Le management au Ministère de la Défense - Cnam -...
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balbanelmgtmdefense.doc 1/34
Jean-Louis MAY Cours d’organisation et systèmes d’information DSY222Etudiant en Master recherche en Sciences de gestion Juin 2006
C.N.A.M. Paris
Chaire d'organisation du travail et de l'entreprise
Le management au Ministère de la Défense
Ouvrage collectif piloté par le CFMD
sous la direction du général Baudouin ALBANEL
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Sommaire
But et logique de l'ouvrage 3
Les auteurs 4
Sommaire de l’ouvrage 5
Résumé 6
Analyse de l’ouvrage 21
Manager à la Défense, ce dont il s'agit 25
Remarques et commentaires sur l’ouvrage 28
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But et logique de l'ouvrage
L'ouvrage est construit sur une logique simple qui est de définir dans un
premier temps ce dont il est question, le management, avant d'en décrire les
différentes approches, stratégiques et opérationnelles, ainsi que les grands domaines
tout en essayant d'aborder les questions clés que les managers se posent.
La participation de 50 auteurs permet de donner au lecteur plusieurs points
d'entrée avec des approches différentes et complémentaires.
Un témoignage des pratiques managériales d'un ministère marqué par des
principes hiérarchiques forts.
Une approche très opérationnelle de la modernisation des services publics.
Des exemples riches d'enseignements.
La publication de cet ouvrage s'inscrit dans le vaste mouvement de réforme qui
parcourt l'ensemble de l'État et dans lequel le ministère de la Défense joue, depuis
longtemps, un rôle prépondérant voire moteur.
L'objectif poursuivi est d'offrir au lecteur une cartographie générale des
pratiques managériales du ministère ainsi que des éléments de conceptualisation.
Le management est appelé, sans nul doute, à jouer un rôle moteur dans la
modernisation de la gestion publique. Il est apparu opportun pour les auteurs de
rappeler qu'au-delà des textes, du soutien du parlement et de la volonté du
gouvernement, la modernisation passe par une évolution des mentalités, de
nouvelles méthodes de travail, une gestion des ressources humaines en harmonie
avec les objectifs poursuivis, une formation adaptée aux besoins des managers qui
montrent l'exemple et des équipes unies et soudées.
Au sein du ministère de la Défense et rattaché au Secrétaire général pour
l'administration, le Centre de Formation au Management du Ministère de la Défense
(CFMD) forme les cadres supérieurs militaires et civils aux méthodes nouvelles de
direction, d'amélioration des procédures, de pilotage des activités, de contrôle et de
suivi dans un souci constant de performance et d'optimisation des ressources. Lieu
d'échanges, il œuvre à la diffusion au sein du ministère de la Défense des idées et
des méthodes dans le domaine du management.
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Les auteurs
À cet ouvrage collectif, ont contribué des personnalités de très haut niveau, des
universitaires, des spécialistes du management, des praticiens également mais aussi
quelques hauts managers de la défense.
Ont participé à cet ouvrage :
Baudouin ALBANEL, Serge ALECIAN, Gérard ALIX, Jean-François AMADIEU,
Michel ASENCIO, Jean-René BACHELET, Jean-Claude BARBET, Christian
BATAL, Jacques BEALIPIED, Edmond BUCHHEIT, Thierry CAMBOURNAC,
Véronique CHANUT, Olivier CHARBONNIER, Jean-Luc COLAS, Florence
COMBE, Patricia COSTA, Chantai de NUCHEZE, Brigitte DEBERNARDY, Jean-
Marc DENUEL, Dominique FOUCHER, Daniel GERARD, Gilles GUERIN-
TALPIN, Philippe HAMEL, Gérard LAURENT, Pierre-Yves LE BAIL, Louis LE
MERE, François LE PULOC'H, Thierry LEMERLE, Eric LUCAS, Frédéric
MARTY, Gérald MATTEI, Gérard NAULLEAU, Claude NICOLAS, Jean-Paul
PALOMEROS, Jean-Bernard PENE, Jean PICQ, Henri PUYOU, Michel
RIQUART, Denys ROBERT, Jacques ROUQUIER, Pierre SEGUIN, François-
André SIMON, Wladislaw SIWIECKI, Valérie STRAUS, Alain TETALDI, Francis
TOUAZI, Cécile TYMEN LE FLOC'H, Arnaud VOISIN, Clovis ZANETTI, Louis
ZELLER.
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Sommaire de l’ouvrage
Préface - Manager : une priorité du secteur public
Introduction
Chapitre 1 Le défi du management à la Défense
Chapitre 2 Le management général : les deux aspects du management
Chapitre 3 Organisations et management
Chapitre 4 Management et pilotage
Chapitre 5 Le management des ressources humaines
Chapitre 6 Dialogue social et communication interne
Chapitre 7 Mutualisation - Externalisation
Chapitre 8 Construire l'avenir
Conclusion
Annexes
Glossaire
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Résumé
Introduction
L'administration française adopte aujourd'hui des concepts venus d'outre-
Manche ou d'outre-Atlantique comme ceux de management ou de gouvernance !
C'est le fruit d'une attitude intellectuelle qui a conduit nos voisins, notamment
anglo-saxons, à comprendre plus vite que la France les conséquences du poison
bureaucratique ou à s'adapter sans retard à la complexité croissante du monde. Pour
limiter les premières et tenter de faire face à la seconde, il convenait de réfléchir à
l'organisation et aux moyens d'assurer le dynamisme et l'efficacité des grandes
administrations publiques. C’est sur cette voie que le ministère de la défense s’est
doté d'un centre de formation au management (arrêté du 15 novembre 1999) dans
tous les domaines, les administrations ont appris à planifier, à fixer des normes, à
recruter... Toutes tâches qui relèvent de ce qu'on appelle communément le
management. Toutefois, alors qu'elle apparaissait il y a encore cinquante ans
comme pionnière, l'administration se considère aujourd'hui, à de rares exceptions
près, à la traîne. Il lui faut donc redécouvrir les exigences d'un management
moderne en s'inspirant des méthodes qui ont révélé leur efficacité dans les
entreprises ou dans des administrations étrangères, engagées depuis plusieurs
années dans de profondes réformes de leurs modes de fonctionnement.
Ce management public se décline autour de principes simples : clarté des
objectifs et réévaluation régulière, rigueur des procédures de décision et de mise en
oeuvre, définition des responsabilités, surtout quand elles sont partagées, méthodes
efficaces de reporting et évaluation des résultats, transparence des comptes (loi
organique relative aux lois de finances – LOLF).
L’ambition du management, prônée par le CFMD, prétend faire face à la
giganthanasie, propension des bureaucraties à se développer au-delà du nécessaire,
en privilégiant les approches de coût-efficacité, d'analyse de la valeur et de contrôle
de qualité. Le défi de l'information enfin touche à la fois les méthodes de travail,
puissamment renouvelées par l'informatique, les réseaux et Internet, et les relations
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entre les hommes - salariés, clients, fournisseurs, actionnaires, parlement, ...- tous
de plus en plus exigeants car mieux éduqués. Le management entraîne alors à cette
exigence d'éclairer, d'expliquer, de convaincre et de rendre compte.
