38S LCSHD Paper Series

Department of Human Development

20935

Cómo Atraer y Retener Docentes Calificadosen la Argentina: Impacto del Nivel yla Estructura de la Remuneración

Emiliana VegasLant PritchettWilliam Experton

April 1999

M The World Bank FILE COPYLatin America and the Caribbean Regional Office

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Los autores son: Candidata al doctorado en la Escuela de Educación de la Universidad deHarvard y consultora para el Banco Mundial, Economista Jefe del Banco Mundial yEspecialista Principal en Educación del Banco Mundial, respectivamente.

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ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO .................. i

I. INTRODUCCIN .1

U. DATOS Y METODOLOGÍA .2

III. PERSPECTIVA GENERAL ACERCA DEL SISTEMA EDUCATIVO,ESTRUCTURA DE LA REMUNERACIÓN DOCENTE, Y LAEVOLUCIÓN DE SUS SALARIOS EN LA ARGENTINA .3

IV. PERFIL DOCENTE EN EL MERCADO LABORAL ARGENTINO .9

V. ANÁLISIS DE LOS INGRESOS DE LOS DOCENTES .17

VI. DISCUSIN .23

VII. CONCLUSIONES .30

BIBLIOGRAFíA ............ .33

ANEXO TECNICO ............ 35

iv

RESUMEN EJECUTIVO

En marzo del 1997 los sindicatos de docentes de la Argentina armaron una tiendade campaña frente al Congreso, en demanda de aumentos generales de los salarios de losdocentes. Dos años después, la tienda todavía está en pie. En este período de intensodebate nacional, se requiere más información para saber si las remuneraciones al personaldocente son suficientes como para atraer, retener y motivar a los individuos altamentecapacitados que son necesarios para implementar el ambicioso programa de reformaeducativa que este país introdujo en 1994. De aquí se desprenden dos preguntas. Laprimera: ¿Es el nivel del paquete total de compensación monetaria para la profesión (p.ej., salarios, beneficios y pensiones), además de las remuneraciones no monetarias (p. ej.,situación social, flexibilidad en el trabajo, compensaciones intrínsecas) adecuado paraatraer a individuos con la experiencia necesaria como para convertirse en docentesaltamente calificados? Segunda: ¿Induce la estructura del paquete total de remuneracióna aquellos con vocación docente a desempeñarse hasta el máximo de su capacidad y acontinuar desarrollando su capacidad profesional?

En este informe, comparamos los ingresos de los docentes con los trabajadores deotras ocupaciones. Preguntamos: ¿Están mejores o peores los docentes argentinos, en elmercado laboral, frente a trabajadores del mismo nivel (p. ej., el mismo género, edad,nivel educativo) en otros campos?

Nuestras conclusiones sugieren que un aumento de salarios a escala nacional, y aúnuna política nacional de remuneración al personal docente, puede ser que no sea lo mejorpara atraer y retener docentes competentes en la Argentina. Nuestros resultados aconsejanajustes por provincias en el salario real relativo de los docentes, para que la profesión seaatrayente para el personal altamente calificado en todas las áreas. Se necesitará másinvestigación usando datos provinciales. Debido a que los mercados laborales varíannotablemente según las provincias, no parece haber razones para efectuar camnbios en laremuneración de los docentes a escala nacional.

Nuestras investigaciones señalan la necesidad de cambiar la uniformidad en laestructura para remunerar la experiencia en la docencia. Uno de los objetivos del diseñode la estructura de pagos es retener al personal de mayor rendimiento, motivando, depaso, mejorías en dicho rendimiento. Esto podría sugerir la conveniencia de establecer unsistema general de remuneración en el que la remuneración sea personalizada en funcióndel rendimiento y méritos individuales o en el que los individuos de menor rendimientosean alentados (o forzados) a abandonar la profesión. Podría también sugeririnnovaciones en los esquemas de remuneración de los docentes, tales como la utilizaciónde bonificaciones individuales o por centro de estudios, para provocar mejorías en eldesempeño profesional.

Nuestro informe es sólo un primer paso hacia una mejor comprensión de lainfluencia de la remuneración en los docentes que deciden iniciarse en la profesión ypermanecer enseñando en la Argentina. Para comprender mejor la dinámica del mercadolaboral docente en la Argentina, serán necesarios otros indicadores. Por ejemplo, paraevaluar mejor si la profesión está atrayendo a individuos suficientemente capacitados,

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tendríamos que analizar los índices de inscaipción y los flujos hacia o desde los institutosde formación docente. Igualmente, para saber si la profesión es capaz de retener unnúmero suficiente de docentes altamente calificados, tendriamos que estudiar los índicesde rotación del personal (tomando en cuenta los efectos de esquemas de beneficiosmarginales y planes de jubilación en la permanencia de los docentes, así como susposiciones contra la simple solicitud de licencia). Será necesario, también, entender cómolas pensiones y otros beneficios marginales afectan al que se inicia y permanece en ladocencia. Se requiere más investigación en este campo.

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L INTRODUCCIÓN

En marzo de 1997 los sindicatos de docentes de la Argentina armaron una tienda decampaña frente al Congreso para demandar aumentos generalizados en los salarios de losdocentes. Dos años después, la tienda permanece en pie. Los docentes han estadomanifestándose contra una propuesta por el Ministerio de Cultura y Educación (MCyE)para reformar la carrera docente, incluyendo una reforma en la estructura deremuneración salarial de los docentes. En marzo de 1998, el MCyE anunció públicamenteuna propuesta para establecer un nuevo impuesto a automotores, embarcaciones yaeronaves para financiar un aumento en los salarios de los docentes. El Congreso aprobóla propuesta en septiembre del mismo año, aunque aún no está claro cómo se llevará acabo este aumento salarial.

En este período de intenso debate nacional, se requiere más información para sabersi las remuneraciones al personal docente son suficientes como para atraer, retener ymotivar a los individuos altamente capacitados que son necesarios para implementar elambicioso programa de reforma educativa que este país introdujo en 1994. De aquí sedesprenden dos preguntas. La primera: ¿Es el nivel del paquete total de compensaciónmonetaria para la profesión (p. ej., salarios, beneficios y pensiones), además de lasremuneraciones no monetarias (p. ej., situación social, flexibilidad en el trabajo,compensaciones intrínsecas) adecuado para atraer a individuos con la experiencianecesaria como para convertirse en docentes altamente calificados? Segunda: ¿Induce laestructura del paquete total de remuneración a aquellos con vocación docente adesempeñarse hasta el máximo de su capacidad y a continuar desarrollando su capacidadprofesional?

Estas son preguntas de gran importancia y a la vez enormemente complejas cuyasrespuestas buscamos para aportar una modesta contribución empírica. Comparamos losingresos de los docentes con los de los trabajadores de otras ocupaciones. Preguntamos:¿Están mejores o peores los docentes argentinos, en el mercado laboral, frente atrabajadores del mismo nivel (p. ej., el mismo género, edad, nivel educativo) en otroscampos?

Este informe está compuesto de la siguiente manera: en la Sección II,determinamos nuestros datos y metodología. La Sección III contiene una breveperspectiva general del sistema educativo argentino y la estructura de remuneración delos docentes. En la Sección IV, presentamos nuestro análisis del perfil de los docentes enel país. La Sección V contiene los resultados de nuestro análisis de ingresos relativos delos docentes por área metropolitana. En la Sección VI, discutimos nuestras conclusionesy sus implicaciones en cuanto a política, especialmente en lo que se refiere a la estructurade remuneración de los docentes. En la Sección VII presentamos algunas conclusiones ysugerencias de investigaciones futuras.

Una limitación de nuestro análisis es el uso de los salarios de los docentes como elúnico indicador de la equidad de la remuneración. A pesar de que reconocemos que lossalarios son sólo un indicador de la remuneración de los docentes, desafortunadamente noexisten hoy en la Argentina datos relativos a otros aspectos de dicha remuneración

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(monetarios o no monetarios, tales como planes de jubilación y de beneficios, como, porejemplo, horarios flexibles de trabajo así como una mayor seguridad de empleo).

IL. DATOS Y METODOLOGÍA

Usamos dos fuentes de datos: el Censo Nacional de Docentes de 1994 y laEncuesta Permnanente de Hogares (EPH), llevada a cabo en octubre de 1997 en las áreasmetropolitanas de la Argentina. El censo contiene información completa acerca de losdocentes del país, sus características y las de sus trabajos. Sin embargo, no contieneinformación de orden salarial. La EPH contiene información general de empleo paraindividuos de todas las edades y ocupaciones, incluyendo sexo, horas trabajadas porsemana, nivel educativo, edades, experiencia e ingresos. Sin embargo, las categoríasocupacionales de la EPH son amplias, y no se puede identificar directamente a losdocentes. En cambio, pueden identificarse los individuos que describen su ocupacióncomo relacionada con la educación. Además, la EPH no contiene información específicasobre los docentes que pueda servirnos para responder a las interrogantes de nuestrainvestigación, tales como si trabajan en educación primaria, secundaria o superior.Debido a que ambas series de datos presentan ventajas y desventajas, sacamos provechode ambas fuentes, al tratar los diversos componentes de los interrogantes de nuestrainvestigación.

Nuestra estrategia empírica incluye, en primer lugar, el análisis de los datos al nivelnacional, procedentes del Censo y la presentación de tablas descriptivas de lascaracterísticas de los docentes y su profesión en la Argenitina. Dado que el sistemaeducativo está descentralizado y que puede haber importantes variaciones regionales enlos mercados laborales de los docentes, usamos la EPH para analizar cómo se comparanlos ingresos relativos de dichos docentes con los de los trabajadores comparables en otrasocupaciones, en las áreas metropolitanas más importantes del país (véase el AnexoTécnico para una presentación de nuestro modelo de regresión lineal y una descripción delas variables utilizadas en nuestros análísis).

Debe recordarse tarnbién que en la Argentina los docentes perciben sus ingresosdurante los tres meses de vacaciones anuales. Una de las limitaciones de nuestros datos esque no se nos permite tomar en cuenta esta diferencia remunerativa entre los docentes ylos que no lo son. Consiguientemente, cuando comparamos los ingresos horarios de losdocentes con los de trabajadores de nivel equivalente en otras ocupaciones en. nuestrosanálisis, podríamos estar subestimando los ingresos de los docentes.

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IIL PERSPECTIVA GENERAL ACERCA DEL SISTEMA EDUCATIVO, LAESTRUCTURA DE REMUNERACIÓN DOCENTE, LA EVOLUCIÓN DESUS SALARIOS EN LA ARGENTINA

III.1. Perspectiva General Breve del Sistema Educativo

El sistema educativo en la Argentina experimentó importantes reformas en losúltimos años. En 1992, al ser promulgada la Ley de Transferencia de los ServiciosEducativos, el sistema fue descentralizado a escala provincial. A pesar de que cadagobierno provincial cuenta con su propio ministerio de educación responsable del manejodel sistema educativo de la provincia, probablemente como resultado de una largahistoria de centralización, el Ministerio de Cultura y Educación (MCyE) continúadesempeñando un papel importante en el financiamiento y definición de la políticaeducativa. Por ejemplo, el MCyE mantiene su autoridad sobre los ministeriosprovinciales en cuanto a la evaluación de la educación y a la formación docente.

En 1993, se promulgó la Ley Federal de Educación, lo que estableció una nuevaestructura para el sistema educativo en la Argentina. Ahora se divide en tres niveles:educación inicial (preescolar), educación general básica (primaria y media), y educaciónpolimodal (secundaria superior). Los programas educativos fueron desarrollados por elGobierno Federal a cada nivel, y la ley también fijó diez años para la educaciónobligatoria, incluyendo el último año de la educación inicial y los nueve años de laeducación general básica (MCyE 1997).

En 1995, se promulgó la Ley de Educación Superior. Asignaba a las provincias laresponsabilidad del manejo de la educación superior no universitaria, incluyendo el de lasinstituciones de formación docente. Al mismo tiempo, esta ley mantuvo laresponsabilidad de la educación superior universitaria en manos del gobiemo nacional.

