Las actuaciones de advertencias y los requerimientos de la inspección de trabajo y seguridad social

1. INTRODUCCIÓN

Frecuentemente la actividad de la Ins-pección de Trabajo, se identificaexclusivamente con la amenaza de

que cometida una infracción ordinariamenterealizada por empresas, trabajadores o bene-ficiarios de prestaciones, se impone a conti-nuación una sanción, una multa, un castigopecuniario en definitiva, a causa del incum-plimiento de la normativa social que puedaafectarles. Esta visión refleja sólo un aspectode la actuación inspectora. Por el contrario, lalabor que desempeña es mucho más ambicio-sa, y así podemos entender la Inspección deTrabajo como «la institución creada por el

poder público con el fin de garantizar el cum-plimiento de la normativa laboral»1.

Si se analiza con detenimiento cuál es lamisión de la Inspección de Trabajo, el artícu-lo 1.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre,

de Ordenación de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social (Ley 42/1997), explica quese trata de un servicio público al que corres-ponde diversas funciones, la primera, ejercerla vigilancia del cumplimiento de las normasde orden social y exigir las responsabilidadespertinentes, la segunda, más cercana a lanaturaleza educativa la constituye el aseso-ramiento y, en su caso, arbitraje, mediación yconciliación. Todo ello, de conformidad con losprincipios del Estado social y democrático de

139REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 78

* Doctor en Derecho. Profesor Asociado de la Uni-versidad Miguel Hernández de Elche. Subinspector deEmpleo y Seguridad Social.

1 MONTOYA MELGAR, A., Derecho del Trabajo, 28ªedición. Editorial Tecnos. Madrid, 2007, pág. 247.

Las actuaciones de advertenciay los requerimientos de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social

FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO*

«Al visitar los inspectores una industria ó centro de trabajo

señalarán las transgresiones de la ley que notaren, empleando el

sistema persuasivo solamente por una vez, si puede, a su juicio, dar

resultado, instruyendo al patrono ó jefe de la industria en sus debe-

res y obligaciones, asegurándose así que al continuar las infraccio-

nes hay resistencia o mala fe».(Artículo 46 del Reglamento para el servicio de inspección del

trabajo, aprobado por el Ministerio de la Gobernación el primerode marzo de 1906 y publicado en la Gaceta de Madrid, domingo, 4marzo 1906).

Derecho que consagra la Constitución espa-ñola y con los Convenios números 81 y 129 dela OIT.

Esa primera función de la misión de la Ins-pección de Trabajo, puede resumirse en lavigilancia del cumplimiento de la normativasocial, lo cual no significa necesariamenteque cuando se detecte una conducta tipifica-da como infracción deba ser sancionada, ideaque quisiera que flotara a los largo del pre-sente comentario. En otras palabras, la comi-sión de una infracción tipificada como tal noimplica la automática imposición de sanción,pese a que esto será lo más frecuente. Y esque «la tarea fiscalizadora del ordenamientojurídico-laboral y el control de la existenciade unas condiciones de trabajo seguras nosiempre exigen el ejercicio por el Estado de supotestad punitiva»2. En consecuencia, se leotorga a la Administración la posibilidad deno imponer una sanción pese a que concurranhechos recogidos como punibles, tomandocomo criterio de valoración la razonabilidad ola conveniencia del caso3.

La actuación inspectora requiere el estu-dio de cada caso concreto. Es preciso un diag-nóstico de la situación fruto de la actividadinvestigadora del funcionario actuante paraque a continuación adopte la decisión, en for-ma de propuesta que entienda más acordecon el espíritu de la norma por la que se rige.Sin embargo, es verdad que si no existenotras circunstancias de relevancia, cometidala infracción procede la propuesta de lacorrespondiente sanción.

Pues bien, entre las actuaciones que puedeadoptar el funcionario actuante de la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social, conforme

a la normativa que le es aplicable (artículo 7apartados 1, 2, 3 y 8.4 de la Ley 42/1997) lastres primeras no se refieren al inicio de proce-dimiento sancionador alguno, sino que alu-den a medidas dirigidas a advertir al sujetoresponsable sobre la incorrección de su con-ducta, así como a requerirle a fin de que adop-te las medidas precisas para que corrija lamisma y de ese modo se cumpla la normativa,en especial cuando se refiere a disposicionesen materia de la salud o seguridad de los tra-bajadores y todo ello, en lugar de iniciar unprocedimiento sancionador. Lo que dicemucho de la prioritaria misión de la Inspec-ción de Trabajo, consistente no tanto en lapropuesta de sanciones o liquidaciones decuotas sino en reconducir a los protagonistasde la normativa social hacia su cumplimien-to, debiendo emplearse la medida más acordeque se considere por quien deba aplicar lanorma según las comprobaciones realizadas.

Así se ha venido actuando desde el princi-pio de la creación de la Inspección de Trabajo.En efecto, en aquellos años, «ese sistema per-

suasivo, del que todavía hoy quedan ecoslegales (como son las advertencias y requeri-mientos), el inspector podía optar por instruir–de nuevo la función educativa de la Inspec-ción de Trabajo– al patrono o jefe de la indus-

tria en sus deberes y obligaciones, asegurán-

dose así que al continuar las infracciones hay

resistencia o mala fe4. Al infractor meramen-te ignorante y no doloso se le daba pues, laoportunidad de conocer sus deberes y cum-plirlos con solicitud»5. Por tanto, cuando elcitado artículo 7 de la Ley 42/1997, prevé que«los inspectores de trabajo y SeguridadSocial, finalizada la actividad comprobatoriainspectora, podrán adoptar las siguientes

ESTUDIOS

140 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 78

2 GAMEZ OREA, M., «Actas de advertencia-requeri-mientos y órdenes de la Inspección de Trabajo», Actuali-

dad Labora, núm. 43, 1993, pág. 787.3 Cfr. DE VAL ARNAL, J. J., Comentario sistemático al

texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en

el Orden Social y normas concoirdantes (artículo 49).Editorial Comares, Albolote, 2005, pág. 666.

4 Artículo 46 del Reglamento para el servicio de Ins-

pección del Trabajo, aprobado por el Ministerio de la

Gobernación el primero de marzo de 1906.5 MONTOYA MELGAR, A., «La Inspección de Trabajo:

orígenes de una institución centenaria». Primer Centena-

rio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Publi-cación Conmemorativa. Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, 2006, pág. 362.

medidas...», no establece criterios obligato-rios, sino optativos6, que se desdoblan en lapropuesta de sanciones o en la formulación deadvertencias o requerimientos.

En síntesis, detectada la infracción tipifi-cada por la norma, dos son los caminos quepueden adoptarse, la advertencia y/o requeri-miento para que se corrija la conducta antiju-rídica o bien, el inicio de un procedimientosancionador y de liquidación de cuotas a laSeguridad Social o, sólo éste último.

Del primero de los caminos versarán laspáginas que siguen a continuación. Se inten-tará responder a la cuestión fundamental queinsinúa el artículo 7.1 Ley 42/1997, cuandoprevé como primera medida derivada de laactividad inspectora la de «advertir y reque-rir al sujeto responsable, en vez de iniciar unprocedimiento sancionador, cuando las cir-cunstancias del caso así lo aconsejen». Y vie-ne el núcleo gordiano de mi planteamiento ¿Aqué circunstancias se refiere?

2. CONCEPTO DE ADVERTENCIAY DE REQUERIMIENTO

Antes de acometer el análisis acerca de laconveniencia de requerir o advertir a los suje-tos objeto de comprobación por la Inspecciónde Trabajo, parece oportuno delimitar, el sig-nificado de los requerimientos y adverten-cias. El Diccionario de la Lengua Española dela RAE, en una de sus acepciones, la que meparece más ajustada, define el término adver-tir como «llamar la atención de alguien sobrealgo, hacer notar u observar», también, «avi-sar con amenazas», o más suavemente, «acon-sejar, amonestar, enseñar, prevenir». Quizá,las advertencias de la Inspección tienen unpoco de todas estas acepciones, en el sentidode que se notifica al sujeto infractor de que ha

infringido la norma, pero que si adopta lasmedidas que se le indican no será sancionado.Es un aviso de que realice una determinadaconducta con la amenaza de que si no la cum-ple será sancionado.

El diccionario parece más explícito cuandodefine el término requerir, como «avisar ohacer saber algo con autoridad pública», quesería la expresión referida al momento en queuna vez comprobada la irregularidad se lecomunica al infractor cuál debe ser la conduc-ta que debe adoptar para que corrija su situa-ción irregular.

También aparece en el diccionario otraacepción que refleja otra de las manifestacio-nes de la actuación inspectora, común a cual-quier inspección, y es, «reconocer o examinarel estado en que se encuentra algo». Se tratade las primeras actuaciones de investigaciónde la inspección que tienen por objeto el cono-cimiento de la situación del sujeto inspeccio-nado, que constituyen otra vertiente de laactuación inspectora a la que me referiré másadelante, pero que no constituye en esencia elobjeto del presente estudio.

Si hubiera que elegir entre la utilizaciónterminológica de la palabra «advertencia» o«requerimiento», parece éste último el másapropiado, y el que viene a sustituir las anti-guas «actas de advertencia» reguladas en laanterior normativa7.

FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO


6 Cfr. MATEOS BEATO A. y GONZÁLEZ DE LENA, F., «ElTexto Refundido de la LISOS. Orígenes orientaciones ycontenidos», Relaciones Laborales, núm. , pág. 87.

