Legislação Anti-Corrupção em Moçambique - Relatório do CIP

CENTRO DE INTEGRIDADE PBLICA / CENTER FOR PUBLIC INTEGRITY

Boa Governao-Transparncia-Integridade / Good Governance-Transparency-Integrity

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Contributos para uma melhoria

do quadro legal anti-corrupo em Moambique

LEGISLAO ANTI-CORRUPO

EM MOAMBIQUE

ii

Agradecimentos

A realizao deste relatrio sobre a legislao anti-corrupo em Moambique

s foi possvel graas disponibilidade de vrios informantes que partilharam

connosco as suas opinies e inquietaes relativamente a matria.

O Centro de Integridade Pblica agradece, pois, s pessoas singulares e colectivas

que ajudaram directa ou indirectamente para que este relatrio ganhasse

forma, comentando os rascunhos e fornecendo informao relevante para a sua

concretizao. Agradecimentos especiais vo para a Dra. Lucinda Cruz, cujas

ideias foram fundamentais na orientao desde trabalho..

Gostaramos igualmente de agradecer as entidades governamentais que tm sido

abertas ao debate destas e de outras matrias conexas.

Os nossos parceiros de apoio, nomeadamente o DFID, as Embaixadas da

Dinamarca, Holanda e Sucia e a Cooperao Sua, merecem os nossos sinceros

agradecimentos pela forma como tm, pacientemente, encorajado o trabalho que

temos vindo a desenvolver.

As matrias constantes neste documento podem ser livremente reproduzidas, mas

obrigatria a referncia ao Centro de Integridade Pblica como seu editor.

Ficha Tcnica:

Ttulo: Legislao Anti-Corrupo em Moambique.

Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique.

Contribuintes: Baltazar Fael, Jos Munguambe, Lucinda Cruz e Marcelo Mosse

Propriedade e Edio: Centro de Integridade Pblica

Editor: Marcelo Mosse

Design e Layout: -design

Tiragem: 500 exemplares

Maputo, Julho de 2008

iii

ndice

Abreviaturas e Siglas iv

Sumrio v

1. Introduo 1

2. A Definio Legal de Corrupo em Moambique 3

3. A Componente Preventiva 5

3.1 Sobre a Declarao de Bens 5

3.1.1 rgos abrangidos pelas declaraes 6

3.1.2 Extenso da declarao a outras pessoas 7

3.1.3 Local de depsito das declaraes e sua fiscalizao 8

3.1.4 Confidencialidade e acesso s declaraes 10

3. 2 Sobre conflito de interesses 12

3.2.1 Regulao de conflito de interesses para membros do executivo 13

3.3 Sobre os cdigos de conduta e gesto de tica pblica 17

3. 4 Publicidade dos actos de Governo 19

3.5 Sobre proteco de testemunhas e denunciantes 21

3.5.1 A Proteco de Testemunhas e Denunciantes Luz das Convenes Internacionais 23

3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana 23

4. Oportunidades de Corrupo em Alguns Diplomas Legais 26

5. Algumas Limitaes do Quadro Penal da Corrupo em Moambique 29

5.1 O crime de desvio de fundos 29

5.2 O crime de trfico de influncias ou explorao de prestgio 32

5.3 O crime de enriquecimento ilcito 32

5.4 Sobre a corrupo no sector privado 33

6. Concluses 34

7. Recomendaes 36

8. BIBLIOGRAFIA 38

iv

Abreviaturas e Siglas

AR Assembleia da Repblica

CRM Constituio da Repblica de Moambique

CC Conselho Constitucional

CIP Centro de Integridade Pblica

CP Cdigo Penal

CPP Cdigo de Processo Penal

GCCC Gabinete Central de Combate Corrupo

ONU Organizao das Naes Unidas

PGR Procuradoria Geral da Repblica

SADC Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral

TA Tribunal Administrativo

UA Unio Africana

UTRESP Unidade Tcnica da Reforma do Sector Pblico

vSumrio

O presente relatrio uma anlise em torno da legislao anti-corrupo em

Moambique, abordando os seus aspectos preventivos, a identificao das oportunidades para prtica de actos de corrupo criadas por alguns diplomas

legais e as limitaes da componente penal. No relatrio tambm feita uma

comparao entre a legislao nacional e os instrumentos jurdicos internacionais

sobre corrupo ratificados por Moambique.

Na componente preventiva analisada a problemtica do conflito de interesses, rea cuja regulamentao ainda pobre, o que constitue uma janela aberta para

a prtica de actos de corrupo e abuso de funes pblicas. Por exemplo, no

existem na legislao moambicana impedimentos para que um ex-governante

exera actividades conexas sua antiga funo durante certo lapso de tempo

aps a cessao da mesma, nem nada que impea um ex-governante de assumir

cargo de direco numa instituio que realize actividades relacionadas com o seu

antigo posto e que, especificamente, tenha beneficiado de incentivos pblicos (ex. incentivos fiscais, crditos do tesouro, etc).

Em relao declarao de bens, o sistema de fiscalizao meramente formal, no havendo possibilidades para uma fiscalizao incisiva sobre as mesmas, dadas as competncias limitadas do Conselho Constitucional, as quais no permitem que

este rgo faa uma fiscalizao concreta das declaraes.

Por outro lado, o acesso s declaraes patrimoniais restrito a meia duzia de

governantes, no havendo publicidade das mesmas. No existem Cdigos de

Conduta na funo pblica, nem sistemas institucionalizados para se fazer a gesto

de tica na funo pblica.

Em Moambique no existem mecanismos concretos para a proteco de

denunciantes e testemunhas, assim como no h legislao que garanta o acesso

informao na posse do Estado. Quanto componente penal, a legislao no

criminaliza prticas como o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito ou a corrupo no sector privado.

Depois de uma breve introduo explicativa dos objectivos do Centro de Integridade

Pblica com este relatrio, estruturmo-lo em tornos das seguintes linhas:

apresentao da noo legal de corrupo; discusso sobre as fragilidades da

legislao em torno da componente preventiva; identificao das oportunidades para prtica de actos de corrupo criadas por alguns diplomas legais; e discusso

das limitaes do enquadramento penal da legislao.

Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 2008 1

1. Introduo

O controlo da corrupo atravs da reaco penal em Moambique um aspecto

central da governao que ganhou maior relevncia a partir da primeira metade

dos anos 2000, altura em que o volume de apelos para que o Governo pusesse

em prtica polticas e aces tendentes a aumentar a transparncia na gesto do

bem pblico e reduzir os nveis de corrupo subiu de tom. Isto verificou-se na sequncia dos assassinatos do jornalista Carlos Cardoso em 2000 e do economista

Siba Siba Macuacua em 2001, os quais aconteceram sob um pano de fundo de

corrupo, trfico de influncias e fraudes bancrias.

O controlo da corrupo pressupe a existncia de leis e regulamentos

que permitam uma actuao efectiva das autoridades judiciais. Contudo, o

estabelecimento de um quadro legal abrangente que viabilizasse uma reaco

penal efectiva contra a prtica de actos de corrupo nunca foi abordado de forma

integrada e criteriosa, de modo a que as instituies da Justia ficassem dotadas dos instrumentos necessrios para agirem.

Diferentemente de Moambique, no contexto global, os Estados, seja a ttulo

individual como colectivo (atravs de entidades multilaterais como as Naes

Unidas ou a Unio Africana), tm vindo a munir-se de instrumentos legais cujo

objectivo a preveno e a punio de delitos de corrupo e outros crimes a estes

conexos. Mas em Moambique, a engenharia legal anti-corrupo ainda fraca.

Na viragem para a democracia nos meados dos anos 90, ensaios foram feitos

para viabilizarem a mudana na forma de organizao do Estado e no carcter da

governao, estabelecendo-se algumas leis que visavam promover a transparncia

e a boa governao. Por exemplo, em 1990 foi aprovada uma lei1 que introduziu

novas Normas de Conduta, Deveres e Direitos dos Dirigentes Superiores do

Estado. E em 1998 uma outra lei2, com mesmo alcance, foi aprovada visando

atingir os titulares dos cargos governativos. Os dois dispositivos continham, entre

outras, algumas regras fundamentais para a garantia da transparncia numa

sociedade democrtica: a declarao de bens e sua actualizao anual.

Apesar destes ensaios, o quadro legal anti-corrupo foi sempre precrio at que

em 2004 o Governo aprovou uma Lei Anti-Corrupo (6/2004, de 17 de Junho), a

qual veio definir a corrupo em dois sentidos: a corrupo passiva como sendo a solicitao de vantagem patrimonial ou no patrimonial por parte de funcionrio

ou agente do Estado para realizar ou omitir acto contrrio ou no contrrio ao

dever do seu cargo; e a corrupo activa como sendo o oferecimento de vantagem

patrimonial ou no patrimonial a funcionrio ou agente do Estado para realizar um

acto contrrio aos deveres do seu cargo.

No que respeita s formas de corrupo patentes nesta definio ressaltam a solicitao e o oferecimento de suborno. Como podemos constatar, nesta definio

Lei4/90,de26deSetembroeoseurespectivoregulamento,oDecreton55/2000,de27deDezembro.Istoquerdizerqueumaleiaprovadaem990scomeouefectivamenteaseraplicada0anosmaistarde.

2 Lein7/98,de5deJunhoeoseurespectivoregulamento,oDecreton48/2000,de5deDezembro.

Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 20082

no cabem, por exemplo, a figura do desvio de fundos, o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito e o branqueamento dos proventos da corrupo. Em todo o

caso, esta lei veio reforar o quadro legal ja existente, nomeadamente o Cdigo

Penal em vigor, que j previa crimes de corrupo nos artigos 318 (corrupo

passiva) e 321 (corrupo activa) e tambm apresentava, mesmo antes da Lei

6/2004, um conjunto de artigos que se podem inscrever no conceito de corrupo

na Administrao Pblica.

A Lei 6/2004 foi estabelecida num contexto de presso dos doadores para que a

reforma legal anti-corrupo fosse acelerada. Mas a classe poltica (Assembleia

da Repblica) fez aprovar uma Lei Anti-Corrupo que limitou a definio legal, deixando de lado prticas como o desvio de fundos e outras, que as convenes

internacionais ratificadas por Moambique consideram como actos de corrupo.

Por outro lado, a lei nunca conferiu ao Gabinete Central de Combate a Corrupo

(GCCC) poderes especficos para acusar casos de corrupo. Deve-se referir que o quadro legal nacional complementado por convenes internacionais

que o Estado ratificou, nomeadamente a Conveno da Unio Africana (2006), a Conveno das Naes Unidas (2007) e o Protocolo Anti-Corrupo da

Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC), mas nem uma

nem outra tm tido o devido tratamento atravs da sua incorporao na legislao

domstica.

