Laboratoria multi-level governance

149

description

Publication of this volume was co-financed by The Visegrad Fund in framework of the project „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia” Publikacja została wydana w ramach projektu „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, dofinansowanego ze środków Funduszu Wyszehradzkiego.

Transcript of Laboratoria multi-level governance

Page 1: Laboratoria multi-level governance
Page 2: Laboratoria multi-level governance

2

Untitled-1.indd 2 2014-04-09 13:30:53

Page 3: Laboratoria multi-level governance

3

Laboratoriesof multi-level governance

Laboratoriamulti-level governance

Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas

in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia

WrocławApril 2014 / Kwiecień 2014

Page 4: Laboratoria multi-level governance

4

Project partners: / Partnerzy projektu:The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (leader) / Towarzystwo Urbanistów Polskich – oddział Wrocław (lider)

Institute for Territorial Development / Instytut Rozwoju Terytorialnego we WrocławiuIng. Danes Brzica, PhD. Institute of Economic Research, Slovak Academy of Sciences

Ádám Kobrizsa (Managing Director), Szilvia Zsargó (Project Manager). MindSpace Nonprofit KftMgr. František Kubeš. Magistrát města Brna, Kancelář strategie města

Project coordinator: / Koordynator projektu:Marek Karabon, TUP

Technical coordination: / Koordynacja techniczna:Magdalena Wieczorek, IRT

Scientific committee: / Komitet naukowy publikacji:Prof. dr hab. Jan Waszkiewicz, Politechnika Wrocławska (chairman / przewodniczący)

Dr inż. arch. Magdalena Belof, Instytut Rozwoju Terytorialnego we WrocławiuIng. Danes Brzica, PhD. Institute of Economic Research, Slovak Academy of Sciences

Editors: / Redakcja publikacji:Łukasz Medeksza, TUP (chief editor / redaktor prowadzący)

Magdalena Belof, IRT

Reviewers: / Recenzenci:prof. dr hab. Krzysztof Jarosiński

dr hab. Marian Kachniarz

Translation: / Tłumaczenia:Biuro Tłumaczeń Lemon, Wrocław

Editors of translations: / Redakcja tłumaczeń:Magdalena Belof

Katarzyna Niepogodzińska

Graphic, layout, typesetting and imaging: / Skład, łamanie i projekt okładki:Alicja Brakoniecka, IRT

The cover illustration is based on a picture by Katarzyna Kozak, taken during the Green Nadodrze festival,in the courtyard located between the Łowiecka, Staszica, Biskupa Tomasza streets and the Strzelecki square in Wrocław.

Na okładce wykorzystaliśmy fotografię autorstwa Katarzyny Kozak, wykonaną podczas festynu Zielone Nadodrze,na podwórku między ulicami: Łowiecką, Staszica, Biskupa Tomasza i pl. Strzeleckim we Wrocławiu.

Printer: / Druk:Green Press sp. z o. o., Wrocław

Publication of this volume was co-financed by The Visegrad Fund in framework of the project „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”

Publikacja została wydana w ramach projektu „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, dofinansowanego ze środków Funduszu Wyszehradzkiego.

Page 5: Laboratoria multi-level governance

5

Table of contents / Spis treści

0.1. Introduction / Wprowadzenie 70.2 Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? / Multi-level governance:

model tylko na dziś czy także na jutro? 9

PART 1 / CZĘŚĆ 1Between theory and practice / Między teorią a praktyką

1.1. Łukasz Medeksza - Multi-level governance as praxis / Multi-level governance jako praxis 191.2. Magdalena Belof - Contemporary challenges for spatial planning / Współczesne wyzwania planowania

przestrzennego 251.3. Aldona Wiktorska-Święcka - Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept

in Wrocław / Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance 30

PART 2 / CZĘŚĆ 2Towards a system change: new challenges, new instruments / Ku zmianom systemowym: nowe wyzwania, nowe instrumenty

2.1. Daneš Brzica - Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area / Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń 45

2.2. Rebecca Leshinsky - Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal / Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria 54

2.3. Maciej Borsa - Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian Voivodeship / Wyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego 64

2.4. Jan Waszkiewicz - Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logic / Kilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance 74

2.5. Petr Chladek, František Kubeš - The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 / Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013 78

2.6. Robert Szymala - The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area / Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego 84

2.7. Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński - Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko / Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka 96

2.8. Łukasz Urbanek - Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance / Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance 105

PART 3 / CZĘŚĆ 3Obywatele w działaniu / Citizens in action

3.1. Irena Krukowska-Szopa - The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia / Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku 111

3.2. Karolina Mróz - Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model / Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania 119

3.3. Michał Ciesielski - Karpacz: public project workshops / Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe 1313.4. Szilvia Zsargo, Adam Kobrizsa - Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative /

Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest 1413.5 Radosław Lesisz - Cycling as a bond of urban functional area / Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego

obszaru funkcjonalnego 146

Page 6: Laboratoria multi-level governance

6

Page 7: Laboratoria multi-level governance

7

0.1. Introduction

Wprowadzenie

Mamy przyjemność przedstawić Państwu publikację pt. „Laboratoria multi-level governance”, która podsu-mowuje projekt „Analysis of possibilities of implemen-ting multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, zrealizowany dzięki wsparciu fi-nansowemu Funduszu Wyszehradzkiego.

Liderem przedsięwzięcia był wrocławski oddział Towa-rzystwa Urbanistów Polskich, a oficjalnymi Partnerami: Instytut Rozwoju Terytorialnego – jednostka samorzą-du Województwa Dolnośląskiego, Danes Brzica ze Sło-wackiej Akademii Nauk, František Kubeš z Urzędu Mia-sta Brna oraz organizacja MindSpace z Budapesztu.

W ramach projektu zorganizowaliśmy we Wrocławiu międzynarodową konferencję – 5. Forum Metropoli-talne. Zgromadziła ponad 100 osób, była wydarzeniem niezwykle inspirującym. Fora Metropolitalne to corocz-ne wydarzenie organizowane przez wrocławski oddział TUP przy ścisłej współpracy z Instytutem Rozwoju Terytorialnego, samorządem Województwa Dolnoślą-skiego i wieloma partnerami naukowymi, politycznymi

It is a great pleasure to introduce to you the publication entitled “Laboratories of multi-level governance”, which is a final result of the project “Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, realized thanks to the financial support of The Visegrad Fund.

The Wrocław Branch of the Society of Polish Town Planners (TUP) played the role of the project leader, and the official Partners were: The Institute for Territorial Development – a unit of self-government of Lower Silesia, Danes Brzica from the Slovak Academy of Sciences, František Kubeš from the Brno City Council, and MindSpace – a non-profit organization from Budapest.

As a part of the project we organized an international conference in Wrocław – the 5th Metropolitan Forum. It brought together over 100 participants and became a highly inspiring event. The Metropolitan Forums are annual events organized by the Wrocław branch of TUP in close cooperation with the Institute of Territorial Development, the self-government of Lower Silesia and many scientific, political and administrative partners.

IntroductionWprowadzenie

Page 8: Laboratoria multi-level governance

8

In 2013 for the first time we succeeded in inviting such a wide range of NGOs and other civic partners to our metropolitan debate.

We hope that this volume will be equally inspiring.

Izabela MironowiczPresident of the Wrocław branch of the Society of Polish

Town Planners

Maciej BorsaDirector of The Institute for Territorial Development

i administracyjnymi. W 2013 r. po raz pierwszy w cykl de-bat metropolitalnych udało się włączyć tak szeroki wa-chlarz organizacji społecznych i ruchów obywatelskich.

Mamy nadzieję, że równie inspirująca okaże się niniej-sza publikacja.

Izabela MironowiczPrezes Towarzystwa Urbanistów Polskich

– oddział Wrocław

Maciej BorsaDyrektor Instytutu Rozwoju Terytorialnego

we Wrocławiu

IntroductionWprowadzenie

Page 9: Laboratoria multi-level governance

9

0.2.Multi-level governance:a model not only for today, but also for tomorrow?

Multi-level governance:model tylko na dziś czy także na jutro?

W całej Unii Europejskiej obserwujemy obecnie praw-dziwą eksplozję modelu multi-level governance (MLG) w zarządzaniu obszarami miejskimi i ich strefami od-działywania. Co jej sprzyja? Wydaje się, że – po pierw-sze – słabość struktur władzy (zwłaszcza państwa), które są wypierane, a często wręcz zastępowane w pełnieniu swych funkcji przez organizacje obywatel-skie i biznes. Po drugie – zachęty w postaci środków finansowych płynących z Unii Europejskiej, które wspie-rają taki właśnie model zarządzania rozwojem.

Obserwacja trendu MLG w Polsce, a zwłaszcza formowa-nia się struktur współpracy na obszarach funkcjonalnych, skłania do uznania tego drugiego czynnika za kluczowy. Dopiero bowiem wraz z napływem odpowiednich środ-ków lub perspektywą możliwości ich pozyskania (vide obecna fala samorządowych porozumień w ramach tzw. ZIT-ów, czyli Zintegrowanych Inwestycji Terytorial-nych) inicjatywy te zaczęły szerzej się rozpowszechniać. Ta sytuacja rodzi jednak niepokojące pytania: co się stanie, gdy ów finansowy „klosz” zostanie zdjęty? Co będzie, gdy unijne środki znacząco zmniejszą się, albo będą kierowane gdzie indziej? Co przyniesie ewentualna zmiana priorytetów UE lub wręcz pełny kryzys wspól-noty? Czy trend na prowadzenie polityki rozwojowej w modelu MLG zniknie lub ulegnie wyhamowaniu?

Currently, in the European Union the management of urban areas and their impact zones is marked by an explosion of the multi-level governance (MLG) model. What favors such explosion? It seems that firstly – it is the weakness of the power structures (especially the state) that are supported and often even replaced in exercising their functions by civic organizations and business. Secondly – the MLG model is supported by incentives in the form of funds flowing from the European Union.

Observing the MLG trends in Poland, and in particular the formation of the structures of cooperation in the functional areas, may lead to the conclusion that the second of those factors plays a key role here. It was only with the arrival of adequate resources or the prospect of obtaining them (see the current wave of self-government agreements in the framework of the Integrated Territorial Investments instrument), that these initiatives began to spread more widely. This situation, however, raises troubling questions: what will happen when that financial “cotton wool” is removed? What will happen when EU funds significantly decrease, or are directed elsewhere? What will be the effect of a possible change in the priorities of the EU, or even of its deep crisis? Will the trend of using the MLG in the development policy disappear or slow down?

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Jan WaszkiewiczMagdalena Belof

Daneš Brzica

Page 10: Laboratoria multi-level governance

10

There is no simple answer to these questions.

On the one hand we must reckon with the fact that if the only incentive for MLG is money, its disappearance would be tantamount to the death of that model. Hence, in order to become stronger, it should be equipped with additional foundations - such as the corresponding formal constitutional arrangements, building the awareness of the benefits resulting (not being conditioned by!) from the application of MLG, strengthening of civic behaviors, etc. It must be also remembered that some established behavior resulting from such factors as formal administrative divisions, political and financial rivalry of various entities, or the weakness of many of the non-public participants of MLG processes need to be overcome. In addition, a threat to all trends of decentralization, regionalization, participation, etc. (and thus to MLG) may be caused by the global political situation. One may probably risk the thesis that the offensive actions of Russia in 2014 will in consequence rather lead to a consolidation on national and Community level in Europe than support further dispersing of powers and strengthening the local and regional actors.

On the other hand – MLG model is firmly imprinted in the functioning of the EU. It has its foundation in the Treaty of Lisbon (in the form of records related to the principle of subsidiarity, the citizen’s rights to participate in EU’s life or the right to dialogue and consultations of individual policies conducted by the EU institutions and the European Commission with NGOs and other stakeholders). It is also a tool of cohesion policy. In purely political terms the MLG can be interpreted as a way of strengthening transnational (e.g. the European Commission), regional and local actors at the expense of the state level. So this model has some very influential supporters, whose interest lies in its strengthening. What’s more, MLG is promoted not only by the EU but also by various international institutions. As an example can serve the consultation process over a draft management plan for Wrocław Centennial Hall, conducted in the spring of 2014. It has aimed at a real introduction of the MLG model into the decision making processes related to the functioning of the object and its surroundings, which in fact was a UNESCO requirement towards the Wrocław local administration (as a consequence of the recognition of the Hall as UNESCO World Heritage site).

The serious challenge in planning and conducting activities in the MLG model is to care for the relations between the stakeholders to be based on partnership and not to resemble clientelistic networks. It is difficult, taking into account the often unequal position

Nie ma prostej odpowiedzi na te pytania.

Z jednej strony – należy liczyć się z faktem, że skoro je-dynym bodźcem dla MLG są pieniądze, to ich zniknięcie będzie równoznaczne ze śmiercią tego modelu działa-nia. Stąd z kolei płynie wniosek, że aby go wzmocnić, należy wyposażyć go w dodatkowe fundamenty – np. odpowiednie formalne rozwiązania ustrojowe, uświada-mianie korzyści będących rezultatem (a nie warunkiem!) stosowania MLG, wzmacnianie zachowań obywatel-skich itp. Trzeba przy tym pamiętać, że przezwyciężyć trzeba utrwalone zachowania wynikające z takich czyn-ników jak: formalne podziały administracyjne, rywaliza-cja polityczna i finansowa wielu uczestników MLG, czy słabość podmiotów spoza sektora publicznego. Ponad-to zagrożeniem dla wszelkich trendów decentralizacyj-nych, regionalistycznych, partycypacyjnych itp. (a więc i dla MLG) może okazać się globalna sytuacja polityczna. Można zapewne zaryzykować tezę, że ofensywne dzia-łania Rosji w 2014 r. będą raczej sprzyjały konsolidacji na poziomie państwowym i wspólnotowym w Europie, niż dalszemu rozpraszaniu kompetencji i wzmacnianiu aktorów lokalnych i regionalnych.

Z drugiej strony – model MLG jest mocno wpi-sany w funkcjonowanie UE. Ma np. podbudowę w Traktacie Lizbońskim (w postaci zapisów o zasa-dzie pomocniczości, o prawie każdego obywatela do udziału w życiu UE czy o dialogu i konsultacjach prowa-dzonych przez unijne instytucje i Komisję Europejską z organizacjami pozarządowymi i interesariuszami po-szczególnych polityk). Jest narzędziem prowadzenia polityki spójności. W sensie czysto politycznym można interpretować MLG jako sposób wzmacniania aktorów ponadpaństwowych (np. Komisji Europejskiej) oraz re-gionalnych i lokalnych kosztem szczebla państwowego. Model ten ma więc wpływowych zwolenników, któ-rych interes leży w jego wzmacnianiu. Co więcej, MLG jest promowany nie tylko przez UE, ale też przez różne instytucje międzynarodowe. Przykładem na to są choć-by prowadzone wiosną 2014 r. konsultacje projektu pla-nu zarządzania wrocławską Halą Stulecia, których ce-lem jest m.in. faktyczne wprowadzenie modelu MLG do procesu decydowania o funkcjonowaniu tego obiektu i jego otoczenia – taki kierunek wyznaczyło Wrocła-wiowi UNESCO (co jest konsekwencją uznania Hali za obiekt światowego dziedzictwa).

W planowaniu i prowadzeniu działań w modelu MLG sporym wyzwaniem jest dbałość o to, by relacje mię-dzy interesariuszami były w jak największym stopniu partnerskie i nie przypominały sieci klientelistycz-nych. To trudne, zważywszy na często nierówną po-

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 11: Laboratoria multi-level governance

11

(also economic) of the participants in such projects. It is particularly noticeable in the relationship between NGOs and public administration. Many ‘non-profit‘ organizations either fall into full dependence on public funds, or fight with the authorities. The point is that both sides should begin to talk without trying to dominate or shout at each other. Another issue is to attract private sector partners, which still seems to be hardly present in the activities of the MLG model, especially in countries with a shorter EU membership experience, facing problems with the construction of a stable but socially just market economy.

Certainly the stability of MLG model is favored by the maturity of the system and its instruments. They in turn largely depend on the level of awareness and readiness of the public, of the administrative authority and of other stakeholders for an open dialogue.

This publication is a result of the project, whose aim was to analyze the possibilities of implementing the MLG instruments in four selected functional areas of the Visegrad Group countries. All articles presented here refer to these complex and ambiguous issues. The authors present many different perspectives, therefore the book addresses the question of area definition, with particular emphasis on the functional areas; the question of scale (from a local and even district level to the international one) and related instruments and methods; the question of power legitimacy and new mechanisms of its exercising; the question of territorial identity - both perceived by local communities and the administration, for which too often the path of competitiveness wins over the benefits of potential cooperation, and finally the question of social self-organization and spontaneous movements of citizens in the management system.

This variety of approaches may give an impression of a somewhat eclectic set of papers, but such hint is in the very nature of the object of study. Particularly valuable is that all the papers are anchored not only in theoretical considerations but also in the immediate and real experiences of their authors. The shape of the publication crystallized as a result of presentations and unofficial discussions during the 5th Metropolitan Forum in Wrocław, on 4th October 2013 It was a very lively and inspiring meeting, whose main objective was to bring together the representatives of various bodies: government and politics, social backgrounds and fields of study in order to illuminate the theory and practice of MLG.

zycję (choćby finansową) uczestników takich przed-sięwzięć. Jest ona szczególnie widoczna w relacjach między organizacjami pozarządowymi a administracją publiczną. Wiele organizacji ‘non-profit’ albo popada w pełną zależność od środków publicznych, albo wojuje z władzą. Rzecz w tym, aby obie strony zaczęły ze sobą rozmawiać, nie próbując przy tym zdominować się nawzajem, ani zakrzyczeć. Odrębnym zagadnieniem pozostaje pozyskiwanie partnerów z sektora prywat-nego – wydają się wciąż słabo obecni w działaniach w modelu MLG, zwłaszcza w krajach o krótszym stażu w UE, borykających się z budową stabilnej, lecz i spra-wiedliwej społecznie gospodarki rynkowej.

Trwałości MLG sprzyja dojrzałość modelu i stosowanych w nim instrumentów. Są one w dużej mierze zależne od poziomu świadomości i przygotowania społeczeństwa, administracji i innych interesariuszy do otwartego dia-logu.

Celem projektu, którego wynikiem jest niniejsza publi-kacja była analiza możliwości wdrażania instrumentów MLG w czterech wybranych obszarach funkcjonalnych państw Grupy Wyszehradzkiej. Zebrane w niej artykuły w różnym ujęciu odnoszą się do tego złożonego i nie-jednoznacznego zagadnienia. Odmienna perspekty-wa, jaką prezentują poszczególni autorzy powoduje, że odnajdziemy tu odniesienia do problemu defini-cji obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem obsza-rów funkcjonalnych; do problemu skali – od lokalnej, a nawet dzielnicowej, po międzynarodową i związanych z nią metod działania; do problemu legitymacji władzy i nowych mechanizmów jej sprawowania; do proble-mu tożsamości terytorialnej – postrzeganej zarówno z perspektywy społeczności lokalnych, jak i z punktu widzenia administracji, dla której nader często ścieżka konkurencyjności przysłania korzyści z potencjalnej współpracy; czy wreszcie do problemu społecznej sa-moorganizacji i miejsca spontanicznych ruchów obywa-telskich w systemie zarządzania.

Ta różnorodność podejść może sprawiać wrażenie pewnego eklektyzmu prezentowanego zbioru, jednak właśnie ten eklektyzm jest rzeczywistą cechą bada-nego zagadnienia. Za szczególnie cenne uznajemy, że wszystkie artykuły wyrosły nie tylko z teoretycznych rozważań, lecz miały swoje źródło w bezpośrednim i realnym doświadczeniu ich autorek i autorów. Kształt publikacji wykrystalizował się jako wynik prezentacji i ku-luarowych dyskusji, jakie miały miejsce podczas 5. Forum Metropolitalnego w Wrocławiu (4 października 2013 r.). Było to niezwykle żywe i inspirujące spotkanie, które-go głównym celem było zderzenie teorii i praktyki MLG przez przedstawicieli różnych gremiów: administracji i polityki, środowisk społecznych oraz sfery nauki.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 12: Laboratoria multi-level governance

12

We tried to harmonize the multi-voice effect of the discussion by offering a three part structure of the publication. Each part focuses around a certain dimension of multi-level governance, such as the theoretical framework of MLG, the new tools, models and methods exercised mainly by the governments and self-governments at various levels and - last but not least – the actions and projects driven by citizens’ organizations in the formula of the MLG model.

Part one, under the title “Between theory and practice”, begins with the deliberations of Łukasz Medeksza, for whom the presentation of the activities of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners, made an excellent opportunity for a much broader discussion on the phenomenon of MLG (the author advocates moving away from trying to translate the English term multi-level governance into Polish in order not to lose its multidimensionality). Particularly interesting are the reflections on the “coming into consciousness” of MLG, where cognition turns out to be the self-cognition, the governance is the self-governance at the same time and the process analyst appears to be a participant and even an initiator of the process itself. Similarly, the considerations of Aldona Wiktorska-Święcka stretch far beyond a mere presentation of the Polish Governance Institute as a think-and-do tank in the field of multi-level governance. Her text is a significant contribution to the clarification of various terms associated with the MLG concept, both in relation to its scale (on the national, European and global level), as well as to specialized research areas (e.g. democracy, management, government and business theories). Wiktorska-Święcka draws attention to the interesting aspect of the institutionalization of governance in the European public practice. The part is complemented by the considerations of Magdalena Belof over the search for effective models in the contemporary practice of spatial planning, which necessitate significant revision of the attitudes of government, society and the planners themselves. In this context the author points out the specificity of the egalitarian and elitist models of participation, whose adequacy significantly depends on the scale of reference. One gets the impression that the MLG carries an element of elitism, while participation has strong populist and egalitarian features. The question about MLG becomes a question about the future direction of the evolution of the whole political system.

Part Two, entitled “Towards a system change: new challenges, new instruments” presents the broadest collection of texts whose authors describe the already tested approaches as well as completely new trial implementations of the principles of multi-level

Wielowątkowość dyskusji staraliśmy się nieco uporząd-kować proponując strukturę opartą o trzy zasadnicze części, w których rozważania koncentrują się kolejno: wokół próby osadzania zagadnienia wieloszczeblowe-go zarządzania w ramach teoretycznych, wokół no-wych narzędzi, modeli i metod podejmowanych głów-nie przez administrację i samorządy różnych szczebli i wreszcie wokół działań społecznych wpisujących się w formułę modelu MLG.

Część pierwszą pt. Między teorią a praktyką, rozpoczy-nają rozważania Łukasza Medekszy, który wykorzy-stał pretekst, jakim było zaprezentowanie działalności wrocławskiego oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich, dla znacznie szerszych rozważań nad feno-menem MLG (autor postuluje odejście od prób tłuma-czenia angielskiego terminu multi-level governance, aby nie zatracić jego wielowymiarowości). Szczegól-nie interesujące są refleksje nad „dochodzeniem do świadomości” MLG, gdzie poznanie okazuje się sa-mo-poznaniem, rządność – samo-rządnością, zaś ana-lityk procesu jest jednocześnie jego uczestnikiem, a nawet inspiratorem. Podobnie rozważania Aldony Wiktorskiej-Święckiej wybiegają daleko poza zapre-zentowanie jedynie marki Polish Governance Institute jako think-and-do tanku w dziedzinie wieloszczeblo-wego zarządzania. Jej tekst jest znaczącym wkładem w przybliżenie pojęć związanych ze sferą MLG zarów-no w kontekście skali (na poziomie państwowym, europejskim i globalnym), jak też specjalistycznych obszarów badawczych (m.in. teorii demokracji, nauki o zarządzaniu, administracji, biznesu). Autorka zwra-ca uwagę na interesujący aspekt instytucjonaliza-cji governance w europejskiej praktyce publicznej. Uzupełnieniem tej części są rozważania Magdaleny Belof nad poszukiwaniem efektywnych modeli we współczesnej praktyce planowania przestrzennego, które wymuszają znaczącą rewizję postaw władzy, społeczeństwa i samych planistów. Autorka zwraca w tym kontekście uwagę na egalitarny i elitarny model partycypacji, uzależniony istotnie od skali odniesienia. Można odnieść wrażenie, że MLG nosi w sobie pierwia-stek elitarny, a partycypacja ma silne cechy układu po-pulistyczno-egalitarnego. Pytanie o MLG staje się pyta-niem o dalszy kierunek ewolucji całego ustroju.

Część druga, zatytułowana “Ku zmianom systemo-wym: nowe wyzwania, nowe instrumenty” prezentuje najobszerniejszy zbiór tekstów, których autorzy opisują sprawdzone już podejścia oraz zupełnie nowe próby wdrażania zasad wieloszczeblowego zarządzania ani-

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 13: Laboratoria multi-level governance

13

governance. They are animated by different levels of government being either enforced by a functioning legal and administrative system, or by non-compulsory, innovative activities of local governments.

Almost all the authors refer in their texts to supra-local scale, which is certainly a consequence of the primary focus of the discussion on the problems of metropolitan areas. Maciej Borsa, Łukasz Urbanek and Rebecca Leshinsky present the perspective of administrative regions. Maciej Borsa introduces a new approach to the planning for metropolitan areas in Lower Silesia, stressing the possibility of linking the spheres of spatial and strategic planning and boosting multi-level cooperation in functional areas. The first is hindered by administrative and legal system barriers, the second by a strong barrier of distrust among partners, especially when a different potential is an issue. The author notes that a delay in forming partnership agreements may result in a centralization of management at the regional level. Borsa’s Lower Silesian considerations complements the text of Łukasz Urbanek, who presents specific management tools of territorial development, to be applied in Lower Silesia in the new EU financial perspective 2014-2020.

The text of Rebecca Leshinsky directs us to the Antipodes. The author presents the role of the Tribunal for Spatial Planning in the Australian state of Victoria - a very interesting legal tool which is an additional level in the national planning system. On the one hand it can be considered as an element which favors lengthening of planning procedures (as another level of horizontal management), on the other hand, however, as evidenced by the author, it supports social inclusion and thus the model of a more ‘fair city’ in the state of Victoria. This example can be extremely inspiring in the context of the discussion on the possibility of greater regionalization of spatial planning law in such a large country as Poland.

Another dimension of the region appears in the deliberations of Jan Waszkiewicz about the idea of establishing the European Copper Region (ECR), which grew out of the concept of corporate social responsibility (CSR). The business in this case is represented by the global company KGHM Polska Miedź S.A. The European Copper Region is a typical example of an area that can be shaped only on a basis of voluntary accession of interested authorities and be based on a system of functional relationships. As such, it is therefore a natural field of applying the MLG approach.

mowane przez różne szczeble administracji – zarówno te wymuszane przez funkcjonujący system prawno ad-ministracyjny, jak też te nieobligatoryjne, które uznać można za innowacyjne działania samorządów.

Niemal wszyscy autorzy odnoszą się w swych tekstach do skali ponadlokalnej, co jest z pewnością konsekwen-cją pierwotnego zogniskowania zakresu rozważań na problemach metropolitalnych. Perspektywę regionu administracyjnego prezentują teksty Macieja Borsy, Łukasza Urbanka i Rebeki Leshinsky. Maciej Borsa przybliża nowe podejście do planowania obszarów metropolitalnych na Dolnym Śląsku, wskazując moż-liwości powiązania sfery planowania przestrzennego i strategicznego, a także pobudzenia współpracy wie-loszczeblowej w obszarach funkcjonalnych. W przypad-ku pierwszego z tych wyzwań problemem są bariery systemowe, w przypadku drugiego – brak wzajemnego zaufania pomiędzy partnerami, zwłaszcza tymi, którzy znacznie różnią się potencjałem. Autor zwraca uwagę, że opóźnienie porozumień może w rezultacie prowa-dzić do centralizacji zarządzania polityką rozwojową na szczeblu regionalnym. Rozważania dolnośląskie Borsy uzupełnia niejako tekst Łukasza Urbanka, prezentują-cy konkretne instrumenty zarządzania rozwojem te-rytorialnym, które będą stosowane na Dolnym Śląsku w nowej unijnej perspektywie finansowej 2014-2020.

Tekst Rebeki Leshinsky kieruje nas dla odmiany na Anty-pody. Prezentuje bardzo interesujące narzędzie prawne, jakim jest Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w sta-nie Wiktoria w Australii. Trybunał jest dodatkowym szcze-blem w krajowym systemie planowania przestrzennego. Z jednej strony może być uznany za element sprzyjający wydłużeniu procedur planistycznych (jako kolejny po-ziom zarządzania horyzontalnego), z drugiej zaś – co udo-wadnia autorka – sprzyja włączeniu społecznemu, a tym samym modelowi bardziej ‘sprawiedliwego miasta’ dla stanu Wiktoria. Przykład regionalnego instrumentu, jakim jest Trybunał może być niezwykle inspirujący w kontekście dyskusji na temat możliwości większej regionalizacji prawa w zakresie planowania przestrzennego w tak dużym kraju jak Polska.

Inny wymiar regionu pojawia się w rozważaniach Jana Waszkiewicza na temat idei rozwoju Europejskiego Re-gionu Miedziowego (ERM), która wyrosła z koncepcji społecznej odpowiedzialności (CSR) biznesu, reprezento-wanego w tym przypadku przez globalny koncern KGHM Polska Miedź SA. Europejski Region Miedziowy to typo-wy przykład obszaru, który może kształtować się jedynie w oparciu o dobrowolną akcesję zainteresowanych samo-rządów i o system powiązań funkcjonalnych. Jako taki jest więc naturalnym polem zastosowania podejścia MLG.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 14: Laboratoria multi-level governance

14

Danes Brzica discusses the management challenges in a functional area which is a cross-border metropolitan region formed by the bipolar system of two capital cities: Bratislava and Vienna (BVUA). He puts into strong theoretical context the mechanisms that trigger relationships in this area as well as possible future directions of development. Brzica points out the counterweighing processes of integration and disintegration that occur within BVUA. He argues that government stimulus measures and the regional or national institutional network may have only a limited impact on the real development trajectory of the area, while the quality and strength of local ties, including the relations between the local self-governments, will play a key role.

The specific factor of a coherent management of the metropolitan area, namely the relationship between the region and the metropolitan city is presented in the text of Frantisek Kubes and Petr Chladek. They describe the effects of the cooperation between the city of Brno and the South Moravian region that have been initiated already more than a decade ago. Their backbone is the Regional Innovation Strategy.

Part Two ends with two examples of building cooperation between local authorities within crystallizing functional areas. Both examples relate to areas around major sub-regional centers of Lower Silesia, but the message is rather different. Robert Szymala presents the model way of building a consensus in the Wałbrzych Agglomeration, while Łukasz Medeksza and Paweł Karpiński search for the reasons behind the lack of success in a similar co-operation in Kłodzko Land. It seems that the main barrier hindering collaboration in Poland are currently the political and administrative reasons, which support egoism and political competition among self-governments (also Brzica points out similar reasons for disintegration in BVUA). The local authorities need to be strongly determined to go beyond the ‘independence without context’ and to build up cooperation “in spite of everything”. Such a determination appeared in Walbrzych, but unfortunately not in Kłodzko.

Part Three: “Citizens in Action” is a collection of very important texts presenting models of inclusion of various civic activities in the city management and their key objectives and linkages with the activities of local governments. The series starts with the text of Irena Krukowska-Szopa, who describes the origins, progressive development and current immense popularity of Local Action Groups (LAGs) that have been initiated at the EU level as a formula of cooperation in rural areas, and now they start to operate in urban areas.

Danes Brzica przybliża wyzwania związane z zarzą-dzaniem w innym obszarze funkcjonalnym, jakim jest transgraniczny obszar metropolitalny ukształtowany przez bipolarny układ dwu stolic: Bratysławy i Wied-nia (BVUA). Autor osadza mechanizmy rządzące za-leżnościami w tym obszarze, a także przyszłe możliwe kierunki rozwoju, w silnym kontekście teoretycznym. Brzica wskazuje procesy integracji i dezintegracji, jakie zachodzą w ramach BVUA, wzajemnie się przeciwwa-żąc. Argumentuje, że rządowe działania stymulacyjne oraz regionalna czy krajowa sieć instytucjonalna mogą mieć jedynie ograniczony wpływ na realną trajektorię rozwoju obszaru, natomiast kluczowe znaczenie bę-dzie miała jakość i siła powiązań lokalnych, w tym tych pomiędzy samorządami.

Szczególny kontekst spójnego zarządzania obszarem metropolitalnym, a mianowicie relacja: region – mia-sto metropolitalne prezentuje tekst Frantiska Kubesa i Petra Chladka. Opisują oni efekty podjętej już ponad dekadę temu współpracy miasta Brna i Kraju Południo-womorawskiego, której kręgosłupem jest Regionalna Strategia Innowacji.

Część drugą kończą dwa głosy prezentujące współpra-cę samorządów w ramach krystalizujących się obsza-rów funkcjonalnych. Oba przykłady dotyczą obszarów wokół ważnych ośrodków subregionalnych Dolnego Śląska, lecz ich wydźwięk jest zgoła odmienny. Robert Szymala przedstawia wzorcową drogę budowy poro-zumienia w Aglomeracji Wałbrzyskiej, natomiast Łukasz Medeksza w dwugłosie z Pawłem Karpińskim zasta-nawiają się nad przyczyną braku sukcesu w podobnej współpracy na Ziemi Kłodzkiej. Wydaje się, że główną barierą dla takiego współdziałania w Polsce są obecnie przyczyny natury administracyjnej i politycznej, które wspierają samorządowy egoizm i polityczną rywaliza-cję (podobne przyczyny dezintegracji w BVUA wskazał także Brzica). Potrzeba zatem dużej determinacji władz samorządowych (zaistniała w Wałbrzychu, ale już w Kłodzku jej zabrakło), aby nie ograniczać się do bez-kontekstowej samodzielności, lecz budować współpra-cę „mimo wszystko”.

Część trzecia pt. “Obywatele w działaniu” to zbiór nie-zwykle ważnych tekstów prezentujących formuły włą-czenia różnych działań obywatelskich w zarządzanie mia-stem, ich zasadnicze cele oraz powiązania z działaniami samorządów. Cykl rozpoczyna tekst Ireny Krukowskiej-Szopy, opisujący powstanie, stopniowy rozwój i obecną ogromną popularność Lokalnych Grup Działania, które jako formuła współpracy zainicjowana z poziomu UE, początkowo realizowane były na obszarach wiejskich, a obecnie wchodzą w nowy, miejski ‘etap’.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 15: Laboratoria multi-level governance

15

The other four texts from Part Three present specific examples of precisely targeted civic activities supporting the development of the city - both in its material and its social and environmental dimension.

Karolina Mróz presents activities related to the revitalization of Nadodrze - the nineteenth century urban district of Wrocław. Particularly interesting is the question of identity and the associated element of memory and civic knowledge of the place – the value of such approach has been strongly emphasized in contemporary theories of urban planning. Equally remarkable are the complicated relationships between the NGOs and the City Hall, which are mutually overlapping, fulfilling, and co-inspiring. Michał Ciesielski describes similar mechanisms, although related to one-off action, which was a series of public planning workshops in Karpacz. Among other issues he discusses the matter of financing participation and points out the emerging threats of the model: “the donor decides”.

The last two texts by Szilvia Zsargo and Adam Kobrizsa from Budapest and Radosław Lesisz from Wrocław are examples of citizens’ awareness and responsibility for proper, intelligent and sustainable development of the city.

The presented collection of articles seems to confirm that the model of MLG - whether we are aware of it or not - has become, in practice, an administrative necessity and is socially expected. The development may be encouraged only by taking into account the voices of as many as possible different actors, who are not always present in the administrative processes within the limited boundaries of the territory.

During the project we have realized that there is no need to implement MLG instruments, because the actions in this model are conducted all the time, in many different places and are animated by a variety of actors (as evidenced by the texts collected in this volume).

Though some important conclusion emerged too: the most important challenges for the future is to find the right instruments for implementing common strategies that we have already learned to build in various sizes and configurations. Equally important is the introduction of mechanisms that enable the NGOs to be independent from legal power, while maintaining the attitude of both parties to cooperation.

Pozostałe cztery teksty z tej części opisują konkretne, precyzyjnie adresowane przykłady działań obywatel-skich na rzecz kształtowania przestrzeni miasta – za-równo w jego materialnym, jak też społecznym i ekolo-gicznym wymiarze.

Karolina Mróz prezentuje działania związane z rewitali-zacją Nadodrza – dziewiętnastowiecznej, śródmiejskiej dzielnicy Wrocławia. Szczególnie interesujący jest tu problem tożsamości i związany z nim element pamię-ci i społecznej wiedzy o miejscu, których waga jest tak mocno podkreślana we współczesnych teoriach plano-wania miejskiego. Równie godny uwagi jest kontekst wzajemnie przenikających się, uzupełniających czy współ-inspirujących relacji: NGO – urząd miasta. Michał Ciesielski opisuje podobne, choć jednorazowe działa-nie, jakim były uspołecznione warsztaty planistyczne w Karpaczu. Podnosi on m.in. bardzo interesujący wą-tek finansowania partycypacji i pojawiającego się za-grożenia: „finansujący decyduje”.

Dwa ostatnie teksty: Szilvii Zsargo i Adama Kobrizsy z Budapesztu oraz Radosława Lesisza z Wrocławia są przykładami społecznej świadomości i odpowiedzial-ności za właściwy, inteligentny i zrównoważony rozwój miasta.

Prezentowany tu zbiór artykułów zdaje się potwier-dzać, że model MLG – czy uświadamiamy to sobie, czy nie – stał się administracyjną koniecznością i jednocze-śnie jest społecznie oczekiwany. Sprzyjać rozwojowi może bowiem jedynie uwzględnienie możliwie wie-lu rozmaitych aktorów, którzy nie zawsze są obecni w procesach administracyjnych danego, ograniczone-go terytorium.

W trakcie realizacji projektu uświadomiliśmy sobie także, że MLG nie trzeba wdrażać, bo działania w tym modelu prowadzone są cały czas, w wielu różnych miejscach i animowane przez bardzo różnych aktorów (o czym świadczą m.in. teksty zebrane w niniejszym to-mie).

Wyłonił się natomiast wniosek, że do najważniejszych wyzwań na przyszłość należy przed wszystkim znale-zienie właściwych instrumentów długofalowej reali-zacji wspólnych, wielopodmiotowych strategii, które już nauczyliśmy się budować w różnych wymiarach i konfiguracjach, a także wdrożenie mechanizmów, któ-re uniezależnią organizacji pozarządowych od władzy, przy jednoczesnym zachowaniu nastawienia obu stron na współpracę.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 16: Laboratoria multi-level governance

16

The question that at this stage remains unanswered is how to overcome administrative particularity and political conflicts without the financial ‘carrots’ - and thus how to strengthen the self-sustainability of MLG.

Pytaniem które zapewne pozostanie na tym etapie bez odpowiedzi jest: jak bez pomocy finansowej marchewki przełamywać administracyjny partykularyzm i politycz-ne konflikty – a zatem jak wzmacniać ‘samodzielność’ modelu MLG.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Page 17: Laboratoria multi-level governance

17

PART I.Between theory and practice

CZĘŚĆ I.

Między teorią a praktyką

Page 18: Laboratoria multi-level governance

18

Page 19: Laboratoria multi-level governance

19

1.1.Multi-level governance as praxis

Multi-level governance jako praxis

Łukasz Medeksza

Vice-President of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners

Wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich – oddział Wrocław

Wieloszczeblowym zarządzaniem zajmujemy się od lat. Ale dopiero od niedawna potrafimy je odpowied-nio nazwać, opisać i zinterpretować.

Multi-level governance (MLG) to zarządzanie nowego typu – takie, które każe uwzględniać interesy i prze-konania wielu różnych podmiotów i sektorów. A więc nie tylko władz publicznych, ale też organizacji poza-rządowych, świata nauki, biznesu, mediów i zwykłych mieszkańców. MLG zwraca uwagę na zamazywanie się geograficznych granic między jednostkami administra-cyjnymi i na nakładające się kompetencje różnych insty-tucji. Jest to zatem wielopodmiotowość jednocześnie pionowa (wieloszczeblowa) i pozioma (gdy na danym obszarze trzeba liczyć się z wieloma interesariuszami). MLG wskazuje również na słabnące rozróżnienie mię-dzy tym, co „publiczne”, a tym, co „prywatne” oraz między tym, co „wewnątrz” systemu władzy, a tym, co na „zewnątrz”.

W tak opisanych realiach samo słowo „zarządzanie” jest dość wątpliwe. Mamy raczej do czynienia z bezustanny-mi procesami interakcji między rozmaitymi podmiotami. I dopiero w tej sieci, wtórnie, są uruchamiane inicjaty-wy, projekty, działania, których celem jest jakaś zmiana w sferze publicznej. W takim momencie MLG staje się

We have been dealing with multi-level governance for years. But it was only recently that we have been able to appropriately name, describe and interpret them.

Multi-level governance (hereinafter: the “MLG”) is the management of a new type, the one that requires to take into account the interests and beliefs of many different entities and sectors, such as public authorities, non-governmental organizations, academia, business circles, media and ordinary citizens. MLG draws attention to the fact that geographic lines between administrative units blur and competences of different institutions overlap with each other. Therefore, this multidimensional system is both vertical (multilevel) and horizontal (when there are many stakeholders in a given area to deal with). MLG also indicates the weakening distinction between what is “public” and what is “private”, and between what is “inside” the political system and what is “outside” it.

In thus described realities the word “management” is quite doubtful. We are rather dealing with continuous processes of interaction between various entities. And only in such network of interactions, new initiatives, projects, activities, the purpose of which is to change the public sphere, are started. Thus MLG becomes

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 20: Laboratoria multi-level governance

20

sztuką zarządzania zmianą. Jego istotą jest wówczas: a) umiejętność formułowania celu działania; b) rozpo-znanie głównych podmiotów, które mają różnego ro-dzaju władztwa nad danym obszarem i/lub sektorem; c) znalezienie możliwych narzędzi współpracy między tymi podmiotami; d) przeprowadzenie zamierzonego działania we współpracy z „koalicją chętnych”.

Żeby zachować całe to bogactwo znaczeniowe MLG odstępujemy od prób tłumaczenia tego terminu. Każda z nich obarczona jest ryzykiem zawężenia jego defini-cji.

Doświadczenia wrocławskiego oddziału TUP

Refleksję nad MLG traktujemy jako w większej mierze efekt doświadczeń praktycznych, niż studiów teoretycznych.

Wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich (TUP) rozwija swoje kompetencje w zakresie MLG od 2009 r. Wpierw skupialiśmy się na organizacji debat, by wymieniać się pomysłami i doświadczeniami z przedsta-wicielami rozmaitych podmiotów i sektorów. Stopnio-wo zaczęliśmy kłaść coraz większy nacisk na praktykę. W swoim świeżym dorobku mamy m.in. uspołecznione warsztaty planistyczne, doradztwo dla samorządów oraz autorską formułę oddolnych „strategii wsparcia rozwoju” (jako możliwego uzupełnienia dla zlecanych i przyjmowanych przez lokalne władze oficjalnych stra-tegii rozwoju).

Okrętem flagowym naszej aktywności są coroczne Fora Metropolitalne. Organizujemy je właśnie od 2009 r., zawsze we Wrocławiu. Podczas tych konferencji dysku-tujemy o rozmaitych aspektach współpracy w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych. Naszymi gośćmi są samorządowcy, naukowcy, działacze organizacji poza-rządowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że niniej-sza publikacja podsumowuje projekt, którego głównym elementem było 5. Forum Metropolitalne (zorganizo-waliśmy je 4 października 2013 r.). Większość zamiesz-czonych tu tekstów to poszerzone wersje wystąpień wygłoszonych podczas tej konferencji.

Warto jednak cofnąć się nieco w czasie, by przybliżyć prze-bytą przez nas drogę ku głębszemu rozumieniu MLG.

Od samego początku interesowała nas tematyka za-rządzania obszarami i projektami, które przekraczały granice administracyjne i międzysektorowe. Początko-wo nie posługiwaliśmy się terminem MLG. Mówiliśmy raczej o partnerstwie publiczno-prywatnym, o ukła-dach aglomeracyjnych i obszarach metropolitalnych, rozważaliśmy różne formy demokracji uczestniczącej

an art of change management. Its essence is then: a) the ability to formulate the purpose of an action; b) identifying key entities that have different kinds of authority over a given area and/or sector; c) finding possible tools for cooperation between these entities; d) carrying out the planned actions in cooperation with “a coalition of the willing”.

There is no need to translate the term “multi-level governance” in order to keep the rich diversity of its meanings. Each attempt to clarify the term carries too much risk of narrowing its definition.

Experiences of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners

Our reflection on MLG arises more out of practical experience than theoretical studies.

The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners has been developing its expertise in the field of MLG since 2009. At first, we focused on organizing of debates in order to exchange ideas and experiences with representatives of various entities and sectors. Gradually, we began to put more and more emphasis on practice. Our achievements include organization of public planning workshops, provision of consultancy services to self-governments and establishment of original formula of bottom-up “development support strategies” (as a possible complement to official development strategies recommended and adopted by local authorities).

Annual Metropolitan Forums are the flagship of our activity. We have been organizing them since 2009, always in Wrocław. During these conferences we discuss various aspects of cooperation within urban functional areas. Self-government officials, academics, NGO activists are our frequent guests. It is worth emphasizing that the 5th Metropolitan Forum (organized on 4 October 2013) was the main element of the project which we summarize in this publication. Most of the texts contained herein are extended versions of the speeches delivered at this conference.

Let us, however, go back a little in time to show our way towards a deeper understanding of MLG.

From the very beginning we were interested in analysing the management of areas and projects that went beyond administrative and cross-sector boundaries. Initially, we did not use the term “MLG”. We were rather using such expressions as “public-private partnership”, “agglomerations” and “metropolitan areas” and we were considering various forms of participatory

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 21: Laboratoria multi-level governance

21

democracy (including the participation concept which is currently becoming popular). The discussions on MLG culminated in 2010. In addition to the Metropolitan Forum, we co-organized at that time a series of debates held in the session hall of the Wrocław City Council (together with the Council Chairman and the Society for the Beautification of Wrocław). In the same year we chaired a series of discussions about the city under the name Habeas Lounge.

Three of the debates were particularly distinctive. One of them, held as a part of the Habeas Lounge project and dedicated to deepening the understanding of urban politics (15 May 2010), brought together some of the leading representatives of political parties, city and district councillors, experts (including, for example, Aldona Wiktorska-Święcka who describes further in this publication the Polish Governance Institute, a think-and-do tank dealing with MLG, of which she is the head). The second discussion was organised by a working group dedicated to the Wrocław Metropolitan Area during The Lower Silesian Political and Economic Forum in Krzyżowa (29 October 2010) - that discussion was led by the undersigned. The group brought together the representatives of the authorities of Wrocław, Świdnica and Lower Silesia region, as well as NGO activists, who jointly discussed the concepts of statutory regulations to manage large urban areas. Finally, the third stormy debate pertained to the principles of erecting monuments in Wrocław (18 February 2010). It attracted a large group of stakeholders: the City Council session hall was full. In consultation with the Society for the Beautification of Wrocław, we suggested then that applications for monuments should be initially assessed not only by the City Council culture committee, but also by the representatives of expert and academic organizations. This way we influenced the shape of the so-called monument resolution that the City Council adopted a few months later. Today we know that this was a testing ground for future MLG projects.

Since 2011, we have been more boldly shifting towards the practice. That year we prepared the Walbrzych Development Support Strategy, along with the representatives of several NGOs (mentioned by Robert Szymala further in this publication). Based on the knowledge we acquired from Metropolitan Forums, we suggested co-operating more closely within the Walbrzych Agglomeration; this recommendation is being implemented from then on. In 2012, we recommended a similar model of cooperation with neighbouring self-governments and entities from other sectors to Klodzko, as a part of this town’s strategy project which was developed at the request of Klodzko authorities (this is mentioned further herein by the undersigned and Pawel Karpinski).