Estos importantes cambios tienen consecuencias importantes para la fuerza docenteargentina. Entre otras, se ha comenzado la evaluación de los resultados de la laboreducativa, por medio de exámenes anuales a los estudiantes. Además, se estableció unared federal de formación docente (Red Federal de Formación Docente Continua) con elpropósito de mantener actualizados a los docentes nuevos y existentes para que puedanestar a la altura de los contenidos de los programas de estudios de la nueva estructura dela educación (MCyE 1997).

I7I.2. Estructura de la remuneración de los docentes

La estructura de la remuneración a los docentes en la Argentina varía entre losdocentes de colegios primarios y secundarios. Mientras los primeros son empleadosasalariados, los segundos son remunerados por hora, basado en períodos de instrucción de45 minutos (u horas cátedra). Los docentes perciben salarios mensuales no solamentedurante los meses del ciclo lectivo, sino también durante las vacaciones anuales. Estasección saca mucho provecho de dos excelentes revisiones de Morduchowicz (1997a y1997b).

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Hay tres factores que determinan el nivel de remuneración a los docentes en la Argentina:(1) los años de experiencia docente, (2). bonificaciones por tareas especificas, y (3)ascensos dentro de la jerarquía educativa.

1. Años de experiencia docente. En la Argentina, se requieren 22 años de docencia paraganar el salario más alto para un cargo, y la diferencia en ingresos entre un profesorsin experiencia y otro en la culminación de su carrera, para un mismo cargo, es dealrededor de un 120 por ciento. El salario básico aumenta entre un 20 y 30 por cientocada cinco años sólo como resultado de la experiencia docente, como promedio.

2. Bonificaciones por tareas especficas. Los docentes reciben bonificaciones porrealizar tareas determinadas, tales como la aceptación de un cargo en un lugar remotoo desfavorable, o la aceptación de responsabilidades administrativas dentro delmismo cargo. Hay tantas situaciones o justificaciones por las que los docentes puedenrecibir dichas bonificaciones, que algunos argumentan que "los límites son fijados porla imaginación de los responsables en determinar la política salarial" (Morduchowicz1997b, p.9 [nuestra traducción]).

3. Ascensos dentro de la jerarquía. En el caso de los maestros de colegio primario, lajerarquía incluye: (a) maestro de curso; (b) vice-director; (c) director; y (d)supervisor. Los ascensos a cada una de estos cargos son determinados mediante unproceso competitivo y por la foja de conceptos del maestro, según un sistema depuntuación.

El proceso competitivo consiste de un examen escrito y otro oral. Cada examen escalificado siguiendo una escala de 50 puntos, y con un mínimo de 25 puntos paraaprobar. La calificación final es el promedio de ambos exámenes.

El número exacto de puntos requerido para cada posición es determinado cada añosegún la disponibilidad de puestos: mientras menor es su disponibilidad, mayor seráel número de puntos requerido para cubrirlos. Por lo tanto, un docente podría calificarun año para un puesto, pero no el próximo.

El número de puntos asignados a un docente se basa en las siguientes categorías:nivel académico alcanzado, años de experiencia docente, evaluación de desempeño,diplomas y certificados de cursos formativos para docentes, antecedentes culturales ypedagógicos (en relación con la producción intelectual del profesor, como porejemplo, libros de texto, artículos publicados, conferencias, etc.), y otros títulos. LaTabla 1 muestra el número máximo de puntos que un maestro o profesor puedealcanzar en cada categoría. Vale la pena destacar que el desempeño en el trabajo es lacategoría de menor importancia en el sistema de ascensos, mientras que el nivel deeducación y experiencia son las más apreciadas.

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Tabla 1: Número máximo de puntos por categoría

Categoría Puntuación máxima Porcentaje del total deque puede lograrse puntos (%)

Título más alto alcanzado 9 23

Años de experiencia docente 9 23

Evaluación de desempeño 3 7,5

Cursos 6 15,5

Antecedentes culturales 6 15,5

Otro título 6 15,5

Total de puntos 39 100,0

Fuente: Morduchoiaicz 1997b, páginas 15-16.

Como consecuencia de este sistema, "las escuelas en la Argentina sonorganizaciones en las que: (a) los años de experiencia siguen siendo uno de los mayoresincentivos; (b) los ascensos implican el abandono del trabajo que uno ha venidodesempeñando; y (c) los ascensos dependen de la renuncia o jubilación de aquellos queocupan los puestos más altos de la jerarquía" (Morduchowicz 1997b, p. 3).

II. 3 Evolución de los ingresos de los docentes

Aunque los sindicatos de docentes de la Argentina a menudo argumentan que losingresos reales de los docentes han disminuido con el tiempo, la evidencia disponibleparecería indicar lo contrario. Los salarios de los docentes, por provincia y en pesosreales, permanecieron relativamente estables durante el período entre 1989 y 1997. Comomuestra La Figura 1, durante el período 1989-97 los salarios de los docentesevolucionaron en forma pareja en todas las provincias, de las que hay datos disponibles.Hubo una disminución en el período 1989-90, seguida por aumentos en el período 1990-1993, y por un ligero descenso o nivelación durante el período 1994-1997. Los cálculosno tienen en cuenta las diferencias en el costo de la vida entre las provincias yconsiguientemente los salarios más altos en algunas provincias no equivalennecesariamente a mayores niveles de poder adquisitivo.

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Figura 1: Evolución de los ingresos de los docentes por provincia, 1989-1997

o6800

600-400

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

-4Entre Ríos Chaco La Pampa x Mendoza| San Juan +4Buenos Aires -Jujuy -Córdoba

Fuente: Perotti 1997

Aunque los ingresos reales de los docentes permanecieron relativamente establesdurante el período 1989-1997, en todas las provincias han descendido en relación con elPBI per cápita, como lo muestra la Tabla 2. Esto sugiere que, en relación con otrostrabajadores, la condición de la docencia como profesión ha descendido rápidamente enlos últimos años. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, los docentes ganaronalrededor de un 11 por ciento más que el PBI del 1989. En 1996, en la Argentina losdocentes de la capital ganaban alrededor de un 60 por ciento del PBI per cápita.

Tabla 2: Relación entre el ingreso promedio provincial de los docentes y el PBI per cápitaconstante (Base=1989)Año Entre Chaco La Pampa Mendoza San Juan Tierra del Buenos Aires Jujuy Córdoba

Ríos Fuego1989 0,86 0,84 0,79 0,86 0,93 1,68 1,11 0,70 0,551990 0,66 0,58 0,76 0,63 0,54 0,73 1,04 0,75 0,911991 0,66 0,58 0,70 0,86 0,71 1,45 0,76 0,68 1,121992 0,61 0,63 0,70 0,77 0,62 1,05 0,77 0,49 0,681993 0,52 0,53 0,66 0,65 0,68 1,20 0,65 0,42 0,621994 0,45 0,46 0,57 0,58 0,61 1,04 0,56 0,48 0,581995 0,49 0,51 0,62 0,64 0,68 1,14 0,62 0,53 0,641996 0,46 0,48 0,59 0,60 0,51 1,00 0,59 0,51 0,61Fuentes: Perotti 1997 y el Banco Mundial 1998a

A pesar de que la Tabla anterior sugiere una variación en los ingresos relativos delos docentes según la provincia, a lo largo del tiempo, podría estar sobrevaluando osubvaluando estas diferencias dado a que compara los ingresos medios de los docentes decada provinicia con los del PBI per cápita, a escala nacional. A pesar de que no habíadatos confiables disponibles con respecto al PBI por provincia antes del 1997, en la Tabla3 presentamos la relación entre los ingresos medios de los docentes en determinadasprovincias y el PBI per cápita promedio de cada provincia, para ese mismo año.

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Tabla 3: Relación entre los ingresos promedios de los docentes y el PBI actual per cápitaen 1997, en provincias seleccionadas'Provincia Ingreso medio de docente: PBI per

cápitaChaco 1,6Entre Ríos 0,9La Pampa 0,7Mendoza 1,2SanJuan 1,1Tierra del Fuego 0,5

Fuentes: Perotti 1997 y registros de los gobiernos provinciales fueron gentilmente suministrados porMarcelo Becerra, personal local del Banco Mundial, oficina de Buenos Aires.

La Tabla confirma que hay variaciones importantes en los ingresos de los docentes,por provincia. Podríamos comparar estos índices con el PBI per cápita en otros países. Enla Tabla 4, presentamos estos índices en el caso de los países de la OCDE, para los que sihay datos disponibles.

' Los ingresos promedios provinciales están disponibles solamente para estas provincias.

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Tabla 4: Relación entre los salarios de docentes de colegios primarios con 15 años deexperiencia y el PBI per cápita en 1996 (en $US equivalentes convertidos usando PPP)País RelaciónTurquía 0,2Hungría 0,7Rep. Checa 0,8

Noruega 0,9Italia 1,1Suecia 1,1Austria 1,2Bélgica 1,2Finlandia 1,2EE.U. 1,2Dinamarca 1,3Francia 1,3Grecia 1,3Nueva Zelandia 1,3Países Bajos 1,4Reino Unido 1,6Australia 1,7Alemania 1,7Suiza 1,7Irlanda 1,8Portugal 1,9España 1,9Corea 3,1Promedio 1,4Fuente: OCDE 1998.

En los países de la OCDE, la proporción promedio entre el salario de un docente yel PBI per cápita es 1,4 y varia desde un 0,2 en Turquía a un 3,1 en Corea. Sin embargo,solamente hay cuatro países de la OCDE en los que los docentes ganan por debajo delpromedio del PBI per cápita. Si interpretamos esta proporción como un indicador de lainversión relativa de un país en su fuerza docente, entonces la mayoría de los países de laOCDE invierten proporcionalmente más en docentes que en otras profesiones. En estecontexto, parece que la Argentina no invierte suficientemente en su fuerza docente, yaque la proporción entre el sueldo promedio de los docentes y el PBI per cápita es 0,8.

En 1989, la proporción OCDE para la Argentina, estimada por Psacharopoulos etal. (1996), tomada entre el ingreso docente promedio y los trabajadores no agrícolas,estaba cerca del 0,75. Sin embargo, en un estudio usando datos de 1991, Carnoy yWelmond encontraron que la relación entre el sueldo promedio de un maestro de colegioprimario y el PBI per cápita en la Argentina es 0,51 y que es el valor más bajo de unamuestra de muchos países de la OCDE y en desarrollo (aunque no está claro que estosvalores son estrictamente comparables a los de arriba).

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IV. PERFIL DOCENTE EN EL MERCADO LABORAL ARGENTINO

Es necesario resaltar varios temas característicos para hacer un análisis del mercadolaboral de ingresos de los docentes en la Argentina. Primero, casi todos los docentestrabajan o en el sector público o en el privado subsidiado por el estado. Segundo, deestos, casi la mitad es femenino. Tercero, los docentes obtienen su educación fornal eninstitutos especializados de instrucción docente. Cuarto, la comprensión de las horastrabajadas por los docentes es compleja, debido a que muchos de ellos trabajan unaconsiderable cantidad de horas fuera del aula. Como resultado, ni las "horas cátedra", nilas "horas cargo" reflejan el total de horas trabajadas. Quinto, y como se explicó en lasección anterior, la evidencia empírica apoya la noción de que los años de experienciadocente son un factor clave para progresar dentro de la profesión. Sexto, muchosdocentes tienen trabajos adicionales, para suplir sus ingresos. Por último, aparentementeuna alta proporción de docentes abusa de las licencias, lo que genera la necesidad deemplear grandes cantidades de docentes suplentes. 2

IV. 1 La mayoría de los docentes trabajan en colegios públicos

El censo de 1994 mostró que durante ese año, la Argentina tuvo 591.806 docentesactivos y que el 70% de ellos estaban enseñando en colegios públicos. El censodocumentó también la variación en el total de docentes por sector, entre provincias, comose muestra en la Tabla 5. El sistema de educación pública es la fuente principal deempleo de docentes, con la sola excepción de la Capital Federal. En casi todas lasprovincias, los docentes de colegios públicos constituyen entre el 70 y el 90 por cientodel total, y son una porción significativa de los presupuestos gubernamentales invertidosen educación. En 1996, los presupuestos en educación de los gobiernos provincialesoscilaron entre un 20 por ciento en Tierra del Fuego y un 34 por ciento en Santa Fe, conun promedio cercano al 28 por ciento (Banco Mundial 1998b, p. 95). En la Argentina, lossalarios docentes constituyen por lo menos el 90%/o de los gastos provinciales eneducación.

