LA LEY 1/1977, DE 4 DE ENERO, PARA LA REFORMA POLÍTICA

DANIEL TOSCANO DÍAZ

La Ley para la Reforma Política es un paso trascendental en el paso del Estado español

del Régimen Franquista a la monarquía parlamentaria. Se trata de una ley aprobada por

las Cortes franquistas que servía precisamente para desmantelar las mismas: de ahí su

relevancia dentro del proceso constituyente español que desembocaría en la

Constitución Española de 1978.

La aprobación de la Ley para la Reforma Política, de 1977, se enmarca en el periodo de

la Transición Española que abarca desde la muerte del General Franco el 20 de

noviembre de 1975 hasta la proclamación del PSOE como vencedor de las elecciones

generales de 1982. Aunque hay discrepancias sobre los años de comienzo y fin de la

misma, se aceptan éstas mayoritariamente. El 22 de noviembre, el hasta entonces

Príncipe de España Juan Carlos fue coronado Rey de España en calidad de Jefe del

Estado con el nombre de Juan Carlos I. Desde el principio, Juan Carlos I manifestó su

deseo de devolver a España a la senda constitucional y democrática, que el pueblo no

conocía desde la II República. Este deseo chocó con la extrema derecha continuista y

franquista que dominaba la élite social y con su máximo representante, el presidente del

gobierno Carlos Arias Navarro. Por otro lado, los simpatizantes de la izquierda se

manifestaron ante las cárceles de todo el país pidiendo la amnistía de todos los presos

políticos, a la vez que desconfiaban del nuevo monarca, al que denominaron “Juan

Carlos el Breve”. Los deseos de reforma por parte del pueblo no fueron atendidos por

Arias Navarro, quien quería preservar el legado del dictador. Ante esta situación, Arias

Navarro tuvo una fuerte discusión con el Rey el 1 de julio de 1976, tras la cual presentó

su dimisión. Juan Carlos I nombró entonces a Adolfo Suárez presidente del gobierno,

quien sería el encargado de devolver a España a la senda de la democracia.

Se inició la redacción de una Ley para la Reforma Política en la que participó Torcuato

Fernández Miranda, que fue presidente de las Cortes Española. La ley tenía como

propósito fundamental que fuera aceptada por la oposición para conducir de manera

rápida a unas instituciones de carácter democrático, por lo que la palabra “consenso” se

puso de moda y es reflejo del proceso de elaboración de dicha ley.

Finalmente, el día 8 de septiembre se presentó el proyecto de Ley para la Reforma

Política a los altos mandos militares, ante los que el presidente del Gobierno pareció dar

la sensación de que no se admitiría dentro de la legalidad al Partido Comunista. Ello dio

tranquilidad y estabilidad al ejército, que iba a ser desposeído de su protagonismo social

con la nueva democracia. Dos días más tarde se dirigió al país y, más que defender un

proyecto de ley, Adolfo Suárez anunció la apertura de un gran debate nacional destinado

a acomodar las leyes a la realidad española del momento. Anunció que el Gobierno se

proponía dar la palabra al pueblo español para resolver el problema político. Finalizó

animando a los españoles a que participaran en un proceso en el que se jugaban su

destino, diciéndoles una frase que ha pasado a la historia: "No hay por qué tener miedo

a nada, pues el único miedo racional que nos debe asaltar es el miedo al miedo mismo".

El proyecto de ley posibilitaba el resultado final democrático, pero sin crear un marco

cerrado y rígido. De la Ley de Reforma Política es preciso, en primer lugar, examinar su

preámbulo. La democracia, objetivo final, según su redacción, no podía ser improvisada

sino que debía partir de la realidad social existente. Los principios de sufragio universal,

soberanía popular e imperio de la ley introducían una ruptura con el régimen anterior,

quitando la legitimidad a las instituciones vigentes durante la dictadura del General

Franco. Una parte esencial de este texto es la consideración de que España vivía una

situación transicional cuyo contenido jurídico definitivo no se conocería hasta después

de consultada la voluntad nacional. Sólo entonces se abordaría la institucionalización de

las peculiaridades regionales, el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras

legislativas o la reforma sindical. El simple hecho de convocar un referéndum para

ratificar la ley pone de manifiesto su espíritu democrático.

