Analiza e politikave publikeVeshtrim i pergjithshemLeksion nr. 1

Sigita Stafa28 Shkurt 2014

2

Shoqerite  njerezore  jane  te  komplikuara.  Njerezit  qe  i  studiojne  ato  mundohen  te  krahasojne ndryshimet,  dhe  te  kuptojne  pse  individet  sillen  ne  nje menyre  apo  ne  nje  tjeter.  Ky  eshte  qellimi  i shkencave sociale si: sociologjia, psikologjia, shkenca politike, shkenca ekonomike, historia. 

Analiza e politikave eshte nje tjeter shkence sociale, dhe mbeshtetet ne karakteristikat dhe perfundimet e  shkencave  qe  sapo  thame  me  lart.  Pervec  analizes  dhe  studimit  te  veprimeve  te  individeve  ne shoqerite njerezore, analiza e politikave publike vendos  pika referimi per vleresimin e ketyre veprimeve. Analiza e politikave synon t’i pergjigjet dy pyetjeve praktike: e para, cila do ishte gjeja me e mire per t’u bere?; e dyta, cili eshte rezultati me i mire qe mund te arrihet ne rrethana te caktuara?

Kjo  lende synon te beje nje hyrje, per te dyja keto pyetje. Ne do te perpiqemi te analizojme menyren sesi analistet e politikave arrijne te zgjedhin politiken “me te mire”, duke perdorur konceptet e eficences dhe te barazise. Do te mundohemi gjithashtu te kuptojme limitet e alternativave te politikes qe mund te zgjidhen.

Gjate zhvillimit te temave te ndryshme, kohe pas kohe mund te krijohet pershtypja se analiza e vertete e politikave eshte e pamundur. E rendesishme eshte te kuptojme se analiza e mire e politikave nuk eshte e pamundur:  ajo  eshte  shume e  veshtire. Nje nga detyrat me  te  rendesishme e  cdo  shkence  shoqerore eshte te dalloje se cila eshte nje politike e mire dhe cila jo. Duke u nisur nga kjo, dhe duke pasur disa ide mbi cka perben nje politike te mire, mund te shpresojme te bejme dallimin nga nje politike e keqe ose mediokre kur kjo na paraqitet si alternative. Ky eshte qellimi kryesor i kursit. 

HYRJE NE ANALIZEN E POLITIKAVE PUBLIKE

Perkufizime:

Politike: (1) nje rrjedhe veprimesh apo nje metode veprimi e perzgjedhur  (nga nje qeveri, nga nje grup njerezish,  ose  nga  nje  individ)  mes  disa  alternativave  dhe  ne  rrethana  te  caktuar,  per  te  udhehequr marrjen e vendimeve te tashme dhe te ardhme;

 (2) nje program qe permban objektiva te deshiruar dhe mjetet per t’I arritur ato.

Analize: (1) procesi I ndarjes se te teres ne elementet thelbesore apo ne pjeset perberese; (2) ekzaminimi I detajuar i dickaje komplekse (nje roman, nje organizate, etj), me qellim qe te kuptosh natyren e saj ose te percaktosh tiparet  thelbesore; (3) nje studim I thelluar

Analiza  e  politikave  eshte  po  aq  e  vjeter  sa  edhe  vete  politika.  Cdokush  ka  nje  opinion  te  vetin mbi politikat;  cdokujt  I  pelqen  te  mendoje  se  perfundimet  e  tij  mbi  politikat  jane  fryt  i  nje  analize  te kujdesshme  dhe  objektive.  Por  shpesh  gabohen.  Dicka  tjeter  qe  verehet  eshte  se  mbi  shumicen  e politikave njerezit mendojne  se pergjigja eshte e natyrshme. Por  shpesh ata nuk bien dakort  se  cfare eshte  e  natyrshme.  Nese  biem  dakort  qe  secili  te mbaje mendimet  e  tij,  nuk  do  kishte  nje  baze  per debat. Ne duhet  te  shkojme pertej  kesaj;  duhet  te  themi  se  cfare  eshte  e  drejte  dhe  cfare  jo,  ose  te pakten te bejme nje hamendesim. Po ne fakt, a ka analiste te mire politikash? Si mund te dallohen ata?

3

Thelbi  i  analizes  se  politikave  eshte  te  kuptuarit  e  problemeve  te  komplikuara  dhe  jo  propozimi  i zgjidhjeve te thjeshta dhe universale. Kjo do te thote qe ekspertet e politikave nuk shihen me sy te mire nga politikanet. Keta te fundit shpesh mendojne se arsyeja perse elektorati I ka zgjedhur eshte pikerisht zgjidhja e cdo problemi ne menyre  te  shpejte  (heqja qafe), per  te kaluar ne problemin e  rradhes. Nje politkan qe eshte zgjedhur per nje mandat, te themi, dy vjecar, nuk do kete durimin qe te analizoje ne thellesi dhe ne detaje politikat qe propozon apo qe ndryshon, per te vleresuar pasojat e tyre. 

Per pasoje, ka shpesh nje konflikt midis politikaneve dhe eksperteve te politikave. Politikanet e shohin veten si te deleguarit e popullit keshtu qe e drejta eshte nga ana e tyre. Ata preferojne te japin zgjidhje te  shpejta  dhe  qe  kane  aplikim  universal,  sepse  politika  shperblen  ate  qe  jane  ne  gjendje  te  japin shpjegime te thjeshta , koherente dhe bindese. Eskpertet  jane te sigurte per drejtesine e zgjidhjeve te tyre sepse ajo zgjidhje eshte rezultat I teorie  te perpunuar mbi shkaqe dhe efekte.  

PROCESI I ANALIZES SE POLITIKAVE

Analiza  e  politikave  eshte  procesi  I  vleresimit  dhe  I  perzgjedhjes  se  nje  alternative  nga  disa  te  tilla, bazuar ne dobishmerine e tyre per te arritur nje ose disa qellime te vendosura ose per te kenaqur disa vlera  te  paracaktuara.  Ne  pergjithesi,  ne  procesin  e  politike‐berjes,  rekomandimi  per  nje  politike  te caktuar  behet  nga  nje  person,  vendimi  merret  nga  nje  person  apo  nje    entitet  tjeter,  dhe  zbatimi  i politikes se zgjedhur behet nga nje person apo entitet i trete. 