O objectivo deste relatrio o de contribuir para uma chamada de ateno ao

Governo, Assembleia da Repblica, ao poder judicial e sociedade em geral

relativamente s fraquezas do enquadramento legal da corrupo em Moambique,

as quais podem minar os esforos destinados a introduzir no pas uma cultura de

boa governao.


O relatrio tenta fazer uma anlise sobre o quadro legal anti-corrupo,

identificando os aspectos precrios presentes e as oportunidades de corrupo da decorrentes, partindo do pressuposto de que a existncia de um bom quadro

regulatrio fundamental para alavancar as polticas de reforma nesta rea (como

a Estratgia Anti-Corrupo, aprovada pelo Governo em 2006).

Uma boa legislao necessria para a regulao das relaes scio-polticas

dentro do Estado, moldando significativamente a forma como a classe poltica e os funcionrios pblicos fazem a gesto do bem pblico. Em pases com legislao

anti-corrupo precria, as oportunidades de manipulao do oramento (alocao

de recursos) dos poderes executivos, judiciais e legislativos para a acumulao

de rendas so grandes. Uma boa legislao anti-corrupo , em si, um elemento

central de um Sistema de Integridade Nacional (SIN)3.

Por isso consideramos urgente a reviso da legiso nos aspectos identificados neste relatrio. Estamos, no entanto, conscientes de que a existncia de um quadro

legal abrangente no a nica tbua de salvao para o controlo da corrupo,

mas sim uma componente fundamental de um cocktail de medidas que tem sido

experimentadas noutros contextos para se reagir contra o fenmeno, dado o seu

carcter multifacetado; uma abordagem integrada e multidisciplinar que ainda no

est a ser implementada em Moambique4.

A metodologia usada para a elaborao do documento consistiu de trs processos:

i) pesquisa bibliogrfica, ii) entrevista a um painel especializado, iii) entrevistas informais a uma vasta gama de informantes-chave. Optamos por no revelar os

nomes dos entrevistados (a lista pode ser fornecida pelo CIP no caso de solitao

expressa), mas dentre eles destacam-se juzes conselheiros do Tribunal Supremo

e do Conselho Constitucional, advogados, deputados da Assembleia da Repblica,

magistrados do Ministrio Pblico, acadmicos, entre outros.

2. A Definio Legal de Corrupo em Moambique

No constitui objecto do presente trabalho discutir os vrios conceitos de corrupo

que tm sido usados em variadas reas do saber como a antropologia, a cincia

poltica, a economia e a sociologia. Essa abordagem pode ser objecto de um

trabalho autnomo. Tendo em conta que o presente estudo visa identificar as fragilidades da legislao anti-corrupo, faz sentido que seja apresentada

Umsistemadeintegridadeumadisposiopolticaeadministrativaqueencorajaaintegridade.UmSistemadeIntegridadeNacional(SIN)compreendetantoasinstituiesgovernamentaiseasnogoverna-mentais,leiseprticasquepodemminimizarosriscosdecorrupoefracagesto.OconceitodeSINtemsidodesenvolvidoepromovidopelaTransparnciaInternacionalcomoumaferramentadetrabalho,atravsda qual pode-se analisar a corrupo num dado contexto nacional como tambm a eficcia e efectividade dos esforosnacionaisdeanti-corrupo.

Medidas legislativas (a adopo de regras de financiamento poltico, de controlo da riqueza e interesses doseleitos);medidasprocessuais(aintroduodepagamentosmultibancoemdepartamentosdeatendi-mentoaopblicopropcioscorrupo);medidasestruturais(aintroduoderegulamentaoeregrasdeconcorrnciademercado);emedidasinstitucionais(acriaodeumaagnciaindependenteeespecializadacom misso especfica de investigao e aco penal contra a corrupo) (Sousa, 2005).


a noo legal (ou definio penal) de corrupo avanada pelo legislador moambicano, sem nos esquecermos de que o conceito de corrupo, fora do

espectro estritamente legal, mais amplo e abrange realidades que no so

necessariamente captadas pela definio legal5.

A Lei n. 6/2004, nos artigos 7 e 9, define a corrupo em dois sentidos: primeiro, a corrupo passiva como sendo a solicitao de vantagem patrimonial ou no

patrimonial por funcionrio ou agente do Estado para realizar ou omitir acto

contrrio ou no contrrio ao dever do seu cargo; e corrupo activa como sendo o

oferecimento de vantagem patrimonial ou no patrimonial a funcionrio ou agente

do Estado para realizar um acto contrrio aos deveres do seu cargo.

Em termos de formas de corrupo patentes nesta noo, apenas ressalta a

solicitao e o oferecimento de suborno. Como vemos, nesta definio no cabem, por exemplo, as figuras do desvio de fundos, trfico de influncias, enriquecimento ilcito e branqueamento de proventos da corrupo.

O n 1 do artigo 7 da Lei n. 6/2004, em relao corrupo passiva para

acto ilcito, refere o seguinte: As entidades previstas no artigo 2, que por si

ou interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificao, solicitarem ou receberem dinheiro ou promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial,

que no lhes sejam devidos, para praticar ou no praticar acto que implique

violao dos deveres do seu cargo, sero punidos com a pena de priso maior de

dois a oito anos e multa at um ano.

O artigo 9 da mesma lei refere o seguinte em relao corrupo passiva para acto

lcito: As entidades previstas no artigo 2, que por si ou interposta pessoa, com o

seu consentimento ou ratificao, solicitarem ou receberem dinheiro ou promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial ou no patrimonial, que no lhes

sejam devidos, para praticarem actos no contrrios aos deveres do seu cargo

5 Uma definio relevante estabelece a corrupo como uma transaco entre os actores dos sectores pbli-coeprivado,emqueosbenscolectivossoilegitimamenteconvertidosemganhosprivados(videHeidenhei-meretal,989:6,citadoporAndvigetal,2000).EstepontoenfatizadoporRose-Ackerman,quedizqueacorrupoexistenainterfaceentreossectorespblicoeprivado(videRose-Ackerman,2000).Aclssicadefinio de Colin Nye estabelece a corrupo como um comportamento desviante dos deveres formais de umpapelpblico(eleitoounomeado)motivadoporganhosprivados(pessoais,familiares,etc)deriquezaou status (vide Nye 1967:16, citado por Andvig et al, 2000). O conceito de corrupo de Nye , como se v, um conceito centrado na funo pblica. Heywood refere que o facto de o conceito se concentrar apenas naesferapblicapermitequeeleapenascubraasprticasdecorrupoqueocorremdentrodessaesferaounainterfaceentreaesferapblicaeaprivada;oquefazcomqueoutrasprticasqueocorramdentrodaesfera privada fiquem de fora, como por exemplo a corrupo financeira (vide Heywood, 1997, in Williams, 2000,pp.47:5).Klitgaard(998)outrodosautoresqueconsideraacorrupocomoumaformademauuso do cargo pblico para benefcios privados ou para fins no oficiais. Ele desenvolveu uma frmula atravs da qual se pode definir a corrupo. A frmula a seguinte: C=M+D-A ; Onde: C= Corrupo; M=Monoplio; D=Discricionariedade; A =Accountability ParaKlitgaard,sejatratando-sedeumaactividadepblicaouprivada,sejadeumaactividadenolucrativa,acontea em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar prticas de corrupo quando uma organizao ouumapessoatemomonopliodepodersobreumbemoudeterminadosservios,temadiscricionariedadededecidirquemvaireceb-loeemquequantidades,masnopesasobreelanenhumaregraouprticadeaccountability, ou seja, essa organizao ou pessoa no tem a obrigao de prestar contas. Para Klitgaard, numcontextosemelhante,hmaisespaoparaaocorrnciadeprticasdecorrupo,asquaisspodemser controladas se o monoplio for reduzido, a discricionariedade clarificada e a transparncia aumentada, a parde um aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. Tal como o conceito clssico de Nye, o concei-topropostoporKlitgaardtambmdemasiadolegalista,noacompanhandoosvaloreseoscomportamentossociais.


e cabendo nas suas funes, sero punidos com pena de priso at um ano.

O artigo 9 da mesma lei refere o seguinte em relao a corrupo activa:Quem

der ou prometer s entidades previstas no artigo 2 por si ou por interposta pessoa, dinheiro ou outra vantagem patrimonial ou no patrimonial que a elas no

sejam devidos, com fins indicados no artigo 8, ser punido com penas daquela disposio.

As entidades a que se refere o supra referido artigo 2 da Lei Anti-Corrupo so:

dirigentes, funcionrios ou empregados do Estado ou das autarquias locais, das

empresas pblicas, das empresas privadas participadas pelo Estado ou das

empresas concessionrias de servios pblicos.

O artigo 8 da mesma lei refere que as mesmas entidades so punidas com pena de

priso at um ano se, por si ou interposta pessoa, usando do seu consentimento

ou ratificao, solicitarem ou de alguma forma receberem dinheiro ou promessa da sua recepo ou alguma vantagem patrimonial ou no patrimonial, sem que

lhes seja devida para praticarem actos que sejam contrrios a sua actividade por

caberem dentro das suas competncias. Estes so os contornos da definio legal de corrupo constantes da lei n. 6/2004, e os agentes e factos que visa abarcar.

3. A Componente Preventiva

3.1 Sobre a Declarao de Bens

O princpio da declarao de bens6 tem em vista permitir que se verifique at que ponto o patrimnio de um titular de cargo pblico varia entre o momento da sua

tomada de posse e o momento em que cessa funes, ou seja, um instrumento

que expe a variao patrimonial dos seus bens enquanto servidor pblico. As

declaraes visam garantir a transparncia na gesto do bem pblico, atravs

da verificao e controlo da evoluo do patrimnio dos dirigentes. Tendo em conta que os titulares de cargos pblicos fazem a gesto de recursos do errio

pblico, faz todo o sentido que sobre eles onere a obrigao de declararem o seu

patrimnio e os seus rendimentos, para que dvidas no pairem sobre a integridade

e transparncia da sua gesto.

A declarao de bens em Moambique encontra-se regulada em legislao

dispersa, existindo leis que se sucedem no tempo com igual contedo, no

havendo ainda um critrio de revogao expressa da legislao predecessora.

