Les Communaut©s d’agglom©ration : dynamiques  ...

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  • Enqute Mai 2003

    Les Communauts dagglomration :Les Communauts dagglomration :

    dynamiques luvredynamiques luvre

    etet constitution des quipes constitution des quipes

    Couv 19/11/03 10:07 Page 2

  • Enqute Mai 2003

    Les Communauts dagglomration :Les Communauts dagglomration :

    dynamiques luvredynamiques luvre

    etet constitution des quipes constitution des quipes

    Direction du dveloppement des comptences territoriales

    Direction de l'emploi et des carrires territoriales

    Services de la prospective et observatoire de l'emploi territorial

    Rapport 19/11/03 10:04 Page 1

  • Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

    1/Les dynamiques l'oeuvre dans la constitution des quipes communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

    1. L' histoire, les territoires et les champs de comptences . . . . 7

    Approche institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

    Les primtres couverts par les agglomrations . . . . . . . . . . . . . . . 8

    Les champs de comptences communautaires . . . . . . . . . . . . . . . 9

    Les modes de gestion des comptences communautaires . . . . . . 11

    2. Les projets dagglomration, lintrt communautaire et les relations des communauts avec les communes . . . . 13

    Les projets dagglomration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

    La dfinition de lintrt communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

    Les relations entre la communaut et les communes . . . . . . . . . 14

    Vers la mutualisation de certains services . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

    2/L'emploi territorial et les principales volutions . . . . 161. La gestion des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

    Lorganisation des services oprationnels et fonctionnels . . . . . . . 16

    Les transferts de personnel et les difficults rencontres . . . . . . . 18

    2. Les volutions constates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

    Lvolution des effectifs et les recrutements prvisibles . . . . . . . . 21

    Lvolution de lexercice des mtiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

    Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Caractristiques de l'chantillon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

    Liste des sites visits et des personnes rencontres . . . . . . . . . 31

    Sommaire

    Rapport 19/11/03 10:04 Page 3

  • 5

    Introduction

    1 Objectifs de lenqute

    Cette enqute qualitative par entretiens a t mene entre octobre 2002et janvier 2003. Sur la base d'un chantillonnage de 30 communautsd'agglomration, les entretiens, ciblant exclusivement des professionnels,ont t raliss auprs : des directrices et directeurs gnraux des services, des directrices et directeurs gnraux adjoints, des directrices et directeurs des ressources humaines.

    Les objectifs de cette enqute taient de dresser un tat des lieux : des processus de structuration et d'organisation des communauts, des champs de comptences pris en charge par les EPCI*, des principales problmatiques de gestion des personnels auxquelles ces

    structures sont confrontes.

    2 Constitution de l'chantillon

    A partir du fichier des 120 communauts d'agglomration constitues aumilieu de l'anne 2002, quatre critres ont t retenus afin dlaborerl'chantillon : la taille de l'agglomration : importance dmographique et nombre de

    communes impliques dans l'EPCI, la date de cration de la communaut, le mode de cration de la communaut et l'histoire de l'intercommuna-

    lit : transformation d'une communaut de communes, d'un district,cration ex-nihilo...,

    la situation gographique sur le territoire mtropolitain.

    La slection des EPCI a t effectue de faon alatoire (la liste des commu-nauts est prsente en annexe n2) par combinaison de ces quatre critres.

    * tablisement public de coopration intercommunale

    Rapport 19/11/03 10:04 Page 5

  • On observe d'emble l'importance (logique) du facteur temps, c'est--direune corrlation forte entre la date de cration de l'EPCI et le niveau del'organisation : les champs de comptences couverts, la structuration desservices, les effectifs concerns.

    Le phnomne majeur observ rside dans le processus de structurationd'une nouvelle administration territoriale en charge de la gestion des ter-ritoires urbains. Les faits observs se rapportent donc la trentaine detmoignages recueillis dans leur globalit, certains tant plus significatifsque d'autres selon les situations dcrites ou les stades d'volution reprs.

    Ce rapport tentera de : dcrire les dynamiques l'oeuvre dans la constitution des quipes com-

    munautaires, caractriser les principales volutions pour l'emploi territorial.

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    Rapport 19/11/03 10:04 Page 6

  • 1 L'histoire, les territoires et les champs decomptences

    Approche institutionnelle

    Sur les 30 tablissements publics de coopration intercommunale rencon-tres, 22 correspondent des transformations de structures intercommu-nales prexistantes (communauts de communes ou de villes, districts etsyndicats) et huit des crations ex-nihilo (cf. annexe n1 tableau 1.1).