Per te qene me te qarte, marrim nje shembull. Supozoni te jeni analisti  i politikave per guvernatorin e nje  shteti  (p.sh.  te  SHBA).  Shteti  juaj  ka  nje  problem:  ka  dyfishin  e  te  burgosurve  krahasuar  me kapacitetin  e  burgjeve    (numri  i  krevateve  ne  burgje).  Deri  ne  kete moment,  problemi  eshte  zgjidhur duke vendosur krevate portative neper dhoma, cka ka shkakatuar qe ne dhoma per 2 persona te rrijne tre deri ne 4 veta. Kjo situate duhet te ndryshoje, sepse ka nje vendim te gjykates federale sipas te ciles mbipopullimi I burgjeve ne shtetin tuaj duhet te reduktohet brenda 30 diteve. 

Guvernatori ju ka kerkuar te beni nje analize te situates dhe te propozoni zgjidhje. Zakonisht, per lejtesi, procesi I analizes se politikave ndahet ne pese faza:

1. Formulimi I problemit;

2. Perzgjedhja e kritereve;

3. Krahasimi I alternativave dhe zgedhja e njeres prej tyre (zgjedhja e politikes);

4. Analizimi I rretthanave politike dhe organizative;

5. Zbatimi dhe vleresimi I programit (politikes).

Le te analizojme secilen prej tyre.

Formulimi i problemit

Se pari,  analisti duhet  te  formuloje dhe  te deklaroje problemin qe duhet  zgjidhur.  Shpesh  formulimi  I problemit perfhsin nje teori shkak‐efekt. Ne kete faze, nje nga detyrat me te rendesishme per analistin 

4

eshte  rikonceptimi ose krijimi  i  formulimeve te ndryshme te  te njejtit problem, ne menyre qe numri  I alternativave per zgjidhje te shtohet. Shpesh, konteksti ne te cilin zhvillohet analiza eshte shume me I gjere sesa formulimi I problemit. 

Ne shembullin tone te mbipopullimit te dhomave te burgjeve, formulimi I problemit mund te jete me I komplikuar se cmund te duket ne pamje te pare. Si do ta formulonit problemin: a ka shume pak burgje? Nese  po,  me  shume  burgje  duhen  ndertuar.  A  ka  shume  te  burgosur?  Nese  po,  duhet  te  zbatohen politika qe permiresojne kushtet ekonomike dhe sociale  te shtresave me pak  te privilegjuara,  te  rritet niveli  I  arsimimit  te  femijeve ne keto kategori,  te  zbatohen programne  rahabilitimi qe  te  te  liruarit  te mos kthehen perseri ne burg. Sigurisht, ka dhe mundesi te tjera formulimi. 

Pra thelbi eshte qe duke I dhene problemit nje formulim te caktuar, disa zgjidhje privilegjohen dhe disa te tjera hiqen fare nga lista e zgjidhjeve (politikave) te mundshme. Me vone do te shohim me ne detaj ndryshimin midis  analizes objektive dhe mbrojtjes  se nje politike. Per  tani mjafton  te mbani mend  se formulimi I problemit, apo menyra sesi problemi konceptohet nga analisti influencon mjaft drejtimin qe do te marre analiza e politikes.  

Perzgjedhja e kritereve

Kriteret  jane baza per  te gjykuar dhe per  te  zgjedhur.  Fjala  vjen nga greqishtja, krites, qe do  te  thote gjykates. Sic e thame pak me pare, menyra se si e ke skematizuar (formuluar) problemin sugjeron disa alternativa zgjidhje. Kriteret jane premisat per te analizuar, per te thene qe kjo alternative eshte me e mire se kjo tjetra. Veshtiresia qendron ne faktin se nje zgjidhje mund te jete me e mire sipas nje kriteri dhe nje zgjidhje tjeter mund te jete me e mire sipas nje kriteri tjeter. Si pasoje, ne kete faze, analisti  I politikave duhet te beje nje liste me kritere qe ai mendon se jane me te rendesishmet dhe te percaktoje “pesha” per secilen nga ato.

Ne fakt kjo eshte nje ceshtje qe I perket me shume etikes sesa analizes. Kriteret nuk jane gje tjeter vecse kendveshtrime  apo  deklarata  qe  lidhen  me  kendveshtrimin  etik  te  analistit  apo  te  shoqerise  ku  ai sherben.  Nje  udherrefyes  I  dobishem  per  te  drejtuar  analistin  ne  perzgjedhjen  e  kritereve  vjen  nga MacRae  (1993)  dhe  MacRae  dhe  Whittington  (1997).  Ata  thone  se  kriteret  duhet  te  kene  keto karakteristika:

• Kriteret duhet te shprehin objektiva, jo mjete;

• Cdo  kriter  duhet  te  jete  I  shprehur ne menyre  te qarte dhe  te  sakte,  ne menyre qe  te  jete  e mundur matja e plotesimit te kriterit nga nje alternative e caktuar politike;

• Nje  grup  kriteresh  eshte  I  mire  atehere  kur  krahasimi  mes  tyre  eshte  i  matshem  (do  ta shpjegojme me poshte me shembullin konkret);

• Grupi (ose lista) I kritereve te zgjedhur duhet te jete I plote, ne kuptimin qe te perfshije interesat e te gjithe qytetareve;

• Kriteret  duhe  te  jene  te  tilla  qe  secila  te  adresoje  vetem  nje  aspekt  te  politikes,  pra  te  jene reciprokisht te perjashtueshme.

5

Ne shembullin tone te burgjeve, supozoni se jane zgjedhur keto kater kritere:

1. Kostoja (zgjidhja me e lire eshte ajo me e mira)

2. Drejtesia (ne kuptimin qe personi i burgosur te mos keqtrajtohet)

3. Hapesira (e shprehur si numri I krevateve qe lirohen nga nje zgjidhje e caktuar)

4. Perseritja e krimeve (sa me pak ri‐burgosje te te njejteve persona, aq me mire)

Krahasimi i alternativave dhe perzgjedhja e politikes

Eshte pjesa me e veshtire e analizes se politikave. Kjo faze parashikon renditjen e te pakten 2 ose me shume zgjidhjeve (ose politikave). Ne rastin tone te burgjeve, politikat e mundshme mund te jene:

• Ndertimi i me shume burgjeve;

• Marrja me qera e hapesirave nga shtete te tjera fqinje;

• Lirimi i parakohshem i te denuarve “jo te dhunshem” dhe futja e tyre ne programe rehabilitimi ne menyre qe te mos perserisin te njejtat gabime.

