Lavinas Lena - La Asistencia Social en El Sigo XXI

7/26/2019 Lavinas Lena - La Asistencia Social en El Sigo XXI

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NEWLEFTREVIEW84

enero - febrero 2014

SEGUNDAPOCA

Lena Lavinas La asistencia social en el siglo xxi 7Gabriel Piterberg Sobre el eurosionismo 49

ENTREVISTA

Ousmane Sidibe La crisis de Malvista desde dentro 74

ARTCULOS

Kristin Surak Gastarbeiter: una taxonoma 93Franco Moretti Operacionalizar 115Valery Podoroga Los planes de Dostoyevski 133

CRTICA

Jan Breman Un concepto espurio 143Emilie Bickerton Planeta Malaquais 153Tom Mertens El crashde 1837 169

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ene feb 20147

Lena Lavinas

LA ASISTENCIA SOCIAL

EN EL SIGLO XXI

Amrica Latina ha servido durante mucho tiempo comocampo de pruebas para experimentos econmicos y polticosque luego adquieren un alcance mundial: a la terapia de cho-que del neoliberalismo le sucedieron los programas de ajuste

estructural que les fueron inigidos a Estados golpeados por la deuda

de todo el continente en la dcada de 1980, antes de ser lanzados enfrica y otros lugares1. Desde nales de la dcada de 1990, la regin tam-bin ha servido como laboratorio para lo que The Economistha llamado

el nuevo dispositivo contra la pobreza preferido en todo el mundo:los programas de transferencias monetarias condicionadas que, comosu nombre indica, suministran benecios monetarios siempre que los

destinatarios puedan demostrar que han cumplido ciertas condiciones.En 1997, slo tres pases de Amrica Latina haban puesto en marchaeste tipo de programas; una dcada ms tarde, el Banco Mundial infor-maba de que prcticamente todos los pases de la regin tenan uno,mientras que otros ajenos a ella los estaban adoptando a un ritmo pro-

digioso. Para 2008 los tenan 30 pases, de la India, Turqua y Nigeria aCamboya, Filipinas y Burkina Faso; hasta la ciudad de Nueva York habapuesto uno en marcha2.

1 Un primer borrador de este artculo apareci como Latin America: Anti-PovertySchemes Instead of Social Protection, documento de trabajo desiguALdades,Working Papernm. 51, 2013. Doy las gracias a Vernica Schild, Robert Boyer, SergioCosta, Barbara Fritz y otros compaeros por sus comentarios crticos durante miestancia en desiguALdadesen el otoo de 2012; agradezco a Tatiana Ferro, FranciscaTalledo, Fauna Thomson-DeVeaux y Paul Talcott por su valiosa asistencia.2The Economist, 29 de julio de 2010; Ariel Fiszbein, Norbert Schady et al.ConditionalCash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, Washington dc, 2009.


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Las razones de semejante proliferacin se antojan sencillas. Como polticade cooperacin al desarrollo, las transferencias monetarias condicionadaspermiten matar varios pjaros de un tiro: al vincular la recepcin de lasasignaciones a la asistencia escolar de los nios o a las visitas familiares a

los centros de salud, pretenden reducir la extrema pobreza de ingresos yal mismo tiempo hacer frente a otras desventajas que sufren los pobres,viniendo a corregir aquello que en la jerga del desarrollo se denominasubinversin en capital humano. En muchos casos tambin aleganpromover una agenda de empoderamiento femenino, bien exigiendoque sean mujeres las destinatarias del dinero en efectivo o bien haciendode la educacin de las nias una condicin para su desembolso. Adems,mediante el enfoque en los destinatarios y la imposicin de condicio-

nes, las transferencias monetarias condicionadas ofrecen una manerade atenuar la pobreza extrema sin imponer el tipo de cargas scales que

la provisin de bienestar universal supondra. Antes bien, se trata de unbenecio especial, sujeto a limitaciones presupuestarias signicativas.

The Economistconclua con aprobacin en 2010 que los programas sehan extendido porque funcionan: reducen la pobreza, mejoran la distri-bucin de la renta y no son caros3. No es de extraar, por lo tanto, quelos gobiernos de los pases en vas de desarrollo, los analistas polticos

y las instituciones nancieras multilaterales (empezando por el BancoMundial) hayan recurrido cada vez ms a este tipo de programas, que sehan convertido en su arma preferida en la guerra contra el pobreza.

El auge de las transferencias monetarias condicionadas se ha desa-rrollado en medio de un cambio ms amplio en la naturaleza de laproteccin social, un cambio que afecta por igual al Sur global y al Norterico. En muchos pases ricos e industrializados, tanto los gobiernos de

centro-derecha como los de centro-izquierda, han proclamado que yano pueden permitirse el tipo de sistemas de bienestar universales quese crearon en el siglo xx. Durante las ltimas tres dcadas, muchoshan procedido a reducir su tamao o a desmantelarlos, sustituyendo elmodelo de la amplia cobertura por otros ms individualizados (espe-cialmente focalizados o en funcin de los medios), y en lugar de laprestacin desmercantilizada de bienes y servicios, han pasado a hacerun mayor nfasis en las prestaciones monetarias. Las diferencias no son

en absoluto triviales, y estn apuntaladas por un cambio radical en elclima ideolgico con efectos de largo alcance. Si una de las funciones

3The Economist, 29 de julio de 2010.


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Lavinas:Asistencia social9

del Estado de bienestar de la posguerra haba sido salvaguardar las pres-taciones bsicas en materia de salud, educacin, vivienda y seguridadsocial de los embates del mercado, el papel del nuevo modelo de Estado,que podramos llamar Estado facilitador, es allanar el terreno de juego

donde operan las fuerzas del mercado, proporcionando apoyo pblicopara la responsabilidad privada4. En lugar de reconocer necesidades,ahora se conceden titularidades, y en lugar de garantizar la igualdadde acceso a los bienes pblicos, ahora se ofrecen recompensas a cambiodel cumplimiento de determinadas obligaciones. El trmino por exce-lencia en este sentido es workfare5.

En Occidente, uno de los mecanismos clave para la promocin de la res-

ponsabilidad individual ha sido la nanciarizacin. En efecto, la expansinde los mercados de crdito permite a los ciudadanos un mejor manejodel riesgo, ya que la deuda personal y de los hogares sirve en teora,tanto para liberar a los ciudadanos de la dependencia de un Estado enretirada como para disciplinar a los irresponsables. Estas mismas doc-trinas de la responsabilidad individual y la gestin de riesgos tambinse han introducido en gran parte del Sur global, sobre todo de la manode las instituciones nancieras internacionales, agencias de desarrollo

y ong. Aqu el programa ha sido impulsado no tanto por el deseo dedesmantelar mecanismos universalistas (pues en general los pases en

vas de desarrollo carecan de los sistemas amplios de seguro social quefueron una caracterstica de Occidente durante la Guerra Fra) como porun nfasis doble, tanto en el crecimiento econmico como en la acu-mulacin de capital humano. Los niveles educativos en general bajosy la salud vulnerable de los pobres son vistos como un obstculo a laprosperidad, tambin (y no es un asunto menor) porque les impiden

participar plenamente en el mercado. Tal y como arm enfticamenteun funcionario del fmi en un seminario organizado conjuntamentepor la Fundacin Friedrich Ebert Stiftung y la oit, no hay economa

4 Neil Gilbert, The Transformation of the Welfare State, Oxford, 2002, p. 4.5Workfarees un modelo alternativo al del Estado de bienestar (Welfare). El trminofue popularizado por el presidente de Estados Unidos Richard Nixon a nales de ladcada de 1960, para aludir a un sistema en el que los destinatarios de beneficiossociales deben cumplir ciertos requisitos para continuar participando en losprogramas de asistencia, requisitos que suelen consistir en una combinacin deactividades orientadas a mejorar la empleabilidad del beneficiario (actividadesde formacin, de rehabilitacin, etc.), as como otras que se consideran de prestacinsocial (trabajos no remunerados o mal pagados). Estos programas de Workfareson hoy en da comunes en Australia, Canad, Reino Unido y Pases Bajos, ycontinan siendo objeto de controversia [n. del t.], [Fuente: Wikipedia].


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dinmica si no hay consumidores6. En este programa, la lucha contra lapobreza y el avance del capitalismo nanciero se han fusionado.

En las dcadas de 1980 y 1990, las herramientas escogidas para laintegracin de pobres cualicados en el mercado eran los planes de

microcrdito, tales como el Grameen Bank en Bangladesh o BancoSolen Bolivia. A pesar de las muchas armaciones entusiastas en su favor,

lo cierto es que el impacto de estos planes en los ndices de pobrezafue modesto, por decirlo suavemente7. A partir del cambio de siglo, ygracias a su reputacin de xito aparente en Amrica Latina, son lastransferencias monetarias condicionadas las que han pasado a un pri-mer plano. Estos programas son algo ms que un simple dispositivo tcnico

de lucha contra la pobreza. Al dirigirse a los beneciarios a condicin deque stos demuestren la corresponsabilidad en su propio bienestar,los planes refuerzan la tendencia contraria a la prestacin universal yhacia un modelo limitado, residual de la proteccin social. Al mismotiempo, al proporcionar a grupos seleccionados de pobres dinero enefectivo o nuevas modalidades de crditos bancarios en lugar de bieneso servicios pblicos desmercantilizados, ejercen tambin de poderosoinstrumento para atraer a amplias capas de la poblacin hacia el abrazo

de los mercados nancieros. En ese sentido, la difusin mundial de lastransferencias monetarias condicionadas forma parte de una reformams amplia de los sistemas de bienestar en los pases en vas de desarro-llo y ms all de ellos.

Pero han sido realmente tan ecaces las transferencias monetarias

condicionadas en la reduccin de la pobreza? Y al margen de ello, qurepercusiones han tenido las transferencias monetarias condicionadas

en la previsin social de los pases que las han adoptado? La experien-cia de Amrica Latina, donde la poltica fue desarrollada y ensayada enpoblaciones que van de Ciudad de Mxico a Santiago, desde el sertobrasileo al altiplano peruano, ofrece la ms amplia gama de estudios decasos hasta la fecha. A continuacin tratar de dar cuenta de la apariciny asimilacin de las transferencias monetarias condicionadas en toda laregin, y analizar sus resultados de acuerdo con las pruebas recogidas.

6 Cita de Elliot Harris, fes-iloSeminar on the Social Protection Floor, Berln, noviem-bre de 2012.7 Para un slido estudio comparativo de los planes de microcrdito llevados a cabodurante las dcadas de 1980 y 1990, vase David Hulme y Paul Mosley (eds.),Finance Against Poverty, volmenes iy ii, Londres, 1996.