A Lei n. 4/90 (que estabelece as Normas de Conduta, Direitos e Deveres dos

Dirigentes Superiores do Estado), no seu artigo 7 refere-se obrigatoriedade da

declarao de bens por parte dos titulares dos cargos governativos. Esta lei probe

o envolvimento de altos funcionrios do Estado em actividades remuneradas dentro

das suas reas de responsabilidade; tambm estabelece a obrigao da declarao

de bens e fontes de rendimento para essas mesmas entidades.

6 EmalgunspasescomoosEUAeaArgentina,estadeclaraodesignadaporDeclaraodeInforma-esFinanceirasePatrimoniais.


O artigo 3 da mesma lei estabelece a obrigatoriedade de os dirigentes declararem

os seus activos patrimoniais, passivos, cargos sociais que exercem ou exerceram

em empresas privadas e pblicas, indicao de rendimento complementar bruto,

para efeitos de deduo fiscal, declarao de patrimnio dos cnjuges, actualizao anual do patrimnio activo. O n 5 deste artigo estabelece que a no apresentao

culposa das declaraes previstas ou a sua inexactido indesculpvel, determina a

aplicao de sanes, incluindo a pena de demisso.

3.1.1 rgos abrangidos pelas declaraes

A Lei n. 7/98, que estabelece as Normas de Conduta dos Titulares de Cargos

Governativos, indica os entes que esto abrangidos por ela e, consequentemente,

sujeitos declarao de bens, mas exclue o Presidente da Repblica e os rgos

do poder legislativo e judicial7.

A Lei n. 4/90, vai um pouco alm em relao aos orgos abrangidos, referindo

que esto sujeitos declarao de bens o Presidente da Assembleia da

Repblica, o Primeiro Ministro, os membros da Comisso Permanente da

Assembleia da Repblica, os Ministros, Vice-Ministros, Inspectores do Estado,

Governadores Provinciais, Secretrios de Estado, Embaixadores, Cnsules Gerais, Administradores de Distrito e Chefes dos Postos Administrativos. Esto tambm

abrangidos pela Lei o Governador e Vice-Governador do Banco de Moambique,

Reitores de universidades pblicas e de Institutos Superiores de ensino.

A obrigatoriedade da declarao de bens em relao ao Presidente da Repblica8

s foi estabelecida mais tarde, nomeadamente com a aprovao da Lei n. 21/92,

de 31 de Dezembro (que fixa os Direitos e Deveres do Presidente da Repblica em Exerccio). O n 1 do artigo 7 desta Lei estabelece o seguinte:O Presidente da

Repblica tem o dever de depositar anualmente, junto do Conselho Constitucional,

uma declarao indicando o seu patrimnio e demais rendimentos.

A Lei Anti-Corrupo tenta ser ainda mais abrangente no que diz respeito aos

dirigentes a fazerem a declaraco de rendimentos pois, embora no seja muito

especfica na indicao de alguns titulares de cargos pblicos sujeitos ao processo, alarga a esfera para aqueles que exercem funes pblicas com competncia

decisria nas instituies do Estado, Autarquias Locais, Empresas Pblicas,

Institutos Pblicos e empresas de economia mista.

Assim, a Lei Anti-Corrupo, no seu n 1 do art. 4, estabelece que a posse e o

exerccio de funes pblicas com competncias decisrias no aparelho de Estado,

na administrao autrquica, nas empresas e instituies pblicas, assim como

a posse dos representantes do Estado nas empresas privadas participadas pelo

7 Cfr art. 1 da Lei 7/98.

8 Em Moambique a necessidade do Presidente da Repblica, estar abrangido pela Lei de conflito de inte-ressesreveste-sedecapitalimportncia,setivermosemcontaqueoactualPresidente,temfortesinteressesempresariaisaonveldosectoreconmiconacional.SobreesteassuntovideMarceloMosse, Corrupo em Moambique:AlgunsElementosparaDebate.Maputo.


Estado, so condicionados apresentao de declarao de bens e valores que compem o patrimnio do empossado, a fim de ser depositada em arquivo prprio do servio.

Um dos problemas encontrados nesta formulao que no est explicitado at

que nveis de deciso a lei se refere, deixando campo para interpretaes diversas.

Outra questo que se levanta a de saber porque que o legislador no abrangeu

tambm os rgos do poder legislativo e judicirio, nomeadamente deputados,

juzes e procuradores.

Como foi referido acima, quer a Lei n. 4/90 quer a Lei n. 7/98 estabelecem

de forma taxativa os rgos sujeitos declarao de bens. No entanto, pela

interpretao literal do n. 1 do artigo 4 da Lei Anti-Corrupo, desta obrigao esto excludos os rgos do poder legislativo e do judicirio. A definio de rgos com competncia decisria devia ser mais especfica. Por exemplo, ficamos sem saber se os rgos do poder legislativo tm competncia decisria strictu sensu

ou no, e se esto includos no mbito da declarao de bens da referida na lei, o

mesmo acontecendo com os rgos do aparelho judicirio.

A maioria dos nossos entrevistados cr que no se pode usar o artigo 4 da Lei

n. 6/2004 para se incluirem magistrados do Ministrio Pblico e Judiciais neste dispositivo. O que significa que estamos perante uma lacuna, pois aqueles magistrados que ocupam posies de proa nas vrias magistraturas e na Polcia

no esto obrigados a declarar os seus bens.

Outra lacuna da legislao sobre a declarao de bens que ela omissa em

relao aos deputados da AR. Alis, o prprio Estatuto do Deputado tambm no

faz qualquer meno a regras de declarao de bens. Parece que nunca houve

preocupao dos legisladores e do Governo em se abranger esta classe de

polticos. Analisando as actas da comisso da Assembleia da Repblica encarregue

da elaborao da Lei 6/2004 (Comisso dos Assuntos Jurdicos e Legalidade)

percebe-se que esta nunca debateu a possibilidade de se abranger os deputados

neste conjunto de regras.

Nos parlamentos de outros pases existem normas que exigem que os deputados9

faam a apresentao da declarao de renda e bens e as regras de transparncia

e conflito de interesses aplicam-se a todas as classes de polticos e agentes do Estado10.

3.1.2 Extenso da declarao a outras pessoas

A Lei Anti-Corrupo (6/2004) e respectivo regulamento procuraram aprofundar

9 Rodrigues,RicardoJosPereira(200),A questo da Transparncia Fiscal nos Cdigos de Conduta Parlamentar: Um Estudo comparado da Africa do Sul, Portugal e Reino Unido.

0AArgentinaumexemplo,assimcomooBrasil,ondealeiestabeleceexpressamentequeosrgosdopoderexecutivo,legislativoejudicialestosujeitosadeclaraodebens,incluindooPR.AlegislaonafricadoSul,Portugal,EUAeReinoUnidoestabeleceaobrigaodeapresentaodadeclaraodebensjunto das Comisses de tica.


o sentido da declarao de bens em Moambique mas no trouxeram mudanas

significativas. Esta lei estabelece que regras especficas podem estender a declarao de bens aos cnjuges ou companheiros, filhos e outras pessoas que vivam sob dependncia econmica do declarante. Provavelmente, o legislador

estava distrado ao introduzir esta referncia na Lei Anti-Corrupo, porque a Lei

n. 7/98 anterior quela, no seu artigo 3 n 2, j estabelecia que essa obrigao

tambm extensiva ao cnjuge caso o regime de casamento seja de comunho de bens ou adquiridos ou, se tratando de unio de facto, aos filhos menores e incapazes e outros dependentes legais de que o titular do cargo seja tutor.

Mas, como foi acima referido, pelo facto da Lei n. 7/98 ser restritiva no que diz

respeito ao mbito dos rgos que a ela se sujeitam, pode levantar-se a questo de

saber se, para o caso dos rgos do poder legislativo e judicirio, tambm se lhes

aplica a extenso prevista na Lei 6/2004, quanto s pessoas obrigadas a fazer a

declarao de bens.

Esta uma questo que deve ser resolvida pelo legislador porque poder causar

dvidas em face da omisso da Lei ou falta de clareza. Contudo, a referncia feita

pela Lei Anti-Corrupo em nada prejudicial, pois, como diz um adgio latino,

quod abundant no nocet, isto , o que demais no prejudica, no nocivo.

3.1.3 Local de depsito das declaraes e sua fiscalizao

Apesar de ter sido aprovada em 1990, a legislao sobre declarao de bens s

viria a ser regulamentada 8 anos mais tarde, atravs da Lei 7/98, a qual diz no

seu n 2 do artigo 7 que os registos patrimoniais devem ser depositados em lugar

especfico, nomeadamente no Conselho Constitucional (CC), que tem tambm competncias de fiscalizao11.

A Lei 7/98 tentou fazer um avano na regulamentao destas matrias, mas os

avanos foram poucos no que diz respeito aos deveres e obrigaes do titulares

abrangidos. Estabeleceu um regime sancionatrio, no caso de um dirigente violar

as normas, e clarificou que a competncia na matria da alada do CC. Fez um enquadramento penal sobre a corrupo, sobre a violao da legalidade oramental

e sobre a utilizao abusiva de informaes, mas no deu poderes especficos ao CC para que este rgo pudesse fazer uma fiscalizao efectiva das declaraes.

Alis, tambm a Lei Orgnica do Conselho Constitucional (Lei n. 6/2006) era

omissa a este respeito, no conferindo poderes ao CC para averiguar a legitimidade

da procedncia dos bens e rendas acrescidas ao patrimnio dos titulares de cargo

pblico. Tambm a Lei Orgnica do CC omissa quanto obrigatoriedade de os

rgos sujeitos declarao de bens apresentarem uma declarao anual de

rendimentos12 ao CC.

O n 3 do art. 6 da Lei 6/2006 de 2 de Agosto, estabelece que compete ao C.C. receber e fiscalizar a decla-rao de bens. No mesmo sentido vai o n. 1 do artigo 3 da Lei n. /90 e o n. 1 do artigo 7 da Lei n. 21/92.

2AdeclaraoanualderendimentosentreguesdirecesdasreasFiscais,nosprazosprevistosnosCdigos sobre o Rendimento, para se fazer a liquidao do imposto, que vai se consubstanciar no apuramen-todovalordoimpostodevidopelocontribuinteaoEstado.


A questo que se pode levantar a de saber qual a vantagem, em termos

prticos e de funcionalidade, de as declaraes serem depositadas junto do

CC., um rgo cuja funo central analisar a constitucionalidade dos actos

legislativos e normativos emanados pelos rgos do Estado e dirimir conflitos de natureza eleitoral13, ou seja, sem poderes efectivos para monitorar o patrimnio das

entidades abrangidas pela obrigatoriedade da declarao de bens.

