LE LOGEMENT SOCIAL À LA RÉUNION - armos-oi.re · des risques fiscaux et techniques majeurs pour...

LE LOGEMENT SOCIAL À LA RÉUNION

LIVRE BLANCSEPTEMBRE 2017

ASSOCIATION RÉGIONALE DES MAÎTRES D’OUVRAGE SOCIAUX

ET AMÉNAGEURS OCÉAN INDIEN

ARMOS OI

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A B ST RACT

Les Organismes de Logements Sociaux (OLS) ont beaucoup investi pour augmenter quantitativement le parc locatif ces dernières années. Cette augmentation a eu pour corollaire l’augmentation d’une prise de risques dangereuse pour les organismes (risques sociaux, équilibres du parc, risques financiers liés aux perspectives de sortie des opérations).

L’enjeu consiste maintenant à sécuriser les organismes de logement social pour garantir leur capacité à assurer leurs missions à long terme.

Les OLS doivent pouvoir répondre à une demande qui évolue (typologie des ménages, vieillissement de la population, précarité…) notamment pour garder la cohésion des quartiers, dans un contexte où les collectivités se retirent.

Pour ce faire les OLS préconisent :

• Une amélioration de la visibilité sur les financements à venir, que ce soit en production neuve ou en rénovation,

• La levée des obstacles techniques, réglementaires ou procéduraux en matière de défiscalisation, dans la perspective de sa suppression en 2017 ;

• De la visibilité sur l’après 2020, afin de combiner les perspectives de financement du logement social avec les enjeux démographiques et sociaux ;

• Une amélioration de la couverture du financement de la réhabilitation

• La mise en place d’une nouvelle gouvernance de l’aménagement opérationnel à La Réunion.

Les OLS prennent en contrepartie de nombreux engagements ; ils souhaitent également renforcer les initiatives communes, visant à gérer conjointement certains projets et à favoriser les solutions de mutualisation de ressources et de moyens, afin de répondre collectivement aux enjeux du territoire.

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P R É A M B U L E

S O M M A I R E

Le présent document a été rédigé à partir des réflexions menées par l’ensemble des bailleurs sociaux de La Réunion, réunis au sein de l’ARMOS OI.

Les futurs choix politiques seront déterminants sur la capacité des Organismes de Logements Sociaux (OLS) à les assumer. Ce Livre Blanc vise à interpeller les décideurs publics sur les tendances que les OLS observent dans le

secteur du logement social à La Réunion et sur les risques qui pèsent sur leur capacité à entretenir et développer le parc de logements sociaux à moyen et long terme.

Il formule des orientations et préconisations pour l’avenir et propose d’intensifier la coopération entre les OLS, avec un engagement renouvelé des pouvoirs publics locaux et nationaux.

Etat des lieux

La situation actuelle

Tendances & incertitudes

Etat des lieux et tendances des politiques publiques et des collectivités : un système

Scénario d’evolutions de la production du logement

L’enjeu principal

Orientations & préconisations

Propositions techniques & opérationnelles

PRIORITE N°1 : Sécuriser le financement et les clôtures d’opérations locatives sociales

PRIORITE N°2 : Donner aux acteurs de la visibilité sur le volume et les conditions de financement du logement social outre mer

PRIORITE N°3 : Refonder la gouvernance et le financement de l’aménagement opérationnel à La Réunion

PRIORITE N°4 : Favoriser les parcours résidentiels par la diversification de l’offre d’habitat

PRIORITE N°5 : Améliorer le financement de la réhabilitation du parc locatif social le plus ancien

PRIORITE N°6 : Renforcer les capacités des filières de réhabilitation : intervention en milieu occupé et désamiantage

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L E L O G E M E N T S O C I A L À L A R É U N I O N

E TAT D E S L I E UX

Le rôle particulier des Organismes de Logement Social dans l’aménagement et le développement du territoire

A La Réunion sans doute plus que dans les autres régions de France, les bailleurs sociaux ont un rôle particulier dans l’aménagement du territoire et son équilibre socio-économique.

Jusqu’en 1949, les centres urbains sont peu développés et l’habitat est essentiellement constitué de cases en tôles ou des paillotes (bidonville). Depuis leur création (SIDR créée en octobre 1949, SEDRE en 1968, SHLMR en 1971, SEMADER, SODEGIS, SODIAC, SEMAC entre 1985 et 1991), les bailleurs sociaux ont permis un rattrapage structurel considérable, en offrant à une population encore très pauvre d’accéder à des logements construits aux normes métropolitaines et en éliminant progressivement les bidonvilles.

La situation socio-économique des années 50-70 a conduit les OLS à aller beaucoup plus loin que leur mission de production et de gestion de logements ; en l’absence d’acteur privé structuré de l’aménagement

et de la construction, les bailleurs sociaux ont permis le développement de compétences locales en matière d’aménagement du territoire et l’émergence de nombreuses entreprises du bâtiment.

Leur action a favorisé un lien social fort entre les habitants et leurs quartiers, offrant « un toit » et la dignité à de nombreux Réunionnais et leur permettant également d’accéder à un emploi.

En l’espace de 70 ans, 70 000 logements locatifs sociaux ont ainsi été construits, générant la création de plus de 100 000 emplois directs sur la période, sans compter tous les logements en accession à la propriété sociale (LTS puis LES).

Ces constats permettent d’affirmer que le logement social à La Réunion, considéré dans sa globalité, rapporte bien davantage qu’il ne coûte, en termes de création d’emplois, en termes de stabilité sociale, d’insertion, de lutte contre la précarité et de contribution au pouvoir d’achat des ménages réunionnais.

Impacts du modèle réunionnais de logement social

Investissements

(production

& rénovation)

Croissance

& PIB

Emplois

Lutte contre la précarité

Pouvoir d’achat

Effet

mul

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Emplois directs

(effectifs OLS)

Aide

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Emplois liés aux investissements

Niveau des

loyers

Aménagement urbain et mixité

sociale

Accueil de

populations fragiles

et modestes

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L A S I T U AT I O N A CT U E L L E

Les Départements d’outre-mer constituent le dernier espace français où l’aide à la pierre de l’Etat est encore relativement élevée par rapport à la métropole (financement public moyen par logement : 40% dans les DOM (LBU, défiscalisation et crédit d’impôt) contre 2% en métropole (aide à la pierre)1. L’année 2016 marque néanmoins la fin d’un cycle de production élevée ayant débuté en 2009 :

• En 2009, la LODEOM a généré une abondance de moyens, en réorientant la défiscalisation vers le logement social (en complément des subventions LBU) et en favorisant le recyclage de projets privés en programme sociaux dans le cadre de VEFA (56% des programmes).

• Près de 20 000 logements ont ainsi été construits entre 2009 et 2016, soit près de 30% du parc locatif ! 3,4 Md€ ont été investis, pour un coût moyen au logement de 170.000 €.

• Depuis 2014, de nouvelles règles viennent plafonner le volume des financements disponibles2, les restrictions et contraintes techniques apportées à la défiscalisation témoignent d’une volonté de l’Etat de ralentir le rythme de production.

Les bailleurs sociaux sont ainsi confrontés à des menaces de remise en cause d’agrément définitifs d’opérations antérieures du fait de l’impossibilité de satisfaire aux obligations réglementaires et documentaires3.

Le cadre normatif, conçu initialement pour la défiscalisation d’outils industriels, n’est également pas adapté au contexte de production de logements sociaux dans nos territoires (plus particulièrement pour des produits plus complexes comme les PSLA) ; ce décalage fait peser un risque supplémentaire de non-conformité à ces règles.

Enfin, les ajustements ou « rabots » récurrents de la défiscalisation ont altéré progressivement le système.

Cette situation d’instabilité réglementaire génère beaucoup d’incertitudes sur les différents régimes fiscaux applicables, même si des démarches ont déjà pu être engagées pour clarifier la situation (rescrits fiscaux, propositions d’amendements, …).

Ainsi, le rythme de production élevé des années précédentes, s’il a certes répondu à un besoin réel du territoire et contribué à l’activité de la filière construction, a rencontré ensuite une volatilité importante des règles de financement, conduisant à des risques fiscaux et techniques majeurs pour les OLS, plaçant ceux-ci en situation de fragilité financière ou d’instabilité croissante.

1 En métropole, les collectivités territoriales sont très largement devenues les premiers financeurs des aides à la pierre du logement social.2 Obligation de 5% minimum de LBU par programme, contrainte supprimée par le PLFR 2016 ; un agrément Préfectoral est néanmoins nécessaire et le nombre de PLS est plafonné à 15 %.

3 ex : impossibilité de fournir des pièces nouvellement requises suite à la disparition d’entreprises ; impossibilité de respecter les délais contraints fixés par les textes.