(w tym popularną obecnie partycypację). Kulminacja dyskusji na te tematy przypadła na 2010 r. Oprócz Fo-rum Metropolitalnego współorganizowaliśmy wów-czas cykl debat w sali sesyjnej Rady Miejskiej Wrocła-wia (wraz z Przewodniczącym RM i Towarzystwem Upiększania Miasta Wrocławia). Równolegle autor tych słów prowadził cykl dyskusji o mieście pod szyl-dem Habeas Lounge.

Szczególnie charakterystyczne były trzy ówcze-sne spotkania. Jedno w ramach Habeas Loun-ge, poświęcone pogłębianiu rozumienia miej-skiej polityczności (15.05.2010.) – zgromadziło czołowych przedstawicieli partii politycznych, radnych miejskich i osiedlowych, ekspertów (wystąpiła m.in. Aldona Wiktorska-Święcka, która w niniejszym tomie opisuje kierowany przez siebie Polish Governance In-stitute – think-and-do tank zajmujący się właśnie MLG). Okazją do drugiej takiej gorącej dyskusji była grupa robocza poświęcona Wrocławskiemu Obszarowi Me-tropolitalnemu podczas Dolnośląskiego Forum Poli-tycznego i Gospodarczego w Krzyżowej (29.10.2010.). Prowadził ją autor tych słów. Grupa zgromadziła m.in. przedstawicieli władz Wrocławia, Świdnicy i Dolnego Śląska oraz działaczy organizacji pozarządowych, któ-rzy wspólnie roztrząsali koncepcje ustawowych uregu-lowań zarządzania dużymi obszarami miejskimi. Wiele emocji wzbudziła debata o zasadach stawiania pomni-ków we Wrocławiu (18.02.2010.). Przyciągnęła spore grono zainteresowanych – sala sesyjna Rady Miejskiej była pełna. Wraz z Towarzystwem Upiększania Miasta Wrocławia zaproponowaliśmy wówczas, by wstępną ocenę wniosków o pomniki formułowała nie tylko ko-misja kultury RM, ale też grono przedstawicieli organi-zacji eksperckich i wyższych uczelni. Wpłynęliśmy tym samym na kształt uchwały pomnikowej, którą RM przy-jęła parę miesięcy później. Dziś wiemy, że było to nasze wczesne ćwiczenie z MLG.

Od 2011 r. coraz śmielej wkraczamy na obszar prakty-ki. To właśnie wtedy – wraz z przedstawicielami kilku zaprzyjaźnionych NGO-sów – napisaliśmy Strategię Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha (wspomina o niej w tym tomie Robert Szymala). Bazując na wiedzy wy-niesionej z naszych Forów Metropolitalnych zapropo-nowaliśmy zacieśnienie wielopodmiotowej współpracy w ramach Aglomeracji Wałbrzyskiej – ta rekomenda-cja jest od tamtej pory wdrażana. W 2012 r. podob-ny model współdziałania z sąsiednimi samorządami i podmiotami z innych sektorów podpowiedzieliśmy Kłodzku, w ramach projektu strategii tego miasta, którą opracowaliśmy na zlecenie jego władz (piszemy o niej w tym tomie wraz z Pawłem Karpińskim).

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 22: Laboratoria multi-level governance

22

W latach 2012-2013 wspomogliśmy Fundację Dom Pokoju w skierowanym do osób starszych projekcie „Stallone i Szapołowska też zdmuchnęli 60 świe-czek, czyli Senior na Nadodrzu”. Realizowany był w ramach działalności InfoPunktu Nadodrze – Ło-kietka 5. Efektem projektu był wypracowany wspól-nie z gronem ekspertów, działaczy NGO-sów oraz samych seniorów dokument, który zatytułowali-śmy „Masterplan 60+. Strategia wsparcia seniorów Nadodrza” (wspomina o nim w tym tomie Karolina Mróz). Zapisane w nim rekomendacje są systema-tycznie wdrażane.

W 2013 r. wypracowaliśmy pakiet koncepcji na zagospo-darowanie nowego deptaka w Karpaczu. Zorganizo-waliśmy w tym celu cykl warsztatów, w których wzięli udział nie tylko zawodowi planiści, ale też zaintereso-wani mieszkańcy. Naszymi partnerami były władze mia-sta, firma deweloperska Kristensen Group i agencja PR-owska Publicon (na ten temat pisze Michał Ciesielski). W tym samym roku rozpoczęliśmy realizację między-narodowego projektu, którego efektem jest niniejsza publikacja. Po raz pierwszy wprost odwołaliśmy się do pojęcia MLG i zaprosiliśmy naszych partnerów z Czech, Słowacji, Węgier i Polski, by podzielili się doświadcze-niami z działań prowadzonych w tym modelu.

Od PPP do MLG

Łatwo zauważyć, że w tych wszystkich projektach współpracujemy głównie z dwoma typami podmiotów: instytucjami publicznymi (zwłaszcza samorządami) i organizacjami pozarządowymi. Te pierwsze kierują się procedurami, przyzwyczajone są do odgórnego zarzą-dzania, funkcjonują w silnym kontekście politycznym i rytmie kadencyjnym. Te drugie często domagają się jak najszerszego otwarcia urzędów (poprzez szerokie udostępnianie informacji publicznej i prowadzenie kon-sultacji na niemal każdy temat) i postulują zastąpienie demokracji przedstawicielskiej demokracją uczestni-czącą. Oba te typy podmiotów podchodzą do siebie z rezerwą, nie raz spierają się. Nasze usytuowanie po-między nimi dawało nam ciekawą perspektywę – do-strzegaliśmy plusy i minusy każdej ze stron. Zarazem mogliśmy budować płaszczyzny dialogu, oparte na za-sadach otwartości i współpracy.

Takie stopniowe dochodzenie do świadomości MLG jest również doświadczeniem autora tych słów. Temu procesowi towarzyszyła stopniowa zmiana rozumie-nia istoty MLG – pierwotną koncentrację na twardych rozwiązaniach (takich jak projekty ustaw o partner-stwie publiczno-prywatnym czy aglomeracyjnej, któ-re rozważaliśmy jeszcze podczas organizowanych

In the years 2012-2013, we supported the Foundation “House of Peace” by developing a project called “Stallone and Szapolowska also blew 60 candles out, or Seniors in the Nadodrze District”, addressed to the elderly. It was executed as part of activities conducted by the Nadodrze – Łokietka 5 InfoPoint. The project resulted in developing, in cooperation with a group of experts, NGOs activists, and seniors themselves, a document which we entitled “Masterplan 60+. The strategy of supporting seniors in the Nadodrze District“ (mentioned further herein by Karolina Mróz). The recommendations it contains are being systematically implemented.

In 2013, we worked out a package of concepts regarding the development of a new promenade in the town of Karpacz. For this purpose, we arranged a series of workshops that were attended not only by professional urban planners, but also by interested residents. Our partners included: the town authorities, Kristensen Group property developer and Publicon PR agency (for more information see the article by Michal Ciesielski further in this publication). In the same year we started an international project, the result of which is this publication. For the first time we directly referred to the concept of MLG and invited our partners from the Czech Republic, Slovakia, Hungary and Poland to share their experiences in execution of projects within the MLG model.

From PPP to MLG

It is easy to notice that in all these projects, we co-operate primarily with two types of entities: public institutions (especially self-governments) and NGOs. The former act in accordance with procedures, they are used to top-down management, they function in a strong political context and follow the rhythm of elections. The latter often demand offices to be wide open to the public (through ensuring easier access to public information and holding consultations about almost all issues); they also call for the replacement of representative democracy with participatory democracy. Both types of entities treat each other with reserve, sometimes they come into open conflicts with each other. The fact that we are placed between them gave us an interesting perspective as we could see pros and cons of both sides. At the same time, we could lay foundations of dialogue based on the principles of openness and cooperation.

Such a gradual increase of consciousness regarding the MLG approach and its importance is also my personal experience. This process was accompanied by a steady change in understanding the essence of MLG. During two conferences organized in cooperation with Borysław Zatoka (one devoted to the PPP, held in Ladek-Zdroj in June 2004 and the other dedicated

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 23: Laboratoria multi-level governance

23

to the Wrocław Agglomeration, held in Wrocław in June 2007) we focused on “hard” solutions (such as projects of Act on public-private partnership or Act on agglomeration). Later we realized that “soft” factors such as the sphere of values, community ties or local traditions of cooperation play a key role.

Two additional factors create favourable conditions for MLG development. Firstly, in July 2013, the multi-level governance was recognized by the Polish government as one of the three principles of national urban policy (see “Assumptions of the National Urban Policy until 2020”)1. Secondly, Lower Silesia has interesting institutional achievements in this field. The first Marshal of Lower Silesia region, Jan Waszkiewicz, already in the late 90s formulated the concept of the “Game of the region”, which can be considered a precursor of MLG; we are all the more proud because Mr Waszkiewicz supported the first editions of Metropolitan Forums as the head of their Programming Council. Currently, he chairs the scientific committee of this publication and is the author of an article dedicated to multi-level governance in the area of Copper Basin published further herein. He is also the co-organizer of the annual forums in Krzyżowa, which served as an inspiration for our Metropolitan Forums. Self-governments of the Wrocław Metropolitan Area also have a lot of experience as regards MLG: in 1999 they jointly and successfully engaged in the works on the first strategy for this area. Now it is the Institute of Territorial Development in Wrocław (IRT), a unit of the regional self-government of Lower Silesia, which functions as a leading centre where plans and strategies within the MLG model are developed. This publication is a result of the project in which IRT is our main partner. It includes articles by Maciej Borsa, the IRT Director and by Magdalena Belof, IRTs Deputy Director.

Towards the sphere of values

We may look at MLG from four major perspectives: a) a theoretical one, attempting to identify and describe the new ways of management in the public sphere and the relationships between entities involved in these processes; b) a normative one, suggesting new management tools; c) a practical one, describing the experiences of various entities, not always recognized as indications of MLG; d) a meta-political one, according to which MLG is a timeless method of doing politics as such or doing politics under certain circumstances (e.g. in democratic systems). It is easy to notice that our project focuses primarily on the “c)” perspective. We asked our partners to describe their experiences, yet not imposing any understanding of MLG on them (just presenting a theoretical perspective a bit). 1 https://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/Zalozenia_

KPM_20_lipca_po_uwagach_MMN.pdf

wraz z Borysławem Zatoką dwóch konferencji: o PPP w Lądku-Zdroju w czerwcu w 2004 r. oraz o Aglomera-cji Wrocławskiej we Wrocławiu, w czerwcu 2007 r.) za-stępował pogląd, że kluczowe znaczenie mają czynniki „miękkie” – sfera wartości, więzi wspólnotowe, lokalne tradycje współpracy.

Tematowi MLG sprzyjają dodatkowo dwa czynniki. Po pierwsze – w lipcu 2013 r. wielopoziomowe zarządza-nie zostało uznane przez rząd za jedną z trzech zasad prowadzenia krajowej polityki miejskiej (vide „Założe-nia Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020”)1. Po dru-gie – Dolny Śląsk ma ciekawy dorobek instytucjonalny w tym zakresie. Pierwszy marszałek województwa Jan Waszkiewicz już pod koniec lat 90. sformułował koncepcję „gry o region”, którą można uznać za pre-kursorską wobec MLG – tym bardziej jesteśmy dum-ni, że autor ten wspomagał pierwsze edycje Forów Metropolitalnych jako szef ich rady programowej, a obecnie przewodniczy komitetowi naukowemu ni-niejszej publikacji i sam pisze w niej o wielopoziomo-wym zarządzaniu na obszarze Zagłębia Miedziowego. Jest zarazem współorganizatorem corocznych forów w Krzyżowej, których formuła była jedną z inspiracji dla naszych Forów Metropolitalnych. Sporo doświadczeń z zakresu MLG mają samorządy Wrocławskiego Obsza-ru Metropolitalnego – już w 1999 r. podjęły wspólne, zakończone sukcesem prace nad pierwszą strategią dla tego obszaru. Obecnie czołowym ośrodkiem formuło-wania planów i strategii w modelu MLG jest Instytut Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu (IRT) – jednost-ka samorządu województwa. To nasz główny partner w projekcie, którego efektem jest ta publikacja. Można w niej przeczytać artykuły Dyrektora IRT Macieja Borsy oraz Wicedyrektor tej jednostki – Magdaleny Belof.

Ku sferze wartości

Na MLG można spojrzeć z czterech głównych perspek-tyw: a) teoretycznej, która próbuje zidentyfikować i opisać nowe sposoby zarządzania w sferze publicznej i relacje między podmiotami angażującymi się w te pro-cesy; b) normatywnej, która proponuje nowe narzędzia zarządzania; c) praktycznej, która opisuje doświadcze-nia różnych podmiotów, nie zawsze rozpoznawane jako przejawy MLG; d) metapolitycznej, która widzi w MLG ponadczasowy sposób uprawiania polityki jako takiej lub polityki w określonych warunkach (np. w sys-temach demokratycznych). Łatwo zauważyć, że nasz projekt skupia się przede wszystkim na perspektywie „c)”. Poprosiliśmy naszych partnerów o opis ich do-świadczeń, nie narzucając przy tym żadnego sposobu rozumienia MLG. Te opowieści uzupełniamy oczywiście perspektywą teoretyczną, czyli „a)”. 1 https://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/Zalozenia_

KPM_20_lipca_po_uwagach_MMN.pdf

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 24: Laboratoria multi-level governance

24

W toku dyskusji stopniowo uświadamiamy sobie, że wielu z nas od dawna działa w modelu MLG, choć nie zawsze tak to nazywaliśmy (dociera więc do nas, że „mówimy prozą”). Co więcej, zaczynamy dostrze-gać, że powyższe cztery perspektywy przenikają się wzajemnie. W MLG zamazują się nie tylko grani-ce administracyjne, czy te oddzielające różne sek-tory – zatarciu ulega również granica między teorią a praktyką. Można śmiało rzec, że przejście z modelu za-rządzania opisywanego w kategoriach znanych z admi-nistracji publicznej (pionowa struktura, decyzje płynące z góry na dół, ściśle wyznaczony geograficznie obszar kompetencji itp.) do modelu MLG jest zmianą porów-nywalną z zamianą paradygmatu mechanistycznego na kwantowy, albo ze zwrotem hermeneutycznym w humanistyce. Oto mamy wielość rozmaitych akto-rów, liczne i skomplikowane związki między nimi, pro-cesualność, ciągłą zmienność. Teoretyczna dyskusja o MLG niepostrzeżenie staje się narzędziem tworze-nia „koalicji chętnych” do działania w tym modelu. Poznanie okazuje się samo-poznaniem – i na odwrót. Rządność jest zarazem samo-rządnością. Jesteśmy jed-nocześnie analitykami i uczestnikami, a nawet inspira-torami procesów w modelu MLG. Taką właśnie samo-świadomość nabył wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich. Jako środowisko nieuchronnie zmierzamy do modelu think-and-do tanku, do którego odwołuje się także wspomniany już Polish Governance Institute, opisany w niniejszym tomie przez Aldonę Wik-torską-Święcką.

Oczywiście, MLG nie unieważnia instytucjonalnego wymiaru władzy czy polityki rozumianej jako konflikt i walka o hegemonię. Ale i w tych sferach dostrzega-my zmienność wynikającą choćby z kadencyjności wybieralnych władz, ewolucji form ustrojowych czy wewnętrznego rytmu Unii Europejskiej, wyznaczane-go przede wszystkim przez siedmioletnie okresy pro-gramowania.

W całym tym – by tak rzec – migotaniu podmiotów, form i interakcji elementem wysoce pożądanym staje się jakakolwiek trwała ostoja. Być może jest nią sfera wartości, na którą wskazują Jan Waszkiewicz i Roman Galar, współautorzy m.in. strategii rozwoju Wrocławia i pierwszej strategii Dolnego Śląska. Zgodnie z ich propozycją, zarządzanie długofalowe jest zorientowa-ne właśnie na wartości, a nie na cele czy procedury. A skoro tak, to badanie (i wdrażanie) aksjologicznego wymiaru MLG może być kolejnym, logicznym krokiem w pracach wrocławskiego oddziału TUP.

In the course of discussions, we have become gradually aware of the fact that many of us have been operating in the MLG model for a long time, although we have not always called our actions “multi-governance”. What is more, we have noticed that these four perspectives interpenetrate. MLG causes not only the administrative or cross-sector boundaries to blur; the line between theory and practice is also disappearing. It is fair to say that the transition from the management model based on well-known practices of public administration (such as vertical structure, top-down decision-making process, strictly defined geographical area of competence etc.) to the MLG model is a change comparable to the shift from the mechanistic to the quantum paradigm, or the hermeneutic turn in the humanities. Here we have a multiplicity of different entities, numerous and complex relationships between them, processuality, continuous variation. The theoretical discussion about MLG imperceptibly becomes a tool to create a “coalition of the willing” who are ready to act within this model. The cognition turns out to be the self-cognition and vice versa. Governance is self-governance at the same time. We are both analysts and participants, and even initiators of processes within the MLG model. The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners has developed this kind of self-consciousness. We are inevitably approaching the think-and-do tank model, to which the already mentioned Polish Governance Institute refers (described further in this publication by Aldona Wiktorska-Święcka).

Naturally, MLG does not reject the institutional dimension of power or the realm of pure politics (understood as conflict and struggle for hegemony). However, even thus defined politics gives in to variability which is caused, if for no other reasons, by the tenure of elected authorities, the evolution of forms of political systems or the internal rhythm of the European Union, which is determined primarily by the seven-year programming periods.

In all such – so to speak – flickering of entities, forms and interactions, any kind of long-lasting support becomes highly desirable. Perhaps it is the sphere of values that could play such role, as indicated by Jan Waszkiewicz and Roman Galar, co-authors of development strategy for Wrocław and the first strategy for Lower Silesia. According to their proposal, long-term management is oriented to values, not goals or procedures. And if so, the study (and implementation) of the axiological dimension of MLG may be the next, logical and natural, step to be taken by the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners in its projects.

Multi-level governance as praxisMulti-level governance jako praxis

Page 25: Laboratoria multi-level governance

25

1.2. Contemporary challenges for spatial planning

Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

Magdalena Belof

Institute for Territorial DevelopmentInstytut Rozwoju Terytorialnego

Rzeczywistość społeczną, gospodarczą i polityczną na początku XXI w. Polsce i na świecie cechuje wysoki sto-pień niepewności. Związane jest to m.in. z nieprzewidy-walnością procesów globalnych (gospodarka, klimat, migracje i in.), niejednoznacznością wartości, które są podstawą obieranych celów politycznych, a wreszcie z ogromnie skomplikowaną siatką zależności insty-tucjonalnych, kompetencyjnych, własnościowych, fi-nansowych i innych. Tradycyjne modele planowania, w tym zwłaszcza planowania przestrzennego, okazują się nieprzystosowane do uwarunkowań tej nowej rze-czywistości, często określanej jako postmodernistycz-na. Prowadzi to z jednej strony do kryzysu planowania (powszechnie dziś obserwowanego, m.in. w krajach UE), z drugiej zaś wyzwala konieczność poszukiwania jego nowej formuły.

Dla praktyki planowania przestrzennego, zwłaszcza na poziomie regionalnym, szczególnie istotnym wyzwaniem jest niejednoznaczny, aterytorialny wymiar przestrzeni, którą Manuel Castells określił już pond 20 lat temu jako „przestrzeń przepływów” definiowaną poprzez global-ne migracje, sieci współpracy i zależności ekonomiczne, a nawet Internet (Castells, 1996). Zanikanie przestrzeni jednoznaczne wyznaczalnych, „pojemnikowych” jak je nazywa Faludi (Faludi, 2010), zawierających się w obrę-

The social, economic and political reality of Poland and the rest of the world at the beginning of the 21st century is characterized by a high level of uncertainty. This is related to the unpredictability of global processes (economy, climate, migrations, etc.), the ambiguity of values that are the basis for political goals and a very complicated network of relationships: institutional, financial, competence and ownership related. Traditional planning and especially spatial planning models turn out to be unsuited to the circumstances of this new reality, often referred to as postmodern. On the one hand, this leads to a planning crisis (which is now commonly observed in the EU and some other parts of the world), on the other hand, it triggers the need to search for a new formula.

There is a particularly important challenge for spatial planning practice, especially at the regional level: the ambiguous, aterritorial dimension of space, which Manuel Castells named over 20 years ago as “a space of flows” and which is defined by global migrations, cooperation networks, economic relations and even the Internet (Castells, 1996). The disappearance of clearly determinable, ‘container spaces’ as called by Andreas Faludi (Faludi, 2010), within the set

Contemporary challenges for spatial planningWspółczesne wyzwania planowania przestrzennego

Page 26: Laboratoria multi-level governance

26

bie wytyczonych granic administracyjnych jest dziś po-wszechnie dostrzegalne - zwłaszcza w Europie, gdzie zacierają się nie tylko formalne podziały terytorialne, ale także kompetencyjne (m.in. Graham & Healey, 1999; Healey, 1997, 2007; Haughton & Allmendinger 2008; Da-voudi 2006). Owe tradycyjne „twarde” przestrzenie są wypierane przez nowe „miękkie” przestrzenie powiązań (relacyjne), oparte o związki funkcjonalne pomiędzy ele-mentami. Ich prawidłowe zdiagnozowanie i zrozumienie jest niezwykle istotne dla planowania przestrzennego.

W planowaniu obszarów funkcjonalnych kwestie tech-niczno-merytoryczne, choć niełatwe, nie stanowią jednak głównego problemu. Znacznie poważniejszym wyzwaniem są kwestie instytucjonalne, związane z fak-tem, że najczęściej zasięgi funkcjonalne nie odpowia-dają granicom administracyjnym jednostki, która jest podmiotem planowania uznanym przez prawo. Rodzi to następujące problemy: po pierwsze, dla „miękkich przestrzeni” przeważnie nie istnieją odpowiednie insty-tucje, które samodzielnie mogłyby koordynować i za-rządzać ich rozwojem; po drugie samo terytorium jako podmiot planu traci swoją jednoznaczność, a w ślad za tym rozmywa się wymiar i zasięg planu; po trzecie, niejasna jest pozycja hierarchiczna takiego planu w sys-temie i jego, obowiązujący prawem, zakres. W efekcie planowanie zmaga się z problem niejednoznacznych za-leżności kompetencyjnych w gąszczu instytucji i innych podmiotów sceny regionalnej, krajowej i lokalnej. Pro-blem komplikuje się jeszcze bardziej, jeśli uświadomimy sobie, że obok materialistycznego wymiaru przestrzeni relacyjnej, istnieje także inny – relatywny (kognitywny) jej wymiar, oparty o naturę ludzkiej percepcji, wartości, kultury, przekonań wobec otaczającego go środowiska (Paasi, 2009).

Jeśli za jedną z funkcji planowania uznamy, zarządzanie rozwojem terytorialnym i koordynowanie oddziaływania przestrzennego polityk sektorowych” (Nadin, 2002, str. 3), to nietrudno zauważyć, że wymaga ono jednoznacznego odniesienia do terytorium, które jest przestrzenią „twar-dą”, wyznaczalną i posiadającą strukturę instytucjonalną zdolną zarządzać procesami rozwoju. Konkretnych granic wymagają zwłaszcza terytorialnie adresowane instrumen-ty finansowe i trudno przystosować je do współczesnej „miękkiej” natury obszarów funkcjonalnych.

Obecnie centralne miejsce w debacie o zarządzaniu i planowaniu obszarów funkcjonalnych zajmują ob-szary i regiony metropolitalne, gdzie testowane są innowacyjne metody zarządzania i nowe modele in-stytucjonalne: „przestrzenno-czasowe mieszanki”, jak elokwentnie określił je Jessop (Jessop, 2000). Nowe związki instytucjonalne w obszarach funkcjonalnych nie muszą być trwałe a ich struktury mogą być bu-

out administrative boundaries is widely perceived today – especially in Europe where not only formal territorial divisions but also the competences are getting blurred (e.g. Graham & Healey, 1999; Healey, 1997, 2007; Haughton & Allmendinger 2008; Davoudi 2006). These traditional ‘hard’ spaces are replaced by the new ‘soft’ (relational) spaces of connections defined by functional relationships between the elements. Their proper diagnosis and understanding is essential for spatial planning.

In planning for functional areas, the technical and substantive issues, though not easy, are not the main problem. A much bigger challenge are the institutional issues related to the fact that usually the functional dimensions do not correspond to the administrative boundaries of an individual territorial entity which is a subject of planning recognized by the law. The situation causes the following problems: first, there are no suitable institutions for the ‘soft spaces’, which could coordinate and manage their development themselves; secondly, the territory itself as the subject of the plan loses its ‘solidity’, and consequently the dimension and scope of the plan get blurred; thirdly, the hierarchical position of such a plan in the planning system and its range, binding by law, is unclear. As a result planning faces the problem of ambiguous competence relations in the maze of institutions and various actors of the regional, national and local scene. The problem becomes even more complicated when one realizes that the space, apart from its materialistic (relational) dimension, has also a relative (cognitive) one, which is based on the nature of human perception, values, culture and assumptions concerning the surrounding environment (Paasi, 2009).

If we consider “management of territorial development and coordination of spatial impact of sectoral policies” as the main planning function (Nadin, 2002) we must admit that it requires explicit reference to the ‘hard’ determinable territory with an institutional structure that is able to manage development processes. In particular, specific boundaries require the territorially targeted financial instruments and it is difficult to adapt them to the ‘soft’ nature of functional areas.

Currently, the central position in the debate about management and planning for functional areas is taken by metropolitan areas (metropolitan regions) where innovative management methods and new institutional models are tested - Jessop eloquently described them as – ‘spatio-temporal fixes’ (Jessop, 2000). New institutional relations in functional areas do not need to be permanent and their structures may be built

Contemporary challenges for spatial planningWspółczesne wyzwania planowania przestrzennego

Page 27: Laboratoria multi-level governance

27

dowane nielinearnie i niehierarchicznie, na zasadzie struktur sieciowych. Wymaga to nowej roli planisty, jego odejścia od wyuczonych i znanych biurokratycz-nych procedur, a w zamian otwarcia na współpracę i poszukiwanie nowych możliwości rozwiązywania problemów.

Na zmianę tradycyjnych ról i narzędzi w procesie plano-wania w oczywisty sposób wpłynęła neoliberalna dok-tryna rozwoju. Wymusiła podejście konkurencyjne, które w urbanistyce rozpowszechniło m.in. strategie oparte na marketingu miejskim mające na celu zachęcanie in-westorów, organizację globalnych wydarzeń i realizację megaprojektów. Planowanie, które w tradycyjnych po-dejściach zawsze było zorientowane na rozwiązywanie sporu, wynikającego z jakiegoś dualizmu: państwowe-rynkowe, odgórne-oddolne, publiczne-prywatne, inkre-mentalne-całościowe, teraz konfrontuje się ze znacznie bardziej rozbudowanym polem konfliktu. Próba poszu-kiwania rozwiązań w układzie dualnym może spowodo-wać przeoczenie istotnych sił i aktorów, mających także wpływ na zaistniałą sytuację. Kluczowym zadaniem dla planisty staje się zatem rozpoznanie struktury instytucji i ocena ich roli w procesie planowania.

Ideały neoliberalizmu przyniosły dezaktualizację kon-cepcji państwa dobrobytu i narastające ograniczanie roli państwa w wielu sektorach zarządzania publiczne-go. Musiało to wywołać reakcję. Powstała przeciwwa-ga dla zorientowanych na ekonomiczny zysk, koncepcji rozwoju. Tą przeciwwagą stał się udział społeczeństwa w zarządzaniu rozwojem (a przynajmniej jego kontroli), w tym także kształtowaniu otaczającej je przestrzeni. Podczas gdy stosunkowo łatwo można zidentyfikować „graczy” i zaprojektować mechanizmy partycypacji spo-łecznej na poziomie planowania lokalnego (niezależnie od niewątpliwej trudności ich wdrażania w realnym pro-cesie planowania), to zapewnienie podobnych mechani-zmów na poziome regionalnym jest zadaniem znacznie trudniejszym. Nie wiadomo bowiem, czy w – zazwyczaj kilkumilionowych społecznościach – należy zapewnić prawo do współdecydowania każdemu obywatelowi, a jeśli tak to w jaki sposób, czy jedynie samorządnie wybranym reprezentantom społeczności regionalnej, bazując na pryncypiach demokracji. Osobną kwestią jest ogromnie złożona natura planowania regionalnego i komplikacja jego narzędzi, stąd nasuwa się pytanie: jak zarządzać procesem partycypacji, aby był on zrozu-miały, niepodatny na populistyczne uproszczenia i nade wszystko efektywny?

Ścierają się tu dwie zasadnicze koncepcje: elitystyczna i partycypacyjna. W koncepcji elitystycznej zmiana syste-mowa polega na tym, że proces planowania na poziomie

in a non-linear and non-hierarchical manner on the basis of network structures. This requires a new role of a planner, his/her departure from the learned and well-known bureaucratic procedures, and instead opening to cooperation and searching for new opportunities to solve the problems.

The change in traditional roles and instruments in the planning process was obviously affected by the neoliberal doctrine of development. It forced a competitive approach which in urban planning introduced the strategies based on city marketing aimed at encouraging investors, organization of global events, implementation of megaprojects, etc. Planning, which in traditional approaches has always been oriented towards solving a dispute arising from some kind of duality: state vs. market, top-down vs. bottom-up, public vs. private, and incremental vs. comprehensive, is now confronted with a much more extended field of conflict. Trying to find solutions in the dual model can result in omitting the relevant forces and players that also have an impact on the situation. A key task for a planner is therefore to recognize the structure of the institutions and evaluae their role in the planning process.

The ideals of neoliberalism made the concept of welfare state outdated, and caused the increasing reduction of the state’s role in many sectors of public management. Such a situation had to provoke a reaction. An alternative counterweight to the profit-oriented development concepts emergged. Such counterweight was formed by the participation of society in the development management (or at least, its control), including the control of land and urban development. While it is relatively easy to identify the players and design the mechanism of social participation at the local planning level (regardless the undoubted difficulties of their implementation in a real planning process), providing similar mechanism at the regional level is a much more difficult task, since it is not known whether and how in the communities (usually of a few million people) each citizen should be ensured with the right to co-decide? Or maybe the participation should concern only the democratically elected representatives of the regional community? Another issue is an extremely complex nature of regional planning and the complication of its instruments, so the question is: how to manage the participation process to make it more understandable, immune to populist simplification and, most of all, effective?

The two key concepts are clashing here: an elitist and a participatory one. The system change in the elitist concept is based on broadening the regional

Contemporary challenges for spatial planningWspółczesne wyzwania planowania przestrzennego

Page 28: Laboratoria multi-level governance

28

regionalnym rozszerzony jest o udział aktorów z kręgów zarządzania pochodzących z innych szczebli (np. lokalne-go) i z organizacji pozarządowych. Sfera prywatna repre-zentowana jest niemal wyłącznie przez sformalizowane organizacje biznesowe lub wpływowe przedsiębiorstwa Ten model, oparty o współpracę elit, nazywany jest czę-sto „zarządzaniem” (governance), w odróżnieniu od „rządzenia” (governing), skompromitowanego przez system liberalny (Glasson & Marshall, 2007).

Bardzo często model elitystyczny nie spełnia jednak ani oczekiwań coraz bardziej świadomego społeczeń-stwa, ani ambicji samych planistów, chcących znacząco „otworzyć” i upublicznić proces planowania, nie ogra-niczając go jedynie do reprezentantów powołanych w drodze wyboru. W skali regionalnej najczęstszym ka-nałem komunikowania się ze społeczeństwem są media (prasa, telewizja, Internet), a także wszelkiego rodzaju zorganizowane debaty publiczne. Ocena skuteczności prób bezpośredniej społecznej konsultacji planowania przestrzennego i strategicznego w skali regionalnej jest trudna. Wydaje się, że procesy takie największy sku-tek przynoszą w obszarach, gdzie wytwarza się swo-ista „tożsamość regionalna”, o co z pewnością łatwiej w regionach mniejszych obszarowo i spajających społecz-ność wokół stosunkowo czytelnych wspólnych interesów. Takimi regionami są m.in. obszary metropolitalne. Ostatnie doświadczenia Dolnego Śląska w konsultacji Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, wskazują jednak na nadspodziewanie wysokie zaintere-sowanie społeczeństwa udziałem w procesie planowania, także na znacznie rozleglejszym obszarze1. Trudno określić jak tożsamość regionalna, a tym samym żywe zaintereso-wanie społeczeństwa, kształtować może się w regionach o jeszcze większym, transnarodowym zasięgu i gdzie leży granica, powyżej której bezpośredni wymiar partycypacji traci sens.

Bez względu na przyjęty model, nowe podejście do plano-wania na poziomie regionalnym, w miejsce mechanizmów odgórnego sterowania, musi uwzględnić pryncypia part-nerstwa, współpracy i negocjowania konsensusu.

Dyskutując o procesach partycypacji społecznej, warto zastanowić się nad problemem, na który zwraca uwa-gę wielu praktykujących planistów. Jest to mianowicie odczuwalny brak rzeczywistego partnerstwa, opartego na odpowiedzialności obu stron, a więc także społeczeń-stwa. Debata i konsensus powinny prowadzić do swo-istego społecznego kontraktu a nie jedynie zamieniać się w koncert życzeń społecznych, co zbyt często ma dziś

1 W stosunkowo krótkim okresie konsultacji, jakim podlegał projekt Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, w otwartym, wielokanałowym systemie konsultacji napłynęło ponad 2000 wniosków od samorządów, orga-nizacji, instytucji i osób prywatnych.

planning process by inclusion of players from the management circles from the other levels (e.g. local ones) and from the non-governmental organizations. The private sphere is represented almost exclusively by formalized business organizations and/or powerful companies. This model, based on the cooperation of elites, is often called ‘governance’, in contrast to ‘governing’ disgraced by the liberal system (Glasson & Marshall, 2007).

However, the elitist model very often does not meet the expectations of a more and more conscious society or the ambitions of the planners themselves who want to significantly ‘open’ and publicize the planning process without limiting it only to the representatives appointed by election. On a regional scale, the most common channel of communication with the society is the media (press, television, Internet) as well as any kind of organized public debates. Evaluation of the effectiveness of attempts of direct public consultation for spatial and strategic planning on a regional scale is difficult. It seems that such processes produce the greatest impact in the areas where certain ‘regional identity’ is observed. It is surely most common in smaller regions that are able to unite its communities around relatively clear common interests. Metropolitan areas belong to such category.

A recent experience of Lower Silesia in consultation for 2020 Development Strategy shows a surprisingly high interest of society in the planning process, also in much more extensive areas1. It is difficult to determine how the regional identity, and thus a keen interest of society, can be shaped in the regions of even bigger, transnational dimension and where is the boundary where the direct participation becomes meaningless.

Regardless of the model, a new approach to planning at the regional level must take into account the principles of partnership, cooperation and negotiating consensus, instead of top-down control mechanisms.

While discussing the social participation processes, it is worth considering the problem which draws attention of many practicing planners, that is the lack of genuine partnership based on the responsibility of both parties, and therefore the society. The debate and consensus should lead to some kind of social contract, and not only turn into a social wish-list concert which happens too often in the today’s planning practice.

1 In a relatively short period of consultation of the draft of “2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship”, in an open multi-channel system of consultation, more than 2,000 applications from local self-governments, organizations and individuals were received.

Contemporary challenges for spatial planningWspółczesne wyzwania planowania przestrzennego

Page 29: Laboratoria multi-level governance

29

miejsce w praktyce planowania. Aktywność społeczną stosunkowo łatwo pobudzić – służą temu wspomniane wyżej współczesne ścieżki komunikacji. Znacznie trudniej uzyskać trwały efekt współpracy. Wiąże się to nie tyle – jak chcą to widzieć niektórzy – z roszczeniową postawą społeczeństwa, ile z jego specyficzną współczesną natu-rą, opartą o incydentalnie powoływane struktury, które Zygmunt Bauman określił jako strukturę roju. Struktura taka nie jest zdolna przemienić rzeczywistość, lecz jedy-nie chwilowo ją zdekonstruować. (Bauman, 2010).

Świadomość opisanych wyżej wyzwań stała się podsta-wą do głębokiej rewizji misji i zadań regionalnych służb planistycznych na Dolnym Śląsku. W 2013 r. Wojewódz-kie Biuro Urbanistyczne – jednostka samorządu woje-wództwa dolnośląskiego, po 14 latach działania zostało decyzją Sejmiku przekształcone w Instytut Rozwoju Terytorialnego. Jego zadania zostały znacząco posze-rzone, a jego misja zawiera się obecnie w trzech kluczo-wych słowach: wiedza, współpraca i rozwój. Jesteśmy przekonani, że głęboki kryzys planowania przestrzen-nego jaki trwa w Polsce od ponad dekady może zostać przełamany jedynie poprzez przyjęcie nowej, innowa-cyjnej formuły oraz narzędzi, które spowodują zmianę orientacji organów planowania z „produktowej” na „procesową”. Niezwykle istotna jest także zmiana po-stawy samych planistów, którzy muszą otworzyć się na realne współdziałanie z wieloma aktorami w relacyjnej przestrzeni, a także na tworzenie innowacyjnych insty-tucji opartych na wieloszczeblowej współpracy.

Social activity is relatively easy to boost, and the abovementioned modern communication paths serve this goal. It is much harder to produce a lasting effect of cooperation. This is due not to the demanding attitude of the society, as some want to see it, but to its specific contemporary nature based on incidentally appointed structures which was described by Zygmunt Bauman as a swarm structure. Such structure is not able to change the reality but it can only deconstruct it temporarily (Bauman, 2010).

Awareness of the challenges described above has become the basis for a profound revision of the mission and tasks of the regional planning services in Lower Silesia. In 2013, after 14 years of operation, the Voivodeship Urban Planning Office – a self-government unit of the Lower Silesian Voivodeship – by decision of the regional council, was transformed into the Institute of Territorial Development. Its tasks have been significantly expanded and its mission can be described in three key words: knowledge, cooperation and development. We believe that the deep crisis of spatial planning which Poland has been facing for more than a decade can be overcome only by adopting a new and innovative formula and instruments which will change the orientation of the planning authorities from the ‘product oriented’ planning to the ’process-oriented’ one. Another significant change concerns the attitude of planners themselves who need to open up to the real cooperation with many players in the relational space as well as the creation of innovative institutions based on multilevel cooperation.

Contemporary challenges for spatial planningWspółczesne wyzwania planowania przestrzennego

Page 30: Laboratoria multi-level governance

30

Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

1.3.Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław

Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Aldona Wiktorska-Święcka

University of Wrocław Polish Governance Institute

Uniwersytet WrocławskiPolish Governance Institute

Ta założona w 2012 r. fundacja buduje swoją markę think-and-do tanku w dziedzinie wieloszczeblowego zarządzania.

Słowo governance występuje w terminach, które tłu-maczone są na język polski jako „zarządzanie wielo-poziomowe”, „zarządzanie wieloszczeblowe”, „za-rządzanie zintegrowane”, „dobre zarządzanie”, albo „dobre rządzenie”. W ostatnich latach cieszy się u nas coraz większą popularnością. Powoli zakorzenia się w debacie naukowej. Staje się inspiracją nowych prak-tyk instytucjonalnych.

W Europie Zachodniej pojęcie governance weszło do dyskursu naukowego i politycznego już kilkanaście lat temu. Swoją popularność zawdzięcza licznym debatom socjologów i politologów, którzy od połowy lat 90. analizowali odczuwany na Zachodzie problem ze stero-waniem politycznym. Zakładali, że jest on efektem po-stępującego kryzysu państwa i rynku. Argumentowali, że coraz bardziej niezależna i kompleksowa polityka będzie tak długo skazana na porażkę, jak długo będzie prowadzona w modelu opartym na hierarchii i podpo-rządkowaniu, przy jednoczesnym wykluczeniu aktorów nie działających w sferze publicznej.

The foundation was established in 2012; it is building up its brand as a think-and-do tank in the field of multi-level governance.

The word governance occurs in the Polish language in the following selected terms: ‘multi-level governance’, ‘multidimensional governance’, ‘integrated governance’, ‘good management’ or ‘good governance’. In recent years, it has become more and more popular. It slowly takes hold in the scientific debate and inspires new institutional practices.

In Western Europe, the concept of governance entered the scientific and political discourse almost twenty years ago. It owes its popularity to numerous debates held by sociologists and political scientists who have been raising the issue of securing political control in the West since the mid-90s. They assumed that it caused problems as a result of progressing crisis of the state and the market. They argued that independent and comprehensive policy will fall within the model based on hierarchy and subordination on one hand and exclusion of entities from operating in the public sphere.

Page 31: Laboratoria multi-level governance

31

Za przyszłościową uznana została wówczas koncep-cja, która promuje odwrót od tradycyjnych wyobrażeń o sterowaniu politycznym i postuluje zastąpienie ich zwiększonym samosterowaniem społecznym.

Kluczowa okazała się przy tym zmiana paradygmatu państwa: przestaje ono pełnić rolę suwerena i hierar-chy, a staje się raczej pośrednikiem, mecenasem, adwo-katem. Debata na temat governance zalecała wdraża-nie mieszanki różnorodnych modeli sieciowych. W myśl tego podejścia państwo, rynek i społeczeństwo stają się samodzielnymi i komplementarnymi narzędziami prowadzenia polityki, a każde z nich może być trakto-wane jako wiodące w zależności od konkretnych treści politycznych (policies). Governance określa reguły rzą-dzenia, które sterują koordynacją i kooperacją różnych aktorów, działających na wielu płaszczyznach.

W toku dyskusji o governance narodziło się kilka specja-listycznych obszarów badawczych – na poziomie lokal-nym i regionalnym, na poziomie państwa, na poziomie europejskim i globalnym. Koncepcja ta zasila debatę publiczną argumentami z obszaru teorii demokracji, wywarła też istotny wpływ na nauki o zarządzaniu oraz o administracji. Sprawdza się w roli narzędzia wyjaśnia-jącego procesy zachodzące w sektorze prywatnym (np. corporate governance) i w jego wąskich branżach i spe-cjalnościach (np. IT governance).

W polskich realiach pojęcie governance pojawiło się w debacie prowadzonej w ośrodkach naukowo-ba-dawczych głównie w związku z tematyką polityk pu-blicznych oraz stosunków międzynarodowych. Z kolei praktyka instytucjonalna zareagowała na pojawienie się tego nowego podejścia propozycjami działań na rzecz modernizacji sektora publicznego (zwłaszcza w obszarze tzw. „usprawniania państwa”) i w polityce regionalnej.

Efektem przemian w podejściu do sterowania politykami publicznymi było m.in. przyjęcie do realizacji takich doku-mentów kierunkowych jak Polska 2030. Wyzwania roz-wojowe. Formułuje on strategiczną perspektywę rozwo-ju Polski. Zasada governance została tam zdefiniowana w wyzwaniu 9: „Sprawne państwo”, który podkreśla, że ze strategicznego punktu widzenia rządzenie pole-gać ma na:

modernizacji sektora publicznego (usługi w ra-•mach edukacji, zdrowia, administracji, sprawiedli-wości, bezpieczeństwa państwa);deregulacji (zdrowa, wolnościowa filozofia prawa; •przedsiębiorczość i kreatywność);demokracji, partycypacji, reprezentacji interesów, •dialogu i kooperacji oraz wzmacnianiu społeczeń-

A concept which promoted the shift from traditional notions of political control and called for replacing them with an increased social self-control was then considered to be prospective.

A change in the paradigm of the state turned out to be the key factor here: the state ceases to act as a sovereign and hierarch and becomes rather an intermediary, a patron, an advocate. Participants in debates on governance recommended implementation of a mixture of various network models. According to this approach, the state, the market and the society become independent and complementary tools to carry out politics, and each of them can be regarded as the leading one depending on specific policies. Governance defines the rules of management that guide processes of coordination and cooperation between different entities operating at many levels.

In the course of discussion on governance, a few specialized research areas emerged at local, regional, state, European and global level. This concept feeds the public debate with arguments from the theory of democracy; it also has a significant influence on management and administration sciences. It works well as a tool to explain processes taking place in the private sector (e.g. corporate governance) as well as in its specific trades and disciplines (e.g. IT governance).

In Polish realities, the term governance emerged in the debate conducted in research and development centres, mainly in connection with the subject of public policies and international relations. In turn, public institutions responded to the emergence of this new approach with proposals for actions in favour of public sector modernization (especially in the area of the so-called ‘state streamlining’) and in the field of regional policy.

Changes in approach to public policies resulted in, among others, in acceptance of such documents as The Poland 2030 Report. Development challenges (Polska 2030.Wyzwania rozwojowe). It formulates strategic vision for Poland’s development. The principle of governance has been defined therein in the priority 9: “Efficient state”, which emphasizes that from strategic point of view governance means:

modernization of the public sector (services •provided within education, health, administration, justice, national security sectors);deregulation (healthy, liberation oriented •philosophy of law, entrepreneurship and creativity);democracy, participation, representation •

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 32: Laboratoria multi-level governance

32

stwa obywatelskiego1.

Perspektywa governance została uwzględniona w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, która uznała, że dotychczasowa kondycja administracji publicznej utrudnia rozwój kraju. Dokument zwraca uwagę na konieczność znaczącej poprawy zdolności administra-cyjnych poprzez wprowadzenie nowoczesnych technik zarządzania, systemów informatycznych oraz uspraw-nienie zarządzania finansami publicznymi. Podkreśla, że skutecznej realizacji zasady good governance przeszka-dzają takie czynniki jak niski poziom profesjonalizmu administracji publicznej, nadmierna biurokracja oraz korupcja2.

Koncepcja governance została uwzględniona w Krajo-wej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regio-ny, Miasta, Obszary Wiejskie (KSRR). Dokument ten wskazuje cele polityki regionalnej wobec poszczegól-nych części kraju, w tym obszarów miejskich i wiejskich oraz wyznacza ich miejsce w innych politykach publicz-nych o wyraźnym ukierunkowaniu terytorialnym. KSRR określa sposób działania podmiotów publicznych, a w szczególności rządu i samorządów województw dla osiągnięcia strategicznych celów rozwoju kraju3. Podejście governance zostało również zastosowane w Ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Ustawie o zasadach wspierania rozwoju regional-nego.

Należy przy tym zauważyć, że wszystkie przywołane przykłady obowiązujących w Polsce rozwiązań insty-tucjonalnych pozostaną martwymi zapisami, jeśli nie będzie im towarzyszyć upowszechnianie problematyki governance – i to nie tylko poprzez przekazywanie wie-dzy teoretycznej („co to jest?”), ale również poprzez wskazywanie możliwości jej praktycznego przełożenia i wykorzystania („jak to robić?”, „jak to robić skutecznie i efektywnie?”).

Podstawowe zagadnienia związane z governance

Zachodzące obecnie przemiany cywilizacyjne, polityczne i gospodarcze są przede wszystkim efektem globaliza-cji. Mają złożony charakter: przenikają różne sfery życia (w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym), rozgrywa-ją się na płaszczyźnie lokalnej, regionalnej, narodowej i międzynarodowej. Powstają współzależności między

1 Por. Boni M. (red.) Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009.

2 Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006; http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Documents/SRK_2007_2015.pdf

3 Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010; http://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf

of interests, dialogue, cooperation and strengthening of civil society1.

The perspective of governance was included in the National Development Strategy 2007-2015, which stressed that the existing condition of public administration hinders the country’s development. The authors of this report draw attention to the need for significant improvement in administrative capacities through the introduction of modern management techniques, information systems and betterment of public finance management. They emphasize that effective implementation of good governance principles is hampered by such factors as a low level of professionalism in public administration, excessive bureaucracy and corruption2.