Esta questo ganha maior relevncia se atendermos que a acumulao do

patrimnio por parte de titulares de cargos pblicos pode resultar de actos ilcitos

e de improbidade administrativa praticados no exerccio de funes pblicas,

por exemplo ao nvel da execuo oramental do Estado, atravs da realizao

de despesas sem observncia de regras oramentais e a prtica de desvios de

dinheiros do errio pblico e pagamentos indevidos14, o desvio de aplicao,

as sobre-facturaes, a violao a regras de procurement pblico15 com vista

cobrana de comisses e gratificaes indevidas e a celebrao de contratos sem submet-los fiscalizao do Tribunal Administrativo (TA), etc.

Tendo em conta que as declaraes de bens esto ligadas evoluo do

patrimnio do titular do cargo pblico e levando em considerao que este

patrimnio pode aumentar mediante a violao de regras oramentais por parte

do mesmo titular, faz sentido que as declaraes devam ser depositadas numa

instituio que, por atribuies, tenha acesso directo a informaes ligadas

execuo oramental do Estado, como o caso do TA16.

Num quadro como o que se prope, se um titular de um cargo pblico, seu cnjuge e descendentes apresentarem declaraes de bens manifestamente superiores

s dos perodos anteriores, e recaindo sobre os mesmos suspeitas de prtica

de infraces financeiras conexas a actos de corrupo detectadas pelo TA no exerccio das suas funes de fiscalizao externa, o TA estaria em condies de agir com celeridade na investigao das suspeitas, dado que teria acesso directo s

declaraes patrimoniais dos suspeitos. No actual contexto moambicano, onde a

comunicao inter-sectorial, dentro do sector da Justia, sobre as matrias ligadas

corrupo extremamente deficiente, o depsito das declaraes num organismo como o TA abriria portas para uma fiscalizao eficaz.

Outra soluo seria reforar as competncias do CC sobre a matria,

nomeadamente para que este rgo passe a fazer uma fiscalizao concreta, determinando, por exemplo, se existe proporcionalidade entre os bens que

acresceram ao patrimnio do titular do cargo pblico, seu cnjuge e descendentes, e os rendimentos por ele auferidos no ano em causa, e na eventualidade dos

bens acrescidos serem desproporcionais, isto , manifestamente superiores aos

rendimentos anuais declarados sem que se prove a licitude da provenincia dos

Cfr as competncias do CC, no art. 6 da Lei 6/2006.

4 Estes comportamentos constituem infraces financeiras tpicas nos termos do art. 12 da Lei 16/97

5Sobreasregrasdeprocurment pblico Cfr. o Decreto 5/2005, de 13 de Dezembro de 2005.

6EstasituaoqueaconteceporexemplonoBrasil,ondeasdeclaraessodepositadasnoTribunaldeContas da Unio (TCU), de acordo com o artigo 1 2 da Lei 8730 de 10 de Novembro de 1993, relativa ObrigaodosFuncionriosPblicosDeclararemBenseVencimentos.


mesmos, possa levantar um juzo de suspeio sobre o cometimento de um acto

de improbidade administrativa, eventualmente ligado a uma prtica de corrupo.

Esta seria uma das formas de reforo dos mecanismos de transparncia em

Moambique.

No actual quadro legal, entendemos que o depsito das declaraes de bens no

CC no passa de uma situao formal e protocolar, no sendo qualquer mais-valia

nas medidas preventivas para o combate corrupo. O CC apenas recolhe as

declaraes e deposita-as, mas no faz qualquer fiscalizao de fundo sobre o contedo material das mesmas, limitando-se a verificar se os rgos abrangidos cumprem o legislado no que diz respeito ao depsito; e, nos casos em que se

detecta que as mesmas no foram depositadas, o CC alerta os titulares para

agirem em conformidade.

O depsito das declaraes no CC , pois, meramente emblemtico. O CC nem

tem sequer a prerrogativa de trocar informaes com outras instituies, como

por exemplo a Autoridade Tributria (AT), sobre os rendimentos auferidos por

titulares de cargos pblicos. O cenrio descrito aponta para a necessidade de as

declaraes de bens deverem passar a ser depositadas numa instituio diferente,

mas uma tal mudana deve emanar do legislador, nomeadamente da Assembleia

da Repblica (AR) ou do Governo.

Entre as instituies recomendveis que podiam ser consideradas como

depositrias das declaraes de bens encontram-se o TA17 e o Gabinete Central de

Combate a Corrupo (GCCC)18. O primeiro pelas razes ja referidas. O segundo

porque tem competncia especfica para investigar delitos de corrupo. Por isso, ambas estariam em melhores condies de fazerem a fiscalizao e controlo das declaraes de forma mais efectiva, tanto mais que Moambique ainda no possui

programas especficos de gesto de tica pblica, os quais implicariam a existncia de instituies vocacionadas para procederem fiscalizao, monitoramento e controlo das normas sobre a tica na funo pblica19.

3.1.4 Confidencialidade e acesso s declaraes

Outra questo problemtica na legislao moambicana liga-se ao facto de as

declaraes de bens feitas junto ao CC no serem pblicas, sendo regidas por

rigorosas regras de confidencialidade. O n 5 do artigo 7 da Lei n. 7/98 estabelece que as declaraes de bens esto cobertas pelas normas do segredo de justia,

sendo a sua divulgao indevida sancionada nos termos da Lei.

7 No Brasil, as declaraes de bens dos titulares de cargos pblicos feita no TCU (Tribunal de Contas da Unio).

8EmPortugal,ostitularesdealtoscargospblicosdevemdepositarnaProcuradoria-GeraldaRepblica,dentrodos60diasposteriorestomadadeposse,declaraodeinexistnciadeincompatibilidadesouimpedimento, donde constem todos os elementos necessrios verificao do cumprimento do disposto na presentelei,incluindoosreferidosnondoartigoanteriorcfr.LeiPortuguesaSobreasIncompatibilidadese Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos (Lei 6/93, de 26 Agosto).

9 Nos EUA, as declaraes sobre informaes financeiras so feitas junto do OGE (Office of Govermment Ethics);NaArgentina,asdeclaraessofeitasjuntodoOA(Oficina Anticorruptcion), quetemigualmentepoderesparainvestigardelitosdecorrupo.


Este mesmo artigo estabelece que um nmero restrito de governantes tem acesso

s declaraes, designadamente: o PR, o Presidente da Assembleia da Repblica,

o Primeiro-Ministro e o Procurador-Geral da Repblica. Em suma, elas no so

pblicas, o que significa que os meios de comunicao social e as organizaes da sociedade civil que pretendam investigar de forma independente alegaes de

corrupo envolvendo titulares de cargos pblicos no tenham acesso a esses

registos, coarctando-se assim o exerccio da fiscalizao.

A lei tambm alista vrios deveres mas no diz qual o seu contedo (por exemplo

fala de deveres de lealdade, de iseno, mas no explica o que isso ) e no

estabelece como que a fiscalizao das declaraes de bens deve ser feita.

A publicidade das declaraes de bens um requisito de transparncia em

democracias modernas. Esse princpio permite que os cidados se defendam

de determinados actos de corrupo que tenham lugar, por exemplo, nas

suas municipalidades. No caso de Moambique, e na eventualidade de uma

regulamentao da Lei da Aco Popular20, os cidados estariam em melhores

condies de propor aces com vista, por exemplo, anulao de actos lesivos ao

patrimnio do Estado que sejam praticados por titulares de cargos pblicos atravs

do abuso das suas funes.

Por isso que entendemos que as declaraes devem ser publicitadas com vista

a se conferir maior transparncia gesto da coisa pblica e abrindo mais portas

para a fiscalizao aos membros do executivo.

Mas a ideia de publicidade das declaraes de bens no unnime. Um dos juzes

conselheiros do Tribunal Supremo numa entrevista realizada para a elaborao

deste relatrio mostrou-se cptico em relao publicidade sem restries do teor

das declaraes de bens. O juiz em causa entendia que a publicidade sem controlo

do teor das declaraes poder constituir uma invaso privacidade dos titulares

de cargos pblicos. Defendeu que necessria uma cultura de privacidade em

relao ao acervo patrimonial dos titulares de cargos pblicos, sob pena de se

expor a sua vida privada.

Para outros entrevistados, continua a existir em Moambique uma tendncia

de se devassar a intimidade e a vida privada dos titulares de cargos pblicos,

principalmente por pessoas de m-f, as quais usam indevidamente informao

obtida licitamente para a realizao de fins ilcitos, o que poder fazer com que se perca o sentido de Estado. Mas tambm devemos ter presente que, na nossa

histria recente a corrupo, o trfico de influncias21, o rent seeking22, seja

20 Artigo 81 da CRM, mas ainda no foi produzida legislao especfica.

2 O trfico de influncias ocorre quando um profissional solicita benefcios usando da sua influncia para propiciarvantagensinjustasparaointeressedeumapessoaquelheprxima.

22Abuscaderenda(rent-seeking)muitasdasvezesvistacomocorrupo.Naverdade,osdoissoconceitosquesesobrepem.Enquantoacorrupoenvolveousodopoderpblicoparaobterbenefciosprivados,abuscaderendaderivadoconceitoeconmicoderenda,ouseja,ganhosemexcessosemcustosrelevantes,eigualaaoquemuitospensamseremlucrosdemonoplio.Abuscaderenda,oesforoparaad-quirirrenda,nonecessariamentebanidoporlei,nemsequerconsideradoimoralnasociedade.Tambmno tem efeitos perversos economia em termos de desenvolvimento, no caso de se verificar um investimen-to produtivo, mas largamente improdutivo e muitas vezes economicamente ineficiente.


com recursos do Estado (vejam os casos BCM e Banco Austral), seja com os

dos doadores, sustentaram uma fase de endinheiramento das elites polticas e

dirigentes.

Isso explica a resistncia, que ainda existe, por parte de titulares de cargos

pblicos em aceitarem que o teor das declaraes seja pblico. Essa resistncia

tem alis contornos demasiados severos, como se viu no incio de 2005, quando

o Governo de Armando Guebuza tomou posse e o actual Ministro das Finanas,

Manuel Chang, teve a iniciativa de divulgar publicamente a sua lista de bens.

Em Maro de 2005, o ministro foi solicitado por um jornal (Embondeiro) a declarar

os seus bens e ele no hesitou, tendo entregue ao jornal a cpia da declarao

que tinha enviado ao CC. Antes de Chang, o actual Ministro das Obras Pblicas

e Habitao, Felcio Zacarias, havia publicado, em Setembro de 2004, atravs do

jornal Savana, a lista dos seus bens. Na altura, Zacarias era ainda governador da

Provncia de Sofala.