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Enjeux démographiques et socioéconomiques : le risque d’une société plus clivée, un rôle social renforcé pour les OLS

Les bailleurs sociaux se situent au carrefour des problématiques sociétales : aménagement du territoire, insertion, emploi et cohésion sociale. Ils sont donc directement impactés par l’évolution de la société réunionnaise :

• L’évolution démographique conduit à des besoins en nombre de logements ;• La situation socio-économique des locataires impacte leur solvabilité et

donc la capacité des bailleurs sociaux à entretenir les logements et lancer de nouveaux projets ;

• La stabilité sociale est une condition importante de la pérennité des logements, de leur non-dégradation ; elle devient également une condition sine qua non de l’acceptabilité des logements sociaux par les habitants des quartiers environnants et donc par les élus.

Or, les perspectives d’évolution pour la société réunionnaise dans les 25 prochaines années demeurent sombres si le modèle n’évolue pas, ce qui accentuera davantage encore la pression sur les bailleurs sociaux.

Croissance démographique…

En 2015, près d’1 famille réunionnaise sur 4 vivait dans un logement social (22%). On peut s’attendre à ce que cette proportion évolue encore à la hausse dans les prochaines années.

La croissance démographique, si elle a légèrement ralenti, conduira La Réunion près du million d’habitants en 2030-2040 ; par contre, la pyramide des âges s’inverse progressivement, conduisant à un vieillissement progressif de la population, même si le rythme demeure très différent de celui d’autres territoires (comme la Martinique).

La morphologie de la société évolue également : les foyers réunionnais de demain auront une géométrie variable, très différente du modèle familial des années 1950 à 2000 ; la population réunionnaise sera constituée de moins de couples, présentera davantage de monoparentalité et de personnes seules et isolées.

...et précarité…

Malgré la croissance macro-économique continue sur le territoire, une part importante de la société réunionnaise connaitra une plus grande précarité, le taux de chômage pouvant vraisemblablement difficilement descendre sous le seuil de 20% dans le modèle actuel.

Or, les ressources de ces populations, fortement dépendantes des aides sociales, risquent de diminuer au regard des contraintes budgétaires nationales, tandis que le coût de la vie augmente. On assiste d’ores-et-déjà à une érosion de l’efficacité des aides à la personne, faisant craindre à terme la remise en cause du tiers payant. D’autres réformes sont également annoncées dans les prochaines années, qui risquent de produire de nouvelles baisses sensibles des aides sociales, notamment au logement.

La fragilité économique des Réunionnais résidant dans les logements sociaux s’en trouvera augmentée, affectant la solvabilité des locataires, les risques de surendettement et augmentant le risque de tensions sociales dans les quartiers concernés.


En 2015, près d’1 famille réunionnaise sur 4 vivait dans

un logement social (22%)

La croissance démographique conduira La Réunion près du

million d’habitants en 2030-2040

La société réunionnaise connaîtra une plus grande

précarité, le taux de chômage pouvant vraisemblablement

difficilement descendre sous le seuil de 20%

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T E N D A N C E S & I N C E RT I T U D E S

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T E N D A N C E S & I N C E RT I T U D E S

Mais toujours plus de besoins, plus d’attentes et d’exigences...

Dans le même temps, l’ouverture au monde de la population réunionnaise (grâce au développement des nouvelles technologies, de l’accès au multimédia, etc.) génère une société plus connectée et percevant davantage les déséquilibres socio-économiques. Ses attentes et ses exigences en matière de services seront sans cesse plus importantes de même que l’aspiration de la jeunesse réunionnaise à plus d’autonomie. Si les jeunes diplômés pourront disposer de moyens de mobilité, la précarité des jeunes en échec scolaire et la frustration qu’elle pourra générer iront donc croissant.

D’autre part, l’isolement, conjugué à la faiblesse des ressources, impliquera de nouvelles contraintes en matière de logement (superficie plus limitée) ou de nouvelles formes d’organisation (colocation). Le logement des personnes âgées nécessitera une adaptation des logements et des immeubles et la mise à disposition de nouveaux services (sociaux, logistiques, domotiques).

En parallèle, le renforcement des contraintes normatives en matière énergétiques et environnementales continuera à générer des surcoûts à la production à l’entretien et à la rénovation des logements.

...des incertitudes sur le modèle de société……

Ces tendances font apparaître également de nouvelles questions pour les bailleurs sociaux, notamment relatives à la perception que les habitants auront demain de leur logement.

Les « locataires » d’aujourd’hui pourraient ainsi davantage devenir des « habitants de leur quartier », leur cadre de vie dépassant le strict périmètre de leur appartement, ce qui interroge sur les services qui devront être développés dans les quartiers et génère des incertitudes sur les responsabilités associées à ces services (portage, financement, mise en œuvre).

Si les populations résidant dans les logements sociaux sont en situation de précarité chronique, la capacité de les inscrire dans une logique de parcours résidentiel deviendra aussi problématique, le seul avenir s’ouvrant à ces personnes étant limité au logement social.

Dans ce contexte, les frustrations pourraient encore être exacerbées, tandis que les attentes continueront à augmenter. Ce qui est aujourd’hui considéré collectivement comme un « droit au logement » pourrait donc devenir demain à « droit à l’habitat », un « droit à la ville ».

Enfin, l’isolement ou la « fragmentation » d’une partie de la société réunionnaise pose la question de l’individualisme, voire des égoïsmes qui pourraient les accompagner et par conséquent de l’enjeu de maintenir des formes de solidarité entre les habitants des quartiers.

Avec des niveaux d’illettrisme et de chômage structurels d’une part, au regard de l’évolution de certains flux migratoires d’autre part, (vers La Réunion pour certaines catégories sociales ; vers la métropole pour d’autres), l’enjeu de la mixité sociale devient de plus en plus complexe avec, en miroir, les risques de ghettoïsation.

Or, la mixité dans le parc locatif social fait de moins en moins consensus. Injonction est pourtant faite aux bailleurs d’accueillir des populations plus fragiles et plus précaires, augmentant encore leur risque financier et social.

….qui interrogent sur les mission des bailleurs sociaux

L’évolution de la société réunionnaise telle qu’elle est présentée ici est manifestement pessimiste. Pour autant, aucun indicateur ne permet à ce stade de considérer qu’elle est erronée.

Les OLS seront donc de plus en plus confrontés à l’équation insoluble de répondre à des exigences plus grandes et génératrices de coûts plus élevés, d’absorber la diminution des soutiens publics à la production et à la rénovation, de ne pas augmenter les loyers sans risque d’augmenter encore plus les taux d’impayés et enfin de devoir gérer de plus en plus de situations sociales complexes dans les immeubles et les quartiers.

Ces tendances et l’impossibilité de résoudre l’ensemble des problématiques évoquées posent finalement question sur le rôle des OLS et la nécessité, pour assurer leur pérennité, de revenir aux fondamentaux, ou bien, d’intégrer explicitement la dimension sociale pour jouer jusqu’au bout le rôle que la société leur a spontanément confié.


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E TAT D E S L I E U X E T T E N D A N C E S D E S P O L I T I Q U E S P U B L I Q U E S E T D E S CO L L E CT I V I T É S : U N S Y ST È M EEvolution des soutiens financiers au logement social

# Financement publics nationaux

L’observation des lois de finances successives et des différentes propositions sur l’avenir du financement du logement social outre-mer laissent envisager une baisse probable des subventions directes. En matière de construction, la défiscalisation (dont la fin est programmée en 2017) et la subvention devraient progressivement se voir substituées par le crédit d’impôt, le reste du financement du logement étant assuré par le recours croissant aux fonds propres des organismes et aux prêts bancaires. A ce stade, ne sont identifiés que peu voire pas de mécanismes d’ingénierie financière alternatifs.

Le mode de financement actuel n’est d’autre part pas suffisamment configuré pour la réhabilitation sur tout le territoire, alors que l’enjeu de réhabilitation est de plus en plus important, générant des besoins en fonds propres qui explosent littéralement chez certains opérateurs.

Si des avancées ont été obtenues avec le projet de loi Egalité Réelle Outre-Mer (qui relève de 20 000 € à 50 000 € la base de calcul du crédit d’impôt en réhabilitation, avec un taux de crédit d’impôt qui passe de 20 % à 40 %), la mesure reste hélas limitée aux réhabilitations intervenant en zones ANRU/NPNRU. Or, les besoins en termes de réhabilitation sont très importants quantitativement et financièrement et ne concernent l’ensemble du territoire et pas uniquement ces quartiers.

Pour mémoire, la structure de financement du logement peut être présentée comme suit : (graphiques à droite).

Répartition des dépenses par logement

Répartition des recettes par logement

Honoraires - divers 17%

Prêt CDC 60%

Entretien & maintenance

15%

TFPB et autres charges

10%

Charges foncières 22%

LBU 10%

Annuité de remboursement

prêt CDC 50%

Coût bâtiment61%

Défiscalisation / Crédit d’impôt

30%

Coût de gestion25%

Financement du logement (coût moyen 170k€)

Que paye le loyer ?