Konceptimi i alternativave ne kete menyre nenkupton qe ato jane reciprokisht te perjashtueshme, qe do te thote zgjedhje e njeres e perjashton zgjedhjen e te tjerave (per lehtesi shpjegimi). Ne realitet, zgjidhja perfundimtare mund te jete edhe nje kombinim I dy ose me shume alternativave. 

Perzgjedhja  e  nje  alternative  kerkon  formulimin  e  disa  supozimeve  lidhur  me  rendesine  relative  te kritereve  te  zgjedhura  per  gjykim.  Kjo  eshte  pa  dyshim  pjesa me  e  veshtire.  Veshtiresia  qendron  ne faktin qe alternativa te ndryshme kenaqin kriteret ne masa te ndryshme (nje alternative kenaq nje kriter po jo te tjeret; anasjelltas per alternativat e tjera). Nga ta dime se cila eshte zgjidhja me e mire?

Nuk  ka  asnje  pergjigje  universale  per  kete  pyetje.  Nje  fillim  i  mbare  eshte  pa  dyshim  ajo  qe  quhet “matrica e alternativave dhe kritereve” (MAK). Sic shihet dhe ne tabelen 1, kjo matrice eshte nje menyre per te organizuar procesin e analizes. Matrica mundeson krahasimin e plotesimit te cdo kriteri nga cdo alternative. Alternativat jane rrjeshtat, kriteret jane kolonat. 

Ajo qe  ju nevojitet per  te mbushur secilen nga qelizat e matrices eshte nje sasi e madhe  informacioni dhe te dhenash, te llojeve te ndryshme. Secila nga kutite e vogla te matrices shpreh nivelin e plotesimit te  nje  kriteri  nga  nje  alternative  (apo  zgjidhje,  nga  lista  e  propozuar  prej  tre).  Per  shembull,  kutia  qe ndodhet ne rreshtin e trete dhe kolonen e dyte shoreh numrin e krevateve te liruara (nje prej kritereve) nese zgjidhet alternativa e marrjes me qera te hapesirave nga nje shtet tjeter. Per te plotesuar kete kuti ju duhet te mblidhni te dhenat e duhura lidhur me sa krevate mund te merren me qera ne nje kohe te shpejte. Per te njejten alternative, duhet te gjeni edhe koston, dhe ta vendosni ne kutine e kolones se 2 dhe rrjeshtit te pare. 

Tabela 1. Matrica Alternativa‐Kritere: problemi i mbipopullimit te burgjeve

Alternativat/Kriteret  Ndertimi I burgjeve te reja 

Marrja me qera e hapesirave nga shtete te tjera 

Lirimi i parakohshem/rehabilitimi 

Kosto  ?  ?  ? 

6

Drejtesi  ?  ?  ? 

Krevate te liruara menjehere 

?  ?  ? 

Riperseritja e shkeljeve  ?  ?  ? 

Ne pergjithesi, brenda kutive mund te kete njesi matje ose vlera te tre kategorive te ndryshme:

• Matje sipas kategorive: ne kete rast vlerat do te jene te tilla si “mashkull” “femer”, ose “rurale”, “urbane”. Me kete  lloj menyre matje, eshte e pamundur  te perdoresh nje analize MAK, sepse eshte e veshtire te thuhet nese eshte me mire nje kategori nga nje tjeter. 

• Matje sipas radhitjes: ne kete rast vlerat renditen nga me e mira te me e keqja. Megjithate eshte e  pamundur  te  matet  ndryshimi  midis  alternativave  te  ndryshme.  Per  shembull,  nje  grup ekspertesh dalin ne perfundimin se nje teknologji e caktuar per trajtimin e plehrave eshte me e mira,  dhe  I  caktojne  nje  vleresim 10.  Teknologjia  qe  vjen  pas  saj merr  9,  e  keshtu me  radhe. Perdorimi  I ketyre numrave per te krahasuar alternativat nuk rekomandohet, sepse vlerat nuk kane  kuptim  numerik  (teknologjia  me  vleresimin  5  nuk  eshte  dy  here  me  e  keqe  se  ajo  me vleresim 10). Dime vetem qe 10 eshte me me mira, por jo sa me e mire. 

• Matje me vlera apo intervale: ne kete rast vlerat kane kuptim numerik dhe mund te krahasohen me njera tjetren. 

Per te krahasuar politikat mes tyre, ju duhet te jeni ne gjendje te percaktoni anet e mira dhe te keqija te cdo politike (alternative) kundrejt cdo kriteri dhe me pas te zgjidhni politiken me te mire mes te gjithave. Ne menyre te pergjithshme, nese kemi n kritere te ndryshme ajo cka kerkojme eshte alternativa qe ka vleren  me  te  larte  kundrejt  kritereve,  duke  patur  parasysh  rendesine  relative  qe  I  keni  caktuar  cdo kriteri. Ne forme ekuacioni, problemi I zgjedhjes do te dukej ne kete forme:

Vlera e alternatives 1=a1V1+a2V1+...anV1, dhe keshtu me radhe per te gjitha alternativat, ku:

a1,  a2,  a3, e  keshtu me  radhe  jane peshat e alternativave. Ato  shprehin  rendesine  relative  te kritereve  ne  procesin  e  vendimarrje.  Per  shembull  nese  a2=0,  atehere  kriteri  2  nuk  eshte  I rendesishem. Nese a7<0, atehere kriteri eshte negativ, sic eshte rasti I kostos. Nese a3>0, kriiteri eshte “I mire”, sic eshte rasti I drejtesise.

V jane vlerat e alternativave, qe shprehin (ose matin) plotesimin e secilit kriter nga alternativa. Ne menyre  qe  te  jene  te  perdorshme  ne  nje  analize  te  tipit MAK,  ato  duhet  te  kene  kuptim matematikor (numerik).