Aps a iniciativa de Chang, gerou-se alguma inquietao no seio de figuras polticas, algumas das quais argumentaram que a opinio pblica podia ficar escandalizada ao ver a riqueza de alguns ministros23.

A reaco de alguns membros do ento novo Governo de Guebuza foi mista.

A Ministra do Trabalho, Helena Tapo, disse que s aqueles que tinham algo a

esconder que ficariam desconfortveis com a publicao dos seus bens. Ela, que tambm entregara a sua declarao de bens ao CC, referiu que no ficaria preocupada se os seus bens fossem publicados. Outros ministros no estavam

nada satisfeitos. Cadmiel Muthemba, Ministro das Pescas, disse que no via

nenhuma vantagem em se publicar a declarao de bens. Se quiserem investigar

a minha vida que investiguem, mas nunca vou publicar a minha lista de bens,

disse ele. Outro Ministro que no concordou com a publicao da declarao

de bens foi Antnio Munguambe, que na altura dirigia a pasta dos Transportes e

Comunicaes. Ele disse que a sua propriedade era uma questo de vida privada e

nada tinha a ver com o pblico.

3. 2 Sobre conflito de interesses

No existe em Moambique Lei especfica que regula o conflito de interesses24. A legislao contm, de forma dispersa, aspectos ligados a esta matria,

estabelecendo impedimentos para o envolvimento de altos funcionrios do Estado

em actividades remuneradas dentro das suas reas de responsabilidade.

2FernandoSumbana,MinistrodoTurismo,emdeclaraesAgnciadeInformaodeMoambique:Should Minister Declare Their Property To The Public?,0/0/2005.

24 O conflito de interesses surge quando um indivduo com uma responsabilidade formal para servir o pblico participa duma actividade que pe em perigo o seu juzo profissional, objectividade e independncia. Geralmente,essaactividade(comoumaactividadedenegcioprivado),primariamenteserveosinteressespessoais e pode potencialmente influenciar os objectivos dos deveres dos oficiais individuais.


3.2.1 Regulao de conflito de interesses para membros do executivo

A Lei n. 4/90 refere-se, de uma forma precria, a situaes de conflito de interesses para membros do executivo, nomeadamente: o exerccio de actividade

remunerada sem prvia autorizao; ser administrador ou gestor de qualquer

empresa, salvo quando tal se faa por determinao ou por delegao do Estado;

executar para outrem actividades de carcter profissional relacionadas com a sua esfera de deciso, mesmo que no remuneradas. No caso de o titular for

scio accionista, administrador ou proprietrio de qualquer empresa, a gesto da

propriedade e das partes sociais devero ser confiadas a outrem.

Por sua vez, a Lei n. 7/98, estabelece no seu artigo 4 que os titulares dos cargos

governativos, nomeados nessa Lei no podem exercer actividades remuneradas,

administrao e gesto de negcios; actividades, ainda que no remuneradas, mas

relacionadas com a esfera de deciso do cargo que ocupam. Tambm no Decreto

n. 30/2001, de 15 de Outubro (que aprova as Normas de Funcionamento dos

Servios da Administrao Pblica), esto regulados impedimentos e suspeies,

nos quais se limita o titular de cargo pblico de intervir em decises em que tenha

interesse directo ou indirecto, ou interesse de pessoas que lhes sejam prximas em

virtude de laos de parentesco ou afinidade.

Tambm no caso do Estatuto do Gestor Pblico, aprovado pelo Decreto n 28/2005,

de 23 de Agosto, encontra-se regulado no n 1 do artigo 8, o seguinte: O gestor

pblico tem o dever de se abster de participar nas discusses, de votar e de, por

qualquer meio, decidir ou influenciar decises em assuntos que afectem ou em que tenha interesse pessoal ou do respectivo cnjuge, dependentes, familiares

em qualquer grau da linha recta e at ao segundo grau da linha colateral, ou

ainda qualquer pessoa ou entidade, pblica ou privada, com que tenha vnculo

profissional ou de que seja credor ou devedor. O n 4 do mesmo artigo probe ainda o gestor pblico de exercer outras actividades profissionais quer sejam remuneradas ou no.

Ao nvel da legislao fiscal, o artigo 17 do Decreto n. 19/2005, de 22 de Junho (Regulamento do Procedimento de Fiscalizao Tributria), refere-se a uma srie

de impedimentos a que esto sujeitos os funcionrios da fiscalizao tributria,


sempre que na fiscalizao estejam envolvidas pessoas com quem tenham relao de matrimnio, parentesco e afinidade com o funcionrio, e sempre que o funcionrio tenha interesses junto da entidade fiscalizada; em caso de violao desta proibio, os funcionrios prevaricadores incorrem em processo disciplinar.

A despeito das normas acima referidas, a regulao do conflito de interesses para os membros do Governo limitada; no tem efeito sobre o perodo ps-executivo.

Isto permite que um membro do Governo faa do seu perodo de exerccio do cargo

pblico, o tempo ou fase para procurar emprego ou firmar negcios com efeito no perodo ps-exerccio. Com efeito, a lei no impede que um ministro se empregue

num projecto que ele prprio criou, depois de deixar o cargo ministerial. Ou de

tornar-se accionista ou funcionrio executivo de uma empresa que ele prprio

licenciou ou privatizou. Esta permissividade pode afectar de maneira substancial na

motivao ministerial, uma vez que proporciona um forte incentivo para intervir em

situaes susceptveis de gerar para si oportunidade de emprego no perodo ps-

executivo.

Encontramos muitas zonas de penumbra que no esto devidamente

regulamentadas em sede de conflito de interesses e que podem constituir uma janela de oportunidade para a prtica de crimes de corrupo ou crimes conexos,

pelas razes que abaixo se indicam:

No encontramos nenhuma norma que impea o titular de cargo pblico de

exercer actividade conexa com a sua anterior funo, durante certo lapso de

tempo, depois de cessar as suas anteriores funes (a quarentena ou perodo

de nojo)25, tal como acontece noutros pases;

Tambm no se probe que os antigos titulares de cargos pblicos utilizem

informaes que tiveram acesso em virtude do exerccio do seu cargo;

Igualmente, no encontramos normas que impeam o titular de cargo pblico

de aceitar o cargo de administrador ou conselheiro ou estabelecer vnculo

profissional com pessoa fsica ou jurdica que desempenhe actividade relacionada com a rea de competncia do cargo ou emprego que ocupara;

No encontramos normas que impeam o titular de cargo pblico de celebrar,

com rgos ou entidades do poder executivo, nomeadamente: contratos de

servio, consultoria, assessoria ou actividades similares vinculadas (ainda

que indirectamente) ao rgo ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou

emprego;

No encontramos normas que impeam o titular do cargo pblico de intervir,

directa ou indirectamente, em favor de interesse privado perante rgo ou

entidade em que haja ocupado cargo ou emprego;

25 Por exemplo a Lei Portuguesa Sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pbli-cos(Lei64/9,de26Agosto),noseuartigo5estabeleceque:os titulares de rgos de soberania e titulares de cargos polticos no podem exercer, pelo perodo de trs anos, contado da data da cessao das respectivas funes, cargos em empresas privadas que prossigam actividades no sector por eles directamente tutelado, desde que, no perodo do respectivo mandato, tenham sido objecto de operaes de privatizao ou tenham beneficiado de incentivos financeiros ou de sistemas de incentivos e benefcios fiscais de natureza contratual.


No encontramos na legislao a atribuio a um rgo em concreto, da

competncia de fiscalizar e controlar a ocorrncia de situaes de conflito de interesses26;

No encontramos na legislao nada que impea uma empresa ou sociedade

participada em determinada percentagem por titular de cargo pblico de

contratar com o Estado, nomeadamente em concursos de fornecimento de

bens ou servios, em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas

pblicas. Igualmente no encontramos nenhuma norma que impea as

empresas e sociedades participadas pelo cnjuge, descendente, ascendente ou colateral, ou afim do titular do cargo, de contratar com o Estado27. O Regulamento sobre procurement pblico aprovado pelo Decreto n. 54/2005,

de 13 de Dezembro, no se refere especificamente a este aspecto;

No encontramos normas que probam os titulares de cargos governativos

de participarem em decises que envolvam a contratao de empresas em

que tenham tido alguma percentagem ou em que tenham sido membros dos

rgos sociais28.

Com excepo das situaes previstas no artigo 4 da Lei n. 7/98 e no Decreto n.

30/2001, sobre os impedimentos e suspeies, no encontramos normas que se

debrucem, com a devida acuidade, sobre as situaes que deviam configurar como constitundo conflito de interesses, quer durante quer depois do exerccio do cargo pblico.

3.2.2 Regulao de conflito de interesses para membros do legislativo

Em relao aos rgos do poder legislativo, o legislador completamente omisso

no que se refere a eventuais conflitos que possam existir entre a funo de deputado e os interesses das pessoas eleitas para o cargo de deputado. O Estatuto

do Deputado (Lei n. 3/2004) no se refere a nada relacionado com impedimentos

dos deputados nem sobre o conflito de interesses.

Em Moambique no h regras de conflito de interesse que acautelem quaisquer oportunismos por parte de deputados da AR. Os deputados da AR podem ter, ao

26 No Brasil, no Ante-Projecto da Lei sobre Conflito de Interesses, de 2006, apresentado pela Controladoria Geral, estabelece-se que compete Comisso de tica Pblica, instituda no mbito do Poder Executivo Federal, e Controladoria-Geral, fiscalizar a ocorrncia de situaes de conflito de interesses, autorizar o titular de cargo pblico a exercer uma actividade mesmo no havendo conflito de interesses.

27 Em Portugal, o art. 8 da Lei sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos (Lei 6/93, 26 Agosto), tem a seguinte redaco: as empresas cujo capital seja detido numa percentagem superiora0%porumtitulardergodesoberaniaoutitulardecargopoltico,ouporaltocargopblico,ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou servios, no exerccio de actividade decomrcioouindstria,emcontratoscomoEstadoedemaispessoascolectivaspblicas.Ficamsujeitasaomesmoregime:a)Asempresasdecujocapital,emigualpercentagem,sejatitularoseucnjuge,noseparadodepessoasebens,osseusascendentesedescendentesemqualquergraueoscolateraisatao2grau,bemcomoaquele que com ele viva nas condies do artigo 2020 do Cdigo Civil;b)Asempresasemcujocapitalotitulardorgooucargodetenha,directaouindirectamente,porsiouconjuntamentecomosfamiliaresreferidosnaalneaanterior,umaparticipaonoinferiora0%.