# Financements par les collectivités

Au niveau des collectivités, les choix politiques s’orientent davantage vers les aides directes aux personnes que vers les aides indirectes aux bailleurs pour la production de logement ; on note par ailleurs une nouvelle forme d’intérêt des actions de la Région pour le logement (en matière d’amélioration de l’habitat privé _ en substitution du Conseil département, et d’accession à la propriété du parc locatif social même si ces aides restent d’un niveau modeste).

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E TAT D E S L I E U X E T T E N D A N C E S D E S P O L I T I Q U E S P U B L I Q U E S E T D E S CO L L E CT I V I T É S : U N S Y ST È M E

# Problématique spécifique des garanties

Le système des garanties apportées par les collectivités est également générateur de nouvelles complexité, voire de tensions institutionnelles : l’octroi de ces garanties est en effet de plus en plus assorti de contreparties exigées après que les opérations sont sorties (exigences croissantes d’améliorations techniques (peintures, carrelages, clôtures….) et attentes en matière d’attribution des logements et de gestion urbaine de proximité, dépassant le cadre contractuel des protocoles signés).

D’autre part, les communes deviennent également réticentes à garantir les opérations du fait de leur crainte que les sociétés de cotation intègrent les garanties des logements sociaux dans le calcul de risque au moment des évaluations de ces collectivités, affectant alors leurs capacités d’emprunt.

L’alternative aux garanties des collectivités locales est théoriquement la garantie que pourrait apporter la CGLLS (Caisse de Garantie du Logement Locatif Social), mais sa capacité d’intervention de la CGLLS est limitée par l’atteinte par certains OLS des seuils de garantie autorisés vis-à-vis de cet organisme.

Au final, les garanties créent de la contrainte là où elle devrait sécuriser le système de financement du logement social.

Aussi, le législateur devrait-il d’abord clarifier les dispositifs actuels avant de réfléchir aux futurs outils de financement du logement social. Les risques financiers majeurs qui pèsent sur les bailleurs sociaux, notamment issus des opérations en VEFA qui leur ont été confiées, doivent être résolus afin de retrouver la solidité financière et la sérénité qui leur permettra de se préparer à d’éventuelles évolutions en profondeur des outils de financement du logement social.

# Evolution du positionnement des collectivités

Les décentralisations successives donnent et donneront encore de plus en plus de compétences et de responsabilités à la collectivité régionale, en matière d’aménagement d’abord, et progressivement en matière d’habitat (quoique la Loi NOTRe devrait être clarifiée concernant la répartition des compétences entre la Région et le Département).

Au niveau infrarégional, les EPCI sont appelés à jouer un rôle prépondérant en matière d’aménagement des microrégions, de coordination des opérations et de gestion de la demande de logements et des attributions. Pour autant, les communes et le département préservent des compétences importantes et imposent de plus en plus d’exigences aux bailleurs sociaux, visant aussi bien les projets que les locataires.

# En matière d’aménagement et de politique de l’habitat

Le Schéma d’Aménagement Régional, qui a fait l’objet de près de 10 ans de discussion et qui s’apprête à être ouvert de nouveau, est aujourd’hui insuffisamment utilisé comme outil de planification ; seules quelques grandes opérations (ZAC Pierrefonds, Projet Ecocité à Cambaie, zone de Bois Rouge) font l’objet d’une annonce de soutien par la Région.

La Région accompagne par ailleurs les communes en finançant certains équipements (gymnases, écoles) mais sans que ces projets soient intégrés dans une logique d’amélioration des quartiers et de l’habitat et de cohérence de l’ensemble du territoire réunionnais.

Sur le plan opérationnel, la constitution de nombreuses SPL et leur positionnement génèrent un paradoxe dans le champ de l’aménagement ; le secteur présente ainsi de plus en plus d’acteurs alors que le marché est en rétractation et que les opérations sont de plus en plus complexes à réaliser.

En conclusion, il convient d’insister sur le fait que les OLS, en tant qu’acteurs publics d’une politique publique, ne doivent pas être en risque du fait de la politique publique qu’ils mettent en œuvre. Or, les OLS sont de plus en plus centrés sur les populations les plus défavorisées, ce qui génère par ailleurs des tensions au niveau des collectivités, plus réticentes à accueillir de nouveaux logements sociaux. Cette évolution aura inéluctablement un impact sur la capacité des OLS à sécuriser leur modèle économique.

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Le tableau ci-après décrit schématiquement les conséquences des évolutions des politiques identifiées

SCENARIO D’EVOLUTIONS DE LA PRODUCTION DU LOGEMENT

HYPOTHÈSES CONSÉQUENCES

Scén

ario

dég

radé

a). Baisse des crédits «aides à la pierre» pour le logement social

b). Remise en cause des aides fiscales obtenues : (cf. Clôture des opérations de défiscalisation)Révision à la baisse des agréments de défiscalisation et crédit d’Impôt initiaux car : - dépenses non-justifiables - délais construction ou de mise en gestion

dépassés c). Insuffisance de financement de la

réhabilitation d). Remise en cause des aides à la personne e). Arrêt des opérations d’aménagement par les

collectivités

a) Ralentissement, voire effondrement de la production

b) Mise en difficulté, voire disparition des OLS

c) Dégradation accélérée du parc/Ghettoïsation d) Augmentation des impayés/taux d’effort,

difficultés des locataires

e) Développement et accélération de l’habitat informel et insalubre en diffus + marchands de sommeil

Scén

ario

inte

rméd

iair

e

a). Maintien au niveau actuel des crédits d’investissements en logement

b). Pas de clarification/modes d’emploi sur sorties de défiscalisation

c). Pas d’amélioration du financement de la réhabilitation

d). Pas de diversité dans les productions (Cf. Déficit sur accession, logement intermédiaire, adapté)

e). Lancement de nouvelles opérations

d’aménagement au ralenti

a) Production limitée à 2 000 logt/an uniquement en locatif social

b) Risques importants sur la pérennité des OLS

c) Difficultés à maintenir le parc existant en bon état

d) Blocage des parcours résidentiels, forte tension sur le parc locatif

e) Structuration du territoire défaillante et insuffisance de foncier aménagé

Scén

ario

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imis

te

a). Augmentation des crédits au logement social

b). Stabilisation et sécurisation des règles (surtout fiscales)

c). Amélioration du financement de la réhabilitation

d). Amélioration du pouvoir solvabilisateur des aides à la personne (forfait Charges)

e). Diversification des produits notamment en accession sociale et intermédiaire

f). Relance et hiérarchisation de l’aménagement opérationnel

a) Retour à un rythme de production de 4 000 logts sociaux/an

b) Intervention des OLS sécurisée

c) Accélération remise à niveau et aux normes du parc le plus ancien

d) Baisse du taux d’effort et des impayés e) Fluidité des parcours résidentiels et moindre

pression sur le locatif social

f ) Structuration du territoire et résorption de l’habitat informel et insalubre

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Sécuriser les OLS pour garantir leur capacité à assurer leurs missions à long terme

La solidité d’un organisme de logement social dépend :

• De ses capacités à financer les opérations et absorber ses missions

• De la maîtrise de ses métiers

• De son image

Si les trois quarts du parc locatif de 2040 sont déjà construits, les perspectives à moyen terme indique que le développement du parc locatif devrait encore se poursuivre à un rythme soutenu (maximum +25% en 10 ans). En corollaire, le niveau de cessions et de démolitions restant relativement faible, l’activité de réhabilitation, fortement consommatrice de fonds propres, augmentera significativement dans les 10 prochaines années.

Aussi, l’enjeu pour les OLS consiste désormais à préserver ce patrimoine et à sécuriser le développement d’un parc adapté à l’évolution de la société réunionnaise.

Pour ce faire, les OLS devront s’appuyer sur des professionnels de la construction plus performants, mieux structurés, notamment sur les questions liées au traitement de l’amiante et de la rénovation en milieu occupé.

Ces enjeux imposent de définir une politique publique de l’habitat social qui s’inscrive dans un modèle de société et un projet de territoire.

Les bailleurs sociaux de La Réunion réunis au sein de l’ARMOS OI sont conscients et sensibles aux tendances précédemment décrites et des risques qui pèsent sur le modèle actuel.

S’inscrivant dans la continuité des responsabilités qu’ils ont su assumer depuis 1949 et toujours soucieux de leur ancrage territorial, ils formulent ici des préconisations à l’adresse de leurs partenaires et identifient des orientations stratégiques pour l’avenir. Ils formulent ensuite des propositions techniques et opérationnelles de nature à leur permettre d’atteindre les objectifs du territoire en matière de logement social.

L’ E N J E U P R I N C I PA L

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Les OLS « acteurs urbains »

Compte tenu du rôle déterminant qui leur est dévolu, il convient d’abord de considérer les organismes de logement social comme des « acteurs urbains » ; cela implique à la fois d’aborder les missions des OLS sur l’ensemble du parcours résidentiel et pas seulement sur le registre du logement social adressé à une partie de la population réunionnaise.

