Trabajo Fin de Grado

Autor: A. A. D. Guillermo García Fernández (LXVI – CGEA-EOF) Director: Dr. D. Ignacio Álvarez Rodríguez Grado en Ingeniería de Organización Industrial Curso: 2014/2015 – convocatoria: junio

CENTRO UNIVERSITARIO DE LA DEFENSA

ACADEMIA GENERAL DEL AIRE

LAS SANCIONES INTERNACIONALES EN EL MARCO DE LA RESPUESTA COMÚN

EUROPEA FRENTE A CONFLICTOS

DEL ACTA ÚNICA EUROPEA AL TRATADO DE LISBOA

Tribunal nombrado por la dirección del Centro Universitario de la Defensa de San Javier, el día ____ de ____________ de 20____.

Presidente: _______________________________________________________ Secretario: _______________________________________________________

Vocal: ___________________________________________________________ Realizado el acto de defensa del Trabajo Fin de Grado, el día____ de _________

de 20____, en el Centro Universitario de la Defensa de San Javier. Calificación: __________________________.

EL PRESIDENTE

EL SECRETARIO

EL VOCAL

LAS SANCIONES INTERNACIONALES EN EL MARCO DE

LA RESPUESTA COMÚN EUROPEA FRENTE A CONFLICTOS

DEL ACTA ÚNICA EUROPEA AL TRATADO DE LISBOA

ABSTRACT: Since the entry into force of the Single European Act current European Union has had powers in foreign policy which have been increasing with the successive reforms of the Treaties up to the present, marked by the Treaty of Lisbon. In this paper the evolution of Europe's response to conflicts will be discussed, with particular attention to the use of the International Sanctions, through study and comparison of European reaction to the Gulf Crisis and the current Crisis in Ukraine, highlighting deficiencies and providing possible solutions.

RESUMEN: Desde la entrada en vigor del Acta Única Europea la actual Unión Europea ha gozado de atribuciones en materia de política exterior, las cuáles han ido aumentando con las sucesivas reformas de los Tratados hasta llegar a la actualidad, marcada por el Tratado de Lisboa. En este trabajo se analizará la evolución de la respuesta europea a conflictos, con especial atención al uso de las Sanciones Internacionales, a través del estudio y comparación de la reacción europea a la Crisis del Golfo y a la actual Crisis de Ucrania, señalando carencias y aportando posibles soluciones.

“Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de

hecho”

Robert Schuman, 9 de mayo de 1950

Agradecimientos

Quiero aprovechar este apartado para dar las gracias a todas las personas que me han ayudado y apoyado durante la realización de este Trabajo de Fin de Grado, muy especialmente a mi familia y amigos, que siempre han creído en mí. Me gustaría expresar también mi agradecimiento a los profesores del Centro Universitario de la Defensa pues gracias a ellos he recibido la formación que me ha permitido enfrentarme a esta tarea, muy especialmente al director de este trabajo, el Doctor D. Ignacio Álvarez Rodríguez, tanto por su apoyo durante la realización del mismo como por las vibrantes clases de Derecho Internacional Público y de Relaciones Internacionales que me hicieron decantarme por este tema. Asimismo quiero agradecer al Ejército del Aire y a la Universidad Politécnica de Cartagena, a través del Centro Universitario de la Defensa, los medios que han puesto a mi disposición para poder llevar a cabo este proyecto.

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Contenido

Capítulo 1. Introducción ............................................................................... 1

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos ............................................................................................ 3

2.1. Antecedentes ............................................................................................................................... 3

2.2. Inicios .............................................................................................................................................. 6

2.3. Evolución ....................................................................................................................................... 7

2.4. Situación actual ........................................................................................................................... 9

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales ........................................... 11

3.1. Concepto de Sanción Internacional ................................................................................ 11

3.2. Evolución histórica ................................................................................................................. 13

3.3. Desarrollo europeo ................................................................................................................ 15

Capítulo 4. El Acta Única Europea y la Crisis del Golfo ..................... 17

4.1. La Cooperación Política Europea ..................................................................................... 17

4.2. Europa ante la Crisis del Golfo .......................................................................................... 19

4.3. Sanciones europeas a Irak .................................................................................................. 21

Capítulo 5. El Tratado de Lisboa y la Crisis de Ucrania .................... 25

5.1. La nueva Política Exterior y de Seguridad Común ................................................... 25

5.2. Europa ante la Crisis de Ucrania ...................................................................................... 29

5.3. Sanciones europeas a Rusia ............................................................................................... 34

Capítulo 6. ¿Qué ha cambiado y qué sigue igual? ............................... 39

6.1. Carencias de la Cooperación Política Europea superadas gracias al Tratado de Lisboa y previos ......................................................................................................................... 39

6.2. Carencias de la Cooperación Política Europea parcialmente superadas gracias al Tratado de Lisboa y previos ................................................................................... 40

6.3. Carencias de la Cooperación Política Europea aún pendientes .......................... 42

Capítulo 7. Retos de la Unión Europea para incrementar la eficacia de las Sanciones Internacionales en la resolución de conflictos .. 45

Capítulo 8. Conclusiones ............................................................................. 49

Referencias ...................................................................................................... 51

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Lista de Acrónimos AAEE Asuntos Exteriores

AED Agencia Europea de Defensa

AR Alto Representante del Consejo para la PESC/Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

CAE Consejo de Asuntos Exteriores

CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero

CEE Comunidad Económica Europea

CPE Cooperación Política Europea

EEUU Estados Unidos EUFOR European Union Force EUNAVFOR European Union Naval Force EURATOM Comunidad Europea de la Energía Atómica EUTM European Union Trainig Mission FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia G20 Grupo de los Veinte ONU Organización de las Naciones Unidas OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte PCSD Política Común de Seguridad y Defensa PE Parlamento Europeo PESC Política Exterior y de Seguridad Común RCA República Centroafricana SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea UEO Unión Europea Occidental URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas VP Vicepresidente de la Comisión Europea

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Capítulo 1. Introducción

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Capítulo 1. Introducción Desde que cayó el Imperio Romano fueron muchos los que intentaron, sin éxito, reconstruir la unidad política del continente europeo. Justiniano, Carlomagno, Carlos V o Napoleón fueron algunos de los que llegaron más lejos en este afán, aunque cada uno con intereses y motivaciones distintas. Este objetivo solo cristalizó de manera duradera cuando se intentó no desde la óptica de la conquista, sino desde la aceptación soberana de cada uno de los estados y ciudadanos implicados. Así surgió a mediados del siglo pasado la comunidad política que hoy conocemos como Unión Europea (UE). Desde su creación, la UE ha debido enfrentarse a muy diversos retos, uno de los cuales ha sido la definición de su posición en el mundo y de las capacidades que puede desplegar en él. Con el Acta Única Europea llegó la primera definición de esa posición, siendo la Crisis del Golfo de 1990-1991 uno de los conflictos que Europa tuvo que afrontar con esas primeras herramientas, las cuales han ido evolucionando hasta la actualidad en la forma que les confiere el Tratado de Lisboa. Con ellas se hace frente actualmente desde las instituciones de la Unión a los retos y conflictos del presente, tales como la Crisis de Ucrania que comenzó en 2014. Dentro del conjunto de instrumentos al servicio de la Unión Europea en materia de respuesta ante conflictos, uno de los que gozan de mayor visibilidad y que ha sido más profusamente utilizado es el empleo de Sanciones Internacionales. Tanto desde su concepción amplia a nivel global como a nivel específicamente europeo, las Sanciones Internacionales han demostrado ser un instrumento sobre el que caben diversas consideraciones en cuanto a su eficacia y legitimidad. Por todo lo expuesto, se plantea la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué evolución ha experimentado desde sus inicios la respuesta común europea frente a conflictos, con especial atención al uso de las Sanciones Internacionales, y de qué manera podría mejorar su eficacia?

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

La historia de las relaciones internacionales europeas, que en sus inicios eran la antítesis del ideal que pretenden alcanzar hoy en día los europeístas, no es otra cosa que la suma de la historia política, social, económica y militar del continente. En un principio las relaciones internacionales a nivel continental estaban fundamentadas en las rivalidades y equilibrios de poder entre las potencias, enfrentadas a rachas a lo largo de la historia. Sin embargo en la actualidad el objetivo pretendido por quienes se reivindican como europeístas es la integración progresiva de las políticas de exteriores y de defensa de los estados, con el fin de asegurar una sola voz a nivel comunitario que permita a la Unión Europea defender sus intereses con garantías de éxito en un contexto internacional multipolar en que los viejos estados-nación del continente ya no están en condiciones de competir con las grandes potencias globales. A lo largo de este capítulo se revisarán los hechos históricos fundamentales que precedieron al inicio del proceso de construcción europea, el cual ha ido extendiéndose desde los ámbitos iniciales de desarrollo económico a las relaciones exteriores y la defensa, así como el desempeño de la política exterior europea frente a los desafíos globales desde sus inicios hasta la actualidad.

2.1. Antecedentes Para comprender el origen de la actual configuración política de Europa es preciso retrotraerse a los últimos años de existencia del Imperio Romano de Occidente. La práctica totalidad de los estados que conforman el continente en la actualidad comparten el sustrato común de la cultura grecolatina, llevada a sus tierras por la conquista romana, que es la que hace posible la existencia de una identidad común europea, basada en una evolución histórica en la que los habitantes del continente hemos compartido una base ética, legal, religiosa, lingüística y política.

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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Europa, tras disfrutar de varios siglos de relativa paz y estabilidad, periodo conocido como Pax Romana, ve como la conjunción entre las invasiones bárbaras y la inestabilidad interna del Imperio provocan el progresivo debilitamiento y decadencia de Roma, hasta su caída definitiva en el año 476, cuando el líder germánico Odoacro destituye a Rómulo Augústulo, el último emperador romano de occidente [1]. Tras la caída del Imperio y la subsiguiente fragmentación del mapa europeo en un mosaico compuesto por diferentes entidades políticas, los juegos de poder mundiales, salvo contadas excepciones, se han seguido dirimiendo dentro del Viejo Continente. Diversos actores tales como Bizancio, el Imperio Otomano, el Sacro Imperio Romano Germánico, Francia, España, Suecia, Reino Unido y, más recientemente, Alemania e Italia, se han disputado a lo largo de los últimos quince siglos la hegemonía europea y, a partir del siglo XV, también mundial. Europa, fundamentada en la herencia griega y latina, ha exportado al mundo sus lenguas, costumbres, leyes y creencias. No fue hasta finales del s. XIX cuando aparecieron potencias en otros continentes capaces de desafiar la hegemonía europea. Así, la derrota española ante los americanos en la Guerra Hispano-Estadounidense y la derrota rusa frente a Japón en 1905 en la batalla de Port Arthur [2, p. 40] supusieron un golpe definitivo al monopolio europeo del poder político y militar. Desde entonces los estados europeos no han hecho sino perder poder en favor de otras potencias. A la progresiva emancipación desde finales del siglo XVIII de las colonias europeas en América le siguió la pérdida definitiva de poder como consecuencia de las dos guerras mundiales y la independencia de las colonias asiáticas y africanas. La destrucción material de Europa después de estos conflictos, así como su debilitamiento político, demográfico y militar, provocaron un desplazamiento de los centros de poder lejos de Europa, hacia Estados Unidos (EEUU) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Durante la Guerra Fría las naciones europeas debieron conformarse con un papel secundario debido a la gran influencia que las dos superpotencias ejercían sobre ellas y, al final de ese periodo, también al ascenso de nuevas potencias como Japón o China. A pesar de que tras la última contienda mundial se estableció un régimen mundial que de iure pretendía ser multipolar y mantenía parte de la hegemonía europea, en la práctica esto no fue así. El 24 de octubre del año 1945, tras la ratificación por parte de la mayoría de los países signatarios de la Carta de Naciones Unidas, se crea la ONU1, organización internacional de ámbito global en la que las grandes decisiones estratégicas dependerían de un órgano denominado Consejo de Seguridad, que tendría como miembros permanentes y con derecho de veto a EEUU, China, la URSS, Francia y Reino Unido, las potencias vencedoras de la contienda2. Sin embargo de facto, y de manera indiscutible, el orden geopolítico mundial se convirtió en bipolar, quedando la práctica totalidad de los Estados en las esferas de influencia de EEUU o de la Unión Soviética. En este contexto, el antaño inapelable

1 https://www.un.org/es/aboutun/history/index.shtml, visitada el 14 de marzo de 2015 2 http://www.un.org/es/sc/members/, visitada el 14 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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poder de los Estados europeos quedó eclipsado. Por una parte tanto Alemania como Italia, perdedoras de la Segunda Guerra Mundial, habían tenido que renunciar a sus posesiones territoriales tanto en ultramar como en Europa y se les había negado puesto alguno en el Consejo de Seguridad. España, aislada y bajo dictadura militar, hacía más de un siglo que había perdido su antiguo papel de potencia internacional. Por su parte, las teóricas vencedoras europeas del conflicto, Francia y Reino Unido, vieron como su pretendida influencia disminuía a marchas forzadas. Para Francia la ocupación alemana había hecho mella en las capacidades del país y la descolonización fue un episodio difícil por las derrotas en Indochina y Argelia. El Reino Unido salió más airoso del conflicto pero tuvo que ligar su política exterior a la de EEUU pues carecía ya de la fuerza necesaria para desplegar las capacidades de la época del Imperio. La crisis del Canal de Suez de 1956 dejó clara esta pérdida de poder de las potencias europeas y mostró la preponderancia de EEUU sobre el mundo occidental [2, p. 352]. En el contexto de la Guerra Fría, los países europeos quedaron divididos entre las esferas de influencia de los dos bloques y solo Francia pretendió marcar una línea de política exterior propia, por ejemplo quedándose al margen de la estructura militar de la OTAN en 1966 [3], aunque lo consiguió solo de manera parcial. Los grandes conflictos internacionales de la época, tales como la Guerra de Corea, la Crisis de los misiles en Cuba, Vietnam, Afganistán o el citado conflicto del Suez mostraron la escasa relevancia de los Estados europeos, que dependían política y militarmente de uno de los dos bloques. En este contexto de debilitamiento progresivo surgió, en un principio solo en el bloque Occidental, la revolucionaria apuesta política de llevar a la práctica la unidad europea. Esta idea, en un principio muy inconcreta, buscaba satisfacer distintos objetivos en función del país o la persona que lo plantease. Distintos propósitos como la necesidad de coordinar esfuerzos para conseguir relanzar el desarrollo económico y social europeo, evitar futuras rivalidades y guerras entre estados o conseguir cierta autonomía respecto a EEUU se entremezclaron en la apuesta que se comenzó a poner en práctica a principios de la década de 1950, concretamente el 9 de mayo de 1950, día en el que el Ministro de Asuntos Exteriores francés Robert Schuman realizó su famosa Declaración en el Salón del Reloj del Quai d'Orsay, en París, en la que propuso “que se someta el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa”, de manera que se reforzara la interdependencia y solidaridad entre Estados pues “De este modo, se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más amplia y más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas”3. Así, el 23 de julio de 1952 entra en vigor el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), y el 1 de enero de 1958 hacen lo propio el