Per te sqaruar kutpimin abstakt te ekuacionit me lart, I kthehemi edhe nje here tabeles sone, tashme me kutite te plotesuara.

Tabela 2. Matrica MAK e plotesuar per problemin e mbipopullimit te burgjeve

7

Alternativat/Kriteret  Ndertimi I burgjeve te reja 

Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera 

Lirimi i parakohshem/rehabilitimi 

Kosto  $105 mln  $29 mln ne vit  $25 mln ne vit 

Drejtesi  Me e mira (3)  Me e keqja (1)  Mesatare (2) 

Krevate te liruara menjehere 

Asnje  2000  5000 

Riperseritja e shkeljeve  4%  4%  11% 

Deri  ne  kete  moment  kemi  gjetur  alternativat  e  mundshme,  kemi  renditur  kriteret  dhe  kemi  matur vleren e seciles alternative lidhur me secilen prej kritereve.

Perpara se te vazhdojme ne procesin e perzgjedhjes se politikes me te mire, na duhet te vendosim pesha per kriteret. Nje menyre eshte vendosja e peshave te njejta per cdo kriter, per shembull a = 0.25 (per cdo  kriter, me  shenje  negative  per  koston).  Nje menyre  tjeter  eshte  vendosja  e  gjithe  peshes  ne  nje kriter  te vetem (p.sh. Hapesira eshte shqetesimi  I  vetem  I politikeberesit, prandaj a=1 per hapesiren). Kush eshte menyra me e mire?

Kjo nuk eshte nje pyetje teknike por etike. Ne menyre qe vendimet e politikeberesve te konsiderohen te legjitimuara, duhet  te  vendosja e peshave per  kriteret  te  reflektoje  rendesine  relative qe  keto  kritere kane per zgjedhesit (publiku ne teresi). Kete teme do ta rimarrim me vone. Per momentin, supozojme se vendimi  juaj eshte qe pesha te ndahet ne menyre te njejte mes kater kritereve. Rezultatet  jane ato te pjeses se siperme te tabeles 3.

Nese vendosni qe kriteri i mosperseritjes se shkeljeve (dhe rikthimi ne burg) eshte me i rendesishem se tre te tjeret (a=0.4), rezultatet jane ato te pjeses se poshtme te tabeles 3.

Tabela 3. Krahasimi i vlerave te alternativave ne problemin e mbipopullimit te burgjeve

Alternativa  Vlera (me peshe te njejte te kritereve) 

Ndertimi I burgjeve te reja Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera Lirimi i parakohshem/rehabilitimi 

V=‐0.25x105+0.25x3+0.25x0‐0.25x4=‐26.5V=‐0.25x29+0.25x1+0.25x2‐0.25x4=‐7.5V=‐0.25x25+0.25x2+0.25x5‐0.25x11=‐7.25*

Alternativa  Vlera (me peshe te ndryshme te kritereve) 

Ndertimi I burgjeve te reja Marrja me qera e hapesirave nga shtet te tjera Lirimi i parakohshem/rehabilitimi 

V=‐0.20x105+0.25x3+0.25x0‐0.4x4=‐22V=‐0.20x29+0.25x1+0.25x2‐0.4x4=‐6.8*V=‐0.20x25+0.25x2+0.25x5‐0.4x11=‐8

Kur perdorem pesha  te njejta per  te gjitha kriteret, alternativa me e mire doli  te  ishte ajo e  lirimit  te parakohshem.  Pastaj  pame  qe  kjo  alternative  shkakton  probleme  te  medha  lidhur  me  perseritjen  e shkeljeve dhe rikthimin ne burg, prandaj vendosem qe ketij kriteri ti  jepnim me shume rendesi, duke I vene peshe me te madhe (a=0.4). Duke aplikuar keto pesha per kriteret  (0.2, 0.2, 0.2, 0.4) ne vend te (0.25, 0.25, 0.25, 0.25) dhe duke bere te njejtat llogaritje, doli se altrnativa me e mire eshte ajo e marrjes me qera te hapesirave. 

8

Disa perfundime lidhur me rezultatet qe perftuam ne kete faze te procesit.

• Zgjedhja e  alternatives me  te mire mund  te  influencohet nga  caktimi  i  peshave per  kriteret  e ndryshme.  Nese  kjo  eshte  e  vertete  (dhe  ne  realitetin  e  vendimarrjes  reale  eshte)  atehere analiza e politikave duke perdorur MAK eshte e dobet. Analisti duhet te argumentoje bindshem per peshat qe I ka dhene kritereve, te cilat kane cuar ne zgjedhjen e nje politike te caktuar;

• Njesite e matjes ne perdorimin e MAK jane shume te rendesishme. Ne llogaritjet qe beme me lart, pa e vene re kemi perdorur njesi matje nga me te ndryshmet: milione USD per “koston”, mije  (000)  per  “krevatet  e  liruara”,  renditje  vlerash  per  “drejtesine”,  dhe  perqindje  per “perseritjen”.  Kjo  menyre  te  vendosuri  te  njesive  te  matjes  rrit  “pasaktesine”  e  llogaritjes. Problemi I standartizimit te njesive te matjes eshte shume I veshtire sepse implikon ne vetevete vendosjen e peshave ne menyre qe kriteret te jene te krahasueshme mbi baza te njejta. 

• Perqasja  me  ane  te  MAK  eshte  shume  me  e  pershtatshme  per  te  organizuar  procesin  e vendimarrjes, dhe jo aq per te marre nje vendim specifik. Renditja e alternativave, e kritereve, vendosja  e  peshave  dhe  krahasimi  i  vlerave,  jane  te  gjithe  komponente  te  rendesishem  per marrjen e vendimit.

Si  perfundim,  vlera me e madhe e plotesimit  te matrices  qendron ne  faktin  se  analisti  kupton  sesa  e ndjeshme eshte pergjigja/rekomandimi (zgjedhja e politikes) ndaj ndryshimeve te vogla te supozimeve ose  ndaj  veshtiresive  ne matje.  Eshte  nje mjet  shume  I mire  analize  per  nga  vete  struktura  qe  I  jep vendimarrjes dhe nga disiplina qe I imponon analistit per argumentimin e supozimeve te tij. 

