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Teoria Geral da AdministraçãoModelo Burocrático
Origens da Teoria da Burocracia:A fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas,
ambas oponentes e contraditórias, mas sem possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais. Ambas revelam dois pontos de vista extremistas e incompletos sobre a organização, gerando a necessidade de um enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura como dos participantes da organização.
A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas.
O crescente tamanho e complexidade das empresas passou a exigir modelos organizacionais mais bem-definidos. Milhares de homens e mulheres colocados em diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas específicas e ser dirigidos e controlados. Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das Relações Humanas mostraram-se insuficientes para responder à nova situação.
O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, seu criador. A Sociologia da Burocracia propõe um modelo de organização e as organizações não tardaram em tentar aplicá-lo na prática, proporcionando as base da Teoria da Burocracia.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
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Origens da Burocracia:
A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia - como forma de organização humana - remontam à época da Antiguidade. Contudo, a burocracia - tal como ela existe hoje, como a base do moderno sistema de produção - teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. Weber salienta que o sistema moderno de produção, racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e árduo como dádiva de Deus, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, em vez do seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Verificou que o capitalismo, a burocracia (como forma de organização) e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas nos países protestantes e não em países católicos. As semelhanças entre o protestante (o calvinista, principalmente) e o comportamento capitalista são impressionantes. Essas três formas de racionalidade se apoiaram mutuamente nas mudanças religiosas? Para compreender a burocracia, Weber estudou os tipos de sociedade e os tipos de autoridade.
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Tipos de sociedade:
a) Sociedade tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval etc;
b) Sociedade carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução etc;
c) Sociedade legal, racional ou burocrática: onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos etc.
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Sociedade Autoridade
Tipo Características Exemplos Características Legitimação Aparato administrativo
Tradicional Patriarcal e patrimonialista
Conservatismo
Clã, tribo, família, sociedade medieval
Não é racional. Poder herdado ou delegado. Baseada no “senhor”
Tradição, hábitos, usos e costumes
Forma patrimonial e forma feudal
Carismática Personalista, mística e arbitrária. Revolucionária
Grupos revolucionários, partidos políticos, nações em revolução
Não é racional, nem herdada, nem delegável. Baseada no “carisma”
Características pessoais (heroísmo, magia, poder mental) carismáticas do líder
Inconstante e instável. Escolhido pela lealdade e devoção ao líder e não por qualificações técnicas
Legal, racional ou burocrática
Racionalidade dos meios e dos objetivos
Estados modernos, grandes empresas, exércitos
Legal, racional, impessoal, formal. Meritocrática
Justiça da Lei. Promulgação e regulamentação das normas legais previamente definidas
Burocracia
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Tipos de autoridade:
Autoridade Tradicional: Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque essa sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O domínio patriarcal do pai de família, do chefe do clã, o despotismo real representam apenas o tipo mais puro de autoridade tradicional. O poder tradicional não é racional, pode ser transmitido por herança e é extremamente conservador. Toda mudança social implica rompimento mais ou menos violento das tradições. Também ocorre em certos tipos de empresas familiares mais fechadas.
A legitimação do poder na dominação tradicional provém da crença no passado eterno, na justiça e na maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor que comanda em virtude de seu status de herdeiro ou sucessor. Suas ordens são pessoais e arbitrárias, seus limites são fixados pelos costumes e hábitos e os seus súditos obedecem-no por respeito ao seu status tradicional.
A dominação tradicional - típica da sociedade patriarcal - quando envolve grande número de pessoas e um vasto território, pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua sobrevivência:
Forma patrimonial, na qual os funcionários que preservam a dominação tradicional são os servidores pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são geralmente dependentes economicamente dele.
Forma feudal, na qual o aparato administrativo apresenta maior grau de autonomia com relação ao senhor. Os funcionários - vassalos ou suseranos são aliados do senhor e lhe prestam um juramento de fidelidade. Em virtude deste contrato, os vassalos exercem uma jurisdição independente, dispõem de seus próprios domínios administrativos e não dependem do senhor no que tange a remuneração e subsistência.
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Autoridade Carismática: Quando os subordinados aceitam as ordens do superior como justificadas, por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. Carisma é um termo usado anteriormente com sentido religioso, significando o dom gratuito de Deus, estado de graça etc. Weber e outros usaram o termo com o sentido de uma qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. É aplicável a líderes políticos como Gandhi, Kennedy etc., capitães de indústria, como Matarazzo, Ford etc. O poder carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança, como o tradicional.
As sociedades em períodos revolucionários, como a Rússia em 1917 ou a Alemanha nazista em 1933 e os partidos políticos revolucionários ou líderes como Jânio Quadros ou Getulio Vargas são exemplos de autoridade carismática. O líder se impõe por possuir habilidades mágicas, revelações de heroísmo ou poder mental de locução e não devido à sua posição ou hierarquia. É uma autoridade baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à sua pessoa.
A legitimação da autoridade carismática provém das características pessoais carismáticas do líder e da devoção e arrebatamento que impõe aos seguidores.
O aparato administrativo na dominação carismática envolve um grande número de seguidores, discípulos e subordinados leais e devotados, para desempenharem o papel de intermediários entre o líder carismático e a massa. Esse aparato administrativo é inconstante e instável. O pessoal administrativo é escolhido e selecionado segundo a confiança que o líder deposita nos subordinados. A seleção não se baseia na qualificação pessoal nem na capacidade técnica, mas na devoção, autenticidade e confiabilidade no subordinado. Se o subordinado deixa de merecer a confiança, ele passa a ser substituído por outro subordinado mais confiável. Daí a inconstância e instabilidade do aparato administrativo na dominação carismática.