The concept of governance has been included in the National Regional Development Strategy 2010-2020: Regions, Cities, Rural Areas (NRDS). The document sets regional policy objectives addressed to various parts of the country, including urban and rural areas, and indicates its relations to other territory-oriented public policies. The NRDS defines the method of operation of public bodies, in particular the government and provincial self-governments, in order to achieve the strategic objectives of country’s development3. The governance approach has also been applied in the Act on principles of conducting development policy and the Act on principles of regional development support.

It should be noted here that all examples of institutional solutions applicable in Poland referenced herein will remain a dead letter if they are not accompanied by dissemination of governance issues that means not only the transmission of knowledge (‘what is it?’), but also delivering ‘know how’ to translate knowledge into concrete actions and practices (‘how to do it?’, ‘how to do it effectively and efficiently?’).

Basic issues connected with governance

The ongoing changes regarding civilization, politics and economy are primarily the result of globalization. They are complex, they penetrate different spheres of life (in horizontal and vertical terms) and take place at local, regional, national and international level. Various interdependencies between different sectors emerge,

1 Cf.: Boni, M. (2009) (ed.). Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Prime Minis-ter’s Office, Warsaw.

2 Cf.: Ministry of Regional Development, Warsaw 2006; http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Documents/SRK_2007_2015.pdf

3 Cf.: Ministry of Regional Development , Warsaw 2010; http://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 33: Laboratoria multi-level governance

33

różnymi sektorami – np. między gospodarką a środowi-skiem naturalnym, systemem edukacji a systemem ubez-pieczeń społecznych, polityką gospodarczą a kulturową.

We współczesnej literaturze badawczej istnieje wiele definicji governance i propozycji ich możliwego zasto-sowania. Obszar znaczeniowy tego pojęcia jest bardzo szeroki. W zakresie przedmiotowym można zidentyfi-kować pewne elementy wspólne dla różnych rozumień governance:

pojęcie to oznacza sterowanie i koordynację (czy •też rządzenie) w celu zarządzania współzależno-ściami pomiędzy (z reguły zbiorowymi) aktorami;sterowanie i koordynacja opierają się na zinstytu-•cjonalizowanych systemach regulacji, które po-winny kierować działaniem aktorów, przy czym przeważnie preferowane są kombinacje złożone z różnych systemów (rynek, hierarchia, reguły większości, reguły negocjacji);governance obejmuje wzorce interakcji i modele •działania zbiorowego, jakie wynikają z ram narzu-conych przez instytucje (sieci powiązań, koalicje, relacje umowne, obustronne dopasowanie w kon-kurencji);procesy sterowania lub koordynowania, jak rów-•nież wzorce interakcji, na które wskazuje gover-nance, wykraczają z reguły poza granice, które w praktyce politycznej stały się wyjątkowo płynne – w szczególności poza granice państwa i społe-czeństwa (obszarem tak rozumianej polityki jest zazwyczaj współoddziaływanie aktorów państwo-wych i niepaństwowych, bądź aktorów wewnątrz i na zewnątrz organizacji)4.

Pomimo istnienia wielu definicji governance można za-uważyć, że w różnych kontekstach pojęcie to dotyczy podobnych zagadnień. Próbuje opisać np.:

w jaki sposób pomiędzy aktorami kształtują się •systemy regulacji, które są ze sobą powiązane in-stytucjonalnie;w jaki sposób systemy regulacji są respektowane •bądź sankcjonowane;w jaki sposób aktorzy poprzez dobrowolne zrze-•szenia kształtują strategie i są zdolni do działania zbiorowego;w jaki sposób wyniki samosterowania są dopaso-•wane do struktur politycznych;w jaki sposób realizowane są wspólne ustalenia.•

Governance a modernizacja systemów sterowania sprawami publicznymi

W ostatnich dwóch dekadach dokonał się zwrot w my-śleniu o sektorze publicznym, w tym także o roli admini-4 A. Benz, Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen: Eine Ein-

führung, Wiesbaden 2004, s. 18.

for example, between economy and environment, the education system and the social security one, economic and cultural policy.

In modern research literature, there are many definitions of governance and proposals for their possible use. Semantic area of this term is very wide. From objective point of view, it is possible to identify certain elements common to different understandings of governance, such as for example:

this term means guidance and coordination (or •governing) in order to manage interdependencies between entities (which are usually collective);steering and coordination are based on •institutionalized systems of regulation, which should guide the actions of entities, and the most preferred combinations are comprised of different systems (market, hierarchy, the rules of majority, the rules of negotiations);governance involves interaction patterns and •models of collective actions, which result from the framework imposed by institutions (networks, coalitions, contractual relations, bilateral match in the competition);processes of guidance or coordination as well as •patterns of interaction indicated by governance, usually go beyond boundaries that in political practice have become exceptionally vague, especially beyond the boundaries of the state and society (interaction between state and non-state entities or entities operating within and outside an organization usually constitutes the area of thus understood policy)4.

Despite the existence of many definitions of governance, it is quite clear that in different contexts this term refers to similar issues. For example, it tries to describe:

how systems of regulations are formed between •entities which are institutionally linked with each other;how systems of regulations are respected •or sanctioned;how entities, through voluntary associations, •shape strategies and are capable of taking collective actions;how the results of self-control are adjusted •to political structures;how common arrangements are put into practice.•

Governance versus modernization of systems for public affairs management

Last two decades brought about a revolution in thinking of the public sector, including the role of government. 4 A. Benz, Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen: Eine Ein-

führung, Wiesbaden 2004, p. 18.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 34: Laboratoria multi-level governance

34

stracji. Było to związane z niewydolnością klasycznego modelu weberowskiej burżuazji oraz z przesytem po-pularną w latach 80. ideą „nowego zarządzania publicz-nego”, która – zdaniem jej oponentów – bazuje na zbyt wąskim zbiorze założeń i wartości krążących wokół urynkowienia i maksymalizacji zysku.

Podczas gdy „nowe zarządzanie publiczne” skupiało się na osiąganiu coraz wyższej efektywności bizneso-wej, koncepcja governance podkreśla rolę zwiększa-nia wartości publicznej jako głównej funkcji sektora publicznego. Jednocześnie governance nie ma ideolo-gicznego bagażu charakterystycznego dla „nowego zarządzania publicznego”, nie wzywa do rynkowej rewolucji w sektorze publicznym. Stawia raczej py-tania o to, co rząd powinien – i jak – zrobić lepiej, jednak bez wskazywania na konieczność instytucjo-nalnej reformy rynkowej. Paradygmat governance po-stuluje, by przyznać więcej uprawnień organom admi-nistracyjnym i doprowadzić do ich bliższej współpracy z sektorem prywatnym, ale nie opowiada się za tworze-niem konkurencyjnego rynku publicznych dóbr i usług. Podkreśla pierwotną ideę administracji publicznej jako służby społeczeństwu przez dostarczanie usług pu-blicznych. Jest ona jednym z pięciu elementów syste-mu organizacji społecznej liberalnego państwa demo-kratycznego (pozostałe to: system polityczny, prawo, gospodarka rynkowa i społeczeństwo obywatelskie). Governance zakłada, że bezrefleksyjne kopiowanie rozwiązań z sektora prywatnego jest błędem, gdyż w administracji zarządzający świadczą usługi publicz-ne konsumentom, lecz nie przez nich są wynagradza-ni. Decyzje o realizacji i finansowaniu danego działania podejmują politycy. Wybierają ich obywatele, którzy oczekują przede wszystkim efektów społecznych, np. wzrostu poczucia bezpieczeństwa, wzrostu siły na-bywczej czy spadku bezrobocia. Należy jednak pa-miętać, że między konsumentami usług publicznych a społeczeństwem może pojawić się konflikt. Dlatego podejście governance zaleca zarządzanie interesami wielu podmiotów, uwzględnianie ich niekiedy rozbież-nych oczekiwań i różnorodnych wartości, postuluje jak największy wkład w dobro publiczne.

To koncept, który wymaga wielu form społecznej od-powiedzialności. Tradycyjna administracja publiczna koncentrowała się na odpowiedzialności hierarchicz-nej wewnątrz służby cywilnej i podporządkowanej pionowo liderom politycznym. Z kolei „nowe zarzą-dzanie publiczne” skupiało się na dualnej, wzajemnie wspomagającej się odpowiedzialności wobec efek-tywności ekonomicznej i wobec klienta. Podejście go-vernance jest inne: proponuje kompleksową formę odpowiedzialności, w której jest wielu interesariuszy

This was related to the failure of the classical Weberian bourgeoisie model and the surfeit with the idea of ‘new public management’, so popular in the 80s; according to its opponents, this idea is based on too narrow a set of assumptions and values revolving around liberalisation and the maximization of profits.

While the ‘new public management’ was focused on achieving ever higher business efficiency, the concept of governance emphasizes the role of increasing public value as the main function of the public sector. At the same time, governance is not ideologically burdened (which is typical of the ‘new public management’), neither does it call for market revolution in the public sector. It rather asks questions about what the government should do better – and how to do it – but it does not call for the need for institutional reform of the market. The governance paradigm calls for granting more power to administrative bodies and making them more closely cooperate with the private sector, but it is not in favour of creating a competitive market for public goods and services. It highlights the primal idea of public administration as a mission for the benefit of the society understood as the provision of public services. This is one of the five elements making up the system of social organization of the liberal democratic state (the others include: political system, law, market economy and civil society). Governance implies that thoughtless application of solutions from the private sector is a mistake, because in case of public administration, the managers provide public services to consumers, but they are not remunerated by them. Decisions on executing and financing a given action are taken by politicians. They are elected by citizens who primarily expect social effects, such as increase in a sense of security, increase in purchasing power and fall in unemployment. It is, however, worth noting that the consumers of public services and the society may come into conflict. Therefore, the authors of governance approach recommend managing interests of many stakeholders and taking into account their sometimes divergent expectations and various values; furthermore, they call for the greatest possible contribution to the public good.

This concept requires multiple forms of social responsibility. Traditional public administration focused on hierarchical dependability within public administration and vertical subordination to political leaders. By contrast, the ‘new public management’ focused on dual, mutually supportive obligation towards economic efficiency and the customer. The governance approach is different: it offers a comprehensive form of responsibility, within which there are many stakeholders, both on the side of policy

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 35: Laboratoria multi-level governance

35

– zarówno po stronie decydentów, jak i odbiorców ich decyzji. Kładzie nacisk na współpracę jako kluczową formę zaangażowania, nazywając ją partnerstwem. I postuluje nowe formy kooperacji, nowe kompetencje i nowe przywództwo, wymagające zarówno niezależ-ności politycznej, jak i społecznej odpowiedzialności, świadomości, otwartości i wrażliwości.

Kierunki instytucjonalizacji governance w europejskiej praktyce publicznej

Z jednej strony governance rozumiane jest jako pro-gram poprawy jakości rządzenia w narodowych i międzynarodowych systemach politycznych, z drugiej zaś – funkcjonuje jako koncepcja poszerzenia sterowa-nia o aktywność aktorów prywatnych i społecznych.

W ujęciu normatywnym podejście to zostało po raz pierwszy zdefiniowane przez Bank Światowy jako good governance5. W tej roli pozwoliło sformułować kryteria skutecznej, przyjaznej obywatelowi praktyki państwa i administracji oraz warunki udzielania kredytów krajom rozwijającym się i przechodzącym okres transformacji. Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju rozu-mie governance jako sprawowanie władzy w sferze gospodarczej, politycznej i administracyjnej, na wszyst-kich szczeblach administracji. Obejmuje również me-chanizmy, procesy i instytucje, które umożliwiają oby-watelom i ich grupom artykulację własnych interesów, egzekwowanie prawa i spełnianie obowiązków, a także mediację w kwestiach spornych6.

Z kolei Agencja Stanów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju Międzynarodowego definiuje governance jako zdolność rządu do efektywnego, wydajnego (tj. oszczędnego) i rozliczalnego procesu zarządzania politykami publiczny-mi, który jest zarazem otwarty na partycypację obywate-li i zmierza do wzmocnienia systemu demokratycznego7.

Zainspirowana agendami Narodów Zjednoczonych, problematyka governance stała się przedmiotem licz-nych inicjatyw podejmowanych w Unii Europejskiej. Co prawda rozwiązania w tym zakresie nie są wiążące dla państw członkowskich, ale stanowią cenne źródło stan-dardów, którymi kraje Unii powinny kierować się przy zarządzaniu sprawami publicznymi. Oto przykłady pod-stawowych opracowań regulujących tę kwestię:

Europejskie Rządzenie. Biała Księga przyjęta przez •Komisję Europejską 25 lipca 2001 r.;

5 Governance matters. Bank Światowy, Genewa 2009.6 Za: H. Hill, Good Governance, [w:] Good governance und Qualitätsmanage-

ment – Europäische und internationale Entwicklungen. H. Hill, H., Klages (red.), Speyerer Arbeitsheft 132, 2000, s. 1-10.

7 Democracy and Governance: A Conceptual Framework, USAID, New York 1998.

makers and the interested parties. The emphasis is put on cooperation as a key form of engagement (such form is called partnership). Additionally, the governance concept call for new forms of cooperation, new skills and new leadership, requiring political independence as well as social responsibility, awareness, openness and sensitivity.

Directions of institutionalization of governance in European public practice

On the one hand, governance is understood as an improvement programme regarding the quality of management in national and international political systems; on the other hand, however, it calls for broadening the involvement of private and public entities in such management.

In normative terms, this approach was first defined by the World Bank as good governance5. The Bank formulated criteria for effective, citizen-friendly practices applied by the state and public administration as well as conditions for granting loans to developing countries and countries undergoing transformation.

According to the United Nations Development Programme, governance means the exercise of power in economic, political and administrative areas, at all levels of public administration. Such a definition also includes mechanisms, processes and institutions that enable citizens and their groups to express their interests, enforce the law, fulfil obligations and mediate in disputable matters6.

The United States Agency for International Development describes governance as government’s ability to manage public policies effectively, efficiently (i.e. economically) and accountably, whereas such a management is also open to participation of citizens and leads to reinforcement of the democratic system7.

The idea of governance, inspired by the United Nations agencies, has been the subject of numerous initiatives in the European Union. Admittedly the solutions suggested in this area are not binding on member states, but they provide a valuable source of standards, which EU countries should be guided by while managing public affairs. Here are examples of basic studies governing this issue:

European Governance. The White Paper adopted •by the Commission on 25th of July 2001;

5 Governance matters. World Bank, Geneve 2009.6 As cited in: Hill, H. (2000). Good Governance. In: H. Hill, H., Klages (ed.), Good

governance und Qualitätsmanagement – Europäische und internationale Ent-wicklungen. (pp. 1-10). Speyerer Arbeitsheft 132.

7 Democracy and Governance: A Conceptual Framework, USAID, New York 1998.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 36: Laboratoria multi-level governance

36

Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyj-•nej przyjęty przez Parlament Europejski 6 września 2001 r.;Inicjatywa Better Regulation.•

Główny unijny dokument na rzecz dobrego rzą-dzenia, tj. wspomniana już Biała Księga8 z 2001 r., odpowiadał na potrzebę zmiany sposobu spra-wowania władzy w UE – na bardziej efektywną i przejrzystą. Komisja Europejska już na początku obec-nej dekady ogłosiła rozpoczęcie procesu włączającego obywateli i instytucje w kreowanie polityki UE. Celem jest budowanie konsensusu, pozyskiwanie wsparcia i zrozumienie dla najważniejszych reform inicjowanych na poziomie Unii. Równocześnie Parlament Europejski przyjął Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administra-cyjnej9, który wyznaczył standardy pracy administra-cji unijnej przede wszystkim w odniesieniu do relacji między instytucjami unijnymi a obywatelami państw członkowskich. Zgodnie z zapisami kodeksu działal-ność dobrej administracji powinna opierać się na zasa-dach legalności, niedyskryminacji, proporcjonalności, bezstronności, niezależności, obiektywności, spójno-ści, wiarygodności i uprzejmości. Standardy te zyskały szczególnie silne umocowanie poprzez wpisanie prawa do dobrej administracji do Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art.11).

Realizację Białej Księgi wspomaga m.in. inicjatywa Bet-ter Regulation10. Jej celem jest poprawa jakości regu-lacji na szczeblu wspólnotowym. Ma ona służyć ogra-niczaniu obciążeń biurokratycznych i konstruowaniu lepszych przepisów – dla konsumentów i dla przedsię-biorstw. Efektem ma być lepsze otoczenie dla wzrostu gospodarczego i dla zatrudnienia w państwach człon-kowskich.

Przykładem respektowania zasady governance jest debata na temat przyszłości polityki spójności po 2013 r., rozpoczęta publikacją Czwartego Raportu Kohezyj-nego przez Komisję Europejską11. Warto w tym miejscu przywołać kluczowy dokument strategiczny określają-cy rozwój UE w perspektywie do 2020 r. – Europę 2020. Strategię na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu12. Komi-sja wyznacza Unii pięć wymiernych celów, które mają nadać kierunek rozwojowi. Obejmują one zatrudnienie, badania i innowacje, zmiany klimatu i energię, edukację oraz walkę z ubóstwem.

8 Europejskie Rządzenie. Biała Księga, Komisja Europejska, Bruksela 2001.9 Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, Parlament Europejski,

Strasburg 2001.10 Better Regulation, Komisja Europejska, Bruksela 2010.11 Czwarty Raport Kohezyjny, Komisja Europejska, Bruksela 2007.12 Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju

sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komisja Europejska, Bruksela 2010.

European Code of Good Administrative Behaviour •adopted by the European Parliament on 6th of September 2001;Better Regulation initiative.•

The EU’s main document devoted to good governance, i.e. the aforementioned White Paper8 published in 2001, responded to the need for exchange the method of exercising power in the EU for more effective and transparent one. As early as at the beginning of current decade, the European Commission announced the initiation of process, the aims at inclusion of citizens and institutions in EU policy making. Its purpose is to build consensus, win support and help people understand the key reforms initiated at the level of the European Union. At the same time, the European Parliament adopted the European Code of Good Administrative Behaviour9, which set standards for the EU administration mainly with regard to relationship between the EU institutions and the citizens of the Member States. In accordance with provisions of the Code, good administration activities should be based on the principles of legality, non-discrimination, proportionality, impartiality, independence, objectivity, consistency, reliability and courtesy. Entering the right to good administration in the Charter of Fundamental Rights of the European Union (Article 11) made these standards particularly firmly established.

The implementation of the White Paper is supported by many initiatives, including the Better Regulation10 initiative. Its purpose is to improve the quality of regulations at Community level. It is intended to reduce bureaucratic burden and develop better rules and provisions for consumers and businesses. The expected effect thereof comes down to the creation of better environment for economic growth and employment in member states.

Debate on the future of cohesion policy after 2013, began with the Fourth Cohesion Report published by the European Commission11. It constitutes a perfect example of respecting the principle of governance. It is worth recalling here the key strategic document outlining the development of the EU in the next decade, namely Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth12. The Commission sets the EU five measurable goals which are to signify direction to its development. These goals include: employment, research and innovation, climate change and energy, education and combating poverty.

8 European Governance. The White Paper, European Commission, Brussels, 2001. 9 European Code of Good Administrative Behaviour, the European Parliament,

Strasbourg, 2001. 10 Better Regulation, European Commission, Brussels, 2010.11 Fourth Cohesion Report, the European Commission, Brussels, 2007.12 Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, the

European Commission, Brussels 2010.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 37: Laboratoria multi-level governance

37

Dla Unii Europejskiej governance to zasada osiągania celów strategicznych. Komisja zakłada, że wszystkie władze krajowe, regionalne i lokalne powinny realizo-wać ideę partnerstwa, włączając do tego procesu par-lamenty, partnerów społecznych oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, którzy będą przyczy-niać się do opracowania i wdrażania krajowych progra-mów reform.

Co robi Polish Governance Institute?

W obliczu wyzwań globalnej konkurencyjności w ostat-nich kilkunastu latach zarządzanie rozwojem zyskuje na znaczeniu również w wymiarze lokalnym i regionalnym – zwłaszcza w kontekście poszukiwań efektywnych roz-wiązań dla polityczno-instytucjonalnej praxis. W Polsce problematyka governance jest nadal stosunkowo mało znana, dlatego szczególną rolę pełnią i pełnić będą in-stytucje i inicjatywy, których celem jest upowszechnia-nie aktualnej wiedzy w tym zakresie.

Szczególnym przykładem organizacji specjalizującej się w tematyce governance jest Polish Governance Institu-te (PGI). To fundacja, która powstała w 2012 r. Powo-łali ją do życia eksperci i przedsiębiorcy. Jest instytucją o charakterze think tanku (co można dosłownie prze-tłumaczyć jako „zbiornik myśli”; można by również posłużyć się określeniem „fabryka idei”) – niezależnym ośrodkiem zajmującym się badaniami i analizami doty-czącymi spraw publicznych.

Think tanki stawiają sobie przeważnie dwa główne cele: poszukiwanie nowatorskich sposobów rozwią-zywania problemów wynikających z funkcjonowania sfery publicznej (szczególnie wówczas, gdy zawodzą dotychczasowe mechanizmy) oraz udział w publicznej debacie. PGI formułuje koncepcje, które nadają się do wdrożenia w praktyce instytucjonalnej, co nadaje mu dodatkowo profil tzw. do-tanku.

For the European Union, governance is the principle of achieving strategic goals. The Commission assumes that all national, regional and local authorities should pursue the idea of partnership by encouraging parliaments, social partners and civil society representatives to join forces in order to implement national reform programmes.

What does the Polish Governance Institute do?

Faced with challenges of global competitiveness, development management has been recently gaining importance also at local and regional level, especially in the context of the search for effective solutions to political and institutional praxis. In Poland, the issue of governance is still relatively unknown, and therefore institutions and initiatives, the purpose of which is to disseminate current knowledge in this field, play and will play a special role.

The Polish Governance Institute (further: the ‘PGI’) is a specific example of an organization specializing in the subject of governance. This is a foundation which was established in 2012. It was set up by experts and entrepreneurs as a think tank type institution (which can be literally translated as a ‘factory of ideas’), that is an independent centre engaged in research and analyses of public affairs.

Think tanks set themselves mostly two main goals: firstly, a quest for innovative ways to solve problems that arise from the public sphere operations (especially when the existing mechanisms fail) and secondly, participation in public debate. The PGI formulates concepts that are suitable for implementation in institutional practice, which additionally makes it become the so-called do-tank.

Figure 1The Congress of Local Development

‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’organized by Polish Governance Institute.

Wrocław, 2nd December 2013

Ilustracja 1Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r.

fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 38: Laboratoria multi-level governance

38

PGI współpracuje z decydentami i kluczowymi przed-stawicielami sektorów publicznego, prywatnego i oby-watelskiego. Misją fundacji jest:

prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej; •podnoszenie standardów polityki publicznej w Pol-•sce oraz na poziomie europejskim i globalnym; dbanie o jakość polityk publicznych poprzez inspi-•rowanie oraz wdrażanie zmian instytucjonalnych; wspieranie transferu wiedzy naukowej do praktyki •zarządzania; wzmacnianie infrastruktury innowacyjnej; •podnoszenie jakości sfery publicznej i budowanie •wiedzy poprzez kształcenie publiczne, a także wspieranie oraz kształcenie liderów sektora pry-watnego, publicznego i obywatelskiego; promowanie wartości demokratycznych. •

Celem PGI jest promocja, upowszechnianie i wdrażanie w praktyce publicznej partycypacyjnych procesów do-brego zarządzania. Poprzez prowadzenie badań, opra-cowanie ekspertyz i rekomendacji, działalność popula-ryzatorską oraz szkoleniową fundacja stanowi zaplecze eksperckie w zakresie proponowania ulepszeń i nowych rozwiązań dla zarządzania publicznego. Jest zarazem platformą wymiany doświadczeń, wiedzy i dobrych praktyk poprzez stymulowanie partnerskiej współpra-cy sektora prywatnego, publicznego i obywatelskiego. Szczególną rolę w tym procesie odgrywają środowisko naukowe i media. PGI podejmuje zagadnienia związane z następującymi obszarami: rozwój lokalny i regionalny, modernizacja sektora publicznego i zarządzanie pu-bliczne, przywództwo i wspieranie liderów, profesjona-lizacja sektorowych i horyzontalnych obszarów polityki publicznej, instytucjonalne wspieranie kooperacji, spo-łeczna gospodarka rynkowa, demokracja i społeczeń-stwo obywatelskie, innowacje społeczne, innowacje w zarządzaniu, partnerstwo międzysektorowe, aktyw-na polityka rynku pracy, fundusze lokalne. Zespół pro-fesjonalistów z uznanym dorobkiem w dziedzinie eko-nomii, zarządzania, biznesu, prawa, nauk społecznych gwarantuje interdyscyplinarne podejście do prowadzo-nych działań.

The PGI cooperates with policy makers and key representatives of the public, private and civil sectors. The foundation’s mission is to:

conduct research and development activities; •raise the standards of public policy both in Poland •and at European and global level; take care of the quality of public policies by •inspiring and implementing institutional changes; promote the transfer of knowledge and theory •into management practices; strengthen innovation infrastructure; •improve the quality of the public sphere, develop •knowledge through public education, support and educate leaders in the private, public and civil sectors; promote democratic values. •

The objective of the PGI is to promote, disseminate and put into public practice the participatory processes of good governance. The foundation carries out research, develops expert’s reports and recommendations, conducts popularizing and training activities, thereby providing experts the base for suggested improvements and new solutions to public management. It is also a platform to exchange experience, expertise and good practices by stimulating partnership-based cooperation between the public, private and civil sectors. Academia and the mass media play a special role in this process. The PGI takes up issues connected with the following areas: local and regional development, modernization of the public sector and public management, leadership and support for leaders, professionalization of sectoral and horizontal areas of public policy, institutional support for co-operation, social market economy, democracy and civil society, social innovations, innovations in management, cross-sectoral partnerships, active labour market policy, local funds. A team of professionals with recognized achievements in the field of economics, management, business, law and social sciences guarantee that an interdisciplinary approach to activities will be adopted.

Figure 2The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’organized by Polish Governance Institute.Wrocław, 2nd December 2013

Ilustracja 2Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r.fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 39: Laboratoria multi-level governance

39

W pierwszym roku swojej działalności PGI zyskał przy-chylność międzynarodowych i krajowych partnerów, zorganizował trzy seminaria specjalistyczne z udziałem ekspertów z Polski, Niemiec i Wielkiej Brytanii, wydał dwa raporty merytoryczne oraz dwie książki. Przepro-wadził też pierwszą edycję Akademii Przywódców Za-rządzania Wielopoziomowego oraz szkolenie z zakresu multi-level governance.

Szczególnym działaniem upowszechniającym ideę go-vernance był Kongres Rozwoju Lokalnego „Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych”. Był podsu-mowaniem projektu „Od obywatela biernego do doj-rzałego – cykl działań wzmacniających świadomość obywatelską liderów rozwoju lokalnego na Dolnym Ślą-sku”, finansowanego ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich w 2013 r. Adresowany był do lokalnych i regionalnych liderów rozwoju: przedstawicieli sekto-ra publicznego, prywatnego, pozarządowego, nauki i mediów. Realizowany był wspólnie z Fundacją im. Kon-rada Adenauera w Polsce oraz firmą Clarena w ramach partnerstwa wielosektorowego. Patronat honorowy nad wydarzeniem objął Marszałek Województwa Dol-nośląskiego, a patronem medialnym był „Biznes Dolno-śląski”. Kongres poświęcony był problematyce zarzą-dzania miastami. W trakcie obrad omawiane były takie zagadnienia, jak: model partycypacyjny w zarządzaniu, strategie rozwojowe miast, miasto kreatywne, kapitały miast, narzędzia zarządzania miastami (np. budżet par-tycypacyjny), projekty rozwojowe miast, współpraca z innymi sektorami w przestrzeni publicznej, bariery w przekształcaniu polskiego modelu administracji sa-morządowej. Wszystkie treści poparte były praktyczny-mi przykładami z Polski, Niemiec i Wielkiej Brytanii.

Kongres wzbudził duże zainteresowanie uczestników: osób reprezentujących sektory publiczny, prywatny i pozarządowy, którzy w ewaluacji wyrazili m.in. na-stępujące opinie: „Kongres ważny i potrzebny. Temat został dobrany trafnie. Grupa docelowa adekwatna do tematyki. Organizacja bardzo sprawna. Atmosfera, ja-

In the first year of its operation, the PGI won favour with international and national partners, organized three specialist seminars involving experts from Poland, Germany and the UK and published two factual reports and two books. It also held the first edition of the Academy of Multi-level Management Leaders and conducted a training in the area of multi-level governance.

The Congress of Local Development called ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ was a remarkable activity promoting the idea of governance. It was a summary of the project under the name ‘From Passive to Mature Citizen: A Series of Actions Strengthening Civil Awareness of Local Development Leaders in Lower Silesia’, funded by the Civil Initiatives Fund in 2013. It was addressed to local and regional development leaders, namely representatives of the public and private spheres, NGO, science and the mass media. It was executed together with the Konrad Adenauer Foundation in Poland and the Clarena company as part of multi-sectoral partnership. The Marshal of Lower Silesia region assumed the honorary patronage, whereas the magazine Lower Silesia Business held the event under its media patronage. The Congress was devoted to the issues of urban management. During the debates, the following issues were discussed: participatory model in management, urban development strategies, creative city, cities’ capital, urban management tools (such as participatory budget), urban development projects, cooperation with other sectors in the public space, barriers to transforming Polish model of self-government administration. All issues were illustrated with practical examples from Poland, Germany and the UK.

The Congress aroused great interest of its participants, that is individuals representing the public, private and non-governmental sectors, who expressed the following opinions in the evaluation form: (1) ‘The Congress was important and necessary. The subject has been chosen accurately, the target group was appropriate to the

Figure 3prof. Witold Orłowski

The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’

organized by Polish Governance Institute.Wrocław, 2nd December 2013

Ilustracja 3prof. Witold Orłowski

Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r.

fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 40: Laboratoria multi-level governance

40

kiej dawno nie doświadczyłem: przygotowani profesjo-naliści, przyjazne moderowanie, świetne tłumaczenie, zaangażowani maksymalnie gospodarze”; „Dziękuję za zaproszenie mnie na kongres. Z przyjemnością wysłu-chałem wystąpień. Bardzo podobała mi się prezentacja osoby z Gorzowa Wielkopolskiego dotycząca reindu-strializacji miasta połączonej z rozbudową infrastruk-tury kulturalnej dla mieszkańców. Ten model rozwoju postulowałbym dla miast na Dolnym Śląsku”; „Jeszcze raz dziękuję za zaproszenie. Kongres był świetnie po-myślany i bardzo dobrze przeprowadzony. Referenci bezbłędnie dobrani, temat trafny, tłumacze błyskotliwi. Pozyskanie do współpracy prof. Charlesa Landry było wielkim sukcesem (szkoda, że Jego książki „Kreatywne miasto” nie można już dostać, nakład wyczerpany!)”; „Przykłady Gorzowa Wielkopolskiego i Świdnicy bar-dzo inspirujące. Ale po prezentacji Łodzi zrozumiałem, dlaczego warto przeprowadzić się do tego miasta; to miasto, które modelowo realizuje projekt budżetu par-tycypacyjnego! Inne miasta mogą się od Łodzi uczyć!”; „Bez zmiany myślenia i współpracy z ludźmi z zewnątrz, nie uda się zmienić polskiego samorządu. Uzmysłowi-łem sobie, że mamy te same warunki, jak inne miasta w Europie. Na Kongresie dowiedziałem się, co moż-na zrobić, żeby nadgonić zaległości wobec Niemiec i Wielkiej Brytanii”. Powyższe opinie – z jednej strony – wskazują na zainteresowanie praktycznymi aspek-tami wdrażania koncepcji governance w ramach no-wych rozwiązań instytucjonalnych na poziomie lo-kalnym i regionalnym, a z drugiej strony podkreślają konieczność dzielenia się wiedzą i doświadczeniami w tym zakresie.

Dotychczasowymi odbiorcami działań PGI byli:uczestnicy bezpośrednio korzystający z projektów •realizowanych w 2013 r. (ponad 500 osób); ponad 2000 bezpośrednich i pośrednich odbior-•ców opracowań eksperckich, łącznie z najwyż-szymi rangą urzędnikami państwowymi i szefami przedsiębiorstw;

subject matter and the organization was very efficient. The atmosphere, which I have not experienced in a long time, was excellent: very well prepared professionals, friendly moderation, splendid interpretation, maximally involved hosts’; (2) ‘Thank you for inviting me to the Congress. I was pleased to have heard the speeches. I particularly liked the presentation of a person from Gorzow Wielkopolski on re-industrialisation of the city combined with development of cultural infrastructure for its residents. I would recommend this model of development to towns in Lower Silesia’; (3) ‘Thank you again for the invitation. The Congress was well-thought-out and perfectly organized. The speakers were precisely selected, the subject was accurate and interpreters were brilliant. Winning Professor Charles Landry to a cooperation was a great success (it is a pity that his book The Creative City cannot be bought any more as it is out of print!)’; (4) ‘The examples from Gorzow Wielkopolski and Swidnica were very inspiring. But it was after the presentation from Lodz that I understood it is worth moving to this city: Lodz is executing the project of participatory budget in a model fashion! Other cities can learn from Lodz!’; (5) ‘Without a change in thinking and without cooperation with people from the outside, Polish self-government will never change. I realized that we have the same conditions as other cities in Europe. I learned at the Congress what can be done to catch up with Germany and the UK.’ On the one hand, the above opinions show that there is an interest in practical aspects of the governance concept implementation within new institutional arrangements at local and regional level, and on the other hand, they emphasize the need to share knowledge and experiences in this area.

So far, the PGI activities’ recipients included:participants directly benefiting from projects •executed in 2013 (over 500 people); more than 2000 direct and indirect addressees •of expert’s reports, including the highest-ranking government officials and business leaders; representatives of all sectors relevant to raising the •

Figure 4Charles LandryThe Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’organized by Polish Governance Institute.Wrocław, 2nd December 2013

Ilustracja 4Charles LandryKongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r.fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 41: Laboratoria multi-level governance

41

standards of public management in Poland, that is leaders of business, science, public administration, politics, the mass media and civil sector; the 2.0 community staying in contact with the PGI •through social media.

The priority of the foundation for the next year of its operation is to take up the following issues relative to multi-level governance at local and regional level:

effectiveness in the management of local •development; leadership in local development; •urban management; •Wrocław 2016 European Capital of Culture;•civil education in connection with local elections.•

Development of such institutions instils optimism. It seems that authorities are receptive and open to governance, especially where leaders are aware of the importance of professionalization in public management and where there is a strong environment supporting local development (such as active entrepreneurs and NGOs). To be successful in implementing this innovative concept in Poland, public administration has to be open to necessary changes in management style (partnership instead of power, network instead of hierarchy). This requirement is both the biggest challenge and threat to the governance approach taking hold in many local communities. A special role is played here by such institutions as the Polish Governance Institute, the duty of which is to identify current trends of development, provide knowledge and strengthen leaders trough trainings and workshops in order to help them make decisions consciously and responsibly in the field of local and regional development.

przedstawiciele wszystkich sektorów istotnych dla •podnoszenia standardów zarządzania publiczne-go w Polsce: liderzy biznesu, nauki, administracji, polityki, mediów i sektora obywatelskiego; społeczność 2.0 komunikująca się z PGI poprzez •media społecznościowe.

Priorytetem fundacji w kolejnym roku działalności jest podejmowanie następujących zagadnień związanych z zarządzaniem wielopoziomowym w wymiarze lokal-nym i regionalnym:

efektywność w zarządzaniu rozwojem lokalnym; •przywództwo w rozwoju lokalnym; •zarządzanie miastami; •Europejska Stolica Kultury Wrocław 2016;•kształcenie obywatelskie w związku z wyborami •samorządowymi.

Rozwój tego typu instytucji daje powody do optymi-zmu. Istnieje duża podatność i otwartość na proble-matykę governance, szczególnie tam, gdzie liderzy wiedzą jak ważna jest profesjonalizacja w zarządzaniu publicznym i gdzie istnieje silne środowisko wspierają-ce rozwój lokalny (aktywni przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe). Warunkiem sukcesu we wdrażaniu tej nowatorskiej u nas koncepcji jest również otwarcie ad-ministracji publicznej na zmianę sposobu zarządzania (nie władztwo, a partnerstwo; nie hierarchia, a sieć). Wymóg ten jest zarazem największym wyzwaniem i zagrożeniem dla zakorzenienia podejścia governance w wielu środowiskach lokalnych. Szczególna rola przy-pada tu instytucjom takim jak Polish Governance In-stitute, których zadaniem jest wskazanie aktualnych trendów rozwojowych, dostarczenie wiedzy oraz wzmocnienie liderów poprzez szkolenia i treningi, aby świadomie i odpowiedzialnie podejmowali decyzje w zakresie rozwoju lokalnego i regionalnego.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in WrocławPolish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Page 42: Laboratoria multi-level governance

42

Page 43: Laboratoria multi-level governance

43

PART II.Towards a system change:

new challenges, new instruments

CZĘŚĆ II.Ku zmianom systemowym: nowe

wyzwania, nowe instrumenty

Page 44: Laboratoria multi-level governance

44

Page 45: Laboratoria multi-level governance

45

2.1.Challenges of the (governance) complexities:Bratislava-Vienna functional urban area

Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania:miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Daneš Brzica

Institute of Economic Research, Slovak Academy of SciencesInstytut Badań Ekonomicznych, Słowacka Akademia Nauk

Stolice Austrii i Słowacji leżą blisko siebie i tworzą je-den z najciekawszych miejskich obszarów funkcjonal-nych w Europie. Ale relacje między tymi miastami są bardzo skomplikowane. Wiedeń i Bratysława jedno-cześnie integrują się i rywalizują ze sobą.

Znaczenie obszarów miejskich stale rośnie, bo w dzi-siejszym świecie rozwój społeczny i konkurencyjność państw zależy nie tylko od tradycyjnej działalności go-spodarczej i przemysłowej, ale także od poziomu innych sektorów, takich jak np. kultura i sztuka. Te „nowe” dziedziny obejmują też działania oparte na rozmaitych bazach wiedzy. Żeby wykorzystać kulturę i atrakcyjność miast, potrzebne są efektywne struktury zarządzania. Muszą one uwzględniać złożoność i niepewność, na które wpływa ciągła zmienność uwarunkowań oraz wzrost liczby i różnorodności podmiotów funkcjonu-jących w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych. Potrzebne jest nie tylko skuteczne zarządzanie, ale też umiejętność prawidłowego ustalania priorytetów i prowadzenia projektów regionalnych. Elementami, które dodatkowo komplikują procesy zarządzania są: zakorzenianie miejsc pracy w regionach oraz relacje pomiędzy (często dynamicznymi) centrami miast a ich miejskim otoczeniem.

Capitals of Austria and Slovakia lie close to each other and form one of the most interesting urban functional areas in Europe. But relations between the two cities are very complicated. Vienna and Bratislava at the same time integrate and compete with each other.

Urban areas grow in importance as the increasing role in the societal development and competitiveness of countries is becoming attributed not only to traditional areas of industrial economic activity, but also to other areas – like culture and arts. These “new” areas include activities using various knowledge bases. The use of culture and attractiveness of cities requires also effective governance structures. Numerous changes and the increase in the number and diversity of actors operating within the framework of functional urban areas indicate a problem of coping with regional and municipal governance issues of complexity and uncertainty. This fact increases the need to manage things efficiently, appropriately prioritize and efficiently manage regional projects. Another issue that enters as an element complicating management processes is anchoring jobs in the regions and the relationship between (often-dynamic) city centers and the rest of the urban area where the city belongs.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 46: Laboratoria multi-level governance

46

This paper briefly looks at the challenges associated with complexity of governance in the context of functional urban areas Bratislava-Vienna (UABV). A specific dimension of this case is that distance of both cities is unique in the world (60 km only). Relatively complex issue to cope with governance of UABV is the difficulty due to the different history of the development of both areas as well as the question how to address structural heterogeneity of both national sub-regions.

The contribution is divided into five parts. The first part deals with theoretical works dealing with issues of governance and regional development. The second part defines the territory and looks at the differences between Bratislava and Vienna urban areas. Such differences indicate the nature of the competition-cohesion processes related to the governance of UABV. This issue is in section 3. The fourth part brings suggestions for improving the situation in the UABV. The last concluding part briefly summarizes some of the important contributions.

Part 1: Theoretical basis

Problems of governance in general are becoming increasingly important area how to increase success of individual entities. Unlike the private sector, where corporate governance relates primarily to private interests, is the governance in the context of regional/urban development more intertwined with the need to resolve disputes on democratic principles taking into account the needs and interests of minorities and individuals.

Theoretical works related to the governance take note of the various governance areas and their specificities (Mehta, 1998; Tosics, 2011; Giffinger and Suitner, 2010; Swiatek, 2011; Bernt et al., 2012). Among the empirical works on UABV region, we can state the studies of Brzica (2008b, 2009), Jeck and Lábaj (2012). Patti (2013) notes the current situation within the governance of UABV.

Conceptual framework of national or regional innovation capability is based on the several structural elements. These include (Balog et al., 2013):

Absorptive capacity• 1;The ability of actors to manage processes and •structures related to innovation;Ability to generate knowledge (inventiveness);•Ability to disseminate knowledge and its •commercial use;Demand (for new products currently often •stimulated by government orders)

1 Absorptive capacity reflects the ability of an actor to receive new knowledge and technologies imported. Effect of dissemination depends on the absorp-tion capacity of firms and technology firms imports of foreign-made products (Perez, 1997).

Niniejsza praca stanowi przegląd wyzwań związanych ze złożonością zarządzania w miejskim obszarze funk-cjonalnym Bratysławy i Wiednia (Urban Area Bratislava-Vienna / UABV). Charakterystycznym elementem tego układu jest wyjątkowo mały w skali światowej dystans pomiędzy obiema stolicami (jedynie 60 km). Sytuację komplikuje odmienna historia rozwoju obu obszarów oraz strukturalna heterogeniczność subregionów po obu stronach austriacko-słowackiej granicy.

Artykuł jest podzielony na pięć części. Pierwsza dotyczy prac teoretycznych z zakresu zarządzania i rozwoju re-gionalnego. Druga analizuje główne cechy UABV i wska-zuje różnice pomiędzy miejskimi obszarami Bratysławy i Wiednia. Różnice te wpływają na charakter procesów konkurencji i spójności związanych z zarządzaniem UABV, które opisane są w części trzeciej. Część czwarta przedstawia propozycje poprawy sytuacji w UABV. Zaś piąta, ostatnia, jest krótkim podsumowaniem najważ-niejszych kwestii.

Część 1: Podstawa teoretyczna

Ogólne problemy zarządzania mają coraz większy wpływ na to, w jaki sposób pojedyncze podmioty odno-szą sukces. W przeciwieństwie do sektora prywatnego, gdzie zarządzanie korporacyjne jest związane głównie z prywatnymi interesami, zarządzanie prowadzone w kontekście rozwoju regionalnego/miejskiego ma większy związek z potrzebą demokratycznego rozwią-zywania sporów, które powinno brać pod uwagę po-trzeby i interesy mniejszości i jednostek.

Prace teoretyczne z tej dziedziny zwracają uwagę na odmienne obszary zarządzania oraz ich specyfikę (Meh-ta, 1998; Tosics, 2011; Giffinger i Suitner, 2010; Swiatek, 2011; Bernt i in., 2012). Spośród prac empirycznych doty-czących regionu UABV można wymienić badania Brzicy (2008b, 2009), Jecka i Lábaja (2012). Również Patti (2013) zwraca uwagę na obecną sytuację w zarządzaniu UABV.

Ramy pojęciowe krajowego i regionalnego potencjału innowacyjnego oparte są na kilku elementach struktu-ralnych. Należą do nich (Balog i in., 2013):

Chłonność• 1;Zdolność podmiotów do zarządzania procesami •i strukturami związanymi z innowacjami;Zdolność generowania wiedzy (inwencja);•Zdolność upowszechniania wiedzy i jej komercyj-•nego zastosowania;Popyt (na nowe produkty – obecnie często stymu-•lowany przez zamówienia rządowe).

1 Chłonność odzwierciedla zdolność podmiotu do przyswajania nowej wiedzy i przejmowanych technologii. Efekt upowszechniania zależy od chłonności firm oraz przejmowania zagranicznych produktów przez firmy technologic-zne (Perez, 1997).

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 47: Laboratoria multi-level governance

47

This conceptual framework can be supplemented by characteristics such as suitability of approaches, timing, and diversity. Transferring experience from elsewhere, however, can not be widely used and its effect is relative, depending on the specific context. Long-term commitment to change is therefore important.

Nauwelaers (2003) provides some of the negative effects associated with regional development. It is a lock-in-effects; decrease in competitive pressures, and self-sufficiency syndrome. Referred long-term effects may influence the development of regions and eliminate the motivation of actors to work together on common strategic concepts. Low motivation of actors to cooperate supported by poor governance and low competitiveness can result in maintaining such a balance of the regional system, which does not correspond to the potential of this system. A similar negative effect can result in a situation where policy-makers in a given area believe that the prior course of development can be ensured by its own means and without interactions on a large scale (national or global). Parameters of good urban governance states Mehta (1998):

accountability;•responsiveness;•management innovation;•public-private partnership;•local government–citizen interaction;•decentralized management;•human resource development.•

Te ramy pojęciowe można uzupełnić takimi elementami jak: umiejętność dostosowywania podejścia do problemu, koordynacja czasowa i różnorodność. Należy pamiętać, że przenoszenie doświadczeń z jednego obszaru funkcjonal-nego na inny nie może być szeroko stosowane, bowiem efekty zawsze są względne i zależą od konkretnego kon-tekstu. Istotne jest długofalowe nastawienie na zmianę.

Nauwelaers (2003) pokazuje przykłady negatywnych zja-wisk związanych z rozwojem regionalnym. To tzw. efekt lock-in: spadek presji konkurencyjnej i syndrom samo-wystarczalności. Tego typu zjawiska w dłuższym okresie czasu mogą negatywnie wpłynąć na rozwój regionów i zniszczyć motywację poszczególnych podmiotów do współpracy w zakresie wspólnych koncepcji strategicz-nych. Niska motywacja do współpracy, potęgowana przez złe zarządzanie i połączona z niską konkurencyjnością może skutkować osiągnięciem takiej równowagi systemu regionalnego, która nie odpowiada jego potencjałowi. Możliwa jest również sytuacja, w której decydenci z da-nego obszaru uważają, że podstawowy kierunek rozwoju można oprzeć o własne środki, bez interakcji na dużą ska-lę (krajowej lub międzynarodowej). Mehta (1998) opisuje parametry dobrego zarządzania na poziomie miejskim:

odpowiedzialność;•elastyczność;•innowacje w zakresie zarządzania;•partnerstwo publiczno-prywatne;•interakcje pomiędzy samorządem lokalnym a oby-•watelem;zarządzanie zdecentralizowane;•rozwój zasobów ludzkich.•

Figure 1. Deepening complexity in RIS/NIS

Source: Tuffs (2012)

Rysunek 1. Pogłębianie złożoności w RSI/NSI

[RSI = Regionalne Strategie Innowacji;NSI = Narodowe Strategie Innowacji; przyp. red.].

Źródło: Tuffs (2012)

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 48: Laboratoria multi-level governance

48

Actors’ motivation for cooperation is important at all levels of governance and in all areas of governance. For the UABV - as well as for other urban areas – has motivation of actors more complex form as in the case of a single firm. Deepening complexity is schematically shown in Figure 1, which emphasizes the entering public authorities into the traditional knowledge triangle.

Part 2: Overview of structural differences within UABV

In this chapter, we examine the situation in the functional urban area UABV. Therefore, it is good to see main specificities of this region. There are the following factors that together distinguish this area (UABV) from other cross-border or transnational areas:

two sub-regions in the two neighboring countries;•in both cases, these are two largest cities (capitals) •of these countries;the distance of the two capitals is very close - •about 60 km;in the recent past, both countries belonged •to different socio-economic systems;both cities belong to different countries – •their functioning is in different institutional environments;socio-economic importance of both cities •is different. Vienna is in this respect economically more important center and cultural and politically stronger unit.