Le jeune colonel de Gaulle avait parfaitement compris quand il déclarait aux
officiers de l'École de guerre dans les années trente : « Mettre les moyens en oeuvre,
c'est-à-dire discerner le but à atteindre grâce à eux, les orienter de façon à y
parvenir, les conduire et les coordonner dans leur action, c'est le rôle des chefs. Rien
ne peut faire que les moyens s'orientent, se lient, se mettent en oeuvre eux-mêmes ».
Et il ajoutait plus loin avec une remarquable intuition : « La guerre future sera une
guerre de méthodes. Voilà pourquoi aujourd'hui plus que jamais tous les officiers
doivent étudier, préciser, appliquer davantage cette philosophie du commandement
sans laquelle il n'y a point de chefs »1
Le centre de formation au management du ministère de la Défense (CFMD),
en collaboration avec ses correspondants, a défini le management comme la «
direction, dans un contexte donné, d'équipes ayant à définir et à atteindre en
commun des objectifs en privilégiant la recherche de la performance par une
mobilisation optimale des ressources ».
Chapitre 1
Le défi du management à la Défense
Le management n'est pas un concept nouveau. Au cours de l'histoire, et plus
particulièrement des XIXe et XXe siècles, de nombreuses études ont été réalisées
permettant de construire les premières théories managériales. Certaines écoles se
sont ainsi distinguées, notamment l'école classique, l'école des relations humaines,
l'école de la contingence et, plus récemment, l'école de la sociologie des
organisations. Ces études témoignent de la nécessité d'une double approche des
pratiques managériales, ces dernières doivent obligatoirement porter sur les facteurs
techniques de l'entreprise et les facteurs humains.
1 Charles de Gaulle, Lettres, notes et carnets, 1919-juin 1940, Paris, Plon, 1980, p. 219 et suivantes.
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Quant aux pratiques managériales du secteur public, leur évolution est directement
associée aux actions de modernisation de l'État. Si au lendemain de la deuxième
guerre mondiale, l'État régulateur implique des méthodes managériales très
administratives, le passage de l'État providence à l'État animateur a favorisé l'essor
d'un management semi-privé. Enfin, au cours de la dernière décennie, face à la
mondialisation, l'État intégrateur a permis la mise en place d'un véritable
management public.
Michel Rocard, en 1989, alors Premier ministre est le précurseur de la réforme.
Alain Juppé et Lionel Jospin poursuivent son action en faisant évoluer les modes de
fonctionnement des instances publiques pour mieux répondre aux missions de l'État.
Enfin, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) donne
à la gestion budgétaire une orientation et une souplesse radicalement nouvelles
sous-tendues par une nouvelle organisation du travail et des structures ; la
responsabilisation des équipes, un management par objectifs et le pilotage de
l'action avec l'évaluation des résultats.
La LOLF est une réforme budgétaire dont la finalité est double : la modernisation
de la gestion publique et une plus grande transparence de la gestion budgétaire.
Cette réforme pour être efficace se doit d'être interministérielle. Outre la
direction de l'administration générale de la Fonction publique et le commissariat
général du Plan, les instances créées en 2003 (la délégation à la modernisation de la
gestion publique et des structures de l'État ; la délégation aux usagers et aux
simplifications administratives ; l'agence pour le développement de l'administration
électronique) ont pour mission d'être les locomotives de la rénovation de l'État.
Le management public a, bien évidemment, touché le ministère de la Défense
qui, tout en alternant du commandement au management, a vécu des
transformations majeures au fil des années avec la professionnalisation et le
changement du contexte international.
Aujourd'hui, une étude a permis d'identifier l'ensemble des compétences
intrinsèques au métier de manager. Quatre niveaux de responsabilités ont été
dégagés (du jeune cadre nouvellement en situation d'encadrement à la haute autorité
qui définit les orientations politiques) et le ministère de la Défense a appris à
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dépasser les points de résistance traditionnellement attachés au management par la
mise en place d'actions de formation spécifiques. Celles-ci ont permis de développer
une véritable culture managériale.
En un mot, le ministère s'est donné les moyens de ses ambitions.
Les quatre niveaux :
1er : cadres se trouvant pour la première fois en situation d'encadrement alors
qu'antérieurement ils exerçaient des fonctions d'expert ;
2ème : encadrement manageant des collaborateurs qui eux-mêmes sont en situation
de management ; « managers de managers » ;
3ème : chefs d'établissement, à la tête d'une entité opérationnelle de la Défense qui
mettent en oeuvre les politiques au niveau local ainsi que des décideurs ;
4ème : hautes autorités, qui définissent les orientations politiques et les grands
décideurs qui déclinent ces orientations politiques.
Chapitre 2
Le management général : les deux aspects du management
Le management général permet de repenser le mode de fonctionnement de la
structure dans son ensemble. Il s'impose comme outil de réflexion, au travers du
management stratégique, mais aussi outil d'action, au travers du management
opérationnel.
La vision stratégique offre le recul nécessaire à la réflexion et donne le sens de
l'action. Identifier clairement ce vers quoi il faut tendre, avoir une vision
prospective de la cible, réfléchir sur les moyens les plus appropriés pour atteindre
cette cible... constituent autant d'éléments qui, situés en amont, permettent de
prévenir, autant que faire se peut, les risques actuels et futurs dans un souci de
clairvoyance, d'efficacité et d'efficience. La vision prospective est donc intimement
liée à la vision stratégique. Le ministère de la défense et donc l’armée d'aujourd'hui
se doivent d'être performants tout en se préparant aux risques de demain.
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Dans ce contexte, la conduite du changement devient une compétence
managériale à part entière. Le manager se doit de mobiliser l'ensemble des moyens
nécessaires à l'aboutissement d'une réforme ou d'un projet. Il recherchera, avant
tout, l'adhésion et le soutien des hommes afin d'éviter les lassitudes, les
démotivations successives et les échecs cuisants. Conduire le changement induit
une vision participative qui peut prendre différentes formes, montante ou
descendante, le but est l'appropriation du projet par l'ensemble des parties prenantes.
La refonte de l'armée de terre mise en œuvre de 1996 à 2000 témoigne de cette
triple nécessité.
La vision opérationnelle fait référence à l'action, aux moyens nécessaires à la
mise en oeuvre des choix politiques. Ces moyens sont multiples. Il en est un qui,
aujourd'hui, a pris le pas sur les autres, il s'agit du management des hommes, des
membres de son équipe et de ses collaborateurs. Manager, c'est savoir motiver,
déléguer, faire face aux situations tendues et instaurer une politique de
communication en adéquation. C'est au travers de cette activité que le management
a pris tout son sens, même si d'autres domaines tendent à se développer.
Manager les connaissances, identifier les savoirs, prioriser ces savoirs, les
diffuser... est une nécessité qui a pris un sens nouveau au regard de la pénurie de
main-d'oeuvre annoncée, de la technicité accrue et des impératifs de performances
imposés et de la professionnalisation. Le retour d'expérience est un système
largement développé au sein des armées depuis de nombreuses années, mais qui
désormais se structure au travers d'unités particulières selon un processus bien
défini. La gestion efficace des savoirs peut prendre différentes voies. Le but
recherché déterminera la voie à suivre et, même si le parcours est long, il faut savoir
parfois perdre du temps aujourd'hui pour en gagner demain, pour tirer le meilleur
parti de ce dont le ministère dispose y compris, et surtout, de ses propres
expériences.