3 http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/europe-day/schuman-declaration/index_es.htm, visitada el 14 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM)4. De esta manera quedaron establecidas las Comunidades Europeas, en un principio integradas por los Estados de Alemania Occidental, Francia, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo, dedicadas exclusivamente en sus orígenes a cuestiones de integración económica, no así en materia de relaciones exteriores o defensa. Sin embargo, y también durante la década de 1950, se intentó poner en marcha la Comunidad Europea de Defensa, una organización que hubiera creado unas verdaderas Fuerzas Armadas Europeas. En ese momento estaba muy cercana la experiencia de las dos guerras mundiales y se pretendía el doble objetivo de evitar un nuevo contexto de carrera armamentística entre países europeos y conjurar la amenaza que suponía el bloque Soviético. Finalmente esta organización no vio la luz debido a las reticencias de la Asamblea Nacional francesa a perder soberanía [2, p. 339]. La interrelación existente entre la defensa y las relaciones exteriores es tan estrecha que si este proyecto hubiera salido adelante sin duda hubiera tenido implicaciones en cuanto a la creación de una política exterior unificada a nivel europeo. Debido a este fracaso, el incipiente proceso de unificación europea dejó a un lado la aspiración de una mayor convergencia en materia de política exterior y de defensa. Así, en el siguiente tratado que firmaron los países miembros y que entró en vigor el 1 de julio de 1967, el Tratado de Bruselas o de Fusión, esta cuestión quedó aparcada, limitándose la nueva norma a racionalizar las instituciones europeas, creando una única Comisión y un único Consejo al servicio de las que, por aquel entonces, eran las tres Comunidades Europeas (CEE, EURATOM y CECA)4. Existieron otras organizaciones de poca eficacia práctica en el ámbito de la defensa a nivel europeo, como la Unión Europea Occidental (UEO), puesta en marcha por el Tratado de Bruselas de 19485, que no llegó a desempeñar un papel muy activo ante la creciente importancia de la OTAN. De esta forma, tras el fracaso de los intentos anteriormente mencionados, hubo que esperar a finales de la década de 1980 para ver la puesta en marcha de una incipiente cooperación europea en política exterior.

2.2. Inicios La política exterior común europea nace formalmente el 1 de julio de 1987, con la entrada en vigor del Acta Única Europea4, tratado por el cual se modifican los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y se crea la “Cooperación Europea en materia de Política Exterior”, primer mecanismo a nivel comunitario de concertación en dicha materia.

4 http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_es.htm, visitada el 14 de marzo de 2015 5 http://www.defensa.gob.es/politica/seguridad-defensa/contexto/europea-atlantica/UEO/, visitada el 14 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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Esta herramienta de cooperación tenía un marcado carácter intergubernamental, puesto que constituía simplemente un foro de coordinación entre las distintas políticas exteriores nacionales, pero sin pretender unificarlas ni dotarlas de un carácter comunitario, pues se requiere la unanimidad para establecer posiciones y acciones comunes. Tanto la Comisión como el Parlamento europeos quedan ligados con carácter asociado a la Cooperación Política Europea (CPE) pero sin poder participar en la toma de decisiones, que corresponde de manera exclusiva a los Estados a través del Consejo. Se establece un sistema basado en la lealtad mutua de los Estados6. Con la CPE surge por primera vez un mecanismo de respuesta común frente a conflictos a nivel comunitario. Con este mecanismo se hizo frente a la Guerra del Golfo, mostrando no obstante sus limitaciones nada más empezar [4], ya que aunque se establecieron posiciones y decisiones comunes en su marco sobre la aplicación y el desarrollo de las sanciones a Irak, también quedó patente que la iniciativa política, aparte de quedar exclusivamente en manos de los Estados como establecía la propia CPE, variaba considerablemente de un país a otro. Así, mientras que Reino Unido y Francia llevaron su acción política a las Naciones Unidas, como miembros permanentes del Consejo de Seguridad, y sus medios militares a una escala importante a combatir a Saddam Hussein sobre el terreno, otras naciones del continente procuraron mostrar un perfil bajo. Paradójicamente, el intento de dar más coherencia a la acción exterior europea frente a conflictos, no hacía sino dar una oportunidad para dejar en evidencia las diferencias existentes entre los socios comunitarios. Pocos años después, el inicio de las Guerras Yugoslavas puso de manifiesto la incapacidad europea de dar una respuesta ágil, contundente y eficaz a la primera limpieza étnica en el continente desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Cuatro largos años de guerra tuvieron que pasar para que se vislumbrara un final al conflicto, que solo pudo materializarse con la firma de los Acuerdos de Paz de Dayton en 1995 [2, p. 595], tras la intervención de la OTAN en el conflicto como resultado de la implicación directa de EEUU.

2.3. Evolución La limitada operatividad exhibida por la “Cooperación Europea en materia de Política Exterior” durante los conflictos a los que se tuvo que hacer frente, especialmente el inicio de las Guerras Yugoslavas, y la configuración de un nuevo orden mundial tras la caída de la URSS basado en la globalización, tuvieron como consecuencia la inclusión de la “Política Exterior y de Seguridad Común” (PESC) como uno de los tres pilares en los que se asentaba la nueva Unión Europea surgida del Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 19937.

6 Acta Única Europea 7 http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_es.htm, visitada el 14 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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Este tratado supuso un avance sustancial puesto que estableció los objetivos generales de la política exterior de la Unión, fijando el alcance y las implicaciones de los tres tipos de medidas que el Consejo puede adoptar para llevarla a la práctica: las posiciones, acciones y decisiones comunes, dejando abierta la posibilidad de que estas últimas se aprueben por mayoría cualificada si así lo decide previamente el Consejo. Asimismo establece por primera vez una política común en materia de seguridad, contemplando “que pudiera conducir en su momento a una defensa común”. En este mismo sentido se establecen las bases de la futura integración de la UEO en la arquitectura comunitaria8. Por su parte, la aprobación del Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, contribuyó a darle otra dimensión a la política exterior común, pues se crea el puesto de Alto Representante del Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común (AR), con el objetivo de dotar de una voz única a la acción exterior europea. También se establece una política europea de seguridad y defensa [5, p. 19], primer intento real de alcanzar una defensa común tras la fallida experiencia de la Comunidad Europea de Defensa, puesto que se concretan ya aspectos como las misiones que puede realizar en el exterior la Unión Europea con medios militares: “…incluirán misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz”9. Más adelante, el 1 de febrero del año 2003 entra en vigor el Tratado de Niza que no introduce cambios sustanciales en la Política Exterior y de Seguridad Común10. Sin embargo, el nuevo contexto internacional surgido tras los atentados de Nueva York acaecidos el 11 de septiembre de 2001, y el posterior inicio de la estrategia estadounidense de “Guerra contra el Terrorismo”, pusieron en entredicho los avances conseguidos a lo largo de la década anterior, especialmente por la Guerra de Irak de 2003, que dividió a los estados europeos entre partidarios y detractores de la intervención estadounidense en ese país, poniendo una vez más en cuestión la política exterior común europea11. No obstante durante esos años el primer AR, Javier Solana, muestra su eficacia en la extensión de la influencia de la Unión. Asimismo se ponen en marcha las primeras operaciones internacionales europeas, siendo una de las primeras experiencias CONCORDIA/FYROM, en la antigua república yugoslava de Macedonia12.

8 Tratado de Maastricht 9 Tratado de Ámsterdam 10 Tratado de Niza 11 http://elpais.com/diario/2003/02/09/internacional/1044745201_850215.html, visitada el 23 de abril de 2015 12 http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/concordia/mission-description/index_en.htm, visitada el 23 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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2.4. Situación actual La actual “Política Exterior y de Seguridad Común” está fundamentada en el Tratado de Lisboa, que modifica el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Este tratado ha supuesto un impulso a la política exterior común puesto que crea un Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que unifica en una sola persona al antiguo Alto Representante del Consejo para la PESC y al Comisario europeo de Relaciones Exteriores), un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), y dota de personalidad jurídica propia a la Unión, otorgándole capacidad para celebrar acuerdos y tratados internacionales. Asimismo clarifica e impulsa la Política Común de Seguridad y Defensa, estableciendo el papel a desempeñar por la Agencia Europea de Defensa (AED) y ampliando las posibles misiones internacionales de carácter civil y militar de la Unión13. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de los instrumentos que se derivan de él, la Unión Europea ha tenido que hacer frente a un escenario global tremendamente complejo, en el que conflictos como la Guerra de Libia de 2011, la Guerra Civil Siria o la extensión del yihadismo en el Sahel y el Cuerno de África han remarcado la importancia de la acción común europea para asegurar una respuesta que garantice la seguridad de los ciudadanos europeos y la estabilidad económica de nuestro entorno. En el conflicto libio, a iniciativa de Francia y Reino Unido principalmente, la OTAN fue la protagonista de la respuesta occidental14, quedando la UE relegada a un papel secundario a través del cual se limitó a establecer posiciones comunes y a aprobar sanciones contra el régimen de Gadafi15, debido principalmente a la posición de Alemania, reticente a una mayor implicación16. Sin embargo es de destacar que la iniciativa durante todo el conflicto fue europea, aunque fue a nivel de ciertos estados y no a nivel comunitario. Respecto a la Guerra Civil Siria, en la que la no se ha producido una intervención internacional contra el régimen de Bashar al-Asad, los estados europeos han mostrado del mismo modo diferentes criterios y en este caso sí que han cedido el protagonismo a otros actores, principalmente EEUU y Rusia. Por su parte, combatir el yihadismo y la piratería en el Sahel y el Cuerno de África ha supuesto el mejor ejemplo de acción común europea pues, además de la respuesta política y diplomática, se han llevado a cabo diversas operaciones militares europeas tales como EUTM Mali, EUNAVFOR Somalia o EUFOR RCA, siempre a iniciativa de Francia o, en menor medida, de España, pero que han demostrado que es posible una

13 Tratado de Lisboa 14 http://internacional.elpais.com/internacional/2011/08/22/actualidad/1313964006_850215.html, visitada el 24 de marzo de 2015 15 http://internacional.elpais.com/internacional/2011/02/23/actualidad/1298415611_850215.html, visitada el 24 de marzo de 2015 16 http://elpais.com/diario/2011/08/31/internacional/1314741604_850215.html, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 2. La política exterior europea y la respuesta común frente a conflictos

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reacción coordinada eficaz (como por ejemplo en el caso de la misión naval en Somalia) de los estados miembros de la UE ante conflictos internacionales17. Sin embargo, el último conflicto que ha afectado a gran escala a Europa es la Crisis de Ucrania de 2014-2015, en la cual se han ido sucediendo los acontecimientos hasta desembocar en un enfrentamiento directo entre la Unión y Rusia. La caída del presidente Yanukóvich tras las protestas proeuropeas del Maidán, que exigían la asociación con la UE y el distanciamiento de Rusia, provocó la intervención de esta última sobre Ucrania, anexionándose la Península de Crimea y alentando las insurrecciones separatistas de la Región del Bajo Don en el este del país18. Este último gran conflicto a las puertas de la Unión ha puesto a prueba las capacidades de la misma para hacer frente a un conflicto de repercusiones mundiales y en el que tiene como adversario a una potencia poderosa, como es la Federación Rusa. Europa vive una situación clave en la actualidad pues de las decisiones del presente dependerá el futuro de la Política Exterior y de Seguridad Común de las próximas décadas.