Desde el punto de vista jurídico, la Ley de Reforma Política fue definida como "la

octava ley fundamental del régimen", pues suponía la modificación del contenido del

régimen político durante la dictadura. Sin embargo, en ella no se hacía alusión alguna a

la monarquía, para no plantear la cuestión de su legitimidad, ni tampoco a la

responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, pues estas cuestiones quedaban

reenviadas a las nuevas Cortes. Abriendo el articulado de la ley se hacía una declaración

de adhesión a los derechos fundamentales que daba sentido a todo el texto. Venía, a

continuación, la forma de llevar a la práctica esta declaración básica. Lo fundamental de

la Ley de Reforma Política era la convocatoria de elecciones y la configuración de un

marco institucional mínimo para realizarlas. Este consistía en la creación de dos

Cámaras, Congreso y Senado, compuestas de 350 y 204 miembros, respectivamente,

elegidos por sufragio universal con la excepción de un número de senadores de

nombramiento real, que podía ser hasta un quinto de la totalidad de éstos. La misión de

estas dos Cámaras sería la elaboración de una nueva Constitución. El Rey tenía

reservado el derecho a convocar un referéndum en el caso de que lo considerara

necesario. Tal disposición pendía como una especie de amenaza sobre las cabezas de

quienes en el Consejo Nacional y en las Cortes se resistieran al proceso reformador.

La oposición recibió el texto de la Ley de Reforma Política con interés. En la izquierda

tan sólo el Partido Comunista se opuso a la fórmula propuesta por el Gobierno,

achacando que eludía la convocatoria de un proceso constituyente. Por su parte, el

Partido Socialista mostró su oposición e incluso promovió una resolución condenatoria

de la misma en el Parlamento Europeo. Sin embargo, la mayor parte de los grupos de

oposición planteó protestas formales a la vez que esperaba con interés la evolución de

los acontecimientos.

La Ley de Reforma Política pasó por el trámite del Consejo Nacional del Movimiento a

principios del mes de octubre. El Gobierno estuvo ausente en los debates del Consejo

como si desde el principio quisiera mostrar su desapego respecto a la opinión de sus

miembros. Estos propusieron algunas rectificaciones de importancia menor como, por

ejemplo, requerir el informe del Consejo del Reino para la convocatoria de cualquier

tipo de referéndum por parte del Rey. Parecía como si el Consejo Nacional se mostrara

incapaz de enfrentarse de manera directa con el proyecto, al mismo tiempo que seguía

sintiendo una voluntad de controlar, en la medida de lo posible, una democracia ya

irreversible. El Gobierno no tomó en consideración las enmiendas del Consejo. Su

decisión sí era vinculante, por lo que en ellas se jugaba el destino del proyecto de ley.

La aprobación no estaba asegurada ya que la primera disposición legal enviada por

Adolfo Suárez a los procuradores franquistas fue una reforma del Código Penal que tan

sólo logró 225 votos cuando para modificar las leyes fundamentales se necesitaban 280.

Pero el proyecto sería aprobado merced a varios factores. En primer lugar, la habilidad

de Fernández Miranda logró que la ley fuera tramitada por procedimiento de urgencia.

En segundo lugar, el Gobierno y los sectores reformistas hicieron presión sobre los

procuradores creándoles expectativas de ser reelegidos. En las Cortes franquistas, el

único grupo organizado era el afín a Alianza Popular; para neutralizarlo se llegó a un

acuerdo en la ley electoral, introduciendo un criterio restrictivo respecto a la

proporcionalidad. En principio se esperaba que la Ley diera lugar a larguísimos debates

pero tan sólo hubo una resonante intervención en contra protagonizada por Blas Piñar.