Faire des technologies d'information et de communication un outil de
management tend à devenir le nouvel enjeu des structures modernes en réseaux au
sein desquelles la gestion électronique des informations et des communications
s'impose car plus rapide, plus riche mais aussi plus informelle, annihilant les
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principes hiérarchiques. Bien gérées, régulées par des principes généraux et des
règles particulières, les TIC deviennent un véritable outil de management usuel à
part entière car à disposition de tous, rapide car traitant instantanément
l'information, complet car pouvant multiplier, mais aussi trier, hiérarchiser et classer
l'information.
Chapitre 3
Organisations et management
Sous l'effet conjugué de la mondialisation, du développement des technologies
de communication et de la remise en cause des valeurs traditionnelles, les
organisations ont évolué.
Au principe de verticalité s'est substitué la notion de transversalité, la finalité
première de cette évolution étant de donner du sens à l'organisation tout en
recherchant l'efficacité au travail comme en témoignent les expériences mises en
oeuvre au sein du ministère de la Défense, que ce soit avec :
- le défusionnement du commandement au sein de l'armée de terre qui a fait
prévaloir un système de commandement croisé et modulaire relevant des
principes d'organisation matricielle,
- la montée en puissance des structures intégrées de maintenance comme la
SIMMAD, la SSF et la SIMMT englobant les différentes compétences et les
processus nécessaires aux résultats de performances attendues et fonctionnant
sur le principe d'équipes de travail intégrées placées sous management unique,
- la mise en place d'une organisation matricielle à la DGA s'appuyant sur des
équipes pluridisciplinaires constituées de professionnels mis à disposition par
des entités métiers assurant ainsi le niveau de performance requis, une bonne
réactivité et la généralisation des meilleures pratiques.
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Chapitre 4
Management et pilotage
La LOLF pose un nouveau cadre juridique intégrant les finalités de l'action
publique et conditionnant l'attribution des ressources aux activités et moyens et à la
recherche de performances qui doivent découler de cette action. La procédure
budgétaire prend un sens nouveau, plus dynamique, elle conduit à la
responsabilisation des agents publics qui sont conduits à développer une action
stratégique plus pertinente. Le pilotage de la performance devient un impératif qui
renvoie aussi bien à la notion de moyen que de résultat.
Au-delà de l'évolution culturelle que cela implique, ce changement suppose le
développement d'outils de mesure et de moyens d'action.
Par la mise en œuvre des normes ISO 9000, l'audit interne a pris une place de
plus en plus importante au sein du ministère de la Défense. C'est une fonction
d'expertise indépendante qui, mise en oeuvre avec une certaine périodicité, à l'appui
de référentiels méthodologiques, constitue un facteur d'amélioration continue. La
gendarmerie nationale, dès 1999, a su tirer parti de la démarche. Le bureau d'audit
créé à cet effet a, depuis lors, conduit une multitude d'audits dans des domaines très
divers. Avec une méthode largement éprouvée, ce bureau est devenu une véritable
force de proposition.
La qualité du service fait partie des priorités de modernisation et de réforme de
l'État. Les normes ISO ont fait leur entrée dans l'administration, y compris au sein
du ministère de la Défense, depuis plusieurs d'années. La qualité a, dans un premier
temps, touché les aspects produits, puis les organisations et le management, et s'est
étendue de manière progressive à tous les processus comme en témoigne la marine
nationale. Les certifications attestent, aujourd'hui, du potentiel du ministère à
atteindre les objectifs qui lui sont fixés.
Si la qualité mesure l'efficacité, le contrôle de gestion mesure l'efficience.
Impulsé au plus haut niveau, le contrôle de gestion s'est développé dans les armées.
Ressenti comme une assistance professionnelle au pilotage, le contrôle de gestion a
permis de mieux identifier les objectifs à atteindre, les moyens associés et a conféré
une plus grande transparence à la mesure des résultats obtenus. Sur le terrain,
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l'efficacité du système a pu être prouvée, comparable à une procédure d'auto-
évaluation permanente, l'avenir est à sa généralisation.
Aujourd'hui, la mise en place de la LOLF confère un rôle d'autant plus
important à ces outils. La performance est désormais placée au premier plan de
l'action de l'État. L'État doit être performant et le démontrer.
Chapitre 5
Le management des ressources humaines
Le ministère de la Défense a, depuis longtemps, accordé une place importante
à la dimension humaine de son organisation. Il ne fait nul doute que l'homme est un
élément clé de son fonctionnement. Savoir tirer le meilleur de chacun est nécessaire
et contribue à faire de l'homme un « outil » majeur du développement de la
performance.
La gestion des ressources humaines a remplacé la gestion du personnel depuis
plus d'une décennie dans l'ensemble des armées, directions et services : de la GRH à
la GPRH, de l'analyse des postes à la gestion par les compétences ; de la GEC à la
GPEC... l'ensemble de ces évolutions ont successivement été intégrées sous l'effet
de contraintes externes et internes, mais aussi sur la base d'une réelle volonté.
Le management des ressources humaines répond à l'impératif de
modernisation de gestion des hommes, il répond surtout à la volonté de prendre en
compte les impératifs accrus d'efficacité et d'efficience.
Le recrutement n'est plus pensé comme un moyen de pourvoir les postes
vacants, il satisfait un besoin en compétences. Mais recruter ne suffit pas,
l'attractivité initiale doit être maintenue. La fidélisation s'impose : savoir
responsabiliser, récompenser, gérer les carrières... tous ces éléments ne peuvent plus
être négligés, ils sont partie prenante de la motivation des hommes.
Ces principes sont à l'origine d'une véritable gestion des compétences à court
et à moyen terme au travers de la GPRH. Ils profitent au développement de la
gestion des hauts potentiels.
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L'évaluation devient un moment clé. Ce n'est plus une évaluation sanction,
mais une évaluation en tant qu’outil de gestion. Sur la base d'objectifs clairs,
mesurables, annuellement définis (management par objectifs – MPO), il devient
possible de détecter les compétences acquises, les axes d'amélioration, de mesurer
le degré de motivation... et surtout d'agir positivement sur l'ensemble des
personnels.
La formation est un outil majeur. Elle favorise une gestion à la fois collective
et individuelle des hommes. Elle participe à la préparation de l'avenir, notamment
au travers de l'accompagnement des parcours professionnels types qui fonctionnent
sur la base d'une mobilité à la fois fonctionnelle et organique. À l'outil formation
s'ajoute ainsi l'outil mobilité.
Mais gérer la carrière des hommes au ministère de la Défense va au-delà du
parcours professionnel type. Aujourd'hui, les militaires qui quittent relativement
jeunes les fonctions opérationnelles, se voient offrir un véritable accompagnement
au retour à la « vie civile ». La reconversion n'est plus un simple entretien formel.
Elle est pensée, construite et s'articule autour d'un véritable processus.
Le ministère de la Défense manage ses ressources humaines. Manager ses hommes,
c'est préparer l'avenir, l'avenir du ministère mais aussi l'avenir des individus qui le
compose.