17 http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/index_en.htm, visitada el 24 de marzo de 2015 18 http://www.europarl.europa.eu/news/es/news-room/content/20140203STO34645/html/La-cronolog%C3%ADa-del-conflicto-en-Ucrania, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

3.1. Concepto de Sanción Internacional Las Sanciones Internacionales son acciones llevadas a cabo por un Estado contra otro, bien de manera unilateral o bien de manera multilateral en el marco de una organización internacional, con el fin de producir un menoscabo en las capacidades de ese Estado o de ciertas personas u organizaciones del mismo. Estas medidas restrictivas abarcan distintos ámbitos que pueden ir del diplomático al militar pasando por el económico19. Su base legal hay que buscarla en la Carta de las Naciones Unidas, norma que vertebra el Derecho Internacional en materia de seguridad y relaciones entre Estados, la cual establece que el Consejo de Seguridad es el órgano competente para aprobar sanciones. No obstante los Estados pueden aprobar sanciones individualmente o como parte de organizaciones internacionales sin el amparo del Consejo de Seguridad, siempre y cuando estas medidas se limiten a las de carácter diplomático o económico y no impliquen el uso de la fuerza armada, exceptuando los supuestos de legítima defensa, tanto individual como colectiva, que ampara la Carta en su artículo 51. En virtud del Capítulo VII de la Carta, el Consejo de Seguridad puede establecer sanciones con el objetivo de servir como medidas de presión sobre un Estado para forzarle a cumplir la legislación internacional sin necesidad de recurrir a una intervención militar, que siempre constituye un importante factor de disuasión que suele dotar de efectividad a las sanciones internacionales. Este hecho convierte a las sanciones internacionales en un instrumento jurídico del Derecho Internacional Público. Los principales tipos de sanciones internacionales son los siguientes: - Sanciones diplomáticas, consistentes en diversas acciones de carácter político que tienen como objetivo ejercer presión sobre un Estado. Estas acciones pueden

19 http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/GlobalizacionOportunidadesRiesgos/Paginas/SancionesInternacionales.aspx, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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concretarse en, por ejemplo, la suspensión del derecho de voto de un país en una organización internacional o su expulsión de la misma. Sin embargo la que tradicionalmente se ha considerado como la más elevada sanción diplomática es la retirada del embajador. - Sanciones militares, tales como los embargos navales o las zonas de exclusión aérea, en los cuales se despliegan fuerzas militares sin llegar a realizar una agresión armada. - Sanciones económicas, relacionadas con la prohibición del intercambio de bienes y servicios, siendo las más comunes las ligadas a los sectores energético y armamentístico20. - Otras sanciones, como las deportivas o culturales, a través de las cuales se veta el acceso de un determinado Estado a eventos de carácter cultural o deportivo que se celebren a nivel internacional o bien se renuncia a participar en aquellos eventos que organice el Estado en cuestión o en los que participen sus nacionales21. En el mundo actual, inmerso en la lógica de la globalización, las sanciones internacionales se establecen en la mayoría de los casos con carácter multilateral para aumentar su efecto y compartir responsabilidades. Así, organizaciones como la Unión Europea, la Liga Árabe22, o la Unión Africana23 han coordinado las actuaciones de sus miembros en varias ocasiones. Sin embargo en otros casos los países aprueban sanciones de manera unilateral contra otros Estados, aunque en la mayoría de los casos con un carácter más simbólico que práctico ya que únicamente las grandes potencias tienen el poder y la influencia necesarias para causar daños severos a otro país mediante aquéllas. En el caso de España, por ejemplo, las sanciones son consecuencia en la inmensa mayoría de los casos de decisiones tomadas a nivel comunitario. Sin embargo hay casos en los que el país ha actuado de manera unilateral en los últimos años, como el caso de la limitación a la importación de biodiesel argentino tras la expropiación de la petrolera YPF por parte del gobierno de Buenos Aires24.

20 http://www.un.org/spanish/sc/committees/, visitada el 24 de marzo de 2015 21 http://elpais.com/diario/1980/03/20/deportes/322354810_850215.html, visitada el 24 de marzo de 2015 22 http://internacional.elpais.com/internacional/2011/11/12/actualidad/1321109380_030047.html, visitada el 24 de marzo de 2015 23 http://www.europapress.es/internacional/noticia-union-africana-levanta-sanciones-contra-costa-marfil-20110421154344.html, visitada el 24 de marzo de 2015 24 http://cincodias.com/cincodias/2012/04/21/empresas/1335015582_850215.html, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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3.2. Evolución histórica En el periodo anterior a la Primera Guerra Mundial las Sanciones Internacionales no existían como tal ni se habían contemplado como instrumento jurídico destinado a afrontar conflictos sin necesidad de utilizar la fuerza militar. La Europa moderna se basaba aun en los principios de considerar la guerra como un derecho propio de los Estados y estrechamente ligado al concepto de soberanía. Además, la guerra era considerada un instrumento perfectamente válido de política internacional, tal como afirmó Carl von Clausewitz en su libro “De la guerra”: "La guerra es la continuación de la política por otros medios". Esta concepción de las Relaciones Internacionales continuó siendo la imperante hasta el final de la Gran Guerra. La muerte y la destrucción sembradas en Europa entre 1914 y 1918 provocaron que ganara apoyos la propuesta del Presidente de EEUU, Woodrow Wilson, que pretendía crear una Liga de Naciones que asegurara el orden y la paz mundial. Su idea vio la luz con la firma en 1919 del Tratado de Versalles [2, p. 126], a través del cual se creaba la Sociedad de Naciones, organización internacional que nacía con el propósito de “promover la cooperación internacional y alcanzar la paz y seguridad internacionales, por la aceptación de ciertas obligaciones de no recurrir a la guerra, por la prescripción de relaciones francas, justas y honorables entre las naciones, por el firme establecimiento de las normas del derecho internacional como la regla de conducta efectiva entre los gobiernos, y por el mantenimiento de la justicia y un respeto escrupuloso de todas las obligaciones de los tratados en las relaciones recíprocas de los pueblos organizados”25. La Sociedad de Naciones, a pesar de conseguir buenos resultados en varios casos, mostró desde el principio una importante falta de capacidad para imponer sus decisiones, especialmente ante naciones grandes, tal y como ocurrió con la ocupación francesa de la cuenca del Ruhr [2, p. 148], o con la invasión italiana de Abisinia [2, p. 216]. Por otra parte, en 1925, las naciones europeas dan un paso que podría haber sido definitivo. Mediante la firma de los Tratados de Locarno siete naciones europeas renunciaron a la guerra y establecieron los procedimientos y las garantías para resolver sus conflictos de manera pacífica [2, p. 159]. Por su parte, España renuncia a la guerra como instrumento de política internacional con la Constitución de 1931 a través de su artículo 626. Esta tendencia se invirtió según avanzaba la década de 1930 debido al ascenso de los nacionalismos en Europa que reactivaron las carreras armamentísticas y obviaron los compromisos diplomáticos previos, aupados por las penurias derivadas de los prolongados efectos del Crack de 1929.

25 Tratado de Versalles, Pacto de la Sociedad de Naciones 26 Artículo 6 de la Constitución Española de 1931: “España renuncia a la guerra como instrumento de política nacional.”

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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En este contexto estalla la Segunda Guerra Mundial, que supone el mayor conflicto bélico en el que se ha visto inmersa la humanidad a lo largo de la Historia, cobrándose solo en el continente europeo cerca de 40 millones de víctimas [2, p. 283]. Para evitar que un episodio así se repitiera, tras el fin de la contienda en 1945 se aprobó en San Francisco la Carta de las Naciones Unidas, constituyendo una nueva organización internacional que aspiraba a superar las limitaciones de la Sociedad de Naciones. Se esbozaba así un sistema de gobernanza mundial en materia de seguridad con el Consejo de Seguridad como órgano decisorio central, el cual puede adoptar resoluciones, que son actos jurídicos vinculantes, mediante las cuales se pueden aprobar sanciones a Estados, llegando incluso a la utilización de la fuerza militar27. El Consejo de Seguridad, formado por quince miembros de los cuales cinco son permanentes y tienen derecho de veto (EEUU, URSS, China, Francia y Reino Unido) y los otros diez van rotando cada dos años por áreas geográficas, puede aprobar resoluciones con el voto favorable de al menos nueve de sus integrantes28. Estas resoluciones gozan de fuerza para obligar, debiendo ser aplicadas por los Estados miembros29. Tal y como se ha señalado con anterioridad, además de la Organización de Naciones Unidas, también existen otras organizaciones internacionales que aprueban sanciones tales como la Unión Africana o la Liga Árabe, pero quien ha destacado especialmente ha sido la Unión Europea. En cuanto al tipo de Sanción Internacional y al objeto de las mismas ha podido observarse una evolución desde sus inicios hasta la actualidad. Los embargos de armas se han mantenido prácticamente inalterados debido a que suponen una medida que pretende comprometer las capacidades militares del Estado o Estados en cuestión. Asimismo se han mantenido prácticamente inalteradas las sanciones de tipo diplomático. Sin embargo, se ha producido una destacada evolución en cuanto a las sanciones de carácter económico puesto que en un primer momento se dirigían normalmente a la totalidad del Estado en cuestión. Debido a esto eran las clases más desfavorecidas y el pueblo llano quienes más sufrían las consecuencias de las sanciones, por lo que no solo no se afectaba negativamente a los dirigentes sino que se les reforzaba por el rechazo generado entre los ciudadanos a las sanciones y a los Estados partícipes en su aplicación. Casos como el del embargo económico a Cuba solo han conseguido empobrecer a los habitantes de esos países reforzando la imagen de sus dirigentes como caudillos nacionales frente a las injerencias extranjeras30.

27 http://www.un.org/es/sc/about/functions.shtml, visitada el 24 de marzo de 2015 28 Carta de Naciones Unidas, artículo 27 29 http://www.un.org/es/sc/about/faq.shtml#_Toc272841883, visitada el 24 de marzo de 2015 30 http://internacional.elpais.com/internacional/2014/12/20/actualidad/1419108871_717444.html, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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Por estas razones las sanciones de carácter económico han ido evolucionando hasta dirigirse únicamente a sectores o empresas concretas de la economía de esos países o a los bienes y activos de sus dirigentes, que mediante las mismas son congelados y/o embargados31.

3.3. Desarrollo europeo Las Sanciones Internacionales europeas existen como tal desde la entrada en vigor del Acta Única Europea el 1 de julio de 1987, mediante la cual se establece por primera vez una cooperación institucionalizada en materia de política exterior a nivel europeo. Tras esta reforma de los Tratados, se estableció el Consejo de las Comunidades Europeas como el órgano encargado de aprobar acciones comunes, para las cuales se requería unanimidad de todos los Estados miembros (doce en ese momento), entre las que se encontraba aprobar sanciones contra terceros estados. De esta manera se viene utilizando dicha institución para aprobar distintas normas comunitarias para aplicar sanciones. Una de estas figuras es el reglamento, los cuales tienen eficacia directa sin necesidad de trasposición a nivel nacional, con lo que se pueden establecer sanciones a nivel europeo sin necesidad de que cada estado miembro adopte las suyas propias. A lo largo de los más de 25 años de historia de esta política coordinada a nivel europeo, se han ido sucediendo las mejoras a la inicialmente limitada operatividad de la misma. La creación de un Alto Representante del Consejo para la PESC, su integración en el colegio de comisarios, la creación de una Política Común de Seguridad y Defensa o de un Servicio Europeo de Acción Exterior son algunos de los pasos que se han dado en este sentido. Cabe destacar que, en la actualidad, las Sanciones Internacionales europeas están específicamente reguladas, en su dimensión económica y financiera, por el Título IV relativo a Medidas Restrictivas de la Quinta Parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. A través de su artículo 215 se establece que: “1. Cuando una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea prevea la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará por mayoría cualificada, a propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión, las medidas necesarias. Informará de ello al Parlamento Europeo. 2. Cuando una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea así lo prevea, el Consejo podrá adoptar por el procedimiento establecido en el apartado 1 medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales.

31 http://www.un.org/spanish/sc/committees/, visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 3. Las Sanciones Internacionales

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3. Los actos contemplados en el presente artículo incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas.”

Capítulo 4. El Acta Única Europea y la Crisis del Golfo

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Capítulo 4. El Acta Única Europea y la Crisis del Golfo

4.1. La Cooperación Política Europea La inclusión de la Política Exterior como competencia de las Comunidades Europeas cristalizó el 1 de julio de 1987, con la entrada en vigor del Acta Única Europea. Este tratado vino a llevar a efecto, entre otras cuestiones, la aspiración de contar con una voz común a nivel continental, con el objetivo de afrontar mejor los retos que la incipiente globalización comenzaba claramente a plantear. Después de tres décadas sin atreverse a dar el paso, en parte por el rechazo que suscitó la creación de la Comunidad Europea de Defensa, finalmente los líderes europeos dieron forma a la “Cooperación Europea en Materia de Política Exterior” tal y como la define el Título III del tratado32. Como elemento más importante, se delimita el alcance y los principios de la misma. Así, se proclama la voluntad de los Estados miembros de “formular y aplicar conjuntamente una política exterior europea”33. Se asocia esta política exterior con una coordinación europea en materia de seguridad, afirmando que “una cooperación más estrecha en las cuestiones de seguridad europea permitirá contribuir de manera esencial al desarrollo de una identidad de Europa en materia de política exterior”34, haciendo énfasis en la cooperación entre la industria militar, y dejando claro que esta cooperación no pretende sustituir sino complementar a la actualmente disuelta UEO y a la OTAN35. Como principios inspiradores de este nuevo instrumento destaca la apelación a la lealtad mutua entre Estados, pues en varias ocasiones se alude a este principio, como cuando se establece que “las Altas Partes Contratantes se comprometen a informarse mutuamente y a consultarse sobre cualquier asunto de política exterior que ofrezca un

32 Acta Única Europea, Título III 33 Acta Única Europea, artículo 30.1 34 Acta Única Europea, artículo 30.6.a 35 Acta Única Europea, artículo 30.6.b

Capítulo 4. El Acta Única Europea y la Crisis del Golfo

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interés general”36, que cada Estado, a la hora de tomar decisiones a nivel nacional, “tendrá plenamente en cuenta las posiciones de las demás partes y tomará debidamente en consideración el interés que presentan la adopción y la aplicación de posiciones europeas comunes”37; o cuando se dice que “En las instituciones internacionales y en las conferencias internacionales en las que participen las Altas Partes Contratantes, estas procurarán adoptar posiciones comunes”38; o que en aquellas en las que no estén representados todos los Estados, los que sí lo hagan “tendrán plenamente en cuenta las posiciones acordadas en el marco de la Cooperación Política Europea”39, en implícita referencia al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, entre otras instituciones. Además se establece el marco institucional, dentro de las Comunidades Europeas, en el que se va a desarrollar esta Cooperación Europea en Materia de Política Exterior. Se establece que “Los ministros de Asuntos Exteriores y un miembro de la Comisión se reunirán al menos cuatro veces al año en el marco de la Cooperación Política Europea. Podrán tratar igualmente cuestiones de política exterior en el ámbito de la Cooperación Política con ocasión de las sesiones del Consejo de las Comunidades Europeas”40. De esta forma se establece un ciclo de reuniones anuales entre ministros de asuntos exteriores de carácter netamente intergubernamental, como foro principal de debate junto con las sesiones del Consejo, que representa a los Estados, y cuyo presidente de turno (que rota entre los países miembros) ostenta asimismo el liderazgo de la Cooperación Política Europea41. Queda claro por tanto que se deja esta materia fuera del alcance del método comunitario, de inspiración federal, en el que el Parlamento Europeo (PE) y el Consejo están en pie de igualdad y la Comisión, haciendo las veces de Gobierno, tiene la iniciativa legislativa. A pesar de ello, se asegura en el texto al menos la participación de estas instituciones, tanto de la Comisión Europea42 como del Parlamento Europeo43, en el proceso de toma de decisiones, aunque la iniciativa y la decisión definitiva recae siempre en los estados, que deben procurar “la formación de un consenso y la acción conjunta que podría derivarse del mismo”44, con lo que implícitamente se obliga a la unanimidad de los Estados miembros a la hora de tomar decisiones. Finalmente se perfilan las bases organizativas de la acción exterior europea, estableciéndose, entre otras cuestiones, un Comité Político que asegure la continuidad de la Cooperación Política Europea en los espacios de tiempo existentes entre las reuniones ministeriales45; se establece una Secretaría sita en Bruselas que asista al

36 Acta Única Europea, artículo 30.2.a 37 Acta Única Europea, artículo 30.2.c 38 Acta Única Europea, artículo 30.7.a 39 Acta Única Europea, artículo 30.7.b 40 Acta Única Europea, artículo 30.3.a 41 Acta Única Europea, artículo 30.10.a 42 Acta Única Europea, artículo 30.3.b 43 Acta Única Europea, artículo 30.4 44 Acta Única Europea, artículo 30.3.c 45 Acta Única Europea, artículo 30.10.c

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Presidente del Consejo en la coordinación y ejecución de la política exterior46; y se determina que “en materia de privilegios e inmunidades, los miembros de la Secretaría de la Cooperación Política Europea serán asimilados a los miembros de las Misiones diplomáticas de las Altas Partes Contratantes situadas en el lugar donde se instalará la Secretaría”47.

