaciones asociadas.

>> En un segundo momento, sepresenta la manera en que un enfoquede derechos se aplica a los programasde desarrollo.

>> Por último, se analizan laspotencialidades del enfoque dederechos como marco para ladenición de estrategias de desarrollosustentable, con especial énfasis paralas políticas de infancia.

2. Aproximaciones conceptuales:derechos y exigibilidad

Para comenzar, es conveniente

interrogarnos acerca del signicadode un derecho y qué diferenciasexisten entre los derechos civiles(DC), los derechos políticos (DP) ylos derechos económicos, sociales yculturales (DESC), todos ellos integranel conjunto de derechos reconocidosconstitucionalmente.

Si bien hay numerosas acepciones y

denominaciones en relación con elhecho de ser portador de un derecho,en líneas generales, se trata de unapretensión justicada jurídicamente,que habilita a una persona a hacero no hacer algo y a la vez puedereclamar a terceros que hagan o nohagan algo2. Es decir, existe una normajurídica que le otorga a una personauna expectativa positiva –de acción-y una negativa –de omisión- creando

2 En este apartado seguimos lo expues-to en Abramovich y Courtis (2003), Abramovich(2006) y Abramovich y Pautassi (2009).


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Capitulo 1

al mismo tiempo sobre otros sujetosobligaciones y deberes correlativos.Por caso, tengo derecho a transitarporque existe una norma jurídica queme concede esta posibilidad; pero a

la vez, también tengo derecho a laeducación, en tanto hay una normaque me convierte en titular de estaexpectativa –la de asistir a la escuela-y crea a otros sujetos su obligacióncorrelativa de proporcionarme losmedios y las instancias de calidad paraque ejerza mi derecho a concurrir aestablecimientos educativos.

Numerosas son las característicasconstitutivas de un derecho, peroadquiere centralidad la posibilidadintrínseca de dirigir un reclamo anteuna autoridad independiente delobligado –habitualmente un juez–para que haga cumplir la obligación oimponga reparaciones o sanciones porel incumplimiento. Esta característicase denomina justiciabilidad oexigibilidad judicial, y supone una

garantía del cumplimiento de lasobligaciones que se desprenden delderecho de que se trate. Por ende, elreconocimiento de derechos imponela creación de acciones judiciales ode otro tipo, que permitan al titulardel derecho reclamar frente a unaautoridad judicial u otra con similarindependencia, ante la falta decumplimiento de su obligación porparte del sujeto obligado (Abramovich,

2006).Tal como adelantamos, dos tipos dederechos pueden identicarse:

i) los derechos individuales o tambiéndenominados “derechos de primerageneración”, que se encuentranreconocidos e incluidos en lasconstituciones políticas modernas,denidos como aquellas libertades

y garantías de los ciudadanos y quedenen a su titular a priori. Entreotros, podemos mencionar el derechoa expresar las ideas propias; a profesar

una religión, a comerciar, a ejercerel derecho a voto. En este grupo seincluyen los derechos civiles y políticos(DCP).

ii) Un segundo grupo de derechos sonlos derechos económicos, socialesy culturales (DESC) usualmenteconsiderados “derechos de segundageneración” e incluidos posteriormentetambién en las constituciones políticas,cuya principal diferencia con losanteriores es que no se encuentra sutitular identicado a priori y por elloreeren al derecho a la educación, alderecho a recibir una alimentaciónadecuada, al derecho al trabajo encondiciones dignas, al derecho a lasalud, entre otros.

Esta separación “generacional” deambos derechos no conere argumentospara objetar el mismo valor a ambostipos de derechos.

Tal como señala Gargarella (2006),no existen sucientes fundamentospara justicar las distinciones que serealizan entre derechos individuales yderechos sociales, y sobre las cualesse basa un status jurídico disímil quese les adjudica. En rigor, los derechoseconómicos, sociales y culturales debenconsiderarse tan “operativos” o tan“ideales” como los mismos derechosindividuales. Es decir, constituyen unaobligación jurídica y no una mera

manifestación de buena voluntadpolítica, con prerrogativas para losparticulares y obligaciones para elEstado.

Cabe destacar que los DESC tienen unamplio reconocimiento en el DerechoInternacional, tanto en la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos deNaciones Unidas, dictada en 1948 queprevé en sus art. 22 a 27 inclusive

los Derechos Sociales. Por su parte,el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales(PIDESC) de 1966, establece en su


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preámbulo que el ser humano nopuede realizarse como ser libre almenos que se creen las condicionesque le permitan a cada persona gozarde los Derechos Sociales, Económicos

y Culturales. En 1999 entró envigencia el Protocolo de San Salvador,que es el protocolo adicional a laConvención Americana de DerechosHumanos, y que constituye el primerinstrumento interamericano que regulaespecícamente derechos económicos,sociales y culturales. A su vez, a nivelinternacional, el Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales,

órgano de supervisión del PIDESC harealizado importantes esfuerzos pordelimitar el contenido normativode los derechos y las obligacionesque han acordado los Estados endichos instrumentos internacionales.En el caso de Argentina, la reformaconstitucional de 1994 incorporócon jerarquía constitucional (art. 75inc. 22) once tratados de derechoshumanos, al mismo tiempo que

agregó un nuevo capítulo de derechossociales (art 36 al 44) que se suman alos derechos consagrados en el art. 14y 14 bis de nuestra carta magna.

Otra diferencia que se busca enfatizarentre DCP y DESC, es el hecho que losderechos sociales se diferencian delos Derechos Civiles y Políticos por elcarácter de obligaciones negativas de

estos últimos, mientras que los DerechosSociales implicarían el nacimiento delas obligaciones positivas. Es decir,los DESC tienen ambas obligaciones:negativas y positivas. En el primercaso, las obligaciones negativasreeren principalmente a la nointervención del Estado en caso deuna huelga, a no empeorar la saludde la población, no impedir el acceso

de un niño o una niña a un institutoeducativo, entre otros. En relacióncon las obligaciones positivas, estasno se agotan solamente en accionesde dar -proveer de vivienda, proveerde vacunas para menores de seis años-sino que lo diferencial es el tipo derelaciones que se establecen entreel Estado y los beneciarios de lasprestaciones. Signica que el Estadopuede satisfacer un derecho a través

de diferentes medios, y en muchosde ellos, los sujetos obligados puedenparticipar activamente.

Abramovich y Courtis (2003) señalanque es erróneo el automatismo conel que se asocian directamente lasobligaciones positivas del Estado conla necesidad imperiosa de transferirfondos públicos. Por el contrario, losautores insisten en el hecho que si bien

una de las formas más características decumplir con las obligaciones de hacero de dar, especialmente en materiade salud, vivienda, es directamentea partir de la provisión de fondos, sinembargo existen las formas explícitasque tiene el Estado para satisfacer underecho por otros medios. Sobre estadiversidad de formas, se avanzará a lolargo del presente capítulo.

