Lectura Semana 5

7/26/2019 Lectura Semana 5

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UNIDAD CINCO: DE LA DECISIN AL DISEO DE POLTICAS PBLICAS

!Definicin de decisin pblica!Problemas y condicionantes de la decisin!El diseo de las polticas pblicas

!

Factores que inciden en esta etapa de las polticas

5.1 LA DECISIN PBLICALa decisin esta en el centro del anlisis de polticas pblicas. Se trata de indagar quindecide, con qu objetivo y cmo lo hace. Por ello, la decisin ha sido objeto de los estudiosdel sector pblico para delimitar las fronteras de esta nocin y sus contenidos.La decisin es a la vez un punto de llegada y un punto de partida de las polticas pblicas.Desde una perspectiva general, la decisin es el encuentro de la voluntad poltica y elfuncionamiento administrativo. Por esta razn, la decisin pblica es necesariamentecolectiva: su elaboracin y puesta en marcha requiere de la participacin de muchos

actores.El anlisis de la decisin pblica requiere tomar en cuenta el contexto en el cual se inscribe ylos diversos factores que restringen sus posibilidades: instituciones, juegos de poder, pblicos,actores, etc. Esto es indagar sobre el margen de maniobra de los decisores y sobre suracionalidad.La decisin marca un antes y un despus, porque es el momento en el cual la accin pblicabascula de una lgica a otra. Modifica tambin la estructura de actores involucrados, en lamedida que unos actores ganany otros pierden, y algunos salen del espacio decisorio.La decisin poltica que finalmente se adopta no es necesariamente el fin lgico que cabaesperar desde el comienzo del proceso. Al contrario, la decisin no es un proceso cuyoresultado es inevitable y no es siempre intencional. Dicho de otra manera, los actoresdecisorios no siempre desean el resultado que finalmente producen a travs de su accin.El libro ms representativo sobre este tema es el de Graham Allison, La esencia de la decisin,pblicado en 1971. Este libro, muy influyente en los estudios posteriores, tiene una miradacrtica sobre la idea de racionalidad absoluta. El autor demuestra que debido a la pocafiabilidad de la informacin disponible es completamente inviable una estrategiacompletamente racional.Por otra parte, en su anlisis de la poltica norteamericana, Allison indica el peso de lapoltica interna en las decisiones de poltica pblica, especialmente en contextos electorales.La decisin finalmente adoptada, por lo tanto, parece ms fruto del azar que de algn tipode racionalidad previa.

5.1.1 De la decisin como momento a la decisin como procesoLa decisin debe, en consecuencia, considerarse como un flujo continuo de decisiones yacuerdos, tomado en escenarios y por sistemas de accin diferentes, que debenconsiderarse como un conjunto de procesos de decisin.En consecuencia, ya no se trata de saber quin tomo la decisin o por qu, sinofundamentalmente cmo las diferentes lgicas involucradas en el proceso se encadenanpara llegar a la eleccin final.La decisin pblica es el producto de arbitrajes constantes entre factibilidad poltica yracionalidad tcnica o econmica, entre policies y politics, entre la accin poltica y suspblicos.


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El anlisis ms clsicode polticas pblicas postula que la accin del Estado se materializaen el estudio de la decisin pblica. Este enfoque lineal, desde arriba, intenta aislar elmomentode la decisin a partir de su diseccin en dos etapas sucesivas:"La formulacin,primera fase del proceso de decisin que consiste en operacionalizar unproblema inscrito en la agenda pblica a travs de la definicin de diversas alternativas de

accin. Se trata entonces de elaborar modelos de anlisis, movilizar el conocimiento y lasinformaciones disponibles, construir diagnsticos. Los actores deben dotarse de un conjuntosuficientemente amplio de alternativas gracias a la consulta y la negociacin. Es en efecto apartir de este diagnstico inicial que puede seleccionarse una solucin en funcin de loslimitantes institucionales y polticos que pesan sobre la accin pblica.Un aspecto importante es que en este proceso se presenta una articulacin entre policies ypolitics. En efecto, una poltica puede aparecer como deseable desde el punto de vistatcnico, pero completamente inadecuada desde el punto de vista de la poltica electoral.Esta fase de seleccin de las opciones implica en ocasiones una gran tensin, aun ms si setrata de casos que se consideran vitales, como un periodo de crisis o de conflicto armado.Ahora bien, no siempre todas las decisiones implican un grado elevado de traumatismo. Pero

tampoco corresponden a la imagen lisa y lineal que con frecuencia dan los actores o losanalistas desde una perspectiva racional y puramente secuencial."Esta fase inicial es seguida de una fase de legitimacin, que hace referencia a losdiferentes mecanismos que van a hacer aceptable las decisiones tomadas por el gobierno.Est ligada indisociablemente a la bsqueda de alternativas.La legitimidad de la decisin gubernamental se refiere, por ejemplo, a su conformidad con elEstado de Derecho, lo que implica que debe ser tomada en respeto de los procedimientosconstitucionales y que no debe contravenir el orden jurdico existente.Pero el carcter legtimo de la decisin reenva igualmente a que los interesados no debenpercibirla slo como aceptable sino tambin como justa. Decisiones tomadas legalmentedeben ser revaluadas luego de protestas de los pblicos.Desde perspectivas ms recientes se entiende que el proceso decisional se desarrolla envarias secuencias autnomas que obedecen a sus propias lgicas:1. Poltica2. Econmica3. TcnicaAl contrario de lo que un enfoque secuencial podra hacer suponer, estas secuencias,poltica, econmica y tcnica, se desarrollan en forma paralela en funcin de estructuras deactores y marcos cognitivos propios.La decisin es el producto de un proceso decisional catico marcado por la movilizacin dediversos intereses implicados: es por tanto, un problemade poder. La formulacin y seleccin

de una alternativa adaptada a un problema dado no son actividades neutras, sino que danlugar a la movilizacin y confrontacin de intereses particulares, a la aparicin de conflictos,tentativas de negociaciones y compromisos.En reaccin a este enfoque, muchos investigadores sealan que la decisin no puedeconsiderarse como un actoaislado. La gran decisinse diluye con las pequeas decisionesde todos los das. Ese gran acto y momento es en ocasiones imposible de identificar.Por lo tanto, el enfoque lineal, secuencial, aparece sustituido por una concepcin dinmicaque toma en cuenta el rol de los actores subordinados, cuyo objetivo es reconstruir aposteriori las lgicas que han obrado en la decisin.