4.2. Europa ante la Crisis del Golfo La invasión de Kuwait por parte de Irak, que pretendía aumentar su salida al mar y hacerse con los ricos pozos kuwaitíes anexionándose el país como una provincia más, desencadenó la conocida como Crisis del Golfo o Primera Guerra de Irak. El presidente iraquí, Saddam Hussein, pretendía con esta acción asegurar la supremacía regional del país frente a competidores como Irán o Arabia Saudí [2, p. 565]. En 1990, cuando se produce el ataque, Saddam lleva once años en el poder, al que accedió en julio de 1979 tras varios años desempeñando puestos de primer nivel bajo la presidencia de Ahmed Hasán al Baker, líder del Partido Baas, el cual llegó al poder tras el golpe de Estado del 17 de julio de 1968 [6, p. 260]. Al alcanzar la presidencia, Saddam comienza una depuración en la que elimina a sus más inmediatos enemigos y se asegura el control absoluto del partido de gobierno, el Baas, así como de las instituciones del Estado. Durante la década de 1980 se lleva cabo un reforzamiento del poder central del país mediante violentas represiones a las comunidades chií y kurda, en el sur y el norte del país respectivamente, llegando a utilizarse armas químicas contra estos últimos. Asimismo, de cara al exterior, Saddam impulsa decididamente las Fuerzas Armadas del país mediante la compra de material francés y soviético de última generación. Entre 1981 y 1988 se enfrenta a Irán en una guerra por los recursos petrolíferos fronterizos y la hegemonía regional que termina sin un vencedor claro. Posteriormente, siguiendo la misma línea hegemónica en el ámbito exterior, Irak invade Kuwait el 2 de agosto de 1990 [2, p. 565]. En el contexto internacional esta guerra llega en un momento en el que Occidente asiste al progresivo desmantelamiento de los regímenes comunistas de Europa del Este así como a la disolución de la URSS. Esta situación contribuye, en parte, a evitar el bloqueo del Consejo de Seguridad como en conflictos previos y permite que se impongan Sanciones Internacionales mediante resoluciones. El Consejo de Seguridad de la ONU aprueba la resolución nº 660, de dos de agosto, en la que se condena la invasión y se exige la retirada de las tropas iraquíes [7, p. 10]. A esta resolución siguen otras muchas mediante las cuales la comunidad internacional establece un embargo comercial a Irak y finalmente termina autorizando el uso de la

46 Acta Única Europea, artículo 30.10.g 47 Acta Única Europea, artículo 30.11

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fuerza para restablecer la independencia de Kuwait mediante la Resolución Nº 678, la cual autoriza a los Estados miembros a utilizar todos los medios necesarios para restablecer la paz y la seguridad internacionales, de acuerdo con el Capítulo VII de la Carta48. Europa se enfrenta a la situación creada por Irak con las nuevas herramientas que pone a su disposición el Acta Única Europea. La Crisis del Golfo fue el primer conflicto militar de trascendencia mundial al que la Comunidad Europea tuvo que hacer frente tras la entrada en vigor del tratado. Desde el estallido del conflicto, con la entrada en Kuwait de las primeras unidades iraquíes la mañana del 2 de agosto, la Comunidad y sus Estados miembros adoptaron una serie de acciones comunes en el marco de la Cooperación Política: - Declaraciones y manifestaciones de condena: El 4 de agosto de 1990, dos días después del inicio de la invasión, la Comunidad y los Estados miembros, en el marco de la Cooperación Política Europea, condenan la violación de la soberanía kuwaití y piden la retirada de las fuerzas iraquíes [7, p. 19]. A esta primera declaración se le sumaron las de otras instituciones comunitarias como el Consejo Europeo del 28 de octubre, el Consejo Comunitario de Asuntos Generales de 17 de septiembre y el Parlamento Europeo el 12 de septiembre [7, pp. 20-21]. - Acciones de mediación e iniciativas diplomáticas: La Comunidad Europea realizó diversos esfuerzos de mediación, resultando todos ellos infructuosos. Por una parte ciertos Estados, destacando el Reino Unido, prefirieron dejar el protagonismo en este campo a EEUU, y vinculaban toda propuesta de mediación a una estrecha colaboración con este último. Por otro lado, Francia resultó especialmente activa a la hora de proponer iniciativas de paz tanto en el marco de la Comunidad como de carácter unilateral. Sin embargo ninguna de ellas alcanzó sus objetivos [7, pp. 21-22]. - Ayuda financiera: Destacó como medida más importante en este ámbito la aprobación del Reglamento (CEE) Nº 3557/90 del Consejo de 4 de diciembre de 1990 relativo a una ayuda financiera a los países más directamente afectados por la crisis del Golfo, mediante el cual la Comunidad se compromete económicamente con Egipto, Jordania y Turquía, que se entiende que son los socios más afectados por el embargo impuesto a Irak [7, p. 29]. - Ayuda humanitaria: La Comunidad destinó importantes recursos económicos para afrontar las necesidades de los refugiados que habían huido a Turquía y Jordania [7, p. 31]. - Sanciones [7, p. 23].

48 http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/678%20(1990), visitada el 24 de marzo de 2015

Capítulo 4. El Acta Única Europea y la Crisis del Golfo

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Y en el marco de la Unión Europea Occidental, en ese momento fuera de la estructura institucional comunitaria pero posteriormente integrada en la misma, se tomaron medidas de carácter militar: - En primer lugar, el 21 de agosto se reunieron los Ministros de Asuntos Exteriores y Defensa de los países miembros para decidir coordinar estrechamente los despliegues que se realizaran en la zona de operaciones, así como “el reparto de tareas, el apoyo logístico y el intercambio de información” [7, p. 33]. Asimismo, los Jefes de Estado Mayor se reunieron el 27 de agosto [7, p. 33]. - Posteriormente se reunió la Asamblea parlamentaria con objeto de apoyar las decisiones previas y pedir el establecimiento de “una fuerza aeronaval europea de acción rápida destinada a intervenciones fuera de zona” [7, p. 33]. - Asimismo a lo largo de los meses que duró el conflicto se emitieron varias directivas con objeto de concretar los elementos de coordinación de los países miembros, siendo la primera de ellas la adoptada el 4 de septiembre acerca de la coordinación entre las unidades navales en la zona del Golfo Pérsico [7, p. 33]. Cabe destacar las diferentes velocidades que a nivel europeo sufrieron estas medidas, estando a la vanguardia de todas ellas Francia y Reino Unido por ser los únicos países miembros que gozan de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, así como los que cuentan con las mayores fuerzas armadas. Estos dos países estuvieron en primera línea en todos los campos de la reacción internacional, destacando las medidas de condena y reacción diplomática y el despliegue militar, mientras que otros países como Alemania o España estuvieron más rezagados.

4.3. Sanciones europeas a Irak Tras la Declaración de Condena efectuada de manera oficial el día 4 de agosto de 1990 por parte de la Comunidad en el marco de la Cooperación Política Europea [7, p. 19], se sucedieron una serie de actos destinados a planificar, adoptar, desarrollar e implementar las consecuencias de este posicionamiento por parte de la Comunidad y sus Estados miembros. - En cuanto a las Sanciones comerciales: En primer lugar se adoptó el Reglamento (CEE) 2340/90 del Consejo de 8-8-1990 [7, p. 24] y, paralelamente, la Decisión 90/414/CECA, en el mismo día, la cual extendía el ámbito de aplicación del primero a los productos de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero [7, p. 27]. A través de esta primera medida, la Comunidad decide utilizar la figura del Reglamento como instrumento jurídico destinado a garantizar una aplicación común de las anteriormente adoptadas Resoluciones de la ONU 660 (1990) de 2 de agosto de 1990, por la que el Consejo de Seguridad condena la invasión de Kuwait y exige la retirada inmediata de las tropas iraquíes [7, p. 11] y 661 (1990), de 6 de agosto de 1990, por la

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que el Consejo de Seguridad impone un embargo comercial con Irak y Kuwait49. Este Reglamento se dictó en base al artículo 113 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea [7, p. 26]. Su contenido se basa en la prohibición de las transacciones comerciales entre la Comunidad por un lado e Irak y Kuwait por el otro, tal y como reza su artículo 1: “A partir del 7 de agosto de 1990 quedan prohibidas: 1) la introducción en el territorio de la Comunidad de cualquier producto originario o procedente de Irak o de Kuwait; 2) la exportación a dichos países de cualquier producto originario o procedente de la Comunidad.” Estableciéndose como excepciones únicamente productos médicos y alimenticios detallados en el Anexo del propio Reglamento50. Posteriormente, en vista del agravamiento de la situación, se aprobó en el seno del Consejo el Reglamento (CEE) 3155/90 de 29 de octubre de 1990 [7, p. 27], que en su preámbulo alude a las resoluciones n º 660, 661, 666 y 670 (1990) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como base de legitimidad, así como al artículo 113 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. A través de este Reglamento se extiende el embargo comercial previamente establecido “a la prestación de servicios no financieros que tengan por objeto o como consecuencia favorecer la economía de Irak o de Kuwait”. Quedan excluidos ciertos servicios (aparte de los financieros) como los de correos y telecomunicaciones, así como los servicios médicos51. Se procede a levantar el embargo a las transacciones comerciales y la prestación de servicios no financieros con los organismos controlados por el gobierno legítimo de Kuwait52 y a retirar ciertos productos médicos de la lista de bienes excluidos del embargo, por el riesgo existente de que puedan ser utilizados para otros fines53.

49 Reglamento (CEE) Nº 2340/90 del Consejo de 8 de agosto de 1990 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait 50 Reglamento (CEE) Nº 2340/90 del Consejo de 8 de agosto de 1990 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait, Anexo 51 Reglamento (CEE) Nº 3155/90 del Consejo de 29 de octubre de 1990 que amplía y modifica el Reglamento (CEE) nº 2340/90 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait, artículo 1 52 Reglamento (CEE) Nº 3155/90 del Consejo de 29 de octubre de 1990 que amplía y modifica el Reglamento (CEE) nº 2340/90 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait, artículo 2 53 Reglamento (CEE) Nº 3155/90 del Consejo de 29 de octubre de 1990 que amplía y modifica el Reglamento (CEE) nº 2340/90 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait, artículo 3

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- En cuanto a las sanciones diplomáticas: Como respuesta a la violación de las Embajadas de Francia, Bélgica y Países Bajos en Kuwait, el 17 de septiembre los Ministros de AAEE de la CEE decidieron expulsar de las Embajadas de Irak en los países de la Comunidad a los agregados militares iraquíes y restringir la libertad de movimiento del resto del personal diplomático de las mismas [7, p. 29]. - En cuanto a las sanciones militares: Se desarrollaron al margen de las instituciones comunitarias y en el marco de otras organizaciones internacionales como la UEO o la ONU, así como a nivel internacional o mediante compromisos ad hoc entre los países participantes en la coalición. Cabe destacar la ausencia de coordinación entre los países miembros, dado que la UEO no ejerció un papel relevante en el conflicto y fue EEUU el que asumió claramente el liderazgo dentro de la Coalición Internacional, dejando a un lado también a las Naciones Unidas y al Comité de Estado Mayor que según el Capítulo VII de la Carta podría haberse establecido [7, p. 39].