De acuerdo con la clasicación sugeridapor Abramovich y Courtis (2002),

ENTRE LOS ONCE TRATADOS DEDERECHOS HUMANOS SE ENCUENTRA

LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL DE LOSDERECHOS DEL NIÑO. CABE DESTACAR QUEOTORGAR JERARQUÍA CONSTITUCIONAL

A LOS TRATADOS INTERNACIONALESTRAE APAREJADO LA ACEPTACIÓN DE

LA COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALESINTERNACIONALES Y LA RESPONSABILIDAD

INTERNACIONAL DEL ESTADO ANTE UNAVIOLACIÓN A ESTOS DERECHOS.


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Capitulo 1

pueden agruparse en tres las formasen que un Estado puede satisfacer–positivamente- un derecho social3:

i) Determinados derechos jan la

obligación del Estado de establecermecanismos de regulación, sin la cual,el ejercicio de los derechos no tienesentido: el Estado instituye el marconormativo para el desenvolvimientode determinadas actividades, y nonecesariamente la obligación delEstado se vincula con una transferenciade fondos hacia el destinatario deuna prestación, sino que la obligaciónse dirige a establecer normas queestablezcan la organización deuna estructura que se encargue deconguraruna actividad determinada.Por ejemplo, la protección a la infanciasupone la existencia de normas jurídicasque le asignen a este grupo etarioalgún tipo de consideración diferencialcon respecto a su inexistencia y quese diferencie del conjunto de losciudadanos y ciudadanas. Asimismo

puede consistir en que el estadodelimite bajo qué parámetros debenorganizarse, por ejemplo, la provisiónde servicios de salud para niños, niñasy adolescentes.

ii) La obligación exige que la regulaciónestablecida por el Estado restrinjao ponga límites a las facultades delas personas privadas, o les impongaobligaciones. Es decir, requiere

regulaciones que sean imponibles aterceros, y no solo al propio Estado.Un ejemplo de cumplimiento son lasrestricciones a la arbitrariedad delos empleadores, al igual que otrasregulaciones como por ejemplo,restricciones en cuanto a la instalación

3 Los autores hacen referencia además aotra diferenciación que usualmente se esgrime quepara los derechos civiles y políticos corresponden

obligaciones de resultados, mientras que para loseconómicos y sociales corresponden obligacionesde conducta, lo cual trae aparejado consecuenciasconcretas al momento de comprobar si un país haviolado o no un Tratado Internacional.

de jardines maternales o guarderías,donde los particulares y el propioEstado (si se trata de un jardín degestión estatal), están obligados arespetar, como por ejemplo la cantidadautorizada de niños y niñas por sala.

iii) El Estado debe cumplir con suobligación proveyendo de servicios a la población, ya sea en forma exclusiva,o través de una cobertura mixta, queademás del aporte estatal incluyenregulaciones en las que ciertaspersonas privadas se vean afectadaspor limitaciones o restricciones. Enestos casos se trata de la organizaciónde un servicio público, como elsistema de educación pública,servicios e infraestructura de cuidadopara niños, niñas y adolescentes; elfuncionamiento de la administraciónde justicia especializada por ejemploen temas de infancia, la gestión decréditos hipotecarios para la vivienda,entre otros.

CLARAMENTE EL CONJUNTO DEOBLIGACIONES ESTATALES QUE

CARACTERIZAN A LOS DERECHOS SOCIALESES SUMAMENTE VARIADO. POR ELLO,

RESULTA INCORRECTA TODA PRETENSIÓNDE DISCUTIR LA JUSTICIABILIDAD DE LOS

MISMOS, YA QUE CADA TIPO DE OBLIGACIÓN

OFRECE UNA SERIE DE ACCIONESPOSIBLES, QUE VAN DESDE LA DENUNCIAPOR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES

NEGATIVAS HASTA LA EXIGENCIA DECUMPLIMIENTO DE LAS POSITIVAS. UN

DERECHO ECONÓMICO, SOCIAL Y CULTURALSE CARACTERIZA NO SOLO POR EL HECHO

QUE EL ESTADO CUMPLA CON SU CONDUCTA,SINO POR LA EXISTENCIA DE ALGÚN

PODER JURÍDICO DE ACTUAR DE QUIENES EL TITULAR DEL DERECHO, EN CASO

QUE SE PRODUZCA EL INCUMPLIMIENTODE LA OBLIGACIÓN QUE ES DEBIDA.


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El cúmulo de obligaciones positivasy negativas abre otro espectro queinteresa especialmente para eldesarrollo de un enfoque de derechoshumanos.

Se trata del hecho que otorgarderechos implica a su vez, reconocerun campo de poder para sus titulares,reconocimiento que limita el margen deacción de los sujetos obligados, entreellos el Estado.

¿Por qué?

Precisamente porque esteempoderamiento (empowerment) dene en sentido amplio aquellasacciones que el obligado puede y lasque no puede hacer.

Si este empoderamiento lo proyectamosen el ámbito de las políticas sociales,implica en primer lugar considerar atodos y cada uno de los ciudadanosy ciudadanas como sujetos titulares

de derechos y no como simples“beneciarios” de programas socialestransitorios. Ilustran claramente estarelación los derechos económicos,sociales y culturales (DESC) y sustécnicas de garantía o protección,ya que habitualmente se objetasu reconocimiento como derechosprecisamente bajo el argumento de queplantear ciertas cuestiones sociales

en el plano jurídico, puede restarleespacio a la política, constriñendo alos Estados en el margen de acciónpara adoptar estrategias efectivas dedesarrollo con equidad (Abramovich,2006).

Incorporar el enfoque de derechosexplicita un reconocimiento de unarelación directa que existe entre el

derecho, el empoderamiento de sustitulares, es decir los y las ciudadanas,las obligaciones correlativas y lasgarantías, todo lo cual conjuga en unapotencialidad que puede actuar comouna forma de garantizar situacionesque tiendan a la equidad en el marcode situaciones sociales marcadamentedesiguales como las que se hanperpetrado en América Latina, alpunto tal que en la actualidad es el

continente más desigual del mundo.Precisamente la perspectiva dederechos, tal como se analiza acontinuación, impacta esencialmenteen la jación de un marco conceptualpara el desarrollo de políticas públicasque puedan considerarse compatiblescon la noción de derechos.