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5.1.2 La decisin como solucina un problema pblico

Las cuestiones tienen un ciclo que va desde su problematizacin hasta su resolucin, que noimplica necesariamente su solucin sino ms bien la prdida de inters en ella - pordesaparicin de los actores interesados, al concluir que no se puede hacer nada, o bien

porque otros asuntos han llamado la atencin de los implicados.Webber y Ritter sealaron que los problemas que tienen que ver con la planeacin y laspolticas pblicas son intrnsecamente retorcidos, estn mal definidos y su resolucin dependede juicios polticos, por ello los problemas sociales nunca se solucionan; en el mejor de loscasos se resuelven una y otra vez.Debe tenerse en cuenta que los problemas no son realidades objetivas sino resultado de lacontrastacin de hechos objetivos con valores o supuestos cognitivos de los individuos. Esdecir, son construcciones sociales o polticas de la realidad1.Todo grupo social posee un conjunto de orientaciones y preferencias que se articulan en unacosmovisin compartida en diversos grados por sus miembros, y que est afectada por laposicin objetiva - y subjetiva - de los actores dentro de la estructura social. Estos sistemas de

creencias son importantes para el anlisis por cuanto revelan prejuicios y smbolos que tienenun carcter hegemnico en la sociedad. Por ello, es importante identificar y analizar los filtrosideolgicos, los estilos o valores que condicionan la interpretacin de la realidad ydeterminar la identificacin que cada grupo har del problema y las estrategias que utilizarpara impulsarla.El gobierno deber dirigir el proceso de construccin de una definicin que mantenga unarelacin adecuada entre consenso poltico y eficacia.

El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.

Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin

aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de

alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicinoperativa que d pi y espacio a una intervencin pblica viable con los

instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.2

5.2 ELEMENTOS PARA COMPRENDER EL DISEO DE POLTICAS

Por diseo de polticas entendemos un anlisis de carcter propositivo orientado hacia ladefinicin de los objetivos de una poltica pblica as como de los instrumentos y mediosadecuados para su puesta en marcha. Es en el diseo que se hace ms evidente que laspolticas pblicas son un punto de encuentro entre la poltica y la tcnica. En efecto, lasdecisiones tienen que ser susceptibles de obtener apoyo poltico pero al mismo tiempo ser

factibles desde el punto de vista tcnico. Por esta razn, el estudio de la decisin ha sido unaspecto fundamental del anlisis de polticas pblicas, cuyos practicantes han buscadoproponer modelos que para su comprensin y tambin para su aplicacin por parte de losresponsables gubernamentales.Para nuestros propsitos basta con sealar que los modelos tienden a ubicarse en uncontinuumque va entre aquellos basados en la nocin de racionalidad y los que otorgan un

1 Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno. Estudio Introductorio. Mxico: Porra; 1994.

2Ibid., p. 57


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papel fundamental a los intercambios polticos*, cuyas caractersticas esenciales sonpresentadas en la siguiente tabla que tomamos de Jimnez3:

MODELO RACIONAL- INTELECTIVO MODELO INCREMENTAL- POLTICOModelo ideal cientfico para la

elaboracin de polticas pblicas

Modelo estratgico-poltico para la

elaboracin de polticasSUPUESTOS:Mente humana capacitada paraenfrentarse con complejidades del mundosocial.Elevan el componente analtico yreducen componente poltico enelaboracin.Elaboracin de polticas pblicas esms un ejercicio intelectual que unproceso poltico.

Presionan por un tipo de organizacincentralizada con burocracia cualificada,

jerarqua, lneas de mando y manuales.

SUPUESTOS:Capacidad limitada del conocimientohumano.Inexistencia de mtodos infalibles ysatisfactorios de previsin y evaluacin.Subordinacin del anlisis racional a lainteraccin de intereses implicados.Partidarios de mantener autoridad difusadentro de la organizacin polticoadministrativa, flexibilidad ydiscrecionalidad.

PROCESO:Recogida y anlisis de informacin.Definicin de problemas.Definicin de todas las alternativasposibles.Anlisis de alternativas. Pros y contras.Decisin racional: Se escoge la

alternativa que maximice los objetivos.* Este modelo va a abandonar laracionalidad absoluta, y a reconocer laracionalidad limitada.

PROCESO:Elaboracin de polticas no es unproceso nuevo, parte de situacinpreexistente.Los estudios se ponen al servicio de lainteraccin poltica: mejorar posicin en el

juego, para persuadir en influir.

Ajuste mutuo entre las partes.Negociacin, transaccin.Decisin incremental: se buscan lasdecisiones satisfactorias antes que lasptimas.

TCNICAS:PERT, investigacin de operaciones,tcnicas de planeacin, modeloseconomtricos, estudios de consultora,etc.

TCNICAS.Anlisis Partidista: interaccin de unaspersonas sobre otras; uso del anlisis parala persuasin.

Estas dos perspectivas antitticas difcilmente se verifican en estado puro en la realidad. En laprctica, el diseo de las polticas implica a la vez un anlisis tcnico riguroso tanto como unproceso poltico orientado hacia el logro del consenso en torno de propsitosdeterminados4. En consecuencia, en lugar de proponer que el diseo deba ser un ejercicioexclusivo de los expertos o que deba adecuarse solamente a los intereses polticos endisputa, proponemos que sea un proceso ms participativo que incluya tanto la racionalidadcientfica como la racionalidad tcnica.

*Para un examen ms profundo sobre el tema, ver particularmente el texto clsico de Graham Allison, La Esenciade la Decisin.3 Jimnez, William. Mdulo Seminario Polticas Pblicas y Derechos Humanos, Especializacin en Derechos

Humanos. Bogot: ESAP; 2007.4Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.

New York: M. E. Sharpe; 2003.


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En la prctica, las polticas o problemas especficos tienen caractersticas propias queexceden los casos arquetpicos que analizaremos en este captulo. Aun ms, en cadacontexto particular sobre el que estemos trabajando como analistas o como policy makersencontraremos restricciones, estructuras institucionales y oportunidades polticas diferentes queinfluyen necesariamente en nuestras decisiones. Igualmente, el conocimiento disponible y las

preferencias ideolgicas por ejemplo, una posicin ms orientada hacia el mercado o haciala intervencin estatal- influyen nuestras elecciones en polticas pblicas.Por todo ello nos abstenemos de presentar una versin nica de un esquema para laconstruccin de polticas pblicas, que podra parecer una receta aplicable indistintamentepara cualquier caso o conjunto de casos. En cambio, las y los estudiantes encontrarnherramientas y debates que esperamos podrn ofrecerles una perspectiva generaladaptable a las circunstancias particulares en las que se encuentren, sea como funcionarioso como ciudadanos.