Chapitre 6
Dialogue social et communication interne
Le management des hommes passe, non seulement par la gestion des
ressources humaines, mais aussi par la concertation, la négociation et la
communication.
Le dialogue social est un outil clé en la matière qui s'impose en France aussi
bien dans le secteur public que dans le secteur privé. Le ministère de la Défense
n'échappe pas à cette règle.
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En ce qui concerne le personnel civil, dialogue social, concertation et
négociation ont été largement liés à l'évolution du droit de la Fonction publique.
Aujourd'hui les instances de concertation centralisées sont relayées par des
instances décentralisées. Ce sont des lieux privilégiés où le dialogue se noue
favorisant l'explication, l'écoute et le respect mutuel. Le dialogue social devient un
état d'esprit qui s'appuie sur l'ouverture aux autres la primauté de l'intérêt collectif et
le sens des responsabilités de chacun des partenaires.
En ce qui concerne le personnel militaire, une spécificité demeure eu égard à la
nature de la fonction très empreinte du respect de la voie du commandement.
Cependant des évolutions notoires se sont dégagées mettant en oeuvre une forme
renouvelée du dialogue social avec des instances représentatives à la fois
centralisées et si leurs propositions n'ont pas de force obligatoire, il n'en demeure
pas moins que les ministres successifs ont su leur accorder toute leur attention. La
réforme engagée en 2003 sur le statut général des militaires ouvre une nouvelle voie
au dialogue social dans les armées qui permettra de construire un ensemble plus
cohérent.
La communication interne constitue de la même manière un élément
complémentaire au management des hommes. Mise en oeuvre par l'intermédiaire
d'un processus complexe ascendant et descendant, c'est un véritable outil d'échanges
qui participe pleinement à la conduite du changement même si aujourd'hui encore la
communication et les communicants se doivent d'acquérir une plus grande
légitimité.
Chapitre 7
Mutualisation - Externalisation
La mutualisation et l'externalisation occupent depuis quelques années une
place croissante dans le fonctionnement de l'État. Elles constituent un des outils mis
à la disposition du décideur et consistent, respectivement, à passer du faire au «
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faire ensemble » et au « faire faire », le tout participant à la mise en oeuvre d'une
logique de résultat aujourd'hui inhérente à la LOLF.
La mutualisation conduit à confier en interne, à un organisme existant ou à un
organisme créé pour l'occasion, le soin de prendre en charge, au profit de tous, des
prestations identiques ou semblables afin de dégager des économies de moyens et
d’échelle. Cette opération, très exigeante, s'est développée au sein du ministère de la
Défense sous l'égide du comité pour la réforme et l'innovation administratives
(CRIA).
L'externalisation se caractérise par une délégation contractualisée d'une
activité à un partenaire extérieur. Cependant, pour être efficace et acceptée toute
opération d'externalisation nécessite de la rigueur et doit être accompagnée d'actions
de communication.
L'identification des axes externalisables est un préalable indispensable. Elle
permet le recentrage de l'activité de l'organisme sur son cœur de métier, valorise le
personnel par la reconnaissance de sa technicité.
L'externalisation répond aux évolutions intervenues dans le secteur de la
défense, et de l’Etat, lors de la dernière décennie. S'inscrivant dans le cadre d'une
relation client-prestataire, elle développe la logique de performance ainsi que la
culture de résultat en offrant un nouveau cadre de travail dont l'ensemble des
armées professionnalisées a su tirer parti.
Chapitre 8
Construire l'avenir
Si le terme management n'est pas inscrit, tel quel, dans les décisions
gouvernementales relatives à la modernisation de l'État, les mesures mises en
oeuvre relèvent bien, quant à elles, du management public. Le ministère de la
Défense est depuis longtemps impliqué dans ce processus de modernisation. Ses
axes d'action prioritaires sont : le service à l'usager, la qualité, le management par
objectifs, le contrôle de gestion et la gestion des ressources humaines.
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La loi organique relative aux lois de finances redynamise la réforme. Elle
conforte les principes développés depuis 1989, alors même que d'autres actions sont
en préparation autour des thèmes suivants : décentralisation - déconcentration,
amélioration des relations avec les usagers notamment avec la simplification des
procédures administratives et la réforme de la Fonction publique. Le caractère
interministériel de la démarche adoptée renforce et enrichit le processus de
modernisation. Les approches thématiques et l'échange des bonnes pratiques, sur la
base d'expériences pilotes souvent modestes mais probantes, favorisent la
généralisation des meilleures méthodes de travail par notamment le benchmarking.
Dans un passé récent, l'évolution du contexte international et national, la crise
démographique, économique et sociale... ont conduit le ministère de la Défense à
évoluer pour faire face aux nouvelles missions qui lui incombaient : sécurité, santé,
assistance, sauvetage...
Le comité pour la réforme et l'innovation administratives a été créé pour
coordonner cette démarche. Pragmatique, le CRIA cherche à rationaliser les
activités mises en oeuvre par les quatre armées. Prospective, sa réflexion s'oriente
vers une comptabilité analytique, le développement des opérations de mutualisatio
et d'externalisation, l'achat en ligne... Parallèlement à cette structure, le plan
pluriannuel de modernisation vise à améliorer les processus de travail, les modes
d'organisation, les méthodes de gestion, y compris des ressources humaines, et
soutient le développement des technologies d'information et de communication.
Sur la base du principe selon lequel l'avenir se prépare dès aujourd'hui, le
ministère de la Défense a engagé depuis une dizaine d'années une réflexion sur son
avenir, ses raisons d'être de demain, les impératifs qui seront alors les siens et les
moyens dont il pense pouvoir disposer afin de faire face à une situation qui
s'annonce déjà difficile dans un contexte en évolution permanente où les obligations
nouvelles de transparences renforcent son devoir de performance.
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Conclusion
Le management constitue la base des modes de fonctionnement de toute
structure. Il peut revêtir des aspects très divers allant du management des
organisations au management des connaissances, passant par le management des
hommes et le management de la qualité. Toute entreprise1 se doit, aujourd'hui plus
que jamais, d'être certes efficace mais surtout efficiente.
Le management est devenu un critère de reconnaissance, reconnaissance
externe par l'image qu'il renvoie aux autres, reconnaissance interne par l'émulation
et l'adhésion qu'il suscite au travers de ses démarches participatives.
Le management est partout. Son domaine est l'entreprise, la performance sa
finalité.
Toute entité publique ou privée a besoin, pour fonctionner, d'un préalable : un
« sens », ce dernier fondera son existence, son rôle et sa place dans la société. Dans
un monde en évolution permanente, ce sens est fondamental. De lui et pour lui
découlent l'ensemble des moyens nécessaires à la réalisation de l'action. Donner du
sens passe par la définition d'objectifs et d'une stratégie associée afin d'éviter un
mode de fonctionnement empirique réagissant au coup par coup. Cette réflexion
préalable porte sur les finalités attendues, les objectifs à atteindre et la mesure qui
peut être faite du degré d'atteinte de ces objectifs. Elle implique une vision à moyen
et long terme permettant l'anticipation et l'accompagnement du changement. Enfin,
elle conduit à la recherche et à la mise en place d'une organisation en adéquation
avec les finalités poursuivies. L'organisation performante est désormais capable : de
créer un lien nouveau entre les autorités décisionnelles et l'ensemble du personnel ;
d'intégrer, aux modes de fonctionnement classiques verticaux, un fonctionnement
transversal ; de mettre en place des unités de travail ouvertes et porteuses de l'intérêt
général tout en valorisant le capital humain.