Veshtiresite politike dhe organizative

Ne mbarim te  fazes se  trete se procesit, analisti  zgjedh alternativen apo politiken bazuar ne hapat qe pershkruam me lart dhe vendos mbi rekomandimin perkates (tek guvernatori i shtetit). Ne kete moment fillon  faza  e  katert  e  procesit  te  analizes  se  politikave,  qe  ka  te  beje  me  mundesite  e  realizimit  te politikes, nga pikepamja e politikaneve dhe nga pikepamja organizative. Dy jane ceshtjet te cilat analisti duhet  t’i  konsideroje  me  shume  kujdes:  e  para  lidhet  me  pranimin  dhe  votimin  e  politikes  nga  te zgjedhurit e popullit; e dyta lidhet me mundesite e realizimit te politikes nga ana e aparatit administrativ (zbatimi i ligjit).

Realizueshmeria politike dhe organizative jane shume te rendesishme per suksesin e nje politike te re te propozuar nga analisti. Nese organet e zgjedhura (parlamenti apo keshilli bashkiak apo nje organ tjeter legjislativ) nuk e miratojne propozimin permes miratimit te nje ligji apo te nje akti tjeter, procesi mbaron ketu. Nga ana tjeter, edhe nese politika e re miratohet nga legjislativi, aparati administrativ‐burokratik i ngarkuar per ta zbatuar ate, mund ta shnderroje nje politike te hartuar mire ne deshtim, per mungese entuziasmi ose per qellime sabotimi (shih Brehm dhe Gates, 1997). 

Ka vetem nje menyre per te bere te mundur qe politikanet dhe burokratet te mbeshtesin (ose se paku te mos kundershtojne) nje politike qe ju keni propozuar: Perfshijini ata qe nga fillimi i procesit. Vecanerisht, dy jane fazat ne te cilat perfshirja eshte me e rendesishme: faza e skematizimit (formulimit) te problemit dhe  faza  e  zgjedhjes  se  alternatives  (politikes).  Sipas  rastit,  politikanet  dhe  burokratet  kane  fuqi  te 

9

ndryshme  vendimarrese,  prandaj  eshte  shume  e  rendesishme  te  merret  mendimi  I  tyre  mbi  cdo alternative te mundshme, perpara se te shtyheni me shume drejt zgjedhjes se alternatives. 

Per  shembull,  nese  politika  qe  ju  rekomandoni  eshte  mbyllja  e  nje  agjencie  (apo  zyre)  publike,  dhe transferimi i fondeve buxhetore drejt nje agjencie tjeter (si pjese e nje reforme ne administrate) duhet te kuptoni qe interesat ne loje jane te shumta. Perqasja e duhur do te ishte ne kete rast pergatitja me kujdes dhe ofrimi i nje plani per kompensimin e duhur te personave te prekur nga kjo politike (qe nga te punesuarit, drejtuesit e agjencise, politikanet qe mbeshtesin keta te fundit). 

Nga ana tjeter, edhe nese ia dilni mbane ne kete faze, edhe pasi keni marre miratimin dhe mbeshtetjen e te gjitheve dhe politika juaj miratohet, perseri do te perballeni me veshtiresi ne zbatim. Strukturat dhe hijerarkite  e  komplikuara  shpesh  here  e  copetojne  propozimin  dhe  ndryshojne  pjese  te  tij,  gjate zbatimit, duke ia ndryshuar natyren dhe qellimet.      

Nje  shembull  i  mire  per  te  pasqyruar  kete  aspekt  eshte  ai  i  reformes  ne  shendetesi  ne  kohen  e presidences  Clinton.  Ne  zgjedhjet  presidenciale  te  vitit  1992  kujdesi  shendetesor  dhe  ekonomia  ishin tema  qendrore.  Pas  fitores,  administrata  Clinton  filloi  nje  seri  takimesh  per  te marre  propozime  per reformen  ne  shendetesi.  Qellimet  e  reformes  ishin  te  shumta,  reforma  ishte  shume  komplekse  dhe informacioni  per  te  vleresuar  cdo  alternative  te  propozuar  ishte  I  paket.  Hillary  Clinton  u  caktua  te kryesonte task force‐n per reformen ne shendetesi, nje grup I madh I perbere nga analiste, pjesetare te administrates, perfaqesues  te agjencive  federale qe prekeshin nga  reforma. Nje  figure kyce e procesit ishte dhe nje analist politikash, Magaziner. 

Strategjia e ketij te fundit per hartimin e reformes bazohej ne dy lloj konsultimesh: nje seri takimesh me grupin  e  punes;  dhe  nje  seri  takimesh  “sekrete”  me  presidentin  dhe  zonjen  e  pare.  Edhe  pse  I paralajmeruar per efektet shkaterruese nese merrej vesh per takimet sekrete, Magaziner vazhdoi me te njejten praktike, deri ne propozimin e reformes ne Kongres. Kongresi i hodhi poshte te gjitha propozimet e reformes ne shendetesi, pa asnje kompromis, pa asnje rruge te mesme. Gati dy vjet e gjysem pune te shkuara dem ne vorbullen legjislative. 

Ne hartimin e planit  te  reformes ne shendetesi, konsulenti  i Clinton gaboi, duke menduar se procesi  i analizes  se  politikave  merrte  fund  me  fazen  e  trete,  qe  eshte  propozimi  I  rekomandimit.  Duke  lene jashte  procesit  te  zgjedhjes  se  alternatives  aktoret  e  interesuar  dhe  grupet  e  interesit,  ai  e kompromentoi te gjithe procesin. Nga ana tjeter, Clintonet, duke ia lene gjithcka ne dore “ekspertit” ne procesin  e  propozimit  te  reformes,  harruan  qe  te  gjitha  politikat  ne  fund  te  fundit  duhet  te  kenaqin ligjvenesit qe i votojne ato dhe burokratet qe i zbatojne. Celesi I suksesit (dhe askush nuk thote qe eshte e lehte) eshte marrja e sa me shume informacioni lidhur me realizueshmerine politike dhe organizative te nje propozimi, si pjese e vete procesit te formulimit te propozimit.