5.2.1 Los sectores como objeto de las polticas pblicas

La accin gubernamental est en lo fundamental organizada en forma sectorial, lo quetiende a reconocerse con frecuencia en las definiciones de poltica pblica. Asi, para Meny yThoenig, una poltica pblica se presenta como un programa de accin gubernamental en unsector de la sociedad o en un espacio geogrfico determinado: la salud, la seguridad, unaciudad, etc5.Para Pierre Muller un sector est compuesto por6:1. Un conjunto de actores con intereses especficos (polticos y administrativos; poblacinobjetivo; actores privados del sector, etc.)2. Una dimensin institucional que expresa la divisin del trabajo administrativo. En otraspalabras, se refiere a un conjunto de organizaciones, de ministerios y de otras entidadesgubernamentales, as como una normatividad particular que define las competencias yresponsabilidades de cada una de ellas y su relacin con los actores que no pertenecen algobierno.3. Finalmente, una visin dominante del sector, sus problemas y las soluciones legtimas talcomo son elaboradas por los actores dominantes, y expresadas en diagnsticos, valores ynormas.Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin de laestrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia sectorial se refieretanto a la visin acerca de lo que el sector debera ser en el futuro como al mapa de rutaque muestra cmo alcanzar dicha visin. Estas estrategias sectoriales deberan ser apoyadaspor los principales actores del sector para lograr sus objetivos y articularse con el proyecto

poltico a nivel nacional expresado en otras polticas:

Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores deldesempeo de la agricultura; as, una de las caractersticas que definenla estrategia es por quin y para quin es formulada. La estrategia deberepresentar el compromiso de las autoridades del sector de llevar acabo determinadas reformas y, por ende, la participacin del gobiernoes un requisito sine qua non para su elaboracin. Por otra parte, unaestrategia formulada en parte por los productores, y que responde a susprincipales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a serrealmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios

5Meny, Yves y Thoenig, J; C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.

6Muller, Pierre. Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.


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gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a losefectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejarcon precisin las metas fiscales del gobierno y otros aspectos deldesarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias ms exitosasgeneralmente resultan de la colaboracin entre diferentes instituciones y

grupos de la sociedad7

.

La accin sectorial tiene por objeto proporcionar un conocimiento y unas accionesespecializadas que otorguen mayor efectividad a las polticas pblicas; al mismo tiempo, sinembargo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen caractersticasque difcilmente encajan en la lgica sectorial. Los gobiernos asumen la responsabilidad porintervenir en problemticas como la lucha contra el desempleo, polticas ambientales,programas sociales para la integracin social de grupos desfavorecidos, por ejemplo-polticas dirigidas a grupos poblacionales como minoras tnicas, grupos etarios la juventud-,polticas de gnero, entre otras. Cada una de estas polticas y muchas otras que nomencionamos- son de naturaleza intersectorial y con frecuencia tienen una expresin territorial;

por ende requieren de un mayor esfuerzo para la coordinacin entre intereses yresponsabilidades de entidades y actores que hacen parte de sectores diferentes.

5.2.2Factores condicionantes de la decisin pblica

Los actores que intervienen en un proceso de diseo de polticas pblicas tienen usualmenteuna imagen de lo que consideran que es una buena poltica. Normalmente esa imagen esinfluida por las ideas predominantes sobre lo que debe ser la accin gubernamental y laforma en que esta accin debe ser realizada.

PARA LA DISCUSIN:Qu criterios para el diseo de las polticas pblicas?

Esta es seguramente la principal de nuestras inquietudes cuando nos enfrentamos a laresponsabilidad de disear una poltica. A continuacin presentaremos algunas referenciasfrecuentes de la literatura contempornea, que por supuesto sern objeto de controversia:Las polticas pblicas deben ser efectivas y eficientes. Esto es, producir los resultadosesperados con el mnimo posible de recursos utilizados. No se debe, sin embargo, perderde vista que la eficiencia no es el propsito ltimo de las polticassino que se refiere a laforma en que deben ser alcanzados sus objetivos.En el diseo de las polticas debe observarse ms all de las actividades cotidianas y

de las necesidades actuales. Los objetivos deben ser definidos a largo trmino y estarbasados en estudios prospectivos.Es deseable tener en cuenta las necesidades, la informacin y la experienciade, entreotros, la poblacin objetivo de la poltica tanto quienes sern beneficiados comoafectados por las decisiones tomadas-, expertos fuera del gobierno, y los responsablespolticos o administrativos de su implementacin. Por ello, es necesario establecermecanismos para permitir su participacin en el diseo, implementacin o evaluacin de

las polticas.En relacin con el punto anterior, en el diseo de las polticas pblicas se debe prevermecanismos para atenuar sus posibles efectos negativos sobre derechos de algunosindividuos, grupos u organizaciones.

7Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.

Roma: FAO; 2004. p. 16.


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El xito de las polticas pblicas no depende solo de disearlas adecuadamente, sino

tambin de saber comunicarlas. Se requiere de crear mecanismos para informar a laciudadana de las decisiones tomadas, del estado de avance de las accionesrealizadas, de los inconvenientes presentados, etc.El aprendizaje basado en la experiencia es un elemento fundamental para el diseo de

las polticas pblicas. El anlisis de las decisiones y las polticas previas permite mejorar lainformacin disponible sobre los problemas tratados, los procesos puestos en marcha, losproductos y los resultados alcanzados. Deben generarse igualmente procesos deaprendizaje a partir de experiencias similares realizadas en otros contextos.As como en el diseo, en los procesos de evaluacin de las polticas debe obtenerseinformacin de la mayor cantidad posible de actores,lo que incluye particularmente a losdestinatarios de las polticas, as como a los actores encargados de su implementacin.

Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los decisores suelenencontrarse frente a ciertos factores que restringen sus posibilidades de eleccin. En efecto,contrariamente a la imagen que los decisores desean proyectar sobre s mismos, su autonoma

est limitada por el estado de los conocimientos disponibles, por intereses polticos en juego,por los recursos disponibles o incluso el tiempo necesario para lograr una decisin.

PARA LA DISCUSIN:De las buenas intenciones a la dura realidad: qu restricciones para el diseo de las

polticas pblicas?