Above factors is not an exhaustive description of the differences, but serve to realize the context in which cooperation between the two cities and their regions takes place. Unfortunately, economic theory does not examine in detail the processes of unequal levels of cooperation among partners, like is the case of alliances among unequal firms. Nevertheless, it appears that some of the insights in this area can be applied to the partnership of cities.

Regional cooperation of actors in such specific conditions requires appropriate incentives for actors (a) at all levels of government and with (b) the key stakeholders in the area. Openness to change and flexibility of actors as well as appropriate incentives and motivation form conditions for the application of modern approaches to routine governance of UABV. Despite the overall better position of the urban area Vienna (UAV), in terms of structural characteristics it is the urban area Bratislava (UAB) which also has also some competitive advantages – e.g., high quality of workforce in terms of education and skills.

Na wszystkich poziomach i we wszystkich obszarach zarządzania istotna jest motywacja podmiotów na rzecz współpracy. W przypadku UABV, podobnie jak w wielu innych obszarach miejskich, zaangażowa-nie podmiotów przyjmuje bardziej złożoną formę niż w pojedynczym przedsiębiorstwie. Rysunek 1. w spo-sób schematyczny przedstawia tę pogłębiającą się zło-żoność, zwracając uwagę na pojawienie się władz pu-blicznych w układzie tradycyjnego „trójkąta wiedzy”.

Część 2: Przegląd różnic strukturalnych w obrębie UABV

W niniejszym rozdziale przeanalizujemy sytuację w obszarze UABV. Warto przyjrzeć się głównym ce-chom tego regionu. Zbiór następujących cech wyróżnia UABV na tle innych obszarów transgranicznych i mię-dzynarodowych:

dwa podregiony w dwóch sąsiadujących krajach;•w obu przypadkach są to dwa największe miasta •państw (ich stolice);dystans pomiędzy tymi dwiema stolicami jest bar-•dzo mały – ok. 60 km;w niedalekiej przeszłości oba kraje należały do •różnych systemów ekonomiczno-społecznych;każde miasto należy do innego państwa – funkcjo-•nują w różnych środowiskach instytucjonalnych;pozycja ekonomiczno-społeczna każdego z miast •jest inna. Wiedeń jest silniejszy gospodarczo, lecz jest także ważniejszym ośrodkiem kulturalnym i politycznym.

Powyższe zestawienie nie jest wyczerpującym opisem różnic. Ma raczej służyć wyjaśnieniu kontekstu współpra-cy pomiędzy obydwoma miastami i ich regionami. Nieste-ty nawet teoria ekonomiczna nie wyjaśnia szczegółowo procesów współpracy między partnerami, którzy funkcjo-nują na różnych poziomach – np. zasad działania sojuszy pomiędzy firmami o nierównej pozycji. Wydaje się jednak, że niektóre obserwacje z tej dziedziny mogą być zastoso-wane do analizy partnerstw między miastami.

Regionalna współpraca aktorów w tak specyficznych wa-runkach wymaga zastosowania odpowiednich środków mo-tywujących wobec: a) wszystkich szczebli władzy; b) kluczo-wych interesariuszy z danego obszaru. Otwartość na zmiany i elastyczność współpracujących podmiotów, a także odpo-wiednia zachęta i motywacja tworzą sprzyjające warunki, by zastosować bardziej nowoczesne podejścia do rutynowego zarządzania w UABV. Pomimo ogólnie lepszej pozycji ob-szaru miejskiego Wiednia (UAV), obszar miejski Bratysławy (UAB) również ma pewne cechy strukturalne, które stano-wią o jego konkurencyjności: to choćby wysoka jakość siły roboczej pod względem wykształcenia i umiejętności.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 49: Laboratoria multi-level governance

49

Part 3: Nature of the competition-cohesion processes in UABV governance

When analyzing the governance problem in the UABV we must distinguish on the one hand between the problems of the present and possible future, while on the other hand between general problems and problems that are specific for the UABV. It is evident that some processes of the homogenization of differences between the two countries will proceed parallelly with the process of shifting nature of the problems of both sub regions from specific to general. Also today is the nature of the current problems largely marked by a general context of the development of the European integration process and its attributes (e.g., unemployment, EU subsidy policy).

Table 1. below indicates tying two sectors (private and public) and two modes of interactions (competition and cohesion) within the UABV. Individual boxes contain possible examples of processes in relation to the listed combinations of the aforementioned four factors in the case of competition and cohesion at high and low intensity. In both sectors we distinguish the situations of strong and weak interactions. Contents of boxes represent examples of situations, policies, procedures, and conditions associated with these combinations.

Część 3: Charakter procesów konkurencji i spójności związanych z zarządzaniem UABV

Analizując zagadnienie zarządzania w UABV, należy odróżnić – z jednej strony – problemy teraźniejsze od przyszłych, a z drugiej – problemy ogólne od tych, które są specyficzne dla UABV. Jest oczywiste, że z czasem – wraz z zacieraniem niektórych różnic po-między dwoma krajami – problemy odrębnych pod-regionów przekształcać się będą ze specyficznych w ogólne. Dodatkowo wpłynie na to ogólny kon-tekst procesu integracji europejskiej i związanych z nim zjawisk (jak bezrobocie czy polityka UE w za-kresie dotacji).

Tabela 1. poniżej wskazuje na powiązania dwóch sektorów (prywatnego i publicznego) oraz dwóch sposobów interakcji (konkurencji i spójności) w ramach UABV. Pojedyncze komór-ki tego zestawienia zawierają przykłady możliwych procesów związanych z wymienionymi kombinacjami wspomnianych wcześniej czterech czynników dla konkurencji oraz spójno-ści o dużej i małej intensywności. Podobnie w obu sektorach rozróżniamy silne i słabe interakcje. Zawartość komórek to przykłady sytuacji, polityk, procedur i warunków związanych z tymi kombinacjami.

Competition /Konkurencja

Cohesion /Spójność

High / Duża Low / Mała High / Duża Low / Mała

Privatesector*Sektor

prywatny*

Intenseinteractions / Intensywneinterakcje

“Pure competition” intensive competition /“Czysta konkurencja”

Intensywnakonkurencja

“Co-ompetition” (a) “Współ-konkurencja” (a)

Networks/clustersCorporate social

responsibilitySieci/klastry Społeczna

odpowiedzialność biznesu

Bureaucracy /Biurokracja

Weakinteractions /

Słabeinterakcje

Niche competitors /Niszowi konkurenci

Unrelated firms - sectors /

Niepowiązane firmy - sektory

Participative manage-ment, corporate social

responsibility /Zarządzanie partycypa-cyjne, społeczna odpo-wiedzialność biznesu

Low corporate social responsibility /

Mała społecznaodpowiedzialność

biznesu

Publicsector**

Sektorpubliczny**

Intenseinteractions /Intensywneinterakcje

Purely defined,overlapping

competencies /Wyraźnie

zdefiniowane, zachodzą-ce na siebie kompe-

tencje

Cross-bordercooperationWspółpraca

transgraniczna

Municipality, Regional Bodies /

Władze miejskie Podmio-ty regionalne

Bureaucracy,inefficient

management /Biurokracja,

nieskutecznezarządzanie

Weakinteractions /

Słabeinterakcje

“Resortism” lack of communication /

“Ucieczka”, brak komu-nikacji

Unrelatedadministrative units /

Niepowiązane jednostki

administracyjne

Informal institutions highly developed, trust / Nieformalne instytucje o

wysokim zaufaniu

Temporalcooperation /Tymczasowawspółpraca

Table 1.Competition-cohesion matrix for UABV – governance space

Tabela 1.Matryca konkurencji i spójności dla UABV – przestrzeń zarządzania

Source: Brzica (2008a)Notes: (*) - Actors like, e.g., firms, research institutes or clusters represent private sector; (**) Public sector includes public research institutes, self-administrative bodies, ministries etc.; (a) Co-ompetition represent a type of interactions among actors based on mixture of competition and cooperation.

Źródło: Brzica (2008a)Uwagi: * - Podmioty takie jak firmy, instytucje badawcze lub klastry reprezentują sektor prywatny; ** Sektor publiczny obejmuje publiczne instytucje badawcze, organy samorządowe, ministerstwa itp.; (a) Współkonkurencja to rodzaj interakcji pomiędzy podmiotami, opartej na połączeniu konkurencji i współpracy.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 50: Laboratoria multi-level governance

50

There are two opposing tendencies within the territory UABV. One of them is the process of homogenization of the whole area because of the continuation of deepening integration. If current trends continue, this integration can be manifested in form of homogenization. On the other hand, the opposite process is partly already ongoing process of heterogenisation (e.g. in the form of fragmentation of political interests, immigration and commuting). In light of the already mentioned nature of complexity, it is difficult to predict predominance of one or the other direction. In any case, the mix of these processes will require a more flexible structure and modern systems of planning, programming and consensus building of different stakeholders as before. This refers to the internal processes within the UAB/UAV and relations between them.

Part 4: Possible approaches to improving the situation in the area of the UABV

Problems that were described above indicated that in spite of the fact that there are new approaches to their resolution, their nature, intensity and level of complexity are changing. This means a constant need to address them adequately, to find new suitable approaches and keep in mind the balance between the interests of the majority and the legitimate demands of the small interest groups or individuals. Especially, in the case of the implementation of large (international) investment, governance may have to deal with a number of serious challenges that need to be addressed quickly, efficiently and effectively.

The complexity of actors, interactions, processes and institutions is not present in all segments of urban areas. In addition, ability to generate prosperity and cooperative development potential is not territorially and sector uniform. For the success of development, it is important that multi-level governance effectively addresses not only partial goals, but also maintains a certain balance of development in the area. Moreover, efficient governance requires - and should promote - the formation of a critical mass of certain parameters of the metropolitan area. To be successful, UABV has to have (Brzica, in Asheim et al. 2006):

critical mass of institutional density (as an •additional factor to the OLI factors2);critical mass of institutional flexibility;•

2 Various factors play their role in corporate decision to select particular host country, site of factory, form of investment and mode and extent of financing. It is widely agreed that FDI takes place when three sets of factors exist simultaneously (the eclectic OLI paradigm). They can be described as the presence of: (a) ownership-specific competitive advan-tages; (b) location advantages in a host country; (c) superior benefits in an intra-firm as against arm’s-length relationship between investor and recipient (UNCTAD, 1999). There is an additional factor, institutional den-sity.

W obrębie UABV istnieją dwie przeciwstawne tenden-cje. Jedną z nich jest proces homogenizacji całego ob-szaru spowodowany pogłębianiem procesu integracji. Z drugiej strony, zachodzi odwrotny proces hetero-genizacji (np. w postaci rozdrobnienia interesów po-litycznych, imigracji i dojazdów do pracy). Ze względu na wspomnianą wcześniej złożoność sytuacji, trudno przewidzieć dominację jednego czy drugiego kierun-ku. W każdym razie przemieszanie tych procesów będzie wymagało elastyczniejszej struktury i nowo-cześniejszych systemów planowania, programowania i budowania konsensusu pomiędzy interesariuszami. Odnosi się to zarówno do procesów wewnętrznych w ramach UAB i UAV, jak i do wzajemnych relacji po-między nimi.

Część 4: Możliwe podejścia do poprawy sytuacji na ob-szarze UABV

Zmienia się charakter, intensywność i poziom złożo-ności opisanych powyżej problemów – i to niezależnie od faktu, że istnieją nowe sposoby ich rozwiązywania. Należy więc wciąż adekwatnie odnosić się do bieżącej sytuacji, znajdować odpowiednie rozwiązania i pamię-tać o równowadze pomiędzy interesami większości a uzasadnionymi żądaniami małych grup interesu czy pojedynczych osób. Zwłaszcza w przypadku realizacji dużych (międzynarodowych) inwestycji zarządzanie każe zmierzyć się z ogromną liczbą poważnych wy-zwań, na które trzeba reagować szybko, sprawnie i skutecznie.

Złożoność podmiotów, interakcji, procesów i instytucji nie dotyczy wszystkich segmentów obszarów miejskich. Ponadto zdolność tworzenia dobrobytu oraz potencjał współpracy na rzecz rozwoju nie są jednolite w ramach danego terytorium czy sektora. Żeby odnosić sukcesy w rozwoju ważne jest, aby zarządzanie wieloszczeblowe nie tylko skutecznie mierzyło się z celami cząstkowymi, ale też utrzymywało pewien poziom równowagi rozwo-jowej danego obszaru. Co więcej, skuteczne zarządzanie wymaga i powinno promować powstawanie określonej masy krytycznej w odniesieniu do niektórych parametrów obszaru metropolii. Aby odnieść sukces, UABV musi posia-dać (Brzica, w Asheim i in. 2006):

masę krytyczną gęstości instytucjonalnej (jako •czynnik dodatkowy do czynników OLI2;

2 [OLI = tzw. paradygmat OLI, czyli Ownership-Location-Internalization, opisujący przesłanki decyzji o lokalizowaniu inwestycji zagranicznych – przyp. red.]); Różne czynniki odgrywają rolę przy podejmowaniu decyzji korporacyjnej dotyczącej ulokowania inwestycji w konkretnym kraju, usytuowania fabryki, formy inwestycji oraz trybu i zakresu jej finansowania. Uznaje się, że warunk-iem BIZ jest jednoczesne występowanie trzech zestawów czynników (paradyg-mat eklektycznego OLI), które można opisać jako wymagające obecności: a) przewagi konkurencyjnej ze względu na własność; b) przewagi ze względu na lokalizację w kraju przyjmującym inwestycję; c) nadrzędne korzyści w obrębie samej firmy – w kontekście współpracy pomiędzy inwestorem i beneficjentem (UNCTAD, 1999). Dodatkowym czynnikiem jest gęstość instytucjonalna.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 51: Laboratoria multi-level governance

51

critical mass of technical infrastructure;•critical mass of educated workforce with tacit •knowledge.

Social capital represents a network of social relations characterized by norms of trust and reciprocity. The core of social capital is the quality of social relations (see Bullen, 1999). Social capital represents degree of social cohesion, which exists in communities (De Rossi, 2004). Complexity challenges can be addressed by using elements like (Jones, 2011):

decentralization and autonomy;•building adaptive capacity;•engaging local institutions;•removing barrier to self-organization;•boundary management;•supporting network governance.•

A focus on constructing regional advantage (CRA) requires an ‘unpacking’ of what makes territorial agglomerations important for innovation and growth. Unpacking along the following three dimensions: (1) related variety, (2) differentiated knowledge bases, and (3) distributed knowledge networks, which taken together provide the fundament for formulating sectoral transcending platform oriented policies. A better basis for policymakers on different geographical levels to formulate specific innovation support customized to different regions and sectors. Especially important is to be able to formulate and pursue the formation of necessary capabilities in regions (Asheim et al., 2006). Description of differences between competitive advantage vs. constructed advantage is provided in Asheim et al. (2006):

Competitive advantage represents (1) a strong •focus on markets and competition as selection mechanisms and (2) a too narrow approach to the creation of endogenous capacity of regions to learn and innovate as primarily being based on co-location of firms in clusters and by placing the state in the peripheral position.Constructed advantage acknowledges more •the important interplay between industrial dynamics (knowledge bases) and institutional dynamics (i.e. different knowledge bases need different kinds of institutional support) as well as private-public complementarities in policy making by a stronger focus on actors, agencies and governance forms (addressing system failures – weak connectivity within and between NIS/RIS).

masę krytyczną elastyczności instytucjonalnej;•masę krytyczną infrastruktury technicznej;•masę krytyczną wykształconej siły roboczej wypo-•sażonej w wiedzę milczącą.

Kapitał społeczny reprezentuje sieć relacji opartych na zaufaniu i wzajemności. Jego istotą jest jakość relacji społecznych (patrz: Bullen, 1999). Ma podobną spój-ność jak wspólnoty (De Rossi, 2004). Odpowiedziami na wyzwania związane ze złożonością mogą być (Jo-nes, 2011):

decentralizacja i autonomia;•budowanie zdolności adaptacyjnej;•angażowanie lokalnych instytucji;•likwidowanie barier wobec samoorganizacji;•zarządzanie granicami;•wspieranie zarządzania sieciowego.•

Budowanie przewagi regionalnej („constructing regional advantage” – CRA) wymaga uprzedniego rozwinięcia mechanizmów, które spowodują, że aglomeracja teryto-rialna stanie się ważna jako baza dla innowacji i rozwoju. Tę operację należy przeprowadzić z wykorzystaniem: 1. powiązanej różnorodności, 2. zróżnicowanych baz wie-dzy, 3. rozproszonych sieci wiedzy, które razem stanowią fundament dla formułowania polityki budowanej jako platforma przekraczająca wymiar danego sektora. W ten sposób powstaje lepsza baza dla decydentów, pozwala-jąca na tworzenie konkretnego wsparcia dla innowacji, dostosowanego do poszczególnych regionów i sektorów. Należy zwłaszcza wiedzieć jak inicjować i monitorować for-mowanie niezbędnych potencjałów w regionach (Asheim i in., 2006). Opis różnic pomiędzy przewagą konkurencyjną a przewagą skonstruowaną znajdziemy w pracy Asheima i in. (2006):

Przewaga konkurencyjna: 1. skupia się na rynkach •i konkurencji jako mechanizmach selekcji oraz 2. jest podejściem zbyt ograniczonym jako pod-stawa do tworzenia endogenicznego potencjału regionów w zakresie uczenia się i innowacji, ponie-waż jest oparta przede wszystkim na wspólnej lo-kalizacji firm w klastrach i wyznacza państwu rolę peryferyjną.Przewaga skonstruowana zwraca większą uwagę •na istotną interakcję pomiędzy dynamiką prze-mysłową (bazy wiedzy) a dynamiką instytucjo-nalną (np. różne bazy wiedzy wymagają różnych rodzajów wsparcia instytucjonalnego), a także na publiczno-prywatną komplementarność w kształ-towaniu polityki poprzez większy nacisk na pod-mioty, agencje i formy zarządzania (likwidowanie błędów systemowych – słaba łączność w ramach RSI/NSI i pomiędzy nimi3).

3 [RSI = Regionalne Strategie Innowacji; NSI = Narodowe Strategie Innowacji; przyp. red.]).

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 52: Laboratoria multi-level governance

52

Bratislava urban area uses synthetic knowledge base, which provides opportunities for linking automotive and other industries specializing in production of car parts. However, creating linkages between academia and industry sectors receives less attention by policymakers. The Unlike UAV, Bratislava region has underdeveloped innovation governance structures despite of the high level of economic development in Slovakia, and high number of higher education institutions and research organizations. A way to improvement can be to establish and/or develop various high-level entities focused on innovation policies. There is limited evidence on use of policy measures and tools aimed at regional benchmarking and evaluation of policy impacts.

Conclusion

This contribution was intended to highlight the challenges related to the complexity of governance in the context of UABV. Based on theoretical concepts and empirical knowledge we have tried to determine the specificity and universality of these challenges in the given field, to identify current and future challenges and suggest what approaches are leading to desirable changes. It turns out that the increasing complexity of the environment in which these cities operate and uncertainty of future developments requires new approaches to the management of such areas. Despite the aspects that facilitate change and support integration (e.g., similar orientation in both countries, financing from European funds), there are also factors which distort possible harmonization or cooperation of the two sub regions. This includes, e.g., different size and international importance both capitals leading to possible power clashes rather than to complementary economic activities, different emphasis on different knowledge bases, etc.

It is not only local governments, but a wide set of actors that contribute to potential success of the UABV. Therefore, regional/state economic policy, regional/country characteristics, governmental stimulation measures, and regional/national institutional framework can have only limited effects.

This chapter has been prepared with financial support of the VEGA project No. 2/0080/12.

Obszar miejski Bratysławy korzysta z syntetycznej bazy wiedzy, która daje możliwość tworzenia powiązań między przemysłem motoryzacyjnym a innymi sekto-rami specjalizującymi się w produkcji części samocho-dowych. Mniejszym zainteresowaniem decydentów cieszy się tworzenie podobnych powiązań między wyż-szymi uczelniami a przemysłem. W przeciwieństwie do UAV, region Bratysławy ma słabo rozwinięte struktury zarządzania innowacjami, pomimo wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego Słowacji oraz dużej liczby in-stytucji szkolnictwa wyższego i organizacji badawczych. Sposobem na poprawę sytuacji może być powołanie lub udoskonalenie struktur wysokiego szczebla, które odpowiadałyby za politykę innowacji. Jest niewiele da-nych dotyczących wykorzystania środków oraz narzę-dzi umożliwiających benchmarking regionalny i ocenę wpływu danej polityki.

Wnioski

Niniejsza praca miała zwrócić uwagę na wyzwania związane ze złożonością zarządzania w kontekście UABV. Ich specyfikę oraz uniwersalność staraliśmy się określić w oparciu o koncepcje teoretyczne i wiedzę empiryczną. Próbowaliśmy też wskazać obecne i przy-szłe wyzwania oraz zasugerować, jakie podejście może przyczynić się do pożądanych zmian. Okazuje się, że ro-snąca złożoność środowiska, w którym funkcjonują oba miasta oraz niepewność przyszłych zdarzeń wymagają nowego podejścia do zarządzania tymi obszarami. Choć niektóre czynniki ułatwiają zmiany i sprzyjają integracji (np. podobna orientacja obu państw, finansowanie z funduszy europejskich), inne zakłócają harmonizację działań lub możliwą współpracę obu podregionów. Wśród problemów wymienić można m.in. różną wiel-kość i międzynarodowe znaczenie obu stolic – może ono zachęcać raczej do rywalizacji o władzę, niż do komplementarnych działań gospodarczych, do rozwija-nia odmiennych baz wiedzy itp.

Do ewentualnego sukcesu UABV przyczynić się mogą nie tylko lokalne samorządy, ale również ogromna licz-ba innych podmiotów. Dlatego regionalna/krajowa po-lityka gospodarcza, charakterystyczne cechy regionu/państwa, rządowe działania stymulacyjne oraz regio-nalna/krajowa sieć instytucjonalna mogą mieć jedynie ograniczony wpływ.

Niniejszy rozdział powstał przy wsparciu finansowym pro-jektu VEGA nr 2/0080/12.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 53: Laboratoria multi-level governance

53

Literature

Asheim, B. et al. (2006): Constructing Regional Advantage: Principles - Perspectives - Politics: DG Research Expert Group on ‘Constructing Regional Advantage’. Brussels, DG Research.Balog, M. et al. (2013): Inovatívne Slovensko - východiská a výzvy. Slovenská inovačná a energetická agentúra. Bratislava.Bernt, M. et al. (2012): Policy Response, Governance and Future Directions, Shrink Smart Research Brief No. 2, March, Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ, Leipzig.https://www.intern.ufz.de/data/ResearchBrief2_17486.pdfBrzica, D. (2008a): Urban Dynamism within a Trans-Metropolitan Slovak-Austrian Region: Bratislava Case. In: Sitar, M. et al. (2008): Urban Futures. Maribor:University of Maribor, pp. 75-91.Brzica, D. (2008b): Positioning Bratislava in an Emerging Coss-Border Metropolitan Area. In: Ache, P. et al. (Eds.) Cities between Competitiveness and Cohesion: Discourses, realities and Implementation. Springer Science+Business Media B.V., pp. 243-256.Brzica, D. (2009): Urban Dynamism within the Vienna-Bratislava Metropolitan Area: Improving Regional Competitiveness and the Constructed Regional Advantage Concept. Managing Global Transitions, vol. 7, issue 3, pp. 241-258 http://econpapers.repec.org/article/mgtyoumgt/v_3a7_3ay_3a2009_3ai_3a3_3ap_3a241-258.htmBullen, P. (1999): What is social capital? April.http://www.mapl.com.au/socialcapital/soccap1.htmChaoui, L. K., Spiezia, V. (2004): Metropolitan governance and economic competitivenessUrban Public Economics Review, Núm. 2, pp. 41-62, Universidade de Santiago de Compostela. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50400202De Rossi, L. C. (Ed.) (2004): What is social capital?http://www.masternewmedia.org/2004/05/06/what_is_social_capital.htmGiffinger, R., Suitner, J. (2010): Danube Region Strategy – Arguments for a Territorial Capital Based Multilevel Approach. SPATIUM International Review, No. 23, October, pp. 9-16.Jeck, T., Lábaj, M. (2012): Structural aspects of cross-border regions in EU: the case of CENTROPE. In Region direct: the international scientific journal, Vol. 5, No. 1, pp. 26-46. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity, ODI Briefing paper No. 68, August.Mehta, D. (1998): Some attributes of Good Governance and Cities. Adopted from Mehta, D. Urban Governance: Lessons from Best Practices in Asia. UMP-Asia Occasional Paper no. 40.http://www.gdrc.org/u-gov/good-governance.html Nauwelaers, C. (2003): Innovative Hot Spots in Europe. Background paper on Cluster Policies, EC, European Trend Chart on Innovation, Luxembourg.Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity. Briefing paper, No. 68, ODI, August 2011.Patti, D. (2013): Governance in the Metropolitan Region: The Vienna-Bratislava Case. In: Schrenk, M. et al. (Eds.), Proceedings Real Corp 2013: Planning Times Tagungsband. 20-23 May, Rome, pp. 1201-1205.Perez, T.(1997): Multinational enterprises and technological spillovers: An evolutionary model. Journal of Evolutionary Economics, Vol. 7, pp. 169-192.Swiatek, D. C. (2011): Governance in new European regions: the case of Centrope.Wirtschaftsuniversität Wien, November 2011. Tosics, I. (2011): Governance challenges and models for the cities of tomorrow. Issue paper commissioned by the European Commission.Tuffs, R. (2012): Synergy of universities, research centres and business sector as a key element of innovation Presentation, Brno May 14th 2012 www.errin.euUNCTAD (1999): World Investment Report. United Nations, Geneva.http://unctad.org/en/docs/wir1999_en.pdf

Bibliografia

Asheim, B. et al. (2006): Constructing Regional Advantage: Principles - Perspectives - Politics: DG Research Expert Group on ‘Constructing Regional Advantage’. Brus-sels, DG Research.Balog, M. et al. (2013): Inovatívne Slovensko - východiská a výzvy. Slovenská inova-čná a energetická agentúra. Bratislava.Bernt, M. et al. (2012): Policy Response, Governance and Future Directions, Shrink Smart Research Brief No. 2, March, Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ, Leipzig.https://www.intern.ufz.de/data/ResearchBrief2_17486.pdfBrzica, D. (2008a): Urban Dynamism within a Trans-Metropolitan Slovak-Austrian Region: Bratislava Case. In: Sitar, M. et al. (2008): Urban Futures. Maribor:University of Maribor, str. 75-91.Brzica, D. (2008b): Positioning Bratislava in an Emerging Coss-Border Metropolitan Area. In: Ache, P. et al. (Eds.) Cities between Competitiveness and Cohesion: Di-scourses, realities and Implementation. Springer Science+Business Media B.V., str. 243-256.Brzica, D. (2009): Urban Dynamism within the Vienna-Bratislava Metropolitan Area: Improving Regional Competitiveness and the Constructed Regional Advantage Concept. Managing Global Transitions, vol. 7, issue 3, str. 241-258 http://econpapers.repec.org/article/mgtyoumgt/v_3a7_3ay_3a2009_3ai_3a3_3a-p_3a241-258.htmBullen, P. (1999): What is social capital? April.http://www.mapl.com.au/socialcapital/soccap1.htmChaoui, L. K., Spiezia, V. (2004): Metropolitan governance and economic compe-titivenessUrban Public Economics Review, Núm. 2, str. 41-62, Universidade de Santiago de Compostela. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50400202De Rossi, L. C. (Ed.) (2004): What is social capital?http://www.masternewmedia.org/2004/05/06/what_is_social_capital.htmGiffinger, R., Suitner, J. (2010): Danube Region Strategy – Arguments for a Terri-torial Capital Based Multilevel Approach. SPATIUM International Review, No. 23, October, str. 9-16.Jeck, T., Lábaj, M. (2012): Structural aspects of cross-border regions in EU: the case of CENTROPE. In Region direct: the international scientific journal, Vol. 5, No. 1, str. 26-46. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity, ODI Briefing paper No. 68, August.Mehta, D. (1998): Some attributes of Good Governance and Cities. Adopted from Mehta, D. Urban Governance: Lessons from Best Practices in Asia. UMP-Asia Occa-sional Paper no. 40.http://www.gdrc.org/u-gov/good-governance.html Nauwelaers, C. (2003): Innovative Hot Spots in Europe. Background paper on Clu-ster Policies, EC, European Trend Chart on Innovation, Luxembourg.Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity. Briefing paper, No. 68, ODI, August 2011.Patti, D. (2013): Governance in the Metropolitan Region: The Vienna-Bratislava Case. In: Schrenk, M. et al. (Eds.), Proceedings Real Corp 2013: Planning Times Ta-gungsband. 20-23 May, Rome, str. 1201-1205.Perez , T.(1997): Multinational enterprises and technological spillovers: An evolutio-nary model. Journal of Evolutionary Economics, Vol. 7, str. 169-192.Swiatek, D. C. (2011): Governance in new European regions: the case of Centrope.Wirtschaftsuniversität Wien, November 2011. Tosics, I. (2011): Governance challenges and models for the cities of tomorrow. Is-sue paper commissioned by the European Commission.Tuffs, R. (2012): Synergy of universities, research centres and business sector as a key element of innovation Presentation, Brno May 14th 2012 www.errin.euUNCTAD (1999): World Investment Report. United Nations, Geneva.http://unctad.org/en/docs/wir1999_en.pdf

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban areaWyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Page 54: Laboratoria multi-level governance

54

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

2.2.Australia: the case of the Victorian StatePlanning Tribunal

Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennegow stanie Wiktoria

Rebecca Leshinsky

Senior Lecturer-in-Law, Faculty of Law & Business, Australian Catholic University (Melbounre)Sessional Member, Planning & Environment List, Victorian & Civil Administrative Tribunal

Starszy Wykładowca Prawa, Wydział Prawa i BiznesuAustralijski Uniwersytet Katolicki (Melbourne)

Członek składu sędziowskiego na Liście ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska, Trybunał ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria

This paper introduces the role of the planning tribunal in the state of Victoria, Australia. Though it affords a further level of horizontal governance, the paper argues that overall, the planning tribunal ensures for a more ‘just city’ model for the state of Victoria.

Australia has a very strong neo-liberalist economy (Legacy, Pinnegar, & Wiesel 2013; Sager, 2011). At both the Federal and State levels, private public partnerships (PPPs) are encouraged (McGuirk & Dowling, 2009). Each tier of government in Australia, Federal, State and Local, is tightly structured. Within these layers of regulation, there are anti-corruption preventative processes with statutory bodies that oversee threats of corruption and conflicts of interest that could interfere with transparent government decision-making. These tight checks and balances have not always been effective.

This paper introduces the operation of planning law decision-making in the state of Victoria, Australia, with an emphasis on the role of the planning (review) tribunal. The planning jurisdiction in Victoria is subject to horizontal and vertical governance. The paper introduces the place for the planning tribunal within

Ta nieznana w Europie Środkowej instytucja daje oby-watelom narzędzie wpływu na lokalną politykę prze-strzenną. Choć wprowadza kolejny szczebel zarządza-nia, jest zarazem podporą modelu „sprawiedliwego miasta” w stanie Wiktoria.

Gospodarka Australii ma bardzo silne zabarwienie neo-liberalne (Legacy, Pinnegar i Wiesel 2013; Sager, 2011). Zarówno na poziomie federalnym, jak i stanowym za-chęca się do partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) (McGuirk & Dowling, 2009). Poszczególne szczeble władzy w Australii (federalny, stanowy i lokalny) są sil-nie ustrukturyzowane. Na każdym z nich prowadzi się działania zapobiegające korupcji. Odpowiedzialne za to organy próbują przewidywać sytuacje, które jej sprzy-jają oraz te wywołujące konflikty interesów, traktując je jako zagrożenie dla transparentności podejmowania decyzji przez struktury władzy. Jednak skrupulatne kontrole i audyty nie zawsze były skuteczne.

Niniejszy artykuł przedstawia mechanizmy podejmo-wania decyzji w ramach obowiązującego prawa plano-wania przestrzennego w stanie Wiktoria w Australii, ze szczególnym uwzględnieniem roli Trybunału (apelacyj-nego) ds. Planowania Przestrzennego. Prawo stanowe w tym zakresie ma odniesienia do procesów zarządza-

Page 55: Laboratoria multi-level governance

55

the planning system in the state of Victoria. It sets out the role of discretion by decision-makers in the planning system and discusses whether the additional level of horizontal governance afforded by the Planning Tribunal is adequately balanced. The paper concludes with the proposition that the planning law system in Victoria, Australia, is overall a fair and just model.

Background: Planning law in the state of Victoria

The planning jurisdiction in the state of Victoria, Australia, was chosen for a number of reasons. Firstly, Melbourne, the city coined repeatedly as the world’s most liveable city, is the capital of the state of Victoria (The Economist, 2013). Most of population of the state of Victoria reside in Melbourne. From this perspective, it is interesting to share knowledge of a planning jurisdiction which has achieved successful and equitable outcomes. Feinstein (2010) and then later, Feinstein & Feinstein (2013) propose a model for a just city whereby such a city is one which supports equity, diversity and democracy. These are tenets fundamental to the planning system in Victoria. That is, the planning judicial system in Victoria is well recognised as a successful, transparent and open system which, (mostly) strives to accommodate its diverse population in a manner free of corruption and mismanagement (Eccles & Bryrant, 2011).

The Planning and Environment Act 1987 (Vic) (PE Act) is the planning statute for the state of Victoria. It provides heads of power for strategic and statutory planning for the state. Planning and local government are part of the Federal (Commonwealth) Constitution and therefore, the planning jurisdiction is left to the Australian states to administer. Each state (and territory) has its own planning model. These are similar, yet different, from each other. State governments have a strong hold over planning regulation with local government being left as the very poor and almost powerless cash strapped cousin.

Planning in Australia is very much a top down approach (state to local governance). States, especially Victoria, have very strong and transparent legal protections under the Local Government Act 1989 (LGA) to deter conflicts of interest and to encourage transparency and fairness in municipal decision-making. The PE Act allows for each municipality (79 in Victoria!) to tailor

nia zarówno w układzie horyzontalnym, jak i werty-kalnym. Artykuł opisuje miejsce trybunału w systemie planowania w stanie Wiktoria, omawia swobodę podej-mowania decyzji przez podmioty w ramach tego syste-mu, podejmuje również próbę odpowiedzi na pytanie czy taki dodatkowy poziom zarządzania horyzontalne-go jest właściwie zrównoważony. Praca zawiera kon-kluzję, że system prawny planowania w stanie Wiktoria jest przede wszystkim modelem sprawiedliwym.

Kontekst: prawo dotyczące planowania przestrzenne-go w stanie Wiktoria

Stanowa jurysdykcja w zakresie planowania została wy-brana jako temat artykułu z wielu powodów. Po pierw-sze, stolica stanu – Melbourne – wielokrotnie uznawa-na była za najbardziej przyjazne miasto na świecie (The Economist, 2013). Mieszka tam większość ludności sta-nu. Skoro tamtejszy system prawny w zakresie plano-wania przynosi pomyślne i sprawiedliwe rezultaty, war-to mu się przyjrzeć. Fainstein (2010 i później), Fainstein i Fainstein (2013), zaproponowali, by za sprawiedliwe uznawać takie miasto, które wspiera równość, różno-rodność i demokrację. Są to założenia fundamentalne dla systemu planowania przestrzennego w Wiktorii. Oznacza to, że tamtejszy system sądowniczy w zakresie planowania jest powszechnie uznawany za skuteczny, przejrzysty i otwarty oraz taki, w którym (zazwyczaj) udaje się wyjść naprzeciw potrzebom zróżnicowanej populacji w sposób wolny od korupcji i niegospodarno-ści (Eccles i Bryrant, 2011).

Zasady planowania przestrzennego dla stanu Wiktoria określa Ustawa o planowaniu przestrzennym i środowi-sku z 1987 r. (Ustawa PE). Jest ona podstawą prawną dla działań statutowych i strategicznych w zakresie pla-nowania na poziomie stanowym. Zagadnienia planowa-nia oraz samorządności lokalnej są zawarte w Konsty-tucji Federalnej (Związku Australijskiego), a jurysdykcja w zakresie planowania przestrzennego leży w kom-petencjach poszczególnych stanów. Każdy stan (i te-rytorium) ma swój własny model planowania. Są one podobne, jednak występują między nimi także pewne różnice. Władze stanowe mają silną kontrolę nad regu-lacjami dotyczącymi planowania, pozostawiając samo-rządy lokalne w roli biednego kuzyna, który jest właści-wie pozbawiony władzy i środków finansowych.

Planowanie przestrzenne w Australii charakteryzuje się w dużej mierze podejściem odgórnym (od władz stano-wych do lokalnych). Dzięki Ustawie o Samorządach Lo-kalnych z 1989 r. (LGA) stany, zwłaszcza Wiktoria, dys-ponują silnym i przejrzystym prawem, które pozwala na niwelowanie konfliktów interesów i wspiera transpa-rencję i uczciwość procesów decyzyjnych na poziomie

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 56: Laboratoria multi-level governance

56

local provisions in planning schemes to accord with local area values (eg. ecological, topographical values and identity). These schemes are subordinate binding legal instruments and form the essence of planning governance at the local level of government. Planning schemes are composed (mostly) of state law and governance components and a tailored municipal aspect for each planning scheme.

The planning tribunal and the right to an independent review

The planning tribunal in the state of Victoria is known as the Planning and Environment list (PE List) and it sits within the Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT, located at 55 King Street, Melbourne). VCAT obtains its heads of power through the state of Victoria, Victorian Civil and Administrative Tribunal Act 1998 (VCAT Act). The PE Act also provides jurisdiction to the planning tribunal. The VCAT Act and the PE Act work together to provide an additional tier of planning governance for the independent review of planning decisions. The PE Act establishes opportunities for VCAT to independently review decisions from planning permits granted by municipalities. The planning tribunal makes an independent assessment of the relevant issues. Most of the applications for review involve decisions about planning permits for the use and development of land that are disputed from the initial decision made at the municipal level. Like other planning jurisdictions, planning officers at the municipal level make recommendations to elected municipal councillors who vote in a democratic and independent fashion on whether to allow or deny a planning proposal1. The planning tribunal also has other decision-making powers in circumstances where no review of an earlier decision is made because the application is made directly to the Tribunal pursuant to its original jurisdiction. For example, applications to cancel permits, and applications for enforcement orders, are also made to the planning tribunal.

Commencing a review to the Tribunal

The process of reviewing the decision begins when an application for review is made to the Principal Registrar, VCAT Planning & Environment List. The Registrar may arrange for mediation, directions hearing or a compulsory conference to try to settle the matter or to clarify an aspect of the dispute. Most applications

1 There are very strict provisions, including criminal sanctions, in the Legal Gov-ernment Act to prevent councilors from voting on planning proposals where they hold conflicts of interest.

lokalnym. Z kolei na mocy Ustawy PE, władze każdego miasta (jest ich 79 w Wiktorii!) mogą zapisywać w miej-scowych planach regulacje dostosowane do lokalnych wartości (np. ekologicznych, topograficznych i tożsa-mościowych). Takie plany, podporządkowane są wyż-szym przepisom prawa i stanowią istotę planowania lokalnego. Plany zawierają zatem (głównie) elementy prawa i regulacji stanowych, uzupełnione o zagadnie-nia lokalne, wynikające z potrzeb określonego miasta.

Trybunał ds. planowania przestrzennego i prawo do niezależnej rewizji

Trybunał jest znany pod nazwą Lista ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska (Lista PE) i jest częścią Trybunału ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wik-toria (VCAT; działa pod adresem 55 King Street, Melbo-urne). VCAT sprawuje władzę na mocy Ustawy o trybu-nale ds. cywilnych i administracyjnych stanu Wiktoria z 1998 r. (Ustawa VCAT). Także Ustawa PE jest podstawą prawną działania trybunału. Ustawy VCAT i PE są powią-zane, wspólnie tworzą dodatkowy poziom planowania przestrzennego, który umożliwia niezależną ocenę de-cyzji planistycznych. Dzięki Ustawie PE trybunał VCAT może m.in. ponownie, niezależnie rozpatrywać decyzje dotyczące pozwoleń na budowę przyznawanych przez władze miejskie. Trybunał ds. Planowania Przestrzen-nego dokonuje niezależnej oceny istotnych kwestii. Większość kierowanych do niego podań dotyczy rewizji decyzji w sprawie tzw. pozwoleń planistycznych podej-mowanych przez władze miejskie. W miastach, podob-nie jak dzieje się to na innych poziomach planowania przestrzennego, urzędnicy ds. planowania przedsta-wiają swoje rekomendacje demokratycznie wybranym członkom rady miasta, którzy następnie głosują nieza-leżnie i demokratycznie nad przyjęciem lub odrzuce-niem określonego planu zagospodarowania1. Trybunał ma również inne uprawnienia decyzyjne w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia wcześniejszej decyzji, a zgłoszenie trafia bezpośrednio do niego. Np. wprost do Trybunału składa się wnioski o unieważnienie pozwoleń oraz te dotyczące nakazów wykonawczych.

Skierowanie decyzji do rozpatrzenia przez Trybunał

Proces ponownego rozpatrzenia decyzji rozpoczyna się w momencie, gdy zostanie złożony wniosek do Głów-nego Sekretarza Listy ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska. Sekretarz może zarządzić mediacje, prze-słuchanie kierunkowe lub obowiązkowe spotkanie ma-jące na celu rozstrzygnięcie sporu lub wyjaśnienie jego

1 Ustawa o władzach lokalnych zawiera bardzo surowe przepisy, w tym sankcje karne, uniemożliwiające przedstawicielom władz miejskich głosowanie w sprawie wniosków, co do których występuje konflikt inter-esów.

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 57: Laboratoria multi-level governance

57

proceed to a hearing before a Member of the Planning and Environment List, who is appointed by VCAT, to decide the application. The hearing provides all parties to the application for review the opportunity to present written and oral submissions, to call or give evidence and to ask questions of witnesses. VCAT decides the merits of the application and can make a new decision; or affirm, modify or overturn the decision being reviewed. This is a de novo hearing, where the Tribunal effectively ‘steps into the shoes’ of the municipality to make a new decision. The Tribunal’s decision contains an order to give effect to its decision. For example, the order may direct that a permit is not issued, or that a permit is issued with specified conditions. Pursuant to section 57(1) PE Act, any person who may be ‘affected’ by the grant of the permit may object to the grant of the permit. Care must be taken to not bring a matter to the Tribunal which is vexatious or misconceived. The starting point for the Tribunal is for all parties to cover their own legal costs. Vexatious litigants may have legal costs awarded against them.

Does the Tribunal add yet another layer of planning governance?

It does, however, the right to a review is a fair and equitable component of a just, transparent, democratic and robust planning system. This is supportive of the values for a just city (Fainstein, 2010). Under the planning system in Victoria, permit applicants and/or parties who are materially affected by the grant of a permit by a particular land use/development proposal, may be able to have a municipal decision reviewed if it falls within the prescribed procedure and time frames. These are quite strict provisions in the PE Act which set out the timetables for when a review can be brought by a permit applicant/third party objector. Such timetabling allows for greater certainty for all stakeholders in the planning process.

Strict legal tests (from both common law2 and the PE Act) have evolved to determine whether a third party has legal standing in a planning review. This is a pertinent question in Victoria as it is the Australian state with the most developed third party (objector) rights and therefore most reviews to the planning tribunal. The question is whether such a process contributes to delays in determinations regarding the 2 Australia inherited the English common law however, over time, this common

law has evolved into its own style.

istoty. Większość wniosków rozpatrywana jest przez Członka Listy ds. Planowania Przestrzennego i Środo-wiska, który jest powoływany przez trybunał VCAT. Przesłuchanie daje wszystkim stronom postępowania możliwość zaprezentowania pisemnych lub ustnych opinii, powołania lub przedstawienia dowodów oraz zadawania pytań świadkom. Trybunał VCAT rozpatruje przedmiot wniosku i może wydać nową decyzję, albo potwierdzić, zmienić lub obalić decyzję skierowaną do rozpatrzenia. Jest to rozpatrzenie sprawy „od nowa” (de novo), co oznacza, że trybunał faktycznie wchodzi w rolę władz miejskich w celu podjęcia nowej decyzji. Postanowienie trybunału obejmuje nakaz wykonania jego decyzji. Mogą one dotyczyć np.: uzyskania po-zwolenia albo wydania go na określonych warunkach. Zgodnie z ustępem 57(1) Ustawy PE, każdy, na kogo po-tencjalnie wpływa decyzja o udzielenie zezwolenia pla-nistycznego, może zgłosić sprzeciw wobec niej. Należy zadbać, aby przed Trybunał nie trafiały sprawy, które są wnoszone w złej wierze lub nie zostały przemyślane. Zasadą działania Trybunału jest to, że wszystkie strony pokryją własne koszty postępowania. Strony wnoszące sprawę w złej wierze mogą zostać obciążone także po-zostałymi kosztami postępowania.

Czy Trybunał to kolejny poziom w systemie planowa-nia przestrzennego?

Prawo do ponownego rozpatrzenia decyzji jest właści-wym i słusznym elementem sprawiedliwego, przejrzy-stego, demokratycznego i zdrowego systemu plano-wania. Wspiera ono wartości sprawiedliwego miasta (Fainstein, 2010). Zgodnie z systemem planowania w stanie Wiktoria osoby wnioskujące o udzielenie ze-zwolenia na użytkowanie/zagospodarowanie określo-nego gruntu, albo strony, na które udzielenie takiego zezwolenia ma zasadniczy wpływ (w wymiarze mate-rialnym), mogą odwołać się od decyzji władz miejskich, jeśli uczynią to stosując się do procedur i odpowiednich ram czasowych. Ustawa PE precyzyjnie określa, kiedy wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie, albo oso-ba trzecia mogą odwołać się od decyzji i skierować ją do ponownego rozpatrzenia. Wyznaczenie ram czaso-wych zapewnia większe bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom procesu planowania.

W celu ustalenia czy osoba trzecia ma zdolność praw-ną w procesie ponownego rozpatrzenia decyzji, prze-prowadzane są rygorystyczne procedury sprawdzające (zarówno w zakresie common law2, jak i Ustawy PE). To szczególnie istotna kwestia w Wiktorii, ponieważ jest to stan, w którym prawo do sprzeciwu jest w Australii najsilniejsze, a tym samym jest to stan z największą licz-bą odwołań kierowanych do Trybunału ds. Planowania 2 Australia odziedziczyła brytyjskie common law, które z czasem jednak

ewoluowało na swój własny sposób.

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 58: Laboratoria multi-level governance

58

use and development of land? The other side to such a claim is that even if it does ‘hold up’ the system, in regards to the fundamental principles of administrative law, particularly natural justice and due process, it is a safety net to ensure that justice is accorded fairly and allows for all parties, with a real material interest, to be heard in regards to the planning proposal.

Material detriment carries a significant legal threshold test so that not just anyone can ask for a review at the planning tribunal. The number of objectors to a matter is not the issue but rather, the merits of the actual case (Minawood Pty Ltd v Bayside CC [2009] VCAT 440).

Decisions from the Tribunal can be reviewed in the Victorian Supreme Court but only on a point of law. The Tribunal is not a court of law and tribunals such as VCAT have been criticised for not being as transparent as courts due to planning members not carrying tenure nor their being any legal precedent to follow (Ireland, 2006)3. Having said this, there has never been a case of corruption associated with a decision emanating from the PE List at VCAT.