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Autoridade Legal, Racional ou Burocrática: Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandos, seguindo certas normas e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos.
A legitimidade do poder racional e legal se baseia em normas legais racionalmente definidas.
Na dominação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis porque acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido pelos governados e pelos governantes.
O aparato administrativo na dominação legal é a burocracia. Tem seu fundamento nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários (burocratas) e suas relações com o governante, os governados e colegas burocratas são definidas por regras impessoais e escritas, que delineiam de forma racional a hierarquia do aparato administrativo, direitos e deveres inerentes a cada posição, métodos de recrutamento e seleção etc. A burocracia é a organização típica da sociedade moderna democrática e das grandes empresas e existe na moderna estrutura do Estado, nas organizações não-estatais e nas grandes empresas. Através do contrato ou instrumento representativo da relação de autoridade dentro da empresa capitalista, as relações de hierarquia passam a constituir esquemas de autoridade legal.
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Características da Burocracia segundo Max Weber:
a) Caráter legal das normas e regulamentos;
b) Caráter formal das comunicações;
c) Caráter racional e divisão do trabalho;
d) Impessoalidade nas relações;
e) Hierarquia de autoridade;
f) Rotinas e procedimentos estandardizados (padronizados);
g) Competência técnica e meritocracia;
h) Especialização da administração, que é separada da propriedade;
i) Profissionalização dos participantes;
j) Completa previsibilidade do funcionamento.
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a) Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização;b) Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres;c) Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens
e papéis tramitam através de canais preestabelecidos;d) Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por
outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la;e) Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução de custos
e erros, pois as rotinas são definidas por escrito;f) Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado. Além
disso, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica;
g) Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e quais os limites entre suas responsabilidades e as dos outros;
h) Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias;
i) Confiabilidade, pois o negócio é conduzido através de regras conhecidas, e os casos similares são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal;
j) Benefícios para as pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica.
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Um conceito muito ligado à burocracia é o de racionalidade. No sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa eficiência. Uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a implementação das metas. No entanto, são as metas coletivas da organização e não as de seus membros individuais que são levadas em consideração. Desse modo, o fato de uma organização ser racional não implica necessariamente que seus membros ajam racionalmente no que concerne às suas próprias metas e aspirações. Muito ao contrário, quanto mais racional e burocrática torna-se a organização, tanto mais as pessoas tornam-se engrenagens de uma máquina, ignorando o propósito e o significado do seu comportamento. Esse é o tipo de racionalidade que Mannheim denomina racionalidade funcional. Para Weber, a racionalidade funcional é alcançada pela elaboração - baseada no conhecimento científico - de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de encontro à eficiência. É essa concepção de racionalidade que fundamenta a teoria de Administração Científica que almeja a descoberta e aplicação da melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial
Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se também às formas de agir e de pensar que existem fora do contexto organizacional, e que permeiam toda a vida social. O termo burocratização usado por Weber coincide com o conceito de racionalização. O racionalismo pode referir-se aos meios racionais e sua adequação para se chegar a um fim (atividade racional da organização burocrática), como também pode referir-se à visão racional do mundo através de conceitos precisos e abstratos da ciência, rejeitando toda religião e valores metafísicos ou tradicionais (desmistificação do próprio mundo).
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Disfunções da Burocracia:
a) Internalização das regras e apego aos regulamentos;
b) Excesso de formalismo e de papelório;
c) Resistência a mudanças;
d) Despersonalização do relacionamento;
e) Categorização como base do processo decisorial;
f) Superconformidade às rotinas e aos procedimentos;
g) Exibição de sinais de autoridade;
h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.
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A burocracia é baseada em:
Caráter legal das normas.Caráter formal das comunicações.Divisão do trabalho.Impessoalidade nas relações.Hierarquia de autoridade.Rotinas e procedimentos.Competência técnica e mérito.Especialização da administração.Profissionalização.Previsibilidade do funcionamento
Consequências previstas:
Previsibilidade do comportamento humano.Padronização do desempenho dos participantes.
Objetivo:
Máxima eficiência da organização.
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As dimensões da Burocracia:
a) Divisão do trabalho baseado na especialização funcional;
b) Hierarquia de autoridade;
c) Sistema de regras e regulamentos;
d) Formalização das comunicações;
e) Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas;
f) Seleção e promoção baseadas na competência técnica.
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Escassez de burocratização Dimensão Excesso de burocratização
Falta de especialização Bagunça, confusão
Divisão do trabalho Superespecialização
Responsabilidade
Falta de autoridade Hierarquia Autoridade, autocracia e imposição
Liberdade excessiva Regras e regulamentos Ordem e disciplina
Ausência de documentos
Informalidade
Formalização das comunicações
Excesso de papelório
Formalismo
Ênfase nas pessoas Impessoalidade Ênfase nos cargos
Apadrinhamento Seleção e promoção do pessoal Excesso de exigências
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Apreciação crítica da Teoria da Burocracia:
a) O excessivo racionalismo da burocracia;
b) Mecanismo e as limitações da “Teoria da Máquina”;
c) Conservantismo da Burocracia;
d) Abordagem de sistema fechado;
e) Abordagem descritiva e explicativa;
f) Críticas multivariadas à Burocracia;
g) Posição da Teoria da Burocracia dentro da Teoria das Organizações.
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