A partir de allí se estructura unandamiaje conceptual, pero ala vez operativo, que identicadiversos mecanismos de seguimiento

LA IDEA DEL EMPODERAMIENTO HA SIDO AMPLIAMENTE DESARROLLADA POR LA

TEORÍA FEMINISTA, RELACIONÁNDOLA CONUNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL PODER,

BASADO EN RELACIONES SOCIALES MÁSDEMOCRÁTICAS Y EN EL IMPULSO DEL

PODER COMPARTIDO ENTRE VARONES YMUJERES. SE PROMUEVE EXPLÍCITAMENTEQUE EL EMPODERAMIENTO SE CONVIERTA

EN UN PODER SUSTENTABLE Y QUE LASRELACIONES ENTRE VARONES Y MUJERES

PERMITAN INTEGRAR LO MICRO Y LOMACRO, LO PRIVADO Y LO PÚBLICO, LO

PRODUCTUVO Y LO REPRODUCTIVO,LO LOCAL Y LO GLOBAL. A SU VEZ, ELEMPODERAMIENTO DE LAS MUJERES

IMPLICABA UNA ALTERACIÓN RADICAL DELOS PROCESOS Y ESTRUCTURAS QUE

REPRODUCEN LA POSICIÓN SUBORDINADA

DE LAS MUJERES COMO GÉNERO,MONTAÑO (2005) Y KABBER (1998).


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Capitulo 1

y responsabilidad que involucrana los actores políticos, sociales yeconómicos, en el proceso de deniciónde políticas, incorporando el principiode igualdad y no discriminación.

3.Enfoque de derechos ytitularidad de derechos. Laprimera condición

Una vez aproximado qué signicatener derechos, cabe desarrollarla importancia de contar con un“enfoque de derechos” que se puedaaplicar a las políticas públicas, o del

mismo modo cómo se puede incluirun marco de derechos para promovermayor institucionalidad en materiade políticas sociales, al tiempo que

se puedan establecer mecanismosde responsabilidad (accountability) horizontal para avanzar en un efectivocumplimiento de compromisos en

políticas sociales.

Tal como ya fue mencionado, elenfoque de derechos se nutre de unimportante corpus de principios, reglasy estándares que componen el ámbitode los derechos humanos, desarrolladoen el marco de las diversas instanciase instituciones que integran el SistemaInternacional de Derechos Humanos(SIDH), y que en el último tiempo se hapreocupado especialmente por denircon mayor precisión no sólo aquello queel Estado no debe hacer, a n de evitarviolaciones, sino también aquelloque debe hacer en orden a lograr laplena realización de los derechosciviles, políticos y especialmente loseconómicos, sociales y culturales.

Con esta nueva concepción, sesupera la histórica tradición deconceptualizar a los derechos humanos

como un medio para imponer límitesa las formas abusivas de uso delpoder por el Estado, un decálogo deaquellas conductas que el Estado no

LA DENOMINADA ACCOUNTABILITYHORIZONTAL (O’DONNELL, 2001) CONSISTE

EN UN MECANISMO DE CONTROL DELEGALIDAD QUE PUEDE EJERCER EL PODER

JUDICIAL SOBRE EL PODER EJECUTIVO.ESTE CONTROL SE MANIFIESTA A PARTIRDEL ANÁLISIS DE COMPATIBILIDAD LEGAL

DE LA POLÍTICA SOCIAL. EN EL CASO DE LA

INFANCIA, ES UN MECANISMO QUE SE UTILIZAFRECUENTEMENTE, PARTICULARMENTE A PARTIR DE LA REFORMA DE LA

CONSTITUCIÓN Y LA JERARQUÍA QUE SELE OTORGA A LOS PACTOS Y TRATADOS

INTERNACIONALES, ENTRE ELLOS LA CDN.

LA TRAYECTORIA DE LOS PAÍSES DELA REGIÓN EN LOS ÚLTIMOS AÑOS,INDEPENDIENTEMENTE SI UN PAÍS

ESPECÍFICAMENTE EXPERIMENTÓ UNASUERTE DE “PRODIGIO ECONÓMICO”,

DUPLICANDO SU PBI, MODERNIZANDO Y

DINAMIZANDO SECTORES DE LA ECONOMÍA, AL MISMO TIEMPO MANTUVO UNA FÉRREA

CAPACIDAD, DÉCADA TRAS DÉCADA, DECONSERVAR O AGRAVAR LA INEQUIDAD

Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL. CHILE Y BRASILSON EJEMPLOS DE PERSISTENCIA DE SUSESTRUCTURAS DESIGUALES EN EL MARCO

DE TRANSFORMACIONES PRODUCTIVASIMPORTANTES, MIENTRAS QUE COSTARICA Y URUGUAY MANTIENEN CIERTOS

PATRONES IGUALITARIOS, CONTRARIAMENTE AL CASO DE ARGENTINA QUE MUESTRA

LOS EFECTOS DE LA RETRACCIÓNDE UN PAÍS PIONERO EN TÉRMINOSDE DESARROLLO DE LA SEGURIDAD

SOCIAL HACIA PATRONES INÉDITOS DEPOBREZA E INDIGENCIA, CEPAL (2004).


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debería hacer, como no torturar, noprivar arbitrariamente de la vida, nodiscriminar, no entrometerse en la vidaprivada y familiar de las personas.

¿De qué manera se han jadoestas obligaciones?

En primer lugar, desde los órganos desupervisión internacional de derechoshumanos, tanto a nivel universal(Comité del Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Socialesy Culturales, Comité de Derechosdel Niño, Comité de la Convencióncontra la Discriminación de la Mujer-CEDAW, entre otros) como regional(Comisión Interamericana de DerechosHumanos, Corte Interamericana deDerechos Humanos) han procurado nosólo resarcir a las víctimas en casosparticulares, sino también jar uncorpus de principios y estándares, con elpropósito de lograr impactar en nuevas

instancias que busquen garantizar lacalidad de los procesos democráticosa través del fortalecimiento de losprincipales mecanismos internos

de protección de derechos, entreotros, los sistemas de administraciónde justicia, las instancias departicipación política y de controlhorizontal, como son las defensorías

del pueblo, procuradores de derechoshumanos y las áreas competentes dela administración pública que denenpolíticas con impacto en la vigencia delos derechos, en especial en el sistemade políticas sociales4.

Estilizadamente se trata de unconjunto de estándares que surgen

4 A su vez, en el ámbito de NacionesUnidas se creó la gura de los relatores es-peciales, cuya misión es monitorear el cumpli-miento de los DESC, como el caso del derechoa la alimentación adecuada, el derecho a laeducación, a la salud y a la vivienda. Tambiénson destacables los avances del Alto Comisio-nado de Derechos Humanos en jar con mayor

precisión las responsabilidades de los Estadosen materia de DESC.