Zbatimi dhe vleresimi i politikes

Pasi  politika  (propozimi)  kalon  ne  legjislativ  dhe  zbatohet  nga  administrata,  ai  mund  te  vleresohet. MacRae  dhe  Wilde  (1985,  faqe  266‐268)  theksojne  se  ka  tre  lloj  procesesh  vleresimi  ne  proceset shoqerore:

10

1. Vleresimi  i  tregut. Konsumatoret  jane ata qe vendosin nese pelqejne mallrat dhe  sherbimet e ofruara nga kompanite ne  treg. Kompanite qe nuk e kalojne dot  testin e  tregut  (per shembull duke  ofruar mallra me  cilesi  te  dobet,  ose  duke  aplikuar  cmime  te  pa  arsyeshme)  nuk  do  te mund te mbijetojne.  Mallrat e keqija falimentojne, mallrat e mira prodhojne fitime. Vleresimi I tregut ka brenda elemente subjketive, sepse varet nga bashkimi I shijeve te konsumatoreve qe zgjedhin produktet.

2. Vleresimi i politikes. Qytetaret vendosin nese jane dakort apo jo me nje politike te caktuar. Nese nuk jane dakort, ata e kundershtojne politiken, me menyra direkte (per shembull referendumi) apo me menyra indirekte (permes zgjedhjeve te perfaqesuesve te tyre ne parlament). Nese nje numer i caktuar qytetaresh (mjaftueshem) shprehen kunder nje politike, heret a vone ajo do te ndryshoje. Edhe kjo menyre vleresimi eshte subjektive, sepse votuesit vendosin nese e pelqejne apo nje politike te caktuar. Kjo do te thote se nuk ka rendesi arsyeja pse qytetari voton kunder: nese  nje  numer  I  mjaftueshem  njerezish  dalin  kunder  nje  politike,  ajo  politike  e  ka  jeten  e shkurter.

3. Analiza e ekspertit. Per te vleresuar nese nje politike apo aktivitet eshte I sukseshem, ekspertet perdorin kritere (zakonisht) objektive dhe te provuara shkencerisht. Disa nga keto elemente jane per  shembull  analiza  kosto‐perfitim,  vleresimet  indirekte,  etj.  Ne  ndryshim  nga  dy metodat  e vleresimit me  lart,  vleresimi nga ekspertet pritet  te  jete objektiv. Procesi  I  vleresimit mund  te jete  I  centralizuar  (psh  nje  komision  shteteror)  ose  I  decentralizuar  (atehere  kur  ekspertet debatojne gjetjet e tyre ne revista te specializuara, ne konferenca, etj.).

Ne zhvillimin e kesaj lende, ne do ta perdorim termin “vleresim” ne kuptimin me te ngushte te vleresimit nga ekspertet, pasi ky eshte perdorimi me I zakonshem ne literaturen e analizes se politikave.  

Ne  kete  faze,  vleresimi  eshte  nje  proces  shume  I  ndryshem  nga  analiza  qe  zhvillohet  ne  fazat  e formulimit te problemit, perzgjedhjes se kritereve dhe krahasimin e alternativave. Vleresimi presupozon nje analize lidhur me permbushjen e objektivave nga ana e programit apo te politikes. 

Ne literaturen e analizes se politikave publike ka patur shume pershkrime te “llojeve” te vleresimit. Ne ketu po paraqesim ate te perpunuar nga Trisco dhe League (1978). Sipas tyre, ka disa nivele vleresimi te nje politike apo aktiviteti, ne varesi te objektivave qe merren ne shqyrtim:

• Vleresim  formal:  monitorimi  i  detyrave  te  perditshme.  A  respektohen  kontratat?  A  jane  te balancuara buxhetet? A ndiqen procedurat? Nese pergjigja per keto pyetje eshte “po”, kjo nuk do te thote qe kemi te bejme patjeter me nje program te mire, por nese eshte “jo” atehere ka dicka qe nuk shkon me programin;

• Vleresim lidhur me shkallen e kenaqesise se klientit: si shkon programi ne lidhje me funksionet kryesore. A jane klientet (ose perfituesit) e ketij programi te sherbyer mire? A jane te kenaqur? Perseri,  vleresimi  pozitiv  I  kesaj  faze  nuk  do  te  thote    me  cdo  kusht  qe  programi  eshte  I sukseshem, por vleresimi negativ eshte shenje e keqe;

• Lista e produkteve: plotesimi  i objektivave te deshirueshem nga programi. Sa nga objektivat e programit jane realizuar? 

11

• Shpenzimet  dhe  efektiviteti:  analiza  kosto‐perfitim:  matja  e  kostove  dhe  e  perfitimeve  nga programi.  A  ka  qene  programi  efektiv  persa  i  perket  kostos?  Cfare  do  I  kishte  ndodhur perfituesve ne mungese te programit? Do te kishin qene me mire, me keq apo njesoj?

• Pasojat e programit ne periudhen afatgjate: impakti mbi rrenjet e problemit. A ia ka dale mbane programi  te “sheroje” problemet sociale qe kishte per qellim? Nese “kura” nuk ka patur efekt deri tani, a ia vlen te vazhdoje programi? 

Te  gjitha  llojet  e  vleresimit  qe  renditem  jane  te  rendesishme.  Megjithate  tre  te  parat  jane  me  te kuptueshme  dhe  me  te  thjeshta  per  t’u  verifikuar  dhe  realizuar,  permes  intervistave,  anketave, mbledhjes se informacionit, studimit te hollesishem te kuadrit procedurial te programit, etj. Tipi i katert dhe i peste jane me te veshtiret dhe me to do te merremi ne vazhdim. Ketu kemi te bejme me vleresime qe kerkojne analiza te hollesishme teorike dhe statistikore.     