Balancing checks and balances: aiming for more robust justice and equitable planning law decision-making

Clause 65 of the state of Victoria Planning Provisions (incorporated into each planning scheme in Victoria), contains a list of decision guidelines of general application and more specific provisions in the planning schemes, which cover zone purposes, policies, overlay purposes, purposes of other provisions and decision guidelines in relation to specific matters that may be relevant in particular cases. In making a decision, whilst technical compliance is a favourable it not decisive factor, and a municipality (at first instance and then at the Tribunal on review) should instead consider whether a proposal meets the “scheme’s policies, objectives and strategies when considered as a whole. There will obviously be competing objectives and policies, however, these need to be balanced in the assessment of whether when taken on an overall basis, the proposal produces an acceptable outcome …” (Grech v Hepburn SC [2003] VCAT 846 at [35]).

3 Over time, the PE List at VCAT has established a list of ‘red dot’ cases which are important and informative judgments which do provide guid-ance to planning members, advocates and other stakeholders in the plan-ning system.

Przestrzennego. Warto zadać pytanie, czy taki proces opóźnia ustalenia dotyczące użytkowania i zagospo-darowania gruntów. Jednak nawet jeśli „wstrzymuje” on działanie systemu w zakresie podstawowych zasad prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa sprawiedli-wości społecznej (natural justice) i proceduralnej (due process), co tworzy jednocześnie sieć bezpieczeństwa, która gwarantuje poczucie sprawiedliwości, bo zezwa-la wszystkim zainteresowanym stronom na wyrażenie swego stanowiska w kwestiach dotyczących planowa-nia.

Pojęcie szkody materialnej ma kluczowe znaczenie dla wagi prawnej danej sprawy. Unika się w ten sposób sy-tuacji, w której dowolna osoba może złożyć odwołanie do trybunału. O wadze sprawy decydują kwestie mery-toryczne, a nie liczba osób zgłaszających sprzeciw (Mi-nawood Pty Ltd v Bayside CC [2009] VCAT 440).

Postanowienia trybunału mogą być rozpatrywane przez Sąd Okręgowy stanu Wiktoria, ale jedynie w za-kresie zgodności z prawem. Trybunał nie jest sądem. Trybunałom takim jak VCAT często zarzucano, że nie są tak transparentne jak sądy, ponieważ nie zatrudniają swoich członków etatowo, nie ma też odpowiednich precedensów, na których można się wzorować (Ire-land, 2006)3. Mimo to, nigdy nie było przypadku korup-cji związanej z określonym składem listy PE trybunału VCAT.

Mechanizmy równowagi i kontroli: dążąc do silniejsze-go i bardziej sprawiedliwego procesu decyzyjnego

Klauzula 65 Przepisów o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria (włączana do kązdego planu zagospo-darowania przestrzennego) zawiera listę wytycznych jak formułowac zapisy o charakterze ogólnym i szcze-gółowym (w planach miejscowych). Są to między inny-mi: strefowanie, regulacje, nakładanie się własności, dostępność, a także inne przepisy i regulacje istotne w specyficznych przypadkach. Najczęściej w podej-mowaniu decyzji prawidłowość techniczna planu jest czynnikiem sprzyjającym, a nawet decydującym, lecz władze miejskie (w pierwszej instancji; potem także trybunał dokonujący ponownego rozpatrzenia) powin-ny rozważyć, czy wnioski są zgodne z „polityką, celami i strategią systemu jako całości. Będą oczywiście istnia-ły konkurencyjne cele i polityki, które należy zrówno-ważyć dokonując oceny, czy w sensie ogólnym wniosek przynosi zadowalające rezultaty…” (Grech v Hepburn SC [2003] VCAT 846 w [35]).

3 Z czasem, członkowie Listy PE w VCAT stworzyli listę spraw „red dot” – orzeczeń będących źródłem istotnych informacji, które dostarczają wska-zówek sędziom trybunału, adwokatom i innym osobom zainteresowanym w systemie planowania przestrzennego.

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 59: Laboratoria multi-level governance

59

The test of acceptable outcome stated in the decision guidelines in Clause 65 of the Victorian Planning Provisions in the planning schemes “is informed by the notions of net community benefit and sustainable development”: Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583 where the Supreme Court of Victoria noted:

171. … An outcome may be acceptable despite some negative characteristics. An outcome may be acceptable because on balance it results in net community benefit despite achieving some only of potentially relevant planning objectives and impeding or running contrary to the achievement of others.172. The weight to be given to the various considerations which may be relevant on the one hand, and to particular facts bearing on those considerations on the other hand, is not fixed by the planning scheme but is essentially a matter for the decision maker.

The Tribunal noted further in Knox City Council v Tulcany Pty Ltd [2004] VSC 375 and Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583, that the planning scheme does not require an ideal outcome as a prerequisite to a permit. If it did, very few, if any, permits for development would ever be granted and there would be difficult differences of opinion as to whether the outcomes were in fact ideal. The Tribunal is entitled to grant a permit where it is satisfied that the permit will result in a reasonably acceptable outcome having regard to the matters relevant to its decision under the planning controls.

Use of discretion in planning decision-making

Planning law decision-makers in Australia are afforded a level of discretion in their decision-making. It is certainly not unfettered discretion but there is a level of flexibility provided that the decision-makers adhere to the criteria noted in the planning scheme. Further, any discretion to decide whether or not to grant a permit and, if so, on what conditions, must be exercised in accordance with the purpose for which the discretion has been conferred. This supports the strong principles of natural justice and procedural fairness which underlie the planning system(s) in Australia (see for instance, Shalit v Jackson Clements Burrows Architects Pty Ltd (2002) 12 VPR 329; National Trust of Australia (Vic) v Australian Temperance & General Mutual Life Assurance Society Ltd [1976] VR 592; (1976) 37 LGRA 172 Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [31] Peters v Port Phillip CC [2005] VCAT 2580 at [27] and [29]; Moir & Pignataro v Glen Eira CC [2005]

Test zadowalającego rezultatu planu zagospodarowa-nia przestrzennego określony w wytycznych dla decyzji w Klauzuli 65 Przepisów o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria „opiera się na ocenie ogólnego zysku społeczności i zrównoważonego rozwoju”: w sprawie Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583 Sąd Okrę-gowy stanu Wiktoria zauważył, że:

171. … Rezultat może być zadowalający, pomimo pewnych wad. Rezultat może być zadowalający, gdy w ostatecznym rozrachunku przynosi ogólny zysk dla społeczeństwa, pomimo zrealizowania tylko niektó-rych z założonych celów i niemożności osiągnięcia po-zostałych, a nawet gdy stoi z nimi w sprzeczności.172. Wagi jakie należy przydać poszczególnym istotnym argumentom z jednej strony oraz faktom związanym z tymi argumentami z drugiej strony, nie są ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego, ale zależą od decydenta.

Trybunał zaważył ponadto w sprawach: Knox City Coun-cil v Tulcany Pty Ltd [2004] VSC 375 i Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583, że plan zagospodarowania przestrzennego nie musi udowadniać, iż jego rezultat będzie idealny, aby możliwe było wydanie nań pozwo-lenia. Jeśli by tak było, wydawano by bardzo niewiele pozwoleń (albo nie wydawano by ich wcale) i występo-wałyby trudne do rozstrzygnięcia różnice zdań co do tego, jakie rezultaty można uznać za idealne. Trybunał jest uprawniony do wydania pozwolenia w momencie, gdy jest przekonany, że przyniesie to wystarczająco za-dowalający rezultat w odniesieniu do najistotniejszych kwestii, które były przyczyną rewizji.

Uznaniowość w procesie decyzyjnym w zakresie pla-nowania

Osoby podejmujące decyzje w oparciu o prawo plano-wania przestrzennego w Australii mają pewien stopień swobody. Z pewnością nie jest ona nieograniczona, jed-nak istnieje pewien zakres elastyczności, pod warun-kiem, że decydenci przestrzegają zapisów określonych w planach zagospodarowania przestrzennego. Ponad-to, swoboda podejmowania decyzji, czy należy udzielić zezwolenia, czy nie (a jeśli tak, to na jakich warunkach), musi uwzględniać cel, dla którego prawo do takiej swo-body zostało przyznane. Wzmacnia to poczucie spra-wiedliwości społecznej oraz sprawiedliwości proce-duralnej, które leżą u podstaw systemów planowania przestrzennego w Australii (na przykład w sprawach: Shalit v Jackson Clements Burrows Architects Pty Ltd (2002) 12 VPR 329; National Trust of Australia (Vic) v Au-stralian Temperance & General Mutual Life Assurance Society Ltd [1976] VR 592; (1976) 37 LGRA 172 Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [31] Peters

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 60: Laboratoria multi-level governance

60

VCAT 130 at [4]; Hrubos & Gregson v Cardinia SC [2005] VCAT 2549 at [9]. For example, a permit may only be required because the land is within an overlay such as Heritage Overlay, Land Subject to Inundation Overlay, and so forth. In Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [35], the Tribunal noted that:

„The National Trust principle has a valuable role to play in the administration of planning in Victoria. Indeed, current planning schemes, which are based on the Victoria Planning Provisions, are predicated upon the application of the National Trust principle. These schemes contain many provisions which require a permit to be obtained in specific circumstances, which are designed to regulate use or development in those specific circumstances … If, upon an application for a permit under one of the specific provisions the decision maker was required to consider the full panoply of planning considerations set out in sections 60 and 84B of the Planning and Environment Act and in clause 65 of each planning scheme, planning decision making would grind to a standstill”.

In Grochowski v Glen Eira CC [2004] VCAT 602, the tribunal observed at [8] that when strict rules are designed without some overriding discretion to deal with anomalous situations injustice can arise. The Tribunal acknowledged that is the task of courts and tribunals, as best they can, to seek to achieve justice; but in doing so, they are bound to apply the law.

Balancing governance upwards and downwards in the planning system in Victoria

Top down, from the Victorian state government via the PE Act and the VPPs4, the use and development of land is quite stringently regulated and this permeates into planning decision-making both at the municipal level as well as in the Planning Tribunal. At the same time, there is an opportunity for planning law decision-makers to make (some) use of their discretion when deciding on the best outcome for a parcel of land, and such discretion must be exercised fairly and in accordance with the principles of natural justice and procedural fairness. The review of a municipal decision is subject itself to particular procedures and deadlines and if this does not accord with the principles of administrative law, the decisions may be subject to a judicial review.

4 The Victorian Planning Provisions (VPPs) are the state written strategic policy which is incorporated into every municipal planning scheme in Victoria.

v Port Phillip CC [2005] VCAT 2580 w [27] i [29]; Moir & Pignataro v Glen Eira CC [2005] VCAT 130 w [4]; Hrubos & Gregson v Cardinia SC [2005] VCAT 2549 w [9]). Przykła-dowo, zezwolenie może być wymagane jedynie dlatego, że grunt stanowi część obszaru szczególnego, jak np. obszaru dziedzictwa kulturowego, obszaru zagrożone-go zalaniem itp. W sprawie Victorian National Parks As-sociation Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 w [35], Trybunał stwierdził, że:

„Zasada ochrony Dziedzictwa Narodowego odgrywa znaczącą rolę w planowaniu przestrzennym w Wiktorii. W istocie, obecne plany zagospodarowania przestrzenne-go, oparte o Przepisy o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria, uwzględniają zasadę ochrony Dziedzictwa Naro-dowego. Plany te zawierają wiele zapisów, które wskazu-ją jak uzyskać zezwolenia w konkretnych okolicznościach, ponieważ zostały stworzone po to, aby regulować użytko-wanie lub zagospodarowanie ziemi w tych konkretnych okolicznościach. (…) Gdyby tych zapisów nie zawierały, a wniosek o wydanie zezwolenia dotyczyłby sytuacji szcze-gólnej, decydent byłby zobowiązany do rozważenia całego wachlarza czynników wymienionych w rozdziałach 60 i 84B Ustawy o planowaniu przestrzennym i środowisku oraz w klauzuli 65, i proces decyzyjny zostałby praktycznie za-trzymany”.

W sprawie Grochowski v Glen Eira CC [2004] VCAT 602, trybunał stwierdził w punkcie [8], że gdy reguły są zbyt surowe i nie zapewniają marginesu uznaniowości w sy-tuacjach szczególnych, mogą one skutkować niespra-wiedliwością. Trybunał przyznał, że zadaniem sądów i trybunałów jest dążenie do wymierzenia sprawiedli-wości najlepiej jak potrafią, jednak w swoich działaniach są one zobowiązane do przestrzegania prawa.

Harmonizacja zarządzania odgórnego i oddolnego

Użytkowanie i zagospodarowanie gruntów jest bardzo ściśle regulowane odgórnie, poczynając od władz stanu Wiktoria, poprzez Ustawę PE, po przepisy VPP4. Zasada ta przenika do procesów decyzyjnych w zakresie plano-wania przestrzennego – zarówno na poziomie władz miejskich, jak i na poziomie Trybunału ds. Planowania Przestrzennego. Jednocześnie decydenci w zakresie prawa o planowaniu mają możliwość skorzystania z (pewnego) prawa do uznaniowości przy podejmowa-niu decyzji dotyczących najlepszych rozwiązań dla okre-ślonej działki gruntowej. Z tego prawa należy korzystać w sposób uczciwy i zgodny z zasadą społecznej spra-wiedliwości oraz sprawiedliwości proceduralnej. Rewi-zja decyzji władz miejskich także podlega określonym procedurom i terminom. Jeśli nie jest procedowana 4 Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym stanu Wiktoria (VPP) są

wyrazem polityki, która jest częścią każdego systemu planowania miejskiego w tym stanie.

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 61: Laboratoria multi-level governance

61

Across the board, planning decision makers, especially at the council level, must adhere with their obligations as per the requirements of the planning scheme as well as fair decision making in accordance with the Victorian Charter for Human Rights and Responsibilities 2006 and the requirements of the LG Act (at the municipal level) and then the VCAT Act (when a matter reaches the Planning Tribunal). Decisions which fall foul of these obligations, may then be reviewed either at the planning tribunal (for a merits review) or the Victorian Supreme Court (judicial review). A merits review in the Planning Tribunal certainly stalls a development but by the same token, can ‘test’ if the proposal is the best planning outcome for a particular parcel of land. The involvement of third party objectors at both the municipal level and later in a merits review in the Planning Tribunal can also hold up the development process consequent to the additional horizontal level of governance. Having said this, this additional tier of governance also allows for a more open, transparent planning process that engages the community who are being impacted by the proposal.

Ministerial call in

A further level of vertical governance exists with ‘call in power’ afforded to the Minister for Planning.

The Minister has the power, under Section 58 of Schedule 1 of the Victorian Civil and Administrative Tribunal Act, to call-in appeals being reviewed by the Planning Division of the Victorian Civil and Administrative Tribunal, where the Minister considers that:

the proceeding raises a major issue of policy; and•the determination of the proceeding may •have a substantial effect on the achievement or development of planning objectivesView cases where the Minister has exercised this •power.

The Minister has the option of appointing an advisory committee to review these appeal call-ins. Whilst they

zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, wyda-na decyzja może podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez sąd.

Decydenci w zakresie planowania przestrzennego, zwłaszcza na poziomie władz miejskich, muszą prze-strzegać zobowiązań, jakie na nich ciążą, takich jak wy-mogi systemu planowania przestrzennego oraz warun-ki sprawiedliwego procesu decyzyjnego wynikające ze stanowej Karty praw i obowiązków człowieka z 2006 r. oraz Ustawy LG (na poziomie władz miejskich), a także Ustawy VCAT (gdy sprawa zostaje skierowana do Try-bunału ds. Planowania Przestrzennego). Decyzje, które nie spełnią tych wymogów, mogą być potem rozpatry-wane przez Trybunał ds. Planowania Przestrzennego (w zakresie merytorycznym), albo przez Sąd Okręgowy stanu Wiktoria (w zakresie zgodności z prawem). Mery-toryczne rozpatrzenie sprawy w trybunale z pewnością opóźnia zagospodarowanie terenu, ale równocześnie pozwala „przetestować”, czy dany wniosek przedsta-wia najlepsze rozwiązanie przestrzenne dla konkretnej działki gruntowej. Zaangażowanie sprzeciwiających się osób trzecich, zarówno na poziomie władz miejskich, jak i później, na poziomie merytorycznego rozpatrywa-nia decyzji w trybunale, może również hamować pro-ces zagospodarowania i jest konsekwencją włączenia dodatkowego poziomu zarządzania w układzie hory-zontalnym. Jednak ten dodatkowy szczebel zarządza-nia umożliwia bardziej otwarty i transparentny proces planowania. Angażuje on obywateli, na których dany wniosek ma wpływ.

Wezwania ministerialne

Kolejny poziom zarządzania wertykalnego istnieje w ramach „prawa do wezwania”, jakie przysługuje Mi-nistrowi ds. Planowania Przestrzennego.

Zgodnie z Rozdziałem 58 Załącznika nr 1 do Ustawy o Trybunale ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria, Minister ma prawo ogłosić wezwanie do roz-patrzenia sprawy przez Wydział ds. Planowania Prze-strzennego Trybunału ds. Cywilnych i Administracyj-nych stanu Wiktoria. W trakcie tej procedury Minister rozpatruje czy:

postępowanie dotyczy ważnych kwestii polityki; •orazorzeczenie w sprawie postępowania może mieć •istotny wpływ na osiągnięcie lub rozwój celów związanych z planowaniem przestrzennym;bada również sprawy, w których wcześniej wyko-•nywał swoje uprawnienia.

Minister ma możliwość powołania komitetu dorad-czego w celu rozpatrzenia w/w wezwań apelacyjnych.

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 62: Laboratoria multi-level governance

62

are appointed as advisory committees under Section 151 of the PE Act, these matters are generally referred to as a Appeal Call-ins.

Permit Call-ins

The Minister for Planning also has the power, under Section 97 of the PE Act, to call-in a planning permit application being considered by a responsible authority, where the Minister for Planning is of the view that the matter:

raises a major issue of policy and that the •determination of the application may have a substantial effect on the achievement or development of planning objectivesthe decision on the application has been •unreasonably delayed to the disadvantage of the applicantthe use or development to which the application •relates is also required to be considered by the Minister under another Act or regulation and that consideration would be facilitated by the referral of the application to the Minister.

The Minister for Planning can appoint a panel (under Section 97E of the PE Act) to consider the objections and submissions received in respect of the application.

Conclusion

Overall, because the Victorian planning system and the planning tribunal itself have proven to be, on balance, honest and respectable legal institutions, it can be argued that whilst they may be offer a further tier of horizontal governance, it is a system which is serving its citizens well in the state of Victoria. That is, everyone is provided with the opportunity, provided they can show that they have a material interest in a planning proposal, to contribute to the discussion on the merits of a proposal.

Effectively, this is an inclusive form of community engagement, which can add to a better planning proposal for a given site, as well as to the net community benefit for a precinct. This provides for more just and equitable planning for the state of Victoria. On the other hand, the planning tribunal does adds a further tier of governance which may not be necessary if there is good transparent decision-making by elected municipal councillors. This may be one matter for the state of Victoria to consider but as it currently stands, the Planning and Environment List at the Victorian Civil and Administrative Tribunal is helping to provide for a more just and robust planning system and Melbourne

Taki komitet działa na podstawie zapisów Rozdziału 151 Ustawy PE, a sprawy rozpatrywane przez to gremium są ogólnie określane jako Wezwania Apelacyjne.

Wezwania w sprawie pozwoleń

Zgodnie z Rozdziałem 97 Ustawy PE, Minister ds. Plano-wania Przestrzennego ma również prawo do wezwania w sprawie zgody planistycznej (która była rozpatrywa-na przez odpowiedzialny organ) w przypadku, gdy jest zdania, że sprawa:

podnosi ważną kwestię polityki i że orzeczenie •w sprawie postępowania może mieć istotny wpływ na osiągnięcie lub rozwój celów związanych z pla-nowaniem przestrzennym;decyzja dotycząca wniosku została bezpodstawnie •opóźniona ze szkodą dla wnioskodawcy;użytkowanie lub zagospodarowanie, do których •odnosi się wniosek również musi zostać rozpatrzo-ne przez Ministra zgodnie z inną Ustawą lub roz-porządzeniem, co może zostać ułatwione przez skierowanie wniosku do Ministra.

Minister ds. Planowania Przestrzennego może powo-łać panel (zgodnie z Rozdziałem 97E Ustawy PE) w celu rozpatrzenia zarzutów i uwag otrzymanych w odniesie-niu do wniosku.

Wnioski

Ponieważ można uznać, że system planowania stanu Wiktoria, a także Trybunał ds. Planowania Przestrzen-nego są uczciwymi i szanowanymi instrumentami prawnymi, to pomimo, iż stanowią dodatkowy poziom zarządzania horyzontalnego, działają na rzecz dobro-bytu obywateli. Oznacza to, że każda osoba może być partnerem w dyskusji dotyczącej wartości wniosku pla-nistycznego, zakładając, że osoba ta jest w stanie wyka-zać swój istotny interes związany ze sprawą.

W rzeczywistości instrumenty te są formą włączenia społecznego, które może przyczyniać się do lepszej jakości wniosków planistycznych dla danego terenu, a tym samym zwiększać ogólny zysk społeczności lokal-nej. Zapewnia to bardziej sprawiedliwe i praworządne planowanie przestrzenne. Z drugiej strony, Trybunał ds. Planowania Przestrzennego stanowi kolejny poziom za-rządzania, który może nie jest potrzebny, przy założe-niu, że decyzje podejmowane przez wyłonione w wybo-rach władze miejskie są wystarczająco transparentne. Być może jest to kwestia, którą powinny rozważyć wła-dze stanu, jednak na obecnym etapie członkowie Listy Planowania Przestrzennego i Środowiska przy Trybuna-

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 63: Laboratoria multi-level governance

63

le ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria po-magają w zapewnieniu bardziej sprawiedliwego i solid-nego systemu planowania, a Melbourne nadal rozwija się jako najbardziej „przyjazne miasto” na świecie.

Bibliografia:

Eccles, D. & Byrant, T. (2011) Statutory Planning in Victoria (Leichardt, The Fede-ration Press). Fainstein, S.S. (2010) The Just City (Ithica, Cornell University).Fainstein, S.S. & Fainstein, N. (2013) ‘Restoring just outcomes to planning concerns’, in N Carmon & S S Fainstein (eds), Policy, Planning and People: Promoting Justice in Urban Development, University of Pennsylvania Press, Philadelphia.Ireland, C. (2006) Planning merits review and the doctrine of precedent, Australian Bar Review, 27(2) pp.231-241.Legacy, C., Pinnegar, S. & Wiesel, I. (2013) ‘Under the strategic radar and outside planning’s ‘spaces of interest’: knockdown rebuild and the changing suburban form of Australia’s cities’, Australian Planner, 50(2): 117-22.McGuirk, P. & Dowling, R. (2009) ‘Neoliberal privatisation? remapping the public and the private in Sydney’s masterplanned residential estates’, Political Geography, 28: 174-85.Sager, T. (2011) ‘Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990-2010’, Progress in Planning, 76: 147-99.The Economist (2013)http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=The_Global_Liveability_Report

Źródła pomocne w zrozumieniu działań urbanistycznych w stanie Wiktoria w Au-straliihttp://www.dpcd.vic.gov.au/planning/theplanningsystem/a-guide-to-the-planning-systemhttp://www.edovic.org.au/legal-assistance/resourcesPlanning a short guide: Department of Planning and Community Development (2008)

is continuing to thrive as the world’s most ‘liveable city’.

References:

Eccles, D. & Byrant, T. (2011) Statutory Planning in Victoria (Leichardt, The Federation Press). Fainstein, S.S. (2010) The Just City (Ithica, Cornell University).Fainstein, S.S. & Fainstein, N. (2013) ‘Restoring just outcomes to planning concerns’, in N Carmon & S S Fainstein (eds), Policy, Planning and People: Promoting Justice in Urban Development, University of Pennsylvania Press, Philadelphia.Ireland, C. (2006) Planning merits review and the doctrine of precedent, Australian Bar Review, 27(2) pp.231-241.Legacy, C., Pinnegar, S. & Wiesel, I. (2013) ‘Under the strategic radar and outside planning’s ‘spaces of interest’: knockdown rebuild and the changing suburban form of Australia’s cities’, Australian Planner, 50(2): 117-22.McGuirk, P. & Dowling, R. (2009) ‘Neoliberal privatisation? remapping the public and the private in Sydney’s masterplanned residential estates’, Political Geography, 28: 174-85.Sager, T. (2011) ‘Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990-2010’, Progress in Planning, 76: 147-99.The Economist (2013)http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=The_Global_Liveability_Report

Useful resources to understand the operation of urban planning in the state of Victoria, Australiahttp://www.dpcd.vic.gov.au/planning/theplanningsystem/a-guide-to-the-planning-systemhttp://www.edovic.org.au/legal-assistance/resourcesPlanning a short guide: Department of Planning and Community Development 2008)

Australia: the case of the Victorian State Planning TribunalAustralia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Page 64: Laboratoria multi-level governance

64

2.3.Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areasof the Lower Silesian Voivodeship

Wyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Maciej Borsa

Institute for Territorial DevelopmentInstytut Rozwoju Terytorialnego

The new programming period for 2014-2020 has brought a significant increase in the number of multi-level agreements involving self-governments in the Lower Silesian Voivodeship. This explosion of multi-level governance was caused by the regulations of the 2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship and the announcement of a new instrument - the Integrated Territorial Investments (ITIs).

The principle of subsidiarity has separated competences of particular levels of government in order to clearly define their tasks and solve common problems more effectively. On the other hand, the development processes form a highly complex system, which includes the competences of various centers of power. The analysis of their mutual dependence is very difficult, if not impossible in practice. Contemporary management of development is like getting around an unfamiliar town – in order to understand it you have to look at the map from a distance and see a network of various links.

Multi-level governance is a necessity because the range of problems does not always correspond to the range of competences of public institutions. The phenomenon of suburbanization may serve as an example. The number of population in the cities has been decreasing but the

Nowy okres programowania 2014-2020 przyniósł w Województwie Dolnośląskim znaczący wzrost liczby wieloszczeblowych porozumień z udziałem samorządów. Tę eksplozję multi-level governance wywołały zapisy Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 i zapowiedzi uruchomienia Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (tzw. ZIT-ów).

Zasada subsydiarności rozdzieliła kompetencje po-szczególnych szczebli władzy po to, aby jasno zdefi-niować ich zadania i skuteczniej rozwiązywać wystę-pujące problemy. Z drugiej strony procesy rozwoju tworzą wysoce złożony system, który obejmuje kom-petencje różnych ośrodków władzy. Analiza ich wza-jemnych zależności jest bardzo trudna, a w praktyce wręcz niemożliwa. Współczesne zarządzanie rozwo-jem jest jak poruszanie się po obcym mieście. Żeby je zrozumieć, trzeba spojrzeć na mapę – jakby z oddali – i dostrzec splot rozmaitych powiązań.

Wieloszczeblowe zarządzanie jest koniecznością, bo zasięgi problemów nie zawsze odpowiadają za-sięgom kompetencji instytucji władzy. Przykładem jest zjawisko suburbanizacji. Zmniejsza się liczba ludności w miastach, ale rośnie zaludnienie w gmi-

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 65: Laboratoria multi-level governance

65

number of people living in the surrounding gminas1 has been growing. May we than risk the opinion that the cities are shrinking? From their point of view, deconcentration takes place indeed. But from the point of view of the whole region, we are dealing with concentration but on a larger area. The population increases in the areas surrounding large cities at the expense of regional peripheries. Therefore, we interpret this phenomenon rather as a “dispersed concentration”.

In order to meet the challenges of this type, in 2012, the Lower Silesian Regional Board coordinated works on the two main regional documents: the Spatial Development Plan for the Lower Silesian Voivodeship (SDPLSV) and the 2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship (DSLSV). Both of them were created in the Institute of Territorial Development (until the beginning of 2013 it had been operating as the Regional Bureau of Spatial Planning). The coordination of works enabled a deep territorialisation of future development programs. It involves strict compliance with the spatial occurrence of phenomena and processes, taking them into account in the proposed regional policies and the creation of appropriate structures that will implement these policies.

The DSLSV identifies four areas of integration (see Figure 1). It is the concept previously written down in the SDPLSR project. We deliberately call them “areas

1 Gmina – the self-government unit and the lowest level of administration authority, run by the elected voit, mayor or city president, depending on its character (rural, rural-city or city).

nach, które położone są wokół nich. Czy w tej sy-tuacji prawdziwa jest teza, że miasta się kurczą? Z ich punktu widzenia następuje dekoncentracja. Ale z punktu widzenia regionu mamy do czynienia z koncentracją, tyle że na większym obszarze. Liczba ludności zwiększa się w strefie dużych miast, kosz-tem peryferyjnych obszarów województwa. Dlatego interpretując to zjawisko mówimy raczej o „rozpro-szonej koncentracji”.

Aby sprostać tego typu wyzwaniom Zarząd Wojewódz-twa Dolnośląskiego w 2012 r. skoordynował prace nad dwoma podstawowymi dokumentami regionalnymi: Planem Zagospodarowania Przestrzennego Woje-wództwa Dolnośląskiego (PZPWD) oraz Strategią Roz-woju Województwa Dolnośląskiego 2020 (SRWD). Oba powstawały w Instytucie Rozwoju Terytorialnego (do początku 2013 r. działał jako Wojewódzkie Biuro Urba-nistyczne). Ta koordynacja prac pozwoliła na głęboką terytorializację przyszłych programów rozwoju. Pole-ga ona na ścisłym respektowaniu granic występowania zjawisk i procesów, uwzględnianiu ich w proponowa-nych politykach regionalnych i tworzeniu odpowied-nich struktur, które będą te polityki realizować.

SRWD wskazuje cztery obszary integracji (patrz rys. 1). To koncepcja zapisana wcześniej w projekcie PZPWD. Celowo mówimy o „obszarach integracji”, nie zaś

Figure 1.Areas of Integration in the Development Strategy

for the Lower Silesian Voivodeship 2020

Rysunek 1Obszary Integracji w Strategii Rozwoju

Województwa Dolnośląskiego 2020

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 66: Laboratoria multi-level governance

66

of integration” and not “functional areas” because the terminology of the latter has not been stabilized yet. Besides, the term “functional areas” is sometimes chaotically adopted by authors of various documents and scientific studies. In order to avoid semantic discussion, we are writing about “areas of integration”, although in practice they are of functional nature.

As a result of analyses and additional findings during the work on the DSLSV we have also delineated twelve areas of intervention. These are areas where you can carry out specific policies proposed by the strategy. Some of these areas have metropolitan character.

a) The biggest one is the Wrocław Metropolitan Area (WrMA). It includes Wrocław and its surroundings. It is characterized by a particularly strong daily commuting, and intensive processes of residential and economic suburbanization. The WrMa’s problem is also a significant transformation of the environment and the broken emission limits (the effect of industrial activity). The area has a dense network of rivers and is exposed to the risk of flooding which can cause significant damage to the economy of the region. At the same time, the Oder and its tributaries are important ecological corridors, some of them are protected as part of the Natura 2000 network, which has an impact on the activities carried out in the river valleys. The WrMA has a great intellectual, scientific and research potential – companies from many industries and universities concentrated in Wrocław form numerous internal and supra-regional links of the area.

b) The Głogów-Legnica Industrial District (GLID) is a homogeneous economic area. Its strength bases on the resources of copper ore and its processing. The GLID urbanizes rapidly. The natural environment here is strongly transformed. However, the GLID requires dramatic changes over the next 20-25 years. The area needs new competencies – the copper resources are limited and will become exhausted. At the same time, there are large deposits of brown coal here. The exploitation however requires the national government’s decision. For these reasons, the GLID is a “dream” subject for planners. Unfortunately, in practice, the local self-governments cooperate with one another poorly.

c) One of the key metropolitan areas in Lower Silesia is the Wałbrzych Agglomeration. It lost its former position after the abolition of coal mining industry. Its inhabitants found it difficult to adjust themselves to sudden structural changes in the economy. Currently, the agglomeration is covered by a model agreement of local self-governments. They jointly implement a development strategy for the whole area utilizing its resources, including the values of

o „obszarach funkcjonalnych”, ponieważ terminologia dotycząca tych ostatnich nie jest jeszcze ustabilizowa-na. Zresztą sam termin „obszary funkcjonalne” bywa chaotycznie przywłaszczany przez autorów różnych dokumentów i opracowań naukowych. Aby uniknąć dyskusji semantycznej, piszemy o „obszarach integra-cji”, choć w praktyce mają one charakter funkcjonalny.

W wyniku analiz oraz dodatkowych ustaleń w trakcie prac nad SRWD wydzieliliśmy też dwanaście obszarów interwencji. Są to tereny, na których można prowadzić specyficzne polityki przewidziane w strategii. Kilka z tych obszarów ma charakter metropolitalny.

a) Największym z nich jest Wrocławski Obszar Metro-politalny (WrOM). Obejmuje Wrocław i otaczający go pierścień. Charakteryzują go szczególnie silne codzien-ne migracje wahadłowe mieszkańców, intensywne procesy suburbanizacji mieszkaniowej i ekonomicznej. Problemem WrOM są też znaczne przekształcenia śro-dowiska i przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń (efekt działalności przemysłowej). Obszar ma gęstą sieć rzek i jest narażony na zagrożenia powodziowe, które mogą powodować znaczne straty w gospodar-ce regionu. Jednocześnie Odra i jej dopływy to ważne korytarze ekologiczne, chronione m.in. w ramach sieci Natura 2000, co ma wpływ na działania prowadzone w dolinach rzecznych. WrOM ma duży potencjał intelek-tualny i naukowo-badawczy – firmy z wielu branż oraz skoncentrowane we Wrocławiu uczelnie tworzą liczne powiązania wewnętrzne i ponadregionalne obszaru.

b) Legnicko-Głogowski Okręg Przemysłowy (LGOP) to monokulturowy obszar gospodarczy. Jego siła oparta jest na zasobach rudy miedzi i jej przetwórstwie. LGOP jest coraz silniej zurbanizowany. Środowisko naturalne jest tu mocno przekształcone. LGOP wymaga jednak dramatycznych zmian w ciągu najbliższych 20-25 lat. Ob-szarowi potrzeba nowych kompetencji – zasoby miedzi są bowiem ograniczone i wyczerpią się. Jednocześnie są tu ogromne złoża węgla brunatnego. Ich wykorzystanie wymaga jednak decyzji państwa. Z tych powodów LGOP to „wymarzony” temat dla planistów. Niestety w prakty-ce władze tamtejszych jednostek samorządu terytorial-nego (jst) słabo ze sobą współpracują.

c) Kluczowym obszarem o charakterze metropolital-nym na Dolnym Śląsku jest Aglomeracja Wałbrzyska. Straciła swą dawną pozycję po likwidacji przemysłu wydobywczego węgla kamiennego. Jej mieszkańcy mieli trudności z dostosowaniem się do nagłych zmian strukturalnych w gospodarce. Obecnie aglomeracja jest objęta modelowym porozumieniem samorządów lokalnych. Wspólnie realizują strategię rozwoju całe-go obszaru, wykorzystując jego zasoby, w tym walory

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 67: Laboratoria multi-level governance

67

natural environment and tourist attractions. It requires a number of coordinated actions to overcome the social and economic stagnation. One of them is to improve the transport links with Wrocław.

d) The Jelenia Góra Agglomeration is an area which is based on rich traditions of the Karkonosze Mountains sub-region. It is a combination of a tourist and holiday center with an agglomeration developing modern economy. It requires decisive actions to improve transport accessibility and regional and supraregional linkages to Prague and Berlin. The area faces social problems. It is at risk of flooding as well.

e) The Kłodzko Land is an area of a slightly different type. It fits into the category of an agglomeration although it is less urbanized. It includes the gminas within the Association of the Gminas of the Kłodzko Land and Ząbkowice Śląskie. It is surrounded by an orographic barrier. The Kłodzko Land is very attractive in terms of nature, landscape and tourism. At the same time, it is poorly accessible. Some parts of the Kłodzko Land are also the areas at risk of social exclusion. It is an area which requires intervention and investments in transport and energy infrastructure. It needs to develop the local spa services while protecting the environment. This area is also endangered by the floods.

f) The Dzierżoniów Land is an enclave of scattered polycentric settlement with some dominant urban centers (Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce, Łagiewniki, Niemcza, Piława Górna). It is attractive in terms of natural environment. It has a large industrial potential and strong traditions associated with it. Currently, the Dzierżoniów Land is affected by high unemployment - it is the result of the collapse of large companies of former textile and electrical industries. The strong point of the area is a high activity of local self-governments and their cooperation, which give hope for improving the situation and entering the path of sustainable development.

As a formality, we should list the remaining areas of intervention. They have a slightly different character.

In the so-called Turoszów Bag, the brown coal exploitation has strongly transformed the environment. The surface will stay degraded for a certain period of time. The flood risk is high here. However, the cross-border character of the area encourages the development of transborder economic co-operatin between Polish, Czech and German partners.

The Land of the Barycz / Trzebnickie Hills covers the northern parts of the region. Its distinctive resource are wetlands which are unique in Poland and Europe.

przyrodnicze i turystyczne. Wymaga on wielu skoordy-nowanych działań dla przełamania stagnacji społecznej i gospodarczej. Jednym z nich jest poprawa połączeń transportowych z Wrocławiem.

d) Aglomeracja Jeleniogórska to obszar, który bazuje na bogatych tradycjach subregionu karkonoskiego. Jest po-łączeniem centrum turystycznego i wypoczynkowego z aglomeracją skupiającą nowoczesną gospodarkę. Wyma-ga zdecydowanych działań na rzecz poprawy dostępności transportowej i powiązań zarówno wewnątrz regionu, jak i tych ponadregionalnych – w kierunku Pragi i Berlina. Ob-szar ma problemy społeczne. Grożą mu też powodzie.

e) Obszarem nieco innego typu jest Ziemia Kłodzka. Mieści się w kategoriach aglomeracji, choć jest słabiej zurbanizo-wana. Obejmuje m.in. gminy zrzeszone w Stowarzyszeniu Gmin Ziemi Kłodzkiej oraz Ząbkowice Śląskie. Otacza ją ba-riera orograficzna. Ziemia Kłodzka jest bardzo atrakcyjna pod względem przyrodniczo–krajobrazowym i turystycz-nym. Jednocześnie jest słabo dostępna transportowo. Na jej terenie znajdują się też rejony zagrożone wykluczeniem społecznym. To obszar koniecznych interwencji oraz inwe-stycji w infrastrukturę transportową i elektroenergetyczną. Należy tam rozwijać usługi uzdrowiskowe, dbając przy tym o środowisko naturalne. Także i na tym terenie mamy do czynienia z zagrożeniem powodziowym.

f) Ziemia Dzierżoniowska to enklawa rozproszonego, policentrycznego osadnictwa z dominującymi ośrodka-mi miejskimi (Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce, Łagiew-niki, Niemcza, Piława Górna). Jest atrakcyjna przyrod-niczo. Ma duży potencjał przemysłowy i silne tradycje z tym związane. Obecnie Ziemia Dzierżoniowska do-tknięta jest wysokim bezrobociem - to efekt upadku istniejących tu kiedyś dużych firm z branży tekstylno-włókienniczej i elektrotechnicznej. Silną stroną obsza-ru jest duża aktywność lokalnych samorządów i ich współpraca, które dają nadzieję na poprawę sytuacji i wejście na ścieżkę trwałego rozwoju.

Dla porządku należy wymienić pozostałe obszary inter-wencji. Mają nieco inny charakter.

W Worku Turoszowskim eksploatacja węgla brunat-nego silnie przekształciła środowisko naturalne. Po-wierzchnia ziemi jest okresowo zdegradowana. Wystę-puje tu niebezpieczeństwo powodzi. Ale transgraniczny charakter terenu zachęca, by rozwijać tam funkcje go-spodarcze, bazujące na współpracy polsko-czesko-nie-mieckiej.

Kraina Baryczy i Wzgórz Trzebnickich obejmuje pół-nocne tereny województwa. Ich charakterystycznym zasobem są unikatowe w skali kraju i Europy, cenne dla

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 68: Laboratoria multi-level governance

68

The area is valuable for the birds, and rich with historic monuments including hydraulic engineering structures for old fishery. The area offers facilities for qualified tourism. It has exceptional conditions for the development of organic farming and fisheries.

The Cross-Border Area is one of the two intervention areas in Lower Silesia, that have been highlighted in the national documents (the second one is the WrMA). It is therefore perceived at a higher level than the regional one. It has already developed its own specific forms of multi-level governance in the form of Euroregions, and utilizes mechanisms and institutions related to the European Territorial Cooperation programs. From the point of view of the DSLSV, the area covers lands along the western and southern borders of Lower Silesia. They have been indicated due to the importance of development of Polish-German and Polish-Czech social and economic relationships. Despite special support instruments, the Cross-Border Area may be threatened by periferialization, even though geopolitically it is located in the heart of Central Europe. It is also interesting that, due to the natural and cultural conditions (the Sudetes and Lusatia), this particular area is one of the most distinguishing features of the Lower Silesian identity.

The DSLSV also indicates the intervention areas that are not fully spatially “consistent”, which means that they are not compact territories. In their functioning, it is more important to cooperate in a network, whose units operate at the same level but in various places, than between different governance levels. Of course, this does not exclude a multi-level activity but it is not the most important way to achieve the goals, that is, above all, the increase in employee mobility, economic restructuring and new investments.

The New Economy Highway is an example of such area. Its objective is to have the highest transport accessibility in the region as it was based on the existing and planned highway and expressway routes. Additionally, it integrates rail and inland water transport. This area is the most attractive for the location of production sites in Lower Silesia. However, it requires reinforcement. The highest ICT standards should be introduced here. Active administrative and planning processes are also needed here, which will favor the formation of “rooted” business entities, especially those which base on endogenous resources and local capital. The New Economy Highway also combines the cities which used to be the foundation of economic prosperity of the region, and today they require

ptaków obszary wodno-błotne oraz historyczne obiek-ty hydrotechniczne związane z gospodarką rybacką. Obszar ten oferuje zaplecze dla turystyki kwalifikowa-nej. Ma wyjątkowe warunki dla rozwijania ekologicznej gospodarki rolnej i rybnej.

Obszar Transgraniczny jest jednym z dwóch obszarów interwencji na Dolnym Śląsku, które zostały wyróżnio-ne w dokumentach krajowych (drugim jest WrOM). Jest więc dostrzegany z poziomu wyższego niż regio-nalny. Ma już swoje własne, specyficzne formy wielosz-czeblowego zarządzania w postaci euroregionów oraz mechanizmów i instytucji związanych ze specjalnymi programami Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Z punktu widzenia SRWD obszar ten obejmuje tereny leżące wzdłuż zachodniej i południowej granicy Dolne-go Śląska. Zostały one wyodrębnione ze względu na rozwijające się tutaj społeczne i gospodarcze związki polsko-niemieckie i polsko-czeskie. Mimo specjalnych instrumentów wsparcia, Obszarowi Transgranicznemu może grozić peryferyzacja ze strony polityki krajowej, choć przecież w sensie geopolitycznym leży w ścisłym centrum Europy Środkowej. Ciekawe jest też to, że ze względu na uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe (Sudety i Łużyce) ten właśnie obszar jest jednym z naj-ciekawszych wyróżników tożsamości Dolnego Śląska.

SRWD wskazuje również takie obszary interwencji, które nie są w pełni „ciągłe” przestrzennie, czyli nie stanowią zwartego terytorium. W ich funkcjonowaniu istotna jest nie tyle współpraca pomiędzy różnymi szczeblami zarzą-dzania, a raczej ta sieciowa, łącząca jednostki tego same-go poziomu, tyle że działające w różnych miejscach. Nie wyklucza to oczywiście działania wieloszczeblowego, ale nie ono jest najważniejsze dla osiągnięcia założonych ce-lów – czyli przede wszystkim dla zwiększenia mobilności pracowniczej, restrukturyzacji gospodarczej, nowych in-westycji.

Przykładem takiego obszaru jest Autostrada Nowej Gospodarki. Docelowo ma mieć najwyższą w regionie dostępność transportową, gdyż została osadzona na istniejących i projektowanych ciągach autostrad i dróg szybkiego ruchu. Dodatkowo integruje z nimi transport kolejowy i wodny. To obszar o najwyższej atrakcyjności lokalizacji produkcji na Dolnym Śląsku. Wymaga jednak wzmocnienia. Należy tam wprowadzić najwyższe stan-dardy teleinformatyczne. Potrzebna jest szczególnie aktywna obsługa prawna i planistyczna, sprzyjająca po-wstawaniu i zakorzenianiu podmiotów gospodarczych, szczególnie tych, które będą oparte o endogeniczne za-soby i miejscowy kapitał. Autostrada Nowej Gospodarki obejmuje również miasta, które kiedyś były fundamen-tem gospodarczej prosperity regionu, a dziś wymagają rewitalizacji i dostępu do nowych miejsc pracy. Obszar

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 69: Laboratoria multi-level governance

69

revitalization and access to new jobs. This area can become a flywheel for the whole Lower Silesia on the condition that the location and investment decisions in the area will be rational and coordinated.

The Area of Agriculture has quite a different profile. It includes mainly the Silesian Lowland and the Sudetes Foreland. It has the best conditions for agricultural production in the country (the highest rate of valorization of the agricultural production space). This area requires special protection due to the excellent quality of soil and exceptionally long vegetation period. Agriculture and food processing needs to be activated there in order to fully exploit the natural assets of the area.

The Oder Valley is a geographically consistent area, but at the same time it encourages network cooperation, because of its shape. It includes glacial valleys of the Oder and, in part, the valleys of its tributaries. It is crucial from the point of view of regional identity. At the same time, it requires special attention because of the constant flood risk and the need for the continuation of government programs providing us with a greater sense of security. It is also an area of significant natural values. They can inspire tourism programs utilizing the features of the Oder and the surrounding lands. The economic and transport potential of this part of Lower Silesia requires special attention – its use is impossible because of great instability of water flows. The Oder River needs clearly oriented state decisions and arrangements with partners from the Czech Republic

ten może stać się kołem zamachowym całego Dolnego Śląska, pod warunkiem, że będą wobec niego podejmo-wane racjonalne i skoordynowane decyzje lokalizacyjne i inwestycyjne.

Całkiem inny profil ma Obszar Rolniczy. Obejmuje głównie Nizinę Śląską i Przedgórze Sudeckie. Ma naj-lepsze w kraju warunki dla produkcji rolnej (najwyż-szy wskaźnik waloryzacji rolniczej przestrzeni pro-dukcyjnej). Teren ten wymaga szczególnej ochrony i wsparcia ze względu na znakomitej jakości gleby oraz wyjątkowo długi okres wegetacyjny. Należy tam aktywizować przetwórstwo rolno-spożywcze, by w pełni wykorzystać naturalne predyspozycje obszaru.

Dolina Odry to obszar ciągły geograficznie, choć jed-nocześnie – ze względu na kształt – zachęcający do współpracy sieciowej. Obejmuje pradoliny Odry oraz częściowo doliny jej dopływów. Jest kluczowy z punk-tu widzenia tożsamości regionalnej. Jednocześnie wy-maga szczególnej uwagi ze względu na stałe zagroże-nie powodziowe i potrzebę kontynuacji programów rządowych, które mają zapewnić nam większe poczu-cie bezpieczeństwa w tym zakresie. To także obszar o znaczących walorach przyrodniczych. Pozwalają one na uruchomienie programów turystycznego wykorzysta-nia Odry i przyległych do niej terenów. Potencjał gospo-darczy i transportowy tej części Dolnego Śląska wymaga szczególnej uwagi – jego wykorzystanie uniemożliwiają silnie zróżnicowane przepływy wód. Odrze potrzebne są jednoznaczne, ukierunkowane decyzje państwa oraz

Figure 2Areas of Intervention in the Development Strategy

for the Lower Silesian Voivodeship 2020

Rysunek 2Obszary Interwencji w Strategii Rozwoju

Województwa Dolnośląskiego 2020

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 70: Laboratoria multi-level governance

70

and Germany. It is advisable to cooperate with other Oder regions, particularly within the Western Poland initiative.