Discutimos antes sobre los criterios que podran ayudarnos para tomar mejores decisionesen poltica pblica; la realidad, no obstante, no se acomoda fcilmente a nuestras buenasintenciones. En otras palabras, los decisores se encuentran con frecuencia ante diversosfactores que restringen sus alternativas. Examinemos brevemente algunos de ellos*.

La toma de decisiones es un proceso colectivo influido por relaciones de poder.

Tendemos a identificar al decisor con las autoridades gubernamentales (el presidente, elalcalde, el ministro de hacienda, el secretario de educacin, etc.) porque tienen laresponsabilidad legal y aparecen como la imagen visible de la accin pblica. Sinembargo, como hemos discutido a lo largo del mdulo, en el proceso que conduce a laadopcin formal de la poltica participan diferentes actores, sean autoridades electas,actores administrativos profesionales, asesores, consultores externos, etc.-, actores polticos-partidos, corrientes o facciones de partidos- o grupos y movimientos de la sociedad civil.Por lo anterior, el anlisis de las alternativas est influido por relaciones de poder entreactores, y no solamente por la informacin tcnica disponible sobre el problema tratado.

Como sealamos antes, la decisin tiene al mismo tiempo elementos de autoridad, decarcter tcnico, pero igualmente de negociacin y manipulacin.El peso de las reglas y procedimientos. Respetar los procedimientos, constitucionales,legales o reglamentarios es una fuente importante de legitimidad de las decisiones enpolticas pblicas; al mismo tiempo, sin embargo, estos procedimientos limitan la autonomade los decisores, cuya interaccin est inmersa en una estructura densa de reglas formalese informales. Las primeras reglas formales- corresponden principalmente a losprocedimientos que rigen la planeacin, la presupuestacin, las relaciones entre lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial, entre otras. Igualmente, son reglas formales laestructura de competencias y funciones entre diferentes niveles gubernamentales, quedefinen las relaciones entre ellos y en consecuencia el grado de autonoma de los

*Para un anlisis ms detallado ver Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris :Montchrestien; 1998.


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gobiernos locales.Igualmente, sobre las polticas pblicas influyen los procedimientos operativos para la tomade decisiones: en qu escenarios deben tratarse los problemas y debatirse las soluciones,la forma en que se organiza el trabajo entre los diferentes ministerios, entidades oagencias con competencias sobre un mismo asunto; los sistemas de control interno o

externo de las actividades del Estado, etc.Ahora bien, as como lo hacen las reglas formales, algunas reglas informales influyen latoma de decisiones. Las relaciones entre los concejos y las alcaldas o entre el ejecutivoa nivel nacional y el congreso-, por ejemplo, no siempre se limitan a lo establecido en lasleyes; obedecen tambin a ciertas prcticas polticas para obtener el apoyo de lasbancadas en decisiones de poltica pblica, como nombramientos, otorgamiento decontratos, etc. Mientras algunas de estas prcticas son perfectamente legales, otras muyfrecuentes son infortunadamente conductas corruptas.Los intereses burocrticos.Las agencias y entidades estatales, como lo hacen los demsactores, construyen sus propias representaciones sobre los problemas pblicos y lasalternativas consideradas en funcin de sus propios intereses organizacionales, de su

historia previa, del conocimiento especializado que poseen, etc. Con frecuencia, laparticipacin de estos actores en las polticas implica un balance entre las necesidadesexternas de la poltica (frente a la sociedad: mejorar la seguridad, proteger el medioambiente) y sus intereses internos (aumentar la planta de funcionarios, obtener una mayorasignacin presupuestal, crecer en importancia frente a otras agencias, etc.)Las restricciones presupuestales.Las limitaciones presupuestales son fuente de problemaspara los gobiernos, que se ven enfrentados continuamente a la necesidad de disminuir eldficit fiscal que resulta de la relacin entre los ingresos del Estado, va impuestos porejemplo, y sus gastos, particularmente las polticas pblicas.Esto va a tener efectos inmediatos sobre las polticas pblicas. En primer lugar, porque lalucha contra el dficit implica generalmente la eliminacin o reduccin de los programassociales de carcter universal y en cambio, la adopcin de programas socialesfocalizados. En segundo lugar, porque para obtener recursos adicionales los gobiernossuelen solicitar crditos externos que los organismos internacionales concedenfrecuentemente acompaados de indicaciones estrictas sobre el diseo de las polticasque debern ser puestas en marcha. Por esta razn, las polticas en algunos sectores como la salud o la educacin, por ejemplo- tienden a parecerse en contextos regionalesms amplios. Finalmente, porque an si el dficit fiscal no es un problema tan agobiante,los gobiernos suelen enfrentarse a la necesidad de priorizar unas polticas en particular. Enesos casos, tiende a privilegiarse las polticas con ms importancia para el proyectopoltico del gobierno en detrimento de los recursos presupuestales asignados a otras

polticas, como sera el caso de la poltica de seguridad democrtica.

En conclusin, la decisin es resultado de compatibilizar cuatro elementos independientescon diversa lgica y dinmica: problemas, soluciones, actores participantes y oportunidadesde eleccin. Como acabamos de discutir, los actores deben tomar decisiones en unambiente de racionalidad limitada que implica la imposibilidad de conocer toda lainformacin, conexiones y predicciones posibles acerca de la cuestin - y en funcin de laintegracin global de la Agenda.


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5.2.3Elementos del diseo de una poltica pblica

Con las anteriores consideraciones en mente, propondremos que disear una poltica pblicaimplica tomar en cuenta los siguientes elementos8:

Elementos de Diseo de PolticaElemento Pregunta a formularLos objetivos de lapoltica

Cules son los objetivos de la poltica? Eliminar elproblema? Aliviar el problema pero no eliminarloenteramente? Mantener el problema sin que empeore?

El modelo causal Cul es el modelo causal? Sabemos que si hacemos X,resultar Y? Cmo sabemos esto? Si no lo sabemos, Cmopodemos saberlo?

Las herramientas de laPoltica

Qu herramientas o instrumentos deben usarse para hacerla poltica efectiva? Estas herramientas sern ms o menoscoercitivas? Descansarn ms o menos en incentivos, en lapersuasin o la informacin?

Las metas de lapoltica

Se supone que cambiar el comportamiento de quin? Haymetas directas e indirectas? Se basan las selecciones ennuestra construccin social de la poblacin objetivo?

La implementacin dela poltica

Cmo puede ser implementado el programa? Quin va aestablecer la aplicacin del sistema? Puede escogerse undiseo de arriba a abajo o de abajo hacia arriba? Porqu?