Comme pour le secteur privé, la « rentabilité » devient le maître mot. Il ne
s'agit pas de réaliser des bénéfices au risque de dévoyer la notion de service public à
laquelle les citoyens français restent attachés, mais des économies de moyens, sur la
base d'actions rationnelles, conduites et gérées de manière efficaces par
l'intermédiaire de gestionnaires responsables. Il s'agit surtout d'une utilisation
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transparente et efficiente des deniers publics, fruits des obligations découlant de
l'appartenance citoyenne. Le secteur public doit procéder à un changement
fondamental de culture. La logique n'est plus celle des moyens mais celle des
résultats, désormais mesurables et mesurés, afin, si besoin est, d'infléchir l'action.
En conséquence, manager c'est aussi piloter et, d'ici 2006, la mise en oeuvre de la
LOLF favorisera ce pilotage avec notamment l'évaluation des politiques publiques.
Il n'en demeure pas moins que l'homme et le management des ressources
humaines restent au coeur de la problématique managériale. Manager les hommes
fait référence aux techniques modernes d'encadrement des collaborateurs et des
membres d'une équipe. Cela implique une vision collective et individuelle, avec une
dimension présente mais aussi prospective portant sur la politique de recrutement, la
gestion des effectifs, des emplois, des compétences et des potentiels ainsi que la
politique de formation, de mobilité et de reconversion. Il faut, non seulement,
apprendre à recruter mais aussi à fidéliser, à former et à valoriser. La gestion par les
compétences devient une priorité qui se conjugue au présent mais aussi au futur, au
travers des actions d'évaluation (avec notamment, à compter du 1er janvier 2004,
l'entretien annuel d'activité) et la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et
des compétences (GPEEC).
Manager les hommes c'est aussi apprendre à écouter, faire participer et ouvrir
une tribune permettant le dialogue afin de donner un « droit de réponse » aux forces
vives composant la structure. Le dialogue social et la communication interne jouent
un rôle clé et constituent des « lieux » d'échange nécessaires à la recherche d'un
consensus qui, plus qu'une valeur morale, est un élément conditionnant le succès ou
l'insuccès des réformes.
La mutualisation et l'externalisation d'activités font partie de ces réformes
difficiles où l'adhésion des hommes est plus que nécessaire. Chacune de ces deux
pratiques participe à la recherche d'efficience par la voie de la « sous-traitance » de
certaines activités et de la mise en oeuvre d'un véritable partenariat. Elles
permettent au secteur public de se recentrer sur ce qui est communément appelé son
« coeur de métier ». Comme le préconisait Michel Rocard en 1989, « il faut faire
moins pour faire mieux ».
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Faire mieux... voici une idée qui a fait son chemin. Aujourd'hui le secteur
public dispose de structures spécifiques dont la finalité est de préparer,
conjointement et solidairement, l'administration aux grands changements de
demain. La priorité est mise sur l'interministérialité. Le ministère de la Défense a,
dans ce cadre, une place à trouver et un rôle à jouer afin de poursuivre la voie qu'il a
ouverte il y a déjà plusieurs années
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Analyse de l’ouvrage
Le premier chapitre, après quelques éléments de définition du management, a
pour finalité de poser la problématique du passage d'un État providence, sans
véritable management, à un État déjà soucieux d'atteindre des résultats
préalablement définis et déjà préoccupé de mettre en place de nouveaux modes de
management davantage fondés sur la transversalité, la délégation, l'autonomie et la
subsidiarité. Il permet ensuite une comparaison, toujours délicate au ministère de la
Défense, entre management et commandement. Ces deux termes ne s'opposent pas,
ils doivent simplement être distingués. L'un et l'autre sont deux styles de direction
d'équipes qui ne s'appliquent pas indifféremment aux mêmes contextes et aux
mêmes activités. Ce chapitre évoque, également, le basculement opéré en 1989 suite
à la chute du mur de Berlin et à la réduction des crédits consacrés à la défense qui
s'en est suivie. Enfin, il aborde l'importance aujourd'hui du management et du
métier de manager au sein du ministère de la Défense : comment la formation peut
permettre, sous certaines conditions, de dépasser les points de résistance
susceptibles d'apparaître tout en développant l'esprit managérial.
Le deuxième chapitre constitue une des parties essentielles de l'ouvrage. Il
traite d'un domaine où le ministère de la Défense possède une longue expérience,
voire une longue tradition. La gestion par objectifs à atteindre et par résultats à
obtenir, au sein de programmes ministériels, ou a fortiori de missions
interministérielles, va entraîner, de manière inéluctable, la mise en oeuvre de
stratégies radicalement nouvelles. Après avoir identifié les enjeux prioritaires dans
le cadre de la planification, il convient d'en décliner les grandes orientations et les
choix majeurs avec la loi de programmation militaire. Les tâches du quotidien, de
plus en plus nombreuses et urgentes, réduisent notablement la capacité
d'anticipation des dirigeants. Ce constat a conduit certains services à se doter de
centres de prospective dégagés des contingences du court terme et destinés à fournir
à la hiérarchie des analyses de fond assorties d'éléments d'anticipation présentés
selon des scénarios différents.
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Après avoir présenté les évolutions successives des modes d'organisation, et
les différents types de management associé, le troisième chapitre présente les
systèmes d'organisation modernes qui permettent, plus que les structures
traditionnelles de type vertical, une souplesse accrue dans la décision et le mode de
management.
Le quatrième chapitre est, quant à lui, consacré aux démarches de pilotage et
de mise sous contrôle qu'implique une profonde mutation vers une culture du
résultat. Si ces démarches constituaient un progrès, elles sont devenues désormais,
LOLF oblige, une exigence.
Rendre des comptes, la Constitution elle-même y contraint le gestionnaire.
Apprécier à termes réguliers l'avancement d'un projet procède d'une véritable
logique de pilotage de la performance, s'appuyant sur l'audit, la qualité et le contrôle
de gestion. Ce dernier, d'ailleurs, est à distinguer nettement de l'évaluation des
politiques publiques, également objet de ce chapitre. Si l'évaluation constitue la
phase terminale du long processus d'élaboration et de mise en oeuvre d'une politique
publique, le contrôle de gestion, lui, est l'outil d'un pilotage qui s'exerce en continu,
en amont et en aval de l'action. L'évaluation d'une politique publique consiste à
comparer ses résultats aux moyens qu'elle met en oeuvre et aux objectifs
initialement fixés. Le but recherché est l'efficience de la structure publique.