En la Argentina, el sistema educativo público no solamente emplea la mayoría delos docentes, sino que también subsidia una gran cantidad de colegios privados, los queconsideran los fondos públicos como una parte substancial de recursos. Estos fondos seusan normalmente para suplir los sueldos de los docentes de los colegios privados cuyasescalas de sueldos están establecidas por el sindicato nacional de docentes, y que sonequiparables a las de sus pares del sector público.

2 Nuestas conclusiones en esta sección complementan las de Marshall 1998.

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Tabla 5: Docentes activos, por sector y provincia, 1994.Provincia Total Sector

Público % Privado % Ambos %TOTAL 591.806 416.510 70,38 138.681 23,43 36.615 6,19Formosa 8.658 7.930 91,59 448 5, I7 280 3,23Chaco 16.962 15.462 91,16 977 5,76 523 3,08Neuquén 9.152 8.292 90,60 674 7,36 186 2,03Catamarca 7.155 6.445 90,08 397 5,55 313 4,37La Rioja 5.218 4.676 89,61 320 . 6,13 222 4,25Jujuy 11.190 9.803 87,61 765 6,84 622 5,56Corrientes 14.310 12.306 86,00 1.385 9,68 619 4,33LaPampa 6.536 5.543 84,81 662 10,13 331 5,06Río Negro 11.235 9.364 83,35 1.411 12,56 460 4,09San Juan 10.762 8.949 83,15 1.293 12,01 520 4,83Santiago del Estero 12.268 10.163 82,84 1.475 12,02 630 5,14SanLuis 6.245 5.144 82,37 694 11,11 407 6,52Santa Cruz 4.580 3.770 82,31 449 9,8 361 7,88Chubut 7.348 6.043 82,24 851 11,58 454 6,18Tierra del Fuego 2.052 1.684 82,07 230 11,21 138 6,73Misiones 13.482 10.713 79,46 1.953 14,49 816 6,05Mendoza 25.421 19.734 77,63 4.351 17,12 1.336 5,26Entre Ríos 22.695 17.542 77,29 3.706 16,33 1.447 6,38Salta 16.376 12.633 77,14 2.543 15,53 1.200 7,33Tucumán 21.809 15.420 70,70 4.691 21,51 1.698 7,79Santa Fe 50.694 34.678 68,41 13.016 25,68 3.000 5,92Córdoba 50.441 33.142 65,70 13.755 27,27 3.544 7,03Buenos Aires 196.491 125.814 64,03 55.995 28,5 14.682 7,47Capital Federal 60.726 31.260 51,48 26.640 43,87 2.826 4,65Fuente: MCyE 1996, p. 261.

IV.2 La mayoría de los docentes son mujeres

La segunda característica del mercado laboral docente argentino es que el ochentapor ciento de todo el personal docente activo es femenino. Esta cifra se aproxima alporcentaje de mujeres trabajando como maestras de colegios primarios en los EE.UU.(86%) pero es más alta que los promedios de la OCDE de 75% de maestras de colegiosprimarios, que el 57% de profesoras de colegios de ciclo básico secundario y que el 50%de profesoras de colegios secundarios superiores (OCDE 1998). La EPH para el áreametropolitana más grande, el Gran Buenos Aires, indica también que la proporción demujeres dentro del personal docente es ochenta por ciento. Esto contrasta con el 35% demujeres que trabajan en otras ocupaciones.3

3 La mayoría de nuestros análisis para esta sección fue llevado a cabo usando la Encuesta Pemnanente deHogares (EPH) del Gran Buenos Aires después de Pessino (sin fecha), quien afsma que como el GranBuenos Aires es el área metropolitana más grande de la Argentina, puede ser considerada comodemostrativa de las pautas nacionales. El uso de los datos del censo nos pernite verificar que cerca de untercio de los docentes en la Argentina está en el Gran Buenos Aires.

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Es interesante explorar como los porcentajes de mujeres en la profesión varían por cargoy nivel dentro del sistema educativo. La Tabla 6 muestra los porcentajes nacionalesfemeninos, por cargo y título para cada nivel educacional.

Tabla 6: Porcentaje de mujeres. por cargo. titulo y nivel educacionalCargo/Nivel Preescolar Primario SecundarioRectora/Vice-rectora 98,20 88,63 63,89(Directora/SD)Preceptora 99,50 86,97 65,85Profesora n/a n/a 68.33Maestra 95,63 88,96 21,57Título/nivel Preescolar Primario SecundarioTitular 97,07 90,90 67,54Interina 94,36 83,11 63,26Suplente 97,30 89,57 66,89Otro 92,66 85,80 67,67

Si bien la enseñanza es una profesión dominada por las mujeres, hay diferencias degénero entre los tres niveles de educación. Los hombres tienden más a enseñar en losniveles superiores de educación. El porcentaje de mujeres docentes baja de casi un 100por ciento en preescolar a un poco más de un 20 por ciento en secundario (véase la Tabla6). Aunque la tendencia a una mayor participación masculina en la enseñanza en niveleseducativos superiores es común en los países desarrollados, existe también una tendenciaa una mayor participación masculina en la enseñanza primaria en estos países. Porejemplo, en Dinamarca, los porcentajes de mujeres en la docencia son 58%, 45% y 30%para los niveles de primaria, secundaria y terciaria, respectivamente (OCDE 1997, p.124).

Considerando que en muchos países las mujeres tienen acceso limitado aposiciones de alta responsabilidad, como ser directoras o subdirectoras, lo presentado enla Tabla 6 sugiere que ese no es el caso en Argentina. Dentro de los niveleseducacionales, el porcentaje de mujeres en cada cargo y en cada título es igual o mayorpara las posiciones y títulos de prestigio. Por ejemplo, en los colegios primarios, el 90%de todo el personal docente con títulos permanentes (titulares) son mujeres, así comotambién el 83% de los suplentes. De la misma manera, cerca de un 88% de directores ysubdirectores de los colegios primarios son mujeres.

IV.3 La mayoría de los docentes obtuvieron sus credenciales en un instituto pedagógico

Tanto en el nivel primario como en el secundario, la mayoría de los docentesobtuvieron sus credenciales en un instituto pedagógico (instituciones de enseñanzasuperior, no universitarias). Pero la proporción es mucho más alta entre los maestros decolegios primarios (60 por ciento) que entre los profesores de colegios secundarios (37por ciento). Al mismo tiempo que una considerable proporción de profesores de colegiossecundarios ostenta títulos universitarios (cerca de un 23%), son pocos los maestros decolegios primarios (menos de un 5%) que han completado dicho nivel de educación. Son

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escasos los maestros de colegios primarios y los profesores de colegios secundarios quetienen solamente educación primaria o de postgrado (ver Figura 2).

Figura 2: Docentes activos, por nivel de educación alcanzado a escala nacional

Postgra do

Universitario

Superior, no universitario

Secundario - _ _

Primario

0 20 40 60 80 100 120

Porcentaje (% )

|-Maestros de Primaria *Profesores de Secundarla

Al comparar a los docentes con el resto de la fuerza laboral usando datos de laEPH, observamos que en el Gran Buenos Aires, los primeros son, en promedio, máseducados que otros trabajadores, con un promedio de 14,5 años de educación, comparadocon apenas 10,1 años de educación promedio de los no docentes.

IV.4 Los docentes declaran que aunque trabajan una cantidad signifi cafiva de horasfuera de las aulas en actividaes relacionadas con la docencia, muchos desearíanpoder trabajar más horas

Este asunto se complica por la necesidad de considerar el tiempo que se trabaja sinestar dentro del aula (p. ej., preparación de clases, calificación, etc.). Y se complica aúnmás porque en la Argentina, los profesores de los colegios secundarios trabajan bajocondiciones distintas que las de los maestros de los colegios primarios. En vez de serempleados para enseñar en una clase en particular, durante casi seis horas por día, losprofesores de los colegios secundarios son empleados para enseñar una materia enparticular a un grupo de estudiantes. De esa manera, uno debe distinguir entre horascargo, o sea horas de trabajo correspondientes a cada cargo, y horas cátedra, o sea lashoras que los profesores deben estar en el aula en los colegios secundarios.

Cada hora cátedra consiste de 45 minutos de instrucción (considerandoimplícitamente la proporción 1/3:2/3 de trabajo fuera/dentro del aula). Los profesores delos colegios secundarios pueden enseñar sus horas cátedra en más de una escuela. Encambio, cada hora cargo consiste en las horas de trabajo que un profesor debe trabajar enun determinado colegio, basado en su cargo. En el nivel primario, se le paga a losmaestros basándose en el cargo, lo que por razones presupuestarias se asume que

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equivale a 25 horas cátedra. Esta equivalencia no afectó históricamente a los docentes.Por ejemplo, un maestro con tres horas cátedra asignadas normalmente tiene un "cargo" oposición docente. Como resultado, el número de cargos en una provincia casi nuncacoincide con el número equivalente de horas cátedra. Sin embargo, es muy posible queesto cambie, como resultado del requerimiento reciente de un mínimo de 12 horas cargopor profesor de colegio secundario [véase la nota no. 2 a pie de página].

En la mayoría de los oficios manuales y administrativos es posible trabajar 40horas o más por semana. La presencia frente a los estudiantes por 40 horas por semanaimplicaría cerca de 60 horas por semana de trabajo total. Es por eso que en la mayoría delos países se acepta (y ciertamente está establecido) que los docentes dicten un promediode menos de cuarenta horas por semana de clases. Sin embargo, no es erróneo esperar (ycompensarlos) que los docentes trabajen un total de 40 horas por semana, incluyendo lasactividades docentes y no docentes (incluyendo aquéllas relacionadas con el colegio).

Tabla 7: Informe de horas por semana que los maestros de colegios primarios incurren enactividades docentes y no docentes

En el lugar de dictado Fuerá del lugar de Actividades pagadasde clases dictado de clases no relacionadas con

la enseñanzaMaestro 25,15 11,88 0,80

De acuerdo con el censo, los maestros de colegios primarios trabajanaproximadamente 25 horas por semana en el lugar de trabajo, e informan que tambiéntrabajan aproximadamente 12 horas por semana fuera de dicho lugar. Esta proporción,cercana a una hora de trabajo fuera del aula por cada hora trabajada en el lugar de dictadode clases, es casi equivalente a lo generalmente recomendado. Por lo tanto, yconsiderando el total, los maestros de colegios primarios trabajan un promedio de 37horas por semana - una cantidad que si bien es menor, es mucho más cercana alpromedio de 43 horas de trabajo por semana informados en la encuesta de hogares portrabajadores en otras ocupaciones.

En los colegios secundarios uno debe distinguir entre profesores y maestros. Losprimeros son aquellos que generalmente tienen un título universitario en un área enparticular, mientras que los últimos usualmente han completado solamente el magisterioen instituciones de educación secundaria. Tal como indica la Tabla 8, la mayoría de losdocentes de los colegios secundarios son profesores que trabajan por hora de instrucción(hora cátedra).