When we put together the pictures of the mentioned intervention areas, we will create quite a complicated map. We can see a dense structure of areas that differ in terms of their conditions and development objectives. They also have different experiences in policy development. The indication of these areas is the essence of the territorial approach. It should contribute to the general objective of the DSLSV, namely: more effective development management. It is based on more precisely addressed policies, the 2014-2020 fund distribution to particular areas and on stimulating the cooperation between various levels of self governments. The latter is supported, among others, by assisting in the implementation of pilot projects.

The DSLSV presents a matrix of development goals: each intervention area is assigned with a specific system of priorities selected from the list indicated by the European Union. It is the basic instrument of “territorialisation” of development policy.

Policies for particular areas are to be implemented by different groups of actors. This way, the DSLSV introduces the multi-level governance model.

The strategy identifies three spheres of implementing particular objectives and measures, depending on the formal possibilities of the regional self-government:

a) The sphere of direct competence. It includes activities carried out by the Marshal’s Office, its organizational units or its own companies,

b) The sphere of indirect impact. It includes “soft” instruments of financial, coordination and information nature as well as activities implemented within the framework of programs and projects managed by the region and financed from external sources, including the European Union and the European Economic Area. This sphere also covers financial participation of the region in development projects run by local self-governments. The target of such “soft” impact are, among others, local self-governments, socio-economic partners, some entrepreneurs and universities.

c) The sphere outside the direct competence of the regional self-government. It can play there only the role of a mediator, coordinator or stimulus for actions at local level. It can form opinions and statements addressed to the national authorities, both on its own behalf, as well as other entities in Lower Silesia. The addressees of these

uzgodnienia z partnerami z Czech i Niemiec. Wskazana jest współpraca z innymi nadodrzańskimi województwami, w szczególności w ramach inicjatywy Polska Zachodnia.

Gdy nałożymy zasięgi wymienionych obszarów inter-wencji, powstanie dość skomplikowana mapa. Widzimy gęstą strukturę terenów, które różnią się uwarunkowa-niami i celami rozwoju. Mają też odmienne możliwości w zakresie prowadzenia polityki rozwojowej. Wskaza-nie tych obszarów to istota podejścia terytorialnego. Powinno ono sprzyjać realizacji głównego celu wdroże-niowego SRWD – skuteczniejszego zarządzania rozwo-jem. Polega ono na: precyzyjniejszym adresowaniu po-lityk, „kopertowaniu” środków w latach 2014-2020 na poszczególne obszary oraz stymulowaniu współpracy pomiędzy różnymi szczeblami władzy. Ten ostatni ele-ment wspierany jest m.in. poprzez pomoc w realizacji projektów pilotażowych.

SRWD proponuje macierz celów rozwoju: każdemu obszarowi interwencji przyporządkowuje specyficz-ny układ priorytetów, wybranych z listy wskazywanej przez Unię Europejską. To podstawowy instrument „te-rytorializacji” polityki rozwojowej.

Polityki w poszczególnych obszarach mają być realizowa-ne przez różne grupy podmiotów. W ten sposób SRWD wprowadza model zarządzania wieloszczeblowego.

Strategia wyróżnia trzy sfery wdrażania poszczegól-nych celów oraz realizacji przedsięwzięć, w zależności od formalnych możliwości samorządu województwa:

a) Sfera bezpośrednich kompetencji. Obejmuje działania pro-wadzone przez Urząd Marszałkowski, jego jednostki organi-zacyjne czy spółki z udziałem samorządu województwa.

b) Sfera możliwości pośredniego oddziaływania. Znajdują się tu instrumenty „miękkie”: finansowe, koordynacyjne i informacyjne oraz działania realizowane w ramach za-rządzanych przez województwo programów i projektów współfinansowanych ze środków zewnętrznych, w tym pochodzących z Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W tej sferze mieści się także finansowa partycypacja w projektach rozwojowych prowadzonych przez samorządy lokalne. Przedmiotem takich „miękkich” oddziaływań są m.in. jst, partnerzy społeczno-gospodar-czy, niektórzy przedsiębiorcy i wyższe uczelnie.

c) Sfera leżąca poza bezpośrednimi kompetencjami samorządu województwa. Może on pełnić rolę media-tora, koordynatora i stymulatora działań na szczeblu lokalnym. Może formułować oddolne opinie i stanowi-ska kierowane do władz krajowych, zarówno w imieniu własnym, jak i innych podmiotów z Dolnego Śląska. Ad-

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 71: Laboratoria multi-level governance

71

actions may be the the government, the parliament, the European Commission or business operators.

Many of such instruments have already been functioning. On of the examples is the work carried out by the Institute of Territorial Development (ITD) – an organizational unit of the regional self-government. It is there where the Development Strategy for Western Poland is being developed. It is where the Lower Silesian Entrepreneur Panel functions, whose task is to include business environments in the process of creating public policies affecting the economic development of the region. At the initiative of the Lower Silesian Regional Board, the ITD has taken actions for the implementation of multi-level cooperation in actual integration areas. We assume that there is an adequate political potential to distinguish five possible areas of such activity: Wrocław, Legnica, Wałbrzych, Jelenia Góra and Kłodzko (although only the first one has been included in the official government delimitation). We have pointed them to effectively inspire a multi-level cooperation there. For the same reason, they are smaller than the integration areas. The regional self-government decided to implement the pilot projects in these areas to encourage cooperation. Also it declared that grants for the local self-government units interested in this form of cooperation may be bigger in the new EU financial perspective (2014-2020) if the result of the pilot project will be an agreement in the formula of Integrated Territorial Investments (ITI).

resatami tych działań mogą być rząd, parlament, Komi-sja Europejska czy podmioty gospodarcze.

Wiele z takich instrumentów już działa. Przykładem są prace prowadzone przez Instytut Rozwoju Terytorial-nego (IRT) – jednostkę organizacyjną samorządu woje-wództwa. To właśnie tam powstaje Strategia Rozwoju Polski Zachodniej. Tam funkcjonuje Dolnośląski Panel Przedsiębiorców, którego zadaniem jest włączenie środowisk biznesowych w proces formułowania poli-tyk publicznych wpływających na rozwój gospodarczy regionu. IRT podjęło – z inicjatywy Zarządu Wojewódz-twa Dolnośląskiego – działania na rzecz uruchomienia wieloszczeblowej współpracy w faktycznych obszarach integracji. Zakładamy, że istnieje odpowiedni potencjał polityczny dla wyodrębnienia pięciu możliwych rejo-nów takiej aktywności: wrocławskiego, legnickiego, wałbrzyskiego, jeleniogórskiego i kłodzkiego (przy czym tylko pierwszy z nich został objęty oficjalną deli-mitacją rządową). Wskazaliśmy je, żeby skutecznie in-spirować wieloszczeblową współpracę na ich terenie. Z tego samego powodu są one mniejsze od obszarów integracji. Na tych terenach samorząd województwa postanowił uruchomić projekty pilotażowe. Na zachę-tę zadeklarował, że dotacje dla jst zainteresowanych tą formą współpracy mogą być większe w nowej unijnej perspektywie finansowej (2014-2020), jeśli efektem pi-lotażu będą porozumienia w formule Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT).

Figure 3Actual agreements and trans-local cooperation

of the self-governments – as in summer 2013

Rysunek 3Faktyczne porozumienia i współpraca ponadlokalna

samorządów - stan lato 2013

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 72: Laboratoria multi-level governance

72

This argument has probably proven to be crucial. Within just a few months from formal issuing the DSLSV (introducing its concept of territorialisation) and from the moment the ITI become popular, the multi-level agreements of local self-governments developed on the scale that had not been seen in Lower Silesia before. In the circle of gminas around Wrocław, the formalized forms of cooperation had already been initiated a bit earlier. In summer 2013, such types of cooperation were covering the entire voivodeship.

The rapid pace of all these actions allow to draw some conclusions.

On the one hand, it confirms the thesis that multi-level governance and network cooperation between authorities at various levels not only have a huge potential, but also become more and more attractive from the point of view of local self-government units. The prospect of implementing the ITI is a good motivation to enter into such agreements.

On the other hand, the main barrier is the lack of mutual trust – in many cases, partially justified. In some areas, the territorial units significantly differ in terms of their potential. Smaller partners are afraid of the ‘big’ and ‘stronger’ ones. This is true not only for Wrocław and its surroundings, but also in the area of Jelenia Góra, and others. These fears hinder or delay the agreement. As a result the higher-level authorities suspect the local administrations of lack of competence or reluctance in forming cooperation. Hence the tendency to centralize the governance of development policy at regional level.

An example of action for the integration of local self-governments for multi-level governance is the pilot project ‘Integrated network system in the Legnica-Głogów Functional Area (LGFA)’, which was launched by ITD in 2014. It is an economically homogenous region associated with mining and processing of copper. Although it provides this part of Lower Silesia with a prosperous economy, there are also many risks connected with it. The LGFA needs economic diversification and changes in its social profile. The proposed project covers 45 gminas from eight poviats2. It has nine key partners: two towns (Głogów and Legnica), five gminas (Legnickie Pole, Głogów, Kotla, Żukowice and Jerzmanowa), the Bolesławiec Poviat and the Lower Silesian Voivodeship (as the leader). It is worth noting that, according to the initial delimitation of the area, the project covered only 36 gminas, including 11 towns. However, the idea of cooperation 2 Poviat – the intermediate level of self-government authority situated

between gmina and region, managed by the Staroste (Chairman) and the elected Poviat Board.

Ten argument prawdopodobnie okazał się kluczo-wy. W ciągu raptem kilku miesięcy od przyjęcia SRWD (wraz z zapisaną w tym dokumencie ideą te-rytorializacji) oraz upowszechnienia wiedzy o ZIT, wieloszczeblowe porozumienia jst rozwinęły się na skalę nieznaną dotąd na Dolnym Śląsku. W pierście-niu gmin wokół Wrocławia, sformalizowane formy współpracy zostały zainicjowane nieco wcześniej. Latem 2013 r. tego typu współprace obejmowały już całe województwo.

Szybkie tempo tych wszystkich działań pozwala sfor-mułować kilka wniosków.

Z jednej strony – potwierdza się przypuszczenie, że wieloszczeblowe zarządzanie i sieciowa współpra-ca władz różnych szczebli nie tylko mają duży po-tencjał, ale też stają się coraz bardziej atrakcyjne z punktu widzenia jst. Perspektywa wdrożenia ZIT jest dobrą motywacją dla zawierania takich poro-zumień.

Z drugiej strony – główną barierą jest brak wzajem-nego zaufania. W wielu przypadkach częściowo uza-sadniony. W niektórych rejonach funkcjonujące tam podmioty znacząco różnią się od siebie potencjałami. Mniejsi partnerzy boją się tego „dużego” i „silniejsze-go”. Tak jest nie tylko w przypadku Wrocławia, ale też np. w obszarze Jeleniej Góry. Te obawy utrudniają lub opóźniają porozumienie. W rezultacie władze wyż-szych szczebli podejrzewają podmioty lokalne o brak kompetencji lub woli współpracy. Stąd tendencja do centralizacji zarządzania polityką rozwojową na szcze-blu regionalnym.

Przykładem działania na rzecz integracji samorządów lokalnych dla wieloszczeblowego zarządzania jest uru-chomiony w 2014 r. przez IRT pilotażowy projekt „Zinte-growanego systemu powiązań w Legnicko-Głogowskim Obszarze Funkcjonalnym (LGOF)”. To rejon monokultury gospodarczej, związanej z górnictwem i przetwórstwem miedziowym. Wprawdzie zapewnia ona tej części Dol-nego Śląska koniunkturę w perspektywie średniookre-sowej, ale niesie ze sobą także wiele zagrożeń. LGOF potrzebuje dywersyfikacji ekonomicznej i zmiany profilu społecznego. Zaproponowany projekt obejmuje 45 gmin z ośmiu powiatów. Ma dziewięciu wiodących partne-rów: to miasta Legnica i Głogów, gminy Legnickie Pole, Głogów, Kotla, Żukowice i Jerzmanowa, powiat Bolesła-wiecki oraz Województwo Dolnośląskie (w roli lidera). Warto podkreślić, że według wstępnej delimitacji ob-szar projektu obejmował tylko 36 gmin, w tym 11 miast. Jednak idea współpracy została dobrze przyjęta, dzięki

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 73: Laboratoria multi-level governance

73

was well received and therefore the spatial scope of the project could be extended.

The project will be implemented until March 2015. First of all, the functional and spatial relationships will be studied and on the basis of the data gathered, the development guidelines of the integrated transport system for the LGFA will be developed. We also anticipate the implementation of small pilot projects to verify the solutions. We intend to promote the results of our work and spread the idea of integrated multi-level approach to development management.

The ITD has developed a total of five similar projects. Their stories are different. By February 2014, only the WrMA and LGFA projects started. These activities are still guided by the mission of popularizing the concept of multi-level governance of development.

The Institute performs the activities to strengthen the territorial dimension in the development policy in three courses. First, it provides reliable and comprehensive knowledge of the region and processes of its development, running its own research and coordinating a network cooperation of other research centers. Second, it initiates, maintains and develops lasting bonds of cooperation (partnerships) in the scope of territorial development between various agents, especially local self-governments. Third, it stimulates initiatives for development of the region, based on the principles adopted by self-government authorities of the region and further developed as a result of a multi-level debate of state and local authorities.

These three factors: knowledge, cooperation and development are the motto of ITD. Actions taken within such defined mission should contribute to shaping and strengthening the development of multi-level governance practices in the region, which will increase the efficiency of all public authority bodies using it.

czemu można było poszerzyć zasięg przestrzenny podej-mowanych działań.

Projekt będzie realizowany do marca 2015 r. Przede wszystkim zbadane zostaną powiązania funkcjonalno-przestrzenne i w oparciu o dane na ten temat opraco-wane będą wytyczne rozwoju zintegrowanego systemu transportu dla LGOF. Przewidujemy też realizację małych przedsięwzięć pilotażowych dla weryfikacji przyjętych rozwiązań. Zamierzamy promować efekty naszych prac i upowszechniać ideę zintegrowanego wieloszczeblowe-go podejścia w zarządzaniu rozwojem.

W IRT wypracowano łącznie pięć podobnych projek-tów. Ich losy są różne. Do lutego 2014 r. rozpoczęto realizować jedynie projekty dla WrOF i LGOF. Wciąż działaniom tym przyświeca misja popularyzacji idei wie-loszczeblowego zarządzania rozwojem.

Działania na rzecz wzmocnienia wymiaru teryto-rialnego w polityce rozwoju Instytut prowadzi w trzech nurtach. Po pierwsze – zapewnia rzetelną i kompleksową wiedzę o regionie i o procesach jego rozwoju, prowadząc badania własne i koordynując sieciową współpracę innych ośrodków badawczych. Po drugie – inicjuje, utrzymuje i rozwija trwałe więzi współpracy (partnerstw) w zakresie rozwoju teryto-rialnego pomiędzy różnymi podmiotami, zwłaszcza samorządami lokalnymi. Po trzecie – stymuluje inicja-tywy na rzecz rozwoju województwa, oparte na zasa-dach przyjętych przez władze samorządowe regionu i dopracowywane w wyniku wieloszczeblowej debaty władz rządowych i samorządowych.

Te trzy czynniki: wiedza, współpraca i rozwój są mot-tem IRT. Działania podejmowane w ramach tak zdefi-niowanej misji powinny przyczynić się do kształtowania i wzmocnienia praktyki wieloszczeblowego zarządzania rozwojem w regionie, co zwiększy efektywność wszyst-kich stosujących ją organów władz publicznych.

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian VoivodeshipWyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Page 74: Laboratoria multi-level governance

74

2.4.Some remarks about the European Copper Region– a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logic

Kilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym– koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Jan Waszkiewicz

Wrocław University of TechnologyLower Silesian Regional Development Foundation

Politechnika WrocławskaDolnośląska Fundacja Rozwoju Regionalnego

Is it possible to reconcile interests, points of view and systems of values of an industrial potentate and local self-governments?

1. The idea of the European Copper Region (ECR) was born nearly three years ago. It is based on a new concept of corporate social responsibility (CSR) developed in the company KGHM Polska Miedź SA.1 It is associated with the fact that the concern has gone into global business and proposed new solutions for its cooperation with the surrounding self- governments.

2. The classic approach to CSR assumed that the industry is responsible for the effects of its actions in the natural and the human environment, as well as some level of sensitivity to the articulated needs of the surroundings (through sponsorship, charity work, etc.) being largely of a promotional character. KGHM has carried out these tasks more than satisfactory. It has created appropriate goal-oriented organizational structures and established effective procedures. Its surroundings have learnt to use proposed solutions

1 KGHM Polska Miedź S.A. is one of the biggest producers of copper and sil-ver in the world. The company was born in Lower Silesia and has been active mainly in this region. Here are its headquarters. It’s the biggest Lower Silesian company.

Czy da się pogodzić interesy, punkty widzenia i sys-temy wartości przemysłowego potentata i lokalnych samorządów?

1. Idea Europejskiego Regionu Miedziowe-go (ERM) narodziła się przed niespełna trzema laty. U jej podstaw leży wypracowywana w KGHM Polska Miedź SA1 nowa koncepcja społecznej odpowiedzial-ności (CSR), powiązana z podjęciem przez ten koncern globalnej działalności oraz z nowymi rozwiązaniami dotyczącymi jego współpracy z otaczającymi go samo-rządami.

2. Klasyczne podejście do CSR zakładało odpowiedzialność przemysłu za skutki jego dzia-łań w otoczeniu naturalnym i społecznym oraz pewien poziom wrażliwości na artykułowane po-trzeby otoczenia (poprzez sponsoring, działalność charytatywną itp.), mający w znacznej mierze charak-ter promocyjny. KGHM wywiązywał się z tych zadań w sposób co najmniej zadowalający. Zbudował odpo-wiednie struktury organizacyjne służące tym celom i skuteczne procedury postępowania. Również jego

1 KGHM Polska Miedź S.A. to jeden z największych na świecie producentów miedzi i srebra. Spółka powstała i działa przede wszystkim na Dolnym Śląsku. Tu też ma swoją siedzibę. Jest największą firmą w regionie.

Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logicKilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Page 75: Laboratoria multi-level governance

75

as well. However, the disadvantage was a clientelist and demanding model of mutual relations. The surroundings have been willingly and effectively making claims in case of any identified (sometimes exaggerated) damages and threats, at the same time playing the role of an applicant to KGHM when they had some needs requiring financial support. It is worth adding that this model has favoured atomization of local self-governments. They have perceived each other as competitors in the fight for support for their individual actions. Also, it has been more convenient for the big enterprise to deal with these dispersed applicants than with some kind of an organized group of applicants that puts a stronger and more effective pressure.

3. The new CSR model is based on joint responsibility of many business entities for creating social, economic and spatial order within the scope of their influence. This mainly concerns the largest enterprises which dominate in their surroundings or at least have a great impact on them. Such situation can surely be observed in the Copper Mining Region which was founded to protect the labour needs of ore mining and copper extraction industry. The dominance of KGHM in this area is undeniable and has to be a starting point for any analysis of current and future character of this part of Lower Silesia. At the same time it is clear that capital resources of this industrial system can significantly affect the spatial and social form of the surroundings. It is therefore important that KGHM itself sees the importance of its influence. A coherent strategy for a long-term activity in the intended direction is needed as well. It is also clear that such a strategic document must be accepted not only by the business but also by its social surroundings (represented and managed by self-governments). So it has to reconcile interests, points of view and systems of values of both parties.

4. The will to act in such direction was associated with adopting global scale mining operations by KGHM. This type of industry is perceived by the surroundings as a potential threat to the existing natural, spatial and social order. It is accused to have a potentially devastating impact. Therefore, undertaking or developing any type of activities within this industry raises social resistance. It can be alleviated if there is a positive example – an area where such business activity not only has not produced any destructive effects, but even resulted in solutions that may only be subject of dreams for less fortunate areas. It is also obvious that the role of such a showpiece should be played by a ‘cradle’ of that particular international corporation –

otoczenie nauczyło się korzystać z tych rozwiązań. Niemniej wadą był klientelistyczno-roszczeniowy model wzajemnych relacji. Otoczenie chętnie i sku-tecznie występowało z roszczeniami w przypadku jakichkolwiek zidentyfikowanych (czasem na wy-rost) szkód i zagrożeń, a jednocześnie występowało w roli petenta do KGHM, gdy samo miało potrzeby wymagające finansowego wsparcia. Warto dodać, że model ten sprzyjał atomizacji lokalnych samorzą-dów. Postrzegały się one wzajemnie jako konkurenci w walce o wsparcie dla własnych działań. Również wielkiemu przedsiębiorstwu wygodniej było mieć do czynienia z rozproszonymi petentami, niż z jakąś ich zorganizowaną grupą mogącą wywierać silniejsze i skuteczniejsze naciski.

3. Nowy model CSR zakłada współodpowie-dzialność podmiotów gospodarczych za kształtowanie społecznego, gospodarczego i przestrzennego ładu w obszarze ich oddziaływania. Dotyczy to przede wszyst-kim przedsiębiorstw największych, dominujących w swoim otoczeniu lub przynajmniej wywierających na nie znaczący wpływ. Taka sytuacja ma bez wątpienia miej-sce w Zagłębiu Miedziowym, które powstało dla zabez-pieczenia kadrowych potrzeb przemysłu wydobycia rudy i uzyskiwania z niej miedzi. Dominacja KGHM na tym terenie jest niewątpliwa i musi stanowić punkt wyjścia do wszelkich rozważań o obecnym i przyszłym charak-terze tej części Dolnego Śląska. Jednocześnie jasne jest, że zasoby kapitałowe tego układu przemysłowe-go mogą w istotny sposób wpłynąć na przestrzenny i społeczny kształt otoczenia. Ważne jest więc, żeby sam KGHM widział potrzebę takiego oddziaływania oraz żeby powstała spójna strategia pozwalająca na długoterminowe działanie w zakładanym kierunku. Oczywiste jest też, że taki strategiczny dokument musi być zaakceptowany nie tylko przez biznes, ale też przez jego społeczne otoczenie (reprezentowane i zarządzane przez samorządy). Musi więc godzić inte-resy, punkty widzenia i systemy wartości obu stron.

4. Wola działania w takim kierunku wiązała się z podjęciem przez KGHM operacji wydobywczych w skali globalnej. Tego typu przemysł odbierany jest przez otoczenie jako potencjalne zagrożenie dotychczasowe-go ładu przyrodniczego, przestrzennego i społeczne-go. Posądzany jest o potencjalnie destrukcyjny wpływ. Dlatego podejmowanie lub rozwijanie jakichkolwiek działań w tej branży budzi społeczne opory. Można je złagodzić, jeśli będzie się dysponowało pozytywnym przykładem – obszarem, w którym tego typu działal-ność gospodarcza nie tylko nie przyniosła destrukcyj-nych efektów, ale wręcz zaowocowała rozwiązaniami, o jakich zaledwie marzyć mogą tereny mniej fortunne. Jasne jest też, że rolę takiej wizytówki powinien peł-

Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logicKilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Page 76: Laboratoria multi-level governance

76

the area where it has operated initially and which it has influenced strongly. In case of KGHM such place is of course the Legnica-Głogów Copper District (LGCD).

5. The European Copper Region is such a functional area with a current (or potential in the foreseeable future) dominant role of the Polish copper giant. ERC covers the area of LGCD, but also its surroundings – the Old Copper Mining Region (near the town of Bolesławiec), the southern part of Lubusz Land (where the exploration works go on and mining exploitation is possible in the future), as well as those areas within Saxony and Brandenburg where preparatory works for future exploitation activity also conntinue. Therefore, it is a real cross-border area (extended beyond administrative boundaries of particular regions), so it has a supranational European character. In the future it is worth considering to introduce here the activity structures tested in Euroregions (e.g. in the oldest and most experienced Euroregion Neisse-Nisa-Nysa which partially overlap with ECR). It is the first and the most obvious meaning of the term ‘European’ in the name ECR.

6. However, if ECR is to be a showcase of a global corporation it is obvious that its level of development cannot differ from the European standards (and if so, than only in a positive manner). And this is the second meaning of the European dimension of ECR.

7. Finally, ECR is the only European copper mining area. This is the place with the biggest resources of competence on extraction and processing of this raw material. This element is also worth emphasizing (or elaborating on) during the European reindustrialisation which we are dealing with now.

8. Of course such design of ECR may exist only on the basis of functional connections and as a structure which is formed freely by local self-government units in order to cooperate with each other for the development of their potentials. It is, therefore, a natural arena to apply a model of dispersed power, i.e. multi-level governance.

9. The concept is at the stage of continuous development and the road to implement it is long and not easy. It had its debut in 2011 during the first Copper Mining Region Forum. The same meeting resulted in the formation of the citizens’ Coalition for Development of the European Copper Region. Dozens of people representing self-governments, economic

nić matecznik międzynarodowej korporacji – obszar, na którym najwcześniej podjęła ona swoją działalność i na którego sytuację wywrzeć mogła silny wpływ. Dla KGHM tym miejscem jest oczywiście Legnicko-Głogow-ski Okręg Miedziowy (LGOM).

5. Europejski Region Miedziowy jest właśnie tak pojmowanym funkcjonalnym obszarem, na którym dominującą rolę odgrywa obecnie (bądź może odgry-wać w przewidywalnej przyszłości) polski miedziowy potentat. ERM obejmuje teren LGOM, ale też jego przyległości – Stare Zagłębie Miedziowe (w okolicy Bolesławca), południową część Ziemi Lubuskiej (gdzie trwają prace poszukiwawcze i gdzie prawdopodobnie przesuną się operacje wydobywcze w przyszłości), a także tereny w granicach Saksonii i Brandenburgii, gdzie trwają prace przygotowawcze do przyszłej działal-ności eksploatacyjnej. Jest to więc obszar transgraniczny (i przekraczający granice administracyjnie regionów), ma więc ponadnarodowy, europejski charakter. W przyszłości można pomyśleć o wprowadzeniu tu struktur działania sprawdzonych w euroregionach (np. w najstarszym i najbardziej doświadczonym Euroregio-nie Nysa, częściowo pokrywającym się z ERM). To jest pierwsze i najbardziej oczywiste znaczenie terminu „europejski” w nazwie ERM.

6. Jeśli jednak ERM ma być wizytówką świato-wego koncernu, to jasne jest, że jego poziom rozwoju nie może odbiegać (a jeżeli już, to in plus) od standar-dów europejskich. I to jest drugie znaczenie, czy też drugi wymiar europejskości ERM.

7. Wreszcie, ERM jest jedynym w Europie obsza-rem wydobycia miedzi. To tu znajdują się największe za-soby kompetencji na temat wydobycia i przetwarzania tego surowca. Ten element również wart jest wyekspo-nowania (i rozwijania) w okresie europejskiej reindu-strializacji, z którą mamy obecnie do czynienia.

8. Oczywiście tak pomyślany ERM może kształ-tować się jedynie na bazie funkcjonalnych powiązań i jako struktura, którą jednostki samorządu terytorial-nego tworzą dobrowolnie, by współpracować ze sobą dla rozwinięcia posiadanych potencjałów. Jest to więc naturalny obszar zastosowania podejścia władztwa rozproszonego, czy też multilevel governance.

9. Koncepcja jest w stadium ciągłego rozwoju, a droga do jej wdrożenia jest długa i niełatwa. Swoją premierę miała w 2011 r., podczas pierwszego Forum Zagłębia Miedziowego. Na tym samym spotkaniu zawią-zała się obywatelska Koalicja na Rzecz Rozwoju Euro-pejskiego Regionu Miedziowego, do której akces zgło-siło kilkadziesiąt osób reprezentujących samorządy,

Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logicKilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Page 77: Laboratoria multi-level governance

77

zones (mainly the management of KGHM) and experts declared their intention of joining it. First projects were formulated and they meet the three following conditions:

They are important both from the social and the •business points of view.They concern larger areas within the Copper •Mining Region.They can be carried out only in cooperation with all •interested parties (and based on partnership).Their fulfilment will cause a significant change in •the way the whole area is functioning (so they have a strategic meaning)2.

Starting these projects forms new types of relationships among the self-government units and between those units and the the dominant economic powers. It is an important step towards the construction of ECR.

10. Some of these topics have been already explored and they are now on different stages of implementation. They concern wide range of problems – from public transport, tourism and leisure, to health and education, to the works on joint development strategy for the ECR area. One of the main problems is to form appropriate implementation structures for particular projects, which is a specific difficulty for any activities based on the multi-level governance logic. However, it is possible that, due to the potential of parties involved, some solutions worth spreading can be found here.

2 You can easily see that we are dealing here with application and development of the ‘Game of the Region’ concept which was supposed to be a method of imple-mentation of the first development strategy for the Lower Silesian Voivodeship.

sfery gospodarcze (głównie koła kierownicze KGHM) i kręgi eksperckie. Sformułowane zostały pierwsze pro-jekty, które spełniają trzy warunki:

Są istotne zarówno ze społecznego, jak i bizneso-•wego punktu widzenia.Dotyczą większych obszarów Zagłębia Miedziowe-•go.Dadzą się zrealizować jedynie przy współpracy •wszystkich zainteresowanych stron (i to na zasa-dach partnerskich).Ich urzeczywistnienie spowoduje znaczącą zmianę •w sposobie funkcjonowania całego obszaru (mają więc znaczenie strategiczne)2.

Podjęcie tych projektów jednocześnie kształtuje nowy typ relacji samorządów między sobą i z dominującym układem gospodarczym. Stanowi istotny krok w stronę budowy ERM.

10. Niektóre z tych tematów zostały podjęte i są w różnych fazach realizacji. Dotyczą one rozległej gamy problemów – od transportu publicznego, przez turystykę i rekreację, ochronę zdrowia i edukację, aż po prace nad wspólną strategią rozwoju obszaru ERM. Jednym z głównych problemów jest tworzenie odpo-wiednich struktur realizacyjnych dla poszczególnych projektów, co jest specyficzną trudnością dla wszelkich działań w logice multilevel governance. Nie jest wszak-że wykluczone, że ze względu na potencjał zaangażo-wanych stron da się tu wypracować rozwiązania warte szerszego rozpowszechnienia.

2 Łatwo zauważyć, że mamy tu do czynienia z rozwinięciem i zastosowaniem koncepcji „Gry o region”, która miała być metodą realizacji pierwszej strategii rozwoju województwa dolnośląskiego.

Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logicKilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Page 78: Laboratoria multi-level governance

78

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

2.5.The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013

Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

František Kubeš

Brno City MunicipalityUrząd Miasta Brna

Science, business and administration have been contributing to the development of economy based on knowledge in this Czech region for years. The results are impressive: job places for specialists, new investements, gaining experts and EU funds.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 actually represents the strategic document of the city and the region in the field of the innovation support. It is actually the third issue of the Regional Innovation Strategy.

The mission of the Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region 3 is the increase in the competitiveness of the South Moravian Region through the cooperation between the scientific and research sphere and the companies. The Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region thus leads towards the goal of the South Moravian Region to belong to a group of the most innovative regions in the Czech Republic by 2013. Also the goal of the South Moravian Region was to belong to a group of 50 most innovative regions in the European Union.

The third issue started to be implemented on 1st January 2009 and it was valid till 31th December 2013.

Nauka, biznes i administracja od lat współpracują na rzecz budowy gospodarki opartej na wiedzy w tym czeskim regionie. Efekty są imponujące: miejsca pracy dla specjalistów, inwestycje, pozyskiwanie ekspertów i środków z UE.

Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowo-morawskiego na lata 2009-2013 (RSI 2009-2013) jest dokumentem strategicznym miasta i regionu w zakre-sie wspierania innowacji. To już trzecia wersja naszej Regionalnej Strategii Innowacji (RSI).

Misją RSI 2009-2013 jest zwiększenie konkurencyjności Kraju Południowomorawskiego poprzez współpracę sektora naukowo-badawczego z przedsiębiorstwami. Kraj Południowomorawski założył, że do 2013 r. będzie jednym z najbardziej innowacyjnych regionów w Repu-blice Czeskiej i wejdzie do grupy pięćdziesięciu najbar-dziej innowacyjnych regionów w Unii Europejskiej.

Trzecią wersję strategii zaczęliśmy realizować 1 stycznia 2009 r. Obowiązywała do 31 grudnia 2013 r.

Petr Chladek

South Moravian Innovation CentrePołudniowomorawskie Centrum

Innowacji

Page 79: Laboratoria multi-level governance

79

The importance of the Regional Innovation Strategy can be seen in the following aspects. Firstly it represents a crucial contribution to the economic development. Secondly it influences the image of the City of Brno – the natural centre where most innovative activities are concentrated as well as the whole South Moravian Region.

Short historical excursion

The first one was formulated in 2002 – at that time it was the first one in the Visegrad Region.

Creating regional consensus and building up political commitment was supported by: a high unemployment rate in the region – 12%; declining local industries; end of Flextronics plant leaving 2,500 unemployed people behind; debate about the new Lisbon Strategy – the role of R&D&I in the regional economic development.

In 2002 the so called Regional Agreement was created (this partnership has been developing since the work on the first issue of the Regional Innovation Strategy started). The crucial point was that the individual institutions were able to come to an agreement.

Also it was important to systematically convince others that the creation/establishment of the regional innovation system will be beneficial for the whole region. The main obstacles for the formulation and the implementation of the strategy were mainly various partial interests of the involved players and also limited financial resources for its implementation.

The first problem could be solved through the creation of the effective management. Solving the problem of the insufficient financing requres various grants and the involvement of private sector.

Relevance to muliti-level governance

The Regional Innovation Strategy was the first one of its kind in the Czech Republic. The challenge was to involve all the stakeholders including the City of Brno. For the conviction of all the policy-makers that the regional innovation system is beneficial and that it is crucial to develop it constantly (e.g. there already exists the Innovation Strategy 3) contributed the results of the pilot projects of the Regional Innovation Strategy 1. To build up the mutual trust and to start to cooperate was time-consuming – that is why there was not created anything similar prior that time.

RSI 2009-2013 to dokument o dużym znaczeniu, ponie-waż – po pierwsze – ma zasadniczy wkład w rozwój gospodarczy oraz – po drugie – współtworzy wizeru-nek Brna jako centrum Kraju Południowomorawskiego - naturalnego ośrodka, w którym skupia się większość działań innowacyjnych.

Krótka wycieczka historyczna

Pierwsza wersja strategii powstała w 2002 r. Była to wów-czas pierwsza taka strategia w regionie wyszehradzkim.

Tworzeniu regionalnego porozumienia i budowaniu poli-tycznego wsparcia dla tego projektu sprzyjały czynniki ne-gatywne: wysoki poziom bezrobocia w regionie (12 proc.), upadający przemysł lokalny, upadek zakładu Flextronics – i zwolnienie jego 2,5 tys. pracowników. Kontekstem pozy-tywnym była trwająca wówczas dyskusja o unijnej Strategii Lizbońskiej, która zwracała uwagę na rolę sektora B&R oraz innowacyjności w regionalnym rozwoju gospodarczym.

Efektem była tzw. Umowa Regionalna, zawarta przez rozmaite podmioty w 2002 r. (ich rzeczywista współ-praca rozwijała się odkąd ruszyły prace nad pierwszą wersją naszej RSI). Zasadnicze znaczenie miał fakt, że różne instytucje były w stanie dojść do porozumienia.

Należało przy tym systematycznie przekonywać innych, że stworzenie systemu regionalnych innowacji będzie korzystne dla całego regionu. Głównymi przeszkoda-mi w opracowywaniu i realizacji strategii były przede wszystkim rozmaite partykularne interesy zaangażo-wanych stron, a także ograniczone środki finansowe na jej realizację.

Pierwszy z tych problemów można rozwiązać poprzez stworzenie skutecznego sposobu zarządzania. W dru-gim przypadku konieczne jest uruchomienie odpowied-nich dotacji oraz zaangażowanie sektora prywatnego.

Związek z zarządzaniem wielopoziomowym

RSI 2009-2013 to pierwsza taka strategia w Republice Czeskiej. Głównym wyzwaniem było zaangażowanie wszystkich interesariuszy, w tym Miasta Brno. Trzeba było przekonać decydentów, że regionalny system in-nowacji jest korzystny i należy go nieustannie rozwijać. Udało się. Argumentem były wyniki pilotażowego pro-jektu pierwszej wersji RSI. Zbudowanie wzajemnego zaufania i rozpoczęcie współpracy było czasochłonne – to właśnie dlatego podobny dokument nie powstał wcześniej.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Page 80: Laboratoria multi-level governance

80

The whole process was ensured by an establishment of the Steering Committee, the Coordinating Committee (they are interlinked with four working groups / thematic fora – technology transfer, business incubation and support, human resources, internationalization) the RIS manager and the project management team supported by the international advisory board.

For the analytical part – there were three inputs – regional benchmarking, company research and especially working groups composed of various stakeholders.

It is important to point out at the unique situation within the Czech Republic. The Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region was implemented by both the South Moravian Region as well as by the City of Brno and for the first time this strategic document was discussed/debated in/by the organs of both authorities/institutions. The document thus has become a key instrument for the implementation of the goals defined within the frame of the legally binding documents such as the Development Programme of the South Moravian Region and the Brno City Strategy.

The Action Plan – a set of specific projects that fulfill the strategic goals – was the integral part of the Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013.

Each project was described on the project fiche structured as follows: project goals, intervention justification, activity description, target groups,

Warunkiem powodzenia całego procesu było powołanie Komitetu Sterującego, Komitetu Koordynacyjnego (są one powiązane z czterema grupami roboczymi / forami tema-tycznymi, które omawiają transfer technologii, inkubację i wspieranie przedsiębiorstw, zasoby ludzkie oraz interna-cjonalizację), kierownika RSI, a także zespołu zarządzania projektami i międzynarodowego komitetu doradczego.

W analitycznej części projektu istotne były trzy elemen-ty: regionalny benchmarking, analiza przedsiębiorstw, oraz wyniki prac grup roboczych złożonych z różnych interesariuszy.

Należy uwzględnić szczególne uwarunkowania Republi-ki Czeskiej. RSI 2009-2013 będzie realizowana zarówno przez Kraj Południowomorawski, jak i Miasto Brno. Po raz pierwszy ten dokument strategiczny był omawia-ny przez organy obu administracji. W ten sposób stał się kluczowym narzędziem realizacji celów zapisanych w prawnie wiążących dokumentach – takich jak Pro-gram rozwoju Kraju Południowomorawskiego i Strate-gia Brna.

Plan działania – zestaw konkretnych projektów, które realizują cele strategiczne – stanowi integralną część RSI 2009-2013.

Każdy z projektów był opisany na karcie projektu, która miała następującą strukturę: cele projektu, uzasadnie-nie interwencji, opis działania, grupy docelowe, harmo-

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Figure 1. Methodological Approachof RIS 3 Formulation

Rysunek 1. Metodologia pracy nad RSI

Page 81: Laboratoria multi-level governance

81

time schedule, funding and responsibility for implementation.

The Action Plan was divided into three groups by financial responsibility:

The Action Plan for the South Moravian Region •(SMR) – South Moravian regional authority approves the Action Plan, thus committing themselves to implement the proposed projects. The City of Brno (SCB) acknowledges this Action Plan. The Action Plan for the City of Brno – the City of •Brno approves the Action Plan, thus committing themselves to implement the proposed projects. Then the South Moravian Region acknowledges this Action Plan.The Action Plan for for other subjects. •

Internal and external actors involved

The main internal and external actors involved in the development and implementation of the strategy are:

administrative bodies (region, municipality);•universities;•research institutions;•intermediaries;•private companies and other relevant actors – •in working groups.

The implementation of the strategy is monitored annually + according to the RIS implementation management.

Outcomes and results

The importance and impact of the implementation of the Regional Innovation Strategy (RIS) for the City of Brno can be illustrated on the following selected outcomes and results:

More than 400 high-qualified job positions at more •than 60 new technological companies have been created (Y Soft, Westcom, GINA, IS4U. etc.).Creation of approx. 16 000 job positions has •been supported through attracting of foreign investments with a high added value.51 top-class researchers have been attracted •to come to Brno through the South-Moravian Programme for Distinguished Researchers (SoMoPro) by providing research grants valued approx. 200mil CZK.A framework for systematic work with talented •students (from grammar school students to doctoral candidates) has been developed – under preparation is also the establishment of the science centre (Moravian Science Centre Brno – 600 mil

nogram, finansowanie i odpowiedzialność za realiza-cję.

Plan działania był podzielony według odpowiedzialno-ści finansowej na trzy grupy:

Plan działania dla Kraju Południowomorawskiego •(SMR). Zatwierdzając ten dokument, władze regio-nu zobowiązały się do realizacji proponowanych projektów a Miasto Brno (SCB) uznało ten plan.Plan działania dla Miasta Brno. Także i w tym przy-•padku władze miasta, zatwierdzając dokument, zobowiązały się do realizacji proponowanych pro-jektów. Następnie plan został uznany przez Kraj Południowomorawski.Plan działania dla innych podmiotów.•

Zaangażowanie aktorów zewnetrzych i wewnętrznych

Zewnętrzne i wewnętrzne podmioty zaangażowane w RSI 2009-2013 to przede wszystkim:

organy administracji (regionu, miasta);•uniwersytety;•instytucje badawcze;•pośrednicy;•prywatne firmy oraz inne znaczące podmioty – •w grupach roboczych.

Realizacja RSI 2009-2013 była co roku monitorowana zgodnie z zasadami zarządzania wdrażaniem strategii RSI.

Rezultaty i wyniki

Znaczenie i wpływ RSI 2009-2013 dla Miasta Brno moż-na zilustrować na przykładzie następujących wybra-nych rezultatów i wyników:

Powstało ponad 400 miejsc pracy dla wysoko wy-•kwalifikowanych pracowników w ponad 60 no-wych firmach technologicznych (Y Soft, Westcom, GINA, IS4U, etc.).Utworzono ok. 16 tys. miejsc pracy co sprzyjało po-•zyskaniu inwestycji zagranicznych o dużej wartości dodanej.Udało się zachęcić ponad 51 najwyższej klasy ba-•daczy do przyjazdu do Brna w ramach Programu Południowomorawskiego dla Wybitnych Naukow-ców (SoMoPro) poprzez przyznawanie grantów badawczych o łącznej wartości ok. 200 mln koron czeskich.Opracowano ramy systematycznej pracy ze zdol-•nymi uczniami i studentami (od uczniów szkół podstawowych do doktorantów). Trwają również prace nad utworzeniem centrum naukowego (Mo-

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Page 82: Laboratoria multi-level governance

82

CZK).More than 200 projects implemented •in cooperation of the private sector and universities have been supported through the “Innovation voucher” tool (20mil CZK in total).Three technological incubators (Technological •Incubator I. and II. and INBIT – 250mil CZK in total) have been established; another incubator and scientific and technological park INMEC (400 mil CZK) is under preparation.The actions implemented under RIS have •shaped an environment for attracting grants from the Operational Programme Research and Development for Innovation (OP RDI) valued 17bil CZK in total (CEITEC, ICRC, NETME and others).Incubation programs.•Implementation agencies.•Positive impact on image.•

Key factors for the success

The cooperation of the all relevant actors and their •commitment – the parnership has been developing since the work on the first issue of Regional Innovation Strategy started. It is really crucial to have an enthusiasm to push things forward, to achieve the common understanding of the need of the strategy and its implementation to be results-oriented and to be brave. It is important to built-up the consensus as well as an agreement and to operate on the top quality level within the given amount of time, too.Possibility to gain the EU funding – the specific •goal of the Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region is streaming the structural funds effectively in the region since most of the interventions are realized on the national level.

Challenge for the near future

The main reasons for an update of this strategy paper are two: First of all, the goals of the current RIS 3 version have been actually accomplished. Secondly, the new EU 2014-2020 programming period has been introduced, strongly focusing on knowledge economy development, allocating considerable amount of funds in this area.

One of the key mechanisms to ensure an allocation of these funds is an ex-ante condition requiring so called smart specialization strategies. Such smart specialization strategy can be perceived as a new-style regional innovation strategy.

rawskie Centrum Naukowe w Brnie – 600 mln ko-ron czeskich).Zrealizowano ponad 200 projektów we współpra-•cy z sektorem prywatnym i uniwersytetami, czemu sprzyjało narzędzie „Kupony innowacji” (łącznie 20 mln koron czeskich). Powstały trzy inkubatory technologiczne (Inkuba-•tor technologiczny I. i II. oraz INBIT – łącznie 250 mln koron czeskich). Kolejny inkubator oraz park naukowy i technologiczny INMEC (400 mln koron czeskich) są w przygotowaniu.Działania realizowane w ramach RSI 2009-2013 •przygotowały środowisko do pozyskiwania dotacji z Programu Operacyjnego Badań i Rozwoju Inno-wacji (OP RDI), który miał łączną wartość 17 mld koron czeskich (CEITEC, ICRC, NETME i inne).Programy inkubacyjne.•Agencje wdrażające.•Pozytywny wpływ na wizerunek.•

Kluczowe czynniki sukcesu

Współpraca wszystkich istotnych podmiotów oraz •ich zaangażowanie. Partnerstwo było rozwijane od momentu rozpoczęcia prac nad pierwszą wer-sją RSI. Naprawdę ważny jest nie tylko entuzjazm dla popychania spraw do przodu, ale też osiągnię-cie wspólnego zrozumienia potrzeby istnienia stra-tegii i jej wdrażania – zorientowanego na rezultaty. Ważna jest odwaga. Istotne jest również wypraco-wywanie konsensusu i porozumienia oraz działanie na najwyższym poziomie w wyznaczonych ramach czasowych.Możliwość pozyskania funduszy UE. Specyficznym •celem RSI 2009-2013 było skuteczne rozprowadza-nie funduszy strukturalnych w obrębie regionu – trzeba pamiętać, że większość takich interwencji realizowana jest na szczeblu krajowym.

Wyzwania na najbliższą przyszłość

Istnieją dwie główne przyczyny aktualizacji naszej stra-tegii. Po pierwsze – cele obecnej wersji RSI 2009-2013 zostały już w zasadzie osiągnięte. Po drugie – wkracza-my w nowy okres programowania UE na lata 2014-2020, który koncentruje się w znacznym stopniu na rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i kieruje sporą część środ-ków na ten właśnie obszar.

Jednym z kluczowych mechanizmów zapewniających alokację pieniędzy unijnych jest warunkowość ex-ante, która narzuca konieczność wypracowania tzw. strategii inteligentnych specjalizacji. Taki dokument może być postrzegany jako nowy typ RSI.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Page 83: Laboratoria multi-level governance

83

The SWOT analysis, as well as a draft of the goals and activities will be step-by-step formulated by the RIS Project Team and at the same time they will be discussed at the RIS working groups (each focused on particular area). The outcomes will be proposed to the RIS Steering Committee, which is the highest authority of the strategy management.

In term of multi-level governance it is really challenging to involve private companies.

Analiza SWOT oraz propozycja celów i działań będą krok po kroku opracowywane przez Zespół Projekto-wy RSI. Jednocześnie omawiać je będą grupy robocze RSI (każda z nich skoncentruje się na określonym ob-szarze). Wyniki zostaną przedstawione Komitetowi Sterującemu RSI, który jest najwyższym organem w za-rządzaniu strategią.

Z perspektywy multi-level governance prawdziwym wy-zwaniem jest zaangażowanie prywatnych firm.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Page 84: Laboratoria multi-level governance

84

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

2.6.The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperationof self-governments within a functional area

Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpracasamorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Robert Szymala

Urban Planner of WałbrzychUrbanista Miejski Wałbrzycha

The concept of our agglomeration was analysed already in the 70s but we did not implement it until 2011. The Wałbrzych Agglomeration consists of 23 gminas1. We have our own package of strategic documents as well as managing and advisory bodies. We develop common projects.

Today, many people take all the credit for initiating the process of consolidation of self-governments around Wałbrzych. But the functioning of the Wałbrzych Agglomeration is not the result of a single decision. It is the effect of various actions undertaken concurrently in many places.