28Sobreesteaspecto,videartigo9-Adaleiportuguesasobreasincompatibilidadeseimpedimentosdostitularesdecargospblicos


mesmo tempo, participaes em empresas e votarem leis que lhes beneficiem. Ou seja, a legislao no regula o conflito de interesses de parlamentares em relao ao sector privado: os deputados podem servir interesses sem restries; no h

impedimentos ou condicionamento ocupao por estes de cargos de confiana em empresas privadas, incluindo em lugares de Administrao. O deputado pode

dirigir ou ser membro de uma comisso que estuda e elabora uma lei susceptvel

de ter efeito sobre uma empresa de que responsvel; isto ser ainda mais grave

se o deputado em questo representar uma empresa que, ainda que moambicana,

seja dominada por capitais estrangeiros.

Por outro lado, a lei no dispe de nenhum mecanismo que impea que o deputado

faa lobbies para adiar ou impedir a aprovao de uma Lei, ou assegurar que a

Lei seja elaborada de modo a no ferir os interesses da sua empresa. Sendo a

empresa de que o deputado responsvel dominada por capitais estrangeiros, este

pode servir interesses estrangeiros.

A regulamentao desta matria reveste-se de capital importncia se tivermos em

conta que a AR que aprova as Leis e, no havendo balizas que definam com rigor o campo de aco do deputado, podemos ter situaes em que os deputados

da AR aprovem leis especficas para beneficiar os seus interesses pessoais ou empresariais, subvertendo o objectivo para o qual foram eleitos, que a defesa

dos interesses dos moambicanos. Em nenhuma parte da legislao nacional

encontramos normas que impeam o deputado de:

Ser membro de rgo de pessoa colectiva pblica e, bem assim, de rgo

de sociedades de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos, ou de

concessionrias de servios pblicos;

Ser membro de rgos sociais de empresas pblicas, de empresas de

capitais pblicos ou maioritariamente participadas pelo Estado e de institutos

pblicos;

Exercer cargos de nomeao governamental sem autorizao da Assembleia

Repblica;

No exerccio de actividade de comrcio ou indstria, directa ou

indirectamente, com o cnjuge no separado judicialmente de pessoas e bens, por si ou entidade em que detenha participao relevante e

designadamente, superior a uma determinada % (ex. 10%) do capital,

celebrar contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito

pblico, participar em concursos de fornecimento de bens ou servios,

empreitadas ou concesses, abertas pelo Estado e demais pessoas

colectivas de direito pblico, e, tambm por sociedades de capitais maioritria

ou exclusivamente pblicos ou por concessionrias de servios pblicos;

Tomar parte em contratos em cujo processo de formao intervenham rgos

ou servios colocados sob sua influncia directa.

Para a verificao, controlo e fiscalizao de situaes de conflito de interesses


que afectem parlamentares, alguns pases criaram Comisses Parlamentares de

tica, as quais aplicam sanes aos deputados que infrinjam a legislao sobre a

matria. As penas vo desde a perda do mandato at obrigao de reposio das

quantias recebidas pelo deputado, desde o incio da situao de impedimento29.

Em Moambique, o Estatuto do Deputado no obriga o deputado a declarar

previamente a existncia de interesse particular30 quando est em debate uma Lei

que potencialmente o possa beneficiar directamente ou a pessoas que lhe sejam prximas, nas seguintes situaes:

Serem os deputados, cnjuges ou seus parentes ou afins, ou pessoas com quem vivam em economia comum, titulares de direitos ou partes em negcios

jurdicos cuja existncia, validade ou efeitos se alterem em consequncia

directa da lei ou resoluo da Assembleia da Repblica.

Serem os deputados, seus cnjuges ou parentes ou afins, ou pessoas com quem vivam em economia comum, membros de rgos sociais, mandatrios,

empregados ou colaboradores permanentes de sociedades ou pessoas

colectivas cuja situao jurdica possa ser modificada por forma directa pela Lei ou resoluo a ser adoptada pela Assembleia da Repblica.

pois urgente que se reflicta sobre a necessidade de introduo de impedimentos das situaes de potenciais conflitos de interesse que possam existir durante o mandato do deputado, para que este represente de forma

ntegra e transparente os interesses do povo.

3.3 Sobre os cdigos de conduta e gesto de tica pblica

Se os funcionrios pblicos so mal pagos comparativamente aos restantes

sectores de actividade, eles se tornam mais propensos em aceitar os subornos,

diferentemente dos oficiais melhor pagos ou que recebem um salrio competitivo. Isso leva a um clima de tolerncia da corrupo que difcil de combater, com

relao aos primeiros.

Num contexto desses, aqueles funcionrios que conseguem construir casas

com largos montantes de dinheiro proveniente da corrupo so vistos pelos

outros como gente com sucesso; tambm pode haver uma atitude de simpatia

relativamente queles que aumentam os seus salrios com os subornos que

recebem, ou pelo uso de recursos pblicos, como viaturas, para fins privados.

Os funcionrios pblicos representam o Estado na sua interface com o sector

privado e a sociedade civil. No aspecto central da sua posio para o correcto

funcionamento do Estado espera-se que os funcionrios pblicos possam levar

a cabo aces e tomar decises que afectem a vida dos cidados. E espera-se

tambm que eles no abusem dos poderes e recursos postos sua disposio,

29 Cfr n 8 do art. 21 do Estatuto do Deputado de Portugal.

0 Sobre esta obrigatoriedade, ver Cfr art. 27 do Estatuto do Deputado de Portugal.


assim como evitem os conflitos entre os seus interesses particulares e os seus deveres pblicos.

A existncia de Cdigos de Conduta so importantes para guiar a actuao dos

funcionrios em casos de tomada de decises sobre aspectos ticos complicados

e fornecem a base para o entendimento que os utentes do Servio Pblico tm

sobre os standards bsicos de comportamento que podem esperar por parte dos

funcionrios do sector pblico.

O estabelecimento de Cdigos de Conduta, escritos, formais que vincam

a responsabilidade, a probidade, a legalidade e a igualdade na aco dos

funcionrios pblicos muito frequente na administrao pblica moderna.

Os Cdigos de Conduta estabelecem, em termos amplos, valores e princpios

que definem o papel profissional do funcionrio pblico como a imparcialidade, integridade, clareza e responsabilidade - ou podem dar apenas nfase na aplicao

prtica desses princpios.

Os cdigos podem ser aplicados ao sector pblico no seu todo ou desenhados para

reflectirem os desafios ticos num sector especfico e, nesse sentido, podem conter os procedimentos e sanes a serem aplicados nos casos de comportamentos

desviantes. Independentemente do seu estatuto, estilo e mbito, os Cdigos de

Conduta para a Administrao Pblica podem jogar um papel importante numa

Estratgia Anti-Corrupo.

Essencialmente preventivos na sua essncia, os Cdigos de Conduta tm um

enorme potencial de evitar a corrupo e a m conduta na administrao antes

que ela ocorra. Bons Cdigos de Conduta no apenas identificam claramente os standards de comportamento na administrao pblica, incluindo consequncias

aplicveis em caso de desvios, mas tambm estabelecem um quadro para a

remoo ou regulao de conflito de interesses, reduzindo assim o nmero de oportunidades de enriquecimento ilcito dos funcionrios pblicos conta do

Estado. Ao mesmo tempo, os Cdigos de Conduta fornecem declaraes incisivas

de inteno, direccionadas para dentro e para fora da Administrao Pblica,

referindo que os comportamentos anti-ticos no sero tolerados.

Apesar de existir legislao dispersa relativa s normas que devem orientar o

comportamento e a conduta do funcionrio pblico, em Moambique no existe um

Cdigo de Conduta especfico para os funcionrios do Estado. O Estatuto Geral dos Funcionrios do Estado e as Normas ticas e Deontolgicas do Funcionrio

Pblico, aprovadas pela Resoluo n. 10/97, de 20 de Julho, pelo extinto Conselho

Nacional da Funo Pblica, referem-se a aspectos ligados conduta geral que

deve orientar o comportamento dos funcionrios do Estado. Mas no existe um

Cdigo de Conduta propriamente dito para a Funo Pblica.


Algumas entidades da administrao pblica tem, no entanto, tentado estabelecer

cdigos de conduta. Um exemplo notvel foi dado pelas Alfndegas de

Moambique, que no mbito da sua reforma e modernizao, introduziu, em 2005,

um Cdigo de Conduta, o qual teve a particularidade de ser o primeiro instrumento

do gnero estabelecido numa instituio do sector pblico em Moambique.

Outra tentativa foi levada a cabo pela Organizao Nacional dos Professores

(ONP), com o apoio do Centro de Integridade Pblica. Nos finais de 2006, a ONP finalizou o seu Cdigo de Conduta, depois de debates participativos realizados em todo o pas. Em 2008, o Conselho Municipal da Cidade de Maputo (CMCM) tambm

divulgou um projecto de Cdigo de Conduta dos funcionrios para enquadrar

o seu comportamento em relao aos utentes da autarquia. Outra experincia

marcante a da Associao Comercial e Industrial de Sofala (ACIS), que tambm

dispe de um cdigo de boas prticas para os seus membros. Estas so as nicas

experincias que se conhecem em Moambique.

Para alm de cdigos de conduta propriamente ditos, alguns pases mais

avanados na reforma da Administrao Pblica, com vista a conferir maior grau

de integridade e tica na sua actividade administrativa, criaram aquilo a que

chamaram de modelos de gesto de tica pblica, os quais lidam com a conduta

tica ao nvel da Funo Pblica, coordenando e administrando programas de tica

governamental naAdministrao Pblica.

Das instituies existentes em Moambique, no encontramos nenhuma vocacionada

a fazer a gesto especfica de programas de tica pblica, com vista preveno de prticas de corrupo, cuja tarefa fundamental seria regulamentar, coordenar e

supervisionar programas de tica pblica, o que passaria pela elaborao e fiscalizao do cumprimento dos Cdigos de Conduta. Este facto denota uma fragilidade ao nvel

da legislao moambicana na componente preventiva dos actos de corrupo.

imperioso que o Governo adopte com urgncia um Cdigo de Conduta para os

funcionrios pblicos, definindo aspectos ligados integridade, transparncia, prestao de contas, conflito de interesses, gesto financeira e compras governamentais, acesso informao governamental entre outros aspectos.