7 El artículo 8 de la Ley 39/1962 de 21 de julio, de

Ordenación de la Inspección de Trabajo (BOE del 23),establecía que «en el supuesto de que la infracción con-sista en simple inobservancia de exigencias o requisitosfácilmente subsanables de los que no puedan derivardaños ni perjuicios inmediatos para los trabajadores nipara terceros, la inspección de Trabajo podrá extenderacta de advertencia, en la que consignará las faltas odefectos comprobados, así como las medidas que por elpresunto culpable de la infracción habrán de adoptarsepara que se subsanen dentro del plazo que a tal efecto sele señale, bajo apercibimiento de que si no se corrigiesendentro del mismo se procederá a extender la correspon-diente acta de infracción. El acta de advertencia, bajo taldenominación, se formalizará mediante diligencia en elLibro de Visitas de la Inspección de Trabajo».

Asimismo, la advertencia y el requeri-miento se diferencian de la recomendación enque en las dos primeras, el inspector sí llegó aconstatar la infracción, mientras que en larecomendación únicamente supone uncomentario un consejo vista la situación de laempresa.

Si bien entiendo, que son dos actuacionescon matices diferentes: el requerimiento ensí, pretende que el sujeto responsable corrijaen un plazo determinado por la Inspecciónciertas irregularidades, mientras que laadvertencia, supone un aviso de que se hacomprobado la irregularidad, que no es posi-ble subsanar por su propia naturaleza, peroque en determinadas condiciones es posibleadvertir en lugar de proponer la sanción, yasea de palabra o mediante diligencia escritaen el Libro de Visitas de la empresa, indican-do que la conducta que se ha comprobado, nodebe volverse a repetir. De modo que cuandoesa misma empresa sea objeto de una nuevainspección, haya constancia de la existenciade un precedente que puede ser tenido en con-sideración a los efectos de optar por promoverun expediente sancionador en lugar de laadvertencia a causa de la reiteración en laconducta irregular de la empresa.

En definitiva, la advertencia excluiría lapropuesta de sanción inmediata, mientrasque en el requerimiento, la citada propuestaestaría a expensas del cumplimiento del mis-mo.

3. COMPETENCIA EN LA ADOPCIÓNDE ADVERTENCIASY REQUERIMIENTOS

La facultad para efectuar advertencias yrequerimientos, en lugar de promover unexpediente sancionador es competencia de losfuncionarios de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social y más concretamente delCuerpo Superior de Inspectores de Trabajo ySeguridad Social y del Cuerpo de Subinspec-tores de Empleo y Seguridad Social, de acuer-

do con la normativa que les son aplicables,concretamente respecto del primero de loscolectivos citados, artículo 7.1 Ley 42/1997,artículos 7.1.6º y 25 del RD 138/2000 y res-pecto al Cuerpo de Subinspectores, artículo8.4 Ley 42/1997, 8.1.4ª RD 138/2000. El artí-culo 11.5 RD 928/1998, se refiere a amboscuerpos de inspección, al aludir al «funciona-rio de la Inspección».

4. CIRCUNSTANCIASQUE ACONSEJAN LA ADVERTENCIAY REQUERIMIENTO

En el momento presente no conozco si exis-te alguna estadística sobre la proporciónentre el inicio de la actuación inspectora através de medidas de advertencia y requeri-miento o mediante procedimiento sanciona-dor cuando se comprueba la comisión de unaconducta tipificada como infracción del ordensocial.

No obstante, pese a que la primera de lasmedidas que puede adoptar el funcionario dela Inspección de Trabajo ante la comisión deinfracciones consiste en advertir y requerir alsujeto responsable, la realidad diaria nosdemuestra que en la gran mayoría de lossupuestos la vía por la que opta es la que figu-ra en el apartado 4 del artículo 7 de la Ley42/1997, es decir, iniciar el procedimientosancionador mediante extensión de actas deinfracción, de infracción por obstrucción, asícomo de expedientes de liquidación.

Con ello parece que lo ordinario, lo máscomún es que una vez detectada la infracciónse proponga la sanción correspondiente.Frente a ella de nada sirve que el sujetoinfractor subsane la conducta irregulardetectada por la Inspección8. Únicamente enalgunos supuestos sería posible advertir y

ESTUDIOS


8 Cfr. DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M., Actas, informes, y

requerimientos de la Inspección de Trabajo Editorial LexNova, Valladolid, 2004, pág. 175.

requerir, en lugar de promover la sanción quepudiera corresponder al sujeto responsable.En ese sentido, el artículo 7.1 de la Ley42/1997 propone al funcionario actuante laposibilidad de «advertir y requerir al sujetoresponsable, en vez de iniciar un procedi-miento sancionador», pero añade que tal posi-bilidad sólo es posible «cuando las circunstan-cias del caso así lo aconsejen». Lo que indicaque se trata de supuestos excepcionales, pueslo ordinario será la sanción de la conductainfractora. Y es que, se percibe que desde laley se intenta, en determinadas circunstan-cias, que las normas laborales se cumplan sintener que recurrir a las propuestas de san-ción, requiriendo al sujeto inspeccionadopara que en un plazo determinado subsanelas irregularidades detectadas9.

Llegados a este punto, importa conocer lossupuestos que constituyen excepción a lamedida sancionadora. Sin embargo, la decep-ción es grande porque no se prevé en ningunadisposición reguladora sobre el procedimien-to de actuación de la Inspección de Trabajoqué supuestos son los que podrían dar lugar ala advertencia y requerimiento en lugar depromover la sanción correspondiente, tansólo una lacónica y genérica remisión a lascircunstancias del caso. Y es que, si se hubie-ra querido determinar a priori, cuando sedebe realizar una propuesta de sanción o unrequerimiento, es lógico pensar que se habrí-an introducido elementos reglados, por unlado, y se obstaculizaría una posible actua-ción arbitraria de los funcionarios de la Ins-pección facilitando su control10, pero sobretodo, entiendo que se evitarían posiblesdudas en la actuación inspectora, obteniéndo-se una mayor seguridad jurídica tanto para elfuncionario actuante como para el adminis-trado. Por tanto, deben definirse claramentelos límites a que está sometida la discreciona-

lidad, de forma que los funcionarios de la Ins-pección, puedan contar con el apoyo necesariocuando adopten sus decisiones11.

Ante el silencio de la normativa, no existi-ría inconveniente en que la circunstancia–que entiendo debe ser excepcional–, a la quealude el artículo 7.1 Ley 42/1997 se determi-ne por el funcionario actuante según su pro-pio juicio, basándose en diversos criterioscomo pudieran ser, el peligro de que la impo-sición de la sanción pudiera derivar en mayorgravedad o peligro, en especial respecto aquien ha sufrido la conducta infractora, ordi-nariamente del empresario o, si de formadirecta perjudica gravemente a los trabajado-res. O también, por un manifiesto error en lacomisión de la infracción. Error que deberáser acreditado fehacientemente y en la medi-da de lo posible en forma documental paraque exista constancia12. Otra circunstanciaque podría contemplarse sería la omisión enla cumplimentación de requisitos documen-tales, siempre que se acredite que hubo inten-ción de cumplir con lo preceptuado en la nor-mativa. Muy similar al anterior podría serobjeto de requerimiento, algo que se contem-plaba en la normativa anterior, según la cualpara extender las entonces conocidas como«actas de advertencia» debía darse la circuns-tancia de que «la infracción consista en sim-ple inobservancia de exigencias o requisitosfácilmente subsanables (y que no hubieracausado) daños ni perjuicios inmediatos paralos trabajadores ni para terceros» (artículo 8



9 Ibidem, pág. 64.10 Cfr. DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M., Actas, informes, y

requerimientos de la Inspección de Trabajo, ob. cit., pág.181 y 204.

11 Cfr. WOLFGANG VON RICHTHOFEN, La Inspección de

Trabajo. Guía de la profesión. Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales. Colección Informes OIT, núm. 65.Madrid, 2003, pág. 186.

12 Un claro y remoto precedente, se encuentra en elartículo 63 del Reglamento para el servicio de inspec-ción del trabajo, aprobado por el Ministerio de la Gober-nación el primero de marzo de 1906, al establecerse,que «no se aplicará la multa cuando la infracción tengapor causa error de hecho, independiente de la voluntaddel patrono y su representante, cuando lo hubiere. Esteerror debe ser demostrado con pruebas bastantes por elpatrono al Inspector que debe apreciarlo».

del Decreto 1860/1975, de 10 de julio). Asi-mismo, cuando la cuantía de la sanción seadesproporcionada, hasta tal punto que de ellose deriven perjuicios de difícil reparación, enespecial si repercute directa o indirectamentesobre los trabajadores. O, al contrario, quizápodría considerarse la advertencia, en lugarde la propuesta de sanción, cuando se tratade cuantías económicas pequeñas pero que,sin embargo, pueden hacer mucho daño alprestigio de la empresa. Tampoco sería des-cartable la buena actitud y predisposiciónconcretada en colaborar a los requerimientosde la Inspección.

No sería objeto de advertencia y requeri-miento, el mero desconocimiento de la nor-mativa, pues el Código Civil ya advierte, quela ignorancia de las leyes no excusa de sucumplimiento. Circunstancia ésta –la igno-rancia–, por otro lado difícil de acreditar.Además ante la comisión de una infracciónsiempre cabría alegar el desconocimiento delprecepto que le obliga o le impide realizar unaconducta concreta. A pesar de ello, quizádebiera considerarse situaciones excepciona-les de ignorancia «invencible», en el sentidode valorar aquellas circunstancias debida-mente acreditadas en la que el sujeto infrac-tor se encuentre indefenso porque a pesar dela comisión de un infracción tipificada en lanorma, sin embargo atendiendo a sus cir-cunstancias personales o profesionales, notuvo ocasión o posibilidad de conocer su gra-vedad. Se trata de un supuesto, ya digoexcepcional dentro de la propia excepcionali-dad de las actuaciones de advertencia orequerimientos.