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Tabla 8: Promedio de horas cargo y cátedra semanales, por cargo, para docentes decolegios secundarios públicos

Horas cargo Horas cátedra % de docentesen ese cargo

Profesor 2,5 12,2 74,1Maestro 21,0 4,4 4,5

La Tabla 8 sugiere también, que en su trabajo normal, una profesora de colegiosecundario está un promedio de 9 horas por semana trabajando directamente en el aula(doce períodos de 45 minutos cada uno), que la preparación de clases le tomaaproximadamente 3 horas (caso ideal - doce períodos de 15 minutos cada uno) y que estácerca de 2,5 horas adicionales dedicada a actividades escolares que no implicanenseñanza directa. Las escasas horas trabajadas en un cargo docente típico de nivelsecundario, implican que estos docentes se ven forzados a buscar otros trabajos parapoder cubrir sus gastos. Este hecho es una fuente potencial de frustración y afecta lacalidad de la educación secundaria que reciben los estudiantes.

En la EPH para el Gran Buenos Aires, los docentes informan que trabajan unpromedio de diez horas menos por semana que los no docentes (los primeros informan unpromedio de 32,4 horas por semana, mientras que los últimos informan un promedio de42,9 horas). Sin embargo, una minoría considerable de docentes (22,4 por ciento) informaque trabaja menos de 35 horas por semana pero que quisiera trabajar más. Entre los nodocentes, la proporción que trabaja menos de 35 horas por semana, pero que quisieratrabajar más horas, es solamente un 15 por ciento. Por lo tanto, casi un cuarto de todos losdocentes del Gran Buenos Aires informa que siente que no tiene suficiente trabajo.

IV5 Los años de antigüedad docente tienen gran valor para progresar dentro de laprofesión

La práctica corriente de premiar a los docentes casi exclusivamente basándose enla antigüedad, o añ'os de experiencia docente, es un tema altamente debatido.Particularmente, este asunto es altamente controvertido porque la política actual se basaen incrementos salariales y promociones, fundamentados casi exclusivamente en laantigüedad.

Tabla 9: Años promedio de experiencia por cargo y nivel, con porcentaje del total dedocentes en ese cargo, por nivel

Preescolar- % Primario % Secundario %Rector/Vice-rector (Director/SD) 18,62 11,5 20,13 8,1 19,84 2,4Preceptor 14,14 8,5 12,22 1,0 11,14 9,1Profesor n/a n/a 11,03 74,1Maestro 8,19 72,9 9,95 82,0 11,49 4,5

La Tabla 9 sugiere que la experiencia es un factor determinante para la promocióna los cargos más altos dentro del sistema educativo. En todos los niveles, los directores ysubdirectores tienen 19 a 20 años de experiencia, mientras que los docentes tienensolamente la mitad.

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El uso de los datos de la EPH nos permite comparar la edad y experienciapromedio con las de los otros trabajadores. En el Gran Buenos Aires, los dócentes sonlevemente más viejos que los no docentes (39,4 contra 38,4 años respectivamente) ytienden también a tener más años de experiencia en la ocupación actual (el promedio deexperiencia para docentes es de 10,8 años, mientras que este valor para los no docentes es8,2 años). Una vez más, los datos de la EPH se asemejan a los del censo.

IV.6 Para muchos docentes, sus ingresos son una contribución importante al ingresofamiliar.

Si bien el censo de los docentes no provee información alguna con respecto a sussueldos, las cifras presentadas en la Tabla 10 indican que una considerable minoría dedocentes, en todos los niveles de la educación, suplen sus ingresos con otros trabajospagos. La pregunta obvia es si los sueldos docentes son en realidad una contribuciónimportante al ingreso familiar. Al contrario de la percepción generalizada de que lamayoría de la fuerza docente femenina trabaja mayormente para alcanzar satisfacciónpersonal y que está satisfecha con los bajos salarios, la conclusión de que los ingresos decasi la mitad de todos los docentes en la Argentina es la única o principal fuente deingresos familiares sugiere que las docentes trabajan también para proveer estabilidadfinancieras a sus hogares.

Tabla 10: Ingesos de docentes con relación al ingreso familiar totalLos docentes informan que del total de los ingresos familiares, Porcentaje desus ingresos... docentes4

... son la única fuente 22,18

... son la fuente principal 23,34

... son une fuente complementaria 43,13... no contribuyen 6,54

IV.7 En los colegios públicos prevalece una gran cantidad de suplentes, ya quemuchos titulares se toman licencias durante el año escolar

Un tema controvertido, en el debate actual acerca de la profesión docente en laArgentina, es la gran cantidad de docentes que están de licencia. Si éste es el caso, eldesperdicio potencial de recursos debe ser un motivo de preocupación. El censo de 1994provee información solamente de licencias prolongadas (4 meses o más). Sin embargo,los docentes que estaban de licencia en el momento de la encuesta no están incluidos enesta tabla. Había aproximadamente un diez por ciento más que los indicados en la Tabla11, que estaba con goce de licencia prolongada.5 Por lo tanto, es muy posible que estaTabla dé una proporción subestimada de los docentes haciendo uso de licencia.

4 Los porcentajes no suman 100 porque hubo preguntas no contestadas.s Información provista por la Sra. Rilada Lanza, Subsecretaria de Evaluación de Educación. Ministerio deCultura y Educación, Argentina

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Tabla 1 1: Porcentaje de docentes de colegios públicos que estuvieron 4 meses o más delicencia, durante el añio escolar, por cargo y nivel 6

Cargo/nivel Preescolar Primario SecundarioRectorNVice-rector (Director/SD) 2,38 1,84 4,40Preceptor 1,88 2,80 2,68Profesor n/a nla 3,04Maestro 3,33 2,83 2,40

En contraste al porcentaje relativamente pequefño de docentes que informa que estácon goce de licencia de larga duración, el porcentaje de suplentes es considerable, comose aprecia en la Figura 3.

Figura 3: Porcentaje de docentes (Profesores para secundaria) con cada título en loscolegios públicos, por nivel

TdOrf TbJg

, 5a bo6a

'B2K -1¿\G% ' n51 10e1% A%

Como se puede ver en la Figura 3, el porcentaje de docentes activos en los colegiospúblicos trabajando como suplentes va de un 18 por ciento en los niveles preescolar ysecundario a casi un 20 por ciento en el nivel primario. La figura correspondiente a loscolegios privados es mucho más baja, ya que solamente entre un 7 y 8 por ciento de todoslos docentes activos de colegios privados son suplentes: La diferencia radica en que lasproporciones de suplentes entre los colegios públicos y privados pueden reflejar elproceso de promoción cargado de burocracia que prevalece en el sistema de educaciónpública. A esto se suma que solamente la mitad de todos los docentes de colegiossecundarios son titulares, o en ejercicio de sus funciones, mientras que la proporción seacerca al 60 por ciento en los preescolares y primarios. Esta proporción de docentesejerciendo en el nivel secundario es más baja cuando se los compara con los preescolaresy primarios, y posiblemente refleja las diferencias en las prácticas de empleo de docentesentre estos sistemas.

Los suplentes, que representan casi un quinto de los docentes de todos los nivelesdel sistema de educación pública, son un motivo de preocupación, debido a susimplicaciones pedagógicas, organizativas y financieras. En el aspecto pedagógico, elproceso de instrucción debe ser coherente y consistente para maximizar el aprendizaje

6No exponemos las cifras para los docentes de los colegios privados, porque no difieren considerablementede aquellas correspondientes a las de sus pares en los colegios públicos.

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por parte del estudiante ya que la inestabilidad en quien debe dirigir el proceso deinstrucción, puede obstaculizar el logro de la coherencia. En el aspecto organizativo, laslicencias de corto plazo generan presiones en los administradores, quienes deben hallarlos suplentes adecuados, tarea que no es facil cuando hay que proveer sustitutos a unagran cantidad de aulas. Por último, en el aspecto financiero, el empleo regular de grandescantidades de suplentes, resulta en la asignación de recursos adicionales para salarios(particularmente en la Argentina, donde los docentes que están de licencia siguendevengando sus sueldos), en desmedro de los recursos para la adquisición de elementosdidácticos, tales como materiales educativos.

V. ANÁLISIS DE LOS INGRESOS DE LOS DOCENTES

Usamos la Encuesta Pernanente de Hogares (EPH) de octubre de 1997 paraanalizar de que manera los ingresos de los docentes se comparan con los ingresos de lostrabajadores comparables en otras profesiones. Usando datos a nivel de ciudad, llevamosa cabo un análisis de regresión lineal de los ingresos en función de las característicaslaborales que contribuyen a explicarlos, tales como género, experiencia, nivel educativoalcanzado, horas promedio de trabajo por semana y si el trabajador es un docente. Paraver una descripción de nuestro modelo, y los nombres y definiciones de las variables queusamos en nuestro análisis, por favor consulte el Anexo Técnico.

Las funciones de ingresos trabajan bastante bien, con todos los factores usualesexponiendo el signo esperado, con las magnitudes dentro de los valores razonables y conlas regresiones en general teniendo un poder de predicción razonable. Utilizando a GranBuenos Aires como ejemplo y tomando las diferencias entre los ingresos estimados (enlogaritmo natural) como porcentajes, estimamos que las mujeres ganan en promedio 22por ciento menos que los hombres con características demográficas y laborales similares.Quienes han alcanzado un título secundario o técnico tienen ingresos estimados en un 57y 54 por ciento, respectivamente, más altos que trabajadores con características similaresque sólo alcanzaron a terminar primaria. Cuando se trata de un título universitario, losingresos estimados son casi el doble de aquéllos de trabajadores con característicascomparables que sólo terminaron primaria.

Cuando el individuo comienza su carrera, cada año de experiencia en el mercadolaboral se asocia con casi un 4 por ciento anual de incrementos en los ingresos estimados.Pero a medida que progrese en su carrera, la relación entre la experiencia y los ingresostiene una pendiente menor. Cuando se llega a los* 10 años de experiencia, se espera unincremento de ingresos de sólo 3 por ciento anual. Estos ingresos alcanzan su valormáximo cerca de los 20 años de experiencia.

Los modelos de regresión estimados sugieren que los ingresos de los docentes enrelación con los ingresos de trabajadores comparables en otras ocupaciones, variantremendamente por ciudad. Las conclusiones caen dentro de cuatro tipos generales.Primero, hay varias ciudades en las cuales los docentes aparentemente ganan más que lostrabajadores comparables. Segundo, hay ciudades en las que los docentes aparentementeganan consistentemente menos que los trabajadores comparables. Tercero, hay un grupode ciudades en las cuales los ingresos relativos de los docentes difieren por los años deexperiencia docente. El Gran Buenos Aires cae, importantemente, dentro de esta

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categoría. Por último, en la mayoría de las ciudades incluidas en la encuesta, cuando sehizo el control por características demográficas y laborales, los ingresos de los docentesno difirieron significativamente de aquéllas correspondientes a los trabajadorescomparables en otras profesiones. Es muy posible que esto se deba a la falta de capacidadestadística ya que muchas de las ciudades son pequeñas. Cuando se usa el análisis linealregresivo, los tamaños de las muestras y particularmente la cantidad de docentes no sonadecuados como para identificar con suficiente precisión el impacto que ser un docentetiene sobre los ingresos.

V. 1 Los ingresos relativos de los docentes aparentan ser más altos que los de lostrabajadores comparables

En dos áreas metropolitanas, San Juan y San Miguel de Tucumán, los docentespueden esperar que sus ingresos sean más altos que los de los trabajadores comparablesde otras ocupaciones. En la Figura 4 presentamos los ingresos pronosticados por años deexperiencia en San Juan, para los docentes femeninos y masculinos prototípicos, con elobjeto de ilustrar los perfiles de ingresos pronosticados en las ciudades, en las cuales seestima que los ingresos relativos de los docentes son más altos que los de los no docentes(véase la Tabla A2 en el Anexo Técnico para observar los modelos fundamentalescompensados). En estas ciudades, todas las curvas siguen una forma similar - la de una Uinvertida. Esto indica que en el comienzo de sus carreras los trabajadores tienen bajosingresos pronosticados, aunque crecientes. A cierto punto de sus carreras, estos ingresospronosticados comienzan a decrecer, a medida que los trabajadores tienen menos valor enel mercado. Este patrón se cumple tanto para docentes como para no docentes, sindistinción de género.