Alm de um Cdigo de Conduta geral, necessrio que sejam adoptados cdigos

de conduta a nvel sectorial, nomeadamente um Cdigo de Conduta para os

funcionrios do aparelho judicirio, um para pessoal da Sade, para os professores

e por a em diante.

3. 4 Publicidade dos actos de Governo

Em Moambique ainda se cultiva a cultura do secretismo. Tudo secreto. Cada

vez mais se assiste publicao de documentos legais de aprovao de actos

e contratos cujos textos no so publicados no Boletim da Repblica. E porqu?

A no publicao dos demais actos do Governo no tem a ver com a defesa e

segurana do Estado, nica razo internacionalmente aceite como justificativa da no publicao desses actos.


Assim, a bem da transparncia dos actos da Administrao Pblica e da luta contra

a corrupo, entendemos que deveria ser obrigatria a publicao de, pelo menos,

todos os actos e contratos que esto imbudos dum certo poder discricionrio da

Administrao Pblica ou que representem despesa pblica, que no sejam de

gesto corrente ou tenham como consequncia a no entrada de receitas para o

Estado acima de certos valores a fixar periodicamente.

A grande maioria dos pases publica, no seu jornal oficial (no nosso caso, o Boletim da Repblica), os actos e contratos de certa relevncia celebrados pela

Administrao Pblica. At mesmo os anncios de concursos e, como evidente,

a contratao destes resultante. Nos ltimos tempos, muitos pases tm adoptado

mecanismos atravs dos quais publicitam, na internet, todos os aspectos ligados ao

procurement pblico.

Por exemplo, no Mxico, todas as actividades de procurement so tornadas

disponveis atravs de um website que acessvel a todos. Na Colmbia, a State Contracting Information System (SICE) tambm acessvel ao pblico.

Sistemas similares so aplicados no Chile e na Coreia do Sul. O elevado grau

de transparncia atravs do acesso em tempo real s decises em torno do

procurement reduz a oportunidade de manipulao e pode reforar a vontade dos

funcionrios pblicos e dos concorrentes em se comprometerem com processos de

contratao livres de corrupo.

No mbito da promoo de uma governao transparente e aberta, faz todo o

sentido que os governados tenham acesso informao sobre a forma como o

Executivo est a gerir os destinos do pas (Government in the Sunshine)31. Esta

abertura pode ser uma forma de o Governo demonstrar transparncia e prevenir a

propagao de juzos de suspeita sobre a mesma, o que contribuiria grandemente

para aumentar a sua credibilidade junto dos cidados, constituindo, ainda, um acto

concreto de demonstrao da vontade poltica na luta contra a corrupo.

Obviamente que necessrio que se tenham em conta aspectos ligados a

segurana do Estado e vida privada dos cidados no que concerne revelao

de informao. Mas, estes aspectos no devem constituir bice para a publicao

de informao relevante. A publicao de informao relevante sobre a actividade

governativa pode ser encarada como uma das formas da manifestao de

accountability do Governo perante os cidados.

Em Moambique, no Boletim da Repblica apenas se faz a publicao das

resolues que aprovam os contratos de financiamento, mas no encontramos o teor do respectivos contratos, nomedamente os seus termos e condies. O

acesso a este tipo de informao reveste-se de capital importncia principalmente

nos casos em que o Estado se beneficia do perdo da dvida, para que se possa

Em 1976, o Congresso americano aprovou o Government in the Sunshine Act. Com poucas excepes, principalmentenombitodasegurananacionaleprivacidadepessoal,aleiexigequeasreuniesgoverna-mentaissejamabertasaopblico.Asagnciaspblicasdevemanunciarreuniesfuturaseasrespectivasagendascomantecednciaetambmdevemdivulgarosresultadosdasreuniesemregistosabertosaopblico. Alm disso, a lei define detalhadamente o que uma reunio, para evitar que grupos de autorida-des do governo tomem decises em reunies alegando que no so oficiais.


determinar exactamente o impacto desse perdo nos referidos contratos de

financiamento.

Os pareceres do TA sobre a Conta Geral do Estado constituem uma grande

fonte de informao sobre a forma como so geridos os fundos do errio pblico.

Porm, o Estado no providencia, com o devido rigor, a publicidade do teor deste

documento para que os cidados tenham acesso informao constante nos

pareceres deste Tribunal, onde so relatadas irregularidades de vria ordem

cometidas durante o processo de execuo oramental.

Deve-se referir, no entanto, que a recentemente aprovada Lei sobre o procurement

pblico, pelo Decreto n. 54/2005, em que no n 2 do artigo 82 estabelecida

a obrigatoriedade das decises sobre a adjudicao serem pblicas e ainda a

possibilidade de se permitir a consulta de todo o procedimento administrativo em

volta do procurement depois do processo de avaliao, veio alterar este quadro de

sigilo que ainda vigora no que diz respeito a muitos negcios do Estado.

Por fora desta imposio legal, actualmente, alguns rgos do Estado em

Moambique publicam na imprensa os anncios de concursos e a respectiva

adjudicao. Por outro lado, para alm da publicao de anncios sobre concursos

pblicos nos principais jornais do pas, o Governo abriu um portal na internet (www.

concursospublicos.gov.mz), onde so anunciados novos concursos. Trata-se de um

avano significativo no sentido de uma maior transparncia nos negcios do Estado em Moambique.

Mas, deve-se referir, que os contratos que o Governo assina com investidores

estrangeiros, os contratos de adjudicao de servios de grande valor comercial

e concesses de explorao de empreendimentos na rea mineira (gs, petrleo,

minerao) ainda no so publicados, o que mostra que uma infinitude de negcios do Estado continua ainda a ser do conhecimento de meia dzia de pessoas. Um

exemplo gritante o contrato para a explorao do gs natural de Pande e Temane

(concessionado Sasol), cujos contornos nunca foram divulgados.

3.5 Sobre proteco de testemunhas e denunciantes

indubitvel a importncia da prova testemunhal para o direito penal, no geral,

e para o fenmeno da criminalidade organizada, em particular, onde se inclui a

corrupo. Contudo, a par desta importncia, surge a necessidade de os Estados

protegerem as testemunhas e denunciantes dado que a criminalidade organizada

de natureza bastante sofisticada, com tentculos em todos ou quase todos sectores. So conhecidas ligaes entre grupos de crime organizado e certos

governos. Mas tambm sabido que cidados comuns so prejudicados quando

tomam a iniciativa de denunciarem casos de corrupo em Moambique, mesmo

em casos de pequena corrupo.

A sucessiva aplicao da lei e estratgias anti-corrupo so largamente

dependentes da boa vontade de indivduos para fornecer informaes e ou dar

evidncias. Denunciantes so pessoas que informam o pblico ou as autoridades


acerca da transaces corruptas que eles/as testemunharam ou encobriram.

Estes indivduos geralmente pedem proteco por recear represlias daqueles a

quem eles expem. Proteco de denunciantes, portanto, refere-se s medidas

(administrativas e legislativas) tomadas para proteger o informante de retaliaes

fsicas, sociais e econmicas.

Internacionalmente, tem-se feito recurso a vrias formas de proteco de

denunciantes e testemunhas. Uma delas a chamada declarao para efeitos de

memria futura. Tais declaraes so colhidas numa fase anterior ao julgamento,

com o objectivo, entre outros, de preservar a pessoa que testemunhou e incorpor-

la num programa administrativo de segurana.

Contudo, vrias crticas tm sido lanadas em torno da admisso ou no deste

meio de prova, sobretudo por colocar em causa certos princpios dogmticos do

direito e que presidem s audincias de julgamento, mormente: os princpios da

oralidade, mediao e do contraditrio.

Outra forma a proteco da imagem da testemunha, que presentemente no s

tem a ver com a proteco da sua identidade civil, mas tem tambm a ver com o

evitar do confronto visual com os arguidos ou rus. Fazendo apelo tecnologia

moderna, hoje possvel afastar-se a testemunha da sala de audincia como

forma de proteg-la, e sem que se afecte a contemporaneidade da inquirio e

contra-inquirio e preservando princpios como o da oralidade e concentrao

do julgamento. Aqui estamos a referir-nos ao recurso vdeo-conferncia no seu

amplo leque de possibilidades, usado com sucesso noutros pases.

Outras medidas executivas de proteco testemunhas efectivam-se atravs

dos chamados programas especiais de segurana, que vo desde a proteco

policial, a alterao da identidade civil, alterao do aspecto fisionmico ou aparncia da pessoa a que se destina, colocao da testemunha e respectiva

famlia, com suporte por parte do Estado, em novos locais e criao de condies

para angariao de meios de subsistncia e mesmo a concesso do subsdio de

subsistncia.

Para viabilizar a proteco de testemunhas, alguns pases, como a frica do

Sul, criaram legislao especfica, polticas e instituies especficas. A RAS estabeleceu uma Lei de Proteco de Testemunhas (Witness and Protection

Act,112 of 1998) tendo, ao seu abrigo, sido criada uma entidade a que se chamou

Office for Witness Protection.

Em Portugal, tambm existe uma lei especfica para proteco de testemunhas, contemplando um programa especial de segurana que prev no apenas a

proteco da testemunha mas tambm do seu cnjuge e parentes. Esta lei estabelece ainda uma Comisso de Programas Especiais de Segurana, na

dependncia directa do Ministro da Justia, a quem caber estabelecer e assegurar

a efectivao dos programas especiais de segurana.


3.5.1 A Proteco de Testemunhas e Denunciantes Luz das Convenes Internacionais

As convenes e protocolos internacionais contra a corrupo apontam, na

generalidade, para a necessidade de os Estados signatrios das mesmas adoptarem

mecanismos concretos de proteco de denunciantes e testemunhas. Com efeito,

o Protocolo Contra a Corrupo da SADC, aprovado pelo Governo atravs da

Resoluo n 33/2004, de 9 de Julho, na alnea e do artigo 4 refere-se as Medidas

Preventivas, estabelecendo que os pases signatrios devem pr em prtica sistemas de proteco de indivduos que, de boa f, denunciem actos de corrupo.

Por sua vez, a Conveno da Unio Africana, ractificada pela AR atravs da Lei n 30/2006, de 2 de Agosto, no artigo 5 sobre Medidas Legislativas e Outras,

estabelece que os pases signatrios devem adoptar medidas legislativas e outras

para proteger os denunciantes e as testemunhas em casos relacionados com a

corrupo e infraces semelhantes, incluindo a proteco das suas identidades;

adoptar medidas a fim de assegurar que os cidados informem sobre casos de corrupo, sem receio de possveis represlias.