Tengo la convicción que el ejercicio de laprofesión diaria en las labores de inspeccióndescubrirá en quienes la ejercen, un amplioabanico de situaciones que podrían derivaren meras advertencias o requerimientos, enlugar de iniciarse con un procedimiento san-cionador. La cuestión es que tal posibilidadqueda abierta siempre que lo aconsejen lascircunstancias y no se deriven perjuiciosdirectos a los trabajadores.

5. CONDICIONES PARA LA ADOPCIÓNDE ADVERTENCIASY REQUERIMIENTOS

Tanto la Ley 42/1997 y su norma regla-mentaria el Real Decreto 138/2000, de 4 de

febrero, por el que aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Inspec-

ción de Trabajo y Seguridad Social, como elReal Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agos-

to, por el que se aprueba el texto refundido de

la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el

Orden Social (LISOS) y el Real Decreto

928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprue-

ba el Reglamento General sobre procedimien-

tos para la imposición de sanciones por

infracciones del orden social y para los expe-

dientes liquidatorios de cuotas de la Seguri-

dad Social (BOE de 3 de junio), prevén lascondiciones en que puede adoptarse actuacio-nes de advertencia y de requerimiento concarácter general, y específicamente en mate-ria de prevención y riesgos laborales, que secontemplan, en el artículo 43 de la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales.

En todos ellos, se conciben las actuacionesde advertencia y requerimiento como unaalternativa a la promoción de expedientessancionadores. Así se desprende de la lecturadel artículo 7.1 Ley 42/1997, de los artículos7.6º y 8.4º del RD 138/2000, así como del artí-culo 49 LISOS y su desarrollo reglamentarioconcretado en el artículo 11.5 del RD928/1998. Los dos últimos preceptos citadospresentan, a mi modo de ver, de forma másacabada las condiciones exigidas que ya seenuncian en las otras normas, por lo que meatendré a lo que en aquéllos se dicte.

En el concierto internacional, la normasobre la que se apoya la actuación en materiade advertencia de la inspección es fundamen-talmente el artículo 17.2 del Convenio 81 dela OIT, adoptado el 11 de julio de 1947, relati-vo a la Inspección del Trabajo en la industriay el comercio, ratificado el 14 de enero de1960, en donde se establece, que «los inspec-

ESTUDIOS


tores del trabajo tendrán la facultad discre-cional de advertir y de aconsejar, en vez deindicar o recomendar un procedimiento».

Y es en esta norma internacional dondequizá se encuentra la pista acerca del catálo-go de circunstancias a considerar, que seresumen en el criterio del inspector. Así debeentenderse la discrecionalidad que prescribeel precepto13. Por otro lado resultan algo sua-ves las expresiones empleadas «indicar» o«recomendar» un procedimiento (se entiendesancionador) que traducido a nuestro lengua-je se refieren a la actividad de «proponer» o«promover» expedientes sancionadores. Enefecto, conviene precisar que requerir, no sig-nifica aconsejar, ni sugerir, ni recomendar; elrequerimiento de la Inspección de Trabajosupone instar al sujeto inspeccionado paraque lleve a cabo una determinada actuación,cuyo incumplimiento podría acarrearle con-secuencias negativas, en forma de sanción14.

El artículo 22.2 del Convenio 129 de la OITrelativo a la Inspección del Trabajo en la agri-cultura, resulta más cercano a nuestra termi-nología administrativa cuando prevé que «losInspectores del trabajo tendrán la facultad deadvertir y de aconsejar, en vez de iniciar orecomendar el procedimiento correspondien-te». Sin embargo, se olvida de darle el carácteralternativo sobre el inicio de otro procedimien-to y sin argumentar la base en la que se sus-tenta tal facultad de «advertir» y «aconsejar».

Trasladado al ámbito jurídico interno, elartículo 49 LISOS, entre las actuaciones quepuede adoptar la Inspección, se encuentra lade «advertir y aconsejar, en vez de iniciar unprocedimiento sancionador», con lo que pare-ce que ambas acciones se encuentran cerca-nas entre sí, si no equiparables.

Dejando a un lado la cuestión de los ele-mentos terminológicos (no demasiado claros)y de las circunstancias (ya analizadas) quepuedan ser tenidas en cuenta para advertir orequerir en lugar de promover un expedientesancionador, suficientemente examinadas yde las que, a falta de una enumeración por lanorma, se han ofrecido algunos ejemplos, con-viene analizar las condiciones concretas quedeben tenerse en cuenta para inclinarse porla opción del requerimiento o advertencia alsujeto infractor:

La primera, exige «que no se deriven dañosni perjuicios directos a los trabajadores»(artículo 49 LISOS)15. No se concreta el signi-ficado de hasta qué punto se deben entenderel perjuicio como «directo». Si ese perjuicio serefiere a un daño actual o futuro o si el per-juicio podría venir dado por un tercero. Entodo caso, quien determina la existencia deldaño o perjuicio directo o indirecto, en princi-pio deberá ser el Funcionario actuante quiendeberá valorar la incidencia del perjuiciosobre un tercero, que la norma lo identificaexclusivamente con los trabajadores. Quizáen este punto, se podía haber ampliado elabanico de posibles perjudicados, tales como,beneficiarios de prestaciones, familiares yasimilados a trabajadores y, en general per-sonas cercanas al ámbito del sujeto infractor.

La segunda condición se refiere a la formaen que deberá realizarse la advertencia, y así:«tal advertencia o requerimiento se comuni-cará por escrito o mediante diligencia en elLibro de Visitas al sujeto responsable16, seña-



13 Sobre este aspecto de la discrecionalidad en lasactuaciones inspectoras se tratará con más detalle en elsiguiente epígrafe.


requerimientos de la Inspección de Trabajo, cit., pág.173.

15 Expresión reiterada en los artículos 7.1 de la Ley42/1997, y 11.5 del Real Decreto 928/1998.

16 Entre las diligencias que a título ejemplificativopueden incorporarse en el Libro de Visitas en forma dediligencia pueden ser: «los bloques de materias que sepretenden examinar o que han sido objeto de examen ycomprobación; la referencia al requerimiento de pre-sentación de documentación con o sin comparecenciadel sujeto, en su caso; la reseña de las providenciasadoptadas, si las hubiere; los requerimientos de subsa-nación o de pago que se efectúen; la reseña de las medi-

lando las irregularidades o deficiencias apre-ciadas con indicación del plazo para su subsa-nación bajo el correspondiente apercibimien-to», siempre, claro está, que exista esa posibi-lidad de subsanación de la irregularidadcometida.

Y es que, en algunos supuestos no es posi-ble subsanar la irregularidad, por lo que,entiendo que bastaría con aplicar el apercibi-miento –advertencia–, de una futura pro-puesta de sanción en el caso de reiteración enla conducta infractora del sujeto responsable.Quizá tenga más éxito esta conducta persua-siva, que si directamente se realiza una pro-puesta de sanción, y probablemente tendráun efecto más duradero, una vez que el Ins-pector haya abandonado la empresa17.

Es posible, por tanto, materializar laadvertencia optando por una comunicaciónescrita dirigida al sujeto responsable, queanteriormente era regulada como acta deadvertencia, o bien, mediante una simplediligencia en el Libro de Visitas. Así pues,basta con una de las dos posibilidades queofrece el precepto18. Se dice a continuación

que en el escrito (sea comunicación o diligen-cia en el Libro de Visitas) debe hacerse cons-tar la irregularidad o deficiencias así como elplazo para su subsanación.

A este respecto, las advertencias y requeri-mientos deben expresarse de forma clara enel Libro de Visitas, y el plazo, en el caso deque se requiera para la subsanación de defi-ciencias, debe ser congruente, es decir quesea razonable y suficiente19.

La tercera condición se refiere a la obliga-ción de dar «cuenta de sus actuaciones a laautoridad laboral competente» (artículo 49LISOS)20. No resulta suficientemente claroquién es en este caso la autoridad laboral,habida cuenta que desde el principio del artí-culo se refiere a la «Inspección de Trabajo ySeguridad Social». Quien realiza las actua-ciones son los Inspectores o Subinspectoressiendo en algunas materias autoridad laboralel propio Jefe de Inspección pero también loson los Inspectores de Trabajo, mientras queen otras sería la Delegación o Subdelegacióndel Gobierno o el órgano correspondiente dela Comunidad Autónoma en donde se encuen-tre la Inspección de Trabajo. Hubiera sidomás claro aludir, como hace el artículo 11.5RD 928/1998, al «funcionario actuante», en

ESTUDIOS


Libro de Visitas, desde un punto de vista pragmático, esmás ágil y eficaz administrativamente, desde el momen-to que queda clara constancia documental de la recep-ción por la empresa o sujeto requerido». Más concreta-mente, véanse los Criterios Técnicos sobre la utilización

del Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguri-

dad Social por los Funcionarios del Sistema CT 26, cit.,pág. 11.