EN TAL SENTIDO LOS DERECHOS HUMANOSNO SON PENSADOS EN LA ACTUALIDAD TAN

SÓLO COMO UN LÍMITE A LA OPRESIÓN Y AL DESPOTISMO, SINO TAMBIÉN COMO UNPROGRAMA QUE PUEDE GUIAR U ORIENTARLAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LOS ESTADOS

Y CONTRIBUIR AL FORTALECIMIENTO DELAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS. DE

ESTA FORMA, SE PUEDE DECIR QUE SE HAGANADO CLARIDAD AL ESTABLECER LASOBLIGACIONES POSITIVAS DE LOS ESTADOS,QUE A LOS EFECTOS DE LOS SISTEMAS DEPOLÍTICAS SOCIALES, IMPLICAN UN AVANCEIMPORTANTÍSIMO. Abramovich (2006).

El COMITÉ DE LOS DERECHOS DEL NIÑO

ES EL ÓRGANO INTERNACIONAL QUESUPERVISA LA FORMA EN QUE LOS ESTADOSCUMPLEN SUS OBLIGACIONES DERIVADAS

DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOSDEL NIÑO. CUANDO UN PAÍS RATIFICA LA

CONVENCIÓN, ASUME LA OBLIGACIÓNJURÍDICA DE IMPLEMENTAR LOS DERECHOS

RECONOCIDOS POR EL TRATADO. ESTOSIGNIFICA QUE EL “ESTADO PARTE” ASUME

LA OBLIGACIÓN COMPLEMENTARIA DEPRESENTAR INFORMES PERIÓDICOS AL

COMITÉ SOBRE LA MANERA EN QUE SEFACILITA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOSCONTENIDOS EN LA CONVENCIÓN (CDN).ESTE SISTEMA DE MONITOREO DE LOS

DERECHOS HUMANOS ES COMÚN ATODOS LOS TRATADOS DE LAS NACIONES

UNIDAS EN MATERIA DE DERECHOSHUMANOS. ESPECÍFICAMENTE PARA LACDN Y EL COMITÉ CDN VÉASE http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/6/crc_sp.htm

http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/6/crc_sp.htmhttp://www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/6/crc_sp.htmhttp://www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/6/crc_sp.htmhttp://www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/6/crc_sp.htm


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Capitulo 1

de la interpretación realizada de lostratados internacionales de derechoshumanos por los órganos de aplicacióndel Pacto de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, del Comité de

la Convención Internacional contra laDiscriminación de la Mujer (CEDAW),el Comité de los Derechos del Niño,entre otros, así como de los relatoresespeciales de las Naciones Unidas, apartir de la interpretación realizada delos tratados internacionales de derechoshumanos principalmente en materiade derechos sociales. En el caso de losNiños, existe un relator especial en laComisión Interamericana de DerechosHumanos quien realiza estudios sobrecuestiones de interés relacionadasa los derechos del niño en la región,participa en visitas de investigación alos países, prepara capítulos especícosy reportes anuales sobre los derechosdel niño, la niña y los adolescentes enlos diferentes países, y examina a nivelindividual violaciones a los derechos dela infancia.

Los estándares que se deducen delas interpretaciones de los órganoscompetentes, permiten analizardesde la perspectiva de los derechoshumanos, si las políticas de desarrolloaplicadas por los estados se adecuan ono a los parámetros desarrollados por elderecho internacional de los derechoshumanos.

Esta situación cobra aún mayor fuerzaen tanto todos los países de la región,son miembros de ONU (Organización deNaciones Unidas) y de la Organización.de los Estados Americanos (OEA) son,por decisión Estados-parte del PactoInternacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales (DESC) y delProtocolo de San Salvador, por ende seencuentran jurídicamente obligadosa garantizar al menos el contenidomínimo de los derechos económicos,sociales y culturales. ¿Qué implica? Quecada Estado debe planicar y ejecutar

sus políticas de desarrollo económicoy social conforme a lo conforme a loestablecido por los postulados de losderechos humanos fundamentales

Por ende, comienzan a regir una seriede postulados y principios que gozande consenso de la comunidad de lasnaciones e integran el conjunto de

derechos humanos. Vital importanciacobra el artículo 5 de la Declaraciónde Viena, adoptada en la Conferenciade Derechos Humanos en 1993, queestablece “Todos los derechoshumanos son universales, indivisiblese interdependientes y estánrelacionados entre sí. La comunidadinternacional debe tratar losderechos humanos en forma globaly de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos elmismo peso. Debe tenerse en cuentala importancia de las particularidadesnacionales y regionales, así comolos diversos patrimonios históricos,culturales y religiosos, pero los Estadostienen el deber, sean cuales fuerensus sistemas políticos, económicos yculturales, de promover y protegertodos los derechos humanos y las

libertades fundamentales”.Claramente se está reconociendo laresponsabilidad de los Estados en la

PARA HACER OPERATIVO EL ENFOQUEDE DERECHOS HUMANOS, EN TÉRMINOS

DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO,TODAS LAS POLÍTICAS E INSTITUCIONESQUE TIENEN POR FINALIDAD IMPULSAR

ACCIONES Y POLÍTICAS EN ESA DIRECCIÓN,DEBEN BASARSE EXPLÍCITAMENTE EN LAS

NORMAS Y PRINCIPIOS ESTABLECIDOSEN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOSDERECHOS HUMANOS.


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promoción del amplio conjunto queintegran los derechos humanos y que seencuentran plasmados en los diversosPactos y Tratados Internacionales.

Especial mención debe hacerse alprincipio de igualdad reconocido en lacitada convención, ya que constituyeel primer plafón sobre el cual debenasentarse el conjunto de medidas ypolíticas que integren una estrategiade desarrollo, tanto lo referido aldiseño de políticas públicas, comotambién en la promoción de instanciasde cambio cultural para consolidar laigualdad entre mujeres y varones entodos los niveles.

Precisamente en materia del principiode igualdad y no discriminación, laConvención Internacional contra laDiscriminación de la Mujer (CEDAW)establece que cada estado Parte esresponsable de asegurar el goce de losderechos en condiciones de igualdady sin discriminación alguna, debiendo

adoptar todas las medidas que seannecesarias, incluida la prohibiciónde la discriminación por razón desexo, para poner término a los actosdiscriminatorios que obsten al plenodisfrute de los derechos, tanto en elsector público como en el privado5.

5 A partir de allí se promovieron modi-caciones constitucionales y legislativas que

sirvieron para avanzar en el reconocimiento

de los derechos de otros sectores socialescomo los pueblos originarios o grupos discri-minados por su opción sexual. En ese sentido,los alcances de la CEDAW trascienden el ám-bito especíco de la igualdad de género para

convertirse en un hito en la reelaboración delconcepto de discriminación, lo que benecia

en forma universal a muchos grupos humanos.Ha servido también para promover la rendiciónde cuentas por parte de los Estados y, de esamanera, institucionalizar una práctica de trans-parencia en la gestión pública que permite, in-cluso a las organizaciones de la sociedad civil,elaborar informes alternativos a los ociales;

(Montaño, 2006).