It all began with Via Regia +

Hardly anyone remembers today the project of the Sudety Agglomeration which was to include the area from Jelenia Góra Valley to Wałbrzych. Additionally, in the 70s, under the direction of Robert Masztalski, the general spatial development plan of the area was elaborated, comprising not only the central place (Wałbrzych) but also satellite towns (such as Szczawno-Zdrój and Boguszów-Gorce). All initiatives of that time were, however, unsuccessful attempts to delineate

1 see footnote on page 65

Koncepcja naszej aglomeracji rozważana była już w latach 70. Ale zaczęliśmy ją realizować dopiero w 2011 r. W Aglomeracji Wałbrzyskiej są 23 gminy. Mamy własny pakiet dokumentów strategicznych oraz gremia zarządzające i doradcze. Prowadzimy wspólne projekty.

Dziś wiele osób przypisuje sobie zasługę zainicjo-wania procesu konsolidacji samorządów wokół Wałbrzycha. Ale funkcjonowanie Aglomeracji Wał-brzyskiej nie jest efektem pojedynczej decyzji. Wyni-ka z rozmaitych działań prowadzonych równolegle w wielu miejscach.

Zaczeło się od Via Regia +

Mało kto pamięta, że istniał kiedyś projekt Aglo-meracji Sudeckiej, która miała obejmować obszar od Kotliny Jeleniogórskiej aż po Wałbrzych. Z kolei w latach 70. powstał (pod kierunkiem Roberta Masztal-skiego) miejscowy plan ogólny zagospodarowania zespo-łu miejskiego Wałbrzycha, obejmujący także Szczawno-Zdrój i Boguszów-Gorce. Ówczesne inicjatywy były jednak nieudanymi próbami odgórnego narzucenia zarówno gra-nic aglomeracji, jak i kierunków jej rozwoju gospodarczego i przestrzennego.

Page 85: Laboratoria multi-level governance

85

in the top-down manner both the agglomeration boundaries and the directions of its economic and spatial development.

Several years ago, self-governments from this area established cooperation in order to issue an agreed opinion about the regional course of the European Transport Corridor Via Regia + (that was a subject of one of the regional projects at that time) A stormy discussion started. The interested gminas split into two camps – one favouring the construction of the route via Wałbrzych, and the other preferring it to run via Świdnica.

The first group worked out a joint position during one meeting, within just a few hours. It was systematically consulted by telephone with the gminas, whose representatives didn’t attend the meeting. The initiative covered the area from Jelenia Góra to Kłodzko.

The competitive camp led by Świdnica, Dzierżoniów and Bielawa, worked equally efficiently. These towns, however, were not determined enough to change their spurt into a long-term cooperation.

The Wałbrzych initiative resulted in calling the first meeting of self-governments from this area in June 2010. The meeting was attended by representatives of Kamienna Góra, Mieroszów, Boguszów-Gorce, Kłodzko, Walim, Jedlina-Zdrój, Głuszyca, Szczawno-Zdrój and Wałbrzych. They prepared a common speech addressed to Mr Grzegorz Roman who was responsible for the work on Via Regia+ on behalf of the Lower Silesian Regional Board. They suggested adjustments to the planned route of the road.

In retrospect, we know that as a matter of fact both camps, the Wałbrzych one and the Świdnica one, were right. Having considered functional and spatial conditions of southern part of Lower Silesia, it becomes clear that actually two east-west roads are needed: one running through the mountain area, which includes Wałbrzych, and the other running at the foot of the Sudetes, that is through Świdnica. Later on Grzegorz Roman publicly expressed such point a view. He emphasized that the sequence of construction of individual sections of both roads remains an open issue.

Poznań has given us the example

In 2011, several Wrocław NGOs recognized the potential of the Wałbrzych Agglomeration (within its urban boundaries) and developed a draft of the Wałbrzych Development Support Strategy. The document concept arose in the spring of 2011, in the intellectual

Kilka lat temu samorządy z tego obszaru współpraco-wały przy opiniowaniu regionalnych projektów i opra-cowań studialnych dotyczących przebiegu Europejskie-go Korytarza Transportowego Via Regia+. Wywiązała się burzliwa dyskusja. Zainteresowane tematem gminy podzieliły się na dwa obozy – jeden opowiadał się za poprowadzeniem trasy przez Wałbrzych, drugi chciał, by przebiegała ona przez Świdnicę.

Pierwsza grupa wypracowała wspólne, solidarne stano-wisko podczas jednej narady, w ciągu raptem kilku go-dzin. Było ono na bieżąco konsultowane telefonicznie z gminami, których przedstawiciele nie dotarli na spo-tkanie. Inicjatywa obejmowała swoim zasięgiem obszar od Jeleniej Góry aż po Kłodzko.

Równie sprawnie zadziałała Świdnica wraz z Dzierżo-niowem i Bielawą, czyli obóz konkurencyjny. Tam jed-nak zabrakło determinacji, by ich zryw przekształcił się w długofalową współpracę.

Efektem inicjatywy wałbrzyskiej było pierwsze spotka-nie samorządowców z tego obszaru, w czerwcu 2010 r. Przyjechali wówczas przedstawiciele Kamiennej Góry, Mieroszowa, Boguszowa-Gorc, Kłodzka, Walimia, Je-dliny-Zdroju, Głuszycy, Szczawna-Zdroju i Wałbrzycha. Przygotowali wspólne wystąpienie do Grzegorza Ro-mana, który w Zarządzie Województwa Dolnośląskiego odpowiadał za prace nad Via Regia+. Zaproponowali korekty w planowanym przebiegu drogi.

Z perspektywy czasu wiemy już, że tak napraw-dę rację miały oba ówczesne obozy – i wałbrzyski, i świdnicki. Uwarunkowania funkcjonalno-przestrzen-ne południowej części Dolnego Śląska sprawiają, że potrzebne są dwie drogi wschód-zachód: jedna prowa-dząca przez obszar górski, czyli m.in. przez Wałbrzych, a druga biegnąca u podnóża Sudetów, czyli m.in. przez Świdnicę. Taki też pogląd wyraził później publicz-nie Grzegorz Roman. Zaznaczył przy tym, że kwestią otwartą pozostaje kolejność realizacji poszczególnych odcinków obu dróg.

Dał nam przykład Poznań

W 2011 r. potencjał Aglomeracji Wałbrzyskiej (w jej urba-nistycznych granicach) dostrzegło kilka wrocławskich organizacji pozarządowych, które opracowały projekt Strategii Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha. Koncepcja dokumentu narodziła się wiosną 2011 r., w środowisku

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 86: Laboratoria multi-level governance

86

environment of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (TUP). Furthermore, activists from such groups and organizations as the City for People, the Society for the Beautification of the City of Wrocław and Lower Silesian Centre for Strategic Studies also contributed to the strategy development. The team was led by Mr Paweł Karpiński.

The initiative was supported by the then commissioner, and then president of Wałbrzych, Mr Roman Szełemej. He assured the strategy authors of his substantial support. The document was officially published on 30th September 2011, during the 1st Forum of the Wałbrzych Agglomeration. The title of the conference is meaningful in this context: according to the strategy, Wałbrzych was to cooperate with surrounding gminas. The authors emphasized that their concept owes much to discussions led by the Society of Polish Town Planners in annual Metropolitan Forums in Wrocław. The contribution of a working group discussing the concepts of metropolitan system at The Lower Silesian Political and Economic Forum in Krzyżowa in 2010 was also significant. The speech provided by Mr Łukasz Mikuła from the Adam Mickiewicz University in Poznań during the 2nd Metropolitan Forum (2010) was particularly inspiring. He described advanced integration processes within the Poznań Metropolitan Area2. At the same meetings the cooperation of self-governments of the Wrocław Metropolitan Area was discussed, including the activity of the Wrocław Agglomeration Development Agency and the course of work on the first joint strategy of self-governments from this area (the first strategy was developed in the years 1999-2001).

2 The text of his speech was published in ‘Studia nad Rozwojem Dolnego Śląska’, 1/44/2011, issued by the Marshal Office of Lower Silesia.

osób związanych z wrocławskim oddziałem Towarzy-stwa Urbanistów Polskich (TUP). W pracach nad stra-tegią wzięli też udział m.in. działacze takich grup i orga-nizacji jak Miasto dla Ludzi, Towarzystwo Upiększania Miasta Wrocławia i Dolnośląski Ośrodek Studiów Stra-tegicznych. Zespołem kierował Paweł Karpiński.

Inicjatywę poparł ówczesny komisarz, a następnie pre-zydent Wałbrzycha Roman Szełemej. Zapewnił auto-rom strategii wsparcie merytoryczne. Dokument miał swoją oficjalną premierę 30 września 2011 r., podczas I Forum Aglomeracji Wałbrzyskiej. Tytuł konferencji jest w tym kontekście znaczący – strategia rekomendowała Wałbrzychowi współpracę z otaczającymi go gminami. Autorzy podkreślali, że ich koncepcja wiele zawdzięcza dyskusjom prowadzonym przez TUP m.in. w ramach co-rocznych Forów Metropolitalnych we Wrocławiu oraz podczas grupy roboczej omawiającej koncepcje ustroju metropolitalnego na Dolnośląskim Forum Politycznym i Gospodarczym w Krzyżowej w 2010 r. Szczególną inspi-racją było wystąpienie Łukasza Mikuły z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu podczas 2. Forum Metropolitalnego (2010) – opisał on zaawansowane procesy integracyjne w ramach Poznańskiego Obszaru Metropolitalnego1. Na tych samych spotkaniach oma-wiana była również współpraca samorządów Wrocław-skiego Obszaru Metropolitalnego – m.in. działalność Agencji Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej oraz prze-bieg prac nad pierwszą wspólną strategią samorządów z tego terenu (powstała w latach 1999-2001).

1 Tekst wystąpienia został opublikowany w wydawanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego „Studiach nad Rozwojem Dol-nego Śląska”, nr 1/44/2011.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Figure 1The Wałbrzych Agglomeration – 2013

Rysunek 1Aglomeracja Wałbrzyska – 2013

Page 87: Laboratoria multi-level governance

87

More and more gminas want to integrate

In 2011, the formalization of the Wałbrzych Agglomeration became urgent due to preparations for the new European Union programming period (2014-2020). The already mentioned 1st Forum of the Wałbrzych Agglomeration was organised on the initiative of President Roman Szełemej, in cooperation with mayors of the towns: Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój and Szczawno-Zdrój and mayor of the gmina of Walim. The most important point of the agenda was the presentation of the so called ‘Wałbrzych Declaration’, which was signed by the representatives of fourteen gminas interested in cooperation, that is: Boguszów-Gorce, Czarny Bór, Gluszyca, Jedlina-Zdrój, Kamienna Góra, Mieroszów, Nowa Ruda, rural gmina of Nowa Ruda, Radków, Szczawno-Zdrój, Stare Bogaczowice, Świebodzice, Walim and of course Wałbrzych. As a result, on the basis of the above document, the Wałbrzych Agglomeration Declaration was created. After public consultation, the Declaration was adopted by all local councils between September

Kolejne gminy chcą się integrować

W 2011 r. formalizacja Aglomeracji Wałbrzyskiej stała się sprawą pilną ze względu na przygotowania do no-wego unijnego okresu programowania (2014-2020). Wspomniane już I Forum Aglomeracji Wałbrzyskiej zo-stało zorganizowane z inicjatywy prezydenta Romana Szełemeja, w porozumieniu z burmistrzami Boguszo-wa-Gorc, Jedliny-Zdroju i Szczawna-Zdroju oraz wójtem Gminy Walim. Najważniejszym punktem programu była prezentacja Deklaracji Wałbrzyskiej, którą podpisali przedstawiciele czternastu gmin zainteresowanych współpracą: Boguszowa-Gorc, Czarnego Boru, Głuszy-cy, Jedliny-Zdroju, Kamiennej Góry, Mieroszowa, gmi-ny miejskiej Nowa Ruda, gminy wiejskiej Nowa Ruda, Radkowa, Szczawna-Zdroju, Starych Bogaczowic, Świe-bodzic, Walimia oraz oczywiście Wałbrzycha. Na pod-stawie tego dokumentu powstała z kolei Deklaracja Aglomeracji Wałbrzyskiej, która po konsultacjach spo-łecznych została przyjęta przez wszystkie rady gmin (stało się to między wrześniem 2012 a styczniem 2013

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Figure 2The Wałbrzych Agglomeration Declaration – 2013

Rysunek 2Deklaracja Aglomeracji Wałbrzyskiej – 2013

Page 88: Laboratoria multi-level governance

88

2012 and January 2013. Throughout the preparation of this Declaration, two more self-governments joined the Agglomeration, that is rural gminas of Kamienna Góra and Lubawka. The Self-Government Council of the Wałbrzych Agglomeration was established. The gminas gathered around the Agglomeration made several decisions, including the one to formulate the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy for the years 2014-2020 and operational document under the name Strategy of Integrated Territorial Investments (ITIs). This document, just like the Wałbrzych Agglomeration Declaration, was subject to public consultation in all sixteen gminas (July-August 2013). In August 2013, the gminas jointly submitted the ITI strategy to the Lower Silesian Regional Board.

In October 2013, another seven gminas joined the Wałbrzych Agglomeration, namely: Dobromierz, Jaworzyna Śląska, Marcinowice, Strzegom, urban gmina of Świdnica, rural gmina of Świdnica and Żarów. The Lower Silesian Regional Board received then a new letter of intent on the ITI implementation, this time signed by as many as 23 gminas.

Our expectations

Here are the main points of the Wałbrzych Declaration from September 2011: (1) restoration of the status of a poviat3 city in Wałbrzych; (2) proper representation of the Wałbrzych Agglomeration in the regional self-government; (3) appointment of Plenipotentiary of the Government of the Republic of Poland for the Wałbrzych Agglomeration, and (4) preparation of substantive and formal resources to initiate special government programme under the name Development of the Wałbrzych Agglomeration Operational Programme.

Due to an unprecedented degree of infrastructure degradation, the Declaration signatories also recognized an immediate need to build efficient communications connections (road and rail) with the northern part of the region and the south of Europe through the Czech Republic. This goal should be achievable provided that: (1) Agglomeration is connected to the A4 motorway and the planned S3 express way; (2) the Wałbrzych-Świdnica national road and regional roads leading to the borders of neighbouring poviats are modernized; (3) passenger railway lines in the area of the whole Wałbrzych Poviat are renovated and (4) the Wrocław-Jedlina Zdrój railway line is taken over by the Region of Lower Silesia.

The Declaration also emphasizes the importance of the following demands: (1) execution of basic

3 see footnote on page 72

r.). W trakcie prac nad nią, do Aglomeracji przystąpiły dwa kolejne samorządy – gmina wiejska Kamienna Góra i Lubawka. Zawiązała się Rada Samorządowa Aglome-racji Wałbrzyskiej. Skupione w niej gminy m.in. podję-ły decyzję o zleceniu opracowania Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 2014-2020 oraz mają-cej charakter operacyjny Strategii Zintegrowanych In-westycji Terytorialnych (ZIT). Również i ten dokument przeszedł konsultacje społeczne we wszystkich szesna-stu gminach (lipiec-sierpień 2013 r.). W sierpniu 2013 r. gminy przekazały wspólnie strategię ZIT Zarządowi Wo-jewództwa Dolnośląskiego.

W październiku 2013 r. do Aglomeracji Wałbrzyskiej przystąpiło kolejnych siedem gmin: Dobromierz, Jawo-rzyna Śląska, Marcinowice, Strzegom, gmina miejska Świdnica, gmina wiejska Świdnica oraz Żarów. Zarząd Województwa Dolnośląskiego otrzymał wówczas nowy list intencyjny w sprawie realizacji ZIT – tym razem pod-pisany już przez 23 gminy.

Nasze oczekiwania

Oto główne postulaty Deklaracji Wałbrzyskiej z września 2011 r.: przywrócenie Wałbrzychowi statusu miasta grodzkiego, właściwa reprezentacja Aglomeracji Wałbrzyskiej we władzach samorządu województwa, powołanie Pełnomocnika Rządu RP ds. Aglomeracji Wałbrzyskiej oraz przygotowanie zasobów merytorycz-nych i formalnych do uruchomienia specjalnego rządo-wego Programu Operacyjnego – Rozwój Aglomeracji Wałbrzyskiej.

Z uwagi na bezprecedensowy stopień degradacji in-frastruktury sygnatariusze deklaracji uznali również za konieczne natychmiastowe zbudowanie efektywnych połączeń komunikacyjnych (drogowych i kolejowych) z północną częścią województwa oraz południem Euro-py, za pośrednictwem Republiki Czeskiej. Służyć temu celowi mają: połączenie aglomeracji z autostradą A4 i planowaną drogą S3; modernizacja drogi krajowej Wałbrzych-Świdnica oraz dróg wojewódzkich do granic powiatów ościennych; remont pasażerskich linii kolejo-wych w obszarze całego Powiatu Wałbrzyskiego oraz przejęcie linii kolejowej Wrocław – Jedlina-Zdrój przez Województwo Dolnośląskie.

Deklaracja podkreśla, że ważna jest również: realiza-cja podstawowych projektów w zakresie infrastruk-tury drogowej w samym Wałbrzychu; uwzględnienie

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 89: Laboratoria multi-level governance

89

projects regarding road infrastructure in Wałbrzych alone; (2) inclusion of Agglomeration into planned route of the European Transport Corridor Via Regia+; (3) construction of the east and west ring road of Wałbrzych and the Boguszów Gorce ring road; (4) reconstruction of the national road no 35 within the Agglomeration. Business-related demands were also expressed, including, for example, a demand to (1) change the way the Wałbrzych Special Economic Zone is functioning in order to „better meet the real needs of the Agglomeration residents”; (2) launch projects that actively combat structural unemployment afflicting this part of Lower Silesia after the hasty and run in scandalous manner abolition of coal industry; (3) develop effective formula of cooperation with the Minister of Sports in order to make better use of tourism potential of the Central Sudetes; (4) stimulate local state-owned companies into action. Assuming that there will be a chance to adopt The Development of the Wałbrzych Agglomeration Operational Programme, signatories of the Declaration expressed their willingness to cooperate with all self-governments, economic, scientific circles and non-governmental organizations to jointly develop priorities of such document.

In retrospect, the last point of the Wałbrzych Declaration seems to be the most important one. It says that the Wałbrzych Agglomeration is an open project and might be joined by next self-governments and other socio-economic organizations. Thus, it was possible to expand the Agglomeration by gminas from the Świdnickie poviat in autumn of 2013.

The fight for ITIs

The Wałbrzych Agglomeration Declaration is another joint document. The Declaration was drafted when self-governments from this area already experienced first cooperation exercises, but also had adopted the „Principles of the Wałbrzych Agglomeration Development Programme by 2020” in which they decided to refer to the EU „Europe 2020: strategy for smart, sustainable and inclusive growth”. As a part of the new declaration, the signatories thereof committed themselves to intensify joint efforts to ensure the conditions for development of the entire area of the Agglomeration. They declared to adopt a common Strategy of the Wałbrzych Agglomeration, according to which the area is to: a) become available to all; b) become a better place to work and c) become a better place to live. Self-governments decided to apply the principles of partnership and mutual respect while striving for sustainable development of the whole agglomeration. Once again, they agreed it is necessary to develop the Wałbrzych Agglomeration Special Operational

aglomeracji w planowanym przebiegu Europejskiej Trasy Via Regia+; budowa obwodnicy wschodniej i zachodniej Wałbrzycha oraz obwodnicy Bogu-szowa-Gorc; przebudowa drogi krajowej nr 35 w obrębie aglomeracji. Pojawiły się postulaty gospo-darcze: zmiana sposobu funkcjonowania Wałbrzy-skiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, by „lepiej od-powiadała rzeczywistym potrzebom mieszkańców Aglomeracji”; uruchomienie projektów aktywnie zwalczających strukturalne bezrobocie, które nęka tę część Dolnego Śląska po pochopnej i przeprowadzonej w skandaliczny sposób likwidacji zagłębia węglowe-go; wypracowanie skutecznej formuły współpracy z Ministrem Sportu na rzecz wykorzystania potencja-łu turystycznego Sudetów Środkowych; aktywizacja miejscowych spółek branżowych Skarbu Państwa. Zakładając, że pojawi się szansa na przyjęcie Progra-mu Operacyjnego – Rozwój Aglomeracji Wałbrzyskiej, sygnatariusze deklaracji wyrazili wolę współpracy ze wszystkimi środowiskami samorządowymi, gospodar-czymi, naukowymi i organizacjami pozarządowymi, by wspólnie wypracować priorytety takiego dokumentu.

Z perspektywy czasu najistotniejszy wydaje się ostatni punkt Deklaracji Wałbrzyskiej. Głosi on, że Aglomeracja Wałbrzyska jest projektem otwartym. Mogą do niego przystępować kolejne samorządy i inne środowiska społeczno-gospodarcze. Dzięki temu można było je-sienią 2013 r. poszerzyć aglomerację o gminy powiatu Świdnickiego.

Walka o ZIT

Kolejnym wspólnym dokumentem jest Deklaracja Aglo-meracji Wałbrzyskiej. Powstała, gdy samorządy tego obszaru nie tylko miały już pierwsze doświadczenia ze wspólnej pracy, ale też przyjęły „Założenia Programu Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej do roku 2020” i po-stanowiły odwołać się do unijnej Strategii Europa 2020. W nowej deklaracji zobowiązały się do zintensyfikowa-nia wspólnych działań dla zapewnienia warunków roz-woju na całym obszarze Aglomeracji. Podjęły się przyję-cia wspólnej Strategii Aglomeracji Wałbrzyskiej, dzięki której obszar ten ma być: a) dostępny dla wszystkich; b) lepszym miejscem do pracy; c) lepszym miejscem do życia. Postanowiły stosować zasady partnerstwa, wza-jemnego poszanowania, dążąc do zrównoważonego rozwoju całej aglomeracji. Po raz kolejny uznały też, że niezbędne jest opracowanie Specjalnego Programu Operacyjnego Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 2014-2020, który będzie uwzględniał zarówno strategiczne cele obszaru, jak i kierunki unijnej polityki spójności. Jednocześnie weźmie pod uwagę problematykę in-

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 90: Laboratoria multi-level governance

90

Programme for the years 2014-2020, which will take into account the strategic objectives of the area, the EU cohesion policy trends and the Agglomeration territorial integration issues. The gminas committed themselves to cooperate with the Lower Silesian Regional Board and the Ministry of Regional Development to jointly find financial tools to support implementation of the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy. They decided they would try to raise the funds from the so-called ITIs (Integrated Territorial Investments), a new EU instrument to support functional areas. The Declaration signatories confirmed that President of Wałbrzych is the leader of the Wałbrzych Agglomeration.

The expansion of the area of cooperation by gminas from the Świdnickie poviat in October 2013 and active participation of the Agglomeration representatives in the work of the Ministry of Regional Development on the National Urban Policy (one of the consultation meetings was organised in October 2013 in the Książ Castle in Wałbrzych) as well as on ITIs contributed to the decision about urgent updating common strategic documents and the Wałbrzych Agglomeration Declaration. Its new content was approved in December 2013; the majority of commitments mentioned in previous version of the document were supported, however one significant change was made: instead of a separate operational programme for the agglomeration, the Declaration envisages implementation of ITIs in cooperation with the Lower Silesian Regional Board and the Ministry of Regional Development.

Strategies and councils

One of the effects following the adoption of subsequent versions of the Declaration was the formulation of assumptions of the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy for the years 2014-2020 and then (in January 2013) the Strategy itself. Each document of this type provides synthetic diagnosis and a list of necessary decisions to be taken in order to enable further development as well as the proposals of the projects that could be executed on the pattern of ITI’s model. Six development priorities for this area were specified in the document, namely:1. dynamic economy and innovative

entrepreneurship,2. active community and attractive residential

environment,3. friendly tourist infrastructure,4. efficient and effective infrastructure,5. new image of the area,6. long-lasting partnership.

tegracji terytorialnej aglomeracji. Gminy zobowiązały się do współpracy z Zarządem Województwa Dolno-śląskiego i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, by razem z nimi znaleźć finansowe narzędzia wsparcia re-alizacji Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej. Po-stanowiły, że spróbują wywalczyć środki z tzw. ZIT-ów (Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych) – nowego unijnego instrumentu wspomagania obszarów funkcjo-nalnych. Deklaracja potwierdziła, że liderem Aglomera-cji Wałbrzyskiej jest Prezydent Wałbrzycha.

Powiększenie obszaru współpracy o gminy powia-tu świdnickiego w październiku 2013 r. oraz aktywny udział przedstawicieli aglomeracji w pracach Minister-stwa Rozwoju Regionalnego nad Krajową Polityką Miejską (jedno ze spotkań konsultacyjnych zostało zor-ganizowane – również w październiku 2013 r. – na Zam-ku Książ w Wałbrzychu) i nad ZIT-ami było powodem decyzji o konieczności pilnego zaktualizowania wspól-nych dokumentów strategicznych i Deklaracji Aglome-racji Wałbrzyskiej. Jej nowa treść została zatwierdzona w grudniu 2013 r. Powiela ona większość zobowiązań poprzedniej wersji dokumentu, wprowadza jednak istotną zmianę: zamiast odrębnego programu operacyj-nego dla aglomeracji proponuje ona realizację ZIT-ów – we współpracy z Zarządem Województwa Dolnoślą-skiego i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego.

Strategie i rady

Jednym z efektów przyjęcia kolejnych wersji deklara-cji było opracowanie założeń, a następnie (w styczniu 2013 r.) Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 2014-2020. Jak każdy tego typu dokument, poza syntetyczną diagnozą zawiera on propozycje de-cyzji niezbędnych dla dalszego rozwoju, a także przed-sięwzięć, które mogłyby być prowadzone w modelu ZIT-ów. Dokument wyznacza sześć priorytetów rozwo-ju tego obszaru:1. dynamiczna gospodarka i innowacyjna przed-

siębiorczość,2. aktywna społeczność i atrakcyjne środowisko

zamieszkania,3. przyjazna przestrzeń turystyczna,4. sprawna i efektywna infrastruktura,5. nowy wizerunek miejsca,6. trwałe partnerstwo.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 91: Laboratoria multi-level governance

91

The strategy was supplemented in June 2013 with an operational document under the name Strategy for Integrated Territorial Investments. And in October 2013, Draft Strategy for Integrated Territorial Investments of the Wałbrzych Agglomeration was drawn up. It was the condition for obtaining the consent of the self-government of Lower Silesia for implementation of ITI in this area. All these documents are available on the website of the Municipal Office in Wałbrzych. They will also be available on the Wałbrzych Agglomeration website (now in progress). In January 2014, a comprehensive strategy for ITIs covering 23 gminas was still not finished (it is supposed to be ready in May 2014).

In order to coordinate joint ventures, the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council was established. It consists of rural and municipal gminas’ mayors who signed the Wałbrzych Declaration. The Council is in session at least once a quarter. Its sessions are convened by the Wałbrzych Agglomeration Leader, that is the President of Wałbrzych, who also conducts the meeting (or appoints someone else to do it). The Wałbrzych Municipality Office provides technical support.

Three advisory bodies were established, namely: Non-Governmental Organisations Council of the Wałbrzych Agglomeration, Social Council of the Wałbrzych Agglomeration and Economic Council of the Wałbrzych Agglomeration. The Councils consist of representatives of gminas that adopted the Wałbrzych Declaration, recommended by mayors and presidents. The President of Wałbrzych appoints chairmen of the Councils. The meetings of these bodies are convened by their respective chairmen on a similar basis as in the case of the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council meetings. Analogously, the President of Wałbrzych provides technical support.

The decisions of each Council, including the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council, are binding, provided that they are supported by two-thirds of its members. If the meeting is not attended by given gmina’s representative, he has seven days to ratify the decision. Members of the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council are obliged to implement its decisions in their gminas.

Our first joint projects

The Wałbrzych Agglomeration is not satisfied with just theoretical studies. Based on the first Wałbrzych Declaration of 2011, we had taken actions to improve infrastructure in the area. For example, we were

Strategia została uzupełniona w czerwcu 2013 r. o do-kument operacyjny – Strategię Zintegrowanych Inwe-stycji Terytorialnych. Zaś w październiku 2013 r. po-wstały Zarysy Strategii ZIT Aglomeracji Wałbrzyskiej, które były warunkiem uzyskania zgody samorządu wo-jewództwa na realizację ZIT na tym terenie. Wszystkie te dokumenty można znaleźć na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu. Będą też dostęp-ne na powstającej stronie Aglomeracji Wałbrzyskiej. W styczniu 2014 r, trwały prace nad kompleksową Stra-tegią ZIT, obejmującą swym zasięgiem 23 gminy (miała być gotowa w maju 2014 r.).

W celu koordynacji wspólnych przedsięwzięć powsta-ła Rada Samorządowa Aglomeracji Wałbrzyskiej (RSAW). Składa się ona z wójtów i burmistrzów gmin, które podpisały Deklarację Wałbrzyską. Rada zbiera się co najmniej raz na kwartał. Jej posiedzenia zwołuje Li-der Aglomeracji Wałbrzyskiej, czyli Prezydent Wałbrzy-cha, który również je prowadzi (lub wyznacza kogoś do tego zadania). Obsługę techniczną zapewnia wałbrzy-ski urząd miejski.

Powstały trzy ciała doradcze: Rada Organizacji Po-zarządowych (NGO) Aglomeracji Wałbrzyskiej, Rada Społeczna Aglomeracji Wałbrzyskiej oraz Rada Gospo-darcza Aglomeracji Wałbrzyskiej. W ich skład również wchodzą przedstawiciele gmin, które przyjęły Deklara-cję Wałbrzyską, rekomendowani przez wójtów, burmi-strzów i prezydentów. Przewodniczących rad powołuje Prezydent Wałbrzycha. Posiedzenia tych gremiów zwo-ływane są przez ich przewodniczących na podobnych zasadach jak obrady RSAW. Również w tym przypadku obsługę techniczną zapewnia Prezydent Wałbrzycha.

Decyzje każdej rady – w tym RSAW – są wiążące, gdy uzyskają poparcie dwóch trzecich jej członków. Jeśli na posiedzeniu nie ma przedstawiciela jakiejś gminy, ma on siedem dni na ratyfikowanie decyzji. Członkowie RSAW zobowiązani są do wdrażania jej decyzji w swo-ich gminach.

Pierwsze wspólne projekty

Aglomeracja Wałbrzyska nie poprzestaje na opraco-waniach teoretycznych. Już w oparciu o pierwszą De-klarację Wałbrzyską z 2011 r. prowadziliśmy działania na rzecz poprawy infrastruktury tego obszaru – w tym

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 92: Laboratoria multi-level governance

92

working on the concept of the Wałbrzych Commuter Rail development. We applied for co-financing of joint ventures with European Union funds (we assumed a priori that gminas would join us voluntarily). In July 2012, ten out of sixteen self-governments forming the then Agglomeration made a decision to execute the project dedicated to „improvement of the quality and accessibility of public services within the gminas united in the Wałbrzych Agglomeration by streamlining the service distribution system to residents”. This action was priced at PLN 625,000.00 (including PLN 562,000.00 of additional financing). As a result of tenders, value of the project was adjusted to the amount of PLN 489,000.00. The completion of the project is scheduled for December 2014.

In 2013 we prepared subsequent applications. The first of them concerned the Ministry of Regional Development contest as part of the European Economic Area (EEA) Norway Grants (the programme under the name „Development of cities by extending the scope of competence of local self-government units”). Our application went on the reserve list. As part of the „Technical Assistance” Operational Programme for the period 2007-2013, we were awarded additional financing in total amount of PLN 3.14 million (total value of the projects: PLN 3.48 million). Based on the „Human Capital” Operational Programme, we were granted a subsidy in the amount of PLN 1.68 million. We also took advantage of the European Economic Area grants; as part thereof, the project under the name „Improvement of social and economic cohesion of the functional area of the Wałbrzych Agglomeration by supporting effective cooperation of local self-government units and civil society representatives” went on the reserve list (value of the project: PLN 2.68 million). Another project executed under the Regional Operational Programme envisages implementation of modern e-services in the field of tourism and culture in gminas of Lower Silesia (Wałbrzych is the leader) with subsidy at the level of PLN 835,000.00 (value of the project: PLN 1.19 million; planned completion: 2014). We are currently working on more applications as part of a new multiannual financial framework 2014-2020.

The Wałbrzych Agglomeration in urban planner’s eyes

Wałbrzych is an indisputable leader in the area. Considering its size, dynamics of change and the power of its influence on local self-governments, it is justified to call Wałbrzych and neighbouring gminas an agglomeration, also in terms of spatial planning. However, the materials we collected in order to draw up the city development strategy, allowed us to conclude that in this area we are actually dealing with four functional areas with

m.in. nad koncepcją rozwoju Wałbrzyskiej Kolei Aglo-meracyjnej. Staraliśmy się o dofinansowanie wspólnych przedsięwzięć z funduszy unijnych (z góry założyliśmy, że gminy biorą w nich udział dobrowolnie). W lipcu 2012 r. dziesięć z szesnastu samorządów tworzących wówczas aglomerację podjęło decyzję o realizacji pro-jektu „poprawy jakości i dostępności usług publicznych na obszarze gmin Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez usprawnienie systemu ich dostarczania mieszkańcom”. Działanie to zostało wycenione na 625 tys. zł (w tym 562 tys. zł dofinansowania). Ogłoszone przetargi sko-rygowały wartość projektu do kwoty 489 tys. zł. Za-kończenie realizacji przedsięwzięcia planowane jest na grudzień 2014 r.

W 2013 r. przygotowaliśmy kolejne wnioski. Pierwszy z nich do konkursu ogłoszonego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w ramach Mechanizmu Nor-weskiego (program „Rozwój miast poprzez wzmoc-nienie kompetencji jednostek samorządu terytorial-nego”). Nasza aplikacja trafiła na listę rezerwową. W ramach Programu Operacyjnego Pomoc Technicz-na 2007-2013 uzyskaliśmy dofinansowanie projektów na łączną sumę 3,14 mln zł (całkowita wartość projek-tów: 3,48 mln zł). Z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pozyskaliśmy dotację w wysokości 1,68 mln zł. Skorzystaliśmy również z mechanizmów finansowych Europejskiego Obszaru Gospodarczego, gdzie m.in. na liście rezerwowej znalazł się projekt „Poprawy spójno-ści społecznej i ekonomicznej obszaru funkcjonalnego Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez wsparcie efektywnej współpracy JST i przedstawicieli społeczeństwa oby-watelskiego” (wartość: 2,68 mln zł). Innym projektem realizowanym w ramach Regionalnego Programu Ope-racyjnego jest wdrożenie nowoczesnych e-usług w dzie-dzinie turystyki i kultury w dolnośląskich gminach (lide-rem jest Wałbrzych) z dotacją na poziomie 835 tys. zł (wartość projektu: 1,19 mln zł; planowane zakończenie: 2014 r.). Obecnie trwają prace nad kolejnymi wnioskami w ramach nowej perspektywy finansowej 2014-2020.

Aglomeracja Wałbrzyska oczami urbanisty

Bezdyskusyjnym liderem obszaru jest Wałbrzych. Swoją wielkością, dynamiką przekształceń i siłą oddziaływania na okoliczne samorządy sprawia, że z punktu widzenia planowania przestrzennego możemy mówić o aglome-racji. Jednak materiały zebrane na potrzeby jej strategii rozwoju pozwalają stwierdzić, że na tym terenie mamy do czynienia z czterema obszarami funkcjonalnymi, które mają własne strefy wpływów: na wschodzie jest

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 93: Laboratoria multi-level governance

93

their own territorial influence: (1) Nowa Ruda in the east, (2) Wałbrzych in the centre, (3) Kamienna Góra and Lubawka in the west, and (since October 2013) Świdnica in the north (4). Such constellation of urban centres may suggest that our Agglomeration’s future lies in the system of urban areas closely linked with each other, that in fact form a conurbation. Our development strategy confirmed this type of spatial structure. It also showed that particular centres have their own individual nature which affects their specializations and functional structure of the whole agglomeration.

In the case of such vast structure, it is impossible to avoid conflicts or even typical difference of opinion regarding common goals. The above-mentioned project („improvement of the quality and accessibility of public services within the gminas united in the Wałbrzych Agglomeration by streamlining the service distribution system to residents”) is executed by only ten gminas out of fourteen which formed the Agglomeration at the time they were applying for funds for this purpose. Such situation may happen again. Not every project has to be interesting to all parties that make up the Agglomeration.

Conflicts may also arise due to differences expressed in individually elaborated local planning documents such as ‘the studies of conditions and trends in spatial development’ and ‘local spatial development plans’ especially in the areas adjacent to gmina boundaries. Implementation of valid plans might also be a problem sometimes. The ambitions of the gmina Mieroszów might serve as an example. Mieroszów wants to develop mining industry in areas that Wałbrzych considers to be valuable in terms of natural environment, landscape beauty and tourism development.

Therefore, we decided to draw up a document in cooperation with the Association of Polish Cities (Związek Miast Polskich) and the Institute for Territorial Development (Instytut Rozwoju Terytorialnego, formerly: the Regional Bureau of Spatial Planning), in which we would analyse conditions and conflicts in the area of the Wałbrzych Agglomeration. Our goal is to indicate main trends in spatial development which will be in line with our strategy and to equip gminas with the guidance how to update their planning documents. We applied to the Ministry of Regional Development for funds allowing the completion of this project twice. Unfortunately, despite of overall positive response from the Ministry, our application went only on the reserve list. It is a pity, because the project could bring about a valuable contribution to changes connected with implementation of the National Urban Policy, ITIs and the initiatives of the President of the Republic of Poland focused on territorial development and spatial planning at the crossroads of local and regional planning activities. Determination of self-governments

to obszar Nowej Rudy, w centrum – Wałbrzycha, na zachodzie – Kamiennej Góry i Lubawki, a na północy (od października 2013 r.) – Świdnicy. Taki układ może sugerować, że przyszłością aglomeracji jest system silnie ze sobą powiązanych ośrodków, czyli w istocie konurbacja. Także nasza strategia rozwoju potwier-dziła tę strukturę przestrzenną. Wykazała przy tym, że poszczególne ośrodki mają swój indywidualny charak-ter, który wpływa na ich specjalizacje oraz na strukturę funkcjonalną całej aglomeracji.

W tak rozległym układzie nie da się jednak uniknąć konfliktów czy nawet zwykłych rozbieżności co do wspólnych celów. Wspomniany już projekt „poprawy jakości i dostępności usług publicznych na obszarze gmin Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez usprawnienie systemu ich dostarczania mieszkańcom” realizowa-ny jest przez jedynie dziesięć gmin z czternastu, któ-re tworzyły aglomerację w momencie aplikowania o środki na ten cel. Taka sytuacja może się powtarzać. Nie każdy projekt musi być interesujący dla wszystkich gmin aglomeracji.

Konflikty mogą też wynikać z rozbieżności w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prze-strzennego poszczególnych gmin oraz planów miej-scowych obowiązujących na terenach przyległych do gminnych granic. Problemem bywa realizacja obowią-zujących planów. Przykładem są ambicje gminy Miero-szów. Chce ona rozwijać górnictwo na terenach, które Wałbrzych uważa za cenne przyrodniczo, krajobrazo-wo i turystycznie.

Dlatego we współpracy ze Związkiem Miast Polskich i Instytutem Rozwoju Terytorialnego (dawnym Wo-jewódzkim Biurem Urbanistycznym) postanowiliśmy sporządzić dokument, który zbadałby uwarunkowania i konflikty na obszarze Aglomeracji Wałbrzyskiej. Ce-lem jest wskazanie kierunków rozwoju przestrzennego w zgodzie z naszą strategią oraz sporządzenie wytycz-nych dla aktualizacji gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dwa razy aplikowaliśmy w Ministerstwie Rozwoju Regio-nalnego o środki na realizację tego projektu. Niestety – mimo życzliwości resortu – nasz wniosek trafił na li-stę rezerwową. Szkoda, bo projekt mógł być pilotażem zmian związanych z wdrażaniem Krajowej Polityki Miej-skiej, ZIT-ów oraz inicjatyw Prezydenta RP w zakresie rozwoju terytorialnego i działalności planistycznej na styku planowania regionalnego i lokalnego. Determi-nacja samorządów Aglomeracji Wałbrzyskiej pozwala mieć nadzieję, że opracujemy tego typu dokument w przyszłości.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 94: Laboratoria multi-level governance

94

of the Wałbrzych Agglomeration makes us hope that we will develop this type of document in the future.

What shall we expect in the near future? Will the Agglomeration continue to grow? Its enlargement must be placed in the context of similar processes occurring throughout the whole region of Lower Silesia: the Wrocław Metropolitan Area has been developing in the north for quite some time; Jelenia Góra and its neighbours take advantage of the Wałbrzych experience; the areas around Legnica and Dzierżoniów also integrate, although on a much smaller scale.

Lack of this type of activity around Kłodzko comes as a great surprise. Geographical, planning, and infrastructural linkages within the Kłodzko Land are favourable enough to make this area become a strong functional centre. However local authorities do nothing to strengthen the mutual cooperation among their towns and gminas, so agglomeration leadership is gradually taken over by the Wałbrzych Agglomeration. In the future, more gminas from the Kłodzko Land may join it.

There is one more possible scenario of our agglomeration development. Its characteristic location on the southern outskirts of the country and the region undoubtedly constitute a barrier to development. On the other hand, however, it can be regarded as a tremendous opportunity. After all, across the border, in the northern Czech Republic, we are dealing with the area that has been battling against similar problems. This is our natural partner. Already today, the gminas from Wałbrzych Agglomeration cooperate with their Czech counterparts. In March 2014 Roman Szełemej,

Co nas jeszcze czeka? Czy aglomeracja nadal będzie się powiększać? Jej rozrost trzeba umieścić w kontek-ście podobnych procesów zachodzących na całym Dolnym Śląsku. Od dłuższego czasu na północy rozwi-ja się Wrocławski Obszar Metropolitalny. Z doświad-czeń wałbrzyskich korzysta Jelenia Góra wraz z sąsia-dami. Z integracją aglomeracyjną – acz w mniejszej skali – mamy do czynienia także w rejonach Legnicy i Dzierżoniowa.

Największym zaskoczeniem jest brak tego typu aktyw-ności wokół Kłodzka. Miasta Ziemi Kłodzkiej mają prze-cież na tyle sprzyjające uwarunkowania geograficzne, planistyczne i infrastrukturalne, że mogą stać się silnym ośrodkiem funkcjonalnym. Nie robią jednak nic, by się integrować, więc na ich teren wkracza Aglomeracja Wałbrzyska. W przyszłości mogą do niej dołączyć kolej-ne gminy Ziemi Kłodzkiej.

Można sobie wyobrazić jeszcze jeden scenariusz rozwoju naszej aglomeracji. Jej charakterystyczne położenie na południowych peryferiach kraju i re-gionu jest – owszem – barierą rozwoju. Ale zarazem można je uznać za olbrzymią szansę. Wszak po dru-giej stronie granicy, w północnych Czechach, mamy do czynienia z obszarem, który boryka się z podob-nymi problemami. To nasz naturalny partner. Już dziś gminy Aglomeracji Wałbrzyskiej współpracują z czeskimi sąsiadami. W marcu 2014 r. Roman Szełemej, jako Lider Aglomeracji Wałbrzyskiej, podpisał porozu-

Figure 3The boundaries of the Wałbrzych Agglomeration development

Rysunek 3Granice rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 95: Laboratoria multi-level governance

95

as the Wałbrzych Agglomeration Leader, signed an agreement on cooperation with the Hetman of the Hradec Kralove Region.

These partnerships do not come down to merely courtesy meetings of local self-governments’ representatives. For some time already the entrepreneurs from both countries have been more likely to form and conduct business activity on the other side of the border. Poles from the border areas travel to the Czech Republic, and vice versa. They take advantage of local cultural and tourist attractions, do shopping. It is possible to pay in Polish Złoty in border Czech hostels and shops, whereas in the Wałbrzych Victoria Department Store, the largest shopping centre in our Agglomeration, Czech crowns are accepted. These contacts are already so close that we are seriously considering expanding the Wałbrzych Commuter Rail project by a section connecting Mieroszow with Jedlina-Zdroj via The Czech towns of Mezimesti and Broumov.

mienie o współpracy z Hetmanem Kraju Kralowohra-deckiego.

Te partnerstwa nie sprowadzają się do kurtuazyjnych spotkań samorządowców. Od pewnego czasu przed-siębiorcy z obu krajów coraz chętniej podejmują dzia-łalność po drugiej stronie granicy. Mieszkańcy gmin po polskiej stronie jeżdżą do Czech, a Czesi do Polski. Ko-rzystają z lokalnych atrakcji kulturalnych i turystycznych, robią zakupy. W przygranicznych czeskich schroniskach i sklepach można płacić w złotówkach, a w wałbrzyskiej Galerii Victoria – największym centrum handlowym na-szej aglomeracji – przyjmowane są korony. Te kontakty są już tak bogate, że poważnie myślimy o uzupełnieniu projektu Wałbrzyskiej Kolei Aglomeracyjnej o odcinek łączący Mieroszów z Jedliną-Zdrój, przez Mezimesti i Broumov.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional areaAglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Page 96: Laboratoria multi-level governance

96

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

2.7.Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko

Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Łukasz Medeksza

Vice-President of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners Wiceprezes Towarzystwa Urbanistów

Polskich – oddział Wrocław

Every now and then planning of cooperation in a multi-level governance model encounters some systemic and political barriers. We experienced it in Kłodzko.

The town is located in the southern part of Lower Silesia. It has almost 30,000 residents. It is the capital of a poviat1 and also the center of the historic Kłodzko Land. In 2012, the team associated with the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (TUP), including Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński, Łukasz Wyszkowski and Andrzej Konarski, was working on a project of the development strategy for Kłodzko2.

A center of trade or tourism?

While preparing this document, we studied not only the situation of the town itself but we also compared it on many levels with its surroundings, that is with other poviat towns in Lower Silesia and the other gminas3 of the Kłodzko Land. The latter combination was especially important to us – this way we tried to get to know something about the functional area of Kłodzko. We took a similar approach (but not so specific)

1 See footnote on page 72.2 The project was ordered by the town authorities. Working version of the

document was handed in to them at the end of November, 2012.3 See footnote on page 65.

Planowanie współpracy w modelu multi-level gover-nance natrafia czasem na bariery ustrojowe i politycz-ne. Przekonaliśmy się o tym w Kłodzku.

Miasto to leży na południu Dolnego Śląska. Ma niemal 30 tys. mieszkańców. Jest stolicą powiatu, a zarazem głównym ośrodkiem historycznej Ziemi Kłodzkiej. W 2012 r. zespół związany z wrocławskim oddziałem TUP (Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński, Łukasz Wy-szkowski, Andrzej Konarski) pracował nad projektem strategii rozwoju Kłodzka1.

Ośrodek handlu czy turystyki?

Przygotowując ten dokument zbadaliśmy nie tylko sytu-ację samego miasta, ale też porównaliśmy je pod wieloma względami z jego otoczeniem, czyli z innymi miastami po-wiatowymi na Dolnym Śląsku oraz pozostałymi gminami Ziemi Kłodzkiej. Szczególnie ważne było dla nas zwłaszcza to drugie zestawienie – w ten sposób próbowaliśmy do-wiedzieć się czegoś o obszarze funkcjonalnym Kłodzka. Podobne podejście (choć nie aż tak szczegółowo) zasto-

1 Zleceniodawcą były władze miasta. Robocza wersja dokumentu została im przekazana pod koniec listopada 2012 r.

Paweł Karpiński

Society of Polish Town Planners Towarzystwo Urbanistów Polskich

Page 97: Laboratoria multi-level governance

97

in 2011 while writing the Development Support Strategy for Wałbrzych4. We then recommended the widest cooperation possible between various bodies operating in the territory of the Wałbrzych Agglomeration.