Afin de renforcer leur capacité à répondre à une demande très hétérogène en termes de besoins et de capacité financières, les OLS doivent pouvoir offrir une gamme plus large de logements, correspondant à la réalité socio-économique de la population réunionnaise.

• Il s’agit donc de favoriser le parcours résidentiel en renforçant la capacité de produire et gérer des logements répondant à ces demandes (notamment par l’accession sociale). Il s’agit également, pour les collectivités, de favoriser la concertation et d’impliquer les OLS dès la conception des projets d’aménagement, afin de considérer l’habitat dans son environnement (le quartier, la ville de demain) et de soutenir ainsi la cohérence des projets et l’inclusion sociale des futurs habitants.

Vers un habitat social diversifié

Afin de rester en phase avec la société réunionnaise, les OLS devront être en capacité de faire évoluer l’habitat social pour s’adapter à la population réunionnaise de demain, tout en répondant à des exigences normatives et qualitatives croissantes. Il s’agit dès lors de pouvoir diversifier la gamme de logements :

• En envisageant la possibilité de concevoir des ensembles immobiliers et des logements modulaires :

# permettant d’héberger des résidents en colocation ou nécessitant des services adaptés (personnes âgées, invalides),

# reposant sur des méthodes de conception et présentant des caractéristiques « innovantes ou expérimentales » pour répondre aux besoins et attentes en matière de qualité de services (projets de conception-réalisation, domotique, SAP, …)

# mais proposant également de moduler les prestations afin de limiter la pression des loyers et mieux correspondre aux capacités économiques des occupants ;

• en concevant les logements au regard de la superficie plutôt que du nombre de pièces et en intégrant dès la conception la possibilité de modifier la géométrie du logement pendant son cycle de vie ;

• en intégrant l’évolution des modes de vie dans les logements, les immeubles et les quartiers dès leur conception (empiètement du cadre de vie sur les parties communes ou l’extérieur (jardin, potager, coursives…) ; valorisation des parkings, transformation des pieds d’immeuble en les adaptant au milieu urbain (pépinières d’entreprise, ESS, SAP…)…

Aménagement du territoire : valoriser le rôle de la Région

Le logement de demain ne peut être dissocié de son environnement urbain ; si la diversité de l’habitat doit être recherchée, l’aménagement du territoire doit être cadré et piloté de manière cohérente. Le SAR doit ainsi constituer le véritable outil de pilotage de la politique d’aménagement qu’il a vocation à définir. En tant que chef d’orchestre de l’aménagement de La Réunion, la Région pourrait se voir conférer une capacité d’arbitrage dans les opérations d’aménagement mises en œuvre par les collectivités infrarégionales. Les fonds européens pourraient ensuite constituer l’outil opérationnel de la Région en matière d’aménagement urbain durable.

O R I E N TAT I O N S & P R ÉCO N I S AT I O N S

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O R I E N TAT I O N S & P R E CO N I S AT I O N S

Financement de la politique du logement et soutien des collectivités

Au moment de définir les crédits alloués au logement social de chaque territoire, pourrait être davantage appliqué le principe de subsidiarité, afin que les financements puissent être affectés au niveau local en fonction de la réalité des besoins (rénovation, développement, logement intermédiaire, accession, ). Il conviendrait donc d’élargir les domaines d’intervention des financements et de permettre aux OLS et aux autorités locales d’apprécier leurs propres priorités et de flécher les financements en conséquence.

Concernant la défiscalisation et désormais le crédit d’impôt, il a été indiqué en première partie du document la nécessité que l’Etat clarifie les outils existants, afin de supprimer les risques inhérents aux procédures appliquées dans les dossiers d’agrément. La définition d’un système et de procédures de décision univoques constitue un impératif pour éviter toute divergence d’interprétation dans les procédures entre les bailleurs sociaux et les services instructeurs, en administrations centrales ou déconcentrées.

Au niveau des collectivités, les compétences de chaque échelon local, particulièrement la Région et le Département, devraient être clarifiées, le rôle et les responsabilités de la Région méritant certainement d’être valorisés dans les domaines de l’aménagement du territoire, de la RHI, de l’amélioration de l’habitat et l’accession.

Enfin, le processus des garanties devrait être simplifié : les EPCI ont sans doute vocation à reprendre les compétences en matière de garantie, en cohérence avec leurs compétences actuelles et à venir en matière d’aménagement (à terme : SCOT, PLH, PLUI, PC, gestion des demandes de logements)

Accompagner les filières

Les bailleurs sociaux ont non seulement un rôle déterminant dans la cohésion économique et sociale du territoire, mais ils constituent aussi le socle du développement de la filière construction. Aussi, il parait important de reconnaitre et valoriser la responsabilité confiée aux OLS dans le soutien à l’économie du BTP : l’implication des bailleurs sociaux dans les accords SBA (stratégie du bon achat) ou dans des accords-cadres multi-attributaires, constitue un témoignage de la volonté des opérateurs de soutenir les TPE et PME du secteur, alors que ces engagements représentent des charges administratives, juridiques et techniques importantes, depuis la conception des termes de référence jusqu’à la conduite des opérations.

Toutefois, les bailleurs sociaux sont conscients du besoin de la filière de disposer de davantage de visibilité ; dans ce cadre, la réalisation d’un Plan Stratégique du Patrimoine simplifié, commun à l’ensemble des bailleurs sociaux et partagé avec les représentants des filières de la construction, constituerait sans doute un outil facilitant l’organisation du secteur.

Renforcer les capacités des bailleurs sociaux

Le renforcement du cadre normatif (en matière d’environnement, de santé ou d’énergie…) et l’émergence de nouveaux besoins ou exigences de services, est non seulement générateur de surcoûts, mais également de nouvelles contraintes d’exécution, rendant nécessaire de disposer de compétences spécifiques.

Il est donc important pour les OLS de reconsidérer les différents métiers qu’ils doivent intégrer pour assurer sereinement et pleinement leurs missions.

• En premier lieu, il s’agit de renforcer les compétences des OLS en matière d’aménagement, de construction et de gestion locative (notamment au niveau de l’encadrement intermédiaire). De même, il importe de faire évoluer la compétence relation-client en prenant en compte la responsabilisation sociale accrue des OLS.

• En second lieu, il s’agit d’intégrer de nouvelles

compétences orientées Technologies de l’information, Maitrise de l’Energie et Energies renouvelables, Environnement, afin de maîtriser ces champs dès la conception des logements (élaboration des cahiers des charges) ainsi que tout au long du cycle de vie du logement (production/entretien/rénovation) géographie, par projet, etc.).

• Enfin, il s’agit de consolider le modèle économique des OLS en appliquant davantage des logiques d’entreprises ; la séparation stricte des opérations agréées/non agréées à partir de 2017 participe déjà de la visibilité qui pourra être donnée aux activités des OLS, mettant en exergue les équilibres économiques propres à chaque segment du marché adressé par l’opérateur.

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O R I E N TAT I O N S & P R E CO N I S AT I O N S

Renforcer les initiatives collectives

La solidité des bailleurs sociaux repose également sur leur capacité à interagir, à mutualiser et optimiser conjointement leurs ressources ; il importe donc de donner du sens et de valoriser le travailler ensemble, pour permettre et faciliter les rapprochements entre organismes.

A terme, de tels rapprochements pourront conduire à la préfiguration d’un instrument adapté aux enjeux de la ville de demain (GIE, association, etc.) en ciblant les principaux domaines d’intervention de l’ARMOS

(Gestion locative, Programmation, Aménagement, RH & Formation).

Le préalable à cette démarche consiste à construire un « bassin d’informations » (data room) visant à rapprocher les OLS, y compris en envisageant des géométries variables sur les rapprochements possibles (par OLS, par domaine, par géographie, par projet, etc.).

Le PSP commun et simplifié évoqué précédemment pourrait constituer une première étape de cette dynamique.

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P RO P O S I T I O N S T EC H N I Q U E S& O P É RAT I O N N E L L E S

Les orientations et préconisations précitées devront faire l’objet d’un dialogue entre les OLS et les pouvoirs publics afin d’approfondir les principes et modalités de mise en œuvre.

Cependant, les propositions suivantes peuvent être adoptées et appliquées à très court terme pour permettre aux OLS d’assurer leur mission de manière sécurisée et sereine, dans l’intérêt de l’équilibre social du territoire.

Ces propositions portent sur les thématiques suivantes :

- Les conditions de production des logements, via la sécurisation des outils de financements actuels, la souplesse et la visibilité des moyens alloués à la politique de l’habitat social ainsi qu’à l’aménagement du territoire ; (Fiches n°1, 2, 3, 4)

- Les conditions de réalisation des opérations de rénovation et réhabilitation des logements sociaux, particulièrement en site occupé, pour garantir aux habitants une qualité et un confort de vie répondant à leurs besoins ; (Fiches n°5 & 6)

Chaque proposition est présentée sous forme de Fiche technique, décrivant :- La nature de la proposition- La problématique à laquelle elle vise à répondre- Les conséquences de la situation actuelle pour les OLS- Les engagements ou contreparties que les OLS pourraient

proposer en cas de validation de la proposition formulée.