En igual dirección, el artículo 2 dela Convención de Derechos del Niño(CDN) establece que “Los EstadosPartes respetarán los derechosenunciados en la presente Convención

y asegurarán su aplicación a cada niñosujeto a su jurisdicción, sin distinciónalguna, independientemente de laraza, el color, el sexo, el idioma, lareligión, la opinión política o de otraíndole, el origen nacional, étnicoo social, la posición económica, losimpedimentos físicos, el nacimientoo cualquier otra condición del niño,de sus padres o de sus representantes

legales. Los Estados Partes tomarántodas las medidas apropiadas para garantizar que el niño se vea protegidocontra toda forma de discriminación ocastigo por causa de la condición, lasactividades, las opiniones expresadaso las creencias de sus padres, o sustutores o de sus familiares”.

Ahora bien, la interpretación del

conjunto de preceptos de los Pactosse realiza a partir de la denición deestándares. Los estándares reerena una denición legal que incluyenprincipios que son el resultado delproceso de interpretación de una

norma o de un tratado internacional.

Fuente: Pautassi (2010)

El contenido de un estándar va a seraportado por las pautas y criterios queestablecen las condiciones necesarias

para aplicar tal principio y que resulteposible comprobar directamente apartir de los indicadores. Estos últimosson parámetros o unidades de medida


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Capitulo 1

de tipo cuantitativo que puedenlograrse y vericarse en relación conun criterio. A su vez, es necesariocomplementar la vericación empíricacon técnicas cualitativas, como la

utilización de las señales de progresocualitativas.

Fuente: Pautassi (2010)

Estos elementos van a dar cuenta delgrado de cumplimiento de la obligacióncontenida en el derecho, a partir del

cual se podrá determinar los niveles decumplimiento de dichas obligacioneslegales (Pautassi, 2010).

Entre los estándares que se hanidenticado para dar cuenta de queestamos ante la presencia de underecho económico, social y cultural,se encuentran los siguientes:

ESTÁNDARES DDHH: BASE PARA ANÁLISIS DE POLÍTICAS

- Contenido mínimo de los derechos: implica establecer un piso mínimode referencia para poder evaluar elcumplimiento de las obligaciones delos Estados en los diferentes derechos ypara ello debe utilizar todos los recursosdisponibles.

- Universalidad: implica que losderechos alcanzan a todas las personassin distinción y sin discriminación.

- Progresividad y no regresividad: leestá vedado al Estado sancionar normasjurídicas o adoptar políticas, programasy acciones de gobierno que empeorenla situación de los derechos sociales de

los que gozaba la población al momentode adoptado el tratado internacionalrespectivo, o comprobar si la nueva normasuprime o restringe derechos o beneciosacordados por la anterior

- Igualdad y No discriminación:protección a los sectores másvulnerables. Le está vedado al Estadoaplicar cualquier distinción fundadaen cuestiones vinculadas con el sexo,la raza, la condición socioeconómica,la religión o cualquier otra medida queimplique discriminación.

- Producción de información yformulación de políticas: incluye elderecho a expresarse libremente y, deeste modo, a brindar información y, elderecho a ser informado, es decir, tantola libertad de expresar ideas como lade ser receptor de ellas (como sujetopasivo, en espera de esta información oasumiendo una conducta activa, buscandoinformación, investigando, procurandoel acceso a las fuentes de informaciónpúblicas o privadas).

- Participación de los sectoresafectados en el diseño de las políticaspúblicas: toda aquella participacióny opinión de l@s receptores y de la

ciudadanía es fundamental a los efectosde mejorar el desarrollo de cada uno delos programas, constituyendo un insumofundamental en el diseño de políticas yprogramas sociales. Es uno de los aspectosfundamentales del empoderamiento.

- Acceso a la justicia: implica laobligación de garantizar en los diseñosde política pública diversos mecanismosde reclamo (administrativos y judiciales)

para ser puestos en prácticas en caso deviolación de un derecho. La garantía delacceso a la justicia no se limita al accesoa servicios jurídicos por parte de personas


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carentes de recursos sino que debe incluirla eventualidad de acceder y sostenerse alo largo de toda la instancia judicial queel reclamo requiera. Implica un gradoimportante de alfabetización jurídica y

de conciencia de la existencia derechospara la ciudadanía en general.

Se puede comprobar que el Comité delos Derechos del Niño estableció enla Observación General N° 5 de 2003los estándares, al señalar que: “losEstados tienen que poder demostrarque han adoptado medidas “hastael máximo de los recursos de quedispongan” y, cuando sea necesario,que han solicitado la cooperacióninternacional. Los Estados, cuandoratican la Convención, asumen laobligación no sólo de aplicarla dentrode su jurisdicción, sino también decontribuir, mediante la cooperacióninternacional, a que se aplique entodo el mundo”.

Fortaleciendo dicha perspectiva, la

Ocina del Alto Comisionado de lasNaciones Unidas para los DerechosHumanos (OHCHR, 2004: 3) señala queen el derecho internacional existennormas y valores, explícitas o implícitas,que dan forma a las instituciones y alas políticas que de ellas resultan. Lasestrategias de reducción de pobreza(PRS) deberían, por tanto, reejar lasnormas de derecho internacional.

En este sentido, la reducción de lapobreza y los derechos humanos no sonindependientes uno del otro sino queforman parte de un mismo proyecto.Vale decir: no sólo la pobreza, sinotambién las estrategias para susuperación pueden y deben ser leídasa la luz del paradigma de los derechoshumanos (CELS, 2007).

De lo expuesto hasta el momento,

se desprende el primer requisito ocondición necesaria para cualquiertipo de estrategia de desarrollo y a lavez, es una obligación de los Estados,

de reconocer en cada persona sutitularidad de derechos. Esto que enpalabras de Bobbio (1993) signica “elderecho a tener derechos”.

Una vez introducido este concepto enel contexto de la adopción de políticas,el punto de partida utilizado para laformulación de una política especícano consiste en reconocer la existenciade ciertos grupos especícos o sectoressociales que tienen necesidades nocubiertas, sino fundamentalmentela existencia de personas quetienen derechos que pueden exigir odemandar, esto es, atribuciones que

dan origen a obligaciones jurídicasde parte de otros y por consiguienteal establecimiento de mecanismos detutela, garantía o responsabilidad.

CON ESTA CONSIDERACIÓN SE PROCURACAMBIAR LA LÓGICA DE LA RELACIÓN

ENTRE EL ESTADO –O LOS PRESTADORESDE BIENES Y SERVICIOS-, Y AQUELLASCIUDADANAS Y CIUDADANOS QUE SEBENEFICIARÁN CON LAS POLÍTICAS.