19 Cfr. SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criterios

de graduación de las sanciones administrativas en el

Orden Social, ob. cit., pág. 139.20 Condición que se omite en el artículo 11.5 del RD

928/1998, de 14 de mayo, lo que resulta algo sorpren-dente que un reglamento de procedimiento no esta-blezca una condición, que sin embargo, sí se contemplaen la LISOS. Sucede lo contrario, en cambio con la indi-cación del plazo, para subsanar las deficiencias, que nose contempla en el RD 928/1998 y no aparece en laLISOS.

das cautelares que llegaran a adoptarse; las circunstan-cias significativas que pudieran servir de antecedentepara futuras acciones comprobatorias ante el mismosujeto, si las hubiere (art. 14.2 Ley 42/1997); la concu-rrencia de irregularidades o incumplimientos con, almenos una sucinta identificación de las mismas; o, en sucaso, la referencia a cualquier otra circunstancia concu-rrente o que convenga sea u objeto de apreciacióncuando se estime de interés o se entienda de utilidadpara la prosecución de actuaciones o para eventualesprocedimientos posteriores, así como cualquier otramención a hechos y circunstancias de interés al casoconcreto» (Criterios Técnicos sobre la utilización del

Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad

Social por los Funcionarios del Sistema CT 26, de fecha10-2-2000, pag. 4.

17 WOLFGANG VON RICHTHOFEN, La Inspección de Tra-

bajo. Guía de la profesión. ob. cit. pág. 160.18 Si bien, parece recomendable la diligencia en el

Libro de Visitas, pues como afirma SÁNCHEZ-TERÁN HER-

NÁNDEZ, J. M., Los criterios de graduación de las sancio-

nes administrativas en el Orden Social, Editorial Lexnova,Valladolid, 2007, pág. 134, «la diligencia en el Libro de

cuyo caso parece que no existiría duda de quela autoridad laboral competente será el pro-pio Jefe de Inspección.

6. LA DISCRECIONALIDADADMINISTRATIVAEN LAS ACTUACIONESDE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO

Una vez analizadas las circunstancias ylas condiciones que pueden dar lugar a la for-mulación de advertencias y requerimientosque realizan los Inspectores y Subinspecto-res, queda por determinar cómo debe actuarel Funcionario actuante, a la vista de crite-rios generales, como los examinados en elartículo 7.1 Ley 42/1997 o el artículo 49LISOS.

Pues bien, esa posibilidad actualizada deadoptar decisiones que no se encuentranmarcadas de forma expresa por una sola nor-ma, es lo que en técnica jurídica se ha dado enllamar acto discrecional de la actuación ins-pectora.

Se trata de una clara manifestación de dis-crecionalidad administrativa21, ya que, lanorma no delimita unas reglas de actuaciónsobre cuándo se debe promover una sanción ycuándo puede formularse el requerimientopor el mismo hecho, sino que tan sólo concre-ta las circunstancias que deben ser tenidasen cuenta para que el funcionario de la Ins-pección opte por una de ellas, ya que lo que deverdad resulta determinante es su propiavaloración subjetiva, su percepción de las cir-cunstancias sobre la adopción de la medidamás adecuada. Medida de la que se podráestar de acuerdo o no, pero su decisión habrá

sido lícita a menos que haya contravenido elordenamiento jurídico de forma clara22.

Esa decisión que finalmente adopta el fun-cionario, si se pretende que tenga cierta con-sistencia debe estar razonada, en el sentidoque ha de estar basada en argumentos sólidosque justifiquen la decisión de advertir orequerir, lo que en términos jurídicos se deno-mina «motivación». La motivación –pese a nofigurar como una de las condiciones expresaspara realizar advertencias o requerimien-tos–, resulta ser un elemento esencial quedebe acompañar a todo requerimiento oadvertencia, pues si bien en la mayoría de lasocasiones, sustituyen el inicio de expedientessancionadores, y por ello siempre serán bien-venidos, en ocasiones sobre todo cuando no sejustifica suficientemente podría suponerpara el sujeto inspeccionado una carga que nose acierta a comprender. Por tanto, el Funcio-nario de la Inspección debe motivar adecua-damente los requerimientos, basándose en elcumplimiento de la norma aplicable y no enotras cuestiones que nada tengan que ver conla correcta aplicación de la norma. Es la dife-rencia entre una actuación discrecional de laAdministración y un acto de carácter arbitra-rio sin motivación en la que se fundamente laadvertencia o el requerimiento.

No basta, por tanto, que exista una discre-cionalidad mayor o menor, es fundamentalque los responsables de los servicios velen porque esa discrecionalidad sea ejercida de for-ma coherente23. Y es que, si la motivación delrequerimiento es coherente, le dota de argu-mentos y supone una garantía elemental delderecho de defensa del administrado24. Ensíntesis, cabría afirmar que la discrecionali-



21 En esencia, como señala, DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M.,Actas, informes, y requerimientos de la Inspección de

Trabajo, ob. cit., pág. 201, «la discrecionalidad adminis-trativa supone que no existe una decisión que la Admi-nistración deba tomar como consecuencia de elementosreglados y que, en cambio, son varias las decisionesposibles y la Administración debe elegir una».


requerimientos de la Inspección de Trabajo, ob. cit.,págs. 199 y nota 19 en pág. 202.

23 WOLFGANG VON RICHTHOFEN, La Inspección de Tra-

bajo. Guía de la profesión. ob. cit. pág. 159.24 Cfr. DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M., Actas, informes, y

requerimientos de la Inspección de Trabajo, cit., pág.203.

dad que se predica de los funcionarios de laInspección cumple su función cuando susactuaciones –en especial las advertencias yrequerimientos–, son motivadas y éstas soncoherentes.

6.1. Discrecionalidad y autonomíadel Inspector

En ocasiones se ha hablado acerca de laindependencia de los Inspectores de Trabajo ySeguridad Social25. Expresión que deberíamatizarse, pues los Inspectores de Trabajo noson independientes como pudieran serlo losjueces, ya que aquellos son funcionarios públi-cos sujetos al Estatuto de la Función Pública, yla actuación de la Administración Pública debeir dirigida al servicio de los intereses generales,operando en régimen de jerarquía y de coordi-nación, según el artículo 103.1 de la Constitu-ción, lo que supone una unidad de dirección, decriterio y de impulso, de acuerdo con las corres-pondientes normas administrativas de aplica-ción26. Si acaso, es verdad, que de acuerdo consu situación jurídica y condiciones de serviciose les debe garantizar la «independencia técni-ca, objetividad e imparcialidad que prescribenlos Convenios 81 y 129 de la OIT».

En efecto, el artículo 24 del RD 138/2000,prevé que los Inspectores disponen de laautonomía técnica y funcional que se recono-ce en la Ley, que «se fundamenta en la objeti-vidad y rigor técnico de cada actuación, en elrespeto a los principios de eficacia y jerarquíaque se materializan en las instrucciones y cri-terios técnicos establecidos» en la Ley. Portanto, de los Inspectores puede predicarse suautonomía técnica y funcional, pero en nin-gún caso su independencia.

Pues bien, una manifestación de la discre-cionalidad administrativa en la actuación delos Inspectores de Trabajo, es la posibilidadde mutar la propuesta de sanción por unaadvertencia o un requerimiento. Y ello esposible, en fin, porque disponen de «la auto-nomía técnica y funcional», que se reconoceen el artículo 6 de la Ley 42/1997.

En consecuencia, si no existen parámetrosobjetivos que guíen al actuante, deberá ser supropio criterio atendiendo a las circunstan-cias del caso (autonomía técnica) el que decidasobre la adecuada toma de decisión, puescomo la experiencia demuestra en muchasocasiones, la defensa de los derechos de lostrabajadores resulta más factible, cuando setoman medidas que compelen al empresario acorregir o a realizar una determinada conduc-ta, que mediante sanciones que por sí mismasno pueden restablecer en modo alguno la con-culcación de derechos de los trabajadores27, encambio, el sujeto infractor queda agradecidocuando no ha sido sancionado y cumple el con-tenido de la advertencia o requerimiento28. Eneste sentido, es verdad que la legislaciónvigente amplía el margen de discrecionalidadadministrativa, flexibilizando al mismo tiem-po la propuesta de actas de infracción enaquellos incumplimientos de poca entidad29.

7. NATURALEZA JURÍDICADE LA ADVERTENCIAY DEL REQUERIMIENTO

7.1. Acto declarativode apercibimiento

Si bien tanto la advertencia como el reque-rimiento no son actos sancionadores, al no

ESTUDIOS


25 Sobre esta cuestión, VÁZQUEZ MATEO, F., «Algunasconsideraciones en torno a la independencia de la Ins-pección de Trabajo», Relaciones Laborales, núm. 18,2005, págs. 17-32.

26 Cfr. MINONDO SANZ, F. J., Fundamentos de la Ins-

pección de Trabajo y Seguridad Social. Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales. Madrid, 2000, pág. 143.

27 En el mismo sentido, PÉREZ-ESPINOSA SÁNCHEZ, F.,Las infracciones laborales y la Inspección de Trabajo. Edi-torial Montecorvo S. A., Madrid, 1977, pág. 215.

28 Cfr. SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criteriosde graduación de las sanciones administrativas en elOrden Social, ob. cit., pág. 136.

29 Cfr. SEMPERE NAVARRO, A. V., coordinador (VVAA) .Derecho sancionador público del Trabajo. Colex,Madrid, 2001, pág. 352.

derivarse pena económica alguna, sí tienen lanaturaleza de una medida cautelar o de segu-ridad, pues su fin es el de requerir a la empre-sa para que adopte la medida necesaria quecorrija una situación irregular.