Sin embargo, resulta interesante que en estas ciudades, el nivel de las curvas paralos docentes sin distinción de género es más alto, mientras que el de los no docentes esmás bajo, dando a entender que los docentes están mejor remunerados en estas áreas quelos no docentes. Es también interesante destacar que los docentes y no docentes.masculinos ganan más que sus colegas femeninas. Debido a que la EPH no proveeinformación suficiente corno para identificar los docentes por su cargo o nivel en elsistema educativo, podemos solamente hacer la hipótesis de que la razón por la cual losingresos de los docentes masculinos son más altos, es la mayor presencia de este géneroen los cargos altos y su nivel de educación más elevado.

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Figura 4: Curvas prototípicas compensadas de ingresos horarios pronosticados (Ln) poraños de experiencia para docentes y no docentes en San Juan, por género

2

31.8- centes masculinos

.@ 1.4 nas1 #' r' .1.' ' ... ~--- 4''¿"* 4'' .No docentes m asc linos

[ 1 - Nn' ., Q dorentec fen%pnn ,as

0. 08 A .'

. 0.6-0.4 -

S 0.2-

Añlos de experiencia

V.2 Los ingresos relativos femeninos son más bajos que los de los trabajadorescomparables

Ser una mujer docente en la Capital Federal, La Plata, y Paraná implica ganarconsistentemente menos que los trabajadores comparables en otras ocupaciones. Talcomo muestra la Figura 5, y usando La Plata como el ejemplo para este tipo de ciudad,las curvas para dichas ciudades tienen la misma forma de U invertida que las curvascorrespondientes a San Juan y San Miguel de Tucumán, pero son los no docentes los quetienen niveles de ingresos pronosticados totales más altos.

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Figura 5: Curvas prototípicas proporcionales de ingresos horarios pronosticados (Ln) poraños de experiencia para docentes y no docentes en La Plata, por género

=°, 1.6 nos

u ~~~~~~~~~~D eMenascu¡o1-4 -

_ 1- e :

O 0.6o 0.4-E 0.2

e- ,.............................

Ailos de experiencia

Entre los hombres, la diferencia es pequeña, apenas perceptible. Sin embargo, en laCapital Federal los no docentes tienden a ganar más que los docentes en todos los nivelesde experiencia. A esto se suma que en las tres ciudades, los docentes y los no docentesmasculinos tienen ingresos pronosticados más altos en todos los niveles de experienciaque sus colegas femeninas.

V.3 Los ingresos relativos de los docentes dífieren por años de experiencia

En las vastas áreas metropolitanas del Gran Buenos Aires y de los partidos de laProvincia de Buenos Aires, así como en la ciudad de Rio Gallegos, la comparación entrelos ingresos de los docentes y los de los no docentes es más compleja. En estas áreas, elefecto de la experiencia en los ingresos pronosticados se acentúa más en los docentes queen los no docentes. La Figura 6 usa el Gran Buenos Aires como el ejemplo para este tipode ciudad, y podemos ver que la pendiente de las curvas para los docentes es menor quelas de los no docentes, indicando que las bonificaciones a los ingresos por experienciason mayores en otras ocupaciones qué en la docencia.

En las dos áreas dentro de la Provincia de Buenos Aires (GBA y los partidos), losingresos pronosticados de los docentes son más bajos que los de los trabajadorescomparables en otras ocupaciones, durante la mayor parte de sus vidas profesionales. Enla porción central de los gráficos de la figura, las curvas para docentes están por debajode las de los no docentes, desde aproximadamente los 10 años hasta aproximadamente los40 años de experiencia. Si bien al principio de sus carreras los docentes tienden a ganarun poco más que los no docentes, el cruce de las curvas se produce a los 10 años deexperiencia y alcanzan su punto máximo al final de sus carreras docentes.

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Figura 6: Curvas prototípicas compensadas de ingresos horarios pronosticados (Ln) poraños de experiencia para docentes y no docentes en el Gran Buenos Aires, por género

1.8 - - +$ç,çsiEns1.6 ~ -S o-docentes femeninas

1 . - -777- Docentes femeninas° 1.2 - _ _-_ __.-

-0.8 -o 0.6-0 0.4-

0.2-

t s 9 o I 11 + , n 5+^9

Afis de experiencia

En Río Gallegos, las conclusiones son un poco distintas: si bien las bonificacionesa los ingresos por experiencia son más pequeñas para los docentes sin distinción degénero que las de los no docentes, los primeros tienen ingresos pronosticados más altosque los no docentes durante gran parte de sus vidas laborales.

Es importante destacar que cerca de un tercio de todos los docentes en la Argentinason de la Provincia de Buenos Aires. Las cifras para esta-provincia indican que, durantegran parte de sus vidas laborales, más de uri tercio de todos los docentes en la Argentinaganan menos de lo que ganan los trabajadores comparables en otras ocupaciones. En laTabla 12 presentamos nuestras estimaciones de las bonificaciones a los docentes - laproporción entre los ingresos pronosticados de los docentes y de los no docentes - para elGran Buenos Aires. Con una experiencia de cinco años, el pronóstico de ingresos es de10 por ciento más alto para las docentes femeninas y 15 por ciento más alto para losdocentes masculinos que sus homólogos no docentes. Teniendo en cuenta que losdocentes tienen una experiencia promedio de diez o más años (tal como se muestra en laTabla 9), podemos concluir que el docente promedio recibe ingresos horarios menoresque los trabajadores con características observadas idénticas. Es preocupante que losdocentes que permanecen en la profesión durante gran parte de sus vidas aparentan estarcada vez peor remunerados.

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Tabla 12: Bonificaciones por años de experiencia estimadas para docentes en el área deGran Buenos AiresAños de experiencia Mujeres Hombres5 10,50% 15,74%10 -0,68% 4,79%15 -7,18% -1,74%20 -10,56% -5,26%25 -11,62% -6,49%

Este resultado apoya la noción de que la profesión puede estar atrayendoindividuos calificados. Sin embargo, a medida que los docentes acumulan experiencia,sus ingresos relativos declinan, indicando que es muy posible que la profesión docente noesté reteniendo los mejores que fueran inicialmente seleccionados para tal profesión. Peroesto no está claro, dado a que la forma en que la estructura salarial afecta las decisionesde ingresar y egresar de la profesión depende de diversos factores, incluyendo lasexpectativas y la forma en que se acumula el capital humano específico de la profesión.A pesar de que los docentes puedan ganar menos que los trabajadores comparablesdespués de 20 años de experiencia, si la compensación por antiguedad docente no estransferible a otras ocupaciones, puede ser el caso de que sus ingresos como docentessean mucho más altos que si abandonaran el magisterio y se dedicaran a otra ocupación.

Además, este análisis se complica por la existencia de pensiones y beneficios. Amedida que los ingresos de los docentes bajan, ellos tienen a la mano el incentivo deganar sueldos en otras ocupaciones sin tener que renunciar y perder su pensiónacumulada ni sus beneficios médicos como docentes. Como resultado, muchos docentesobtienen licencias temporarias de su profesión pedagógica para dedicarse a otrasocupaciones con ingresos más altos.

La conclusión de que para la mayoría de los docentes argentinos, sus ingresosrelativos aumentan menos con la experiencia cuando se los compara con los ingresos delos no docentes en otras ocupaciones, es particularmente llamativa, teniendo en cuenta eldebate nacional actual acerca de la compensación por antiguedad de los docentes. Porejemplo, el pronóstico de los ingresos de las docentes femeninas con 15 años deexperiencia, en el Gran Buenos Aires, indica que éstas ganarán 7 por ciento menos quelas no docentes del mismo género y que a los 20 años de experiencia laboral, elpronóstico de ingresos de las primeras es 11 por ciento menos que las no docentes. Losingresos relativos de los docentes masculinos declinan también con la experiencia en elGran Buenos Aires, si bien esa declinación es menos pronunciada. Por lo tanto, nuestrasconclusiones sugieren que en otras profesiones, las bonificaciones por antiguedad sonmás grandes que en la docencia.

V.4 Los ingresos relativos de los docentes no parecen ser diferentes de los de lostrabajadores equiparables

En Bahía Blanca, Corrientes, Jujuy, La Rioja, Comodoro-Rivadavia, Mar de Plata,Río Cuarto, Córdoba, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Rosario, Salta, San Luis, y SantaFe,

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los coeficientes estimados en la variable "docente" son prácticamente cero en magnitud ycarecen de importancia estadística. Por lo tanto, en estas ciudades parece que los ingresosestimados de los docentes no son distintos de aquellos trabajadores equivalentes vistos enotras ocupaciones (véase a la Parte B del Anexo Técnico para ver una discusión acerca dela falta de significado estadístico).

VL DISCUSIÓN

Nuestras conclusiones no proveen argumentos persuasivos en cuanto a que en laArgentina todos los docentes están mejor pagados que los no docentes, ni sugieren quelos docentes están siempre peor remunerados. Por el contrario, nuestras conclusionessugieren que los ingresos relativos de los docentes con respecto a aquéllos de lostrabajadores comparables en otras ocupaciones son altos en algunas ciudades y bajos enotras. Además, apuntan a cambios en la estructura de la compensación a los docentes, enlo que respecta a incentivos (y premios) para algo más que la experiencia. Los sindicatosde docentes deberían estar al tanto de esto cuando reclaman un incremento salarialgeneral, pero deberían estarlo aún más con respecto al asunto de la estructura decompensación detallada más abajo.

En la Tabla 14 usamos datos del censo para estimar la proporción de docentes encada categoría de ingresos relativos (menos de, más que, o igual a, a los trabajadorescomparables; y variaciones en los ingresos en función de los añíos de experiencia)descritos en la sección anterior. Dado que la encuesta de hogares se llevó a cabo en lasáreas metropolitanas y que el censo es por provincia, usamos la cantidad de docentes encada provincia en las cuales están las ciudades para hacer las aproximaciones. Incluimostodos los docentes de la Provincia de Buenos Aires en la tercera categoría (variación deingresos en función de años de experiencia). Nuestras estimaciones señlalan queaproximadamente el 48 por ciento de todos los docentes en la Argentina ganan menosque trabajadores con idénticas características observadas durante la mayor parte de suscarreras. Es muy posible que la proporción sea más grande debido a lo pequefío de lasmuestras de las ciudades, en las cuales no podemos rechazar con confianza la hipótesis deque los ingresos docentes relativos difieren de aquellos de los trabajadores comparablesen otras ocupaciones.

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Tabla 14: Cantidad estimada de docentes en cada categoría de ingresos relativosCategoría Ciudades Total de % de todos

docentes' losdocentes'

Los ingresos estimados de los San Juan, San Miguel de Tucuman 32.571 5,50%docentes son más altos que losde los trabajadores comparables

Los ingresos estimados de los Capital Federal, La Plata, Paraná 83.421 14,10%docentes son más bajos que losde los trabajadores comparables

Los ingresos estimados de los Gran Buenos Aires, Partidos de 201.071 33,98%docentes difieren de los de los Buenos Aires, Río Gallegostrabajadores comparables

Los ingresos estimados de los Bahía Blanca, Comodoro- 274.743 46,42%docentes son (aproximadamente) Rivadavia, Córdoba, Corrientes,iguales a los de los trabajadores Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mar decomparables Plata, Mendoza, Neuquén, Río

Cuarto, Rosario, Salta, San Luis,Santa Fe

Total: 591.806 100,00%

Antes de llegar a ninguna conclusión, debemos volver al tema de la política dedecidir si los ingresos a los docentes debieran aumentar, o si se debiera cambiar laestructura de compensaciones. Las dos preguntas claves son:

1) ¿Se deberían asignar recursos públicos adicionales para aumentar los ingresos a losdocentes en la Argentina? y,

2) Si es así, ¿cómo deberían estructurarse para poder obtener el máximo beneficioeducacional?