Soit les Fiches suivantes :- Fiche 1 : Priorité n°1 : Sécuriser le financement et les

clôtures d’opérations locatives sociales- Fiche 2 : Priorité n°2 : Donner aux acteurs de la visibilité

sur le volume et les conditions de financement du logement social outre-mer

- Fiche 3 : Priorité n°3 : Refonder la gouvernance et le financement de l’aménagement opérationnel

- Fiche 4 : Priorité n°4 : Favoriser les parcours résidentiels pour la diversification de l’offre d’habitat

- Fiche 5 : Priorité n°5 : Améliorer le financement de la réhabilitation du parc locatif social le plus ancien

- Fiche 6 : Priorité n°6 : Renforcer les capacités des filières de réhabilitation : intervention en milieu occupé et désamiantage.

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P R I O R I T E N ° 1 : S E C U R I S E R L E F I N A N C E M E N T E T L E S C LOT U R E S D ’ O P E R AT I O N S LO C AT I V E S S O C I A L E S

1. Nature de la proposition

Afin de fluidifier et sécuriser l’instruction pour agréments définitifs des opérations qui ont bénéficié des articles 199 undecies C et 217 Undecies du CGI, mais également 244 quater W et X, il est nécessaire de définir « un mode d’emploi » du contrôle par les services fiscaux des clôtures d’opérations en défiscalisation et/ou crédit d’impôt, afin que l’obtention d’une aide identique à l’agrément initial soit la règle et non l’exception.

Dans l’esprit du « contrôle du service fait », l’instruction doit ainsi être réalisée avec discernement, en priorisant l’essentiel (livraison d’un programme de logements à des loyers conformes à la réglementation du logement social) par rapport à l’ « accessoire » (non-respect partiel des délais de construction ou de mise en gestion, ou non fourniture de pièces impossibles à rassembler).

Concrètement, les règles de procédures et contrôles réalisées par la DRFIP doivent être alignées sur le Code de la Construction et de l’Habitat (CCH). Le décret du 15 janvier 2010 qui définit les règles d’éligibilité à l’agrément fiscal doit être revu au regard des dispositions du CCH pour prioriser l’atteinte du résultat (opération qui existe, avec des loyers conformes à la réglementation) et prévoir un seuil de tolérance concernant le respect des délais ou l’obligation de présentation de pièces administratives.

Afin de sécuriser l’opération, le contrôle de la conformité des aspects techniques de l’opération doit être confié à la DEAL, afin que la DRFIP puisse octroyer l’agrément définitif sans risque d’erreur ou abus. Seraient notamment contrôlés :- Le respect des dispositions du cahier des charges de

l’opération visée (respect des normes et qualité de la prestation),

- Le prix de revient définitif de l’opération incluant le règlement des prestataires en interne et/ou le règlement du promoteur pour les opérations en VEFA,

- Les justifications apportées aux éventuels dépassements de délais bien que l’ouvrage soit achevé, transcrites sur une « note relative aux difficultés rencontrées ».

2. Problématique constatée

Concernant les opérations financées par la défiscalisation (articles 199C ou 2017) ou le crédit d’impôt (244 quater X et W), la principale difficulté rencontrée vient du fait que la procédure appliquée pour octroyer les agréments définitifs s’inspire de la défiscalisation industrielle.Dans le cadre de cette instruction, sont notamment vérifiées conformément aux engagements pris lors de l’agrément fiscal préalable :

• Les bases éligibles et la fourniture de la part de tous les intervenants à l’acte de construire des attestations

de « non rabais, remise ou ristourne » ; en cas de non-présentation de telles attestations, les montants acquittés aux prestataires peuvent être retirés de la base éligible à l’aide fiscale. Cette règle est également applicable aux opérations en VEFA, même si le prix d’acquisition (qui constitue le montant faisant l’objet de l’aide fiscale), est par nature un prix net de toute remise ou réduction.

• Les bonnes mises en location dans les 6 mois après déclaration d’achèvement et l’absence de vacance des logements concernés supérieure à 6 mois.

Or, cette instruction intervient tardivement dans le processus (5 à 6 ans après dépôt du dossier de demande d’agrément préalable), du fait du retard régulièrement pris dans les opérations d’aménagement et de construction de logements.Dans de nombreux cas, renforcés par la crise du BTP depuis 2008, des entreprises ont cessé d’exister et ne sont par définition plus en capacité de fournir les pièces justificatives demandées. Dans le cas des opérations en VEFA, il est encore plus difficile aux bailleurs de récupérer ces attestations ARRR.De même, la spécificité du logement social et le mode d’attribution des logements dans des programmes en tout ou partie achevés, ne permet pas toujours de respecter les délais légaux de mise en location.

En conséquence, au cours de l‘instruction pour agrément définitif, les services de l’Etat sont amenés à revoir le bénéfice de l’aide fiscale sollicitée au départ, voire à contester l’aide dans sa totalité.

3. Conséquences

Ces contraintes d’ordre strictement procédurales, qui ne relèvent que de questions de forme et pas de fond (la réalité de l’opération effectuée n’est pas remise en cause), remettent en réalité en cause l’équilibre financier de l’opération concernée puis l’exploitation du programme.Les risques financiers sont très importants pour les bailleurs sociaux, allant jusqu’au redressement fiscal en cas d’incapacité de produire certaines pièces justificatives ou de dépassement de délai.Cette pratique fragilise certains bailleurs et peut les mettre en risque de liquidation alors que les programmes de logements sociaux ont été réalisés et sont occupés.

4. Engagement/Contreparties potentiels

Toute sécurisation du dispositif de financement permettant aux bailleurs sociaux d’exercer leur mission dans des conditions sereines, participe de la consolidation des OLS et de leur capacité et motivation à engager de nouvelles opérations de construction.

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P R I O R I T E N ° 2 : D O N N E R A U X A CT E U R S D E L A V I S I B I L I T E S U R L E V O LU M E E T L E S CO N D I T I O N S D E F I N A N C E M E N T D U LO G E M E N T S O C I A L O U T R E M E R


Les acteurs du logement social, compte tenu de la longueur du cycle de production de l’habitat social (3 à 5 ans de la recherche du foncier au financement, 2 à 3 ans de l’obtention du financement à la livraison du programme), ont besoin de visibilité sur la structure du financement du logement social Outre-mer ainsi que sur son volume à moyen terme, au minimum jusqu’en 2025.

Il est donc nécessaire que l’Etat s’engage sur la pérennité des outils de financement jusqu’en 2025 au moins sur 3 composantes de la politique de l’habitat :• Les aides à la pierre, notamment par le biais de la LBU

(à hauteur de 100 M€/an pour La Réunion),• Le crédit d’impôt, dont les règles et modalités

d’application doivent être simplifiées et définies sur la même durée,

• Les aides à la personne, ALF et ALS, éléments fondamentaux de la solvabilisation des ménages aux ressources très faibles à La Réunion. Le montant de l’AL Foyer Outre-mer doit être aligné sur le même niveau que l’APL Foyer en métropole pour permettre la construction et l’équilibre de gestion d’un habitat adapté à des publics spécifiques qui requièrent un accompagnement et un suivi renforcés (Résidences Personnes Agées, Logements Jeunes, Maisons Relais, …).

Les obligations des collectivités en matière de seuil minimum de logements locatifs sociaux fixées par les lois SRU et Egalité Citoyenneté, les besoins en logements déterminés par les PLH approuvés ou en cours d’élaboration par les intercommunalités, les engagements des promoteurs sociaux à travers les conventions d’utilité sociale (CUS), convergent vers une production de 3 à 4 0000 logements sociaux/an à La Réunion.

Ces orientations partagées entre les différents acteurs de l’habitat à La Réunion nécessitent que le volume de financement de l’Etat consacré à la construction du logement social soit conforme à ces objectifs, et se situe au minimum entre 250 et 300 M€/an jusqu’en 2025 (cumul LBU + CI).

Par ailleurs, afin de renforcer la clarté et la fluidité des opérations, le système de délivrance des garanties des prêts CDC par les collectivités devrait faire l’objet de lignes directrices partagées et formalisées au niveau national, posant notamment le principe que ces garanties constituent un élément indispensable du modèle français du logement social outre-mer.

Cette lecture commune devrait être portée conjointement par le Ministère du Logement, le Ministère des Finances, le Ministère des Outre-Mer, la CDC, l’USH mais également l’ADCF, l’AMF et l’ARF.

Au niveau local, il est nécessaire de mettre en place un protocole d’accord définissant le mode d’implication des collectivités (communes, EPCI, Conseil départemental), dans un dispositif efficace et opérationnel jusqu’en 2025, fondé sur le principe « 1 produit-1 prêt – 1 garantie » afin d’éviter de morceler les garanties selon les produits et programmes.