Capítulo 5. El Tratado de Lisboa y la Crisis de Ucrania

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Capítulo 5. El Tratado de Lisboa y la Crisis de Ucrania

5.1. La nueva Política Exterior y de Seguridad Común A lo largo de las casi tres décadas que separan la entrada en vigor del Acta Única Europea y la actualidad se han sucedido distintas reformas de los Tratados a nivel comunitario que han ampliado y reforzado las competencias de la Unión Europea en materia de política exterior y seguridad. La firma de los Tratados de Maastricht en 1992, de Ámsterdam en 1997, de Niza en 2001 y, finalmente, de Lisboa en 2007, han ido estableciendo de manera gradual la arquitectura comunitaria que actualmente se encuentra vigente, articulada fundamentalmente a través del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en sus versiones consolidadas. Estos dos documentos constituyen la base del Derecho Comunitario, tal y como se proclama en el artículo 1 del TUE: “La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados «los Tratados»). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico”. En los Tratados se establece, en primer lugar, el concepto amplio de “Acción Exterior de la Unión”, concretamente en el Título V del TUE y en la Quinta Parte del TFUE. Dentro del mismo, que incluye aspectos tales como la Política Comercial Común o la Cooperación para el Desarrollo, se encuentra la denominada como “Política Exterior y de Seguridad Común”. Según el propio TUE, la PESC “se basará en los principios, perseguirá los objetivos y se realizará de conformidad con las disposiciones generales contempladas en el capítulo 1”54, es decir, las que previa y generalmente se han establecido para el conjunto de la Acción Exterior de la Unión: “La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del

54 TUE, artículo 23

Capítulo 5. El Tratado de Lisboa y la Crisis de Ucrania

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mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional”55. Asimismo se establecen como fines de la Acción Exterior de la Unión los siguientes: “a) defender sus valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad; b) consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional; c) mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como a los principios del Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras exteriores; d) apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza; e) fomentar la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras cosas mediante la supresión progresiva de los obstáculos al comercio internacional; f) contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible; g) ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; y h) promover un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sólida y en una buena gobernanza mundial”56. Para poder llevar a cabo con eficacia esta ingente labor se establece la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad como uno de los Vicepresidentes de la Comisión (AR/VP), cuyo cometido principal es el de contribuir con sus propuestas a elaborar la Política Exterior y de Seguridad Común y ejecutar las decisiones tomadas por el Consejo Europeo y el Consejo57. Asimismo “representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales”58, incluyendo la posibilidad de defender una posición

55 TUE, artículo 21.1 56 TUE, artículo 21.2 57 TUE, artículo 27.1 58 TUE, artículo 27.2

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común de la UE en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, según prevé el artículo 34.2 del TUE. Tal y como señaló Alicia Cebada Romero tras el nombramiento de Catherine Ashton como primera AR tras la aprobación del Tratado de Lisboa: “La AR/VP pasará a la historia de la UE como la primera ministra integral de acción exterior. Es presidenta del Consejo de asuntos exteriores, vicepresidenta de la Comisión Europea y dirige la Agencia Europea de Defensa, el Centro de Satélites de la UE, preside el Instituto de la UE para estudios de Seguridad (en París) y dirige a todo un Servicio europeo de acción exterior, entre otros cargos” [8]. La persona que ostente el cargo debe ser elegida por mayoría cualificada del Consejo Europeo y la aprobación del Presidente de la Comisión59. De esta forma se establece un cargo singular dentro de la arquitectura institucional de la Unión. Por una parte el AR forma parte de la Comisión Europea en calidad de Vicepresidente, y debe rendir cuentas como miembro de la misma tanto ante el Parlamento Europeo60 como ante el Presidente de la Comisión61, pero por otra parte debe ejecutar su política conforme a las directrices marcadas tanto por el Consejo Europeo como por el Consejo de la Unión Europea62, donde están representados directamente los Estados, puesto que sus competencias abarcan aspectos clave para la soberanía nacional como son las relaciones internacionales y la defensa. Por esta razón, a la hora de señalar las responsabilidades de cada una de las instituciones europeas en el ámbito de la PESC, cabe destacar que tanto el Consejo Europeo como el Consejo de la Unión Europea acaparan el protagonismo. Según los Tratados “El Consejo Europeo determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará los objetivos y definirá las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa”63. Por su parte, el Consejo de la Unión Europea, “Basándose en las orientaciones generales y en las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, (…) elaborará la política exterior y de seguridad común y adoptará las decisiones necesarias para definir y aplicar dicha política”64. Más concretamente, el encargado de realizar esta labor del Consejo de la Unión Europea es el Consejo de Asuntos Exteriores (CAE), una de las formaciones previstas para el Consejo por el artículo 16.6 del TUE, que será presidido por el AR/VP según el artículo 27.1 del TUE. Ambos, el Consejo Europeo y el Consejo, deberán pronunciarse por unanimidad salvo en las ocasiones específicamente reguladas en los Tratados65. Una de estas excepciones es la recogida en el Título IV de la Quinta Parte del TFUE sobre Medidas

59 TUE, artículo 18 60 TUE, artículo 36 61 TUE, artículo 17.6 62 TUE, artículo 27.1 63 TUE, artículo 26.1 64 TUE, artículo 26.2 65 TUE, artículo 24.1

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restrictivas, en la que se autoriza al Consejo a adoptar por mayoría cualificada “medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales”66, pero siempre en el marco de las decisiones previamente adoptadas por unanimidad por el Consejo Europeo y de carácter más general, tal como se vio en el Capítulo 3.3 de este trabajo. Esta vía no deja de ser una concreción del artículo 31 del TUE. Al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea, tal y como se ha señalado, les corresponden unas atribuciones limitadas: El AR/VP deberá velar por que se tengan en cuenta las opiniones del Parlamento Europeo, al que deberá consultar periódicamente, sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exterior y de seguridad común. Por su parte el Parlamento podrá dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y al Alto Representante, realizándose un debate bianual sobre los progresos realizados en la PESC67. La responsabilidad de la Comisión en el ámbito de la PESC viene establecida por los límites que impone el artículo 18.4 del TUE al AR/VP como miembro de la misma: “El Alto Representante será uno de los Vicepresidentes de la Comisión. Velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión. Se encargará, dentro de la Comisión, de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión”. Todo ello sin perjuicio de los mandatos que el Consejo Europeo y el Consejo le impongan en el ámbito de la PESC. Dentro de la PESC se establece una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que “Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. La Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas”68. De la misma forma se establece el objetivo de ir hacia una “definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad”69. El artículo que contiene este objetivo es de una fuerte carga política porque establece la posibilidad, sin necesidad de reformar los Tratados, de establecer unas Fuerzas Armadas Europeas unificadas, si así lo deciden los estados miembros. Por otra parte se establece una defensa y asistencia mutua entre todos los países de la Unión, lo que también refuerza el compromiso político entre los mismos, a través del artículo 42.7 del TUE y la cláusula de solidaridad del artículo 222 del TFUE, así como la

66 TFUE, artículo 215 67 TUE, artículo 36 68 TUE, artículo 42.1 69 TUE, artículo 42.2

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concreción de diferentes aspectos tales como el tipo de misiones civiles y militares que puede realizar la Unión en el marco de la PCSD70 y el marco en el que deben desarrollarse71. Para apoyar la doble vertiente diplomática y militar de la PESC, el AR cuenta con diversos instrumentos, entre los que destacan el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Agencia Europea de Defensa. El SEAE es el Servicio Diplomático de la Unión Europea, que ejerce sus funciones bajo la autoridad de Consejo y del AR/VP. Tal y como señala el artículo 27.3 del TUE “el Alto Representante se apoyará en un servicio europeo de acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales”. La Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010 (2010/427/UE) concretó su organización y funcionamiento72. La AED viene regulada en el artículo 45 del TUE, en el que se establece su misión, básicamente el desarrollo de proyectos conjuntos en materia de defensa y la progresiva armonización de las necesidades operativas de los estados miembros. Pueden participar en ella los Estados miembros que lo consideren conveniente.

5.2. Europa ante la Crisis de Ucrania La anexión de Crimea a Rusia, junto con el apoyo dado por ésta a los movimientos separatistas del este de Ucrania, ha provocado una crisis en la que se encuentran y entremezclan distintos conflictos y rivalidades geopolíticas de mayor alcance y recorrido histórico. En lo que hace al caso de Ucrania cabe vincular el conflicto al enfrentamiento entre dos corrientes de acción política aparecidas en los antiguos territorios soviéticos en Europa: de un lado los movimientos separatistas de distinto signo que no aceptaron las nuevas fronteras surgidas de la desintegración de la URSS; y por otro los movimientos surgidos en favor de un mayor acercamiento a Europa y a los valores occidentales, cuya máxima expresión tuvo lugar con las llamadas “Revoluciones de Colores” [9, p. 128]. En cuanto a la primera corriente, pueden señalarse la debilidad de los nuevos gobiernos, los profundos problemas creados por la transición a la economía capitalista, las rivalidades nacionales, étnicas y religiosas, sumadas a una corrupción crónica en muchas administraciones, como las causas que hicieron surgir tensiones que desembocaron en desastrosas guerras de secesión. Algunas de las cuales han

70 TUE, artículo 43.1 71 TUE, artículos 43.2 y 44 72 Decisión (2010/427/UE) del Consejo de 26 de julio de 2010 por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior

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finalizado, como la Guerra de Chechenia73, y otras subsisten como conflictos congelados o de baja intensidad. Este es el caso de las situaciones que se viven en Georgia con los territorios de Abjazia y Osetia del Sur; en Armenia y Azerbaiyán con el territorio de Nagorno Karabaj; o en Moldavia con el territorio del Transdniester [10]. En el contexto ucraniano la región de Crimea y la ciudad de Sebastopol ejercieron de facto su derecho de autodeterminación y se unieron a la Federación Rusa. Las regiones orientales ucranianas de Donetsk y Lugansk reclaman ese mismo derecho y pretenden seguir sus pasos [11, p. 103], tal como se detallará más adelante. En relación a la segunda corriente, su máximo exponente fueron los distintos alzamientos populares que tuvieron lugar en el espacio exsoviético entre el año 2000 y 2005 (las antes aludidas “Revoluciones de Colores”), principalmente contra líderes acusados de ejercer prácticas autoritarias y proteger la corrupción. Destacaron como exitosos los que se produjeron en Serbia, Georgia, Ucrania y Kirguistán. Otros intentos fueron fallidos, como los protagonizados por diferentes movimientos populares de Azerbaiyán, Bielorrusia, Armenia, Moldavia y Uzbekistán, que no llegaron a alcanzar sus objetivos al ser reprimidos por las fuerzas policiales [9, p. 128]. Estas dos tendencias se enfrentan en la crisis actual encuadradas en los dos bloques que han entrado en conflicto en Ucrania: el proeuropeo, mayoritario en el norte y el oeste del país, y el prorruso, predominante en el sur y el este. Por otra parte, en una escala superior, el conflicto de Ucrania es un enfrentamiento geopolítico entre Occidente y Rusia por el control de sus respectivas esferas de influencia. Del lado ruso la caída de la URSS en 1991 supuso una relativa paralización de la política exterior y de las Fuerzas Armadas rusas por más de una década, en la que Occidente aprovechó para atraer a la Unión Europea y la OTAN a los antiguos miembros del Pacto de Varsovia (tales como Polonia o Rumanía) además de algunas de las antiguas repúblicas soviéticas (el caso de los países bálticos). Esto supuso una auténtica humillación para Moscú, que vio cómo la influencia y el poder de Occidente pasaba por encima de los límites geopolíticos que la Guerra Fría se había encargado de establecer, relegando a Rusia a una posición de potencia de segundo orden. Esta fue la situación durante la presidencia doble de Borís Yeltsin; sin embargo la situación cambió con el ascenso de Vladímir Putin al poder en el año 2000. El nuevo presidente ruso puso en marcha una estrategia destinada a competir con Occidente y recuperar parte de la influencia perdida. A una política exterior más agresiva se le sumó de inmediato una reactivación de las Fuerzas Armadas rusas, pues muchas de sus unidades se encontraban en estado de latencia. Durante sus años en el poder, en los que ha alternado la Presidencia con el cargo de Primer Ministro, Putin ha lanzado diferentes iniciativas con vistas a recuperar esa influencia sobre las antiguas repúblicas soviéticas, la más importante de las cuales es la Unión Económica Euroasiática74, con la que pretende establecer un bloque económico alternativo al de la UE.

73 http://elpais.com/diario/2009/04/17/internacional/1239919208_850215.html, visitada el 23 de abril de 2015 74 http://time.com/135520/russia-kazakhstan-belarus-treaty/, visitada el 24 de marzo de 2015

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Por parte de Occidente, la caída de la URSS fue aprovechada para incorporar al bloque del Oeste a gran cantidad de estados en un tiempo récord. Los intereses de EEUU y de la Unión Europea coincidieron, aunque dentro de esta última con diferentes pareceres en relación a la velocidad con la que debían integrarse los nuevos estados tanto en la Unión como en la OTAN. La posición del Reino Unido, pareja a la de EEUU, contribuyó a una rápida integración. La relativa debilidad del Kremlin durante la presidencia de Yeltsin, que se prolongó durante los primeros años del nuevo siglo, facilitó dicho objetivo. Sin embargo, tal y como se ha apuntado con anterioridad, la llegada de Vladímir Putin al poder ha servido para relanzar la estrategia exterior de Rusia, lo que ha coincidido con una progresiva disminución de la presencia militar de EEUU en Europa en favor de otras áreas del globo como Oriente Medio o el Pacífico. Sin el anterior amparo (o tutelaje, según se quiera ver) de EEUU, la Unión Europea ha tenido que desplegar una política exterior más activa, aunque la disparidad de intereses de sus ya 28 estados miembros ha sido un freno a su efectividad. Instrumentos como la Asociación Oriental75, que pretende ser un primer paso para la conexión económica y política de las exrepúblicas soviéticas con la Unión Europea, ha demostrado tener un alcance limitado frente a la maquinaria de Moscú, que tiene herramientas más eficaces de persuasión como el control de los precios y el flujo del gas. Señalados ya los conflictos de diferente escala que convergen en la Crisis de Ucrania, es necesario retrotraerse en el tiempo y repasar el pasado reciente de este país para entender las implicaciones de la misma: Ucrania alcanzó su independencia de la Unión Soviética el 8 de diciembre de 1991, cuando Ucrania, Bielorrusia y Rusia firman el Tratado de Belavezha, mediante el cual se disuelve de manera oficial la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas como sujeto de derecho internacional. Previamente, el Acta de Declaración de Independencia de Ucrania era aprobada por el Parlamento el 24 de agosto y ratificada por el pueblo en referéndum el 1 de diciembre [11, p. 25]. La primera década tras la caída del comunismo se caracterizó por una profunda recesión en la que los ucranianos tuvieron que sufrir los efectos económicos negativos producidos por la transición a la economía de mercado. En 1994 el Parlamento ucraniano ratifica el Tratado de No Proliferación Nuclear76 y entrega a Rusia su arsenal atómico. Asimismo, la Federación Rusa mantiene el puerto de Sebastopol, en territorio ucraniano, como principal base de su Flota del Mar Negro, de alto valor estratégico, gracias al Tratado de Amistad, Cooperación y Coparticipación firmado entre los dos países el 31 de mayo de 1997 [11, p. 32].