Para poder influir en las Cortes se recurrió a personas cuya actitud, apellido o biografía

no pudieran levantar suspicacias entre los procuradores. El ex-ministro Gregorio López

Bravo presidió la ponencia encargada de examinar el texto del proyecto; el ponente fue

Fernando Suárez, vicepresidente del Gobierno con Arias, y finalmente Miguel Primo de

Rivera fue el encargado de presentar la ley a las Cortes.

El resultado final de este conjunto de maniobras fue una votación en la que 435

procuradores se expresaron de modo afirmativo y tan sólo 59 lo hicieron en contra.

Hubo 13 abstenciones y los ausentes -hasta 531- se pueden considerar también

contrarios al proyecto. Al final de la votación el Gobierno y los procuradores se

aplaudieron mutuamente. Un factor que explica lo sucedido es que los enemigos del

cambio se sentían al margen de la sociedad española y no tenían una dirección capaz y

decidida. Muchos de ellos albergaban esperanzas respecto al futuro que se demostraron

injustificables.

El texto de la Ley de Reforma Política debía ser ratificado en referéndum nacional,

como se ha indicado anteriormente. Su resultado era previsible por el hecho de que los

partidos de oposición que recomendaban la abstención lo hacían de una manera

puramente formal, ya que estaban convencidos de que el resultado sería afirmativo por

un margen muy amplio. La propaganda oficial realizó una gran presión a favor del voto

afirmativo, pero fue la consulta más libre que se había realizado en España desde la

guerra civil y la mayor parte de la población sintió que su opinión no había sido

manipulada; además, supuso una primera aproximación entre el electorado y los

partidos políticos. Los resultados del referéndum, celebrado el día 15 de diciembre de

1976, con una participación un poco por encima del 77% tan sólo arrojaron un 2,6% de

votos negativos y un 3% en blanco. Únicamente en alguna provincia, como Guipúzcoa,

debido al alto número de abstenciones, parecía que la democracia se iniciaba con un

apoyo social insuficiente. Quedó pues aprobada y ratificada la que sería la Ley 1/1977,

de 4 de enero, para la reforma política.

Tras ello se procedió a convocar elecciones para el 15 de junio de 1976, en las que la

formación política Unión de Centro Democrático, encabezada, por Adolfo Suárez,

resultó victoriosa, aunque sin alcanzar la mayoría absoluta. Tras ella se situaba el

Partido Socialista Obrero Español, liderado por Felipe González, y, a gran distancia de

ellos, el Partido Comunista de España y Alianza Popular. Las formaciones nacionalistas

se situaron detrás de éstos partidos y los extremistas no lograron representación alguna:

España había elegido moderación.

Se inicia entonces el proceso constituyente, cuyo objetivo primordial será la redacción

de una Constitución para todos los españoles y todas las españolas, que fije las reglas

del proceso electoral y el proceso parlamentario, junto a una declaración de derechos

fundamentales.

La Constitución Española, aprobada en referéndum por el pueblo español el 6 de

diciembre de 1978 y sancionada y promulgada por S.M. el Rey el día 27 de ese mismo

mes, entró en vigor el día 29 de diciembre de 1978 y sigue vigente en la actualidad, con

una sola reforma en su articulado, correspondiente al artículo 13, punto 2, por el cual se

establece el derecho al voto para los ciudadanos europeos.

La Constitución Española establece además la creación de un Tribunal Constitucional,

según la idea del jurista austríaco Hans Kelsen, como método de garantía de la

Constitución, aunque el último responsable de las garantías constitucionales es el pueblo

español, cuya conciencia constitucional debe estar lo suficientemente asentada como

para imponer a los actores del proceso parlamentario una actuación democrática y

constitucional.