Obviamente estas preguntas están relacionadas entre sí. Los ingresos de losdocentes pueden ser aumentados de varias maneras, incluyendo en forma de aumentogeneral, solamente para aquéllos que están por encima de un determinado umbral decapacidad, y/o en conjunción con cualquier cambio en la estructura de la remuneracióndocente. No se deberían asignar recursos públicos adicionales a este tipo de aumentos deingresos, si existen mejores maneras para aumentarlos que afecten menos los resultadoseducacionales (p. ej., aumentos generales contra la estructura de pagos para incentivarnuevos y mejores métodos de enseñanza). Indudablemente, la recomendación depende delos detalles de los cambios propuestos.

¿Se puede justificar el uso de recursos públicos para aumentar los ingresos de losdocentes? Esta pregunta nos lleva a hacer dos más. Primera - ¿Se deberían asignar másrecursos a la educación? Segunda - ¿Es posible que el presupuesto para educación sea talque, aun contando con el mejor diseño remunerativo docente un aumento de los ingresos

e Para valorar la cantidad y el porcentaje de docentes en cada categoría, extrapolamos da la ciudad a laprovincia. Para esta valoración usamos los valores absolutos de los docentes activos de la Tabla 3.

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de los docentes, se pueda obtener en un mayor rendimiento educacional por dólar que enotros usos (p. ej., mnateriales didácticos, mejoras en los programas de estudios, mejoras enlas evaluaciones o tamaños de clases)?7 En esta sección discutimos tres tipos de políticasdisponibles para cambiar los ingresos de los docentes: (a) aumentos de ingresosgenerales; (b) remuneración basada en resultados y (c) remuneración basada enconocimientos, experiencia y competencia.

VI. 1 Aumentos de ingresos generales

Hay varios problemas con este tipo de aumento como instrumento para mejorar lacalidad promedio de enseñanza. Podemos analizar los efectos de este tipo de aumento deingresos en tres dimensiones: (a) atracción de candidatos calificados a la profesióndocente; (b) motivación de éstos dentro de la profesión para que den lo mejor de símismos y (c) incentivos para continuar invirtiendo en la actualización de las capacidadesy habilidades de estos profesionales mientras estén en servicio.

Si el propósito de aumentar los ingresos es mejorar la calidad de aquéllos atraídosa la profesión, los aumentos generales plantean varias dificultades. Primero, las opcionesen la carrera no dependen solamente de los sueldos actuales, sino también de losesperados. Un aumento, de una sola vez, de ingresos puede no significar un cambio realen los ingresos futuros. Segundo, generalmente se plantea el problema deexistencias/flujo. Dado que los ingresos anuales a los planteles docentes sonrelativamente bajos, un aumento de ingresos general debería ser dado y mantenido por unperíodo considerable, antes de que se pudiera observar un impacto apreciable en lacalidad de la existencia de docentes.

La pregunta más importante es si un mejoramiento en la calidad de la reserva quese incorpora redundara en una mejoría significante en la calidad promedio de losdocentes sin experiencia. Si el proceso dé selección de docentes no es efectivo en laelección de aquellos que se convertirán en los mejores en el magisterio, entonces losbeneficios potenciales de la reforma serán disipados. Ballou y Podgursky (1997),haciendo uso de datos de los EE.UU., muestran que aún los aumentos masivos de losingresos de los docentes (a lo largo de un tiempo y en todos los distritos) no se traducenen grandes cambios proporcionales en la calidad de los aspirantes a la docencia.

Si para mejorar el rendimiento de los docentes se apela a la motivación monetaria,hay varios casos que tomar en cuenta. Primero existe el caso de los docentes cuyosingresos están por debajo de lo correspondiente en valores absolutos. No hay dudas queen este caso, los docentes necesitarán tener otro trabajo con dedicación exclusiva parapoder ganarse un sueldo que les permita vivir, y que esto afectaría su moral, motivación yaún su capacidad fisica para desempeñarse apropiadamente. Sin embargo, no existen

7 La evidencia introductoria de Filmer y Pritchett (1997), obtenida de una gran cantidad de paises y casossugiere que serán las consideraciones típicamente económico-políticas (hablando firancamente, los docentesmanifiestan huelgas, no los libros) las que pondrán las remuneraciones docentes como un componente.muy alto", en el sentido de que el producto marginal por dólar de esa entrada es más bajo que el homólogoasignado a otros ítems. Queda como interrogante si este es el caso de la Argentina.

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pruebas de que éste sea el caso en la Argentina - ya sea de su sueldo o de los datosdirectos obtenidos de la fracción de docentes que tienen otros trabajos.8

El segundo caso es cuando los docentes son mal remunerados en términos relativos- o sea, cuando los docentes son pagados a un nivel más bajo que los trabajadorescomparables de otras ocupaciones. En este caso la evidencia está más mezclada. Habíasólida evidencia de que en algunas jurisdicciones los docentes podrían estarsistemáticamente mal remunerados. Pero en la Provincia de Buenos Aires, con un terciode los docentes nacionales, los que están en el medio de la carrera aparentemente gananentre un 15 y 20 por ciento menos que los trabajadores en otras ocupaciones deexperiencia, educación y género equivalentes. Si esta magnitud es suficiente paradesmoralizar a los docentes y prevenir que estos den de sí mismos lo mejor, es uninterrogante, especialmente si hay una considerable cantidad de variables en el análisis(p. ej., horas de trabajo anuales para docentes, pensiones y beneficios, seguridad deempleo) que podrían sugerir que los cálculos de estos ingresos horarios podrían estarexagerando el grado de incidencia de estas bajas remuneraciones.

Es muy posible que el incremento en la variación de remuneración docente y lamayor concentración de esta variación en el rendimiento y calificaciones y menor en laexperiencia contribuya a mejorar la calidad de la educación en la Argentina. El sistemaactual lleva al enclavado de incrementos salariales para todos, lo que crea incentivos paraque aquéllos con potencial en el mercado se desplacen a otras ocupaciones sin perder susbeneficios mediante el no retomo a su cargo docente. Esto explica la preocupación quehay en la Argentina por la compensación por antiguedad, pese a que los docentes, engeneral, no parecen tener compensaciones de esta clase mejores que los trabajadores enotras ocupaciones. Puede ser entonces que el tema más problemático sea la igualdad delas compensaciones por antigüedad de los docentes.

La variación observada en los ingresos horarios entre los no docentes de GranBuenos Aires con 5 años de experiencia es un 72% más alta que la de los docentes. A los10 años de experiencia laboral, la diferencia en la variación observada en los ingresoshorarios entre no docentes y docentes es de 426%. La diferencia en la variación entre lasdos ocupaciones, a igual nivel de experiencia, es alarmante. Los docentes, sean efectivoso no, pueden tener la certeza de que el porcentaje de aumento de sus ingresos serápredecible a lo largo de sus vidas laborales. Por el contrario, las variaciones de ingresosmás altas de los no docentes sugieren la existencia de otros factores que contribuyen aexplicar los ingresos de los trabajadores en ocupaciones no docentes.

s Los docentes de los colegios secundarios son una excepción, pero en el caso de ellos se trata más de unasunto de estructura de la profesión, en la que los trabajos de tiempo parcial son un tema y no el pago perse.

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Tabla 15: Comparación en la variación del (logaritmo natural) de los ingresos horariosentre docentes y trabajadores comparables de otras ocupaciones9

1 ExperienciaProporción con otro trabajador: 5 años 10 añosVariación de ingresos docentes 1,72 4,26Coeficiente de variación 1 1,6 2,14

Hay muy poca evidencia que muestre que el incremento del nivel de los ingresosde los docentes mejora el rendimiento de los estudiantes, mientras que existe unacuantiosa evidencia de que no tiene efecto alguno. Sugerimos que esto se debe a que sedebe prestar más atención a la estructura de remuneraciones al evaluar los efectosgenerados por la remuneración docente. La experiencia en otros países parece sugerir queuna vez que el nivel remunerativo docente está dentro de un rango "razonable", o sea quelos docentes no están siendo groserarnente mal remunerados, los aumentos salarialesgenerales no tienen gran valor. Concretamente, nuestra lectura de los datos nos indica queun aumento salarial general va a ser muy dificil de justificar, especialmente si hay otrasalternativas.

VI.2 Remuneraciones basadas en rendimiento

Hay firmes argumentos que con toda justicia indican que aún en aquellos casos enlos cuales se deberían aumentar los ingresos de los docentes, dichos aumentos deberíanestar dedicados a reforzar el enlace entre la remuneración y la calidad educativa. Sinembargo, si bien casi todos estaríamos de acuerdo en mantener un enlace entre laremuneración docente y el rendimiento, los mecanismos exactos para conseguir estepropósito están lejos de ser claros. En la Argentina hay seis caracteristicas (muchas deellas comunes a otros países) en el mercado pedagógico (no superior) que hacen quecualquier esquema de pagos por rendimiento en el sector público sea problemático, sinoimposible:

1) El producto de la educación es multifacético y complejo;2) Dicho producto se hace en equipos;3) El gobierno es el único comprador en el mercado laboral docente;4) Los sindicatos de docentes son un monopolio en dicho mercado;5) Los estudiantes (y sus padres) tienen pocas opciones de "escape" que puedan generar

presión en la linea de administración; y6) Hay una tensión inherente en el sector público entre discreción y responsabilidad.

9La comparación de las variaciones observadas en los ingresos horarios de los docentes y no docentespuede ser engañosa, porque sus medios difieren y el tamaño de la sub-muestra de docentes es mucho menorque la de los no docentes. Por lo tanto, hemos comparado también el coeficiente de variación de losingresos horarios (log) de ambos grupos en distintos años de experiencia. Este coeficiente puede ser unamedida más representativa de la variabilidad de las distribuciones que tienen diferentes medios. Nuestrascomparaciones usando esta estadística apoyan firmemente efectuar estas comparaciones usando variacionessimples. A los cinco años de experiencia, encontramos que el coeficiente de variación para los no docenteses más del 60 por ciento más alto que para los docentes. A los diez años, la diferencia entre los doscoeficientes de variación aumenta hasta el 217%.

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Los analistas se concentran normalmente en uno de estos aspectos y lo consideran"la razón" para deterninar que el pago a los docentes por desempeño es imposible. Porejemplo, es común la queja de que este tipo de pago es imposible debido a la complejidaddel producto y la dificultad de asesoramiento y porque dicho producto es el resultado deun trabajo en equipo. Pero estos rasgos distintivos caracterizan la producción en tal vez elgrueso de la producción en una economía moderna, siendo ciertas en muchas profesiones.Pero si las otras características del mercado no están presentes, éstas de por sí noprevienen el pago por desempeño.

Habiendo dicho esto, todos los factores antes mencionados deben ser tomados encuenta par el diseño de los esquemas de remuneraciones para los docentes, dado quepueden representar restricciones reales. El análisis de programas de pago por mérito. deCohen y Murnane (1985) - definidos como pago adicional -individual basado enevaluaciones de desempeño - encontró que estos programas no sobrevivieron en ningúndistrito escolar en los EE.UU. Encontraron que era imposible construir un programa depagos por mérito que los docentes aceptaran como "justo", y que ante la ausencia de estaecuanimidad percibida, con el transcurso del tiempo el programa seria atacado y su apoyomermado.

Una lección que sacamos de esta experiencia es la necesidad de evaluar los seisfactores en su totalidad. Si bien el director de un colegio privado puede establecer lossalarios u otorgar aumentos basados en la evaluación subjetiva del rendimiento, puedesuceder que sea muy dificil mejorar los resultados de la educación en los colegios de bajorendimiento, por el solo hecho de otorgarle a su director alguna discreción para imponerresponsabilidad a nivel colegio, cuando hay poca presión de salida. Similarmente, si uncolegio privado decide compensar a su personal docente a través -de una estructura quedicho personal considera injusta, ellos pueden optar por irse a enseñar en otro colegio. Encambio, cuando el gobierno diseña una estructura de remuneración que rige los sueldosde casi todos los docentes, estos se quedan casi sin opción de "salida".