Passant d'une logique de moyens utilisés à une logique de résultats à obtenir,
les gestionnaires devront viser à une plus juste adéquation des facteurs humains et
financiers avec les besoins en organisation déterminés par les objectifs qu'ils
poursuivent. S'agissant des ressources humaines, objet du cinquième chapitre, un
choc démographique sans précédent a déjà commencé. Environ la moitié des
fonctionnaires vont partir à la retraite dans les quinze prochaines années tandis
qu'arriveront sur le marché du travail des classes d'âge moins nombreuses. Il s'agit
donc d'abord de recruter et surtout de fidéliser le personnel tout en envisageant sa
reconversion en fin de carrière. Le nouveau contexte budgétaire favorise tout
naturellement le passage d'une logique quantitative, caractérisée par l'expression de
besoins en effectifs à une logique d'analyse des emplois et de recherche des
compétences nécessaires à l'accomplissement de la mission.
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Le sixième chapitre montre à quel point un dialogue social de qualité
constitue, par la négociation et la concertation, une condition de réussite des
opérations de changement. Tout le monde s'accorde aujourd'hui pour considérer
qu'il n'est pas réaliste d'ambitionner de rendre performante une organisation sans un
investissement très lourd dans la gestion de ses ressources humaines. C'est avec les
hommes et les femmes qui composent l'organisation que le changement peut
s'effectuer. La modernisation de l'administration se fera avec les agents publics,
quelle que soit leur place dans la hiérarchie des fonctions, ou elle ne se fera pas.
L'externalisation, comme sa variante interne la mutualisation, développée dans
le septième chapitre, occupe depuis quelques années une place croissante dans la
conduite du fonctionnement de l'État. Elle constitue un des outils mis à la
disposition du décideur consistant à passer du « faire » au « faire faire ». Le recours
à l'externalisation correspond à la nécessité de se recentrer sur le coeur de métier et
de rechercher des sources d'économie. Celles-ci peuvent être obtenues en
rationalisant les organisations et les structures avec, notamment, la mutualisation
systématique des charges entre les différentes composantes de la Défense, avec
d'autres ministères ou collectivités, voire avec d'autres nations. Elles peuvent
également provenir d'externalisations bien ciblées.
Le huitième chapitre présente les enjeux de la modernisation de l'État, les
défis qui restent à relever pour un État moderne, rationalisé en termes d'efficacité et
de moyens nécessaires à l'accomplissement des missions, tourné enfin vers la
satisfaction d'un usager devenu client. Dans ce vaste mouvement, le ministère de la
Défense joue un rôle prépondérant et moteur. Les deux dernières décennies et les
réformes de fond qui les ont jalonnées témoignent de sa capacité à se réformer. S'il
est communément admis que c'est sous là contrainte et la pression des événements
que bouge une organisation, les principes novateurs de la LOLF constituent à cet
égard un puissant aiguillon du changement et un ensemble d'opportunités à saisir.
Enfin, en annexe, un organigramme du ministère de la Défense ainsi qu'un
glossaire des sigles sont proposés afin de permettre à tous les lecteurs de cet
ouvrage, qu'ils appartiennent ou pas au ministère de la Défense, de se repérer au
sein d'une structure complexe dont la caractéristique première est de s'exprimer en
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sigles, chaque sigle identifiant une entité particulière. Un histogramme relatif à
l'évolution des effectifs du ministère depuis 1990 permet de mieux mesurer l'impact
de la professionnalisation des armées.
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Manager à la Défense, ce dont il s'agit
Depuis le premier choc pétrolier, il y a 30 ans, le rôle de l'État a profondément
changé de nature pour s'adapter aux évolutions de l'économie et de la société.
Depuis plus de dix ans, face à la montée de la mondialisation et des technologies de
l'information et de la communication, une nouvelle forme de management public se
met en place. Le ministère de la Défense a su anticiper et s'adapter à ce nouveau
contexte. Au sein d'un ministère spécialisé dans le commandement, le management
a progressivement acquis ses titres de noblesse.
En effet, le management définit une nouvelle manière de diriger avec comme
objectifs d'optimiser les ressources et d'améliorer les résultats. Le management pour
une entreprise consiste à conduire les différentes entités pour mener à bien des
projets complexes en donnant du sens à l'action de chaque acteur et en développant
les capacités de chacun dans un climat de confiance réciproque (Jean-Louis Beffa).
Même si dans le secteur public, les notions de profit et de rentabilité ne constituent
pas des priorités, la définition du président de Saint-Gobain pourrait s'appliquer à la
défense. Le centre de formation au management du ministère de la Défense
(CFMD), en collaboration avec ses correspondants, a défini le management comme
la « direction, dans un contexte donné, d'équipes ayant à définir et à atteindre en
commun des objectifs en privilégiant la recherche de la performance par une
mobilisation optimale des ressources ».
Très longtemps soupçonné d'appartenir à la sphère de l'entreprise privée, dont
il est effectivement issu, et d'avoir des visées exclusivement axées sur le profit, le
management public, après avoir acquis et démontré ses spécificités, a désormais
droit de cité. Il est reconnu de manière incontestable. Il a trouvé sa place dans le
secteur public, une place à part entière, avec son génie et ses cadres propres.
S'il est un milieu où l'élaboration des ordres et des directives, leur transmission, leur
interprétation, leur mise en oeuvre et l'évaluation de leurs résultats, en un mot le
commandement, constituent une composante forte, c'est bien celui des armées. Et
c'est précisément là que le commandement s'est enrichi en évoluant dans certains
cas vers le management. Les armées, dans ce vaste mouvement inéluctable, ont
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depuis longtemps joué, et jouent plus que jamais, un rôle de précurseur et
d'éclaireur.
Les raisons d'être d'un tel ouvrage
Le présent ouvrage se veut un état des lieux sur les pratiques managériales au
sein du ministère de la Défense et prétend apporter au lecteur des pistes de
réflexions sur les différentes facettes complémentaires que comporte le
management.
À cet ouvrage collectif, il faut le souligner, ont contribué des personnalités de très
haut niveau, des universitaires, des spécialistes du management, des praticiens
également mais aussi quelques hauts managers de la défense. La variété des
approches et la hauteur de vue dont ils ont fait preuve renforcent l'intérêt de
l'ensemble. Cependant, tous les thèmes du management n'y sont pas abordés avec la
même intensité. La diversité du champ d'action de ce mode de gestion a conduit à
faire des choix, certes subjectifs, mais permettant d'acquérir une vision juste de la
situation actuelle du ministère de la Défense en la matière.
De la modernisation de l'État
Cette publication s'inscrit dans le vaste mouvement de réforme qui parcourt
l'ensemble de l'État et dans lequel le ministère de la Défense joue un rôle de premier
plan, pour au moins deux raisons principales :
D'abord, une aptitude avérée à se réformer, comme en témoigne l'immense chantier
mené à bien, que constitue la professionnalisation des armées.
Ensuite, une tradition confirmée de planification et de programmation exercée
au travers du plan prospectif à 30 ans, du modèle d'armée 2015 et des lois de
programmation militaires successives. Se fixer des objectifs pluriannuels et évaluer
les résultats obtenus constituent les étapes d'une démarche déjà bien ancrée au
ministère de la Défense. En effet, quel autre département ministériel s'est doté
depuis aussi longtemps d'un document inscrit dans la loi, lui traçant la voie pour les
années à venir et le dotant des moyens nécessaires ?