La production de logements sociaux s’inscrit dans le temps « long ». Le cycle de la promotion immobilière sociale depuis l’acquisition du foncier jusqu’à la livraison des logements et leur mise en location, peut s’étaler sur une période de 3 ans minimum à 5, voire 10 ans (selon la situation du foncier).

L’investissement est ensuite amorti sur une durée très longue (40 ans), tandis que des dépenses d’entretien et de rénovation doivent être réalisées à intervalles réguliers, davantage en Outre-mer qu’en métropole, du fait du rythme d’érosion du bâti.

Les bailleurs sociaux doivent donc disposer de visibilité et de sécurité de leurs opérations avant d’engager de nouveaux programmes. Aussi, il est nécessaire d’avoir des perspectives claires sur les outils de financement qui peuvent être mobilisés dès la phase de prospection foncière, sans que ceux-ci soient remis en cause au cours de l’opération et jusqu’à son achèvement.

Or, cette visibilité est aujourd’hui réduite, limitée à 2020 (fin de la défiscalisation en 2017 et échéance du crédit d’impôt en 2020).Enfin, des décalages importants persistent entre d’une part :• Les besoins exprimés par la population,• Les objectifs affichés par les politiques en matière de

production de logements,• Les objectifs ou obligations exprimés dans les documents

réglementaires (loi SRU et Egalité Citoyenneté) ou contractuels (PLH, PLU) en matière de quantité de logements ou de mixité sociale, ,

• Et d’autre part, les moyens disponibles pour les opérateurs pour produire des logements sociaux conformément à ces objectifs ;

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P R I O R I T E N ° 2 : D O N N E R A U X A CT E U R S D E L A V I S I B I L I T E S U R L E V O LU M E E T L E S CO N D I T I O N S D E F I N A N C E M E N T D U LO G E M E N T S O C I A L O U T R E M E R

Enfin, la délivrance des garanties des opérations fait l’objet de montages de plus en plus complexes, faisant intervenir plusieurs collectivités sur une même opération ; l’octroi des garanties est de surcroît conditionné par des modifications à apporter aux programmes ou des exigences en matière d’attribution des logements.

Aussi, l’organisation de la politique de l’habitat au niveau local nécessite à la fois davantage de cohérence et d’engagements fermes et durables autant de la part de l’Etat que des collectivités chef de file des problématiques d’aménagement du territoire.

3. Conséquences

La baisse des crédits cumulés LBU + Crédit d’Impôt depuis 2012 a conduit à une baisse de la production de logements sociaux, inférieurs aux objectifs fixés et validés par l’Etat au travers des CUS ou des PLH.

En complément, l’insuffisance Outre-mer du système d’Allocation Logement Foyer ne permet pas de répondre à

certains besoins relevant de publics spécifiques.Dans ce contexte, il est difficile pour les OLS de mettre en place des stratégies à moyen terme ; il est également difficile pour les collectivités de lancer des opérations d’aménagement destinées à accueillir des logements sociaux, dont il n’est pas certain qu’ils pourront voir le jour au moment de leur achèvement.

Au final, les bailleurs sociaux fonctionnent aujourd’hui « au coup par coup », au fur et à mesure des arbitrages politiques récurrents portant arrêt ou relance des dispositifs de financement du logement social.Au-delà de leur capacité à répondre aux demandes de logements, toute la filière BTP s’en trouve également impactée en aval.

4. Engagements/Contreparties potentiels

Toute visibilité donnée au système de financement du logement permettrait aux bailleurs et aux collectivités de s’engager plus durablement au niveau de leur politique d’habitat.

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P R I O R I T E N ° 3 : R E F O N D E R L A G O U V E R N A N C E E T L E F I N A N C E M E N T D E L’A M E N A G E M E N T O P E R AT I O N N E L A L A R E U N I O N


Afin de couvrir au mieux les besoins de structuration urbaine du territoire de La Réunion, englobant des problématiques d’habitat, d’équipements, de services, d’activités économiques et de déplacements, il est nécessaire de remettre à plat le mode de fonctionnement actuel et l’articulation entre les différents niveaux de décisions de l’aménagement opérationnel.

Pour cela, il est nécessaire de mettre en place une instance de gouvernance des projets d’aménagement opérationnel regroupant Etat/Région/EPCI qui aurait pour mission de :• Partager, préciser et coordonner les stratégies

opérationnelles d’aménagement à mettre en œuvre sur les territoires en cohérence avec les orientations et objectifs du SAR et des SCOT, vérifier la cohérence et la pertinence des nouveaux projets par rapport aux opérations en cours (par exemple ECOCITE du TCO au regard des opérations existantes dans ce territoire) en s’appuyant le cas échéant sur l’expertise des acteurs locaux de l’aménagement (EPFR, ARMOS-oi, ….).

• D’éclairer et de valider les phases d’élaboration des projets d’aménagement : « recevabilité » (opportunité, existence des réseaux et des équipements), « prise en considération » (éléments de programmation, intégration urbaine…) et « programmation » (projet détaillé et modes de gestion),

• De mettre en place les ressources financières nécessaires à la concrétisation de ces projets,

• De coordonner et d’optimiser les différents outils de financement de l’aménagement existants et le cas échéant à créer pour couvrir tous les besoins (FRAFU, éco-quartiers, NPNRU, politique de la ville, fonds régional spécifique pour favoriser la déclinaison des objectifs du SAR).

D’autre part, afin de se prémunir des évolutions incohérentes voire de dérives des coûts d’acquisition du foncier dans les opérations d’aménagement, il est nécessaire de renforcer la fiabilité des évaluations foncières. Pour ce faire, l’évaluation par le service des Domaine doit pouvoir faire l’objet de contre-expertises de la part de professionnels du secteur (EPFR ou autre…). Les évaluations ne devraient ensuite pas être revues post-aménagement, dans la mesure où l’affectation des parcelles concernées est inchangée par rapport à la situation ante-aménagement.


L’aménagement opérationnel est aujourd’hui en perte de vitesse avec très peu de nouvelles opérations qui se concrétisent et des projets anciens qui se terminent.La production de foncier aménagé, matière première de

toute politique d’habitat, est aujourd’hui en forte baisse avec, de plus, un déséquilibre géographique à l’échelle de La Réunion très marqué : la quasi-totalité des projets se situe sur le territoire du TCO, avec une vraie inquiétude sur la capacité financière des collectivités concernées de pouvoir mener ces opérations à terme, et une absence de projets dans l’Est et le Sud de l’île.

En conséquence, on peut craindre un vrai tarissement de politiques d’aménagement cohérentes et conformes aux objectifs du SAR et des SCOT.

Par ailleurs, en matière de financement de l’aménagement, la Région se limite à de timides interventions sur 4 sites : Pierrefonds à St Pierre, Cambaie à St Paul, la zone aéroportuaire de Gillot à Ste Marie et Bois Rouge à St André, mais cela ne permet pas d’avoir une action significative pour encourager les collectivités à décliner la globalité des orientations du SAR, notamment en matière d’habitat.

Le FRAFU, aujourd’hui essentiellement abondé par l’Etat, intervient surtout pour compléter le financement du logement social, ce qui ne couvre qu’une partie limitée des besoins de financement de projet d’aménagement.Enfin, la charge foncière a atteint des proportions sans précédent, résultant notamment d’évaluations du foncier dont les méthodes demeurent floues, mélangeant les différents biens immobiliers et faisant l’objet d’évolutions importantes dans des délais parfois très restreints. Ces évaluations conduisent à augmenter artificiellement le besoin en financement public pour soutenir des opérations qui ne peuvent plus être équilibrées.

Il est donc nécessaire de refonder une vraie politique cohérente d’aménagement du territoire avec une gouvernance et des financements adaptés pour couvrir tous les besoins de structuration urbaine de La Réunion.

3. Conséquences

L’insuffisance de financement et le mode de gouvernance de l’aménagement conduisent à un processus en quasi « voie de disparition », bien que les opérations d’aménagement soient en principe pourvoyeuses de logements sociaux et autres types d’habitat, et génératrices d’organisation et de structuration des territoires.

L’absence d’opération contraint les bailleurs à rechercher sur le territoire des fonciers disponibles hors cadre d’aménagement ce qui peut entrainer des coûts induits importants pour les collectivités (en termes de réseaux, transports, scolaire …), au détriment de la cohérence globale de la structuration des territoires.

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P R I O R I T E N ° 3 : R E F O N D E R L A G O U V E R N A N C E E T L E F I N A N C E M E N T D E L’A M E N A G E M E N T O P E R AT I O N N E L A L A R E U N I O N

Rappels des préconisations

1. Accompagner les communes dans une démarche de projet urbain,

2. Poursuivre et encourager une politique active d’acquisitions foncières, matières premières de l’aménagement,

3. Abonder le FRAFU afin de programmer de nouvelles opérations d’aménagement et résoudre certaines situations difficiles,

4. Construire un dispositif d’aides complémentaires qui permette un financement global de l’aménagement et une cohérence de l’action sur le long terme,

5. Financer collectivement l’enjeu du renouvellement urbain,

6. Construire des lieux de vie pour tous, des quartiers équipés, lieux du lien social,

7. Simplifier les procédures,8. Faire de l’aménagement opérationnel une des priorités

des interventions financières des collectivités.