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El impulso decisivo para el diseo y puesta en marcha de nuevas redesde seguridad tuvo su origen en las graves crisis scales y econmicas

de la dcada de 1980. Las espirales de deuda resultantes de la subida delos tipos de inters de Estados Unidos en 1979 provocaron una ina-

cin elevada, desempleo y una fuerte cada de los salarios reales entoda Amrica Latina, donde el crecimiento se estanc durante lo quese conoce como la dcada perdida. Los remedios aplicados (el fmidecret planes de ajuste estructural que implicaron recortes drsticosen el gasto social y la eliminacin de los subsidios) agravaron la situa-cin, profundizaron los niveles de miseria y relegaron a millones depersonas a la economa informal. En el transcurso de la dcada de 1980,Amrica Latina experiment un importante aumento de los ndices de

pobreza e indigencia (o pobreza extrema): segn cifras de la ComisinEconmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), el ndice de pobrezaglobal para la regin subi del 41 por 100 en 1980 al 48 por 100 en 1990,con un aumento de los ndices de indigencia del 19 al 23 por 100. Elnmero de los ocialmente clasicados como pobres alcanz 204 millo-nes de personas en 1990, frente a los 136 millones de diez aos atrs.

Estaba claro que haba una urgente necesidad de algn tipo de colchn

contra las consecuencias de la liberalizacin. Los sistemas de proteccinsocial existentes por entonces, del tipo pay-as-you-goy en gran medidaprivilegio de los empleados del sector formal, no fueron capaces dehacer frente a los efectos del ajuste estructural, y a los que se hallabanfuera de su proteccin les fue an peor. Sin embargo, las solucionesque se propusieron para hacer frente a esta situacin durante la dcadade 1990, lejos de ser una correccin, suponan una extensin del para-digma neoliberal, al que muchos gobiernos se haban convertido radical

y abruptamente, imponiendo rpidos y extensos programas de privatiza-cin. Inicialmente se siguieron dos estrategias. Por un lado, los sistemaspblicos de pensiones deban ser total o parcialmente privatizados, conel n de reducir la carga scal impuesta por los cambios demogrcos

(envejecimiento de la poblacin), as como por el bajo crecimiento y las

altas tasas de empleo informal entre la poblacin trabajadora. Variospases latinoamericanos adoptaron reformas de las pensiones que,siguiendo el ejemplo de Chile a principios de la dcada de 1980, impli-

caron una expansin del papel del sector privado: as, Mxico y Peren 1992, Argentina y Colombia en 1993, Uruguay en 1995 o Bolivia en1996. Un objetivo central fue promover el desarrollo de los mercadosde capitales en Amrica Latina, considerada relativamente dbil en este


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punto. Por otro lado, al tiempo que se retiraba de las responsabilidadessociales derivadas de las pensiones, el Estado facilitador jugara unpapel ms importante a la hora de asegurar el correcto funcionamientode los mercados. La reduccin de la pobreza era un objetivo clave de

esta estrategia, ya que los altos niveles de indigencia representaban unaamenaza para la liberalizacin. De lo contrario, quin pagara por losnuevos servicios que iba a prestar el sector privado como pensiones,sanidad, electricidad, agua, comunicaciones?

Estas estrategias gemelas, la privatizacin por un lado y la mercantiliza-cin por el otro, se desplegaron en paralelo durante la dcada de 1990,sin integrarse en un modelo nico y coherente. Por otra parte, los resul-

tados de esta ola de privatizaciones de los seguros sociales quedaronmuy por debajo de las expectativas: como el propio Banco Mundial hubode reconocer una dcada despus, las reformas no lograron mejorarlos ndices de cobertura8. En parte como consecuencia del desmantela-miento de los sistemas de pensiones previos, pblicos y fragmentados,la pobreza creci en la dcada de 1990 en varios pases: tanto Boliviacomo Ecuador, Per y Venezuela vieron subir sus ndices de pobreza.La continua vulnerabilidad de amplios sectores de la poblacin, unida

a la profundizacin de los dcits de ingresos provocados por las cri-sis de la dcada de 1980 y las consiguientes reformas estructurales,impulsaron el desarrollo de un tipo diferente de red de seguridad.

Un nuevo modelo

Las transferencias monetarias condicionadas a menudo se descri-ben como productos originarios de Amrica Latina (una innovacin

endgena, segn expresaron con orgullo dos economistas del BancoInteramericano de Desarrollo)9. La historia de su aparicin y de suextensin por toda la regin comienza por lo general con los programaspuestos en marcha en Brasil y Mxico a nales de la dcada de 1990,

si bien sus antecedentes intelectuales hay que buscarlos ms al norte.Conceptualmente, podramos ver en las transferencias monetarias con-dicionadas una conuencia de dos tipos de ideas: por un lado, la idea del

8 Indermit Gill et al., Keeping the Promise of Social Security in Latin America,Washington dc, 2004, p. xviii.9 Marco Stampini y Leopoldo Tornarolli, The Growth of Conditional CashTransfers in Latin America and the Caribbean: Did They Go Too Far?, idbPolicyBrief, noviembre de 2012.


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capital humano, y por el otro, la idea de la focalizacin de los gastosen materia de bienestar social. Si las doctrinas econmicas de la Escuelade Chicago fueron la matriz de la primera de estas ideas, la segundatom forma bajo la inuencia de la economa conductista y la teora de

la decisin, que se recoge en los informes de la randCorporation desdenales de la dcada de 1960. Como es sabido, ya al principio de aquella

dcada Robert McNamara haba encargado a analistas de la randqueescribieran informes para el Pentgono que aplicaran el pensamientoeconmico a diversos aspectos de la estrategia militar. De entre aquellosinformes las contribuciones de Daniel Ellsberg son las ms conocidas,pero hay un artculo de 1966, Economic Theory of Alliances, coescritopor Mancur Olson y Richard Zeckhauser, que merece nuestra atencin.

Olson ya haba codicado el problema del freerider en su obra Logicof Collective Action(1965), y en esta ocasin l y Zeckhauser, por enton-ces un estudiante de doctorado en Harvard, aplican un razonamientosimilar a la cuestin de la desigual distribucin de los gastos de defensaentre los pequeos pases de la otan, que vendran a ser, en este sen-tido, pequeos Estadosfreeriderde Estados Unidos. Zeckhauser prontotraslad su atencin al problema del bienestar, con un informe randde 1968 que planteaba: Cmo se deben estructurar los programas de

asistencia a los pobres a n de maximizar la funcin de utilidad del ciu-dadano representativo? La respuesta a esta pregunta la daba el conceptode focalizacin, con medidas como, por ejemplo, animar a los pobres atrabajar por medio de incentivos scales, algo que Zeckhauser recomen-daba hacer al gobierno de Nixon en 1970, bajo la inuencia de las ideas

de Milton Friedman en torno a un impuesto sobre la renta negativo10.Pero los incentivos positivos eran slo una forma de focalizacin, y asZeckhauser sugiri posteriormente que la asignacin de las transferen-

cias tambin se podra mejorar mediante la imposicin de restriccionesa los destinatarios. As, para poder ser tomados en consideracin, loscandidatos tendran que cumplir con ciertos costes intiles, referidos

10 Mancur Olson y Richard Zeckhauser, An Economic Theory of Alliances, memo-rando de la rand Corporation rm-4297-isa, octubre de 1966; r. Zeckhauser,Optimal Mechanisms for Income Transfers, documento de la randCorporationP-3878, 1968; Richard Zeckhauser y Peter Schuck, An Alternative to the NixonIncome Maintenance Plan, Public Interest, primavera de 1970, pp. 120-130 (este

ltimo documento incluye agradecimientos sinceros a Milton Friedman). Mstarde Zeckhauser observ con cierta satisfaccin que la idea de los crditos tributa-rios por rentas del trabajo fue nalmente asumida por la Administracin de Ford:p. Schuck y r. Zeckhauser, Targeting in Social Programs: Avoiding Bad Bets,Removing Bad Apples, Washington dc, 2006, nm. 13, p. 160.


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cndidamente como pruebas de rigor: por ejemplo, tests de cali-cacin degradantes, o tediosos procedimientos administrativos, o unrequisito de trabajo que supona aceptar puestos precarios de baja cate-gora y mal pagados11.

Las transferencias monetarias condicionadas se basan en este mismoprincipio de focalizacin, si bien con un toque lantrpico, en la medida

en que los costes impuestos a los destinatarios (como la asistencia al

colegio o las visitas a los centros de salud) realmente son beneciosos

para ellos en el largo plazo. Este segundo componente de las trans-ferencias monetarias condicionadas debe mucho al trabajo de loseconomistas de la Escuela de Chicago t.w.Schultz y Gary Becker en

torno a la nocin de capital humano, que consideran un input cru-cial que explica gran parte del xito del desarrollo de un pas. La lgicade todo esto, por supuesto, es restar importancia al papel que desempe-an los factores estructurales para que los pases subdesarrollados sigansiendo pobres, y centrarse en lugar de ello en las fallas internas de lospases mismos, ofreciendo de esta forma un contrapeso a la teora dela dependencia. Segn una determinada fuente, las ideas de Schultzsobre el capital humano son esenciales para la comprensin de la his-

toria de la expedicin de la Escuela de Chicago a Amrica Latina, yaque tuvieron un impacto duradero en la perspectiva de los programasde ayuda del gobierno estadounidense, as como en el trabajo desarro-llado por fundaciones estadounidenses en la regin12. En concreto, elcapital humano fue la bandera bajo la que se implantaron las ideasde la Escuela de Chicago en las universidades chilenas en la dcada de1960, ideas que inuyeron fuertemente en los economistas que dise-aran el proyecto de liberalizacin drstica de Pinochet. Entre ellos se

encontraba Miguel Kast, que se form en Chicago entre 1971 y 1973,para regresar despus a trabajar en Odeplan, la agencia de planicacin

estatal chilena; all llev a cabo un extenso trabajo sobre la pobreza,con la realizacin de un mapa nacional de la pobreza extrema en 1975.Dicho trabajo proporcionara los cimientos analticos para las medidas

11 Albert Nichols y Richard Zeckhauser, Targeting Transfers through Restrictionson Recipients, American Economic Review, vol. 72, nm. 2, 1982, pp. 372-377.12Juan Gabriel Valds, Pinochets Economists: The Chicago School in Chile, Cambridge,

1995. Valds estudi en la Universidad Catlica en Santiago, una cabeza de puenteclave para los Chicago Boysa nales de la dcada de 1960; tras su exilio durante ladictadura, form parte de gobiernos de Concertacin como ministro de AsuntosExteriores (1999-2000) y como diplomtico, supervisando la ocupacin de Haitpor parte de la minustahentre 2004 y 2006.