NO SE TRATA SÓLO DE PERSONAS CON

NECESIDADES, QUE RECIBEN BENEFICIOS ASISTENCIALES O PRESTACIONES FRUTO

DE LA DISCRECIONALIDAD POLÍTICA,SINO QUE SE TRATA DE CONSIDERAR A

TODOS COMO TITULARES DE DERECHOSQUE TIENEN EL PODER JURÍDICO Y

SOCIAL DE EXIGIR DEL ESTADO CIERTOSCOMPORTAMIENTOS (ALSOP Y NORTON,

2004). EN EL LENGUAJE DE AMÉRICA LATINA,SE BUSCA QUE NO SE SIGA PROMOVIENDO

LA INCLUSIÓN DE “BENEFICIARIOS”EN PROGRAMAS FOCALIZADOS, SINO

CONSIDERAR A PERSONAS TITULARES DEDERECHO CON ACCESO A UN SISTEMADE SEGURIDAD SOCIAL O AL MENOS A

POLÍTICAS SOCIALES DE CORTE UNIVERSAL.


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Capitulo 1

Ejemplos más que signicativos dela ausencia de una perspectiva dederechos han sido los programassociales focalizados que se hanimplementado a partir de la década del

noventa en adelante en toda AméricaLatina. En primer lugar, los mismos secaracterizaron por irrumpir como unaestrategia directa en contra de laspolíticas de cuño universal, buscandodenir a priori una población objetivoo meta, en donde establecía como“título de derecho” (entitlement) para acceder a una prestación socialel carácter de pobre de toda pobrezao persona bajo alguna situación de

vulnerabilidad. Si bien se buscabaque los mismos fueran transitorios, enfunción de una supuesta dinámica demercado que se buscaba estimular, losmismos fueron cambiando de nombrepero no en su esencia6.

Así, en la mayoría de los países deAmérica Latina se implementarondecenas de programas sociales,desde programas transitorios de

empleo, de formación profesional, decapacitación, microemprendimientosproductivos, programas de nutricióninfantil, entre otros.

Cabe destacar que no alcanza consolamente incluir un lenguaje dederechos o sostener que ciertosprogramas se inscriben en direccióna reconocer determinados derechos,sino precisamente se busca que cadaderecho que se garantice contengalos estándares que debe contener underecho económico, social y cultural.Es decir, no se trata de sostener quese ha adoptado una perspectiva dederechos cuando en el mejor de loscasos se aplique un “ltro de derechos”a programas focalizados. Sirva comoejemplo el caso del Plan Jefes y Jefasde Hogar (PJJH) que consiste en el

principal programa de transferenciade ingresos que se aplicó en Argentina,buscando paliar la crisis económica-

6 Al respecto, Arcidiácono (2010).

social de nes del año 2001 y principiosdel 2002 y que estuvo vigente hastanales del 2009. En los fundamentosdel Plan, se establece este derecho encumplimiento del mandato del art. 75

inciso 22 de la Constitución Nacional,que instituye el rango constitucional delos tratados y pactos internacionales,y expresamente en las disposicionesdel Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales(PIDESC).

La vía utilizada para satisfacer elderecho familiar de inclusión socialconsistía, según el Plan, en elpago de una ayuda económica “noremunerativa” a cambio de una serie decontraprestaciones que deben realizarlos “beneciarios” que en realidadson los “destinatarios”. El monto delbenecio era de pesos 150 por cadatitular, que por otra parte no se fuemodicando de acuerdo al aumentodel costo de vida y de la inación.Sin embargo y a pesar de esta alusión

a un derecho familiar a la inclusiónsocial - derecho de por si novedosoya que el PIDESC no lo reconoce comotal- no se promovió ningún debate –odecreto y/o resolución administrativacorrelativa- en donde se consigne queimplica garantizar tal derecho. A suvez, el mecanismo de acceso al PJJHDse iniciaba a partir de la inscripcióndel “potencial beneciario” en lamunicipalidad de su jurisdicción, la

que posteriormente debía remitir alMinisterio de Trabajo los listados con losaspirantes al PJJHD, que previamentehubieran sido aprobados por losrespectivos Consejos Consultivos decada localidad. Y aquí cabe consignaruna primera aclaración: el decretode creación del PJJHD no previómecanismos formales de reclamo encaso de que la inscripción al plan fuerarechazada. Únicamente la resoluciónreglamentaria estableció la obligaciónde la municipalidad respectiva decomunicar por medio público idóneo


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o personalmente a los postulantes laaprobación o rechazo de su solicitud.En el caso de rechazar la solicitud,sólo debían informarse los motivosdisposición que no condice con el

ejercicio de un derecho. Del mismomodo, quienes presentaron su solicituden forma posterior al plazo acordadopara la entrega de solicitudes,quedaron fuera del Plan, ya que desdeel 17 de mayo de 2002 el Plan fuecerrado y no incorpora beneciarios,excepto vía sentencia judicial. Porende, no se puede sostener que sea underecho si el mismo se lo ha sujetado

a plazo de cumplimiento.Por otra parte, el Plan que surgióposteriormente al Plan Jefes y Jefasde Hogar Desocupados es el “PlanFamilias por la Inclusión Social” bajola orbita del Ministerio de DesarrolloSocial de la Nación, cuyo objetivo fue“promover la protección e integraciónsocial de las familias en situación devulnerabilidad y/o riesgo social, desde

la salud, la educación y el desarrollode capacidades, posibilitando elejercicio de sus derechos básicos” Cabe destacar que sólo podían serreceptores de este programa aquellosque, cumpliendo con los requisitos,optasen por la “migración” del PJJHDal PF. Básicamente, el PF tiene doscomponentes:

1) un ingreso no remunerativo, que

consiste en la entrega de un subsidioa familias en potencial situación depobreza, con hijos/as menores de 19años, y exigía como contraprestaciónla atención del cuidado de la saludde las mujeres embarazadas y los/asniños/as y la permanencia de estosúltimos en el sistema educativo; y

2) la promoción familiar ycomunitaria, que consiste en acciones

de impulso en términos de educación,salud, capacitación para el trabajoy desarrollo comunitario de los/asbeneciarios/as.

El cambio entre un Plan y otro fueque la contraprestación que antes eraproductiva pasó a ser reproductiva,debiendo las madres –ya que solo sedestinaba a mujeres y en su carácter de

madres- a no realizar tareas productivassino a permanecer al cuidado de loshijos y con ello, restringiendo suautonomía. Asimismo, este Plan, comoninguno de sus antecesores, consideróla posibilidad de dotar de guarderías ojardines de infantes para las mujeresde modo que puedan desarrollar susactividades productivas y se les facilitela conciliación trabajo-familia.