75 http://www.easternpartnership.org/content/eastern-partnership-glance.html, visitada el 25 de marzo de 2015 76 http://elpais.com/diario/1994/11/17/internacional/785026802_850215.html, visitada el 25 de marzo de 2015

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Una nueva Constitución fue aprobada en 1996, estableciéndose una democracia respetuosa con las minorías [11, p. 32]. La economía fue estabilizándose y durante los primeros años del s. XXI retornó a tasas de crecimiento positivo. En 2004 las elecciones fueron ganadas por Viktor Yanukovich, que fue acusado de fraude por el conjunto de fuerzas proeuropeas encabezadas por Viktor Yushchenko y Yulia Timoshenko, que desencadenaron la conocida como “Revolución Naranja”, la cual posibilitó una invalidación de los resultados y la repetición de los comicios, a través de los cuales Yushchenko accedió a la Presidencia del país [11, p. 50]. Durante este periodo se producen diversos conflictos del gas con Rusia y se acelera el acercamiento a Occidente, a través de distintos programas en el marco de la Política Europea de Vecindad [11, p. 58]. Sin embargo, una gestión ineficiente en materia económica y diversos escándalos políticos provocan la vuelta de Yanukovich, primero como Primer Ministro tras las elecciones parlamentarias del 2006, y posteriormente como Presidente tras las elecciones del 2010. Tras estos comicios Yanukovich sigue una política exterior ambigua respecto al bloque en el que se integraría Ucrania, debido a los intereses encontrados a favor y en contra de la UE y Rusia. Pone en práctica medidas fuertemente criticadas dentro y fuera de sus fronteras como el encarcelamiento de Yulia Timoshenko por supuesto abuso de poder y malversación de fondos [11, p. 75] a la par que aborda una reforma constitucional para establecer una república presidencialista [11, pp. 75-76]. Finalmente, el desencadenante de la crisis es el rechazo por parte ucraniana a la firma del Tratado de Asociación con la UE, paso previo a una futura adhesión, el 29 de noviembre de 2013 durante la cumbre de Vilna, en la que estaba prevista la firma del tratado junto a los equivalentes entre la UE y Georgia y Moldavia [11, p. 88]. Al mismo tiempo se intensifica el acercamiento a Rusia, que no para de presionar a Kiev para que abandone sus ambiciones europeas y se integre en la Unión Económica que patrocina Moscú. Esto provoca una serie de protestas a nivel nacional y especialmente en la capital, Kiev, donde decenas de miles de personas se manifiestan día tras día en la Plaza de la Independencia pidiendo un cambio en la política del gobierno que asegure un futuro europeo para Ucrania. Tras semanas de continua escalada de tensión, a partir del 18 de febrero de 2014 se producen fuertes choques entre la policía antidisturbios ucraniana y los manifestantes, registrándose un número indeterminado de muertos, cifrado en 75 por las autoridades en las 48 horas siguientes77. Sometido a la fuerte presión combinada de los manifestantes opositores y la diplomacia occidental, el presidente Yanukovich huye del país el día 22 de febrero y el Parlamento, ahora de mayoría proeuropea tras la huida de muchos diputados del anteriormente gobernante Partido de las Regiones de

77 http://internacional.elpais.com/internacional/2014/02/20/actualidad/1392882946_706962.html, visitada el 25 de marzo de 2015

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Yanukovich, elige como presidente a Alexander Turchínov y, posteriormente, a Arseni Yastseniuk como primer ministro. Como reacción a la salida de Yanukovich y el acceso al poder de las fuerzas proeuropeas, el día 26 de febrero las protestas en la península de Crimea en favor de su unión a Rusia aumentan [11, p. 93]. El día 1 de marzo las autoridades de Crimea solicitan amparo a Moscú y piden que envíe tropas para restablecer la paz y la tranquilidad [11, p. 94]. Tropas rusas sin identificación toman posiciones estratégicas en Sebastopol y el resto de la Península de Crimea, acorralando en sus cuarteles a las tropas ucranianas y, tras la celebración de un referéndum el 16 de marzo, Crimea y Sebastopol se incorporaran como nuevos sujetos a la Federación Rusa. Este proceso es rechazado por la inmensa mayoría de la comunidad internacional y las naciones occidentales imponen sanciones a Rusia en represalia, aunque aceptando de facto la situación, ya que nadie contempla una intervención militar para restablecer el statu quo ante. Ni siquiera Ucrania que, impotente, debe aceptar el abandono de sus bases militares en la península de Crimea. Siguiendo el ejemplo de Crimea y Sebastopol, y ante la expectativa del apoyo ruso, otras ciudades y regiones del sur y el este de Ucrania protagonizan manifestaciones y levantamientos de diferente intensidad contra las nuevas autoridades de Kiev, destacando las que se produjeron en los óblasts de Donetsk y Lugansk. Tras varias semanas de confusión, en estos territorios prende la insurrección armada, que en pocos días se hace con el control de los edificios gubernamentales y de la policía, proclamando en los primeros días de abril las Repúblicas Populares de Donetsk y Lugansk, que posteriormente se confederan en una entidad denominada Nueva Rusia78. El gobierno de Kiev reacciona y envía unidades militares a la zona para combatir a los separatistas. La guerra se ha desarrollado desde entonces con carácter intermitente pues se han alcanzado varias treguas que siempre se han roto. Moscú ha negado cualquier apoyo material a los separatistas, pero tanto la OTAN como el Gobierno de Kiev han aportado pruebas que así lo atestiguan79 80. Por su parte tanto EEUU como la Unión Europea, además de otros países, han ido incrementando el alcance de sus sanciones a Rusia de manera gradual, infligiendo un daño cada vez mayor a su economía, extremo que según el Gobierno Ruso será determinante para que el país entre en recesión en 201581. Las sanciones han llegado a

78 http://www.globalsecurity.org/military/world/para/novorossiya.htm, visitada el 25 de marzo de 2015 79 http://internacional.elpais.com/internacional/2014/08/28/actualidad/1409224188_996154.html, visitada el 25 de marzo de 2015 80 http://edition.cnn.com/2014/11/12/world/europe/ukraine-russia-unrest/, visitada el 25 de marzo de 2015 81 http://www.eleconomista.es/interstitial/volver/refn14/mercados-cotizaciones/noticias/6294139/12/14/Rusia-espera-entrar-en-recesion-en-2015-por-impacto-de-sanciones-y-bajada-del-petroleo.html#.Kku8lqX0VfjA0CX, visitada el 25 de marzo de 2015

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muchos dirigentes rusos y a sectores estratégicos de su economía como el financiero, el armamentístico o el energético. En paralelo la Unión Europea ha apoyado decididamente al nuevo gobierno ucraniano, mediante medidas como la reducción o la eliminación de derechos de aduana sobre mercancías originarias de Ucrania gracias al Reglamento (UE) Nº 374/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril 2014, el establecimiento de ventajas comerciales a ciertos productos con origen en Ucrania como lácteos, huevos, cereales y carnes de ave gracias a diversos Reglamentos de Ejecución de la Comisión82, la concesión de una ayuda macrofinanciera83 o el envío de una misión asesora de la Unión Europea para la reforma del sector de la seguridad civil en Ucrania (EUAM Ucrania)84. Asimismo se ha retomado el Tratado de Asociación entre la UE y Ucrania, firmándose la parte política el día 21 de marzo de 201485 y el resto el día 27 de junio86, ya con el nuevo presidente Poroshenko en el cargo. Por su parte, Ucrania ha vivido un periodo de importante esfuerzo renovador de sus instituciones, aunque en un contexto de profunda debilidad económica y política. El 25 de mayo de 2014, coincidiendo con las elecciones a nivel continental para decidir la composición del nuevo Parlamento Europeo, se celebraron elecciones presidenciales de las que salió vencedor en primera vuelta el europeísta Petró Poroshenko87. El 26 de octubre del mismo año tuvieron lugar las elecciones legislativas, las cuales fueron ganadas por abrumadora mayoría por el bloque de partidos europeístas88, lo que ha permitido a Arseni Yastseniuk continuar como primer ministro89.

5.3. Sanciones europeas a Rusia La Unión Europea siguió muy de cerca la cadena de acontecimientos que sucedieron en Ucrania como consecuencia de las protestas del Euromaidán. Estas protestas tuvieron lugar fundamentalmente entre el 29 de noviembre de 2013, cuando el Presidente Viktor Yanukovich renunció a firmar el Tratado de Asociación con la UE y el 22 de febrero de 2014, cuando abandona la capital debido a la presión popular.

82 Reglamento de Ejecución (UE) Nº 415/2014 de la Comisión de 23 de abril de 2014; Reglamento de Ejecución (UE) Nº 412/2014 de la Comisión de 23 de abril de 2014; Reglamento de Ejecución (UE) Nº 416/2014 de la Comisión de 23 de abril de 2014; Reglamento de Ejecución (UE) Nº 413/2014 de la Comisión de 23 de abril de 2014 83 Decisión del Consejo de 14 de abril de 2014 por la que se concede una ayuda macrofinanciera a Ucrania 84 Decisión 2014/486/PESC del Consejo de 22 de julio de 2014 85 http://www.elmundo.es/internacional/2014/03/21/532c0197e2704ec5438b456d.html, visitada el 25 de marzo de 2015 86 http://www.rtve.es/noticias/20140627/poroshenko-califica-jornada-historica-firma-del-acuerdo-asociacion/962340.shtml, visitada el 25 de marzo de 2015 87 http://www.elmundo.es/internacional/2014/06/07/5392c0b8268e3e00678b456d.html, visitada el 25 de marzo de 2015 88 http://internacional.elpais.com/internacional/2014/10/26/actualidad/1414328124_011687.html, visitada el 25 de marzo de 2015 89 http://www.larazon.es/detalle_normal/noticias/8035360/arseni-yatseniuk-designado-primer-ministro-de-ucrania#.Ttt1EAZdbSyRABl, visitada el 25 de marzo de 2015

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Durante esta primera etapa, con Yanukovich aún en el poder, la UE condenó públicamente y de manera contundente varias acciones del gobierno de Kiev, entre las que destaca el proyecto de ley que pretendía limitar el derecho de manifestación, sobre el cual la UE expresó su profunda preocupación en las conclusiones de la reunión del Consejo de la Unión Europea del 20 de enero90. El día 20 de febrero, tras los violentos choques entre policía y manifestantes que dejaron decenas de muertos, el Consejo condenó la violencia en Ucrania [11, p. 96] y estableció las primeras sanciones al gobierno de Kiev, prohibiendo la exportación de material antidisturbios e impidiendo la entrada en Europa de una lista de personas vinculadas al régimen [11, p. 92]. Tras la caída de Viktor Yanukovich y el acceso al poder de los europeístas, el 5 de marzo se tomaron las primeras medidas contra antiguos dirigentes ucranianos, basadas en la Decisión 2014/119/PESC del Consejo y en el Reglamento (UE) Nº 208/2014 del Consejo, ambos de 5 de marzo de 2014, relativos a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania. A través de estas dos normas se procede a inmovilizar activos económicos de personas sometidas a investigación penal en Ucrania en relación con el fraude de fondos públicos y su transferencia ilegal fuera del país91. Así, el Reglamento antes mencionado dicta que “Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo que figure en el anexo I”92, en el cual se encuentra, entre otros, el expresidente Yanukovich. Posteriormente, y en vista del despliegue de tropas rusas en el territorio de la República Autónoma de Crimea para dar cobertura al referéndum, contrario a la Constitución ucraniana y al Derecho Internacional, que pretendía dar amparo legal a una futura anexión del territorio a la Federación Rusa, la Unión Europea condena esta actuación: “El 6 de marzo de 2014, los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión condenaron firmemente la violación sin mediar provocación de la soberanía y la integridad territorial de Ucrania por la Federación de Rusia”93. Debido a la negativa rusa a cambiar su actitud, la UE, a través de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo y el Reglamento (UE) Nº 269/2014 del Consejo, ambos de 17 de marzo de 2014 y relativos a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, decide aplicar sanciones a la Federación Rusa. Así se establecen tanto limitaciones de entrada en la UE como congelación de activos económicos a varias personas relacionadas con la escalada de tensión en Ucrania: “Los

90 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/140659.pdf, visitada el 25 de marzo de 2015 91 Reglamento (UE) Nº 208/2014 del Consejo de 5 de marzo de 2014, Anexo I 92 Reglamento (UE) Nº 208/2014 del Consejo de 5 de marzo de 2014, artículo 2 93 Decisión 2014/145/PESC del Consejo de 17 de marzo de 2014, Preámbulo