El requerimiento es un acto declarativo deapercibimiento y de aviso, con eventual fija-ción de un plazo mediante el cual el inspectoractuante hace saber a la empresa que tieneuna deficiencia y debe remediarla, haciéndo-lo con toda la autoridad que le invisten laleyes. Es el requerimiento un acto que noimpide el inicio de cualquier procedimientoposterior, y que sólo puede condicionarlocomo circunstancia concurrente, ni produceindefensión o perjuicio irreparable, pues noimpide al empresario presentar alegaciones oasumir los riesgos y responsabilidades deri-vadas de un posible incumplimiento del mis-mo30. Lo que significa que el incumplimientoformal del requerimiento no será objeto desanción, sino sólo la infracción sustantiva dela norma, provocando la advertencia efectossuspensivos en el inicio del procedimientosancionador31.

7.2. Mero acto de trámite

En realidad, tanto la advertencia, como elrequerimiento tienen en común que no sonactos administrativos que deban ser impug-nados como en el caso de las actas de infrac-ción. Más bien se trata de meros actos de trá-mite, de actuaciones administrativas pero node un acto administrativo en sentido propio,al no incidir en la esfera jurídica del interesa-do, sin que pueda considerarse como una actoresolutorio, como podría serlo una resoluciónsancionadora, y por lo tanto no son impugna-

bles, por lo que resulta sorprendente que endeterminadas ocasiones, como luego vere-mos, se impugnen las advertencias o requeri-mientos de la Inspección.

Quizá pueda entenderse mejor si se consi-dera las dos fases en que se desarrolla laactuación inspectora.

Una primera fase comprende el conjuntode actos de naturaleza técnica que realiza elfuncionario actuante (por ejemplo, investiga-ción de un accidente, examen de documentos,etcétera), labores que tienen como objeto reu-nir el adecuado material probatorio y fáctico,que culminan, bien, con la propuesta de unacta o en el archivo de las actuaciones al noobservarse infracción alguna o, con el cumpli-miento de las advertencias o requerimientosformulados. Es una fase de aseguramiento depruebas, similar al que se produce en el pro-cedimiento penal, una actividad probatoriaatribuida a los órganos inspectores y que noes genuinamente una fase alegatoria ni con-tradictoria.

La segunda fase es la propia del procedi-miento sancionador una vez que éste se ini-cia. Pues bien, la actividad de investigacióne inspección previa –propia de las actuacio-nes de advertencia y requerimiento–, nopuede someterse en todos sus pasos al rigorde la contradicción propios de la segundafase32.

8. EL RECURSO CONTRAADVERTENCIASY REQUERIMIENTOS

Una vez analizada someramente la natu-raleza de la advertencia y el requerimientoque formulan los funcionarios de la Inspec-ción y teniendo presente que tales actuacio-nes no son actos administrativos, no pareceque tenga demasiado sentido la impugnación



30 Cfr. Criterio Técnico núm. 50/2007 de la Direc-

ción General de la Inspección de Trabajo y Seguridad

Social, de 28 de junio de 2007, págs. 3-4.31 Cfr. GAMEZ OREA, M., «Actas de advertencia-

requerimientos y órdenes de la Inspección de Trabajo»,cit., 790. 32 Cfr. Criterio Técnico núm. 50/2007 cit., pág. 3.

de las advertencias, pues ordinariamente loque se persigue con el recurso a un acta deinfracción es la anulación o, al menos la mino-ración de la sanción que lleva consigo y consi-guientemente de la pena pecuniaria o multaque la acompaña, y si se trata del recurso deun acta de liquidación se intenta la anulacióno la variación de la cuantía o del período aliquidar en su caso. De ahí, que no se entien-da lo que pretende el sujeto afectado cuandorecurre una advertencia o incluso un requeri-miento de los funcionarios de la Inspección deTrabajo.

Tradicionalmente tanto la Administracióncomo los Tribunales han venido considerandoque estas actuaciones previas de advertencia,recomendación o requerimiento son irrecurri-bles por tratarse de meros actos de trámiteque no decidían sobre el fondo del asunto, noimpedían proseguir el procedimiento sancio-nador en su caso, ni causaban indefensión.Ahora bien, si se incumple la advertencia o elrequerimiento, no lográndose su finalidad–evitar el procedimiento sancionador– y,como consecuencia se promueve acta deinfracción, sería en este procedimiento en elque el sujeto responsable podría utilizar losmedios de defensa precisos.

Así pues, «tratándose la advertencia de unmero acto de trámite, una actuación adminis-

trativa –no propiamente un acto al no incidiren la esfera jurídica del interesado– carece deejecutividad. Su incumplimiento no es tal,sino el de la norma cuya observancia se reco-mienda, frente a la cual la respuesta punitivaque se articula es el acta de infracción, dentroya del procedimiento sancionador. En defini-tiva, el acta de advertencia, como ocurre consu equivalente italiano (diffida) es irrecurri-ble, en contraposición a la Orden33 (disposi-

zione) que sí lo es»34. Por tanto, son irrecurri-bles las advertencias y requerimientos, siem-pre que no excedan de sus funciones, que con-sisten en recordar la existencia de una infrac-ción que debe ser corregida o en el cumpli-miento de una obligación que debe ser obser-vada35.

En ese sentido, el Servicio Jurídico delEstado ya analizó la cuestión el 26-10-89, alconsiderar que el requerimiento no es unaresolución en sentido técnico como modo nor-mal de terminación de un procedimiento«sino una actuación incidental emergente enel curso de la actividad administrativa quetiende o coadyuva a la consecución del objeti-vo final de la misma (...) sin necesidad derecurrir al uso coercitivo de los poderes admi-nistrativos, así pues los requerimientos de laInspección de Trabajo son actos de trámite,mediante los que se patentiza la constataciónefectuada por aquélla de la existencia de unincumplimiento de la normativa aplicableinvitándose a su satisfacción voluntaria».

En el mismo sentido, la Jurisprudenciamantiene el criterio de la irrecurribilidad, enla STS de 11 de mayo de 2006, en donde des-pués de describir el espacio de las garantíasprevistas en el artículo 24 de la Constituciónpara los procedimientos sancionadores, y, enespecial el derecho de defensa, señala que elmismo no es aplicable a un requerimiento dela Administración36, por lo que podría enten-derse el requerimiento, como «un acto de trá-mite no recurrible con independencia delrecurso respecto de la sanción»37.

ESTUDIOS


33 Acerca de la distinción entre la «orden» que pue-de formular la Inspección y las actuaciones de adverten-cia y requerimiento, véase el epígrafe siguiente que serefiere a las figuras análogas a las citadas advertencias ylos requerimientos.

34 GAMEZ OREA, M., «Actas de advertencia-requeri-mientos y órdenes de la Inspección de Trabajo», cit.,790.

35 En el mismo sentido, SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J.M., Los criterios de graduación de las sanciones adminis-

trativas en el Orden Social, ob. cit., pág. 151.36 Véanse en este mismo sentido las SSTS de 22-11-

1990 y 10-11-2005.37 GAMEZ OREA, M., «La fiscalización Administrativa

no sancionadora de las condiciones de seguridad y saludlaborales», Actualidad Laboral, núm. 13, 1998.

No se debe olvidar, por otro lado, que lasadvertencias y requerimientos pretendenuna simplificación y eficacia de la actuacióninspectora, por lo que sería un contrasentidola admisión de otro procedimiento simultá-neo o paralelo que complicaría y retrasaría lasolución definitiva. A este respecto debetenerse en cuenta, que la interposición de unrecurso contra la advertencia o requerimien-to no puede tener efectos dilatorios, por lo queno es obstáculo para que el funcionario de laInspección promueva el acta de infraccióncorrespondiente, ya que «el acta de adverten-cia en cuanto acto no negocial no crea, niextingue, ni modifica situaciones jurídicas.Carece del privilegio de ejecutividad, y cuan-do ulteriormente se extienda el acta deinfracción no se estará garantizando la reco-mendación efectuada, sino la efectividad dela disposición infringida, abriéndose enton-ces la posibilidad de impugnar el acta deinfracción, o, eventualmente, de recurrir laresolución que la confirme»38.

En definitiva, en el supuesto de que lossujetos afectados por las advertencias yrequerimientos consideraran éstas ilegíti-mas, sólo en el caso de incumplimiento y pos-terior acta de infracción podrían aducir uncierto perjuicio, pero atención, podría tenerefectos agravatorios si la inobservancia delas advertencias previas y requerimientosfuera tenidos en cuenta como criterio de gra-duación de sanciones, según el artículo 39apartados 2 y 3.f LISOS39. Para que eso seaposible, las advertencias y los requerimien-tos han de estar necesariamente referidos ala infracción concreta por la que se advirtió orequirió40, pues si efectivamente hubo unaadvertencia pero su contenido no tenía nada

que ver con la posterior acta de infracción,falta la conexión con el ilícito que figura en elacta y por tanto, carece de trascendencia alos efectos de elevar la graduación de la san-ción.

Si a pesar de todo lo anterior, fuera impor-tante el número de sujetos afectados querecurren las advertencias y requerimientosde la Inspección, ello podría inclinar en ladecisión del funcionario actuante en sus futu-ras actuaciones, por la propuesta directa delacta de infracción, en lugar de una primeraadvertencia, con lo que se obtendría un resul-tado contrario al efectivo cumplimiento de lalegislación social a través estos instrumentosespecíficos como son la advertencia y elrequerimiento.