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centradas de lucha contra la pobreza que l mismo implementara des-pus de convertirse en ministro de Trabajo y Seguridad Social en 198013.

En este sentido, como en otros, el Chile de Pinochet fue el precursor:

no slo fue el primer pas latinoamericano en privatizar totalmente laadministracin de sus fondos de pensiones en 1980, sino que tambinfue pionero en establecer la red de seguridad condicional, con la intro-duccin del Subsidio nico Familiar en agosto de 1981. Combinandolas ideas de capital humano con los principios de la focalizacin, pro-porcion una asignacin equivalente a 6 dlares al mes a las madresindigentes con nios en edad escolar (condicionados a la asistencia a

la escuela), a las mujeres embarazadas y a las mujeres con responsabi-

lidades de atencin a personas con discapacidad. Era un programa deescala modesta: con un coste total del 0,09 por 100 del pib, alcanz amenos de mil beneciarios. En el siguiente decenio tambin Argentina

experiment con un programa de transferencia de efectivo, al presentarel Programa Nacional de Becas Estudiantiles en 1997, que se centrabaen los adolescentes de familias pobres (y condicionado asimismo a la

asistencia a clase). Pero fue en Brasil y Mxico donde los planes de apoyoa la renta se extendieron primero a gran escala, y la abundante docu-

mentacin y los datos derivados del estudio de los mismos ayudaron aimpulsar la adopcin de las transferencias monetarias condicionadas enotros lugares. Aunque los programas implementados en estos dos pa-ses se unan en sus objetivos declarados el alivio de la pobreza a cortoplazo, junto con los esfuerzos para romper los ciclos intergeneracionalesde la pobreza a travs de la acumulacin de capital humano, sus or-genes y trayectorias fueron distintos.

En Brasil, los programas de transferencias monetarias emergieron enun primer momento en el mbito municipal y de los estados, y slo pos-teriormente fueron adoptados en todo el pas. Con la apertura polticade la segunda mitad de la dcada de 1980, fueron elegidos sucesivosgobiernos de centro-izquierda en los municipios, sobre todo en reasmetropolitanas densamente pobladas. Gracias en gran parte a los prin-cipios descentralizadores consagrados en la Constitucin de 1988, estosmunicipios se convirtieron en focos de innovacin institucional y pol-

tica, que ponan en prctica ideas que haban sido objeto de debate por13 Puede consultarse un documento temprano sobre sus ideas en poltica social enPoltica y desarrollo social en Chile (1976), en Hernn Burdiles (ed.), El pensa-miento de Miguel Kast en perspectiva, Santiago, 2006, pp.151-160.


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parte de activistas, acadmicos y polticos durante los aos precedentesde movilizacin poltica generalizada. Iniciativas tales como el presu-puesto participativo, que se hizo famoso gracias a Porto Alegre, y lacampaa contra el hambre de los Programas de Segurana Alimentar

nacieron de este caldo de cultivo, y en l se origin tambin el primergran programa municipal de ingresos mnimos del pas, establecido enBrasilia en 1995. La Bolsa Escolaproporcionaba una subvencin moneta-ria a las familias pobres con nios de entre siete y catorce aos de edad,subvencin condicionada a la asistencia escolar. Adems de la atenuacinde la pobreza, el plan estaba destinado a reducir las tasas de abandonoescolar, y a contribuir de esta manera a eliminar el trabajo infantil.

La experiencia de la Bolsa se celebr como un modelo a imitar en elresto del pas, y ello principalmente por tres razones. En primer lugar,el umbral de pobreza que se utiliz para identicar a los posibles bene-ciarios se j en un ingreso familiar per cpita equivalente a la mitad

del salario mnimo. En segundo lugar, la subvencin consista en unatarifa ja que ascenda al equivalente a un salario mnimo, es decir,

una suma importante para los estndares locales, sobre todo teniendoen cuenta que nunca haba habido en Brasil una poltica que abordara

especcamente la pobreza-. Por ltimo, el ndice de cobertura fuesorprendentemente alto: alrededor del 80 por 100 de la poblacin des-tinataria qued cubierto. En vista de estos resultados, y del bajo costeoperacional, los planes locales de transferencias monetarias condiciona-das a la asistencia escolar se extendieron rpidamente por todo Brasil, ya nales de la dcada de 1990 alrededor de 100 municipios haban adop-tado uno. Ante estas evidencias, Cardoso decidi extender el programaa escala nacional, si bien ese intento de ampliacin sera un fracaso: no

ms de 1 milln de familias pobres (apenas el 10 por 100 de la pobla -cin potencialmente beneciaria) se haba inscrito hacia el nal de su

mandato en 2002. Adems el programa fue rediseado por el gobiernofederal, perdiendo en el camino gran parte de su ecacia (el umbral de

la pobreza se j en un nivel an ms bajo, con lo que la mayor parte

de los posibles beneciarios quedaron excluidos, y el pago se redujo y

se adapt en funcin de los distintos grupos de edad, con el resultadonal de que la asistencia a las familias pobres qued muy menguada).

En Mxico, por el contrario, el primer esquema de transferenciasmonetarias condicionadas fue una iniciativa de arriba hacia abajo,diseada e implementada por el gobierno federal. Creado en 1997,


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Progresa el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin era unprograma nacional que combinaba la educacin, la alimentacin y laprestacin sanitaria, y que estaba dirigido principalmente a las familiasrurales pobres. Su arquitecto principal fue Santiago Levy, viceminis-

tro de Hacienda en el gobierno de Zedillo, quien propuso el esquemacomo un reemplazo monetario de los subsidios existentes en la leche,las tortillas y otros alimentos bsicos. En lugar de estos subsidios, losbeneciarios recibiran una subvencin mensual para alimentos bsi-cos y una suma en efectivo, pero condicionado todo ello a la asistenciaescolar de los nios. Una de las innovaciones de Progresa fue estableceruna asignacin mayor para las nias, cuyo ndice de absentismo escolarera mayor que el de los nios, por ser a menudo requeridas para ayudar

a sus madres con el trabajo domstico. Una segunda novedad era quelas asignaciones ms elevadas se les pagaba a los nios en los gradosescolares ms altos, a modo de incentivo para aumentar los ndices dematriculaciones en la educacin secundaria. Progresa tambin diferade las anteriores en su atencin al cuidado de la salud: adems de laasistencia escolar, otra condicin para recibir las subvenciones era lasvisitas familiares regulares a las clnicas con nes preventivos (en mate-ria de atencin prenatal y de nutricin infantil). Pero a pesar de esta

aparente preocupacin a largo plazo por el bienestar de la poblacin, lasactividades relacionadas con la salud no representaban ms del 8 por100 del presupuesto de Progresa en 1999. Si el Gobierno mexicano sehubiera comprometido con un enfoque global e integrado para la reduc-cin de la pobreza, la asignacin de una cuota tan baja del presupuesto ala asistencia sanitaria general (especialmente en ausencia de un sistema

de prestacin pblica) podra haber sido visto como un descuido. Peroa la luz del ulterior desarrollo de estos programas en Mxico y en otros

lugares, debemos pensar que esta disparidad no fue casual.

Escalada

La propagacin de las transferencias monetarias condicionadas porAmrica Latina despus de 2000 estaba supeditada a tres factoresprincipales. En lo poltico, la eleccin de una ola de gobiernos progre-sistas fue crucial: entre otros, con Chvez en 1998, con Lula en 2002,

Morales en el 2005 y Correa al ao siguiente, llegaron al poder fuerzasde izquierda o de centro-izquierda que estaban decididas a corregiralgunas de las peores consecuencias del frenes liberalizador de ladcada anterior. La marea rosa prioriz las preocupaciones sociales


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en la agenda de toda la regin, haciendo que gobiernos de diversoscolores polticos fueran ms propensos a apoyar iniciativas de luchacontra la pobreza. En segundo lugar, despus de la crisis de la dcadade 1990 y principios de 2000 (la crisis del tequila de 1994, las secuelas

de la crisis asitica que culminaron en el defaultargentino en 2002,etc.) el continente comenz a experimentar un perodo de crecimientorenovado, si bien desigual. La burbuja inmobiliaria crediticia que con-tinuaba inndose en Estados Unidos y otros Estados occidentales

importantes, unida a la expansin de la produccin industrial china,trajeron consigo un aumento de los precios de las materias primasque impuls las exportaciones de Amrica Latina. Adems, despusde 2008 los mercados nancieros de la regin recibieron oleadas de

dinero caliente en busca de una mayor rentabilidad en los mercadosemergentes. Todo ello dio a los gobiernos un margen de maniobrascal del que haban carecido anteriormente.

Un tercer factor crtico fue de carcter institucional: tras el escep-ticismo inicial, el Banco Mundial y otros organismos de desarrollose tornaron ansiosos por promover las transferencias monetariascondicionadas. Aunque el Banco Mundial y el fmihaban liderado

el impulso privatizador de la seguridad social en Amrica Latina,hasta mediados de la dcada de 1990 ambos organismos se opusie-ron sistemticamente a cualquier iniciativa de prstamo de dinero alos necesitados en los pases en vas de desarrollo, con el argumentode que los pobres son incapaces de tomar decisiones ecientes.

Por otro lado, estaban convencidos de que en esos pases los gobier-nos carecan de la capacidad scal para garantizar tales redes de

seguridad. Sin embargo, hacia el cambio de siglo, los economis-

tas del Banco Mundial comenzaron a avanzar en una estrategia degestin del riesgo social para los pases en vas de desarrollo queofreca un enfoque promercado para combatir la pobreza. Tal estra-tegia contemplaba intervenciones pblicas para ayudar a personas,hogares y comunidades a gestionar mejor el riesgo, y para prestarapoyo a los pobres extremos14. Entre los instrumentos recomenda-dos estaban las redes de seguridad basadas en la comprobacin deidoneidad, as como la mejora del acceso de los pobres a los instru-

mentos de gestin de riesgos basados en el mercado, tales como los14Robert Holzmann y Steen Jrgensen, Social Risk Management: A New ConceptualFramework for Social Protection, and Beyond, Social Protection Discussion Paper0006, Banco Mundial, 2000.