    Tous nos interlocuteurs inscrivent la cration de l'agglomration dans unedimension temporelle. Cet ancrage plus ou moins fort dans une traditionde coopration intercommunale, entre toutes ou seulement une partiedes communes membres, constitue un phnomne majeur. Mme dansles cas de cration ex-nihilo, il existe frquemment une adhsion go-mtrie variable dautres formes de coopration intercommunale.

    Dans la trs grande majorit des cas la constitution d'une communautd'agglomration prend appui sur des institutions intercommunales pr-existantes, parfois de longue date.

    Deux processus semblent tre l'uvre sur le territoire. Le premier, seraitune transformation successive de diverses modalits de coopration, lacommunaut d'agglomration correspondant la dernire transforma-tion. Par exemple :- une association cre en 1989 et transforme en un syndicat intercom-

    munal en 1992, lui-mme transform en une communaut de com-munes en 1995 puis en communaut dagglomration en 2001 ;

    - un SIVOM constitu en 1964 transform, avec extension de comp-tences, en communaut de communes en 1999 puis en communautdagglomration en 2001.

    7

    Les dynamiques l'uvre dans la constitution des quipes communautaires

    Rapport 19/11/03 10:04 Page 7

  • Le second processus consisterait oprer une fusion, dans le cadre nou-veau de la communaut d'agglomration, de plusieurs modalits decoopration qui coexistaient pralablement. Par exemple :

    - une communaut d'agglomration cre en 2001 par la transforma-tion d'une communaut de communes cre en 1995 et la dissolutionde 4 syndicats intercommunaux en charge des transports, des inter-ventions conomiques et des ordures mnagres ;

    - la cration ex-nihilo dune communaut en 2001 par l'absorption dunSIVOM en charge des transports et, terme (fin 2003), la dissolutionde deux autres syndicats chargs de l'amnagement de l'espace, del'hygine et de la sant publique.

    Paralllement ces processus on assiste une monte en charge pro-gressive des champs d'intervention des intercommunalits.

    Les primtres couverts par les agglomrations

    Sur la trentaine d'agglomrations tudies, les crations des communau-ts d'agglomration se sont ralises, soit primtre constant (8 cas),soit dans le cadre d'un largissement de la coopration intercommunale des communes qui n'y adhraient pas prcdemment (7 cas).

    Dans deux cas seulement, la cration de l'EPCI s'est accompagne d'unerduction du nombre de communes engages dans des cooprationsintercommunales : 5 communes adhrentes de moins entre le syndicat intercommunal (20

    avant) et la communaut d'agglomration (15 aprs), dsengagement de 2 communes lors de la transformation d'une com-

    munaut de communes (de 7 communes) en une communaut d'ag-glomration (de 5 communes).

    Le nombre et le rythme d'adhsions nouvelles sont trs variables. Il peuts'agir d'un accroissement : d'une ou deux communes seulement ou bien d'une dizaine de com-

    munes, dans certains cas, au moment de la cration de la communaut ou au cours des annes

    qui suivent la cration.

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    Rapport 19/11/03 10:04 Page 8

  • Pour deux agglomrations une vraie dynamique de coopration a tenclenche puisque le nombre de communes adhrentes est pass : de 20, avant la cration de l'EPCI, 39 en 2003, de 20 43, dans l'autre cas.

    Remarques :a) A la description historique et quantitative, l'un de nos interlocuteursajoute une dimension territoriale :

    On est pass de 12 communes 18, puis 20 et maintenant 22. Dansla structuration de l'agglomration, on remarque un phnomne concen-trique : d'abord la commune centre, puis un premier cercle de communesmoyennes de banlieue, et enfin, maintenant, les communes extrieuresqui sont plus petites et rurales.

    Cette description correspond-elle une ralit marginale ou exception-nelle ? Ou, au contraire, rend-elle compte d'une dynamique partage parde nombreuses agglomrations ?

    Une approche gographique complmentaire permettrait vraisemblable-ment de mieux apprhender et qualifier les processus en cours.

    b) Lors des rencontres de terrain, ont galement t signals, outre lesadhsions venir de communes, des projets de rapprochement des com-munauts d'agglomration avec d'autres communauts.Cette perspective concerne notamment des territoires o le tissu urbainest dense, dans le Nord ou en rgion Provence-Alpes-Cte d'Azur.

    Ainsi on assisterait, terme, un certain nombre de fusions d'EPCIexistants afin de constituer des primtres de gestion et de projets pluspertinents.