Despus de adoptado un diseo particular esto es, de elecciones en relacin con los

elementos que venimos de sealar- la poltica es promulgada, lo que generalmente implica lapresentacin de un documento de poltica y/o la expedicin de un acto legal que lalegitiman. A partir de ello, las agencias administrativas y/o otros actores privados involucradosponen en marcha acciones para materializar esa poltica acciones concretas. No obstante,debe mantenerse cierta precaucin para no considerar que se trata de un procesosecuencial. En la prctica, es difcil separar el diseo de la poltica de su implementacin, noslo porque la implementacin revela a los decisores de problemas relacionados con eldiseo mismo, sino porque los agentes encargados de su ejecucin con frecuenciareinterpretan y modifican las decisiones inicialmente tomadas.De los diferentes elementos sobre el diseo de polticas, conviene detenernos en la estructuracausal y los instrumentos de poltica.

5.2.3.1La estructura causalEl elemento central a partir del cual se organiza el diseo de las polticas pblicas es laestructura o teora causal que expresa la forma en que el problema pblico ha sido definidoal interior de la poltica. Esta puede ser definida como una teora acerca de los factores quecausan un problema y de cmo ciertas respuestas especficas pueden aliviar o eliminar ese

problema9.

8

Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.New York:, M. E. Sharpe; 2003.9Ibid.


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Cualquier definicin del problema es valorativa10. Un problema significa justamente que sepiensa que existen situaciones que son consideradas negativamente por algunas personas. Elanalista deber, en consecuencia, argumentar con precisin las razones por las cuales esefenmeno es un problema y debe ser objeto de atencin de parte del gobierno. Aunqueesta tarea es necesaria, es difcil porque no existe un camino obvio para dirimir las diferencias

valorativas sobre los fenmenos qu esta bien o qu es un problema?- o un conjunto derazones que establezcan definitivamente una separacin entre lo que debe o no debe serobjeto de atencin por el gobierno.Para la definicin de la estructura causal partimos como analistas de una definicin inicial denuestro problema, que nos ofrece una razn para el desarrollo de nuestra actividad y msimportante an, ofrece una direccin para obtener informacin y analizarla. Estas primerasdefiniciones provienen del lenguaje que se usa en el ambiente poltico del cliente o en eldebate pblico de la coyuntura, que Bardach llama retrica del tema. Esta retrica puedeestar inmersa en un problema tcnico como la discusin sobre los parafiscales, lareevaluacin- o al interior de una controversia social como los debates sobre el aborto, laseguridad- etc.

Es necesario tener algunas precauciones con la delimitacin del problema11. La retrica deltema podra llevarnos a proponer unas hiptesis de causalidad que sean demasiado vagasy carezcan de utilidad para el anlisis, como la prdida de valores de la sociedad o la faltade oportunidades para los jvenes. La labor del analista debe ser avanzar ms all de laretrica del tema y definir el problema de manera que sea manejable en funcin de losrecursos polticos e institucionales disponibles*.Por lo tanto, mientras que los objetivos de la poltica estn ms ligados a los procesospolticos alrededor de las decisiones de gobierno, la definicin de la estructura causal tieneprincipalmente un carcter tcnico. Puesto que los problemas sociales tienen una naturalezacompleja problemas retorcidos- es indispensable construir una estructura causal viable, demanera que se incremente la probabilidad de lograr un impacto positivo en el problema osituacin que se est tratando.En general, es posible encontrar tres tipos diferentes de estructura causal que movilizandiversas formas de causalidad12:!Modelo de causalidad mltiple y simultnea. En este caso se considera que el fenmenoque se esta construyendo como problema es causado por mltiples causas que actan deforma simultnea. Un buen ejemplo es la forma en que definimos las catstrofes naturales,como las inundaciones, que entendemos causadas por el cambio climtico, la construccinde viviendas en zonas inadecuadas -como la ribera de los ros-, la inadecuadainfraestructura para la recoleccin de aguas, etc.!De otra parte, el modelo de causalidad secuencial presenta un encadenamiento

secuencial de factores que produce como resultado final el fenmeno analizado. En elgrfico que se presenta a continuacin se justifica un curso de accin a partir de unacausalidad secuencial:

10Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:

CIDE; 2001.11

Ibid.* El analista y/o los actores debern dirigir el proceso de construccin de una definicin del problema, demanera que mantenga una relacin adecuada entre consenso poltico y eficacia. Como indica Aguilar (2003),la definicin de los problemas pblicos se enfrenta a un problema doble: de una parte, la dificultad de construiry estructurar una definicin aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna

manera consenso; y de otra, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una intervencinpblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.12

Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.


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Ejemplo de una estructura causal basada en un modelo de causalidad secuencial

Fuente: DNP-Sinergia

!Modelo de causalidad intrincada, en el que se define un fenmeno como parte de otrosfenmenos ms amplios, de cuya interrelacin se produce la situacin problemtica. Eldesplazamiento podra ser un buen ejemplo toda vez que esta imbricado con fenmenoscomo la pobreza y el conflicto.

Los problemas pblicos suelen asociarse a varias causas; por tanto, resulta necesario que elanalista se decida por una de ellas en particular de manera que pueda delimitar mejor suproblema13. El aborto puede ser definido en relacin con la inmoralidad sexual, la perdida

de oportunidades para los jvenes y sus hijos, desintegracin social, la libre eleccin de lasmujeres, etc. Definir un problema como ligado a muchas causas puede generar problemaspara delimitar y especificar las acciones necesarias para atenderlo.Propone Bardach14 que es til recurrir a sealar deficiencias y excesos para construir unabuena definicin de un problema: hay demasiada gente sin hogar, la demanda de cuposeducativos crece a un ritmo mayor que nuestra capacidad para crear nuevos cupos, etc. Noobstante, el uso de deficiencias y excesos en la definicin puede ser menos til cuando elproblema se relaciona con la seleccin entre alternativas bien estructuradas * o conprocedimientos para alcanzar objetivos que estn claramente definidos .Es importante utilizar informacin cuantitativa en la definicin de los problemas. De all, lanecesidad de contar con estadsticas fiables para sealar la magnitud de los fenmenos o al

menos de utilizar una intuicin razonada para hacer estimaciones sobre el tamao delproblema.Como indica Bardach15 hay que evitar plantear la solucin dentro de la definicin delproblema. En otras palabras, el propsito de la definicin es describir el problema de lamanera mas clara posible y dejar abierta la bsqueda de alternativas. No debe, por ejemplo,sealarse que no hay suficientes escuelas para los nios en edad escolar. En este caso sepuede pensar que la solucin es construir escuelas, cuando en realidad podramos tenerotras alternativas posibles ante el dficit de cupos educativos. En algunos casos se incurre

13Bardach, Op. Cit.