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microseguros y los microcrditos. El papel del Estado quedara muyrestringido, mientras que el de los mercados nancieros se expandera.El Banco Mundial reconoci que la reduccin de las diferencias derenta impulsara las economas de mercado en todo el mundo en vas

de desarrollo, pero sin embargo se mantuvo cauteloso ante la ideade la simple entrega de recursos monetarios a los pobres. En estesentido, las transferencias monetarias condicionadas fueron funda-mentales en su cambio de actitud. Aqu jugaron un papel crucial elBanco Interamericano de Desarrollo, que desde el principio las apoycon entusiasmo las transferencias monetarias condicionadas (y a da

de hoy presume de haber participado en casi todos y cada uno de esosprogramas en Amrica Latina)15 y, quizs ms importante an, el

Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias(ifpri). El ifpries un think-tankcon sede en Washington original-mente creado para promover la Revolucin Verde, que menciona aRobert McNamara y Norman Borlaug entre sus padres fundadores.El instituto recibi el encargo del gobierno mexicano de llevar a cabouna evaluacin tcnica independiente del programa Progresa16. Susinformes entusiastas de Mxico, y posteriormente de Brasil, constitu-yeron buena parte de la base probatoria que llev a los economistas

del Banco Mundial a concluir que los resultados de una primerageneracin de programas ponen de maniesto que este innovador

diseo ha tenido bastante xito a la hora de tratar muchos de losproblemas relacionados con la asistencia social, tales como la malafocalizacin de la pobreza, los efectos desincentivadores y los limi-tados impactos en el bienestar. Al parecer, la experiencia tempranade las transferencias monetarias condicionadas sirvi para desa-creditar las armaciones de que en los pases pobres los programas

focalizados estn inevitablemente marcados por las prdidas y losaltos costes administrativos17.

15 Vase, Alivio de la Pobreza en la seccin Proteccin Social y el bid del sitioWeb del Banco Interamericano de Desarrollo, http://www.iadb.org/16Al parecer se le abonaron 2,5 millones de dlares por sus servicios: Susan Parkery Graciela Teruel, Randomization and Social Program Evaluation: The Case ofProgresa, Annals of the American Academy of Political and Social Science , mayo de2005, p. 210.17 Laura Rawlings, A New Approach to Social Assistance: Latin AmericasExperience with Conditional Cash Transfer Programs, World Bank Social ProtectionDiscussion Paper, agosto de 2004; y Martin Ravallion, Targeted Transfers in PoorCountries: Revisiting the Trade-Offs and Policy Options, World Bank SocialProtection Discussion Paper, mayo de 2003.
http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/


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A medida que ms pases de Amrica Latina se iban sumando a la idea,tambin el Banco Mundial acab abrazando las transferencias mone-tarias condicionadas como un nuevo paradigma en la lucha contra lapobreza que era compatible con su programa de gestin del riesgosocial, y a los pocos aos estara nanciando proyectos piloto en mul-titud de pases en vas de desarrollo. El presidente del Banco, JamesWolfensohn, arm que haba experimentado una gran emocin

en su primer encuentro con Progresa: Era una iniciativa de cosechapropia, basada en un slido anlisis econmico y social, que ofreca unenfoque integral y sensible a las realidades institucionales y polticas delpas. Y lo ms impresionante de todo: fue diseada desde el principiopara tener un impacto medible y sostenido18. Entre otras voces inu-

yentes que se unieron al coro de aprobacin estaba la de Gary Becker,que en 1999 elogi Progresa como un ejemplo de gran xito que otrospases en vas de desarrollo deberan seguir19.

La velocidad con la que se adoptaron las transferencias monetarias con-dicionadas en un pas tras otro de Amrica Latina puede apreciarse apartir de la cronologa en la Cuadro 1 (ad infra): si eran cuatro los pa-ses que tenan una en 1997, en los cinco aos siguientes el nmero se

duplic, llegando a 17 en 2009. Por otra parte, los pases que ya conta-ban con este tipo de programas los expandieron y reconguraron, o bien

aadieron otros nuevos. En 2002, por ejemplo, el gobierno de Lagosen Santiago estableci Chile Solidario; el mismo ao, el gobierno deFox en Mxico rebautiz Progresa como Oportunidades y lo extendia las zonas urbanas, mientras que en 2003 el gobierno de Lula integrla Bolsa Escola junto con otras medidas de lucha contra la pobreza dela poca de Cardoso (vales alimentarios, una beca escolar y un subsidio

de gas natural), combinndolas y amplindolas signicativamente paracrear la Bolsa Famlia.

18 James Wolfensohn, prlogo a Santiago Levy, Progress against Poverty: SustainingMexicos ProgresaOportunidades Program, Washington dc, 2006, pp. vii-viii.19Gary Becker, Bribe Third World Parents to Keep Their Kids in School, BusinessWeek, 21 de noviembre de 1999.


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CUADROI. LAEXTENSINDELASTRANSFERENCIASMONETARIASCONDICIONADASENAMRICALATINAYELCARIBE

Ao Pas Nombre del programa

1981 Chile Subsidio nico Familiar

1997 Argentina Programa Nacional de Becas Estudiantiles

Mxico Progresa / Oportunidades

1998 Honduras Programa de Asignacin Familiar

2000 Costa Rica Programa Supermonos / Avancemos

2001 Colombia Familias en Accin

Jamaica PATH

2002 Chile Chile Solidario

2003 Brasil Bolsa Famlia

Ecuador Bono de Desarrollo Humano

2005 Repblica Dominicana Solidaridad

El Salvador Red Solidaria / Comunidades Solidarias

Paraguay Tekopor / Nopytyvo / Propais II

Per Juntos

2006 Panam Red de OportunidadesTrinidad & Tobago Targeted Conditional Cash Transfer Programme

2008 Argentina Asignacin Universal por Hijo

Guatemala Mi Familia Progresa / Mi Bono Seguro

Uruguay Asignaciones Familiares

2009 Bolivia Bono Juancito Pinto

Fuente: Barbara Cobo, Polticas focalizadas de transferncia de renda: contextos e

desafos, So Paulo, 2012.

Aunque los programas varan de un pas a otro, tienen una serie de carac-tersticas comunes. En primer lugar, la poblacin beneciaria se dene

por medio de pruebas para medir sus ingresos o bien mediante otros crite-rios, como por ejemplo la ubicacin en una zona empobrecida. La agenciagubernamental responsable de la identicacin de receptores potenciales

convoca a los candidatos y luego selecciona a los beneciarios. En segundo

lugar, los benecios se pagan en forma mensual o bimestral, pero consujecin a condiciones que pueden incluir la asistencia a la escuela, visitasal mdico, la participacin en reuniones de la comunidad y otras activida-des. Las modalidades de pago han ido cambiando con el tiempo: Progresa


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comenz utilizando transferencias electrnicas, pero en 2003 pas a optarpor un sistema basado en cuentas individuales en Banse, una caja de

ahorros de propiedad estatal; Bolsa Famlia, por su parte, opera desde elprincipio a travs de una tarjeta de dbito vinculada a una cuenta en la

estatal Caixa Econmica Federal. Una tercera caracterstica comn de lastransferencias monetarias condicionadas es que estas asignaciones mone-tarias se les pagan a las esposas o a las madres, que se consideran mscapaces de optimizar los escasos recursos disponibles. En cuarto lugar, losbenecios tienden a variar en funcin del tamao de la familia. En quinto

lugar, los programas son monitoreados, tanto para prevenir fugas haciaterceros que no lo merecen como para exigir el cumplimiento de las con-diciones a los beneciarios. Por ltimo, se prevn sanciones aplicables en

caso de incumplimiento, lo que lleva a las familias receptoras a ser elimi-nadas del registro ocial y a perder la subvencin.

Dentro de este marco programtico existe una gama considerable, tantoen trminos de alcance como de mbito de aplicacin. Los cuadros 2 y 3(pgina siguiente) clasican respectivamente los programas segn el gasto y

la cobertura. El brasileo Bolsa Famlia es, por su alcance y su presupuesto,el programa de las transferencias monetarias condicionadas ms grande del

mundo: en diciembre de 2012, unos 45 millones de personas (alrededordel 23 por 100 de la poblacin brasilea) se haban beneciado del plan, y

el gasto anual ascendi a cerca de 21 millardos de reales (10 millardos de

dlares), lo que equivale al 0,5 por 100 del pibdel pas. El programa mspequeo en relacin a la poblacin es quiz el Programa Nacional de BecasEstudiantiles de Argentina, que cubre a menos del 1 por 100 de los habitantesdel pas, si bien en 2009 el gobierno de Cristina Fernndez estableci otrasubvencin, la Asignacin Universal por Hijo, que prev 460 pesos (unos

125 dlares) al mes para los hijos de los desempleados, condicionados a laasistencia escolar y al cumplimiento de los requisitos sanitarios. El tamao delos benecios vara ampliamente, desde un mximo de 130 dlares en Brasil

a menos de 10 dlares en Chile, Honduras o Jamaica. El ms barato en tr-minos de gasto en relacin con el pibes la Red Solidaria de El Salvador, querepresentan el 0,02 por 100 del ya reducido pib. Por su parte Chile Solidarioes tal vez el programa ms intrusivo en cuanto a condiciones para percibiruna asignacin a partir de 24 dlares al mes, antes de que vaya disminuyendo

gradualmente hasta los 11 dlares, los beneciarios deben rmar un contratocomprometindose a recibir asistencia personalizada en materia de salud,educacin, empleo, vida familiar, vivienda e ingresos, extremos que se super-visan a travs de reuniones peridicas con los trabajadores sociales.


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CUADRO2. LASTRANSFERENCIASMONETARIASCONDICIONADASDEAMRICALATINAENFUNCINDELGASTO(% DELpib)

Pas Coste anual ( % del pib)

Ecuador 1.2

Brasil 0.5

Repblica Dominicana 0.5

Mxico 0.5

Uruguay 0.5

Colombia 0.4

Costa Rica 0.4

Jamaica 0.4

Paraguay 0.4Bolivia 0.3

Guatemala 0.3

Argentina (AUH+ PNBE) 0.2

Honduras 0.2

Panam 0.2

Trinidad & Tobago 0.2

Chile (CS+ SUF) 0.1

Per 0.1

El Salvador 0.02

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Panorama socialde Amrica Latina 2010, Santiago 2010, p. 140, Grco III. 9.