2. Les pistes d’amélioration

• Identifier les opérations bloquées ou qui rencontrent des difficultés en vue d’une remise à plat des programmes et de recontractualisation des financements (Etat, EPCI, Communes, Aménageurs),

• Réfléchir à un nouveau cadre d’intervention de l’aménagement à La Réunion en réexaminant les besoins (leur localisation et leur nature) et les hiérarchiser au regard les objectifs des documents de planification (SAR/SCOT) et rattacher les financements nécessaires,

• Créer une instance de gouvernance des projets d’aménagement opérationnel (cf PLOM),

• S’inspirer des opérations de renouvellement urbain : # Pré-engagement financier lors d’un tour de table des

financeurs (gouvernance), # Périmètre défini sur des secteurs prioritaires, # […]• Nécessité d’une planification de développement

territorial (SCOT, PLH) à l’échelle des intercommunalités en lien direct avec les stratégies communales (contrat de ville, …). Articulation et inscription du projet dans une stratégie d’aménagement et de développement urbain globale.

• Stratégie foncière des collectivités et des opérateurs : anticiper et faire des réserves (lien avec EPFR).

• Mener des études pré opérationnelles les plus approfondies possibles afin de sécuriser les opérations (risques environnementaux, étude d’impact, maîtrise foncière, révision des PLU…) et d’anticiper les difficultés. A ce stade, doivent être intégrées des étapes plus opérationnelles (techniques, réglementaires, administratifs, sociaux).

• Optimisation de l’ingénierie de projet des collectivités : mutualisation des services techniques EPCI/communes …

• Nécessité d’un portage politique fort du projet et dans toutes les étapes de sa réalisation.

A N N E X E :Etat des lieux et analyses des opérations d’aménagement à La Réunion - Etude Agorah, mai 2017

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P R I O R I T E N ° 4 : FAV O R I S E R L E S PA R CO U R S R E S I D E N T I E LS PA R L A D I V E R S I F I C AT I O N D E L’ O F F R E D ’ H A B I TAT


La production d’habitat à La Réunion se limite aujourd’hui essentiellement à deux produits aux deux extrêmes de l’éventail des ressources des ménages :• Le locatif social (LLTS, LLS) généralement en collectif, à

destination des ménages les plus modestes,• L’accession à la propriété, généralement en individuel, à

destination des ménages les plus aisés.

Afin de pouvoir diversifier cette offre et favoriser les parcours résidentiels, plusieurs actions sont nécessaires :

- Décontingenter la programmation des PLSAujourd’hui, le quota de PLS pouvant être financé est limité à 15 % du volume des livraisons de logements locatifs sociaux de l’année N-1. Dans un certain nombre de territoires où l’écart entre les loyers des secteurs locatif privé et social est important, il y a de la place pour la production de locatif intermédiaire de type PLS pour compléter l’offre. Par ailleurs, la construction de résidences étudiantes peut également bénéficier de financements de type PLS.La suppression de ce quota de 15 % de la production locative sociale intermédiaire est donc nécessaire pour pouvoir répondre à la diversité des besoins qui s’expriment dans les territoires.- Encourager la production d’habitat adaptéLa constitution de programmes de construction adaptée à destination de publics spécifiques devient une nécessité compte tenu des évolutions sociodémographiques auxquelles La Réunion est confrontée, notamment le vieillissement de la population. Pour cela, 2 actions sont à décliner :- Permettre plus de souplesse et d’adaptation de la réglementation, notamment : soutenir les initiatives de normalisation ultramarine menée à La Réunion pour adapter les DTU ; faire évoluer la RTAA DOM, les normes sécurité-incendies, accessibilité et stationnement ; permettre, dans les marchés publics, de déroger à certaines normes professionnelles en l’absence de version adaptée au contexte ultramarin ; autoriser des dérogations en matière d’installation de stations d’épuration4,Mettre en place l’AL Foyer dans les DOM à un niveau équivalent à l’APL Foyer pour permettre de financer un niveau de service plus important pour des publics particuliers.- Refonder l’accession à la propriété sociale Outre-merLe PSLA est un financement d’accession à la propriété sociale qui doit être amélioré et sécurisé pour pouvoir être décliné à La Réunion. Pour cela, il est nécessaire :

• D’assouplir les plafonds de ressources des accédants en modifiant le zonage applicable,

• De limiter de manière explicite la durée de portage par les OLS en cas de recours au crédit d’impôt (les services fiscaux conditionnent aujourd’hui les agréments PSLA à un portage de 5 ans minimum alors qu’aucun texte ne le prévoit),

• D’augmenter la durée des délais de mise en location de 6 mois à 1 an compte tenu du caractère particulier de la transaction (logique de commercialisation et d’accession à la propriété avec intervention de notaire et pas simple location).

• Refonder l’accession très sociale à la propriété Outre-mer.L’accession très sociale à la propriété est aussi un sujet important, notamment dans le cadre d’opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI/LHI), mais aussi pour favoriser le parcours résidentiel et la mobilité dans le parc social.

Les produits d’accession très sociale (LES/LESG) ne peuvent pratiquement plus être mis en œuvre par les opérateurs. Il conviendrait d’urgence d’en revoir les paramètres afin de pouvoir équilibrer ces programmes.


Les besoins et attentes en matière d’habitat des ménages réunionnais sont divers en fonction de leurs ressources financières, mais également selon leur âge ou parcours de vie.Les réponses disponibles aujourd’hui sont à l’inverse trop limitées (locatif social en collectif/accession privée en individuel) et ne permettent pas de proposer des solutions adaptées à la diversité des attentes (locatif intermédiaire, accession sociale, habitat spécifique pour publics ciblés – logements Jeunes, Personnes âgées-, ou nécessitant un accompagnement particulier).Au-delà des attentes non-satisfaites d’une partie importante de la population réunionnaise, cela aboutit également à une vraie difficulté pour décliner de la mixité d’habitat et des formes urbaines dans les opérations d’aménagement et contribue à alimenter la réticence de certaines collectivités à programmer des opérations d’aménagement du fait de leur marquage trop social.

3. Conséquences

Le cadre actuel ne permet pas aux OLS d’assurer pleinement le rôle d’accompagnateur du parcours social des Réunionnais et les « cantonnent » dans un strict rôle de producteur de logement locatif social, ciblant une gamme de produit très restreinte. Cette situation conduit à créer frustration côté OLS et de l’insatisfaction du côté de la population et des élus.


L’amélioration du système permettrait d’enrichir la politique de l’habitat, de mieux répondre aux besoins et attentes de la population réunionnaise, et de recréer de la mixité dans les opérations d’aménagement.Le renforcement d’outils en faveur de l’accession sociale à la propriété, notamment dans le cadre d’opérations RHI, permettrait à la fois de favoriser le parcours résidentiel et la mobilité dans le parc social.

4 Voir les propositions du Rapport d’information « le BTP Outre-Mer au pied du mur normatif : faire d’un obstacle un atout’, d’Eric Doligé, Karine Clairveaux et Vivette Lopez, Sénateurs -Juin 2017

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P R I O R I T E N ° 5 : A M E L I O R E R L E F I N A N C E M E N T D E L A R E H A B I L I TAT I O N D U PA R C LO C AT I F S O C I A L L E P LU S A N C I E N


Dans les années à venir, les besoins en réhabilitation et la remise à niveau du parc locatif social le plus ancien vont fortement augmenter avec près de 40 000 logements environ qui auront plus de 20 ans.Afin de soutenir les opérations dans les quartiers prioritaires, un crédit d’impôt de 40 % d’une assiette de travaux de 50 K€ a été mise en place au sein des périmètres NPNRU.

Le parc ancien ayant besoin d’une remise à niveau se situe sur tout le territoire de La Réunion et non majoritairement au sein des périmètres NPNRU.Il est donc nécessaire et urgent :• D’étendre cette mesure de financement de la

réhabilitation par le crédit d’impôt à l’ensemble du parc locatif social de plus de 20 ans sur l’ensemble du territoire de La Réunion,

• De permettre le cumul de ce dispositif avec la LBU, dans et hors zone NPNRU,

• De permettre l’exonération de Taxe sur la Propriété Bâtie (TFPB) sur 15 ans sur toute la réhabilitation,

• De sécuriser le dispositif global jusqu’à 2025 afin de permettre aux bailleurs de disposer de la visibilité nécessaire à l’engagement de deux cycles d’opérations.

D’autre part, le fait générateur du crédit d’impôt devrait être ajusté, le premier remboursement pouvant intervenir sur présentation des premières factures acquittées au démarrage des travaux (OS).