VI.3 Remuneración por conocimientos, experiencia y competencia

¿Qué podemos hacer si los incrementos salariales generales son indeseables y elpago por rendiÑiiento es imposible? Investigaciones recientes sugieren que el diseño deesquemas de remuneración no debe concentrarse únicamente en los resultados de losestudiantes sino también en cualidades específicas de docentes. Cdden y Kelley (1997)proponen un sistema de remuneración basado en conocimientos y experiencia, en el cualla remuneración del docente está vinculada a:

* Maestría en el contenido de los materiales a enseñar y,• Maestría en una variedad de métodos pedagógicos para presentar dichos materiales.

Varios estados de los EE.UU. están actualmente ejecutando esquema deremuneraciones con estas características. De los países en vías de desarrollo, podemoscitar que México puso en marcha un programa en 1994 que hace fuerte hincapié en elvínculo entre el conocimiento del contenido y los resultados académicos en relación conlas remuneraciones docentes. El programa, llamado Carrera Magisterial (CM), es

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voluntario para docentes de colegios primarios y secundarios. Quienes eligenincorporarse a este programa están de acuerdo en participar en una evaluación anualglobal y que sus incrementos salariales sean vinculados a los resultados de dichasevaluaciones. Esta evaluación se basa en cinco factores (Velázquez 1996):

a evaluaciones de desempeño de docentes (35 puntos)a experiencia profesional, tal como queda demostrada en los exámenes finales escritos

para docentes y sus estudiantes (25 puntos)a logros educacionales (15 puntos)a terminación de cursos acreditados para actualización de experiencia (15 puntos)a años de experiencia docente (10 puntos)

En 1997, cerca del 50 por ciento de la fuerza docente mexicana estaba yaincorporada al programa CM. Sus efectos en el rendimiento de los docentes y losestudiantes aún no han sido evaluados.

El programa mexicano es tan sólo un ejemplo de cómo puede vincularse laremuneración docente a la gran cantidad de factores que afectan el desempeño dedocentes y los resultados académicos. Los programas pueden vincular la remuneración aresultados negativos o positivos. Por ejemplo, estos programas de remuneración puedenestar diseñados para impedir que los docentes que no pueden demostrar maestría en elcontenido de los materiales sean empleados o retenidos en la profesión. Por otro lado,estos programas pueden crear una trayectoria de cargos para la carrera docente, en loscuales, a medida que el conocimiento temático y la experiencia pedagógica aumentan,docentes son promovidos a cargos superiores - desde aprendiz a oficial, a especialista yfinalmente a maestro. Cada una de estas etapas involucraría un incremento salarial.

VI.4 Bonificaciones a escala individualy a nivel del colegio

Otra opción para crear incentivos por rendimiento es el establecimiento debonificaciones, ya sean a escala individual o a nivel del colegio, para los docentes y/ocolegios que atienden sectores específicos de la población, como, por ejemplo, juventudde alto riesgo, niños en zonas rurales, etc. En general, cuando se les da a elegir, losdocentes tienden a seleccionar aquellos colegios que tienen estudiantes con alto nivel derendimiento académico y provenientes de hogares de altos niveles socioeconómicos. Lasinvestigaciones recientes en los EE.UU. muestran que el movimiento de docentes a travésde los distritos escolares se relaciona con las características estudiantiles, y que muchosde estos docentes optan por trabajar en colegios con bajas proporciones de alumnosdificiles (Hanushek et al. 1999). Las bonificaciones pueden ser también otorgadas a losdocentes que asumen trabajo adicional - como control de la biblioteca o laboratorio decomputación, o administrando actividades extracurriculares - durante horas adicionalespara posibilitar que los estudiantes puedan acceder a estos recursos por más tiempo.

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Estas bonificaciones difieren de las actuales "por tareas especificas" descritas en laSección III.2, en que los criterios para ganarlas serían claramente especificados ex ante.Adicionalmente, éstas podrán ser otorgadas no a los individuos en particular, sino a loscolegios. Un estudio reciente llegó a la conclusión que los programas de incentivosfinancieros a nivel del colegio pueden tener efectos positivos en los logros académicos delos estudiantes (Ladd 1999).

Queremos aclarar que la remuneración es tan sólo una herramienta para que loslegisladores generen incentivos para atraer y retener a los más calificados en la profesióndocente. Los individuos se sienten atraídos por la profesión docente por varios motivos, ylos docentes existentes rara vez destacan los ingresos como el factor principal de suelección. Sin embargo, los resultados preliminares de una investigación reciente en Perúy Venezuela apuntan efectivamente a la influencia del nivel y estructura de remuneraciónen la motivación y desempeño docente (Bruni Celli 1999, Saavedra 1999). Además, sibien la investigación hecha en el pasado con respecto al vinculo entre las remuneracionesdocentes y resultados estudiantiles es variado, dos estudios recientes utilizando una seriede datos de varios años de alumnos y docentes, concluyen que la calidad del docente esun determinante importante en el aprendizaje del estudiante y que los docentes res?ondena las diferencias en las remuneraciones (Rivkin et al. 1998, Hanushek et al. 1998). °

VIL CONCLUSIONES

Nuestras conclusiones sugieren que un aumento salarial a escala nacional, o aúnuna política nacional de remuneración docente, puede no ser la mejor vía para atraer yretener a docentes calificados en la Argentina. Nuestros resultados indican la necesidadde ajustes por provincia en los ingresos relativos reales de los docentes, de manera que laprofesión sea atractiva para individuos altamente calificados en todas las áreas. Senecesita más investigación que use datos a escala provincial. Dado que los mercadoslaborales varían considerablemente de una provincia a otra, no hay razón aparente paraconcentrarse en un cambio en las remuneraciones docentes a escala nacional.

Nuestras conclusiones destacan, también, la necesidad de cambiar la igualdad de laestructura de compensación por antiguedad docente. Uno de los anhelos del diseño deuna estructura de remuneraciones es la retención de los individuos de más capacidad y lamotivación de mejoras en rendimiento. Esto sugiere un sistema total de remuneración enel cual el pago se convertiría o en algo más variable en la medida que los individuos sedestacan o que, si bien los incrementos pueden no ser variables para todos los individuos,serviría para incentivar (o forzar) a aquellos de bajo rendimiento a irse.

'0 Hay una razón importante que explica porqué la investigación en rendirniento y remuneraciones esvariada: la evaluación de movimiento reciproco o la relación entre la remuneración de un docente y surendimiento, en un sistema total, en el cual las diferencias en las remuneraciones no están ordenadas porfactores relacionados con el rendimiento, no pueden revelar que pasaría en una situación completamentediferente, cuando los cambios en la remuneración fueron hechos de manera tal que los mismos serelacionaron con el rendiniento.

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Un tema que muy a menudo se plantea en el debate de las políticas en cuanto a lacalidad de la fuerza docente en la Argentina es la necesidad de tener más docentes coneducación superior en los niveles primario y secundario - docentes con títulosuniversitarios y más allá. Nuestros cálculos de diferenciales en los ingresos por niveleducativo, sugieren que el incremento de la proporción de la fuerza docente coneducación universitaria completa tendrá un impacto presupuestario substancial para laArgentina. Si bien esta más allá del alcance de este informe, la caracterización de estosimpactos presupuestarios en los presupuestos es importante para la planificación deldesarrollo del sistema educativo de la Argentina.

Nuestro estudio es sólo un paso hacia el entendimiento de la influencia de laremuneración docente en aquellos que optan por entrar y quedarse en el magisterio en laArgentina. Para entender más a fondo la dinámica del mercado laboral docente en laArgentina, hacen falta otros indicadores. Por ejemplo, para evaluar mejor si la profesiónestá atrayendo individuos suficientemente capacitados, tendríamos que analizar elalistamiento y las entradas y salidas de los institutos de formación docente.'" De la mismamanera, para saber si la profesión tiene capacidad para retener un número suficiente dedocentes altamente calificados, tendríamos que estudiar los porcentajes de rotación de laprofesión (teniendo en cuenta los efectos que los esquemas de beneficios y pensionestienen en las decisiones de los docentes en sus cargos contra la simple solicitud delicencia). Es necesario entender, también, cómo la pensión y otros beneficios nosalariales afectan quien se queda y sigue en la profesión docente. Hace. falta másinvestigación en este frente.

Un argumento común es que los docentes aceptan salarios más bajos que lostrabajadores comparables a cambio de la creciente estabilidad de empleo propia de laprofesión docente. Si bien carecemos de indicadores de estabilidad de empleo en laArgentina, los altos porcentajes de docentes suplentes reflejados en los datos del censoaparentemente sugieren que el sistema de colegios públicos depende cada vez más de losdocentes que no reciben el beneficio de estabilidad de empleo. Esta pregunta deberá serexplorada en investigaciones futuras.

También destacamos la necesidad de más investigación en las horas trabajadas porlos docentes. Los esfuerzos para concretar diálogos de política concertada en fomentar elconsenso en apoyo de la profesión docente y para que se reconozca que el día de trabajodocente debe incluir el tiempo pagado no solamente enseñando en el aula, sino tambiénel incurrido en la preparación de clases, interacción con otros docentes, reuniones conestudiantes fuera del aula, tareas administrativas escolares (donde correspondan), y - entodos los casos - actividades de desarrollo profesional. En el contexto argentino haytambién una necesidad para analizar las diferencias entre las provincias en lo que respectaa la duración del año escolar.

"El uso del alistamiento en los institutos de formación docente como un indicador de la "oferta de aspirantes almagisterio es precario, dado que es una percepción común de que muchos de los que se registran en estos institutos lohacen principalmente para mejorar su educación (como si fuera un colegio secundario 'de recuperación") y no tienenintención de ser docentes.

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Finalmente, en el contexto argentino, la discusión de políticas no trata solamentedel nivel de la remuneración docente, sino que se trata también de los mecanismosalternativos para el incremento de la remuneración promedio (el nivel) sin descuidar lacreación de incentivos para mejorar la calidad de. la educación. Si bien hay muchosasuntos que tienen que ser considerados en tal aproximación, es claramente un paso haciaadelante.

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ÁNEXO TÉCNICO

Parte A

Los nombres y descripciones de las variables usadas en nuestro análisis están presentadosen la Tabla Al.

Tabla Al: Nombres y definiciones de las variables usadas en nuestros análisisNombre de la variable DefiniciónIn(ingresos horarios) Variable continua que representa el logaritmo natural de los ingresos horarios

informados de un trabajador

Femenina Variable dicotómica que toma el valor 1 si la encuestada es mujer y 0 si eshombre

Secundario Variable dicotómica que toma el valor 1 si el encuestado declaró que éllella hacompletado la escuela secundaria

Técnica Variable dicotómica que toma el valor 1 si el encuestado declaró que él/ella hacompletado el colegio técnico

Universidad Variable dicotómica que toma el valor 1 si el encuestado declaró que él/ella haobtenido un título universitario

Experiencia'2 Variable continua que representa la experiencia laboral potencial. El resultadoviene por restando los años de educación y 6 años más adicionales de la edad delencuestado.'3

Horas semanales de Horas promedio trabajadas por semana, como fueron estimadas por lostrabajo'4 encuestados'5

12 Si bien la EPH le pregunta a los encuestados acerca de los años de experiencia en la ocupación actual, sus respuestas

están agrupadas en categorías. Esta clasificación limita la variación posible en ingresos debidos a la experiencia, una denuestras preguntas claves variables. Como resultado, hemos decidido crear una variable continua que representa laexpenencia'3 Teniendo en cuenta que el cuestionario pregunta acerca de los niveles de educación alcanzados, en vez de años deeducación, calculamos éstos desde el nivel de educación alcanzado. Por ejemplo, si el individuo completó solamente elcolegio primario (o menos), restamos 13 afíos (7 + 6). De la misma manera, restamos 18 años (12+6) de la edad de losindividuos que completaron el colegio secundario, 20 años (14+6) de la edad de aquellos que completaron un colegiotécnico y 22 años (16+6) de la edad de aquellos con título universitario.' 4Para incluir las horas de trabajo por semana en nuestro ipodelo, seguimos Piras y Savedoff 1998.'5 Las respuestas en cuanto a las horas de trabajo por semana fueron también agrupadas en 7 categorías discretasTomamos los valores medios de éstas y constriuos una nueva variable que representa las horas semanales de trabajo.Especificamente,Si la categoría oriRinal era: La sustituimos con el siguiente valor:1 = de 1 a l9 horas por semana lO2 = de 20 a 29 horas por semana 253 = de 30 a 40 horas por semana 354 = de 41 a 45 horas por semana 435 = de 46 a 61 horas por semana 536 = 62 o más horas por semana 637 = no trabajo durante la setana 0

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Además de estas variables, en nuestros modelos regresivos incluimos la transformacióncuadrática de experiencia, (experiencia2 ), y términos interactivos bidireccionales entremaestra y femenina y maestra y las otras dos variables que indican experiencia.