Impactos

En favor de la poltica general de las transferencias monetarias condi-

cionadas se suelen utilizar tres importantes argumentos. En primerlugar, se arma que la intensidad de la pobreza extrema se ha reducido

de manera signicativa. Y efectivamente, segn la cepal, el ndice depobreza extrema en Amrica Latina descendi, del 19 por 100 en 2002,al 12 por 100 en 201020.

En segundo lugar, el aumento del gasto social dirigido a los ms desfavo-recidos ha mejorado algunos indicadores clave en relacin con la pobreza.

Un informe del Banco Mundial de 2009, por ejemplo, arma que prcti-camente todos los programas que han contado con una evaluacin creblehan tenido un efecto positivo en cuanto a matriculaciones escolares;

20 cepal, Panorama social de Amrica Latina 2010, Santiago, 2012.


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CUADRO3. LASTRANSFERENCIASMONETARIASCONDICIONADASDEAMRICALATINAENFUNCINDELACOBERTURA

Pas Cobertura(% de la poblacin)

Cobertura(% de la poblacin pobre)

Ecuador 44 >100

Brasil 26 85

Colombia 25 57

Mxico 25 63

Guatemala 23 40

Repblica Dominicana 21 46

Media de Amrica Latina 19 48

Bolivia 18 32Uruguay 12 85

Jamaica 11 >100

Panam 11 40

Honduras 9 12

Paraguay 9 13

Argentina (auh + pnbe) 8 46

El Salvador 8 17

Per 8 21

Chile (CS+ SUF) 7 52Costa Rica 3 17

Trinidad & Tobago 2 15

Fuente: cepal, Panorama social de Amrica Latina 2010, p.141, cuadro iii.i.

las transferencias monetarias condicionadas en general han aumen-tado el ndice de usuarios en la educacin y en (algunos) servicios de

salud21. En tercer lugar, los defensores de los programas arman que al

proporcionar nuevos derechos, han instituido una nueva relacin entreel Estado y el pobre, permitiendo a este ltimo hacer nuevas demandassociales al primero.

Cmo deben evaluarse estos argumentos y, en trminos ms generales,la efectividad de las transferencias monetarias condicionadas? Lo primeroque hay que considerar es el impacto que ejercen en la escala y la com-posicin del gasto social. Es cierto que el gasto social total ha aumentado

considerablemente en Amrica Latina. De acuerdo con la cepal, entre losaos 1990-1991 y 2008-2009 el gasto medio anual por habitante pas

21 a. Fiszbein et al., Conditional Cash Transfers, cit., pp. 125, 129, 141.


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de 318 a 819 dlares, y el monto del gasto social como porcentaje del pibaument en un 6,6 por 100, lo que representa el 63 por 100 del totaldel gasto pblico en 2008-2009, frente al 45 por 100 en 1990-1991. Latendencia parece sin duda muy positiva. Sin embargo, este crecimientoha sido desequilibrado: los benecios monetarios han registrado mayo-res aumentos que otras modalidades de provisin pblica, tales como elgasto en educacin, salud o vivienda. Como muestra la Figura 1 (ad infra),las transferencias monetarias (ya sean contributivas, como en el caso de

las pensiones, o sujetas a vericacin) supusieron ms de la mitad del

incremento general del gasto pblico social, lo que en porcentaje del pibrepresenta una subida de hasta el 3,5 por 100 entre 1990-1991 y 2008-2009. Por el contrario, el gasto en salud aument en slo el 1 por 100 en

ms de veinte aos, y en vivienda en un mero 0,4 por 100.

GRFICAI: GASTOPBLICOENAMRICALATINAPORSECTORES,1990-2009 (% pib)

Fuente: Base de datos sobre gasto social de la cepal.

En cuanto a los pases latinoamericanos considerados individualmente,

se observa un patrn de estancamiento o incluso un descenso en el gastoen salud en la primera mitad de la dcada de 2000, seguido de un repunteen varios pases despus de 2005, con las excepciones de Colombia, Pery Guatemala (Grco 2, a continuacin).

Gasto Social total

Educacin Salud SeguridadyAsistenciasocial

Viviendayotrasreas

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

200820091998199919901991

1.8

6.6

1.0

3.5

0.4


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Pero en general, las reas fundamentales de la prestacin social se hanquedado a la zaga del crecimiento de las economas de la regin, por loque la demanda insatisfecha en estas reas (salud, vivienda y dems)

ha tenido que ser compensada por el gasto privado de los hogares,

reforzndose as el papel de los proveedores privados y la tendencia a lamercantilizacin de los derechos bsicos. Por otra parte, habida cuentadel poco esfuerzo que los gobiernos han dedicado a mejorar la sanidadpblica no deja de ser contradictorio que luego establezcan programasde las transferencias monetarias condicionadas que requieren visitasal mdico. En esta dinmica perversa, la incapacidad del Estado paragarantizar una prestacin adecuada queda silenciada, y la responsabi-lidad por los malos indicadores de salud se traslada a aquellos que en

principio necesitan asistencia para mejorarlos.

Un examen ms detallado de dos programas de las transferenciasmonetarias condicionadas nos permitir evaluar con mayor claridadlas armaciones hechas en su nombre. El programa Juntos, que se

inici en Per en 2005, est dirigido a las familias pobres que vivenen las zonas rurales afectadas por el conicto civil en curso, en un

esfuerzo por apaciguar las zonas controladas por los grupos guerri-

lleros. El primero de los criterios de elegibilidad para este programaes la exposicin a la violencia, seguido de indicadores de tipo msconvencional, tales como el grado de pobreza y de malnutricin22.Todos los hogares beneciarios reciben una subvencin mensual de

aproximadamente 30 dlares, independientemente del tamao de lafamilia; entre 2005 y 2011, Juntos alcanz a alrededor de 475.000hogares (en torno a un 6 por 100 de la poblacin, incluyendo a un

milln de nios) a un coste mnimo: 0,2 por 100 del pib. Sin embargo,

una evaluacin del programa realizada en 2010 por dos economistasdel Banco Mundial reconoci que, aunque ha ayudado a reducir la bre-cha de pobreza (valoraron su contribucin en 5 puntos porcentuales),

el benecio monetario ha sido insuciente para elevar los ingresos de

los beneciarios hasta el el umbral de pobreza, por lo que su efecto a

largo plazo sobre sta acabar siendo limitado23.

22 Elizaveta Perova y Renos Vakis, Welfare Impact of the Juntos Program in Peru:Evidence from a non-experimental evaluation, Banco Mundial, marzo de 2009.23Ibid.,pp. 13-14.


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GRFICO2: GASTOPBLICOENSALUDCOMO% DELpib, 2000-2010

Nota: Los datos no incluyen el gasto extrapresupuestario, que elevara signicati-vamente el ndice de Venezuela, hasta entre el 5 y el 6 por 100 del pib. Los datos

se han calculado dividiendo por los precios actuales en la moneda de cada pas.

Fuente: Clculos de la autora basados en cepal, Panorama social de AmricaLatina 2012.

Ciertamente los ingresos adicionales ayudaron con la nutricin, permi-tiendo a los beneciarios acceder a una dieta mejor de un modo ms

regular. Pero de nuevo, el impacto del programa en la salud fue ms redu-

cido, debido a la continua falta de acceso a los servicios de salud pblica: lastasas de vacunacin estuvieron muy por debajo de los objetivos, con slola mitad del nmero previsto de nios y mujeres embarazadas cubiertosdespus de cinco aos. Por ltimo, el programa no tuvo ningn impactoperceptible en el rendimiento escolar, ya que los ndices de matriculacio-nes reportados y los niveles de asistencia escolar fueron similares entre losbeneciarios y los no beneciarios por igual.

Consideraciones anlogas se aplican al caso del programa de las transfe-rencias monetarias condicionadas de Guatemala, iniciado en 2008 con ladenominacin de Mi Familia Progresa (mifapro). En 2011, el programaproporcionaba un benecio mensual de alrededor de 35 dlares a un

Argentina

7

6

5

4

3

2

1

0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

UruguayBrasil

Chile Mxico

Colombia

Bolivia

Per

Venezuela

Guatemala


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mximo de 862.000 familias, incluidos 1,6 millones de nios menoresde 15 aos de edad (alrededor del 35 por 100 de la poblacin total). Por

aquel entonces, el coste del programa equivala al 0,36 por 100 del pib24.Al igual que el programa Juntos de Per, mifaprono aport los resulta-

dos esperados: ni la asistencia a la escuela ni la cobertura de salud familiarmejoraron signicativamente, una vez ms debido a la escasez en la oferta.

En 2011, con la llegada al poder de una coalicin conservadora, mifapropas a denominarse Mi Bono Seguro, y fue drsticamente reducido: en sunueva versin llegaba slo a 110.000 familias, es decir, a la octava parte desus destinatarios anteriores. Las tasas globales de pobreza han aumentadoen Guatemala en los ltimos tiempos, al pasar del 51 al 54 por 100 entreel 2006 y 2011, segn una estadstica nacional de hogares realizada por

el gobierno. No obstante lo cual, el ndice de pobreza extrema se redujodurante ese mismo perodo del 15 por 100 al 13 por 10025.

Los casos de Per y Guatemala indican que, de los tres resultados prin-cipales que persiguen las las transferencias monetarias condicionadasuna reduccin sustancial en la intensidad de la pobreza extrema; unaumento del gasto social como porcentaje del pib; un impulso de lasdemandas sociales al Estado por parte de los pobres- slo el primero se

ha logrado en algn grado. Por otra parte, las tendencias en cuanto algasto sanitario que guran en el Grco 2 (ad supra) demuestran que losgobiernos de Per y Guatemala no hicieron nada para mejorar la pres-tacin pblica. En efecto, mientras que en Per el gasto sanitario estuvoestancado durante toda la dcada, el de Guatemala cay bruscamentejusto antes de la introduccin de mifaproy despus no se recuper. Enotras palabras, en ambos casos el Estado impuso a las familias benecia-rias la carga de encontrar servicios inexistentes para as poder demostrar

su responsabilidad, y con ella su idoneidad para seguir recibiendo lasexiguas sumas previstas en el programa.

Limitaciones

En toda Amrica Latina, las transferencias monetarias condicionadas hanvenido variando en sus criterios de idoneidad y condicionalidad, en fun-cin en cada caso de las distintas poblaciones objetivo; y las cuantas

24 pnudGuatemala, Ejercicio de apreciacin sustantiva: Mi Familia Progresa,julio de 2011.25 encovi(Encuesta Nacional de Condiciones de Vida), 2011. Alrededor de las trescuartas partes de la poblacin pobre de Guatemala es indgena.