9. FIGURAS ANÁLOGASA LAS ADVERTENCIASY REQUERIMIENTOS

Existen en el transcurso de la actuacióninspectora figuras que pudieran considerarsecomo advertencias o requerimientos de laInspección. Se trata de actuaciones que pesea tener la misma denominación o parecidafuncionalidad, en realidad su objeto o finali-dad es diferente, por lo que conviene deslin-dar cada una de ellas, de las que son objetodel presente estudio. Esas figuras son: la«orden» del inspector, el requerimiento inicialde información (facilitar los datos de laempresa y de los trabajadores solicitados porel funcionario actuante), el requerimiento decomparecencia también llamado citación, elrequerimiento previo al acta de liquidación41,el asesoramiento o asistencia técnica y elrequerimiento en el marco de la prevención ylas órdenes de paralización.



38 GAMEZ OREA, M., «Actas de advertencia-requeri-mientos y órdenes de la Inspección de Trabajo», cit.,791.

39 Cfr. Criterio Técnico núm. 50/2007, cit., págs. 4-5.40 Cfr. SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criterios


Orden Social, ob. cit., pág. 139.

41 Sobre la diferencia entre estas figuras y las actua-ciones de advertencia y requerimientos debe tenerseen cuenta el Criterio Técnico núm. 50/2007, cit., págs.3, 5-6.

9. 1. La orden

Se ha entendido la orden como un actoadministrativo negocial, que consiste en unadeclaración de voluntad autónoma dirigida aproducir efectos jurídicos, en contraposiciónal requerimiento como mero acto administra-tivo cuyos efectos se ocasionan por mandatolegal, independientemente de la voluntad delfuncionario de la Inspección42. Por lo que noes equiparable la figura del requerimiento oadvertencia, con la «orden» que en determi-nadas ocasiones formula la Inspección. Así,una orden podría ser la paralización de unaactividad concreta.

La orden es un acto constitutivo de obliga-ciones efectivas, y el deber dimana de la mis-ma orden, como prevé la ley, mientras que, enel requerimiento, el deber dimana de la leydirectamente, siendo el inspector quien fisca-liza y vigila su cumplimiento, declara laextensión concreta del deber y concreta elgrado de realización del mismo, con eventualfijación de un plazo.

9.2. El requerimiento inicialde información

Tampoco tiene carácter de advertencia orequerimiento, la petición inicial de informa-ción (facultad inspectora), pese al empleo deltérmino «requerir» «requeridos» o «requeri-miento», en los artículos 5.3.1, y 11 apartados1 y 2 de la Ley 42/1997, ya sea durante la visi-ta de inspección o bien mediante citación.Este supuesto de incumplimiento del deberde información previamente requerido tienesu tratamiento específico, como ilícito admi-nistrativo a través de la propuesta de obs-trucción a la labor inspectora, de acuerdo conlos diferentes supuestos de obstrucción tipifi-cados y calificados que se contemplan en el

artículo 50 LISOS, mientras que la adverten-cia y el requerimiento constituyen una alter-nativa al acta de infracción.

A este respecto, debe tenerse en cuentaque la definición del ilícito administrativo enque consiste la obstrucción exige la existenciade un requerimiento previo que no puede seraplicado como criterio de graduación en lasanción por obstrucción porque su incumpli-miento resulta ser precisamente el elementodefinidor de ese ilícito43, puesto que comoseñala el artículo 39.5 LISOS, «los criteriosde graduación, no pueden utilizarse paraagravar o atenuar la infracción cuando esténcontenidos en la descripción de la conductainfractora o formen parte del propio ilícitoadministrativo, como sucede con la obstruc-ción a la labor inspectora».

No obstante, en el caso de que la empresano atienda el primer requerimiento de infor-mación, «el funcionario podrá realizar unsegundo requerimiento, que, incumplido, sípodrá tenerse en cuenta en la valoración delgrado en la sanción propuesta»44. De ahí, queen la práctica se suela requerir o citar a laempresa en diversas ocasiones para que sevalore la reafirmación de la conducta obstruc-tora y además se pueda tener en cuenta a losefectos de su graduación.

9.3. El requerimientode comparecencia o citación

Las actuaciones más comunes de la Ins-pección de Trabajo suele tener su inicio a tra-vés de la visita de inspección en los centros detrabajo. Ocurre que al no encontrarse en losmismos la documentación que debe ser exa-

ESTUDIOS


42 Cfr. GAMEZ OREA, M., «Actas de advertencia-requerimientos y órdenes de la Inspección de Trabajo»,cit., 788.

43 Cfr. SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criterios


Orden Social, ob. cit., pág. 138.44 Criterio Técnico núm. 45/2006, por el que se esta-

blecen orientaciones interpretativas sobre las circunstan-

cias de graduación en las actas de obstrucción a la labor

inspectora, Orientación 5.4.

minada la mayoría de las veces, se entrega alempresario una citación para que comparez-ca en las oficinas de la Inspección y puedanaportar la documentación requerida. Lo queconstituye un requerimiento de comparecen-cia o citación, muy semejante al anteriorsupuesto examinado el requerimiento deinformación. Lo mismo sucede cuando sinnecesidad de efectuar la visita de inspecciónen el centro de trabajo, se remite al empresa-rio o sujeto responsable una carta de citación.En definitiva, se trata de un acto de requeri-miento, que no responde al significado de lasadvertencias y requerimientos objeto del pre-sente análisis.

Este tipo de requerimiento es el que figu-ra, como una de las facultades de Inspectoresy Subinspectores, cuando se prevé que talesfuncionarios tienen la facultad de «exigir lacomparecencia del empresario o de sus repre-sentantes y encargados, de los trabajadores,de los preceptores o solicitantes de prestacio-nes sociales y de cualquiera sujetos incluidosen su ámbito de actuación, en el centro ins-peccionado o en las oficinas públicas designa-das por el inspector actuante» (artículos 5.3.2y 8.3 Ley 42/1997).

Incluso, se faculta a los Funcionarios, nosólo para examinar la documentación en elcentro de trabajo45, sino incluso habiéndolaexaminado en el mismo, «para requerir lapresentación de dicha documentación en lasoficinas públicas correspondientes» (artículos5.3.3 y 8.3 Ley 42/1997).

La citación o requerimiento de compare-cencia, implica la obligación del destinatariode comparecer ante el funcionario actuante o,al menos justificar su falta de asistencia,pues en caso contrario puede verse sanciona-do mediante acta de obstrucción al obstaculi-zar la labor inspectora. Luego, también tieneconsecuencias sancionadoras caso de incum-plimiento. Si bien esas consecuencias puedenconsiderarse en una doble vertiente46:

• Como una infracción autónoma, en quese sanciona por obstrucción a la laborinspectora.

• Como un elemento constitutivo del cri-terio de graduación, en el caso deincumplimiento de la comparecencia,en el caso (por ejemplo) de que eserequerimiento de comparecencia estu-viera motivado para la identificación deun trabajador que no se identificó en elcentro de trabajo, en cuyo caso, no esta-mos ante dos infracciones diferentes deobstrucción, una por la no comparecen-cia de la empresa, y otra por no identifi-car al trabajador, sino que se considerauna sola infracción de obstrucción muygrave (la de mayor calificación en lasanción, artículo 50.4.a) LISOS), a laque se le deberá aplicar el criterio degraduación correspondiente.

9.4. El requerimiento con sanción

Otra clase de requerimiento (más bien setrataría de una subespecie dentro de losrequerimientos que venimos estudiando), esel que figura en el artículo 7.2 de la Ley42/1997, en donde se prevé que entre lasmedidas que puede adoptar la Inspección deTrabajo, se encuentra la de «requerir al suje-to responsable para que, en el plazo que seseñale, adopte, las medidas en orden al cum-



45 Concretamente son objeto de examen, «la docu-mentación y los libros de la empresa con trascendenciaen la verificación del cumplimiento de la legislación delorden social, tales como: libros registros, incluidos en losprogramas informáticos y archivos en soporte magnéti-co, declaraciones oficiales y contabilidad; documentosde inscripción, afiliación, alta, baja, justificantes del abo-no de cuotas o prestaciones de Seguridad Social; docu-mentos justificativos de retribuciones; documentos exi-gidos en la normativa de prevención de riesgos laboralesy cualquiera otros relacionados con las materias sujetasa inspección» (artículo 3.3 Ley 42/1997).

46 En el mismo sentido, SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J.M., Los criterios de graduación de las sanciones adminis-

trativas en el Orden Social, ob. cit., págs. 145-146.

plimiento de la normativa de orden social,incluso con su justificación ante el funciona-rio actuante».

La diferencia esencial, respecto de laadvertencia y el requerimiento que analizo, yque tiene su origen en el apartado 1 del cita-do artículo se basa en que en éste, se contem-pla la posibilidad de optar por requerir oadvertir al sujeto responsable, en lugar depromover el acta de infracción, mientras queen este segundo apartado, no se descartan lasdos actuaciones, es decir, que se proponga lasanción por la infracción cometida, y al mis-mo tiempo requerir al sujeto responsablepara que corrija las deficiencias que se hancomprobado, de modo que coexisten el acta deinfracción y el requerimiento.

Tal posibilidad resulta razonable en deter-minados casos en que dada la gravedad de lasirregularidades de la empresa o la urgenciade corregirlas resulta imprescindible que selleven a cabo en el plazo que se le imponga,sin perjuicio de que se promueva, al mismotiempo, un acta de infracción. Así las cosas, seobserva, que la Inspección de Trabajo cumpleuna triple función: preventiva, sancionadoray también correctora47.