Nuestro modelo regresivo es:

In(ingresos horarios) = 3o + 0i Femenina + 32 Secundario + 13Técnico + 14Universidad+ 35Experiencia + 06 (Experiencia)2 + 07 Horas semanales detrabajo+ PMaestra + ¡3 Maestrafemenina* + ¡IoExperiencia*Maestra + ,I(Experiencia) 2 * Maestra

En este modelo, fis es el efecto principal en la variable de interés, ya que representa ladiferencia entre los ingresos de los docentes y los de los trabajadores comparables enotras ocupaciones. Adaptamos este modelo a las ciudades y retuvimos los términos deinteracción solamente adonde eran estadísticamente significativas. En la Tabla A2presentamos los coeficientes estimados, los errores estándar y las estadísticas de raízcuadrática para los modelos regresivos compensados en las ciudades en las que lavariable de interés (o sus términos de interacción) es estadísticamente significativa.

En todos nuestros análisis incluimos las observaciones de las horas semanales de trabajo con valoresmayores de cero.

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Tabla A2: Modelos lineales regresivos compensados del Ln de los ingresos horarios en características de trabajadores, por ciudad (DatosEPH de octubre de 1997)

Gran Buenos Capital La Plata Paraná Partidos de la Río San Juan TucumanAires Federal Provincia de Gallegos

Buenos AiresInterceptación 1,129*** 1,403*** 1,058*** 0,552*** 1,098*** 1,030*** 0,550*** 0,506***

(0,042) (0,085) (0,068) (0,101) (0,049) (0,083) (0,080) (0,086)Femenina -0,221*** -0,302*** -0,216*** -0,212*** -0,205*** -0,145*** -0,300*** -0,266***

(0,021) (0,040) (0,034) (0,048) (0,025) (0,034) (0,040) (0,044)Secundario 0,570*** 0,496*** 0,371*** 0,563*** 0,531*** 0,532*** 0,572*** 0,480***

(0,024) (0,047) (0,038) (0,054) (0,029) (0,039) (0,046) (0,052)Técnico 0,542*** 0,489*** 0,439*** 0,552*** 0,530*** 0,681*** 0,447*** 0,477***

(0,048) (0,102) (0,077) (0,084) (0,054) (0,072) (0,066) (0,100)Universidad 1,160*** 1,067*** 0,881*** 1,020*** 1,061*** 1,059*** 1,166*** 1,157***

(0,031) (0,051) (0,045) (0,067) (0,046) (0,056) (0,059) (0,065)Experiencia 0,039*** 0,033*** 0,044*** 0,052*** 0,040*** 0,061*** 0,048*** 0,042***

(0,002) (0,004) (0,004) (0,005) (0,003) (0,004) (0,004) (0,005)Experiencia2 -0,001*** -0,000*** -0,001*** -0,001*** -0,001*** -0,001 ** *0,OO1*** -0,001***

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000)Horas semanales de -0,015*** -0,016*** -0,014*** -0,013*** -0,016*** -0,015*** -0,013*** -0,01 1***trabajo (0,001) (0,001) (0,001) (0,002) (0,001) (0,001) (0,001) (0,001)Maestro 0,174 -0,290* -0,144*** -0,171* 0,346* 0,401** -0,023 0,208**

(0,108) (0,135 (0,056) (0,080) (0,142) (0,145) (0,101) (0,077)Maestra * Femenina 0,259- 0,242*

(0,156) (0,121)Experiencia * Maestra -0,034** -0,050** * -0,038* *

(0,010) (0,013) (0,014)Experiencia2 * Maestra 0,001** 0,001** 0,00 1*

(0,000) (0,000) (0,000)Raíz cuadrada 0,373 0,392 0,342 0,332 0,321 0,361 0,372 0,416N 3834 1060 1173 746 2774 1381 1261 844Los errores estándares entre paréntesis; * valor p < 0,05; ** valor p < 0,01; *** valor p < 0,001.

38

Parte B

Como suele suceder, la interpretación de una falta de significación estadística escomplicada. La Tabla 13 presenta los coeficientes estimados para la variable dependientede educador para cada modelo regresivo. Incluimos el error estimado estándar, elintervalo de seguridad del 95%, así como la cantidad de docentes en la muestra y eltamaño total de dicha muestra. El intervalo de seguridad de] 95% indica la cantidadcorrespondiente a la sub- o sobre- remuneración de los docentes antes que esta muestraen particular y el procedimiento pudieran detectarla. Tal como se espera, las muestraspequeñas provocaron imprecisiones.

Así que, por ejemplo, en Mar de Plata, el cálculo de puntos sugiere que los ingresosrelativos de los docentes están un 1 90/% por debajo de los trabajadores comparables. Sinembargo, la estimación no es estadísticamente significativamente distinta de cero. Perocon sólo 48 observaciones de docentes (cerca del 8 por ciento de la muestra total), espoco probable que el procedimiento sea incapaz de identificar el efecto como"estadísticamente significativo", ¡a menos que los docentes estuvieran ganando más del40 por ciento menos que los trabajadores comparables!

Dicho eso, la tendencia céntrica de los cálculos de los puntos (el promedio es -1,4 porciento) no sugiere que generalmente hay grandes bonificaciones escondidas porimprecisiones, sino que se trata de una variedad de diferencias provinciales específicas(algunas positivas, otras negativas) que son a la vez típicamente más pequeñas yestimadas en forma imprecisa.

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Tabla 13: Coeficientes estimados en variables de docente en las regresiones para aquellasciudades en las que los ingresos relativos de los docentes aparentemente no difieren delos de los no docentes.Cuidad Coeficiente Intervalo de Muestra Docentes en

estimado seguridad del 95% total la muestra(Error estándar)

Bahía Blanca 0,012 -0,176 0,200 654 53(0,096)

Córdoba -0,048 -0,191 0,095 1015 86(0,073)

Corrientes -0,056 -0,200 0,087 1130 101(0,073)

Comodoro- -0,137 -0,286 0,011 1037 78Rivadavia (0,076)Jujuy 0,130 -0,035 0,296 711 81

(0,084)La Pampa -0,041 -0,147 0,065 1356 131

(0,054)La Rioja 0,145 -0,023 0,313 1773 164

(0,086)Mar de Plata -0,187 -0,398 0,025 634 48

(0,108)Mendoza 0,112 -0,041 0,266 1169 92

(0,078)Neuquén 0,064 -0,107 0,236 759 64

(0,087)Río Cuarto -0,140 -0,323 0,043 693 58

(0,093)Rosario 0,004 -0,121 0,129 1153 78

(0,064)Salta -0,039 -0,155 0,077 1473 152

(0,059)San Luis -0,039 -0,154 0,077 1466 152

(0,059)Santa Fe 0,005 -0,128 0,138 1076 118

(0,068) . .

LCSUD Paper Series

No. 1 Van der Gaag and Winkler, Children of the Poor in Latin America and the Caribbean

No. 2 Schneidman, Targeting At-Risk Youth: Rationales, Approaches to Service Delivery andMonitoring and Evaluation Issues

No. 3 Harreli, Evaluación de los Programaspara Niñosy Jóvenes Vulnerables

No. 4 Potashnik, Computers n thse Schools: Chile's Learning Network

No. 5 Barker and Fontes, Review andAnalysis of International Experience wiUs Programs Targetedon At-Risk Youth

No. 6 Lewis, Measuring Públic Hospital Costs: Empincal Evidencefrom the Dominican Republic

No. 7 Edwards, Bruce and Parandekar, P>imary Education Effíc¡ency in Honduras: »hat Remains tobeDone?

No. 8 Winkler, Descentralización de la Educación: Participación en el Manejo de las Escuelasal Nivel Local

No. 9 Meza, Descentralización Educativa, Organización y Manejo de las Escuelas al Nivel Local:EDUCO, el Caso de El Salvador

No. 10 Espinola, Descentralización Educativa, Organización y Manejo de las Escuelas al Nivel Local:El Caso de Chile

No. 11 Guedes, Lobo, Walker and Amaral, Gestón Descentralizada de la Educación enel Estado de Minas Gerais, Brasil

No. 12 Coninetti and Ruiz, Evolución del Gasto Público Social en América Latína: 1980 - 1995

No. 13 Bedi and. Edwards, The Impact of School Quality on the Level andDistrib~tion of Earnings:Evidencefrom Honduras

No. 14 Duthilleul, Do Parents Maíter? The Role of Parental Practices on Fourth Graders' ReadingComprehensionAchievement in Montevideo Públic Schools

No. 15 Villegas-Reimers, The Preparation of Teachers in Latin America. Challenges and Trends

No. 16 Edwards and Liang, Mexico's Preschools: Coverage, Equity and Impact

No. 17 Soares, The Financing of Education in Brazilk With Special Reference to the North, Northeastand Center- Weast Regions

No. 18 Salmi, Equity and Quality in Private Education: The Haitian Paradox

No. 19 Waiser, Early Childhood Care and Development Programs in Latin America: How much dotsey cost?

No. 20 Tulic, Algunos Factores del Rendimiento: las Expectativas y el GéneroNo. 21 Delannoy, Reformas en Gestión Educacional en los 90s (forthcorning UNESCO publication,)No. 22 Barro, The Prospectsfor Developing InternationaUy Comparable Education Finance Sta*stics

for Ladn American Countries: A Pretirninary Assessrent

No. 23 El-Khawas, DePietro-Jurand, Holm-Nielsen, Quality Assurance in Higher Education: RecentProgress, ChaUengesAhead

No. 24 Salmen, Amelga, Implementing Benefwciary Assessment in Education: A Guidefor Pracitioners(Jointly published by the Social Development Fanily and the Department of Human Development,Social Development Paper No. 25)

No. 25 Rojas, Esquivel, Los Sistemas de Medición del Logro Académico en Latinoamérica

No. 26 Martinic, Tiempo y Aprendizaje

No. 27 Crawford, Holm-Nielsen, Brazilian Higher Education: Characteristic and Challenges

No. 28 Schwartzman, Higher Education in Brazil: The Stakeholders

No. 29 Johnstone, Institutional Differentiation and the Accommodaon of Enrollment Expansion inBrazil

No. 30 Hauptman, A ccommodating the Growing Demandfor Higher Education in Brazil: A Rolefor theFederal Universities?

No. 31 El-Khawas, Developing Internal Supportfor Quality and Relevance

No. 32 Thélot, The Organization of studies in the French University System

No. 33 Thompson, Trends in Governance and Management of Higher Education

No. 34 Wagner, From Higher to Tertiary Education: Evolving Responses in OECD Countries to LargeVolume Participation

No. 35 Salmi, Alcalá, Opciones Para Reformar El Financiamiento de la Enseñanza Superior

No. 36 Piñeros, Rodriguez, School Inputs in Secondary Education and their Effects on AcademicAchievement: A Study in Colombia (available in Spanish)

No. 37 Meresman, The Ten Who Go To School: School Heal*h and Nutrition Programming in LatinAmerica and the Caribbean

No. 38 Vegas, Pritchett, Experton, Attracting and Retaining Qualified Teachers in Argentina: Imnpad ofthe Level and Structure of Compensation

No. 38S Vegas, Pritchett, Experton, Cómo atraer y retener docentes calificados en la Argentina: Impactodel nivel y la esructura de la remuneración

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