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de las asignaciones son tambin variables. En trminos generales, sinembargo, estos sistemas han tenido slo un efecto modesto sobre lasenormes desigualdades que son tristemente clebres en el continente26.Todos comparten una serie de limitaciones importantes, tanto en la prc-

tica como por cuestiones de principio. Por comenzar con el asunto dela focalizacin, los criterios utilizados para identicar a los beneciarios

potenciales dependen de lneas absolutas de indigencia y pobreza que sehan jado en niveles extremadamente bajos (el equivalente a un ingreso de

1 y 2 dlares diarios), por debajo de los umbrales de indigencia y pobrezaaplicados por el Banco Mundial (1,25 y 2,50 dlares, respectivamente), lo

que tiende a ocultar la verdadera magnitud y la gravedad de la miseria. Ensegundo lugar, en la mayora de los programas ni los umbrales de pobreza

utilizados ni los benecios que se pagan son ajustados anualmente deacuerdo con la inacin, por lo que el valor real de las remuneraciones a

los beneciarios tiende a erosionarse con el tiempo. En Brasil, por ejem-plo, los umbrales de pobreza y benecios para el programa Bolsa Famlia

no se han ajustado a la inacin desde 2009, pasando por encima de

directrices que establecen que se deben subir en lnea con otros bene-cios cuyo valor s est indexado anualmente. En tercer lugar, ninguno

de estos programas muestra una tasa de aceptacin del 100 por 100, ni

mucho menos, ya que adolecen de ineciencias horizontales debido a quelas agencias gubernamentales responsables de los mismos llevan a cabouna focalizacin inadecuada con unos medios de prueba poco pertinen-tes. A menudo, la exclusin del sistema o la falta de registro es producto deuna decisin discrecional adoptada en el mbito local. En cuarto lugar, losmecanismos de vigilancia que se supone deben enviar informacin sobrela asistencia escolar y las visitas mdicas desde el mbito municipal hastael federal son con frecuencia inecaces, y la gran mayora carecen de siste-

mas informticos para procesar y analizar los datos de entrada. En quintolugar, en los pases que ya contaban con educacin pblica primariauniversal, como Brasil o Argentina, no ha podido observarse correlacinalguna entre los programas de transferencia monetarias y el aumento enlas matriculaciones27.

26 Kelly Hoffman y Miguel ngel Centeno lo han apodado The LopsidedContinent: Annual Review of Sociology, vol. 29, 2003, pp. 363-390.27 Lena Lavinas, Barbara Cobo y Alinne Veiga, Bolsa Famlia: impacto das trans-ferncias de renda sobre a autonomia das mulheres e as relaes de gnero,Revista Latinoamericana de Poblacin, vol. 6, nm. 10, 2012, pp. 31-54.


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Por otra parte, muchos de estos planes se nancian a travs de la tri -butacin general, en la que contribuyen de modo muy relevante losimpuestos indirectos sobre el consumo. Esto signica que son muy pro-pensos a producir efectos regresivos, ya que cualquier aumento de losniveles de consumo de los beneciarios contribuye a su vez a la nan -ciacin del programa. El escaso coste relativo de los programas es otralimitacin obvia: todos los programas menos uno implican un gasto demenos del 0,5 por 100 del pib(la excepcin es el Bono de DesarrolloHumano de Ecuador). La mayora de ellos son pequeos en trminosabsolutos, hasta llegar al extremo del 0,02 por 100 del piben El Salvador.Era obligado, por lo tanto, que su impacto en los niveles de pobrezafuera restringido, dada la magnitud del problema en toda la regin. Por

ltimo, pero no menos importante, todos estos programas de las trans-ferencias monetarias condicionadas operan de manera residual, a modode red de seguridad para compensar los fallos del mercado; ningn pasde Amrica Latina los ha transformado en derechos que garanticenun ingreso mnimo. Si bien ofrecen algn tipo de compensacin a losnecesitados, no guardan relacin alguna con polticas permanentesanti-cclicas y redistributivo, que son un elemento constitutivo de cual-quier sistema de proteccin social universal.

La medida en que los programas de las transferencias monetarias con-dicionadas han contribuido a reducir las tasas de pobreza en AmricaLatina es una cuestin que ha despertado un debate muy intenso, alhilo del cual estudios recientes indican que el crecimiento econmicoy la creacin de empleo han tenido un impacto mucho mayor en dichareduccin. El anlisis comparativo, entre pases demuestra que elaumento de los ingresos a travs de los salarios son causa de la mitad

de la reduccin de la pobreza en el mundo en vas de desarrollo28

. Delmismo modo, en Amrica Latina y el Caribe, segn la cepal, en lospases en los que la pobreza disminuy, los ingresos del trabajo repre-sentan la mitad o ms del cambio en el total de la renta per cpita; lastransferencias, tanto pblicas como privadas y dems ingresos contri-buyeron en menor medida29. Entre los mecanismos fundamentalesque han impulsado la reduccin de la pobreza y de la desigualdad en el

28 Gabriela Inchauste et al., When Job Earnings Are behind Poverty Reduction,Economic Premise (World Bank), nm. 97, noviembre de 2012, comprob que losingresos del trabajo suponan el 50 por 100 de la reduccin de la pobreza en 10 delos 16 pases estudiados, y el 40 por 100 en otros 2 pases.29 cepal, Panorama social de Amrica Latina 2012, p. 56.


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mercado laboral y aumentado el consumo en la regin, la revalorizacindel salario mnimo real parece haber sido crucial: el Grco 3 (pgina

siguiente) muestra una amplia recuperacin desde los mnimos de ladcada de 1980 y 1990 en la mayora de los pases, con la notable excep-

cin de Mxico, donde la tendencia es esttica, y Venezuela, donde esms errtica. Argentina, Bolivia, Brasil y Ecuador, donde el crecimientode los salarios mnimos reales desde el ao 2000 ha sido ms fuerte,no estn por casualidad entre los pases que han logrado las mayoresreducciones de la pobreza: segn datos de la cepal, entre 2002 y 2010,las tasas de pobreza en estos pases se redujo en 26, 20, 13 y 12 puntosporcentuales respectivamente. Slo Per, Venezuela y Colombia (pases

en los que el auge de los precios de las materias primas impuls un cre-

cimiento signicativo) podan presumir de reducciones comparables delos ndices de pobreza durante el mismo perodo, en su caso de 23, 21 y12 puntos porcentuales respectivamente30. En Mxico por el contrario,cuyo programa de transferencias monetarias condicionadas, ha sido tanalabado durante sus quince aos de funcionamiento, la pobreza se hareducido slo un 2 por 100 durante el perodo 1992-201031, segn fuen-tes ociales. De hecho, entre 2008 y 2010 el ndice de pobreza aument

del 45 al 46 por 100, lo que en trminos absolutos eleva la cifra a 52

millones de personas.

El caso brasileo

La Bolsa Famlia ha sido ampliamente promocionada como un pro-grama exitoso. Ahora bien, si procediramos a hacer una evaluacin desu impacto real diferira radicalmente el caso brasileo de la imagende las transferencias monetarias condicionadas en el resto de Amrica

Latina presentada anteriormente?

Inicialmente presentado en 2003, la Bolsa se constituy formal-mente por ley en enero de 2004, durante el primer mandato de Lula.El programa tiene como objetivo garantizar un ingreso monetariomnimo a las familias pobres e indigentes (denidas como aquellas

con un ingreso familiar mensual per cpita de 70 a 140 reales (de

35 a 70 dlares) y menos de 70 reales (35 dlares) respectivamente.

30Ibid., pp. 79-80.31 Son datos del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social(coneval); vase tambin Luis Rigoberto Gallardo Gmez y David MartnezMendizbal, Mxico, la persistente construccin de un Estado de malestar,Revista de Ciencias Sociales, nms. 135-136, 2012, pp. 215-225.


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GRFICO3. SALARIOMNIMOREAL, NDICEPROMEDIOANUAL(2000 = 100)

1980 1985 1990 1995 2000 2010

300

250

200

150

100

50

0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

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80

60

40

20

0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

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1980 1985 1990 1995 2000 2010

200

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0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

160

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120

100

80

60

40

20

0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

400

300

200

100

0

EcuadorColombia

ChileBrasil

BoliviaArgentina


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Fuente: Base de datos de la cepal, segn cifras ociales. Los salarios mnimoshan sido deactados conforme al ndice de precios al consumo nacional o (enlos casos de Per, Mxico y Venezuela) metropolitano.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

160

140

120

100

80

60

40

20

0

AmricaLatina(media)

1980 1985 1990 1995 2000 2010

250

200

150

100

50

0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

300

250

200

150

100

50

0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

350

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250

200

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0

1980 1985 1990 1995 2000 2010

350

300

250

200

150

100

50

0

Mxico Per

VenezuelaUruguay


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En lugar de prever un nico benecio, el programa tiene parmetros

exibles, de forma que ajusta la cantidad de acuerdo con la composi-cin de las familias receptoras. Al igual que en la mayora de los casos,las mujeres son las beneciarias nominales de la asignacin, actuando de

hecho como agentes del gobierno para garantizar el cumplimiento de lascondiciones. Para poder recibir la aportacin mensual, se requiere que lasfamilias hagan visitas regulares a los centros de salud (visitas dirigidas

sobre todo a mujeres embarazadas o en perodo de lactancia, as como anios menores de cinco aos) y que garanticen para los nios de entre6 y 17 aos un ndice de asistencia escolar de al menos el 75 por 100. Afecha de diciembre de 2012, la Bolsa se estaba pagando a 13,5 millonesde familias, que suponan un total de unos 45 millones de personas (es

decir, un poco menos de la cuarta parte de la poblacin brasilea). Entrminos geogrcos, la mayor concentracin de perceptores (el 50 por

100 del total) se encuentra en el noreste, la zona con mayor ndice depobreza del pas, seguida por el sudeste, donde viven alrededor de unacuarta parte de los destinatarios.