Rishikimi I procesit te analizes

Ne fillim te ketij seksioni thame qe procesi I analizes se politikave mund te ndahet ne pese faza:

1. Formulimi I problemit;

2. Perzgjedhja e kritereve;

3. Krahasimi I alternativave dhe zgedhja e njeres prej tyre (zgjedhja e politikes);

4. Analizimi I rrethanave politike dhe organizative (realizueshmeria);

5. Zbatimi dhe vleresimi I programit (politikes).

Per te ilustruar tre fazat e para morem shembullin e problemit te mbipopullimit te burgjeve, per te cilin duhet  t’I  rekomandonit  guvernatorit  nje  zgjidhje.  Realizueshmeria  politike  dhe  organizative  mund  te permbysin cdo lloj alternative qe mund te keni zgjedhur. Per shembull, nese vendim I gjykates se larte thote se burgjet duhet te jene me pak te populluar qe nga neser, atehere e vetmja zgjidhje qe keni eshte lirimi I parakohshem. Ne kete rast, ajo qe nevojitet eshte te mendoni dhe te perpiloni nje liste me kritere per llojet e krimineleve ose te krimeve, lirimi I te cileve do I sillte me pak dem shoqerise. Lidhur me fazen e peste, ne menyre qe ajo te realizohet, nje kohe e caktuar duhet te kaloje qe nga momenti i fillimit te programit.

Ne  vazhdim  do  te  merremi  pikerisht  me  zhvillimin  e  pjeseve  te  vecanta  te  ketij  procesi  analize  dhe vleresimi. 

ANALIZA E POLITIKAVE SI PJESE E NJE PROFESIONI ME TE GJERE SI KESHILLUES POLITIKASH

Politikat mund te analizohen ne menyra te ndryshme, nga shume kendveshtrime etike dhe teorike. Per ne  eshte  e  dobishme  ta  konsiderojme  analizen  e  politikave  per  nga  rezultatet  qe  ajo  synon  te  jape: 

12

keshillimin per politike‐beresit. Ne disa raste analistet mund te jene vete edhe vendimmarres, por keto dy funksione mund te ndahen nga ana analitike.

Ekspertet  qe  keshillojne  politike‐beresit  jane  pjese  e  nje  komuniteti  me  te  gjere.  Ky  aspekt  perfshin punen kerkimore per gjetjen dhe hartimin e alternativave te ndryshme dhe vendimin per te zgjedhur nje nga  alternativat.  Ne  kuptimin  me  te  gjere,  “keshillimi”  perfshin  si  punen  kerkimore  per  zgjedhjen  e politikes (mbledhja e te dhenave, gjetja e teorive, kerkime empirike, plotesimi i kutive te matrices MAK, etj) ashtu dhe punen kerkimore per te permiresuar menyren e hartimit dhe perzgjedhjes se politikave. Permiresimet  lidhur  me  hartimin  e  politikave  bazohen  ne  aspekte  etike  dhe  proceduriale,  apo  ne rregulla  specifike  institucionale,  si psh votimi. Ne aspektin me  te gjere qe  sapo  thame, eksperti  eshte dikush puna e te cilit permireson rezultatet e nje politike, nga kendveshtrimi I shoqerise.   

Ne aspektin me te ngushte te analizes se politikave, qe do studiojme ne kete kurs, procesi i analizes ka te beje me mbledhjen e te dhenave dhe matjen e vlerave te alternativave te zgjedhura per krahasim. Ne teori,  analiza  e  politikes  duhet  te  nise  sapo  problemi  te  shfaqet,  por  ne  realitet  ajo  fillon  vetem  kur problemi behet akut.  

PERMBLEDHJE E KONCEPTEVE KYC

PROCESI I ANALIZES SE POLITIKAVE 

1. Formulimi  i  problemit  eshte  ripercaktimi  apo  ri‐perkufizimi  i  problemit  fillestar.  Procesi  I formulimit te problemit shpesh implikon nje teori shkak‐efekt.

2. Kriteret sherbejne si baze per analizen, dhe si rrjedhim perdoren per te krahasuar alternativat e ndryshme mes tyre. Zgjedhja e kritereve ka dy faza: e para lidhet me renditjen e kritereve qe do te perdoren; e dyta lidhet me percaktimin e peshes (ose te rendesise relative) per secilen nga to;

3. Pas  formulimit  te  problemit  dhe  caktimit  te  kritereve,  analisti  duhet  te  beje krahasimin midis alternativave  te  ndryshme.  Alternativat  vleresohen  duke  perdorur  kriteret  e  zgjedhura  dhe peshen relative te tyre. Zgjedhja e politikes behet pas krahasimit midis alternativave.

4. Analisti i politikave duhet te marre ne konsiderate realizueshmerine politike dhe organizative te politikes  qe  ka  zgjedhur,  per  te  ditur  nese  ajo  do  te  pranohet:  dmth  nese  do  te  votohet  nga politikanet dhe nese do te zbatohet nga burokratet.

5. Zbatimi  dhe  vleresimi  jane  fazat  e  fundit  te  procesit  te  analizes  se  politikave.  Ne  kete  faze vleresohet nese politika e propozuar dhe e zbatuar ka arritur objektivat qe ishin vendosur. Ka tre menyra vleresimi qe zhvillohen ne proceset shoqerore 

6. Vleresimi nga tregu eshte procesi permes se cilit qytetaret nese do blejne apo jo nje produkt te caktuar ne treg dhe ne kete menyre vleresojne kompanine qe e ka hedhur ne treg 

7. Vleresimi politik eshte procesi permes  se  cilit  qytetaret  shprehin pelqimin apo mospelqimin e tyre  lidhur me nje politike apo veprimtari te caktuar, duke perdorur fuqine e tyre politike, psh permes votes

8. Vleresimi  permes  analizes  nga  ekspertet  eshte  procesi  I  vleresimit  te  nje  politike  bazuar  ne kritere shkencore. Vleresimi I eksperteve cilesohet si me objektivi.

13

9. Matrica alternativa‐kritere eshte nje metode praktike per te krahasuar alternativat apo politikat mes tyre.

10. Rreshtat e matrices jane kriteret, kolonat e matrices jane alternativat.

NIVELET E MATJES

11. Matjet  me  kategori  perdorin  numra  per  te  klasifikuar  lloje  te  ndryshme  objektesh.  Vlera numerike qe i caktohet cdo objekti ne kete rast nuk ka asnje kuptim aritmetikor.

12. Matjet rendore perdorin vlera per te renditur objektet. Keto matje mund te tregojne nese nje objekt eshte me I mire se nje tjeter, por ato nuk tregojne se sa me I mire.