14Ibid.

*

Por ejemplo, deberamos construir ms escuelas pblicas o generar incentivos para que los privados lasconstruyen y administren.15

Bardach, Op. Cit.


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tambin en el error de incluir como una causa la falta de inversin pblica para porqueesto hace evidente que con la definicin del problema se pretende obtener ms dinerospblicos y por lo tanto puede generarse una mayor resistencia en relacin con la adopcinde ese curso de accin.Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. Los analistas no deberan

limitarse a reaccionar ante las demandas sociales o lo que los gobernantes consideranproblemas sociales, sino identificar y utilizar oportunidades de innovacin en la gestin deproblemas del Estado.

5.2.3.2Instrumentos de accin pblicaOtro elemento esencial para el diseo de polticas es la instrumentacin, como se denominaa la seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten materializar yoperacionalizar la accin gubernamental. En otras palabras, una vez definidos los objetivosde las polticas es necesario establecer los medios de los que se dispondr para alcanzarlos,a los que en el anlisis de polticas se les denomina instrumentos de accin pblica*.En efecto, los gobiernos tanto como los actores sociales o privados disponen de diversos

medios o herramientas que les permiten materializar su influencia sobre la sociedad o elmercado: discursos, reglamentaciones, impuestos, sistemas de informacin, etc. Con frecuencia,en el diseo de una poltica se prev el uso de varios instrumentos que normalmente deberanfuncionar de manera coordinada; sin embargo, no es improbable que se presenten problemasde coherencia al interior de una misma poltica. En igual sentido, algunos instrumentos puedenservir simultneamente para los objetivos de varias polticas. Es el caso del SISBEN, queprovee informacin para la focalizacin del los subsidios en diversos programas sociales.

DefinicinEntre las diferentes definiciones de instrumento, proponemos retomar por su sencillez y utilidadla de Lester Salamon y Michael Lund, un mtodo a travs del cual el gobierno busca unobjetivo de poltica. Es necesario que se precise la diferencia entre el mtodo empleado elinstrumento- y las acciones desarrolladas en una poltica pblica. Para retomar un caso muyconocido, no existe una poltica de recompensas que haga parte de la poltica deseguridad democrtica, aunque con frecuencia los mismos funcionarios gubernamentales lamencionan de manera errnea. Las recompensas son un instrumento diseado para alcanzarlos objetivos de la Poltica nacional de seguridad durante el periodo Uribe denominadaPoltica de Seguridad Democrtica- y no una poltica en s misma.

Tipos de instrumentos de accin pblicaAnalizar los instrumentos permite reconocer la forma en que los gobiernos deciden su uso, sus

efectos diferenciales, la manera como son utilizados en la implementacin; peroparticularmente proveen una perspectiva valiosa para estudiar la transformacin de la accinpblica. Para ello, es til el esfuerzo de creacin de tipologas.Lascoumes y Le Gals proponen la siguiente tipologa16:# Legislativos y reglamentarios: a travs de los cuales se impone el inters general por partede autoridades elegidas o altos funcionarios. Esta categora incluye de manera general a laregulacin legal (leyes, decretos y dems normas de carcter legal expedidas por el Estado).#Econmicos y fiscales: que se orientan a la bsqueda de eficacia social y econmica.Entre estos, los presupuestos pblicos, los crditos y los impuestos.#Convencionales e incitativos: cuyo propsito es la bsqueda de compromisos y lamodificacin de comportamientos; lo que incluye los contratos, las becas y los incentivos.

*Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (Salamon).

16Lascoumes, Pierre y Le Gals, Patrick. Sociologie de laction publique. Paris : Armand Colin ; 2006.


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# Informativos y comunicacionales: a travs de los cuales se pretende la explicitacin de lasdecisiones y la responsabilizacin de actores, como la rendicin de cuentas.#Normas y standards: que permiten realizar ajustes a los mecanismos de competencia, comolas normas de calidad.En la siguiente tabla, se presentan diversos tipos de instrumentos tal como aparecen definidos

por algunos de los principales expertos en la materia17

:

Tabla No. 1Tipos de Herramientas o instrumentos de Poltica (como las categorizan los principales estudiosos depoltica)

PetersLevine, Peters,Thompson

Schneider eIngram

Anderson Descripcin Ejemplos

Ley Ley y regulacin Herramientasde autoridad

Poderdirectivo

Pronunciamientosde poltica quelleven la fuerzade ley; esto es,que constrienloscomportamientosparticulares y alcumplimiento.

Ley criminal,regulacionesambientales, leyantimonopolio.

Servicios Provisin directade bienes oservicios

Servicios Servicios directosdados por elgobierno a losusuarios

Servicios postales,control del trficoareo, prediccindel clima.

Dinero Pagos de

transferencias

Beneficios Pagos de

Transferenciasdedinero delgobierno.

Seguridad Social,

estampillas dealimentos,beneficios deveteranos.

Subvencionesintergubernamentales

Subcontratacin

Contratos Contratos confirmas privadaspara proveer

bienes oservicios.

Contratos parainiciar prisiones,hospitales; contratos

para ofertar bienescomplejos algobierno, comoequipo militar ocomputadores.

Gastosgenerales

Gasto generalhecho por elgobierno cadada en la gente,bienes y serviciosque necesita

Costos de personal,suministros, serviciospblicos, etc. (Elgasto del gobiernoen estos elementostiene un efecto

17Birkland, Op. Cit.


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para funcionar. econmicosustancial nacionaly localmente.)

Operaciones de

mercado ydepropiedad

Las actividadesdel gobierno

que tienencontrapartesprivadas, y quetienenconsecuenciaseconmicas ypolticas.

Actividades demercado del Banco

de la ReservaFederal (fijacin delos tipos de inters,La compra y ventade valores parainfluir en elmercado).

Impuestos El sistematributario(gastos fiscales)

Impuestos Polticasdestinadas aalterar elcomportamientohaciendoalgunasactividades, mso menos,deseableseconmicamente.

Crdito fiscal (comoel inters deprstamosestudiantiles),deducciones deimpuestos(deduccin fiscal dehipoteca, los gastosmdicos) impuestosal tabaco y elalcohol, llamadosimpuestos al

pecado, paraaumentar los

ingresos ydesalentar elconsumo.