Sin embargo, la Bolsa Famlia comparte muchas de las limitaciones queafectan a otros programas de transferencias monetarias condicionadas

en Amrica Latina. Una vez ms, hay que hablar en primer lugar dedefectos tcnicos o deciencias en el diseo del programa, as como del

mecanismo de focalizacin. Por otra parte, est el debate ms generalacerca de los efectos reales de la Bolsa. En lo referente a la primera deestas cuestiones, una consideracin importante es que, al igual que ocu-rre en otros pases, se trata de una subvencin que no est ligada a lainacin, un factor que ha ido empobreciendo a los destinatarios ao

tras ao, ya que el ndice de inacin acumulada desde 2009 hasta 2013

alcanz casi el 25 por 100. La asignacin mensual promedio asciende a140 reales o 70 dlares por familia. El gobierno, por otra parte, ha dadoun paso positivo al reconocer que la Bolsa no estaba llegando a todaslas personas con derecho a percibirla. De acuerdo con las estimacionesdadas a conocer por el Ministerio de Desarrollo Social, unas 800.000familias (al menos 2,5 millones de personas) elegibles no han sido

incluidas en el programa. Nuestras propias estimaciones, basadas en laEncuesta Nacional de Hogares realizada por el ibge, el organismo nacio-

nal de estadstica, eleva esa cifra nada menos que hasta los 2,2 millones


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de familias, o 7 millones de personas32. Dos factores principales contri-buyen a explicar esta enorme carencia. En primer lugar, el mecanismode seleccin en s produce ineciencias, ya que muchos beneciarios

potenciales no presentan las caractersticas que dicho mecanismo espe-cica como indicadores de pobreza. Por ejemplo, una familia en la que

uno de los miembros est empleado formalmente y percibe un salariomnimo es probable que sea descartada por tener una apariencia deestabilidad en el empleo, por mucho que su ingreso per cpita puedacaer por debajo del umbral pobreza. Al mismo tiempo, la imposicinde cargas a los destinatarios tambin sirve para reducir el margen decobertura. En segundo lugar, el hecho de que la Bolsa Famlia no sea underecho universal, sino una asignacin de bienestar de carcter selectivo

con sujecin a limitaciones presupuestarias, es otro de los factores quehacen disminuir el tamao de la poblacin que cubre.

Y qu hay de la ecacia de la Bolsa Famlia en la reduccin de la pobreza

por razn de ingresos? Aqu es importante sopesar el impacto de las trans-ferencias monetarias condicionadas en relacin con los ingresos salarialesy otras transferencias scales, suministradas a travs del sistema de segu-ridad social existente en Brasil. Al desagregar el ingreso per cpita de los

hogares en funcin de su origen, podemos apreciar la contribucin a lareduccin del ndice de pobreza hecha por tres capas sucesivas de ingre-sos: (1) los salarios y otros ingresos procedentes del trabajo remunerado

(denominados ingresos salariales), luego (2) los ingresos salariales ms

los ingresos de pensiones y otras prestaciones de seguros sociales (deno-minadas como transferencias contributivas); seguido de (3) todas las

fuentes de ingresos, que incluye las categoras (1) y (2), adems de las pres-taciones sociales como el Bolsa Famlia y cualquier otro tipo de ingreso. El

cuadro 4 muestra los cambios en las tasas de pobreza e indigencia cuandose tienen en cuenta estas tres capas de ingresos.

Si nos detenemos, en primer lugar, en los datos relativos a la pobreza, obser-varemos que en 2001, el 48 por 100 de la poblacin brasilea (unos 80

millones de personas) fueron clasicados ocialmente como pobres si tene-mos en cuenta slo los ingresos obtenidos. Cuando sumamos los ingresosrecibidos de las transferencias de la seguridad social, el ndice de pobreza

en 2001 cae al 37 por 100, una disminucin de 11 puntos porcentuales.

32l. Lavinas, Pobreza: Mtricas e Evoluo Recente no Brasil e no Nordeste,Cadernos do Desenvolvimento, vol. 5, nm. 7, 2010, pp. 126-148.


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CUADRO4. FACTORESQUEEXPLICANLAREDUCCINPROGRESIVADELOSNDICESDEPOBREZAEINDIGENCIAENBRASIL

2001 2005 2011

ndice de pobreza

Ingresos salariales exclusivamente 48 35 26

Ingresos salariales + transferencias contributiva 37 23 15

Ingresos salariales + transferencias contributivas + prestacionessociales + otros

36 20 11

ndice de indigencia

Ingresos salariales exclusivamente 28 20 17

Ingresos salariales + transferencias contributivas 17 10 7

Ingresos salariales + transferencias contributivas + prestacionessociales + otros

16 7 4

Fuente: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (ibge). Estimaciones basadas enel umbral de pobreza establecidas por el Bolsa Famlia.

Esto signica que, en contra de lo que es un prejuicio generalizado, losbenecios de jubilacin en Brasil no son regresivos, sino ms bien todo

lo contrario, ya que en 2001 elevaron los ingresos de unos 18 millonesde personas por encima del umbral de pobreza. El impacto de la ter-cera capa de ingresos, sin embargo, era mucho ms limitado en aquelentonces, cuando el sistema de redes de seguridad continuaba frag-mentado y la Bolsa Famlia an no exista: los programas de bienestarslo redujeron la pobreza en un punto porcentual ms, beneciando a

otros 2 millones de personas. As, en 2001, el 36 por 100 de la pobla-cin viva en la pobreza, es decir, unos 60 millones de personas.

En 2011 el panorama haba cambiado signicativamente. La evolucin

ms llamativa era que, una vez computados los ingresos salariales, elndice de pobreza se haba reducido a un 26 por 100 (una disminu-cin del 46 por 100 con respecto a la cifra de 2001), como consecuenciadirecta del crecimiento econmico de Brasil durante aquel perodo.

De hecho, segn los datos de Cuadro 2, ninguna otra fuente de ingre-sos parece haber tenido un impacto tan positivo en la reduccin de lapobreza. Gracias a la nueva dinmica del mercado de trabajo, los ingre-sos de unos 30 millones de personas superaron el umbral de la pobreza.


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Adems, en ese mismo ao 2011 las pensiones redujeron el ndicede pobreza en 11 puntos porcentuales ms, beneciando a 21 millones

de personas adicionales. La recuperacin del salario mnimo, cuyo valoraument un 94 por 100 entre enero de 2001 y mayo de 2012, es un

hecho que subyace a estas dos tendencias, teniendo en cuenta que dosterceras partes de todas las pensiones pblicas en Brasil correspondenal salario mnimo33. Juntos, la creacin de empleo y el crecimiento delsalario mnimo redujeron el ndice de pobreza al 15 por 100. Por ltimo,los programas de bienestar que implican transferencias de dinero ayuda-ron a reducirlo an ms (hasta el 11 por 100), beneciando a 7 millones

de personas adicionales. Este es el ndice ms bajo jams registradodesde que Brasil comenz a recoger los datos de ingresos de los hogares

a mediados del siglo xx. En trminos generales, el ndice de pobrezacay del 36 al 11 por 100 en el espacio de diez aos.

Un anlisis similar puede hacerse de los datos relativos al ndice depobreza extrema, que en trminos generales pas del 16 al 4 por 100 enese mismo perodo, cayendo por lo tanto un 75 por 100. Sin embargo,para las personas que viven en la extrema pobreza los efectos del creci-miento econmico no fueron tan favorables como lo haban sido para los

clasicados simplemente como pobres. Los mucho ms bajos nivelesde escolaridad, y unos empleos que en el caso de los indigentes sonan ms precarios y estn mucho peor pagados, son factores que expli-can que este colectivo sea mucho menos propenso a beneciarse de las

tendencias al alza en el mercado de trabajo. As, el ndice de indigenciacuando se tienen en cuenta slo los ingresos salariales se redujo del 28al 17 por 100 (es decir, un 39 por 100, comparado con el 46 por 100 en

el caso del ndice de pobreza). Por el contrario, las pensiones de jubi-

lacin fueron claramente el factor principal en la reduccin del ndicede indigencia, de nuevo gracias a la indexacin de las mismas al salariomnimo: durante el mismo perodo, las pensiones de jubilacin reduje-ron el ndice de pobreza 10 puntos porcentuales adicionales con respectoa los ingresos salariales. Por ltimo, los programas de bienestar contri-buyeron a una reduccin de 3 puntos porcentuales ms, el equivalentea 4 millones de personas (un impacto signicativamente ms amplio

que el que haban tenido en 2001, gracias a la extensin de las redes de

seguridad, en primer lugar la Bolsa Famlia).33 El gobierno de Lula index el salario mnimo a los cambios en el ndice de Precios alConsumo, a n de tomar en consideracin la inacin del ao precedente, y ademsincorpor el ndice de crecimiento econmico alcanzado en los dos aos anteriores.


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Sin embargo, la magnitud absoluta de la pobreza sigue siendo alarmante:unos 28 millones de personas todava estn por debajo del umbral ocial

de pobreza. Tambin hay que recordar que los umbrales de pobreza eindigencia en Brasil se establecen en niveles extremadamente bajos; las

cifras presentadas anteriormente son, por lo tanto, inevitablemente sub-estimaciones. Si Brasil aplicase, para determinar el umbral de pobreza,el criterio utilizado actualmente en la Unin Europea (el 50 por 100 de

la renta mediana por habitante) el ndice de pobreza actual se elevara al40 por 100, lo que abarcara a 70 millones de personas. En 2011, la rentaper cpita media en Brasil era de tan slo 466 reales al mes, alrededorde 240 dlares, lo que a su vez signica que dos quintas partes de la

poblacin brasilea vive con un ingreso mensual per cpita de menos de

120 dlares. Estas cifras dicen mucho acerca del tipo de medidas contrala pobreza adoptadas en Brasil y otros pases en vas de desarrollo, dondemuchos comentaristas han hablado con entusiasmo en los ltimos tiem-pos de la aparicin de una nueva clase media.

Junto a la reduccin de la pobreza, en la ltima dcada se ha producidouna disminucin en la desigualdad de ingresos en Brasil. Sin embargo,sta sigue siendo asombrosamente alta: el ndice de Gini del pas era

de 0,529 en 2011, frente a 0,593 en 2001. El patrn de distribucin dela renta que se muestra en el Grco 4 ilustra crudamente la profundi-dad y persistencia de la disparidad: en 2001, el 20 por 100 inferior dela pirmide de poblacin percibi apenas el 2 por 100 de la renta total,en comparacin con ms del 60 por 100 que recibi el decil superior;diez aos ms tarde, el 20 por 100 inferior percibi nicamente el 3por 100 de la renta total comparado con el 57 por 100 percibido por deldecil superior.

Vale la pena recordar aqu el carcter agrantemente regresivo del sis-tema tributario brasileo, con su marcada incidencia en los impuestosindirectos sobre el consumo y la produccin, en oposicin a los impues-tos directos sobre la renta, la herencia y las ganancias de capital directas.En 2010, el peso medio de los impuestos directos en los pases de laocdesobre los ingresos scales totales era del 33 por 100, y el de los

impuestos indirectos, del 34 por 100. En Brasil, los impuestos sobre la

renta (individual o empresarial) representaron el 19 por 100 de los ingre-sos scales en 2011, y los impuestos sobre bienes inmuebles slo el 4 por100, mientras que los impuestos indirectos representaron el 49 por 100.