En estos casos, conviene tener presente, queel hecho de que se haya promovido la sanciónno implica que el incumplimiento del requeri-miento y de su justificación ante el Funcionarioactuante, en el plazo que éste señale, no tengaconsecuencias. Al contrario, puede ser motivosuficiente para la propuesta de una nueva actade infracción o de liquidación en su caso.

9.5. El requerimiento previo al actade liquidación

El requerimiento del que venimoshablando es distinto también del requeri-

miento para el pago de una deuda por cuotascon la Seguridad Social. En efecto, cuando elfuncionario de la Inspección comprueba laexistencia de deudas por cuotas a la Seguri-dad Social (concretamente en los supuestosde falta de alta, diferencias de cotizaciónque no puedan ser detectadas del propiodocumento, y derivación de responsabili-dad), en lugar de extender acta de liquida-ción puede requerir al sujeto responsable,previo reconocimiento de la deuda ante elfuncionario actuante, para que proceda a suingreso efectivo, absteniéndose entonces, deiniciar expediente sancionador y liquidato-rio en caso de cumplimiento del requeri-miento (artículos 31.1 LGSS48 y 35.1 RD928/1998).

Dos aspectos merecen ser destacados: elprimero, se refiere a la exigencia del previo«reconocimiento de la deuda» por los sujetosobligados al pago para que el Funcionarioactuante pueda efectuar el requerimiento. Elsegundo se refiere a las consecuencias delincumplimiento del requerimiento del pagode la deuda. En ese caso, dice taxativamenteel artículo 31.1 LGSS, «se procederá a exten-der acta de liquidación y de infracción porimpago de cuotas». Debe hacerse constar, portanto, que no se sanciona por el incumpli-miento del requerimiento sino por el impagode cuotas, como subraya la norma, y tampocoparece que podría considerarse ese incumpli-miento como criterio de graduación de la san-ción49, ya que ese «requerimiento previo delartículo 31 del mencionado Texto Refundidode la Ley General de la Seguridad Social, noes equiparable a las advertencias previas delartículo 49 en relación con el artículo 39.2 delRD leg. 5/2000, sino un trámite procedimen-tal abreviado cuyo incumplimiento no tiene

ESTUDIOS


47 En el mismo sentido, DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M., Actas,

informes, y requerimientos de la Inspección de Trabajo,ob. cit., pág. 183.

48 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,

por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Gene-

ral de la Seguridad Social.49 Cfr. SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criterios


Orden Social, ob. cit., págs. 142-143.

expresamente prevista ninguna agrava-ción»50.

El requerimiento previo al pago de cuotasde cotización –al igual sucede en el requeri-miento objeto del presente estudio–, no seespecifica cuáles son los elementos con baseen lo cuales el funcionario de la Inspeccióndebe decidir entre la extensión de un acta deliquidación o darle la oportunidad al sujetoresponsable de regularizar su situacióningresando la deuda pendiente. Naturalmen-te, en su decisión podrían tenerse circunstan-cias tales como la protección del empleo de lostrabajadores si se extiende en algunos casoslas correspondientes actas de forma rigurosa,que pudieran provocar situaciones gravesincluso de cierre de la propia empresa51.

Este requerimiento, se realiza del siguien-te modo (artículo 35.2 RD 928/1998):

• Puede formularse mediante diligenciadel Libro de Visitas (el procedimientomás común) o bien mediante notifica-ción de escrito ordinario, pero deberátenerse en cuenta las siguientes cues-tiones:

o Se debe determinar los elementossustanciales de la deuda para suregularización, es decir, los conceptosde la deuda, así como los períodos dedescubierto.

o El plazo o plazos para su ingreso efec-tivo en la Seguridad Social, que encaso de reconocimiento por el sujetoobligado, será hecho efectivo en elplazo que determine la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, que noserá inferior a un mes ni superior acuatro meses» (artículo 31.1 LGSS).

o Finalmente, debe hacerse constar laobligación de justificación documen-tal ante la Inspección de cada uno delos ingresos efectuados en los plazosestablecidos al efecto en el requeri-miento.

o En el caso de que el sujeto responsa-ble del pago de la deuda por cuotas ala Seguridad Social no cumpla con elrequerimiento, se procederá a exten-der acta de liquidación y de infracciónpor impago de cuotas.

Sobre esta cuestión es interesante señalarque se trata de un procedimiento abreviadosin perjuicio de un procedimiento sanciona-dor y liquidatorio ulterior. Además, la posibi-lidad de recurso no está prevista legalmente,como ocurre con las actas de conformidadlevantadas por la Inspección tributaria. Elreconocimiento de la deuda no es recurrible,no obstante, si después de efectuar el ingresoel sujeto responsable, se observara error en elcálculo de la deuda o cualquier otra circuns-tancia relevante, se podría reclamar la devo-lución de las cuotas indebidamente ingresa-das.

Debe tenerse en cuenta, en fin, que elincumplimiento del requerimiento de deudano se debe tener en consideración respecto ala graduación de las sanciones, pese a sudenominación, entendiéndose que no encajaen los relativos al incumplimiento de lasadvertencias previas y requerimientos delartículo 39.2 de la LISOS.

9.6. El asesoramiento o asistenciatécnica

El requerimiento, a que me refiero enestas páginas, pese a tener connotaciones deasesoramiento, al indicarse al sujeto inspec-



50 Argumentación de la Resolución de la DirecciónGeneral de la Inspección de Trabajo y Seguridad Socialen el Expediente RAEL 21/2004, citada por SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M., Los criterios de graduación de las

sanciones administrativas en el Orden Social, ob. cit.,

pág. 143.51 Cfr. DÍAZ RODRÍGUEZ, J. M., Actas, informes, y

requerimientos de la Inspección de Trabajo, ob. cit., pág.201.

cionado las correcciones que debe realizarpara no ser sancionado, no se refiere al puroasesoramiento que prevé la norma. De hecho,como se le concede un plazo para subsanar lasdeficiencias, se podría entender como hadicho algún autor que se trata más bien de un« asesoramiento coercitivo»52.

Y es que, si el objetivo de la Inspección deTrabajo es el de velar por el respeto a la ley,deberían conjugarse tanto el control de sucumplimiento como el del asesoramiento, sinque ambos tengan por qué ser excluyentes53.Si bien, desde la Ley 42/1997, se observa unamayor restricción en esta vertiente de los fun-cionarios de la Inspección54, pues, de acuerdocon la misma, se establece como uno de loscometidos de los Inspectores, la de «facilitarinformación técnica a empresas y trabajado-res, con ocasión del ejercicio de la función ins-pectora» (artículo 3.2.1 Ley 42/1997)55. En elmismo sentido, respecto a los Subinspectores,el artículo 8.2.5 de la citada Ley, les confierefunciones de «asesoramiento a empresarios ytrabajadores en orden al cumplimiento de susobligaciones, con ocasión de su actuación enlos centros de trabajo». Así pues, si antes de la

citada Ley era posible acudir a las dependen-cias de la Inspección para realizar algunaconsulta al Inspector de guardia, en elmomento presente, ese «asesoramiento» o«información técnica», sobre cuestiones gene-rales se restringe, encauzando tales consul-tas de información a la correspondiente ofici-na de información periférica del Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales.

A efectos prácticos, la diferencia entre elrequerimiento y el asesoramiento reside fun-damentalmente en que mientras en el prime-ro prima el apercibimiento sobre la informa-ción, en el asesoramiento o asistencia técnicael elemento intimidatorio aparece debilita-do56.

9.7. El requerimiento en el marcode la prevención y las órdenesde paralización

Tratándose de una clara especialización,la de los requerimientos y las órdenes deparalización en el ámbito de la prevención deriesgos laborales, tan sólo quiero dejar cons-tancia de su existencia y diferencia con elrequerimiento y advertencias que venimosanalizando.

9.7.1. El requerimiento de subsanación

de deficiencias

En esencia, consiste en que el Inspector deTrabajo está obligado a formular el requeri-miento de subsanación de deficiencias, cuan-do comprueba la existencia de infraccionesadministrativas en materia de prevención deriesgos laborales.

La diferencia fundamental, con el requeri-miento (genérico) objeto de análisis, es que

ESTUDIOS



requerimientos de la Inspección de Trabajo, ob. cit., pág.175.

53 Cfr. WOLFGANG VON RICHTHOFEN, La Inspección de

Trabajo. Guía de la profesión. ob. cit., págs. 158-159.54 En este sentido, SÁNCHEZ-TERÁN HERNÁNDEZ, J. M.,

Los criterios de graduación de las sanciones administrati-

vas en el orden social. ob. cit., pág.128.55 Un curioso precedente de esta misión de infor-

mar de la Inspección, lo encontramos en el artículo 7 delas Instrucciones a los Inspectores del Trabajo para el

Régimen y Unidad del Servicio, de fecha 1 de enero de1909, dictadas por el entonces Director de la InspecciónCentral, Don José Marvá. En ese artículo 7, se decía:«Siendo el Inspector del Trabajo un órgano activo dedifusión y propaganda de las Leyes tutelares, siempreque realice un servicio de visita, llevará consigo,, ademásde las papeletas (modelo núm. 13) de las industrias quese proponga visitar, el número de Leyes y Reglamentosimpresos que considere necesario, dejando en cadacentro, mediante recibo, los ejemplares que juzgue con-veniente».