Otrosinstrumentoseconmicos

Prstamos ygarantas deprstamos

Prstamos Prstamos parainducir laactividadeconmica uotra actividaddeseable.

Prestamos deAdministracin dePequeas Empresas(SBA), prstamosestudiantiles.

Subsidios Pagos paraasegurar la

viabilidadeconmica deuna actividad,particularmentecuando laactividad seocupa dealgunos objetivosms amplios.

Subsidios a lasgranjas; a las

franquiciasdeportivas, subsidiosa los negocios quese ubiquen encomunidadesparticulares.

Seguros Prestacin deservicios de

seguro que noestn disponibles

Seguros contrainundaciones,

seguros dedepsitos federales.


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en el mercadode segurosprivado.

Herramientasexhortativas

Intentos depersuadir a la

gente aparticipar encomportamientosdeseables opara evitarincurrir en lasconductasnegativas

Campaas pblicaspara desestimular el

fumar o beber,campaasantidroga,campaas,campaas en prode ejercicio.

Incentivos ysanciones

Sanciones Herramientas queinducenacciones cuasi-voluntarias ocuasi-coercitivabasadas enbeneficiostangibles(Schneider eIngram)

Las multas porviolacin de losreglamentos;bonificaciones enpagos porterminacin a tiempode contratos.

Herramientasdeconstruccin

de capacidad

"Lacapacitacin, laasistencia

tcnica, laeducacin y lainformacinnecesaria paratomar lascorrespondientesmedidas depoltica" (Peters)y la autonomade otrosorganismos

La transferencia detecnologa, lacapacitacin, la

provisin deproductos deinformacin para elgobierno local;Transferencia deefectivo a contratarms personal

Herramientasde aprendizaje

Herramientaspara ayudar aaprender losaspectosrelevantes de losproblemas depoltica

Grupos de enfoque,encuestas deopinin, los censos,la investigacinbsica y aplicada.Por ejemplo losInstitutos Nacionalesde Salud, NIH;National ScienceFoundation (NSF)

Licencias Autorizacin del

gobierno paraentablar

Licencias de

conduccin,licencias


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actividadesprohibidas intales licencias

profesionales(mdicos,abogados,ingenieros y otras).Licencias de

hospitales, permisos,cartas de lasempresas (Anderson)

Procedimientosinformales

Procedimientosno especificadosen la ley o laregulacin pararesolverproblemas.

Intercambio decorrespondenciaentre loscontribuyentes y elIRS para resolvercontroversias; lanegociacin en elproceso penal.

Fuentes:ANDERSON, James E. Pblic Policymaking.Fourth edition. Boston: Houghton Mifflin, 2002 p. 233-244.LEVINE, Charles H.; PETERS, B. Guy y THOMPSON, Frank. Pblic Administration: Challenges, Choices,Consequences.Glenview, IL: Scott, Foresman/Little Brown, 1990. p. 64- 73.PETERS, B. Guy. American Pblic Policy: Promise and Performance. Chapaqua, NY: Chatham House/SevenRivers, 1999. p. 6-13;SCHNEIDER, Anne Larason e INGRAM, Helen. Policy Design for Democracy.Lawrence: University Press ofKansas, 1997. p. 93-97;

Una revisin de los tipos de instrumentos nos remite de nuevo al debate que hemos

planteado desde el comienzo del mdulo. Cada vez son mayores los espacios para laparticipacin de actores no gubernamentales sean estos sociales o privados- en laconstruccin e implementacin de las polticas, y esto obviamente tiene implicaciones sobreel tipo de instrumentos de accin pblica que utilizan los gobiernos. En efecto, si hace un parde dcadas era comn observar, por ejemplo, que la produccin y distribucin de bienes yservicios estaba fundamentalmente a cargo de las burocracias y empresas estatales laconstruccin y mantenimiento de carreteras, por ejemplo-, ahora estas actividades sonrealizadas en lo fundamental por actores privados. Para ello, los gobiernos recurren ainstrumentos como contratos, regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones,etc. Para algunos autores, este es el principal criterio diferenciador que permite analizar laforma en que se ha transformado la accin de los gobiernos: instrumentos directos-prestacin

por actores gubernamentales de bienes o servicios- o instrumentos indirectos a travs deactores no gubernamentales-.

Para ilustrar esta situacin, revisemos un poco el caso de las polticas agrcolas. En la cita quesigue a continuacin se presentan algunos de los principales instrumentos utilizados en laspolticas agrcolas, de acuerdo con la FAO18:

En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para unavariedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentesde gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos talescomo riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de

18Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit.


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crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de lainvestigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de losdficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores aaltos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagosdirectos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de

ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistidofrecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio,pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre lospropios niveles de la produccin. El uso de precios de sostn y preciosadministrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido unacostumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientrascontina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional,est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina yfrica, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal deinstrumentos de polticas en muchos pases ha sido la gestin directa de laproduccin y el mercadeo a travs de empresas de propiedad del Estado,

que han actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, losaserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresasde comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es areducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esoscambios vara de regin a regin.

Sin embargo, como se recuerda en otro documento de la FAO,

En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez ms instrumentosindirectos de poltica, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipode visin expresada en las estrategias se est apartando de la proyeccinde detallados sistemas de produccin o de niveles productivos. Estn siendodesplazados por instrumentos indirectos de poltica que mejoran los mercadosde recursos y de productos agrcolas, con el propsito de promover laequidad y la eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de polticaincluyen a las polticas de incentivos (que operan principalmente a travs depolticas macroeconmicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo,la tenencia de la tierra, las polticas de riego, el sistema financiero rural y elsistema para la generacin y transferencia de tecnologa agrcola19.

La seleccin de los instrumentosQu criterios podemos utilizar para decidir entre los diferentes instrumentos de accinpblica disponibles? Una respuesta obvia sera que la seleccin debe realizarse tomando encuenta los objetivos que pretenden alcanzarse. Sin embargo, no nos dice nada realmentesobre todas las consideraciones y restricciones que influyen sobre los decisores o quienesparticipan en el diseo de la poltica. Para Linder y Peters20es posible que los decisores notengan una completa claridad conceptual sobre los instrumentos que tienen a su disposicin,por tanto sus decisiones podran estar basadas en la tradicin, la intuicin, la ideologa osimplemente la familiaridad soluciones e instrumentos que conocen bien o que han utilizadopreviamente-.

19

Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit., p. 1620Linders, S. H. & Peters, B. G. Instruments of Government: Perceptions and Contexts. En: Journal of PublicPolicy, 9(1), 1989.