E, por ltimo, a Conveno Contra a Corrupo das Naes Unidas (ONU) tambm

refere, no seu artigo 33 sobre Proteco de Denunciantes, que cada Estado

membro deve estabelecer no seu sistema legal medidas apropriadas destinadas a

proteger contra qualquer tratamento injustificado todos os cidados que, em boa f, reportam casos de corrupo s autoridades competentes.

Tambm podemos nos referir Conveno das Naes Unidas contra a

Criminalidade Organizada Transnacional, que recomenda, no seu artigo 24, os

Estados-parte a adoptarem medidas tendentes a assegurar uma proteco eficaz a provveis actos de intimidao ou represlia dirigidos s testemunhas que

deponham em processos-crime de corrupo, entre outras formas de criminalidade

organizada abarcadas pela conveno. O mesmo artigo recomenda que a

proteco pode ser feita atravs das seguintes medidas: fornecimento de novo

domiclio ao protegido e, se for caso disso, impedir ou restringir a divulgao de

informao relativa a identidade e paradeiro das testemunhas.

3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana

Contrariamente ao que estabelecem as convenes internacionais, Moambique

ainda no tem mecanismos concretos de proteco de denunciantes e

testemunhas. Na legislao moambicana, a proteco de testemunhas no se

encontra consagrada. Mesmo socorrendo-nos do Cdigo de Processo Penal

(CPP) nos seus art. 214 e seguintes, que se referem prova testemunhal e

por declaraes, no se vislumbra nada a respeito da proteco. preciso que

as pessoas estejam seguras para que se arrisquem apresentar denncias e

a testemunhar quando se trata de aspectos bastante melindrosos como o que

estamos a tratar.


Pior ainda, as autoridades locais no hesitam em violar a Lei nacional e os

princpios internacionais que o Estado rubricou. Em Maio de 2007, o CIP registou

um episdio envolvendo um cidado moambicano de nome Joo Gune, motorista

de chapa (transporte privado semi-colectivo de passageiros) em Maputo, que ficou detido numa esquadra da Polcia, na Matola, durante 5 dias pois teve a coragem de

denunciar prticas de extorso por parte de dois agentes da Polcia Municipal da

Matola.

A sua deteno pela Polcia da Repblica de Moambique (PRM) foi uma flagrante violao Lei; tambm foi um sinal desencorajador da denncia da corrupo em

Moambique. Ao invs de proteger o denunciante, como fazem referncia a Lei

6/2004 (Lei Anti-Corrupo) e as convenes internacionais (Protocolo da SADC e

Convenes da Unio Africana e das Naes Unidas, todas validamente ratificadas por Moambique), o Estado deteve-o.

O caso de Gune veio reatar o debate sobre a necessidade de Moambique

estabelecer mecanismos legais e prticos de proteco dos denunciantes

e testemunhas de actos de corrupo. Grave o facto de os dois agentes

denunciados terem sido postos imediatamente em liberdade (foram libertados pelo

facto de o motorista ter sido libertado) e terem voltado s ruas onde continuaram

a trabalhar. Disciplinarmente no foram punidos; criminalmente tambm no. E

o Governo no se cansa de falar em tolerncia zero no contexto do controlo da

corrupo em Moambique.

Vale tambm a pena recordar, sobre esta matria, a Pesquisa Nacional sobre

Governao e Corrupo (UTRESP, 2005). Esta pesquisa deu pistas sobre as

razes que levam as pessoas a no denunciarem actos de corrupo. A razo

mais apontada foi o medo de represlias: 61.3% (funcionrios pblicos), 49.9%

(empresas) e 46.8 (agregados familiares). Moambique tem um Gabinete Central

de Combate Corrupo (GCCC) que ainda no fez muito para ser conhecido do

grande pblico; o GCCC apenas conhecido pelas elites urbanas deste pas.

A pesquisa da UTRESP j havia dado sinais nesse sentido. Os inquiridos no

estudo alegaram que no denunciavam a corrupo porque os procedimentos

de investigao eram complexos, que nalguns casos no se podia provar e no

se conheciam os procedimentos sobre como denunciar os corruptos, etc. Este

desconhecimento sobre a existncia do GCCC por parte da opinio pblica um

sintoma de que o gabinete no ancora o seu trabalho na sociedade civil; h um

fechamento que perpetua a desconfiana dos cidados em relao s instituies do Estado que lidam com estas matrias.

Foi por isso que Joo Gune (tal como muitos cidados) ao invs de se dirigir ao

GCCC, dirigiu-se a uma estao de televiso. Por outro lado, a questo da falta de

ancoragem do trabalho do GCCC na sociedade civil tem a ver com o seu formato

e com o facto de o Governo moambicano ainda subestimar a centralidade dos

cidados no processo de controlo da corrupo.

Fazendo uma incurso nossa lei, concretamente Lei Anti-Corrupo, no que


concerne proteco dos denunciantes e testemunhas, a mesma toca nesta

questo de forma bastante fugidia, no fazendo meno necessidade de

proteco de testemunhas. Com efeito, o art. 13 da Lei n. 6/2004, no que se refere

proteco de declarantes, refere no seu n. 1 o seguinte: Nenhum queixoso

ou denunciante pode ser sujeito a medida disciplinar ou prejudicado na sua

carreira profissional ou, por qualquer forma, ser perseguido em virtude da queixa ou denncia dos crimes previstos na presente lei. O artigo 13 da mesma refere

ainda que nenhum queixoso ou denunciante pode ser perseguido em virtude da

queixa ou denncia de crimes de corrupo; e acrescenta que quem perseguir um

denunciante ser punido com pena de priso at 6 meses.

Como se v, a lei tenta estabelecer o princpio da proteco de denunciantes, mas

o grande problema que no garante nenhuma proteco pois a legislao no

diz como que essa proteco feita em concreto. Esta lacuna particularmente

grave quando se pretende que mais cidados comuniquem s autoridades os casos

de corrupo de que tenham conhecimento. O mesmo se aplica a testemunhas,

que tambm no tm nenhuma proteco luz da legislao em vigor.

Por outro lado, a natureza da proteco de denunciantes inscrita na lei 6/2004

inscreve-se, prima facie, na garantia do emprego do denunciante que, sendo

funcionrio do Estado, no pode ser sujeito a qualquer medida de carcter

disciplinar ou mesmo ser deliberadamente prejudicado na sua carreira profissional em virtude de ter feito uma denncia. Em segundo lugar, a lei visa proteger aqueles

que, no sendo funcionrios do Estado ou seus agentes, apresentem denncias

contra funcionrios ou agente do Estado.

Apesar das suas boas intenes, a lei no faz aluso medidas necessrias para

que o Estado permita a proteco efectiva dos denunciantes. Quer isto significar que a lei no toca, como devia ser, nas questes ligadas aos direitos fundamentais

dos cidados e que so constitucionalmente salvaguardadas, nomeadamente

a proteco vida e integridade fisca (n. 1 do artigo 40 da Constituio da Repblica). Trata-se de uma forma branda de tratar um assunto importantssimo,

no se incentivando desta forma os cidados a denunciarem actos de corrupo,

o que sem dvida pode e motiva os que esto em posio de denunciar e

testemunhar que se intimidem de o fazer para no colocar bens jurdicos essenciais

(vida e integridade fsica) em perigo.

Se o Governo moambicano pretende continuar a advogar o princpio de tolerncia

zero na luta contra a corrupo ento urgente que adopte mecanismos legais e

institucionais para permitir que os cidados denunciem as prticas de corrupo de

que tomem conhecimento. Num cenrio onde a comunicao entre as institues

do Estado (Inspeco Geral de Finanas, TA e o GCCC) no acontece no sentido

da troca de informao sobre as prticas de corrupo que detectam (o artigo 21 da

Lei Anti-Corrupo diz que as auditorias pblicas e privadas que encontrem indcios

de corrupo devem comunicar esses indcios ao GCCC, mas isso no acontece) o

Estado devia apadrinhar a denncia de boa f.


4. Oportunidades de Corrupo em Alguns Diplomas Legais

Nos captulos anteriores, salientaram-se algumas das fragilidades da legislao

anti-corrupo, na componente preventiva, onde foram identificadas reas da legislao moambicana que necessitam de ser revistas no contexto da luta

contra a corrupo. A presente seco aborda a outra face da mesma moeda: as

oportunidades de corrupo oferecidas por alguns dos nossos diplomas legais.

Estas oportunidades so criadas de vrias formas e em leis que no so

especialmente dedicadas luta contra a corrupo; leis que tm por objectivo

regulamentar vrios aspectos da nossa vida, em especial a actividade financeira do Estado ou, em geral, a actividade econmica. No entanto, muitas vezes, essas leis,

pela sua ambiguidade, disposies contraditrias, incongruncias, lacunas, pela

permisso excessiva advinda do poder discricionrio que cabe na esfera jurdica

de alguns rgos do Estado ou pelas excepes criadas a certas proibies ou

obrigaes, criam oportunidades para a corrupo.

Vamos nos referir a trs grandes grupos de casos:

O primeiro grupo respeita a leis que impem o cumprimento de certas regras ou

contm proibies, mas, entretanto, contm disposies legais que autorizam

que aquelas regras no sejam cumpridas ou abrem excepes s proibies.

O segundo grupo, muito prximo do primeiro, respeita a leis que concedem

amplos poderes discricionrios a um rgo ou agente da Administrao

Pblica.

O terceiro grupo respeita a leis que contm disposies legais contraditrias

ou ambguas. s vezes, estas disposies legais contraditrias ou, pelo

menos, no harmonizadas, coexistem na mesma lei, outras vezes, constam

de leis diferentes, mas relacionadas com o mesmo grande tema.

O nosso objectivo chamar ateno para estas situaes e, por isso, no nos

iremos alongar em grandes desenvolvimentos tericos sobre o assunto. Mas,

consideramos importante dar alguns exemplos de cada um dos grupos que

referimos para termos conscincia que no so meras questes tericas, mas sim,

deficincias bem reais existentes em algumas das nossas leis.

Em relao ao primeiro grupo, o das leis que permitem o no cumprimento de

certas regras importantes que podem evitar a corrupo, o melhor exemplo , sem

dvida o constante na Lei n. 13/97, de 10 de Julho (que estabelece o Regime Jurdico

da Fiscalizao Prvia das Despesas Pblicas pelo TA), pela sua importncia para

a transparncia da utilizao dos dinheiros pblicos. Ou seja, so leis que por um

lado, cont

Legislação Anti-Corrupção em Moçambique - Relatório do CIP

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