56 Cfr. GAMEZ OREA, M. «La fiscalización administra-tiva no sancionadora de las condiciones de seguridad ysalud laborales», cit., pág. 243.

mientras en éste el Inspector debe valorar sidebe promover un acta de infracción o en sulugar debe realizar un requerimiento (artícu-lo 7.1 LISOS), o, ambas cosas a la vez (artícu-lo 7.2 LISOS), en el requerimiento de subsa-nación de deficiencias, el inspector tiene laobligación de requerir al empresario para quesubsane, en el plazo que se le señale, las ano-malías y deficiencias observadas en la actua-ción inspectora, tal y como prevén el artículo43.1 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de

Prevención de Riesgos Laborales (Ley31/1995), y el artículo 11.2 LISOS. El reque-rimiento «se hará saber por escrito al empre-sario presuntamente responsable señalandolas anomalías apreciadas con indicación delplazo para su subsanación» (artículo 43.2 Ley31/1995). Así pues debe requerirse en todocaso por escrito, por medio del Libro de Visi-tas (artículo 11.2 LISOS) y debe además fijarun plazo para su subsanación.

En cualquier, caso tal requerimiento pue-de ir acompañado de la propuesta de una actade infracción. Si bien, caso de no proponerse ysobre todo, si no se cumple el requerimiento acargo del sujeto responsable y persistieranlas irregularidades objeto de infracción, elInspector «levantará la correspondiente actade infracción por tales hechos» (artículo43.2.2º párrafo Ley 31/1995). Esta últimaactuación, cuando sea posible resulta másinteresante, pues, si el inspector formula unrequerimiento y un acta de infracción, elempresario se limitará a pagar la sanción sinhacer demasiado caso al requerimiento, pues,al fin y al cabo ya le han sancionado, pese a locual puede volver a ser sancionado porincumplir el requerimiento, en cambio, si sóloformula el requerimiento con el apercibi-miento de la sanción caso de incumplirlo, lequeda el estímulo de intentar evitar la san-ción mediante su cumplimiento57.

No obstante –como se desprende del artí-culo 43.1 Ley 31/1995–, si los riesgos fueransuficientemente graves e inminentes, enlugar del requerimiento, el Inspector proce-derá a acordar la paralización de trabajos, sinperjuicio de la propuesta de sanción quecorresponda.

9.7.2. Orden de paralización de trabajos

La orden de paralización de trabajos, seríael siguiente escalón que constituye algo másque un mero requerimiento. Esta facultad secontempla en el artículo 7.10 Ley 42/1997,cuando prevé «ordenar la paralización inme-diata de trabajos o tareas por inobservanciade la normativa sobre prevención de riesgoslaborales, de concurrir riesgo grave e inmi-

nente para la seguridad o salud de los traba-jadores».

Parece que la clave para tomar tan drásti-ca decisión es la de que objetivamente el Ins-pector aprecie la existencia de un riesgo, nosólo grave sino inminente, en el sentido deque «amenaza o está para suceder pronta-mente»58. El artículo 4.4º Ley 31/1995, consi-dera el «riesgo laboral grave e inminente»,como «aquél que resulte probable racional-mente que se materialice en un futuro inme-diato y pueda suponer un daño grave para lasalud de los trabajadores». En realidad, setrata de una mera descripción sin que aportenada nuevo a lo que de por sí ya se desprendede la expresión: «riesgo laboral grave e inmi-nente».

En consecuencia, en la vertiente de losrequerimientos de la prevención de riesgoslaborales, si el Inspector comprueba la exis-tencia de irregularidades, deberá requerirobligatoriamente al sujeto responsable paraque corrija las deficiencias, con independen-



57 En el mismo sentido, véase GARCÍA RUBIO, M. A.,La Inspección de Trabajo y Seguridad Social (doctrina y

jurisprudencia). Tirant Lo Blanch. Valencia. 1999, págs.386-388.

58 Significado de la palabra «inminente» según figu-ra en el Diccionario de la Lengua Española de la REA(2001).

cia de que realice una propuesta de sanción.Si además concurre la existencia de un riesgode peligro, grave e inminente para la seguri-dad o salud de los trabajadores, deberá orde-nar la paralización de los trabajos.

10. BREVE REFLEXIÓN

Analizadas con profundidad las figuras dela «advertencia» y el «requerimiento» enten-didas como instrumentos muy eficaces de lamisión de la Inspección de Trabajo que se tra-duce en la vigilancia del cumplimiento de lanormativa social, la primera conclusión a laque se debe llegar es, como decía al principio,que no sólo es la sanción el mecanismo que seemplea para alcanzar aquél objetivo. Enmuchas ocasiones, será más eficaz la adver-tencia o el requerimiento que la sanción, puesésta no impide que la conducta irregular quese produjo se corrija, si bien es verdad quepodría entenderse como un «escarmiento»para que no suceda en el futuro. Sin embargo,también es verdad, que si en lugar de eso se leadvierte al sujeto responsable que su conduc-ta es contraria a lo dispuesto por el ordena-miento jurídico y se le conmina para que lacorrija o caso de no ser posible simplementese le advierte, podría tener unos efectos másduraderos que la sanción «a secas» que dejaen el administrado un regusto de amargorque no garantiza ni mucho menos que en elfuturo vaya a respetar la normativa. En elargot del refranero sería contraponer el cono-cido «la letra con sangre entra» con el nomenos famoso, «se consigue más con miel quecon hiel».

Quizá, sobre todo después de estos esca-sos argumentos jurídicos, puede dar la sen-sación respecto a los criterios que debeemplear el Funcionario de la Inspección, quese encuentran difuminados, pues, si bien sedan unas mínimas instrucciones –«cuandolas circunstancias del caso a sí lo aconsejen»,«que no se deriven perjuicios directos a lostrabajadores»–, sin embargo, no se concreta

cuáles son esas «circunstancias» ni lo que seentiende por perjuicios «directos», quedandosujeta la aplicación del caso concreto, al cri-terio discrecional del Inspector o Subinspec-tor.

Estas dos instrucciones o guías de actua-ción, son como las dos vías por donde circulaun tren sobre las que transita el Funcionarioactuante, que pese a su inconcreción (dejadaa su buen criterio) no pueden separarse paraque el requerimiento o la advertencia consti-tuya un correcto acto discrecional, a no serque se busque provocar el descarrilamientode la función inspectora con el empleo de laarbitrariedad.

Creo, en fin, que merece la pena defenderla permanencia del espíritu inicial de la Ins-pección de Trabajo cuya misión pudierahaberse enfocado únicamente desde la pers-pectiva represora, sin considerar que esasería una visión parcial y deformada.

A este respecto sigue de plena actualidadel vetusto artículo 21 de del Reglamento parael servicio de inspección del trabajo, aprobadopor el Ministerio de la Gobernación el prime-ro de marzo de 1906, cuando prevé que lamisión de los Inspectores debe tener un carác-

ter preventivo, tanto como represivo. La legis-

lación se dirige a proteger al obrero, pero sin

causar vejaciones a la industria, y los Inspec-

tores habrán de inspirarse en este concepto,

sin desposeerse de la autoridad que es aneja e

indispensable al cumplimiento de sus debe-

res.

En sus visitas escucharán las quejas y

reclamaciones que por todos se les hagan,

haciéndoles comprender el espíritu de las

leyes y reglamentos.

Sin duda, el contenido de este artículo delprimer Reglamento de la Inspección de Tra-bajo, que refleja con enorme sencillez el pre-cedente de las actuales advertencias y reque-rimientos, son fruto del pensamiento del cre-ador del Cuerpo de Inspección de Trabajo, el

ESTUDIOS


alicantino Don José Marvá y Mayer, cuandodecía: «la inspección de trabajo está diseñadapara combinar conjuntamente ideas de tole-rancia y firmeza, equilibrio y moderación, de

tal manera que la acción inspectora es comola acción de un tornillo que penetra de unamanera lenta y continua en el trozo de made-ra que ha de sujetar».



ESTUDIOS


RESUMEN Entre las facultades de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social así como de losSubinspectores de Empleo y Seguridad Social cuando desempeñan su labor inspectora seencuentra la de advertir a las empresas o de requerirlas para que corrijan las deficienciasobservadas, en lugar de proponer sanciones por tales irregularidades.El origen del presente comentario se encuentra en la inquietud de su autor –funcionario dela Inspección de Trabajo–, por conocer más a fondo estas figuras, persuadido y la experien-cia lo corrobora, que se consigue más (cuando el ordenamiento jurídico lo permite y las cir-cunstancias lo aconsejan) con el método persuasivo de advertir o de requerir a los sujetosresponsables, que proponiendo sanciones por las infracciones detectadas.Son diversas las cuestiones que se analizan, como son, el concepto de advertencia y derequerimiento, naturaleza, recursos, otras figuras análogas, etcétera. Pero de todasellas, hay un aspecto que continuamente me ronda la cabeza. Se trata de determinar cuá-les son las concretas circunstancias que deben concurrir para advertir o para requerir alos sujetos responsables, en lugar de promover una sanción, pues no se alude a tales cir-cunstancias en las normas de aplicación sobre procedimiento de Inspección. Ello, junto ala aplicación correcta de las advertencias y requerimientos, como actos discrecionalesque son de la Administración, entiendo que constituyen la base argumental de la razónde ser de estas dos figuras eminentemente persuasivas de las que dispone la Inspecciónen sus actuaciones.Sirvan las ideas vertidas como una humilde orientación a quienes son o han sido protago-nistas, ya sea como emisores o como receptores de advertencias o de requerimientos.

Las actuaciones de advertencias y los requerimientos de la inspección de trabajo y seguridad social

Law

Transcript of Las actuaciones de advertencias y los requerimientos de la inspección de trabajo y seguridad social