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Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para prevenir que entren o transiten por sus territorios las personas físicas responsables de acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, y las personas físicas asociadas a ellas, incluidas en la lista del anexo”94. Asimismo “Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de personas físicas responsables de acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas, que se incluyan en la lista del anexo”95 . A partir de este momento la Unión Europea, en coordinación con otros países, ha ido aumentando de manera gradual el impacto de las sanciones económicas a medida que Rusia violaba de manera más directa y reiterada el Derecho Internacional. Las Decisiones y Reglamentos del Consejo anteriormente citados han sido desarrollados en diversas ocasiones mediantes Decisiones y Reglamentos de ejecución del Consejo, a través de los cuales los 28 han ido añadiendo nuevas personas a las listas de sancionados. Así lo ejemplifica la Decisión de Ejecución Nº 2014/238/PESC del Consejo de 28 de abril de 2014. Asimismo se han modificado las Decisiones y Reglamentos del Consejo aprobados en primera instancia a través de normas del mismo rango, como por ejemplo mediante el Reglamento (UE) Nº 476/2014 del Consejo de 12 de mayo 2014 por el que se modificó el Reglamento (UE) Nº 269/2014 de 17 de marzo. En la misma línea, se aprobaban nuevas sanciones que iban más allá de la ampliación de las existentes, destacando las establecidas por la Decisión del Consejo 2014/386/PESC y el Reglamento (UE) Nº 692/2014 del Consejo, ambos de 23 de junio de 2014 y relativos a restricciones respecto de la importación en la Unión de mercancías originarias de Crimea o Sebastopol, como respuesta a la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol por parte de la Federación Rusa. Más adelante se aprobaron la Decisión 2014/512/PESC del Consejo y el Reglamento (UE) Nº 833/2014 del Consejo, ambos de 31 de julio de 2014 y relativos a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania. A través de este nuevo paquete de sanciones, la Unión Europea prohíbe las operaciones con determinadas entidades financieras rusas, la exportación de tecnología militar o de doble uso, y la transferencia de tecnología relacionada con el sector energético96. Esta secuencia de profundización de sanciones, ideada en tres fases por el Presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy [12], ha continuado en el tiempo desde entonces, llegando a más personas y más sectores de la economía rusa, como a la

94 Decisión 2014/145/PESC del Consejo de 17 de marzo de 2014, artículo 1 95 Decisión 2014/145/PESC del Consejo de 17 de marzo de 2014, artículo 1 96 Decisión 2014/512/PESC del Consejo de 31 de julio de 2014 y Reglamento (UE) Nº 833/2014 del Consejo de 31 de julio de 2014

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industria petrolera gracias a la Decisión 2014/659/PESC del Consejo de 8 de septiembre de 2014 por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC y al Reglamento (UE) Nº 960/2014 del Consejo de 8 de septiembre de 2014 por el que se modifica el Reglamento (UE) Nº 833/2014. Del mismo modo, se han aprobado sanciones a dirigentes y restricciones a sectores económicos de las regiones separatistas del este de Ucrania. La base jurídica de estas sanciones ha tenido como común denominador el artículo 29 del TUE: “El Consejo adoptará decisiones que definirán el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estados miembros velarán por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones de la Unión”. Por su parte todos los Reglamentos del Consejo buscan amparo en el artículo 215 del TFUE que, tal y como se vio previamente, regula las Medidas Restrictivas a terceros países.

Capítulo 6. ¿Qué ha cambiado y qué sigue igual?

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Capítulo 6. ¿Qué ha cambiado y qué sigue igual?

La embrionaria “Cooperación Europea en Materia de Política Exterior” instaurada con la entrada en vigor del Acta Única Europea dejó desde el principio patente una serie de lagunas que las posteriores reformas de los Tratados han corregido con distinta suerte en los años siguientes. Partiendo de la idea de que las sanciones no son más que uno de los diversos instrumentos que están al servicio de la Acción Exterior de cualquier Estado u organización internacional, debemos buscar la mejora de su efectividad en el marco de la suma de todas las herramientas disponibles. La consecución de los objetivos perseguidos por las Sanciones Internacionales se fundamenta en la coordinación y coherencia entre éstas y el resto de elementos de la Política Exterior. Esta unidad de acción pasa sin lugar a dudas por una mayor integración europea, que permita una toma de decisiones cada vez más rápida y directa a nivel de las instituciones de la Unión. Las principales carencias que en su día presentaba el Acta Única Europea para la consecución de estos objetivos son las que se relacionan a continuación:

6.1. Carencias de la Cooperación Política Europea superadas gracias al Tratado de Lisboa y previos

El Acta Única Europea no dotó a las entonces Comunidades Europeas de un servicio diplomático propio que diera posibilidades reales de actuación a la Cooperación Política Europea. Los miembros de la Secretaría de la Cooperación Política Europea, instaurada entonces, podrían considerarse como el germen de un cuerpo de funcionarios a nivel europeo encargado de esta tarea, pero sus capacidades eran muy limitadas. Gracias al Tratado de Lisboa y a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, esta ausencia de medios humanos y materiales ha podido ser resuelta. Actualmente

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este auténtico servicio diplomático de la Unión Europea, bajo dependencia del AR, cuenta con alrededor de 140 delegaciones por todo el mundo tanto ante Estados como ante Organizaciones Internacionales97, que sirven a los objetivos de defender los intereses de la Unión, la paz y la seguridad internacionales, y los derechos humanos98. En el conflicto ucraniano se ha podido constatar la presencia y relevancia del SEAE de la mano tanto de Catherine Ashton, AR/VP en la Comisión 2009-2014, como de la actual jefa de la diplomacia europea, Federica Mogherini, que contrasta con la ausencia de este servicio común a nivel europeo en los tiempos del Acta Única Europea y la Crisis del Golfo.

6.2. Carencias de la Cooperación Política Europea parcialmente superadas gracias al Tratado de Lisboa y previos

Uno de los principales problemas que planteó la configuración inicial de la Política Exterior Europea desde la aprobación del Acta Única fue la ausencia de una única voz a nivel europeo que gozara de la continuidad y la visibilidad necesarias para llevar a cabo exitosamente sus funciones. Con el Tratado de Ámsterdam se introdujo por primera vez la figura del Alto Representante del Consejo para la PESC99. Sin embargo, se establecía que el presidente de turno del consejo asumiría la visibilidad principal en éste ámbito: “En materia de política exterior y de seguridad común, la Presidencia asumirá la representación de la Unión”100. Asimismo, en los sucesivos colegios de comisarios han venido existiendo diversas carteras relacionadas con la Acción Exterior. Por ejemplo, dentro de la primera legislatura de la Comisión de Durão Barroso encontramos, aparte de carteras tales como “Desarrollo y Ayuda Humanitaria” o “Ampliación”, la cartera de “Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad”101, puesto que en ese momento el AR aún no estaba integrado en la Comisión, lo que requería que ésta tuviera un responsable de relaciones exteriores, así como su propia red de delegaciones en el ámbito internacional102. Finalmente, con el Tratado de Lisboa se consigue unificar en la persona del Alto Representante de la Unión para Asuntos de Exteriores y Política de Seguridad la práctica totalidad de las competencias en materia de política exterior, debiendo actuar siempre bajo las directrices del Consejo Europeo y del Consejo. No obstante, a pesar de este indudable paso adelante, en el Tratado de Lisboa se especifica que “El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad

97 http://eeas.europa.eu/background/organisation/index_en.htm, visitada el 25 de marzo de 2015 98 http://eeas.europa.eu/what_we_do/index_en.htm, visitada el 25 de marzo de 2015 99 Tratado de Ámsterdam, Título V, artículo J.8.3 100 Tratado de Ámsterdam, Título V, artículo J.8.1 101 http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm, visitada el 25 de marzo de 2015 102 https://euobserver.com/foreign/29308, visitada el 25 de marzo de 2015

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común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”103 lo que puede dar lugar a fricciones entre ambas figuras. Asimismo, los distintos Ministros de Asuntos Exteriores nacionales distorsionan en ocasiones su labor debido a la falta de coherencia que muestran ante algunas situaciones. Durante la Crisis del Golfo, a la falta de coherencia de fondo entre los estados miembros a la hora de responder a la situación creada por la invasión de Kuwait, se le sumó la confusión estética y de forma que produjo la dispersión de declaraciones de distinta índole realizadas por los distintos Jefes de Estado y de Gobierno, además de sus Ministros de AAEE, de los 12 países miembros, cada uno de los cuales ejercía de facto la representación de la Unión. Sin embargo, en la crisis de Ucrania se ha podido observar cómo los Ministros de AAEE nacionales han cedido protagonismo a la AR/VP, que es quien preside y coordina todos los Consejos de Asuntos Exteriores, además de ejercer de portavoz y cara visible frente a la opinión pública y los medios de comunicación. Por otro lado, al tratarse de una competencia en principio de marcado carácter intergubernamental, escapaba del escrutinio democrático directo al que pueden ser sometidas otras políticas que son desarrolladas siguiendo el método comunitario. A pesar de que ya el Acta Única Europea hacía referencia al propósito de incluir en el desarrollo de la Política Exterior tanto a la Comisión como al Parlamento, esto no pasó del plano testimonial en los primeros años. Ha sido el Tratado de Lisboa el que ha introducido a la AR/VP como miembro de pleno derecho de la Comisión y, por tanto, directamente responsable tanto ante el Presidente de la misma como ante el Parlamento Europeo, el cual ha visto asimismo incrementadas sus capacidades de escrutinio sobre la PESC [13, p. 29]. Este hecho corrige parcialmente el déficit de control democrático que había planeado desde el principio sobre el ejercicio de esta competencia a nivel comunitario; sin embargo no resuelve la falta de poder real en la toma de decisiones tanto del Parlamento como de la Comisión, únicas instituciones elegidas por sufragio universal de los ciudadanos europeos, pues reserva las mismas al Consejo Europeo y al Consejo, dependientes de los gobiernos nacionales. A diferencia de la testimonial influencia que podían ejercer tanto el Parlamento como la Comisión bajo las prerrogativas del Acta Única Europea (en el conflicto de Kuwait el PE se limitó a aprobar una declaración de condena), en la Crisis de Ucrania sí que han tenido un mayor poder. Un ejemplo de esto serían los continuos debates sobre política exterior en el pleno de la Eurocámara y las comparecencias regulares de la AR/VP ante la misma. A todo ello se le suma el poder que tiene el PE de ejercer una moción de censura sobre la Comisión en su conjunto, incluido el AR como vicepresidente de la misma, lo que prueba su capacidad de control sobre las acciones de la diplomacia europea.

103 TUE, artículo 15.6

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Las atribuciones de que goza la UE para llevar a cabo sus funciones son limitadas. El Acta Única Europea apenas desarrollaba esta cuestión, pues se limitaba a establecer el marco intergubernamental y a formular unos objetivos muy genéricos que debían perseguirse a través de la Cooperación Política Europea. Las posteriores revisiones de los Tratados efectuadas hasta la actualidad han ido concretando las competencias de la AR/VP y los objetivos de la Unión, aunque la mayoría de capacidades clave en política exterior aún continúan en manos de los Ministerios de Asuntos Exteriores nacionales, limitándose a ejercer el AR/VP en muchas ocasiones una tarea de coordinación y generación de consensos entre los diversos países. Otra fuerte debilidad de la Unión Europea en política exterior reside en el hecho de que no tiene reservada la participación en los organismos internacionales sino que ésta continua siendo patrimonio de los Estados miembros, a pesar de que la UE tiene asiento como observador en la mayoría de ellas. Un ejemplo de estas mayores atribuciones que ha ido adquiriendo la Unión Europea a través de las sucesivas reformas es la necesidad de ratificación por parte del PE de gran parte de los Acuerdos Internacionales que se firmen104, tal y como ocurrió con el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Ucrania105.

6.3. Carencias de la Cooperación Política Europea aún pendientes

Sin lugar a dudas uno de los elementos que más ha dificultado la Acción Exterior de la Unión y que no ha sido resulto aún es la ausencia de unas Fuerzas Armadas Europeas. A pesar de los tímidos avances realizados en el marco de la PCSD, Europa sigue teniendo 28 Fuerzas Armadas nacionales desconectadas en muchos aspectos y a las cuales cuesta mucho coordinar a nivel político, técnico y logístico cuando se necesita realizar cualquier acción combinada. Las medidas propuestas a través de la PSCD, tales como la creación de Grupos de Combate de la Unión Europea, el reforzamiento de las competencias del Estado Mayor de la UE, o la puesta en común de medios materiales tales como aviones no tripulados o de reabastecimiento en vuelo, han languidecido debido a la falta de compromiso político de los estados miembros, tal y como se desprende, por ejemplo, de las conclusiones del Consejo Europeo de los días 19 y 20 de diciembre de 2013, dedicado a la Defensa106. Esta carencia crónica de capacidades militares, expresada en su momento por el expresidente de la Comisión, Jacques Delors, al afirmar que la Europa comunitaria era

104 TFUE, artículo 218.6.a.i 105 http://www.europarl.es/es/sala_de_prensa/communicados_de_prensa/pr-2014/pr-2014-septiembre/ucrania.html, visitada el 25 de marzo de 2015 106 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/140263.pdf, visitada el 25 de marzo de 2015

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“un gigante económico, un enano político y una larva militar”107, se ha mantenido como una realidad hasta nuestros días. La descoordinación militar europea observada en la Crisis del Golfo se ha mantenido hasta hoy, provocando la consabida imagen de lentitud y debilidad. Esto supone un grave inconveniente en situaciones como las vividas en el conflicto de Ucrania, en el que Rusia es capaz de movilizar y desplazar en pocos días a miles de soldados mientras que en la Unión Europea se carece de un poder militar unificado con la fuerza y la contundencia necesarias para poder ejercer una disuasión efectiva basada en el empleo de todos los medios existentes a gran escala en caso de necesidad. Tal y como señala Abel Romero Junquera “Si la UE quiere ser un actor global, y actuar con criterios post-modernos en el orden internacional, además de la diplomacia, el multilateralismo, etc, necesita dotarse de un instrumento militar creíble, y que además podría usar de forma autónoma” [14, p. 17]. Asimismo, la otra gran asignatura pendiente es la necesidad de superar el actual proceso de toma de decisiones sobre política exterior basado en la unanimidad entre Estados Miembros en las instituciones comunitarias de carácter intergubernamental que actualmente tienen el poder sobre esta área: el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea. Salvo contadas excepciones, en la práctica totalidad de las situaciones a las que tiene que enfrentarse habitualmente la PESC, es muy difícil conciliar los intereses de 28 socios que tienen objetivos diferentes (cuando no contradictorios). Esto ha provocado una dilación temporal en la toma de decisiones, y una falta de profundidad y concreción cuando finalmente se toman, desde los inicios de la Cooperación Política Europea hasta la actualidad. Por ejemplo, con el cambio de gobierno en Grecia producido como consecuencia de las elecciones del 25 de enero de 2015, la UE se vio obligaba a reconsiderar sus intenciones iniciales en el Consejo de Asuntos Exteriores respecto a las sanciones a Rusia por la escalada de violencia en Ucrania. Esto fue consecuencia de la amenaza de veto helena, ya que el nuevo gobierno es contrario a profundizar en la política de sanciones a Rusia108.