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GRFICO4: DISTRIBUCINDELARENTAENBRASILPORDECILES

Ningn producto o servicio se halla totalmente exento, lo cual representauna carga especialmente importante para los segmentos ms pobres dela poblacin.

Como hemos visto, han sido principalmente los ingresos salariales losque han contribuido a la disminucin de la pobreza en Brasil, comotambin fue el caso en otros pases latinoamericanos. Brasil tampocorepresenta una excepcin a la generalizada tendencia del continente aconcentrar el gasto social en las transferencias monetarias, en lugar dedestinarlo a ampliar la prestacin desmercantilizada de servicios comola salud pblica, la educacin, el saneamiento y otros bienes socialesbsicos. Mientras el gasto federal en prestaciones sociales aument en

trminos reales un 300 por 100 entre 2001 y 2010, durante el mismoperodo el gasto en educacin se duplic y en sanidad pblica aumenttan slo un 60 por 100.

El pequeo de la camada aqu es el gasto en salud: no slo crece a unritmo inferior a la media, sino que adems vio su participacin en elgasto social federal recortarse del 13 al 11 por 100 en 2001 al 11 por 100en 2010, ao en el que el gasto federal en educacin y en otros pro-

gramas de bienestar social en educacin ascendi al 1 por 100 del pib,mientras que el saneamiento y la vivienda recibieron slo el 0,1 y 0,8

110250021002

%

70

60

50

40

30

20

10

0

Deciles 5 y 6Deciles 3 y 420% inferior Deciles 7 y 8 20% superior


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GRFICO5. HOGARESENBRASILCONINSTALACIONESYBIENESESPECFICOS(%)

por 100 de pib34. No es de extraar, por lo tanto, que Brasil puntetan bajo con respecto a condiciones de vida. Segn los datos del ibgeque se muestran en el Grco 5 (arriba), el acceso de la poblacin al

agua potable o un saneamiento adecuados ha mejorado muy poco enla ltima dcada. Por el contrario, se ha disparado el acceso a los bie-nes de consumo, tales como telfonos mviles, lavadoras y ordenadores:un sorprendente 86 por 100 de los hogares tiene al menos un telfonomvil (frente al 31 por 100 en 2001) y uno de cada dos tiene una lava-dora, cuando slo dos de cada tres hogares cuentan con un saneamientoadecuado. No hubo cambios en cuanto a la disponibilidad de agua pota-ble en toda la dcada.

En resumen, en Brasil como en el resto de pases latinoamericanos, lainfraestructura social y el acceso a bienes y servicios desmercantilizadosprestados por el Estado estn creciendo a ritmos desiguales, agravandodesigualdades que son ms difciles de calibrar que las meras disparida-des en cuanto al nivel de ingresos laborales. La precaria provisin estatalde bienes y servicios pblicos bsicos, unida al aumento de los ingre-sos salariales, han alentado el gasto privado en educacin y salud. De

34 ipea, Gasto Social Federal: prioridade macroeconmica no perodo 19952010,nm. 9, 2012. Merece la pena sealar, sin embargo, que los gobiernos subnacio-nales, como los estados y las municipalidades, tambin nancian la educacin y lasalud a travs de fondos transferidos desde instancias federales.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

2001 2003 2005 2007 2009 2011

telfono mvil

saneamiento adecuado

agua potable

lavadora

ordenador


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hecho, la atencin sanitaria es un excelente ejemplo de cmo un dere-cho universal ha sido lesionado por la lgica del capitalismo nanciero.

La Constitucin de 1988 estableca el derecho a la asistencia sanitaria,cuya prestacin deba ser garantizada por el Estado; el Sistema nico deSalud (sus) fue creado en 1990, fuertemente inuenciado por modelos

europeos como el britnico y el francs. En teora, el papel del sector pri-vado deba ser complementario y fuertemente regulado por la AgenciaNacional de Salud. Pero en la prctica, la privatizacin del sistema desalud se ha ido ampliando ante la ausencia de recursos pblicos (aunque

stos existen, han sido desviados a otros nes). Esto ha provocado un

crculo vicioso de subnanciacin (que ha ido constantemente empeo-rando desde que el susfue fundado) que ha socavado la universalidad e

integralidad del sistema. En 2009, el gasto privado en salud alcanz el5,3 por 100 del pibbrasileo, mientras que el gasto pblico representtan slo el 3,5 por 100. La mercantilizacin de la salud en Brasil pareceinexorable, lo que reeja el dominio de los mercados nancieros.

La dinmica de la privatizacin se ha visto impulsada y el concepto deuniversalidad en las prestaciones sociales socavado. Un tercio de lapoblacin adulta brasilea considera que los servicios pblicos deben

dirigirse exclusivamente a los pobres y, por lo tanto, reducir su alcancey calidad. Aunque una gran mayora (el 75 por 100) apoya una cierta

redistribucin en favor de los pobres, slo lo hacen si dicha redistribu-cin est ligada a condiciones y controles, cuyo incumplimiento conllevela prdida de las prestaciones35. El vnculo entre la provisin social y laselectividad se ha fortalecido, mientras la idea de los derechos universa-les a servicios pblicos desmercantilizados se desvanece.

Bancos para los sin banco

Si la reduccin de la pobreza ha constituido ostensiblemente la prin-cipal motivacin de los programas de transferencias monetariascondicionadas en Amrica Latina, otro aspecto importante ha sido laexpansin del sector nanciero hacia las rentas bajas de la jerarqua

(lo que la literatura sobre poltica sobre el desarrollo llama inclusin

en el mercado). De hecho, las transferencias monetarias condiciona-

das pueden ser contempladas como parte integral de un impulso ms

35 Lena Lavinas, Barbara Cobo et al., Medindo o Grau de Averso Desigualdade daPopulaoBrasileiraum survey nacional, mimeo, noviembre de 2012, p. 137.


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amplio hacia la privatizacin de franjas cada vez ms grandes de laeconoma y de la sociedad (un proceso que est teniendo lugar en todos

los segmentos sociales, con independencia del nivel de ingresos, y queNancy Fraser ha caracterizado acertadamente como mercantiliza-

cin hasta el fondo)36. En Amrica Latina, como en otros lugares, losmercados nancieros han sido fundamentales en este esfuerzo. Como

hemos visto, los programas que en el pasado facilitaban seguros y cr-ditos a los pobres slo tuvieron un impacto modesto, en parte porquelos mercados de capitales en los pases en los que dichos programas seensayaron en la dcada de 1980 y principios de la de 1990 eran dbi-les, en un perodo de ajuste estructural grave y pobreza creciente. Sinembargo, la estabilizacin relativa de Amrica Latina en la dcada de

2000, y los efectos de la burbuja crediticia global en las economas dela regin, alteraron la ecuacin. Con el avance de la nanciarizacin de

la economa mundial, los mercados de capital incompletos o des-aparecidos en los pases de ingresos bajos y medios, y en particularsus sectores de crdito, se ampliaron en la primera dcada del sigloxxi. Un mayor acceso a prstamos en la base de la pirmide de ingre-sos elev el consumo de masas, impulsando la economa desde abajomientras la pobreza disminua.

Los mercados nancieros pasaron a asumir un papel ms importante

en la remodelacin de los sistemas de bienestar de la regin. El procesose haba iniciado con las reformas de las pensiones de la dcada de1990, que fueron parcialmente diseadas para fortalecer los mercadosburstiles de Amrica Latina, al poner los fondos pblicos en manosprivadas o de gestores privados. Pero dicho proceso cobr impulso enla dcada de 2000, ya que el nfasis en las transferencias monetarias

en detrimento del gasto en bienes y servicios pblicos alent a perso-nas y hogares a buscar alternativas privadas a la cada vez ms desiguale irregular provisin estatal, reforzando la dinmica hacia la mercan-tilizacin al tiempo que los prstamos se ofrecan a sectores cada vezms amplios de la poblacin. Tanto la seguridad del ingreso para losancianos como la reduccin de la pobreza se lograron a travs de losmercados de capital. stos se convertiran en los nuevos proveedoresde asistencia social, en forma de seguro privado, por un lado, y de cr-

dito privado, por otro.

36 Nancy Fraser, Can society be commodities all the way down? Polanyian reec-tions on capitalist crisis, fmshWorking Papers, nm. 18, agosto de 2012.


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La extensin de los productos y servicios nancieros a los pobres se

ajusta bien, por supuesto, a la idea maestra de gestin del riesgo socialdel Banco Mundial; al n y al cabo, hay mejor manera de fomentar una

mayor responsabilidad que mediante un mayor endeudamiento indi-

vidual? Sin embargo, para ello se requiere un nivel de alfabetizacinnanciera que no puede darse siempre por sentado37, razn por la cualltimamente han proliferado por todo el mundo en vas de desarrolloprogramas de capacitacin y asesoramiento tcnico sobre normas bsi-cas de endeudamiento y gestin de prstamos, a cargo de organizacionesno gubernamentales e instituciones pblicas38. Las transferencias mone-tarias condicionadas han sido un mecanismo clave para la propagacinde la alfabetizacin nanciera: a los beneciarios de prestaciones a

menudo se les anima a asistir a charlas y cursos de corta duracin sobreel tema. Per cuenta con un programa piloto vinculado a su plataformaJuntos y dirigido por un grupo de presin en inclusin nanciera

llamado Proyecto Capital, que busca transmitir a las familias nocio-nes bsicas sobre el sistema nanciero formal y sus caractersticas, los

principales productos y servicios ofrecidos, as como las ventajas en tr-minos de seguridad y conanza. El sitio web de la iniciativa cuenta con

numerosos testimonios de peruanos satisfechos: Una se siente ms

viva, porque tiene sus ahorros, porque puede ir al banco y tal vez obtenerun prstamo en el futuro, dice una mujer, mientras que otro conesa

que cuando guardaba el dinero en mi casa, tiraba de l cada vez quenecesitaba algo. Ahora que est en el banco, no puedo agarrarlo tanrpido39. En Mxico, el banco que desembolsa los pagos del programaOportunidades, en colaboracin con dos ong con sede en EstadosUnidos llamadas Freedom from Hunger y

Lavinas Lena - La Asistencia Social en El Sigo XXI

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