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Le vote de la loi organique du 1' août 2001 relative aux lois de finances
(LOLF), réformant l'ordonnance du 2 janvier 1959, vient de donner à la réforme de
l'État un puissant coup d'accélérateur et ouvre des perspectives nouvelles aux
travaux engagés depuis plus d'une décennie.
En faisant passer l'administration d'une logique de moyens à une logique de
résultats, l'enjeu de la LOLF pour l'administration, est d'arriver à mettre en oeuvre
un système de gestion de la performance, comme l'ont déjà fait d'autres pays
européens.
Au-delà de la mise en application, pour 2006, de la réforme budgétaire et
comptable, il s'agit aussi d'un vaste chantier visant à la refondation de la gestion
publique.
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Remarques et commentaires sur l’ouvrage
L'expression manager désigne en français aussi bien les diverses opérations
d'une bonne gestion que l'homme qui en a charge ; elle a remplacé dans le
vocabulaire courant une expression - celle d'entrepreneur - qui était plus lourde de
sens parce qu'elle ne renvoyait pas seulement à la méthode de management mais
aussi à la finalité de l'entreprise. Ce glissement sémantique devrait nous inciter à ne
pas oublier l'essentiel. La méthode est capitale mais seulement si elle est au service
du décideur. Le management n'est devenu une "science" qu'en raison de l'extrême
diversité et complexité des techniques dont ont besoin les managers pour bien
décider dans les différents domaines stratégique, organisationnel, financier, social...
Mais si la "science" apparaît comme affaire d'experts ou de savants, on risque de
tout perdre. Ce risque est propre à notre époque, notamment en France, qui excelle
dans l'art de cultiver l'expertise et ce, parfois, au détriment de la nécessité de
"penser". Or, les meilleures techniques de gestion sont impuissantes à penser les
transformations du monde, des organisations ou celles des corps sociaux. Celles-ci
exigent réflexion et délibération. S'y engager est tout aussi difficile et salutaire que
de bien gérer. La conduite aux instruments permet certes de mieux apprécier les
risques et de limiter les erreurs mais rien ne remplacera jamais le choix de la bonne
route de navigation, la capacité à sentir les situations, les bons réflexes de jugement
face à l'imprévu. Dès lors, ce qui compte, c'est moins la "science du management"
que le fait qu'elle soit mise dans le courant de l'action de tous par sa diffusion la
plus large ; moins l'acquisition de techniques que le goût d'entreprendre ; moins la
recherche de recettes toutes faites que le désir de comprendre ce qui est en jeu.
La particularité de ce type d'ouvrage sur le management est d'être rédigé par
des auteurs ayant une représentation "dedans", "en haut" ou "dehors", "en haut".
Leur analyse est faussée de part cette représentation par le "haut". Cette dernière est
d'autant plus étroite qu'elle n’est élaborée qu’à partir d'images théoriques, certes
intéressantes mais qui manquent singulièrement de l'aspect de représentation venant
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d’"en bas". De plus, les activités internes des auteurs au sein du CFMD les ont
amené à n’enseigner ou ne rencontrer qu'une certaine classe de personnels du
ministère de la Défense, la classe des managers de haut niveau.
De notre point de vue, il manque à cet ouvrage la représentation du "bas" et
une autre que nous dénommerions "au-dessus". Cette dernière représentation nous
est apparue logique lors d’analyses systématiques pour lesquelles il faut varier les
angles de visions et les distances focales d’observation.
L’encadrement, les managers, se décompose en quatre niveaux à
responsabilités dévolues.
Ces quatre niveaux peuvent être assimilés à des castes que ne peuvent suivre
que les formations qui leur sont spécifiques. Ainsi, le manager d’un niveau ne peut
suivre que les formations aux management de son niveau. Ceci est confirmé par
l’auto-renouvellement des classes dirigeantes en leur sein.
Depuis "la société bloquée" (1970), Michel Crozier2 n'a cessé de dénoncer la
destruction de l'intelligence par la bureaucratie de l'administration et des entreprises.
Au centre de ce blocage, le mode de raisonnement des élites issues des grandes
écoles, basé sur une pratique verticale et hiérarchique de l'analyse déductive. Le
diplôme donne le droit au pouvoir, et le pouvoir donne le savoir. Ce système, adapté
au monde non complexe des trente glorieuses de l'Etat ingénieur, ne l'est plus dans
un monde ouvert et complexe où l'on attendrait un Etat centré sur sa fonction
d'impulsion et de pilotage au profit du bien commun. Sans doute y aurait-il peut-être
quelque mesure de salubrité publique à écouter l’appel de Michel Crozier à « fermer
la fabrique de clones ».
Le projet des pères fondateurs de l’ENA était de former des serviteurs fidèles
de l'Etat d'un niveau culturel approprié à la conception et à l'application des
politiques décidées par le suffrage universel.
La publication fort opportune de l'ouvrage de Patrick Samuel sur Michel
Debré3 nous rappelle que ce projet a réussi. Il dérape aujourd'hui devant
2 Michel Crozier et Bruno Tilliette, Quand la France s'ouvrira, Fayard, 2000 3 Patrick Samuel "Michel Debré, l'architecte du général", Ed. Arnaud Franel.
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l'obsolescence de modèles mentaux transmis par l'Ecole, que renforce le
détournement de fonction des "commis" de l'Etat qui s'érigent en "maître" de l'Etat.
Selon Nicolas Tenzer4, avec une culture moins technique, on pourrait peut-être
limiter l'étroitesse de vision et le penchant corporatiste de nombreux fonctionnaires
d'encadrement. Mais comme il le souligne aussi, cela doit s'accompagner de
changements dans l'organisation des carrières : fin des privilèges indus des grands
corps, caractère systématique de la mobilité – ce qui permettrait aussi d'améliorer
les carrières après dix ans. Ainsi, il ne serait plus question, pour les grands corps, de
recruter dans la botte de l'X, de l'ENA, voire de Normale Sup, mais de prendre en
compte les résultats effectifs pour permettre une intégration en milieu de carrière.
En même temps, pour reprendre les propos de Michel Bauer et Bénédicte
Bertin-Mourot5, il s'agirait aussi d'en finir avec la polytechnicité à la sortie de ces
écoles. Rien ne justifie un modèle qui, à partir d'une école, permet d'irriguer à la fois
le secteur des administrations, de la politique et des grandes entreprises.
Les compétences nécessaires dans le premier champ sont de moins en moins
équivalentes à celles relatives au second. Plus généralement, il s'agirait de
supprimer un schème de sélection qui réserve à 0,01% de chaque génération la
plupart des fonctions directoriales des grandes entreprises industrielles (40 %), des
banques (50 %) et de la politique. Un ordre d'arrivée en tête à un concours à 25 ans
ne saurait créer un droit au leadership pendant toute une carrière6.
Dans plusieurs chapitres, il est abordé la GPEEC, or, de notre point de vue le P
(prévisionnelle) ne semble guère refléter la réalité de tous les personnels mais de
quelques uns seulement.