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Ahora bien, el anlisis de polticas ofrece algunos criterios que podran ser tiles para laseleccin de los instrumentos. Birkland21propone que uno de ellos es la factibilidad poltica;puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser adoptadospor carecer de respaldo poltico. Otro criterio se refiere a los recursos disponiblespara laimplementacin de la poltica. Las campaas de educacin para la prevencin suelen tener

un menor costo aunque pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen preferirse aotras estrategias mas costosas, como la adopcin de reglamentacin para reprimir ciertoscomportamientos: fumar en lugares pblicos, conducir embriagado, etc. Un tercer criterio estbasado en las asunciones sobre el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidadesque son el objeto target- de la poltica; lo que, por ejemplo, puede conducir a preferirinstrumentos coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado.Otro criterio posible puede ser tomado de Salamon (citado en Birkland22). Se tratara de loque denomina grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado de esfuerzoadministrativo requerido para utilizar los instrumentos. As, por ejemplo, los incentivos tributariosrequieren poco esfuerzo administrativo pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a losrequisitos establecidos, mientras que los instrumentos vinculados a programas sociales

frecuentemente necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios,logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.23

5.2.3.3Las cosas que hace el gobiernoEn su libro Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica,Eugene Bardach propone una revisin de las diferentes cosasque hace el gobierno, dentrode las cuales ocupan un lugar importante los instrumentos de poltica. En el siguiente cuadrohemos sistematizado sus planteamientos, con el propsito de ofrecer al lector una gua parala seleccin de instrumentos en un proceso de diseo de polticas24.

Las cosas que hace el gobierno

Instrumentos Posibles acciones Argumentos

Impuestos

Crear nuevos impuestosSuprimir impuestos existentesCambiar la tasa impositivaCambiar la base impositivaMejorar el sistema derecaudacin

Ingresos gubernamentales insuficientespara algn propsito especificoLa estructura de precios del mercadono refleja adecuadamente el costo deoportunidad de recursosSin embargo, aumentar los impuestospuede inhibir o coartar actividades

econmicas o sociales tiles

Regulacin

Crear nuevos regmenesreglamentariosExpedir nuevos decretos oeliminar existentesFlexibilizar o hacer msestrictas las normasMejorar las bases cientficas

Puede distinguirse entre varios tipos deregulacin:Regulacin de productos y serviciosRegulacin social salud y seguridad-,correccin de imperfecciones delmercado.Puede existir muy poca y mucha

21Birkland, Op. Cit.

22Ibid.

23

Jimnez, William y Ramrez, Csar. Mdulo Gobierno y Polticas Pblicas. Bogot: Programa de AdministracinPblica Territorial, ESA; 2008.24

Bardach Op. Cit.


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y tcnicas para las normasescritasCambiar los procedimientosde denuncia y auditoraAumentar o disminuir el nivel

de efectividad de lassanciones

regulacin; causada principalmente porincertidumbres cientficas, dificultadestcnicas o presiones polticas.

Subsidios yconcesiones

Crear o suprimir incentivosAgregar, suprimir o cambiarla formula de distribucinModificar las condicionesde recepcin o elegibilidad

Subsidios y concesiones son utilizadospara estimular actividades que ni elmercado ni las acciones no lucrativas ovoluntarias parecen producir en calidado cantidad adecuadasAlentar la accin de otras esferas degobiernoTransferencias de recursos a personasen situacin de precariedad.

Presupuestos delas organizaciones

Aumentar el presupuestoMantener el presupuestoanteriorRecortar el presupuestoModificar las asignacionespresupuestales

Enviar seales polticas sobresatisfaccin o insatisfaccin respectodel desempeo de la organizacinEstablecer prioridades para la accinpblica.

Informacin

Exigir declaracionesClasificacin o certificacindirecta del gobiernoNormalizar muestras oformatosSimplificar la informacinSubsidiar la produccin odivulgacin de informacin

La informacin puede tener costos tiempo invertido en leer, escucharinterpretar o verificar- sobre los quepuede actuar la poltica pblica.

Modificacin de laestructura de losderechos privados

Derechos y obligaciones enlos contratosDerechos de propiedadObligaciones de deudasLeyes sobre familiarDerechos constitucionalesLeyes laborales o

mercantilesCdigos Penales

Redistribucin del riesgoCompensacin por daosRedistribucin del bienestar

Modificacin de laestructura de laactividadeconmica

Fomentar la competenciaFomentar la concentracinControlar o desregularprecios, salarios y gananciasControlar o desregularniveles de produccinAumentar o disminuirincentivos fiscalesCrear o suprimir empleo

pblico

Apoyar una mayor intervencin delgobierno: del lado de la oferta se tratade eliminar monopolios u oligopolios;mientras que desde la demanda, losconsumidores as como lostrabajadores- pueden estar cautivos ovulnerables a la explotacin.Apoyar una menor intervencin delgobierno: para disminuir el peso de

intereses polticas en el gobierno;alteracin de los costos de informacin;


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cambios tecnolgicos que hacenmenos adecuadas ineficientes oinefectivas- las formas usuales deintervencin gubernamental.

Educacin yconsulta

Advertir peligros o riesgos

Buscar la concientizacin atravs de la exhortacinProporcionar asistenciatcnicaMejorar habilidades ycompetenciasCambiar valores

La gente puede no percatarse de la

existencia de un problema uoportunidad.Puede existir gente no capacitada ocuya formacin no corresponde a lashabilidades requeridas por el mercado.

Financiamiento ycontratacin

Crear o suprimir empresaspblicasPrivatizar empresas pblicasOtorgar, garantizar o

subsidiar prestamosRedisear sistemas decontratacin

Los mercados de capital o de segurospodran no estar funcionandoadecuadamente.Problemas en los mecanismos de

contratacin y adquisicin del gobiernoprocesos demasiado rgidos, corruptos,caros o lentos-.

Reformas polticasy burocrticas

Reorganizacin de unsector reformasadministrativas-.Mejoras en los sistemas deinformacinReformas de la carreraadministrativaReformas salariales yprestacionalesSistemas de seleccin dealtos funcionarios

Consideraciones polticas: influencia degrupos de presin o de puntos de vistasociales.Consideraciones simblicas: enocasiones los gobiernos evitan resolverproblemas sociales difciles y, encambio, deciden realizar procesos msvisibles en reas en las que podrantener ms control como su forma deoperacin-.

Lectura Semana 5

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