13. Matjet  me  intervale  ose  me  raporte  perdorin  vlera  numerike  per  te  renditur  objekte  dhe tregojne se sa I mire apo me I keq eshte nje objekt krahasuar me nje tjeter. 

LLOJET E VLERESIMEVE

14. Nje  vleresim  formal  I  nje  programi  nenkupton  monitorimin  e  perditshem  te  detyrave  dhe funksioneve 

15. Nje vleresim mbi shkallen e kenaqjes se klientit nenkupton vleresim nese perfituesit e programit jane te identifikuar qarte dhe sherbimi qe ata marrin eshte ne nivelin e duhur 

16. Vleresimi  i  listes  se  produkteve,  eshte  nje  renditje  e  objektivave  te  deshirueshem  dhe  te matshem, qe duhet te realizohen nga programi 

17. Vleresimi sipas shpenzimeve dhe efektivitetit vlereson perfitimet nga programi, duke perdorur analizen kosto‐perfitim. Ky proces nenkupton vleresimin e mireqenies se perfituesve me dhe pa programin 

18. Vleresimi  i  efekteve  afatgjata  te  programit  nenkupton  nje  analize  te  efekteve  qe  ka  patur programi mbi elementet shkaktare te problemeve. 

19. Ekspert quhet ai qe rrit mireqenien e shoqerise, permes dhenies se keshillave mbi zgjedhjen e politikave per t’u zbatuar.

20. Analiza  e  politikave  nga  ekspertet  ne  shumicen  e  rasteve  kerkohet  atehere  kur  problemi  ka lindur dhe do zgjidhje, por ajo mund te sherbeje edhe per parandalimin e problemeve para se ato te zhvillohen.

PYETJE DHE PROBLEME

1. Zgjidhni  nje  problem  qe  shqeteson  politike‐beresit  ne  ditet  tona.  Perkufizoni  me  nje  fjali  te vetme  situaten  problematike.  Pastaj  jepni  te  pakten  tre  formulime  te  problemit.  Vini  re  se perkufizimi  I  situates  tregon vetem problemin,  ashtu  sic mund  ta degjojme ne debate apo ne media. Ndersa formulimi I problemit permban ne vetvete shkakun. Si do ta percaktonit nese nje formulim eshte me I mire se nje tjeter?

14

2. Shikoni me kujdes matricen MAK me poshte, qe lidhet me zgjedhjen qe duhet te beje nje individ qe ka filluar nje pune te re, lidhur me skemen e sigurimit shendetesor. Alternativat jane: skema 1,  skema  2,  dhe  mos‐sigurimi  (pagesa  private  e  sherbimeve  shendetore).  Supozoni  qe pritshmeria  juaj  per  t’u  semurur  eshte  dy/tre  here  ne  vit  dhe  qe  asnjehere  nuk  do  duhet  te shtroheni  ne  spital.  Cfare  informacionesh  te  tjera  do  ju  duheshin  per  te  zgjedhur  skemen  e sigurimit qe ju shkon me shume per shtat? Cfare peshash do i caktonit kritereve te ndryshme qe jane ne matrice? Provoni  te caktoni peshat, ne menyre  te  tille qe nje here  te dali e preferuar skema 1 dhe nje here te dali e preferuar alternativa e mos‐sigurimit. Cilat pesha ju duken me te drejta? Pse?

Kritere/Alternativa  Skema 1  Skema 2  Mos sigurimi (sherbim kundrejt pageses 

Kosto  $55 ne muaj (asnje pagese per shtrimin ne spital) 

$16 dollare ne muaj, $1000 per cdo shtrim 

Nuk ka pagese fikse; 

Cilesi  E mire (3) Mesatare (2) E mire (3)

Periudha e pritjes per nje vizite 

1 jave  6 jave  Asnje dite 

ZGJIDHJE

1. Kritere me pesha te njejta (1/3=0.33) 0.33 secila

Llogaritja e vleres se alternativave sipas peshave te njejta per secilin kriter.

a. Percaktojme njesite e matjes se kritereve

Koston do ta shprehim ne terma vjetore

Skema 1: $55*12=$660

Skema 2: $16*12=$192

Mos‐sigurimi: per te ditur sa eshte kosto qe perballohet cdo vit ne rast semundje, na duhen info shtese lidhur me shpenzimet mesatare vjetore te nje individi (qe nuk ka patologji specifike). Ne mungese te ketij informacioni, matrica behet akoma me e pasakte si menyre vendimarrje. Supozojme se kostoja mesatare e shpenzimeve shendetesore per nje individ “normal” ne vit eshte $500 (pra asnje shtrim ne spital gjate vitit, sic thuhet ne pershkrimin e problemit). Koston e fusim ne llogaritje me shenjen minus (sa me e larte kostoja aq me keq) 

Kriterin e “cilesise” e matim me vlera: mesatare (2) dhe e mire (3)

15

Kohezgjatjen e pritjes e llogarisim me dite (7 dite, 42 dite dhe 0) dhe e fusim ne llogaritje me shenjen minus (sa me shume te presim per te marre sherbimin aq me keq eshte)

Tani llogarisim vleren e seciles alternative (skemat) sipas kritereve te ndryshme

Alternativa e pare: skema 1 e sigurimit

‐(0.33*660)+(0.33*3)‐(0.33*7)=‐217.8+0.99‐2.31=‐219.1

Alternativa e dyte: skema 2 e sigurimit

‐(0.33*192)+(0.33*2)‐(0.33*42)=‐63.36+0.66‐13.86=‐76.56

Alternativa e trete: mos sigurimi

‐(0.33*500)+(0.33*3)‐(0.33*0)=‐165+0.99=‐164.01

Sipas llogaritjeve me lart rezulton qe alternativa me e mire, sipas ketyre kritereve (me pesha te njejta) te jete sigurimi ne skemen e dyte, pasi doli me vlere me te larte se dy te tjerat.

Tani provoni te ndani peshat midis kritereve ndryshe, duke i dhene me shume rendesi nje kriteri kundrejt dy te tjereve dhe beni llogaritjet si me lart.

Shembull 1: kosto (0.5); cilesia (0.3); koha e pritjes (0.2)

Shembull 2: kosto (0.3); cilesia (0.5); koha e pritjes (0.2)