Tanto el PJJHD como el Plan Familiasfueron absorbidos por la nuevatransferencia que es la AsignaciónUniversal por Hijo para protecciónsocial (AH). En similar dirección, y conel objetivo de constatar en qué mediday con qué efectos se ha avanzado enincorporar la perspectiva de derechosen prácticas institucionales quepromueven una mayor equidad social

y de género, se consideraron ochoprogramas de combate a la pobrezaimplementados en la región (Daeren,2004):

1. Programa Vaso de Leche (Perú):programa de asistencia alimenticia.

2. Progresa/Oportunidades (México):programa de transferencias monetariasa través de madres de familia,

condicionadas y no condicionadas.

3. Bono Solidario (Ecuador): programade transferencias monetarias a travésde madres de familia, condicionadas yno condicionadas.4.Plan Nacional de Empleos deEmergencias (Bolivia): dirigido a lainserción laboral.

5.Programa Jefes y Jefas de HogarDesocupados (Argentina): programadirigido a la inserción laboral.


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6.Programa Guarderías Comunitarias(Guatemala): programa deorganización del cuidado infantil enlas comunidades pobres.

7.Programa de Apoyo a las MujeresJefas de Hogar de escasosrecursos (Chile): programa dirigidoespecícamente a mujeres pobres

8. Programa ConstruyendoOportunidades (Costa Rica): programadirigido especícamente a mujerespobres.

El estudio señala que a diferenciade los sistemas de protecciónsocial y de los servicios públicosinstitucionalizados -basados enderechos sociales y económicos y enel principio de universalidad- estosprogramas se focalizan en el tiempo,el espacio y en grupos beneciariosespecícos, y dentro de estos últimoso en mujeres “jefas de hogar” o en lasfamilias. Estrategias educativas o de

inserción laboral en el marco de estosprogramas no constituyen derechos,sino que son “benecios” temporales,otorgados a grupos bien delimitados,sujetos a criterios de elegibilidad ycondicionados a ciertos requisitos ocontraprestaciones. De este modo,cinco de los ocho programas no tienenun enfoque de derechos orientado aponer n a cualquier tipo de exclusióny discriminación. Al contrario,manejan un enfoque asistencialista yno promueven, por ejemplo, que laspersonas conozcan sus derechos nitampoco prestan asistencia judicial.Las estrategias de intervenciónse limitan generalmente al nivelindividual o del hogar y no estimulan elempoderamiento ni la acción colectivacon miras a cambiar relacionesinequitativas de poder y acceso a los

recursos. Son programas que ofrecen“benecios sin derechos” a las personasbajo condición de pobreza, creandoredes de protección mínima para

grupos de población en situacionesde emergencia. Aquí se visualiza lacontinuidad y similitud con programasque se centraban en la entrega dealimentos, acceso a prestaciones

de salud básicas y transferencias derecursos mínimos con el requisito deuna contraprestación laboral. Lasexcepciones serían los dos programascoordinados por las ocinas de lamujer, en los que se pudo visualizaruna explícita preocupación por quebrarla segregación sexual del trabajo y lasubvalorización del trabajo femenino,como también buscaban promover el

empoderamiento y autonomía de lasmujeres7.

A nes del año 2009 se produce uncambio en la tendencia de los programassociales en Argentina a partir del Dec.1602/09 de “Asignación Universalpor hijo para Protección Social”, que modica la ley de asignacionesfamiliares al crear una asignaciónpara aquellos grupos familiares que

se encuentren desocupados o sedesempeñen en la economía informal.Mediante este plan se otorgará unaprestación mensual de $180 -quese irá actualizando- al padre, tutor,curador o pariente por cada menor de

7 En su trabajo, Daeren (2004) concluyeseñalando que, además de seguir reconocien-do y visibilizando las contribuciones de las mu-

jeres en las áreas productivas y reproductivas,

los programas deberían ampliar su enfoque deeciencia hacia un enfoque de derechos. Los

programas preocupados por generar una ma-yor equidad deberían, como parte de sus es-trategias de intervención, prestar una atencióna 1) el quiebre de la división sexual desigualdel trabajo y del acceso al poder; 2) la pro-moción del trabajo de cuidado y reproduccióncomo una responsabilidad social; 3) la promo-ción de una “economía del cuidado” que notransere los costos y el trabajo a las mujeres;

4) la erradicación de la violencia sexual y elresguardo de los derechos sexuales y repro-ductivos como condición “sine qua non” paracombatir la pobreza.


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18 años o sin límite de edad cuando setrate de hijo discapacitado. Se tratade una asignación que no necesitacontraprestación pero si establececomo requisito que los niños, niñas

y adolescentes deben estar enescolaridad pública, además de estaren situaciones de menores ingresos,dejando por fuera a numerosos niñosque asisten a escolaridad privada,por sistemas de becas, y que seríandestinatarios de la medida.

Para ilustrar lo mencionado, segúnarrojan los primeros resultadosde la Administradora Nacional dela Seguridad Social (ANSES) enmarzo de 2010, luego de la primeraliquidación, el sistema alcanzó a3.677.775 niños, niñas y adolescentes,en contraste con 10.206.339 niñosque son cubiertos por el Sistema deSeguridad Social (empleados formalesdel sector público y privado, jubiladosy pensionados, prestaciones pordesempleo). Asimismo, el 39,6% de los

hogares beneciados por la medidase ubica en el decil de ingresos másbajos y el 28,6%, en el inmediatosuperior (Arcidiácono, 2010). Si bienla AUH signica un importante avance,la conguración y el desarrollo deun sistema de políticas sociales deamplia cobertura hasta ahora no pudocompletarse y constituye una deudapendiente de la Argentina en susobligaciones positivas en materia de

derechos humanos.Una agenda de transformacióndebería incluir, entre otras cosas,además de políticas sociales de corteuniversal, la recomposición de losdeteriorados sistemas de salud y deeducación pública y un nuevo pactoscal, mediante el cual la Nación ylas provincias pudieran avanzar deforma consensuada hacia instanciasde mayor equidad en el marco de unestado federal.

De allí que resulte clave analizar en qué

medida ciertos sectores discriminados oexcluidos socialmente en la región, quesuelen denirse como los “beneciariosde las acciones de promoción”, padecendicultades particulares para el ejercicio

efectivo de algunos de estos derechos,lo que impone severos límites al éxito

de los mecanismos formales de consultay participación que se establecenhabitualmente en las estrategias dedesarrollo. De esta forma, además depromover el “empoderamiento” de losciudadanos y las ciudadanas a partir dereconocerse titulares de derechos, elsegundo paso en este proceso, es poderejercer el derecho a la participaciónpolítica y pública en general.