107 http://elpais.com/diario/1991/02/27/opinion/667609207_850215.html, visitada el 25 de marzo de 2015 108 http://internacional.elpais.com/internacional/2015/01/29/actualidad/1422540495_962347.html, visitada el 25 de marzo de 2015

Capítulo 7. Retos de la Unión Europea para incrementar la eficacia de las Sanciones Internacionales en la resolución de conflictos

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Capítulo 7. Retos de la Unión Europea para incrementar la eficacia de las Sanciones Internacionales en la resolución de conflictos

La eficacia de las Sanciones Internacionales ha sido objeto de muchas discusiones tanto a nivel global como a nivel específicamente europeo, donde debemos analizar ciertas particularidades. A nivel global, las Sanciones Internacionales han ido evolucionando en las últimas décadas buscando siempre alcanzar sus objetivos con la mayor rapidez y eficacia posible. Sin embargo, sus resultados han variado mucho en función del contexto y del tipo de sanción. En un principio las Sanciones Internacionales solían afectar a uno o varios Estados de manera completa; es decir, se establecían restricciones que afectaban a todo el país y a todos sus ciudadanos, lo que en muchas ocasiones se mostró estéril pues provocaba el empobrecimiento general de la población civil y el reforzamiento de los miembros de su clase dirigente como paladines de la defensa de la independencia del país frente a las injerencias extranjeras, cómo ocurrió en los casos de Libia con Gadafi tras los bombardeos norteamericanos de 1986 [2, p. 537], en Irak con Saddam Hussein tras la primera Guerra del Golfo, o en Cuba con Fidel Castro. En otras ocasiones este tipo de sanciones ha conseguido sus objetivos, como en el caso de Sudáfrica en el tiempo del régimen del Apartheid [2, p. 565]. De todas formas es difícil comparar los distintos casos pues en cada uno de ellos los condicionantes políticos, sociales y económicos son diferentes. En los últimos tiempos la tendencia ha sido focalizar mucho más el destino de las sanciones y dirigirlas únicamente a la clase dirigente del Estado con el que se tenga la disputa, o a sectores estratégicos de su economía directamente relacionados con el conflicto en cuestión109. El objetivo sería debilitar a los gobiernos sin llevar a la

109 http://www.un.org/spanish/sc/committees/, visitada el 25 de marzo de 2015

Capítulo 7. Retos de la Unión Europea para incrementar la eficacia de las Sanciones Internacionales en la resolución de conflictos

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población a la pobreza; sin embargo los resultados son también discutibles, como por ejemplo en el caso del régimen sirio de Bashar al-Asad110. A nivel europeo, se suman a todas las cuestiones anteriores las propias del modelo comunitario. El hecho de que la toma de decisiones en este ámbito esté en manos del Consejo Europeo y del Consejo ralentiza sobremanera la actuación de la Unión debido a la difícil conciliación de intereses que es necesario realizar para armonizar las posturas de los 28 Estados miembros. Las críticas más repetidas hacen referencia tanto a la lentitud como a la falta de profundidad de las Sanciones Internacionales aprobadas por la Unión Europea. Por tanto, si la Unión Europea pretende aumentar la eficacia de las sanciones debe afrontar los problemas que éstas presentan tanto a nivel general como a nivel específicamente europeo. A nivel general la falta de efectividad en muchos casos de las sanciones debe entenderse como un fracaso del conjunto de la Acción Exterior y no como el fracaso de las sanciones, que únicamente son uno de sus instrumentos. Es preciso entender que las Sanciones Internacionales no solucionan por sí solas los conflictos, como tampoco son capaces de deponer dictadores ni forzar acuerdos. Únicamente su utilización inteligente y combinada con los demás instrumentos de la Acción Exterior, tales como el servicio diplomático, las Fuerzas Armadas, las instituciones públicas y privadas, la comunicación y el uso de la información, así como la influencia económica, puede hacer que contribuyan a alcanzar los objetivos previamente establecidos. Tal y como se ha señalado con anterioridad, la evolución de las características y del objeto de las Sanciones Internacionales a lo largo de las últimas décadas no ha arrojado conclusiones claras en cuanto a posibles cambios para mejorar su efectividad. Por tanto se hace necesario concebir su utilización en estrecha integración con todos los medios de que dispone un Estado u organización internacional para la consecución de sus objetivos. Ante un conflicto con un Estado deben identificarse las causas del mismo, los intereses propios y del adversario, así como los medios y la voluntad de alcanzarlos por cada una de las partes. Una vez realizado el diagnóstico y establecidos tanto los objetivos a conseguir como los costes a asumir, debe comenzar el despliegue acompasado de las herramientas de Acción Exterior, es decir, el despliegue militar, la acción diplomática a nivel global (con especial atención a los organismos internacionales), la utilización de la influencia económica, política y cultural que permita ganar aliados y las Sanciones Internacionales con objetivos específicos. Asimismo no se pueden olvidar las acciones positivas que servirían como incentivo para la resolución de crisis [15, p. 11]. En todo este proceso es fundamental ganar tanto la batalla diplomática, con la que se obtiene el apoyo de la comunidad internacional a la posición propia, como la batalla de la opinión pública, muy especialmente la del país objeto de las sanciones. Ningún gobernante puede mantener de manera prolongada una confrontación con otro

110 http://www.rtve.es/noticias/20121015/impone-nuevas-sanciones-regimen-sirio/570189.shtml, visitada el 25 de marzo de 2015

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estado o conjunto de ellos sin el apoyo de su pueblo, aunque la experiencia histórica nos enseña que precisamente este apoyo es el que puede permitir sobrevivir a un régimen de manera indefinida mientras dure esa presión externa. Por tanto el mayor error que se puede cometer es facilitarle al adversario la creación de un relato que le refuerce ante su opinión pública y que permita la utilización de cada acción propia como combustible de autoafirmación y nacionalismo. Las Sanciones Internacionales, así como otros instrumentos tales como la acción diplomática y la comunicación gubernamental, son elementos clave en este aspecto. En el caso de los problemas específicamente europeos, la solución de esa crónica lentitud y falta de ambición a nivel comunitario pasa por dotar a la Unión Europea de plenos poderes en materia de Relaciones Internacionales y Defensa. Este paso, no obstante, es difícil de dar pues toca de lleno la esencia de las soberanías nacionales, por lo que la trascendencia del mismo está fuera de toda duda. La mayor expresión de soberanía por parte de un Estado está en el establecimiento de relaciones con otros países y en la capacidad de utilizar la fuerza militar. La atribución de estas competencias a la Unión Europea implicaría la creación de una federación entre todos los Estados miembros, que compartirían su soberanía tal y como lo vienen haciendo en política monetaria o agrícola. De esta manera podrían solucionarse todas las carencias señaladas en el capítulo anterior. Sería necesaria una reorganización de las instituciones comunitarias que respondiera a esta nueva realidad y garantizara un completo control democrático por parte de la ciudadanía. Existirían varias opciones, entre las cuales podría estar la fusión del Consejo Europeo y del Consejo de la Unión Europea, lo que daría lugar a la creación de una cámara de representación territorial en pie de igualdad con el Parlamento europeo, que representaría como hace actualmente a los ciudadanos de la Unión de manera directa. Estas dos cámaras configurarían el poder legislativo de la Unión, extendiéndose el método comunitario a todos los ámbitos, eliminándose la necesidad de alcanzar mayoría cualificada o unanimidad entre estados para sacar adelante proyectos. Una idea similar a la que, por ejemplo, defiende oficialmente el Gobierno de España acerca de esta cuestión en su proyecto de Estrategia de Acción Exterior [16, p. 59]. Por su parte, la Comisión Europea pasaría a ser un auténtico Gobierno de la Unión Europea, siendo su Presidente elegido directamente por el Parlamento Europeo o por el pueblo europeo. Se crearía dentro de este Gobierno europeo un Ministerio de Asuntos Exteriores nombrado por el Presidente y con competencia exclusiva en el campo de las Relaciones Internacionales (sin perjuicio de que los estados miembros participen en el marco más amplio de la Acción Exterior de la Unión en el ámbito de sus competencias). El Ministro debería responder ante las cámaras legislativas de su gestión periódicamente y recabar su apoyo para la aprobación de tratados internacionales o leyes europeas que afecten a sus competencias. Un elemento clave en este aspecto y que resultaría fundamental a la hora de conseguir darle un empuje definitivo a la capacidad europea para actuar en el exterior sería la reserva de la participación en organismos internacionales a la Unión, de manera que

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ésta estuviera representada de manera directa y exclusiva en organizaciones tales como las Naciones Unidas (y su Consejo de Seguridad), el G20 o el FMI. Con ello se solucionarían de una vez cuatro de las carencias citadas en el Capítulo 7: la falta de una voz única en materia de relaciones exteriores, la falta de escrutinio democrático de las mismas a nivel europeo, la ausencia de un poder real en manos de las instituciones comunitarias, y el escollo de la unanimidad exigida. Por otro lado sería necesario crear unas Fuerzas Armadas Europeas unificadas y bajo mando del Gobierno europeo en base a la fusión de los ejércitos nacionales actualmente existentes, de manera que aumentara la capacidad de acción y respuesta europea a nivel global, dotando de un potente poder disuasorio a la Unión, lo que aumentaría por tanto la credibilidad de las Sanciones Internacionales. Una buena base para alcanzar este objetivo sería el texto de la fallida Comunidad Europea de Defensa, cuyo proyecto de tratado intentó, sin éxito tal y como se vio en el capítulo 2, unificar las Fuerzas Armadas de los distintos países europeos y ponerlas bajo el mando de las instituciones comunitarias dotándolas de un presupuesto común111. Estas nuevas fuerzas militares europeas estarían o bien bajo el mando de un Ministro de Defensa, nombrado por el Presidente del Gobierno europeo, o bien podría mantenerse el esquema actual que agrupa las competencias en materia de relaciones exteriores y defensa en la figura del AR/VP.

111 Proyecto de Tratado por el cual se instituye la Comunidad Europea de Defensa

Capítulo 8. Conclusiones

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Capítulo 8. Conclusiones El análisis y comparación de las respuestas europeas a la primera Guerra del Golfo y a la Crisis de Ucrania 2014-2015 permiten observar los cambios que se han producido a nivel comunitario en las últimas décadas. Cambios que han sido profundos, aunque en ciertos aspectos sigan siendo insuficientes. En el ámbito amplio de la respuesta común europea frente a conflictos podemos observar cómo en la actualidad, gracias al Tratado de Lisboa, existen elementos que en los tiempos del Acta Única Europea parecían aún muy lejanos, tales como la existencia de una Política Común de Seguridad y Defensa con misiones militares bajo bandera europea en distintos puntos del globo o la existencia de un único responsable de política exterior en Europa integrado en el Colegio de Comisarios y responsable ante el Parlamento Europeo. En el campo más específico de las Sanciones Internacionales europeas, a pesar de todas las limitaciones existentes y que han sido señaladas en este trabajo, hoy podemos ver a Europa liderando la respuesta a Rusia por su agresión a Ucrania, actuando por primera vez, aunque no en todas las ocasiones, de manera más rápida y contundente de lo que cabía esperar. También podemos observar una evolución en el concepto de utilización de las sanciones, cada vez más orientadas a ámbitos específicos y apoyadas en la multilateralidad. Este conjunto de cambios van en la buena dirección, y deben ser valorados en comparación con las capacidades previas (tales como las que atribuía el Acta Única Europea a las instituciones comunitarias) para ser conscientes del gran avance experimentado en los últimos años. Todo ello debe constituir la base objetiva que permita a los ciudadanos europeos tomar conciencia de su condición y capacidades, así como de los desafíos que podrían ser superados avanzando en la integración política europea.

Capítulo 8. Conclusiones

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No es ningún secreto que la unión hace la fuerza, y el ser humano, a pesar de tantas fuerzas contrarias a lo largo de la historia, siempre ha buscado la unidad antes que la división. El reto de Europa debe ser lograr esta unidad de decisión y acción, bajo un escrupuloso control democrático, que permita a sus instituciones actuar con rapidez y garantías a escala global asegurando así el éxito de las Sanciones Internacionales como uno de los instrumentos de respuesta común frente a conflictos, de manera que éstos puedan abortarse incluso antes de que empiecen, evitando la extensión de los conflictos armados en el tiempo y salvando de este modo vidas humanas. La consecución de este objetivo está ligada al avance en la integración política europea en pos de una federación con competencias exclusivas en materia de Relaciones Internacionales y Defensa. Esta centralización de competencias a nivel europeo debe ir acompañada de una nueva concepción de la Acción Exterior de la Unión para resultar eficaz, de manera que se integren y creen sinergias entre los distintos elementos de la misma, destacando entre ellos las Sanciones Internacionales como uno de los instrumentos para la resolución de conflictos.

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Referencias

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Páginas web empleadas www.cincodias.com www.consilium.europa.eu www.defensa.gob.es www.easternpartnership.org www.ec.europa.eu www.edition.cnn.com www.eeas.europa.eu www.eleconomista.es www.elmundo.es www.elpais.com www.euobserver.com www.eur-lex.europa.eu www.europa.eu www.europapress.es www.europarl.europa.eu www.exteriores.gob.es www.globalsecurity.org www.larazon.es www.rtve.es www.time.com www.un.org www.washingtonpost.com