Dans le cadre de la gestion dite prévisionnelle des effectifs, emplois et
compétences, nous pouvons dire que les dés sont pipés, en effet, les privilégiés sont
très largement issus de certaines écoles et ont eu, principalement pour les militaires,
4 Nicolas Tenzer, les valeurs des modernes – Réflexions sur l’écroulement politique du nouveau siècle,
Flammarion, 2003, 352 pages 5 Michel Bauer et Bénédicte Bertin-Mourot, L’ENA : est-elle une business scholl ? – Etudes sociologiques
sur les énarques devenus cadres d’entreprises de 1960 à 1990, Ed. L’Harmattan, 1997, 130 pages. 6 Olivier Rouquan, La réforme de l'État : un enjeu du débat démocratique ?, Le Banquet, n°18, 2003/1.
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une ascension suivie et programmée par les inspecteurs qui les ont dans leur
effectif, les ont conseillés et ont piloté leurs carrières. Ce qui n’est guère le cas
quant à la majorité des personnels civils non issus du sérail.
Pour avoir traiter pendant deux ans de formation, les budgets sont si limités
que les formations planifiées ne relèvent presque exclusivement que du coeur de
métier.
Le management absorbe une part importante du budget de formation pour les
cadres supérieurs : cursus des cadres confirmés, EMS2 (enseignement militaire
supérieur du deuxième niveau), ceux qui ont été retenus pour ses formations, sauf
aléa, sont promis "aux étoiles".
Malheureusement, cette évidence n’apparaît pas clairement dans les différents
bilans établis chaque année. Par exemple, n’apparaissent pas finement les ratios
pour chaque catégorie de personnels, ainsi que les différentes formations suivies.
Le ministère de la Défense se recentrant sur son "cœur de métier", le terme
"métier" condense le projet d’ une réforme soft des politiques de personnel des
agents de l’Etat en France. Le terme a été introduit avec des méthodes qui visent à
prévoir les évolutions des effectifs et des savoir-faire à partir de "référentiels"
recensant l’ensemble des « emplois types » nécessaire à l’accomplissement des
missions de l’Etat et des compétences associées. L’analyse des usages effectifs de
ces méthodes met en évidence l’échec du projet d’un instrument permettant de
servir de base simultanément pour toutes les fonctions de GRH : politique de
recrutement, conception des programmes de formation, cartographie offerte aux
fonctionnaires pour leurs choix de carrière, prospective à moyen terme des besoins
de personnel, …
Or, de plus, la notion de "métier" est absente des textes régissant la fonction
publique d’Etat en France. Cependant, ce terme revient régulièrement dans le
vocabulaire et la pratique des gestionnaires du personnel, autour de la gestion
prévisionnelle des emplois des effectifs et des compétences, mais aussi bien au-delà.
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Une échelle de hiérarchisation des postes
La hiérarchisation des emplois-type est faiblement présente dans la plupart des
référentiels.
Dans le partage entre le grade et l’emploi, l’attachement à un grade inscrit
l’individu dans un ensemble fondamentalement très hiérarchisé. Les grades d’un
même corps sont hiérarchisés, les corps sont inscrits dans les grandes catégories
ABC et leurs grilles indiciaires sont décalées, et enfin, pour un certain nombre de
corps, des systèmes de passerelles par concours les inscrivent dans une chaîne
hiérarchisée de promotion d’un corps à un autre. La hiérarchisation propre des
emplois-type des référentiels GPEEC est souvent beaucoup plus ténue. Certains
référentiels incluent une hiérarchie des qualités attendues des personnes, certains
référentiels indiquent des niveaux d’importance d’une qualité attendue pour un
emploi-type donné, mais dans aucun cas ces éléments de hiérarchies des qualités
attendues ne permet de dessiner un classement général des emplois-type.
Ce que, selon Gilles Jeannot7, il ne faut pas regretter car une telle
hiérarchisation serait tout à fait hasardeuse et soumise à toutes les dérives.
Rappelons que du côté du privé la hiérarchisation la plus répandue ne porte pas sur
les qualités attendues des personnes mais sur la complexité des tâches accomplies
mise en équivalence avec un niveau de diplôme (qualification). Les systèmes les
plus individualisés de gestion dite "par la compétence" différencient des activités
sur un même poste. Dans tous les cas, on se rattache à des données observables et
non à d’hypothétiques qualités individuelles. Toutefois est-il nécessaire de
permettre à tout un chacun de pouvoir évoluer quelque soit son niveau hiérarchique
sans avoir à se soumettre au difficile exercice du passage obligé via les concours.
Les passerelles entre les niveaux hiérarchiques existent. Toutefois, elles se
limitent, pour le public à la réussite d’un concours, pour le privé à l’obtention d’un
7 Gilles Jeannot, La progressive émergence du « métier » dans la fonction publique d’Etat en France,
Laboratoire techniques territoires et sociétés, Ecole nationale des ponts et chaussées, Paris, EGPA Colloquium: « Personnel policies », group, September 2005
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diplôme par lequel le postulant mérite son entrée dans le niveau hiérarchique
souhaité et nécessaire pour intégré l’un des trois premiers niveaux de manager.
La révolution du management s'est en fait imposée aux organisations, et
d'abord à celles qui ne peuvent compter sur les contribuables pour payer leurs
erreurs et éponger leurs pertes. Mais, la principale faiblesse de notre État est dans
ses habitudes centralisatrices, qui laissent croire qu'un seul, au centre du dispositif,
peut décider souverainement. Cette centralisation est également liée aux castes que
nous avons énoncées plus haut. Les managers supérieurs sortent de Polytechnique et
de l’ENA, écoles qui ne sont pas réputées pour leur formation au management de
leurs élèves. De même que pour l’apprentissage des langues, nous pensons que le
management doit s’apprendre à tous les âges et dès le plus jeune âge. Son
enseignement ne devrait pas se limiter à ceux qui en ont besoin.
La mutualisation a permis des gains d’échelle. Elle s’est principalement
développée dans les domaines de support. Cette initiative de concentration est certes
gagnante financièrement mais éloigne "la base" de ceux qui la gère ou traite de ses
problèmes. L’individu se trouve dilué dans la masse et devient rapidement un
"numéro", un "matricule" à gérer.
L’externalisation, de notre point de vue, découle de directives européennes :
diminutions des effectifs publics. De plus, cela permet à l’Etat de ne plus avoir à
gérer certains personnels et leurs retraites. L’externalisation passe par une
contractualisation. Or, pour bien contractualiser, il faut savoir ce que l’organisation
veut et attend : cahiers des charges des marchés passés. Le retour d’expérience
français est anecdotique et peu représentatif. Toutefois, cette pratique nous venant
de nos voisins anglo-saxons, il est constaté que, si en période « normale » et initiale,
l’externalisation est financièrement intéressante, elle présente de fortes dérives sur
le devenir et plus particulièrement lorsque les activités demandées n’ont pas été
prévues dans le marché d’externalisation.
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La construction de l’avenir est pilotée non via un management stratégique de
pérennisation mais selon un management stratégique piloté par le contrôle de
gestion, lui-même justifié par la LOLF. Ainsi, un outil d’aide à gérer plus
efficacement les dépenses devient l’outil d’aide à la décision. L’argent doit-il être le
seul levier de pilotage et de gestion de la transformation et de l’évolution vers un
organisation plus performante ? Peut-il permettre les innovations qui n’ont pas été
programmées ?