4. Participación política y social:la segunda condición

ndiciónSegún hemos desarrollado y tal comola experiencia en los países de la

EN OTROS TÉRMINOS, A PESAR QUE ELLENGUAJE DE LOS DERECHOS TIENE DE POR

SÍ UN VALOR ÉTICO Y POLÍTICO Y PUEDESERVIR PARA FORTALECER LAS DEMANDAS

SOCIALES FRENTE A SITUACIONESDE INEQUIDAD, SUS IMPLICANCIAS

CONCRETAS EN TÉRMINOS DE POLÍTICASOCIAL O DE GARANTÍA DE DERECHOSNO SE CONSIDERAN ADECUADAMENTE.EL RIESGO PUEDE SER LA UTILIZACIÓNDE UNA RETÓRICA DE LOS DERECHOSQUE LUEGO NO LOGRE SATISFACER

LAS MÍNIMAS EXPECTATIVAS QUE ESTECONCEPTO PUEDE LEGÍTIMAMENTEOCASIONAR, PROVOCANDO EN LOS

HECHOS UNA PÉRDIDA DE CONFIANZA PORPARTE DE LA POBLACIÓN EN GENERAL.


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región da cuenta, la participaciónpolítica requerida en el marco deun proceso democrático no se limitaúnicamente a contar con un sistemainstitucionalizado de elecciones

periódicas y limpias (O´Donell,2000). Requiere fundamentalmentela posibilidad de ejercer algunosotros derechos que actúan como unacondición previa para que un procesodemocrático se desempeñe con ciertaregularidad, tales como el derechode asociación, de reunión, la libertadsindical, la libertad de expresión y elderecho de acceder a la información,

entre otros. La posibilidad real deejercer estos derechos habilita lapotencialidad de aquellos que seencuentran transitando por unasituación de pobreza, de incidir en losprocesos políticos y en la orientaciónde las decisiones del gobierno,pero estará a su vez condicionado ofuertemente limitado por el grado enel que puedan ejercer sus derechoseconómicos, sociales y culturales. Esto

es, ser parte en los procesos de diseñoe implementación de las políticassociales.

¿Es posible?

Para poder aproximar una respuesta,

previamente deberíamos reexionaracerca de las razones que hanimpedido a los titulares de derechosacceder al cúmulo de derechos yobligaciones que incluye el conjuntode garantías ciudadanas. Nos referimosexplícitamente al porqué de los bajoso nulos índices de participación delos sectores excluidos, especialmentelos y las pobres, los y las indígenas,los y las desempleados, entre otros,que los ha llevado a ser considerados“beneciarios” de políticas y nosujetos titulares de derechos.

Es usual encontrar como primerarespuesta al interrogante de labaja participación y la dicultadde empoderarse de estos sectoresde la población, que por otra parte

son numerosos, en una suertede consenso que identica comoproblema el desconocimiento de laexistencia de derechos pero tambiéncomo consecuencia de un débilposicionamiento de estos titulares enel conjunto de la sociedad. Esto es,no reclaman ni se empoderan porquedesconocen la idea de ser sujetosportadores de derechos.

Ahora bien, nada se dice sobre la“oferta de empoderamiento” y demecanismos institucionales quelogren sortear esta suerte de demandaciudadana ausente en estos sectores.Allí salvo determinados mecanismoscomo las acciones positivas u otras dediscriminación inversa8, no se ofreceun conjunto de medidas que otorgueno habiliten a estos ciudadanos y

ciudadanas para que efectivamentepuedan ampliar su margen de actuacióny a partir de allí empoderarse en elejercicio de derechos.

Es por ello que no se puede sostenerque estos importantes sectoresde la población, que transitan poruna situación de vulnerabilidad, nobusquen canales de participación yde reclamo, sino que el problema

es que no existen canales y vías departicipación previstas, con excepcióndel ejercicio del derecho al voto. A esta

8 Las acciones positivas son aquellosmecanismos que se utilizaron en sus iniciospara corregir la falta de participación políticay económica de las mujeres, razón por la cual,se establece este tipo de políticas que en loshechos signica que en igualdad de condicio-nes, se le da prioridad a una mujer sobre unvarón. Ejemplo de este tipo de medidas sonlas leyes de cupo o de cuota, medidas de pro-moción del empleo, en ámbitos consideradostípicamente masculinos, entre otras.


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situación contribuyeron fuertementela dinámica de los procesos de reformapromovidos especialmente por losorganismos de asistencia crediticia–entre ellos el Banco Mundial y el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID)-que asumieron a estos grupos como los“perdedores” del proceso, incapacesde ser incorporados en el conjuntode la sociedad y por lo tanto no sebuscó fomentar un empoderamiento,como tampoco mayor autonomíay posibilidades de desarrollo desus derechos ciudadanos. En otrostérminos, los programas focalizados

asistenciales fueron funcionales paraevitar otorgar poder ciudadano a sus“beneciarios”.

Los programas y políticas ciegas algénero, por ejemplo, actúan en la mismadirección9. Así esta formulación nocuestiona la división sexual del trabajoy apuesta a la mayor productividad deltrabajo doméstico a n de facilitar eltrabajo remunerado de las mujeres.

Tampoco se analiza las situacionesde segregación y discriminación quepadecen las mujeres en el mercado deempleo productivo, sino que ademásse ubica la causa de las desigualdadesy de la subordinación de las mujeresen su situación de pobreza y no enlas relaciones sociales de clase y degénero que caracterizan a los paísesde la región.

Asimismo resulta conexo con losanteriores principios, la especícaconsideración del principio departicipación en toda su extensión,en tanto es clave en las estrategiasy políticas de desarrollo, al mismo

9 En estos casos, la ceguera al génerode las políticas surge no tanto de ignorar a lasmujeres en el diseño de las políticas sino enabstraerlas del contexto social de sus vidas;Kabeer (1998). La usual referencia a políticasneutrales en falsa, en tanto no existe neutrali-dad en términos de género en ninguna políticapública.

tiempo que resulta un método paraidenticar necesidades y prioridadesa nivel local o comunitario. Esteprincipio medular de participaciónpuede ser precisado por su vinculación

con el ejercicio de determinadosderechos civiles y políticos, y enespecial con las deniciones sobre elcontenido y alcance de algunos deestos derechos en las instancias deprotección internacional de derechoshumanos. Existen además algunosderechos concretos de participacióny consulta en los procesos de decisiónde políticas públicas sociales que están

directamente denidos en normasinternacionales o constitucionales.

En rigor, se trata de impulsar conrmeza que la garantía del acceso ala justicia no se limite a la posibilidadde formular una queja sino que debeincluir la

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