Le parc locatif social de plus de 20 ans nécessitant une remise à niveau (environ 50 % du parc) se situe sur l’ensemble de La Réunion et pas seulement à l’intérieur des quartiers prioritaires de la ville et notamment dans les zones ayant été couvertes par des opérations RHI dans les années 80-90.Le coût moyen de la réhabilitation d’un logement est de 70-80 000 € (ravalement de façade incluse) et peut dépasser 100 000 € en cas de désamiantage.Or, le financement de la réhabilitation est aujourd’hui limité à 1 820 €/logement (soit 14 % d’un plafond de 13 000 €), même si le Préfet peut déroger à ce plafond et augmenter le taux et l’assiette jusqu’à 36 % de 20 000 € (soit 7 200 €) pour des bâtiments nécessitant des travaux très importants ou confrontés à de gros problèmes sociaux ou à des travaux très importants. La réhabilitation « classique » n’est donc pas financée par le crédit d’impôt, et de manière insuffisante par la LBU.

3. Conséquences

Dans le cadre de la réhabilitation classique, le mode de financement par la seule LBU est très insuffisant et ne permet pas de couvrir les besoins.La réhabilitation requiert d’autre part la structuration et la professionnalisation d’une filière spécialisée, notamment en milieu occupé ; en l’absence de visibilité sur la structure de financement, les opérations de réhabilitation classique ou en NPNRU ne peuvent être envisagées dans le temps et inciter les professionnels à s’organiser en conséquence.Le faible niveau de financement de la réhabilitation d’une part, le manque de visibilité sur le mode de financement des opérations en NPNRU d’autre part, pénalisent donc les locataires des logements à réhabiliter, les OLS qui ne peuvent sécuriser les opérations et les professionnels qui ne peuvent s’engager dans une démarche spécifique de professionnalisation.


Avec des moyens adaptés, les bailleurs sont naturellement prêts à s’engager dans le processus de réhabilitation du parc et à mettre en place des partenariats inter-organismes pour gérer conjointement les opérations dans certains quartiers difficiles, permettant notamment la mutualisation de moyens en cas de réhabilitation nécessitant des relogements.

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P R I O R I T E N ° 6 : R E N F O R C E R L E S C A PA C I T E S D E S F I L I E R E S D E R E H A B I L I TAT I O N : I N T E R V E N T I O N E N M I L I E U O CC U P E E T D E S A M I A N TA G E


Dans les années à venir, les besoins en réhabilitation et la remise à niveau du parc locatif social le plus ancien vont fortement augmenter avec près de 40 000 logements environ qui auront plus de 20 ans.Le parc ancien ayant besoin d’une remise à niveau se situe sur tout le territoire de La Réunion. Il fait intervenir de très nombreuses entreprises (artisans) qui sont souvent amenées à travailler en milieu occupé.

Afin de professionnaliser les entreprises prestataires dans leurs savoir-faire et savoir-être lorsqu’elles interviennent en milieu occupé, plusieurs actions pourraient être engagées :- Mise en place d’une démarche GPEC par la mobilisation

de la Cellule Grands Travaux au sein du Carif-Oref sur la question de la réhabilitation ;

- Création de formations spécifiques (financement FSE) des chargés d’opérations et des chefs d’entreprises sur la réhabilitation en site occupé (gestion des travaux et la gestion sociale).

- co-réalisation (avec la CAPEB, la Chambre des Métiers et certaines entreprises pilotes) d’un « guide des 10 bonnes pratiques » ; ce document serait destiné à la fois aux chargés d’opération et aux managers des entreprises prestataires, afin qu’ils disposent d’une « check list » en 1 page des 10 points à observer/gérer en priorité dans ce type d’opération.

Dans le cas d’opérations de réhabilitation nécessitant un désamiantage, l’enjeu de structuration des filières est encore plus prégnant, eu égard aux surcoûts très importants générés par ce type de chantier et aux risques juridiques et financiers pris par les bailleurs et les entreprises prestataires. Cependant, l’intérêt des entreprises concernées à s’engager dans une démarche de structuration dépend de la viabilité économique de la filière à long terme. Aussi, il est nécessaire de :

- mettre en place un outil de financement spécifique à la gestion de l’amiante, afin de compenser les surcoûts de traitement de l’amiante outre-mer par rapport à la métropole ;

- évaluer les besoins du parc locatif et tertiaire public/privé de La Réunion afin de définir avec les collectivités, administrations et établissements publics une stratégie concertée de gestion de l’amiante et de structuration de la filière

- financer un laboratoire de diagnostic local qui limite les coûts de diagnostic,

- compenser les surcoûts de stockage et d’expédition des déchets résultants des opérations de désamiantage (par le Feder, au titrer de la compensation des surcoûts induits par l’ultrapériphéricité),

- élargir aux pays non OCDE (notamment l’Afrique du Sud) les possibilités d’expédition de ces déchets, par dérogation aux règles communautaires en la matière.


Le parc locatif social de plus de 20 ans à La Réunion représente environ 50 % du parc ; les opérations de rénovation et de réhabilitation constituent donc un gisement important d’activités à court et moyen termes, mais les entreprises manquent de capacités dans ce domaine, notamment quand il s’agit d’intervenir en milieu occupé.Or, la majorité des opérations sont réalisées en milieu occupé ; la réhabilitation en site occupé est particulièrement complexe à gérer, selon la nature des opérations à effectuer. Elle génère régulièrement des tensions entre les habitants, les agents des bailleurs et les entreprises prestataires, surtout lorsque des difficultés sont rencontrées (retard, problème technique, etc.).

En outre, environ 40 000 logements sont concernés par la problématique Amiante, alors que le territoire dispose d’un faible niveau quantitatif et qualitatif de compétences locales.

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La réhabilitation (cf. Fiche 3) comme le désamiantage sont génératrices de coûts importants, tandis que les obligations de traitement amiante ne sont pas financées. L’enjeu amiante se situe également à d’autres niveaux :- en phase diagnostic : seuls quelques bureaux locaux et

de d’envergure nationale sont présents sur le territoire ; toutefois, le niveau de compétence n’est pas toujours suffisant en niveau du prestataire et des bailleurs sociaux pour définir avec précision les endroits où il importe d’intervenir ; les diagnostics techniques sont ensuite envoyés en métropole, ce qui génère des délais et des coûts de traitement importants ;

- au niveau de la maîtrise d’œuvre : il devient certain que toutes les missions réhabilitation devront intégrer une dimension « gestion de l’amiante », ce qui impose de lancer une démarche de structuration de la filière :

# en effet, les process de retrait de l’amiante sont insuffisamment maitrisés : seules 4 entreprises sont agréées, il y a donc peu de concurrence ; de même, les conditions de travail sont variables, ce qui représente un risque au niveau de l’inspection du travail et de l’ARS ;

# dans le cadre des interventions sur site, les conditions de travail ne sont pas toujours optimales, ce qui génère des risques pour la santé des personnels, ainsi qu’un risque juridique pour l’entreprise et le bailleur en cas de contrôle par l’inspection du travail ou l’ARS ;

# le stockage de l’amiante n’est assuré que par une seule entreprise (la STAR à Ste Suzanne), qui collecte à la fois les matériaux et les équipements utilisés pendant les opérations de désamiante. Or, en l’absence de système de tri permettant de distinguer l’amiante d’autres composants tels que le béton, ou du fait du mode de conditionnement des déchets (notamment les vêtements et protection), les coûts d’expédition à la tonne sont rendus très importants ;

# enfin, les règles d’expédition de ces déchets interdisent de les exporter vers des pays tiers non OCDE tels que l’Afrique du Sud, bien que ces pays disposent des capacités de traitement, et imposent de les expédier en France métropolitaine, ce qui augmentent encore le coût des opérations.

3. Conséquences

Les opérations en site occupé génèrent régulièrement des tensions entre les habitants, les agents des bailleurs et les entreprises prestataires, surtout lorsque des difficultés sont rencontrées (retard, problème technique, etc.) ; elles peuvent conduire à des troubles sociaux difficiles à maitriser et à des surcoûts importants pour les opérateurs. Ces tensions peuvent être exacerbées dans le cas de présence d’amiante : au-delà des conséquences médiatiques qu’elles génèrent, les OLS sont exposés juridiquement et financièrement du fait du faible niveau de structuration de la filière, sur toutes les étapes du processus, depuis la phase diagnostic jusqu’à la phase d’expédition des déchets ultimes.


Avec des moyens adaptés, les bailleurs sont naturellement prêts à s’engager dans le processus de réhabilitation du parc et à mettre en place des partenariats inter-organismes pour gérer conjointement les opérations dans certains quartiers difficiles, permettant notamment la mutualisation de moyens en cas de réhabilitation nécessitant des relogements.

De même, toute démarche de structuration de la filière amiante sera naturellement soutenue par les OLS, dès lors qu’ils disposent d’une meilleure visibilité et de risque moindre dans les opérations. La professionnalisation des équipes en interne, pour piloter les opérations de désamiantage, contribuera également à cette dynamique.

ARMOS-oi

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