In Kłodzko we agreed, among other things, that:

a) Although the Kłodzko Poviat is a tourist power in the region, not many tourists stay for the night in Kłodzko itself (Central Statistical Office’s data, 2010). But the town has one of the highest percentages of sole proprietorships (Central Statistical Office, 2010). It also has the largest number of trade units per 1,000 residents among the poviat towns in Lower Silesia (Central Statistical Office, 2011).

b) It is an important cultural center. It has the largest number of cinema goers per number of residents among all poviat towns in Lower Silesia (Central Statistical Office, 2011). It is the third town with the biggest number of museum visitors per 1,000 residents (Central Statistical Office, 2011). It has also some attractive sights – led by the Kłodzko Fortress and the Assumption of the Blessed Virgin Mary Church – unfortunately, it is easy to see them all just within several hours.

c) Since it is the center of trade and culture, Kłodzko can be treated as a town complementary to the nearby town of Polanica-Zdrój which is mainly a center of tourism (on the basis of the Central Statistical Office’s data on business entities from 2011).

d) It is a politically awakened town. It has one of the largest numbers of councilman candidates per 1,000 voters among all poviat towns in Lower Silesia (data of the National Electoral Commission for local elections in the 2002, 2006 and 2010). It is also the town where traditionally a large number of candidates run for mayor (in 2006, there were as many as 12 candidates – it is the best result in Lower Silesia taking into account not only the 2006 elections but also the 2002 elections).4 Robert Szymala mentions it in this volume.

sowaliśmy z powodzeniem rok wcześniej, pisząc Strategię Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha2. Wówczas rekomendowa-liśmy jak najszerszą współpracę rozmaitych podmiotów działających na terenie tzw. Aglomeracji Wałbrzyskiej.

W Kłodzku stwierdziliśmy m.in., że:

a) Choć Powiat Kłodzki jest potęgą turystyczną w regio-nie, to w samym Kłodzku niewielu turystów zatrzymu-je się na noc (dane GUS, 2010). Miasto ma za to jeden z najwyższych na Dolnym Śląsku odsetków osób fizycz-nych prowadzących działalność gospodarczą (GUS, 2010). Ma też największą liczbę podmiotów handlo-wych na 1 tys. mieszkańców wśród miast powiatowych na Dolnym Śląsku (GUS, 2011).

b) To ważny ośrodek kulturalny. Ma największą wśród miast powiatowych na Dolnym Śląsku liczbę widzów w kinach przypadającą na liczbę mieszkań-ców (GUS, 2011). Jest trzecie pod względem liczby zwiedzających muzea na 1 tys. mieszkańców (GUS, 2011). Ma również atrakcyjne zabytki – na czele z Twierdzą Kłodzką i kościołem Wniebowzięcia NMP – niestety da się je wszystkie obejść i zwiedzić w kil-ka godzin.

c) Skoro jest to ośrodek handlu i kultury, to można potraktować Kłodzko jako miasto komplementarne z pobliską, wyraźnie turystyczną Polanicą-Zdrojem (na podstawie danych GUS o podmiotach gospodarczych z 2011 r.).

d) To miasto rozbudzone politycznie. Ma jeden z naj-wyższych wskaźników liczby kandydatów na radnych na 1 tys. wyborców wśród miast powiatowych na Dol-nym Śląsku (dane PKW dla wyborów samorządowych w latach 2002, 2006, 2010). Jest to również miasto, w którym tradycyjnie startuje duża liczba kandydatów na burmistrza (w 2006 r. było aż dwunastu chętnych – to najlepszy wynik w regionie biorąc pod uwagę wybo-ry nie tylko w 2006, ale i w 2002 r.). 2 Wspomina o niej w niniejszym tomie Robert Szymala.

Figure 1Kłodzko – the Market Square of Kłodzko Land

Here: the Antiques Fair, August 2012

Ilustracja 1Kłodzko – Rynek Ziemi Kłodzkiej

Tu podczas Targów Staroci, sierpień 2012fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 98: Laboratoria multi-level governance

98

e) It is still the administrative (mainly as the poviat’s capital) and church center. It is also an important transport node. However, the town is now in a difficult moment of its history, because its function as the border trade & defense center, which lasted for many centuries, has collapsed. Kłodzko does not matter as an industrial center any more. In addition, it must take into account a gradual increase in the importance of the nearby urban structure of Kudowa-Náchod.

We recommended that the Kłodzko profile should be complementary, and not competitive, to the offers of nearby towns. Hence, the proposal of its strategic mission: „Kłodzko – the Market Square of Kłodzko Land”. We concluded that such wording of the mission emphasizes: a) the inextricable relationship between Kłodzko and its nearest surroundings; b) the role of Kłodzko as a place which focuses administrative, trade, cultural, civic, and entertainment functions. Therefore, it is just like a market square. It attracts tourists, patients and pilgrims who come to the Kłodzko Land, although they stay overnight in other towns.

This mission (as well as the complementary strategic vision) may be pursued through three main objectives: 1. Efficient, open institutions and public services, 2. Economical and productive enterprises; 3. Wise, creative and active residents. The first objective is addressed mainly to the local self-government. Among the specific goals assigned to the main objective, there are, among others, two such suggestions: 1.1. Efficient and open local administration (including e-administration, public consultations and participatory budgeting); 1.2. Cooperation for Kłodzko and the Kłodzko Land (including acting within a multi-level governance model, cooperation between Kłodzko and Polanica-Zdrój, and the Rural Gmina of Kłodzko, integration of strategic and planning documents of the self-governments of the Kłodzko Land and a common strategic monitoring).

e) To wciąż ośrodek administracyjny (przede wszyst-kim jako stolica powiatu) i kościelny. To także waż-ny węzeł komunikacyjny. Jednak miasto znalazło się w trudnym momencie swojej historii, ponieważ za-łamała się jego wielowiekowa funkcja ośrodka przy-granicznego i obronnego, nie liczy się jako ośrodek produkcyjny, w dodatku musi brać pod uwagę stop-niowy wzrost znaczenia układu miejskiego Kudowa-Nachod.

Zarekomendowaliśmy, by profil Kłodzka był komple-mentarny, a nie konkurencyjny względem oferty pobli-skich miejscowości. Stąd propozycja strategicznej misji: „Kłodzko – Rynek Ziemi Kłodzkiej”. Uznaliśmy, że tak sformułowana misja akcentuje: a) nierozerwalny zwią-zek łączący Kłodzko z jego najbliższym otoczeniem; b) rolę Kłodzka jako miejsca, które skupia funkcje admi-nistracyjne, handlowe, kulturalne, religijne, obywatel-skie, rozrywkowe. Jest więc – no właśnie – „rynkiem”. Przyciąga turystów, kuracjuszy i pielgrzymów, którzy przyjeżdżają na Ziemię Kłodzką, choć np. śpią w innych miejscowościach.

Tę misję (i uzupełniającą ją strategiczną wizję) mogą realizować trzy cele główne: 1. Sprawne, otwarte insty-tucje i usługi publiczne; 2. Gospodarne i produktywne przedsiębiorstwa; 3. Mądrzy, twórczy, aktywni miesz-kańcy. Cel pierwszy zaadresowaliśmy przede wszystkim do lokalnego samorządu. Wśród celów szczegółowych, które mu przyporządkowaliśmy znalazły się m.in. takie oto dwie propozycje: 1.1. Sprawna i otwarta administra-cja lokalna (a w jej ramach – e-administracja, konsulta-cje społeczne i budżet partycypacyjny); 1.2. Współpraca na rzecz Kłodzka i Ziemi Kłodzkiej (a w jej ramach – dzia-łania w modelu multi-level governance, współpraca Kłodzka z Polanicą-Zdrojem i Gminą Wiejską Kłodzko, integracja dokumentów strategicznych i planistycznych samorządów Ziemi Kłodzkiej oraz wspólny monitoring strategiczny).

Figure 2Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012

Ilustracja 2Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 99: Laboratoria multi-level governance

99

Multi-level barriers, strategic weaknesses

While presenting our proposals, we pointed to the clearly commercial profile of the town. We tried to prove that it is not a center of tourism. However, our narrative did not meet with enthusiasm. Whether we were speaking to people connected with the local authorities or to the representatives of the opposition, we would still encounter a strong notion about Kłodzko as a tourist town. We gained the impression that our interlocutors were closer to the idea of competition for tourists with other towns of the Kłodzko Land rather than of cooperation which would make it possible to join forces and create one coherent offer (e.g. Polanica has a spa and accommodation, while Kłodzko has trade, temples, sights, gastronomy and an attractive cultural offer – the consumer is the same and he/she can spend a week in both towns).

Of course, such cooperation is not favored by the Polish local self-government system. It treats gminas as sovereign principalities which have neither duty nor direct interest in consulting their intentions with the neighbors.

Multi-level governance applies not only to external but also to internal systems. Unfortunately, the situation in Kłodzko has made seeking agreements more difficult in this field as well. While we were writing the strategy project, local traders were protesting against the expansion of large scale trading (they alarmed that the ‘Galeria Twierdza’ shopping mall, located on the outskirts of the town, will destroy small trade in the historic center). The opposition had been preparing a referendum for dismissal of the mayor (it was conducted in October, 2012; its organizers lost and the mayor remained in the position). Pretty soon we realized that constant conflicts are the main

Wieloszczeblowe bariery, strategiczne słabości

Przedstawiając nasze propozycje wskazywaliśmy na wyraźnie handlowy profil miasta. Próbowaliśmy udo-wodnić, że nie jest ono ośrodkiem turystycznym. Nasza narracja nie spotkała się jednak z entuzjazmem. Nieza-leżnie od tego czy rozmawialiśmy z osobami związanymi z lokalnym obozem władzy, czy z przedstawicielami opo-zycji – wciąż natrafialiśmy na silne wyobrażenie o Kłodz-ku jako mieście turystycznym. Odnieśliśmy wrażenie, że naszym rozmówcom bliższa jest idea rywalizacji o tury-stę z pozostałymi miejscowościami Ziemi Kłodzkiej, niż współpracy, która dałaby możliwość połączenia sił i wy-kreowania jednej, spójnej oferty (np. Polanica ma uzdro-wisko i noclegi, a Kłodzko ma handel, świątynie, zabytki, gastronomię i silną ofertę kulturalną – odbiorca jest ten sam i może spędzić w obu miastach tydzień).

Takiej współpracy nie sprzyja oczywiście także polski ustrój samorządowy. Obsadza on gminy w roli niemal udzielnych księstw, które nie mają ani obowiązku, ani bezpośredniego interesu w konsultowaniu swoich za-mierzeń z sąsiadami.

Multi-level governance to nie tylko układy zewnętrzne, ale i wewnętrzne. Niestety także na tym polu sytuacja w Kłodzku utrudniała szukanie porozumień. Gdy pisa-liśmy projekt strategii, miejscowi kupcy protestowali przeciwko ekspansji handlu wielkopowierzchniowego (alarmowali, że ulokowana na peryferiach miasta Ga-leria Twierdza zniszczy drobny handel w historycznym centrum). Opozycja szykowała referendum o odwoła-nie burmistrza (przeprowadzone zostało w paździer-niku 2012 r.; jego organizatorzy przegrali, burmistrz przetrwał). Dość szybko zrozumieliśmy, że głównym przejawem odnotowanego przez nas rozpolityko-

Figure 3Kłodzko, August 2012

Ilustracja 3Kłodzko, sierpień 2012

fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 100: Laboratoria multi-level governance

100

manifestation of the over-politicization of the town we had noticed earlier. Particularly, there is a permanent conflict between the two main local offices – the municipal and the poviat one. The first one is governed by the right wing, former LPR (‘League of Polish Families’), in coalition with PiS (‘Law and Order’), while the latter – by the coalition of PO (‘Civic Platform’) and SLD (‘Democratic Left Alliance’). As if it was not complicated enough, the third local self-government – the Rural Gmina of Kłodzko – is in the hands of PSL (‘Polish People’s Party)5.

There are, of course, some interesting tools of cooperation between local self-government units. For more than twenty years, the Association of Gminas of Kłodzko Land has its main office nowhere else but in Kłodzko6. The Polish-Czech Euroregion Glacensis has existed not much shorter. In the rural areas, Local Activity Group ‘Kłodzka Wstęga Sudetów’ (‘The Sudetes Ribbon of Kłodzko’) has been pursuing its projects using a multi-level governance model. One of the latest results of the cooperation between local self-governments is the project of Integrated Territorial Investments of the Kłodzko Land Strategy (2013).

Unfortunately, one cannot help but get the impression that the main spur to conclude such agreements are external funds which for a couple of years may be obtained only ‘collectively’, and not independently (the same applies to Euroregions, Local Activity Groups and Integrated Territorial Investments). You can predict that, if these funds disappear, many self-government partnerships will just fall apart. And if so, the proposed constant, long-term, strategic cooperation in the territory

5 This was in 2012. In March 2014, when this text was written, the situation was similar.

6 Incidentally, the mayors of Kłodzko and Polanica-Zdrój mentioned in the text sit on the board of this organization.

wania miasta są ciągłe konflikty. Rywalizują przede wszystkim dwa główne miejscowe urzędy – miejski i powiatowy. W pierwszym rządzi związana niegdyś z LPR prawica, w koalicji z PiS. W drugim – koalicja PO-SLD. Żeby było bardziej skomplikowanie, trzeci lokal-ny samorząd – Gmina Wiejska Kłodzko – jest w rękach PSL3.

Oczywiście są też ciekawe narzędzia współpracy między miejscowymi jednostkami samorządu tery-torialnego (jst). Od przeszło dwudziestu lat funkcjo-nuje Stowarzyszenie Gmin Ziemi Kłodzkiej – zresztą z siedzibą w Kłodzku4. Niewiele krócej działa polsko-czeski Euroregion Glacensis. Na obszarach wiejskich swoje projekty w modelu multi-level governance re-alizuje Lokalna Grupa Działania „Kłodzka Wstęga Su-detów”. Jednym z najnowszych efektów współpracy miejscowych samorządów jest projekt Strategii Zin-tegrowanych Inwestycji Terytorialnych Ziemi Kłodz-kiej (2013).

Niestety, trudno oprzeć się wrażeniu, iż głównym bodź-cem do zawierania takich porozumień są zewnętrzne środki, które w jakimś kilkuletnim okresie można pozy-skiwać jedynie „grupowo”, a nie samodzielnie (tak jest z euroregionami, LGD i ZIT-ami). Można przewidzieć, że gdy owe środki znikną, wiele samorządowych part-nerstw po prostu rozpadnie się. A skoro tak, to propono-wana przez nas stała, długofalowa, strategiczna współ-praca na terenie Ziemi Kłodzkiej w modelu multi-level

3 Tak było w 2012 r. W chwili pisania tego tekstu, w marcu 2014 r., nadal było po-dobnie.

4 Notabene burmistrzowie Kłodzka i wspominanej w tekście Polanicy-Zdroju zasiadają w zarządzie tej organizacji.

Figure 4Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012

Ilustracja 4Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 101: Laboratoria multi-level governance

101

of the Kłodzko Land based on mutual complementary functions and interests accepted by all of the parties is still mainly a theoretical concept. What is more, politics is present also in the relations between local self-governments: conflicts between the parties and cliques, together with the election calendar logic, definitely do not make the strategic, long-term cooperation easier.

Another problem is the implementation of a multi-level governance strategy for gminas. Firstly, gmina has no obligation to pursue its own development strategy. Secondly, strategies on this level are also affected by the election calendar and political conflicts. Thirdly, it is hard to imagine that self-government of some area will give up part of their power for the benefit of new, common committee which will start to impose their will on them. A long-term implementation of the ‘Kłodzko - the Market Square of Kłodzko Land’ strategy may, therefore, be based solely on the good will of the interested entities and individuals, and at the same time be mainly an ethical issue. This in turn means that the ‘soft’ management should probably be chosen as the best option as it is based on references to common values and on persuasion founded on authority7.

In the strategy project we show various forms of partnerships which could be implemented in Kłodzko. For example in the field of business innovations (e.g. an e-commerce cluster) or research, education and cultural projects which could be carried out jointly by public institutions and the Church.

7 This view is inspired by theory by Jan Waszkiewicz and Roman Galar of a ‘value-oriented strategies’. See: Jan Waszkiewicz, Zorientowana na wartości strategia rozwoju jednostek samorządu terytorialnego – koncepcja i przykład implementacji, in: Przedsiębiorstwa i instytucje w warunkach zmieniającego się otoczenia, part 2, „Prace Naukowe Instytutu Organizacji i Zarządzania Politechniki Wrocławskiej” 81, „Seria Studia i materiały” 23, Wrocław 2006; Roman Galar, Wizja i priorytety Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego. Podejście Top-Down, Wrocław 2012, http://www.umwd.dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/Rozwoj_regionalny/SRWD/2012_02_12_Wizja_i_priorytety_DS.pdf.

governance, oparta o zaakceptowaną przez wszystkich zainteresowanych wzajemną komplementarność funk-cji i interesów, wciąż jest konceptem głównie teore-tycznym. Co więcej, także w relacjach między jst odnaj-dziemy politykę: konflikty między partiami i koteriami oraz logika kalendarza wyborczego zdecydowanie nie ułatwiają strategicznej, wieloletniej współpracy.

Kolejnym problemem jest wdrażanie gminnej strate-gii multi-level governance. Po pierwsze – gmina nie ma obowiązku realizacji własnej strategii rozwoju. Po drugie – także na tym poziomie strategie padają ofiarą kalendarza wyborczego i konfliktów politycznych. Po trzecie – trudno sobie wyobrazić, że samorządy jakie-goś obszaru zrzekną się części swojej władzy na rzecz nowego, wspólnego gremium, które zacznie narzucać im swoją wolę. Długofalowe wdrażanie strategii Kłodz-ka jako „Rynku Ziemi Kłodzkiej” może więc opierać się jedynie na dobrej woli zainteresowanych podmiotów i osób, a przy tym mieć charakter w dużej mierze etycz-ny. To z kolei oznacza, że należałoby prawdopodobnie postawić na zarządzanie „miękkie”, bazujące na odwo-ływaniu się do wspólnych wartości i na perswazji opar-tej na autorytecie5.

W projekcie strategii wskazujemy różne partnerstwa, jakie mogłyby funkcjonować w Kłodzku. Choćby w obszarze innowacji biznesowych (przykład: klaster e-handlu), czy projektów badawczych, edukacyjnych i kulturalnych, które wspólnie mogłyby prowadzić insty-tucje publiczne i Kościół.

5 Inspiracją dla tego poglądu jest lansowana przez Jana Waszkiewicza i Romana Galara koncepcja „strategii zorientowanych na wartości”. Por. Jan Waszkie-wicz, Zorientowana na wartości strategia rozwoju jednostek samorządu terytorialnego – koncepcja i przykład implementacji, w: Przedsiębiorstwa i instytucje w warunkach zmieniającego się otoczenia, cz. 2, „Prace Naukowe Instytutu Organizacji i Zarządzania Politechniki Wrocławskiej” 81, „Seria Stu-dia i materiały” 23, Wrocław 2006 ; Roman Galar, Wizja i priorytety Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego. Podejście Top-Down, Wrocław 2012, http://www.umwd.dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/Rozwoj_regionalny/SRWD/2012_02_12_Wizja_i_priorytety_DS.pdf.

Figure 5Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012

Ilustracja 5Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012

fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 102: Laboratoria multi-level governance

102

Our proposition: partnerships with the residents

The factor which may be favorable for the multi-level governance may be activation of organized groups of residents. Not only for ‘soft’ activities (public or cultural), but also as a form of supporting infrastructural activities. Here are some examples:

a) Flood risk control. In Kłodzko it is a priority of the town and poviat authorities. The town has a modern flood alarm system. However, the performance of services can be supplemented by a neighborhood warning system. This objective could be pursued by housing cooperatives, communities or even individual residents – such persons should be properly trained, leaders should be appointed and the groups should be joined in one network. Organized groups of residents could also assist in securing property in areas at risk of flooding and in removing its possible effects. For the residents of Kłodzko themselves such activity would be a kind of ’public insurance policy’ in case of a disaster. Remember that it is the neighbors who know best where sick and infirm people to be definitely evacuated live.

b) Power industry and telecommunications. Town authorities may encourage the residents to replace numerous individual devices with one, collective device supporting the entire building. Here are some examples:

Buildings, often historical ones, are hung with •plenty of disfiguring satellite dishes. And yet, you need only one antenna which can handle many households. It will be cheaper. You only need an agreement between the occupants and the building administrator.Due to global warming, development of technology •and increasing wealth of the Poles, there is an increasing demand for air conditioners. Individual solutions are the most common choices but they are more expensive and less efficient than collective devices. Unfortunately, they disfigure facades, make

Nasza propozycja: partnerstwa z mieszkańcami

Czynnikiem sprzyjającym multi-level governance może być aktywizacja zorganizowanych grup mieszkańców. Nie tylko w działaniach „miękkich” (społecznych czy kulturalnych), ale także jako wsparcie dla działań infra-strukturalnych. Przykłady:

a) Ochrona przed powodzią. W Kłodzku jest to priory-tetowe działanie władz miasta i powiatu. Miasto ma nowoczesny system informowania o zagrożeniach po-wodziowych. Działania służb można jednak uzupełnić o system ostrzegania sąsiedzkiego. Ten cel mogłyby re-alizować spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty czy na-wet indywidualni mieszkańcy – należałoby odpowiednio przeszkolić takie osoby, wskazać liderów i powiązać ich w sieć. Zorganizowane grupy mieszkańców mogłyby również pomagać w zabezpieczaniu mienia na obszarach zagrożonych powodzią oraz w usuwaniu jej ewentual-nych skutków. Dla samych kłodzczan taka działalność stanowiłaby swoistą „społeczną polisę ubezpieczenio-wą” na wypadek katastrofy. Pamiętajmy, że to właśnie sąsiedzi najlepiej wiedzą, gdzie mieszkają osoby chore i niedołężne, które należy bezwzględnie ewakuować.

b) Energetyka i telekomunikacja. Władze miasta mogą zachęcać mieszkańców, by zastępowali liczne urządze-nia indywidualne jednym, zbiorczym, obsługującym cały budynek. Oto kilka takich przypadków:

Budynki, często zabytkowe, obwieszane są mnó-•stwem szpecących je anten satelitarnych. A prze-cież wystarczy jedna antena, która może obsługi-wać wiele gospodarstw domowych. Wyjdzie taniej. Potrzebne jest jedynie porozumienie mieszkańców z administratorem budynku. Ze względu na ocieplanie się klimatu, rozwój •techniki i wzrost zamożności Polaków, wzrasta zapotrzebowanie na klimatyzatory. Najczęściej wybierane są rozwiązania indywidualne, które są droższe i mniej wydajne od układów zbiorczych. Niestety, szpecą elewacje, hałasują tuż przy

Figure 6Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012

Ilustracja 6Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 103: Laboratoria multi-level governance

103

noise just off the windows and make it more difficult for power distribution companies to determine the demand for electricity. Community investments lack these disadvantages. Like in the case of antennas, implicating this model requires only cooperation between occupants and the administrator.Residents can also come together for purchasing •telecommunications services (Internet) as well as electricity and heat (smart grid). They may even produce renewable energy (this way they would stop being only consumers and become prosumers). Energy law already allows for such activity. You can use a common roof of the tenement house to fix photovoltaic cells, sign an agreement with the power distribution company and produce green energy for your personal use and then sell the surplus to the network. Such solutions are well-known in Western Europe.

c) Transport. Residents are the natural and main partner of the town in planning the transport policy. In this case, the bottom-up self-organization is the precondition for effective activities. It is the residents who can force local authorities to develop infrastructure for pedestrians and cyclists. They are the ones who can report dangerous traffic areas and, at the same time, influence the improvement of road safety. It is also the residents who can suggest changes in timetables.

d) Environment protection. Town authorities, together with the residents, may affect people who break the law by burning waste in home stoves. Such action would improve the quality of the polluted air in the town. You can form neighbor purchasing groups for reducing the costs of coal heating system change in single buildings and its thermal modernization.

The communities can also control waste sorting by individual occupants. Remember that even one person who sorts waste improperly exposes all the neighbors to higher charges for mixed municipal waste.

oknach i utrudniają zakładom energetycznym określenie zapotrzebowania na prąd. Inwestycje zbiorcze pozbawione są tych wad. Podobnie jak w przypadku anten, wdrożenie tego modelu wy-maga jedynie współpracy sąsiadów z administra-torem.Mieszkańcy mogą również organizować się na rzecz •kupowania usług telekomunikacyjnych (Internet) oraz prądu i ciepła (smart grid). Mogą nawet sami produkować energię odnawialną (w ten sposób przestaliby być jedynie konsumentami, a staliby się prosumentami). Prawo energetyczne pozwala już na takie działanie. Można wykorzystać wspólny dach kamienicy do zamontowania ogniw fotowoltaicz-nych, podpisać wspólną umowę z zakładem energe-tycznym i produkować zieloną energię na potrzeby własne, zaś jej nadmiar sprzedawać do sieci. Takie rozwiązania znane są w Europie Zachodniej.

c) Komunikacja. Mieszkańcy są naturalnym i głównym partnerem miasta w planowaniu polityki transporto-wej. W tym wypadku warunkiem skutecznego działania jest oddolna samoorganizacja. To mieszkańcy mogą wymuszać na lokalnych władzach rozwój infrastruktury pieszej i rowerowej. To oni mogą zgłaszać miejsca nie-bezpieczne dla ruchu – i tym samym wpływać na popra-wę bezpieczeństwa na drogach. To także mieszkańcy mogą podpowiadać zmiany w rozkładach jazdy.

d) Ochrona środowiska. Władze miasta mogą wspólnie z mieszkańcami oddziaływać na osoby, które łamią pra-wo paląc odpady w przydomowych piecach. Poprawi-łoby to jakość zanieczyszczonego powietrza w mieście. Można tworzyć sąsiedzkie grupy zakupowe na rzecz zmniejszenia kosztów wymiany ogrzewania węglowego w pojedynczych budynkach i ich termomodernizacji.

Wspólnoty mogą też kontrolować segregowanie odpa-dów przez pojedynczych mieszkańców. Pamiętajmy, że nawet jedna osoba nieprawidłowo segregująca śmieci naraża wszystkich sąsiadów na wyższe opłaty za zmie-szane odpady komunalne.

Figure 7Kłodzko, August 2012

Ilustracja 7Kłodzko, sierpień 2012

fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 104: Laboratoria multi-level governance

104

e) Greenery in the town. As in the case of transport, residents are natural partners in planning activities in this field. They may propose their own projects – even creating open gardens. It is worth considering to create a public committee for planting and logging trees. It would prevent accidental bush growing and reduce the number of arguments about tree logging.

In summary, let us say that, even considering all mentioned risks and obstacles, Kłodzko is a natural leader in multi-level governance for the entire Kłodzko Land. We recommend that the residents of Kłodzko should boldly exploit this potential. The leadership in management of development processes in one of the sub-regions in Lower Silesia is at stake here.

e) Zieleń w mieście. Podobnie jak w przypadku komunika-cji, mieszkańcy są naturalnym partnerem miasta w plano-waniu działań w tej dziedzinie. Mogą proponować własne projekty – choćby tworzenie otwartych ogrodów. Warto rozważyć powołanie społecznej komisji nasadzeń i wycinki drzew. Pozwoliłaby ona uniknąć przypadkowego zakrza-czenia miasta i zmniejszyć liczbę sporów o wycinkę drzew.

Tytułem podsumowania pozwolimy sobie stwierdzić, że – nawet wziąwszy pod uwagę wszystkie wymienione przez nas ryzyka i przeszkody – Kłodzko jest naturalnym liderem w dziedzinie multi-level governance dla całej Ziemi Kłodz-kiej. Rekomendujemy kłodzczanom, by śmiało zaczęli wykorzystywać ten potencjał. Stawką jest przywództwo w zarządzaniu procesami rozwojowymi w jednym z naj-ważniejszych subregionów Dolnego Śląska.

Multi-level governance as a strategic proposition for KłodzkoMulti-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Page 105: Laboratoria multi-level governance

105

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governanceInstrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

2.8.Territorial instruments in the years 2014-2020.The new formula of multi-level governance

Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Łukasz Urbanek

The Marshal’s Office of Lower Silesian ProvinceUrząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego

The cooperation of self-governments, NGOs, science and business in urban areas will be forced by European Union funds. How?

The funds from the EU Financial Perspective 2007-2013 are running out. There are new ideas for the use of European funds in the years 2014-2020. This will probably be the last EU budget so generous with Poland; this is why the money must be used as wisely as possible in order to prepare Poland to be ‘on its own’.

Multi-level governance (introductio)

New ways to improve effectiveness of spending European money include two so-called „territorial instruments” proposed by the European Commission, namely Integrated Territorial Investments (ITIs) and Community-Led Local Development (CLLD). Both instruments assume cooperation of various entities from specific area. Both have become part of the concept of multi-level governance and provide funds for fulfilment of tasks within this model. However, they fundamentally differ from each other.

Integrated Territorial Investments (ITIs) are the resources within the Regional Operational Programme

Współpracę samorządów, NGO-sów, nauki i biznesu na obszarach miejskich wymuszą pieniądze z Unii Euro-pejskiej. W jaki sposób?

Kończą się środki z unijnej perspektywy finansowej 2007-2013. Są już nowe pomysły na wykorzystanie fun-duszy europejskich w latach 2014-2020. Prawdopodob-nie będzie to ostatni tak hojny dla Polski budżet UE, dla-tego pieniądze te trzeba wykorzystać jak najmądrzej, by przygotować się do „życia za swoje”.

Multi-level governance (introductio)

Wśród nowych sposobów na poprawę efektywności wydawania pieniędzy unijnych znajdziemy dwa tzw. in-strumenty terytorialne, które zaproponowała Komisja Europejska. To Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) oraz Rozwój Lokalny Kierowany przez Społecz-ność (RLKS). Oba zakładają współpracę różnych pod-miotów z określonego obszaru. Oba wpisują się w ideę multi-level governance i gwarantują środki na realizację zadań w tym modelu. Jednak instrumenty te różnią się od siebie. I to zasadniczo.

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) to pula środków w Regionalnym Programie Operacyjnym

Page 106: Laboratoria multi-level governance

106

(RPO), przeznaczona dla wybranych obszarów miej-skich. Warunkiem korzystania z ZIT-ów jest współpra-ca samorządów z danego terenu. Muszą one wspólnie podpisać porozumienie z urzędem marszałkowskim jako instytucją zarządzającą środkami unijnymi w regio-nie i przejąć wybrane kompetencje związane z wydawa-niem tych pieniędzy (np. wybór projektów, ogłaszanie naborów lub podpisywanie umów i rozliczanie). Takie porozumienia samorządów z obszarów miejskich nazy-wane są skrótowo właśnie „ZIT-ami”.

Zgodnie z planami Ministerstwa Infrastruktury i Rozwo-ju, ZIT-y powinny powstać wokół każdego miasta woje-wódzkiego (na jego obszarze funkcjonalnym). Powinny też przejąć odpowiedzialność przynajmniej za wybór projektów1. Jednocześnie samorządy województw mogą tworzyć dowolną liczbę innych ZIT-ów na swoim terenie. Wiele regionów skorzystało z tej możliwości.

Na Dolnym Śląsku mają być trzy ZIT-y: wokół Wrocła-wia, Wałbrzycha i Jeleniej Góry. Pięć kolejnych obsza-rów może liczyć na wsparcie w ramach wzorowanego na ZIT-ach instrumentu o nazwie Kontrakt Dolnośląski.

Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS) to instrument zainspirowany ideą Lokalnych Grup Działania (LGD). Takie Grupy powstały na obszarach wiejskich, w ramach perspektywy 2007-2013. Zrzeszają przedstawicieli mieszkańców, samorządów, organizacji pozarządowych, miejscowych przedsiębiorców. Każda LGD realizuje własną Lokalną Strategię Rozwoju, w któ-rej zdefiniowała swoje potrzeby i cele i wskazała spo-soby ich osiągnięcia. Do tej pory LGD finansowane były ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (inicjatywa Leader)2.

W okresie 2014-2020 model ten – pod nazwą RLKS – zo-stanie wykorzystany również w Regionalnych Progra-mach Operacyjnych, dla finansowania podobnych grup, już nie tylko na wsi, ale także na obszarach miejskich.

Co łączy ZIT-y i RLKS? Po pierwsze – oba te instrumenty opierają się na współpracy. Po drugie – wymagają opra-cowania strategii działania dla danego obszaru. Po trze-cie – będą wykorzystywać środki z polityki spójności UE.

Co różni od siebie te instrumenty? Po pierwsze – skład uczestników każdego z nich. W ramach ZIT-ów współpracują jednostki samorządu terytorialnego (jst). W ramach RLKS – bardziej zróżnicowane gro-no podmiotów, w którym oprócz jst muszą znaleźć się też przedstawiciele organizacji pozarządowych 1 Zasady Realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce, MRR,

Warszawa lipiec 2013, http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_re-gionalna/rozwoj_miast/Documents/ZIT_na_WWW_26_07_2013.pdf.

2 Szerzej o LGD pisze w niniejszym tomie Irena Krukowska-Szopa

(ROP) dedicated to selected urban areas. A condition for benefiting from ITIs shall be the cooperation of self-governments from a given area. They must sign a joint agreement with the Marshal’s Office as an authority managing EU funds in the region and take over selected powers related to spending the money (e.g. the powers connected with selecting projects, inviting tenders or signing agreements and dealing with settlements). Such agreements between different local authorities from urban areas are called briefly the ‘ITIs’.

According to the plans of the Ministry of Infrastructure and Development, ITIs should be created around each regional capital (within its functional area). ITIs should also take responsibility at least for the selection of projects1. At the same time, regional self-governments may create any number of other ITIs within their subject area. Many regions have benefited from this opportunity.

Three ITIs are supposed to be established in Lower Silesia: around Wrocław, Wałbrzych and Jelenia Gora. Five other areas may count on the support of an ITI-based instrument called the Lower Silesian Contract.

Community-Led Local Development (CLLD) is an instrument inspired by the idea of Local Action Groups (LAGs). These Groups were created in rural areas in the framework of the perspective 2007-2013 and gathered the representatives of residents, self-governments, non-governmental organizations, and local entrepreneurs. Each LAG implements its own Local Development Strategy, in which it defined its needs and objectives as well as the ways to achieve them. So far, LAGs have been financed by the Rural Development Programme (the „Leader” initiative)2.

In the period 2014-2020 this model – under the name of CLLD – will be also used in the Regional Operational Programmes in order to finance similar groups functioning not only in rural, but also in urban areas.

What do ITIs and CLLDs have in common? First of all, both instruments are based on cooperation. Next, they require business strategy to be developed for a given area. And finally, they will benefit from the EU cohesion policy funds.

What are the differences between these instruments? Firstly, their participants. As far as ITIs are concerned, it is local self-government units that enter into cooperation, whereas in the case of CLLD, the group of entities participating therein is more diverse and includes, apart from local self-government units, representatives 1 Principles of Implementation of Integrated Territorial Investments in Poland,

the MRD, Warsaw, July 2013: http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Poli-tyka_regionalna/rozwoj_miast/Documents/ZIT_na_WWW_26_07_2013.pdf

2 You will find more about LAGs in the article by Irena Krukowska-Szopa in this publication.

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governanceInstrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Page 107: Laboratoria multi-level governance

107

i/lub przedsiębiorców czy środowisk naukowych. Po drugie – oba instrumenty różnią się modelem dzia-łania. W ZIT-ach jest to podejście top-down: część zadań samorządu województwa jest delegowana na poziom gmin. W RLKS jest to podejście bottom-up: społeczność lokalna sama się organizuje i wyznacza swoje cele.

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne

ZIT-y mogą budzić niepewność samorządowców. Czy warto przystąpić do takiej inicjatywy? Żeby odpowie-dzieć sobie na to pytanie, należy wpierw zastanowić się, z kim przyjdzie nam współpracować. Czy w ramach ZIT-u trafimy na osoby, z którymi uda się nam osiągnąć konsensus? Czy moje potrzeby rozwojowe są zbieżne z potrzebami pozostałych partnerów? Czy uda się nam napisać wspólną strategię? Czy znajdę chętnych do re-alizacji wspólnych przedsięwzięć? To ostatnie pytanie jest szczególnie ważne, bo ZIT ma rozwiązywać proble-my całego obszaru objętego porozumieniem, nie zaś pojedynczej gminy.

ZIT-y wypełniają istotną lukę w polskim prawie admini-stracyjnym. Od lat nie udaje się sformalizować istnie-nia podmiotów, które mogłyby zrzeszać samorządy z obszarów funkcjonalnych miast, by ułatwiać im pro-wadzenie wspólnej polityki (ten temat miała uporząd-kować tzw. ustawa aglomeracyjna, jednak nigdy nie zo-stała przyjęta). Dzięki ZIT-om duże miasta mogą teraz integrować się administracyjnie ze swoim bezpośred-nim otoczeniem, z którym łączą je więzi funkcjonalne (codzienny ruch ludności, wymiana handlowa, wspólne problemy ze środowiskiem itp.). Mogą razem aplikować o środki zewnętrzne. ZIT-y otwierają też możliwość pro-wadzenia wspólnej polityki przestrzennej i rozwojowej przez samorządy danego obszaru.

Jakie przedsięwzięcia należy finansować w ramach ZIT-u? Niemalże intuicyjnie na pierwszy plan wysuwa się system transportowy, zwłaszcza ten publiczny. Ten temat ściśle wiąże się z kolejnym istotnym wyzwa-niem: suburbanizacją. Z jednej strony – należy zapew-nić mieszkańcom przedmieść sprawny dojazd do pra-cy czy do szkół w innych częściach obszaru (zwłaszcza w mieście centralnym). Z drugiej strony – na nowych przedmieściach należy budować przedszkola i szkoły. Wskazane są wspólne działania jst na rzecz aktywiza-cji rynku pracy, rozwoju przedsiębiorczości czy dyfuzji innowacji w lokalnej gospodarce. W ramach zintegro-wanego obszaru miejskiego można też na nowo uło-żyć relacje miasto-wieś – np. podejmując współpracę w takich dziedzinach jak ochrona środowiska, usługi publiczne czy oferta turystyczna.

of non-governmental organizations and/or business or academic circles. Secondly, the two instruments differ in the model of operation. In ITIs, the top-down approach predominates: some of regional self-government tasks are delegated to the level of communes (gmina3), while CLLD uses the bottom-up approach, meaning that local community organizes itself as well as set its goals.

Integrated Territorial Investments

Self-government authorities may have their doubts about ITIs. Is it worth joining such initiative? To answer this question, it is necessary to first consider with whom we will work. Will we come across people with whom we will be able to reach a consensus within ITI? Are my developmental needs coincident with the needs of other partners? Will we be capable of developing a common strategy? Will I find people willing to make a joint effort towards common tasks fulfilment? The last question is particularly important because ITI is to solve the problems of the entire area covered by the agreement, not a single commune.

ITIs fill in an important gap in Polish administrative law system. For many years, self governments from functional areas were not equipped with an adequate legal instrument that could formalize their associations and this way make it easier to conduct common policy (this issue was supposed to be settled by the so-called Agglomeration Act; however, it has never been adopted). With ITIs, big cities can now integrate administratively with their immediate surroundings, to which they are bound through functional relationships (daily movement of people, trade exchange, the same environment-related problems etc.). They may apply for external funds together. Furthermore, ITIs make it possible for self-governments from a given area to carry out joint spatial and development policies.

Which projects should be financed as part of ITI? The transport system, particularly public one, almost intuitively comes to the fore. This topic is closely connected with another major challenge, namely the suburbanisation. On the one hand, it is necessary to provide suburb residents with good transport connections to work or to schools located in other parts of the area (especially in the central city). However, on the other hand, kindergartens and schools should be built in newly created neighbourhoods at the city outskirts. It is recommended that local government units should take joint actions towards labour market activation, entrepreneurship development and diffusion of innovations in local economy. As part of an integrated urban area, it is also possible to re-arrange urban-rural relationships by, for example, cooperating in such areas as environmental protection, public services or tourist offer.

3 see footnote on page 65

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governanceInstrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Page 108: Laboratoria multi-level governance

108

Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność

Efekty pracy LGD na obszarach wiejskich są widoczne. Grupy te integrują lokalne społeczności, animują działal-ność kulturalną i społeczną. Starają się wspierać rynek pracy. Promują lokalne walory turystyczne. Czy nowe możliwości finansowe wynikające z otwarcia polityki spójności na LGD zmienią charakter tych Grup? Moż-na spodziewać się, że pojawią się w nich nowi ludzie. Mogą oni zarówno wzmocnić LGD, jak i stać się źródłem konfliktów.

RLKS – czyli nowa wersja LGD – to znakomity instru-ment, który może być wykorzystany także do rewita-lizacji zaniedbanych dzielnic. Zapewnia zaangażowanie społeczne, pozwala zidentyfikować lokalnych liderów, co wpływa później na jakość współpracy i polepsza efekty prowadzonych działań. To istotna nowość, bo do tej pory środki unijne na rewitalizację obszarów miejskich były wydawane przeważnie na inwestycje infrastrukturalne prowadzone przez samorządy gmin. Tylko w niewielu wypadkach powstały partnerstwa, które istotnie przyczyniły się do odnowy miast.

Jeśli władze danego województwa zdecydują się prze-znaczyć odrębną oś priorytetową w swoim RPO dla RLKS, mogą wówczas zwiększyć finansowanie przed-sięwzięć realizowanych w tym modelu z pułapu 85 proc. do aż 95 proc. Jak dotąd (stan na luty 2014) tylko jeden region wybrał takie rozwiązanie. Nie oznacza to jednak, że pozostałe województwa nie chcą promować RLKS. Przeciwnie – ten model będzie wdrażany, również na Dolnym Śląsku, tyle że jako metoda realizowania pro-jektów z różnych osi priorytetowych.

Multi-level governance (recapitulatio)

W nowym podejściu terytorialnym drzemie ogromny potencjał. Daje on możliwość tworzenia nowych part-nerstw dla rozwoju, wychodzących poza tradycyjny układ podziału administracyjnego kraju na gminy, po-wiaty i województwa.

Oczywiście sporym wyzwaniem będzie przygotowa-nie odpowiednich struktur zarządzających – zwłaszcza w ZIT-ach. Problemem może być brak doświadczenia w działaniu w takim układzie. Ta uwaga dotyczy zarów-no strony delegującej kompetencje (czyli samorządu województwa), jak i strony, która ma je przejąć (poro-zumień jst). Kluczowe jest zbudowanie atmosfery wza-jemnego zaufania. To zaś wymaga czasu. Ale nie mamy wyjścia, jeśli chcemy budować sprawne multi-level go-vernance dla wykorzystania funduszy unijnych.

Community-Led Local Development

The effects of LAGs operation in rural areas are already evident. These groups integrate local communities, stimulate people to take cultural and social actions. They try to support labour market and promote local tourist attractions. Will new financial opportunities arising from the opening of cohesion policy to LAGs change the nature of these Groups? It is quite natural that some new people will join LAGs, and they may strengthen them as well as become a source of conflict.

CLLD, that is a new version of LAGs, is a great tool that can be used for the renewal of neglected and deprived urban areas as well. It guarantees social involvement, allows residents to choose local leaders, which later affects the quality of cooperation and improves the effects of undertaken activities. This is an important novelty, because so far EU funds allotted for urban renewal have been in most cases spent on infrastructure investments carried out by town/city administrations. Only in a few cases there were established partnerships that significantly contributed to cities’ renewal.

If the authorities of a particular region decide to devote a separate priority axis to CLLD as part of their ROP, then they may increase the regional allocation for projects executed within this model from 85 per cent to as much as 95 per cent. So far (as of February 2014), only one region has chosen such solution. This does not mean, however, that other provinces do not want to promote CLLD. On the contrary – this model will be implemented, including in Lower Silesia, however CLLDs will be financed from a few different priority axes.

Multi-level governance (recapitulatio)

There is an enormous potential in the territorial approach. It gives local authorities the possibility to create new partnerships for development that go far beyond the traditional system of administrative division of the country into gminas, poviats4 and regions.

Naturally, preparing the right management structures, especially in ITIs, will be a real challenge. Lack of experience in operating in such system may be a problem. This applies to the party delegating powers (that is, the regional self-government) as well as to the party exercising them (agreements of local government units). Creating an atmosphere of mutual trust is fundamental, however, it takes time. It seems we have no choice if we want to develop efficient multi-level governance model in order to make the best possible use of EU funds.

4 see footnote on page 72

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governanceInstrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Page 109: Laboratoria multi-level governance

109

PART III.Citizens in action

CZĘŚĆ III.Obywatele w działaniu

Page 110: Laboratoria multi-level governance

110

Page 111: Laboratoria multi-level governance

111

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

3.1.The operation and prospects of the developmentof Local Action Groups in Lower Silesia

Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwojuLokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Irena Krukowska-Szopa

LAG Lower Silesian Partnership Network Dolnośląska Sieć Partnerstw LGD

The Local Action Groups (LAGs) have been the laboratories of cooperation between public institutions, non-governmental organizations and business in rural areas of Poland for already ten years. The LAG experience will now be used also in the cities through the EU instrument called CLLD.

LAGs function within the so-called Leader approach which has been implemented in the European Union countries since 1991 as a method of rural development. Since 2004, it has been successfully implemented in Poland. The EU has appreciated its social and economic outcomes, therefore in the financial perspective (2014-2020), basing on lessons learned, it will introduce a new territorial instrument – the so-called Community Led Local Development (CLLD).

The Leader: a new way of solving rural problems at grassroots level

Initially, the approach was implemented as an experiment, and later it became a part of the policy of rural development support (first as the EU Leader Initiative, then Leader II and Leader +). The Initiative has covered nearly half of rural areas and half of the EU population. It has given the rural communities

Już od dziesięciu lat Lokalne Grupy Działania (LGD) są laboratoriami współpracy instytucji publicznych, organizacji pozarządowych i biznesu na obszarach wiejskich w Polsce. Doświadczenia LGD zostaną teraz wykorzystane także w miastach – poprzez unijny in-strument o nazwie RLKS.

LGD funkcjonują w ramach tzw. podejścia Leader, któ-re jest realizowane w krajach Unii Europejskiej od 1991 r. jako metoda rozwoju wsi. Od 2004 r. wdrażane jest z powodzeniem w Polsce. UE doceniła jego rezultaty społeczne i ekonomiczne, dlatego w nowej perspekty-wie finansowej (2014-2020) – bazując na zdobytych do-świadczeniach – będzie wprowadzać nowy instrument terytorialny: tzw. Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS).

Leader: nowy sposób oddolnego rozwiązywania pro-blemów wsi

Początkowo podejście to było wdrażane jako ekspe-ryment, dopiero później stało się elementem polityki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (wpierw jako Le-ader, potem Leader II, a następnie Leader +). Metoda ta objęła blisko połowę obszarów wiejskich i połowę ludności Unii. Dała społecznościom wiejskim narzędzia

Page 112: Laboratoria multi-level governance

112

the tools to play an active role in shaping their own future.

Leader is equal to ‘linking of rural development actions’1. It is a way of motivating and leading the development among local communities through their multilateral engagement. This approach plays an important role in finding new solutions to old problems of rural areas, however, not through direct support of particular farms, but through the use of local resources, cooperation networks, creating new jobs outside the agriculture. It passes muster in very different situations and in different areas. In the EU countries, the Leader has become an integral part of rural development policy. It complements other European and national programmes.

The Leader approach, regardless of where it is implemented, is based on seven common principles:

1. Partnership cooperation. Every LAG is a partnership of representatives of three sectors: public sector, social organizations and economic agents.

2. Local financing and management. LAG has the resources that are managed locally and used to support the project promoters in the area of its activity.

3. Innovation. The Leader programme is a laboratory for testing new approaches to integrated and sustainable rural development.

4. Territorial approach. The programme covers a coherent area in terms of geography, economy, culture and nature.

5. Local approach. The initiative to establish the LAG appears at bottom level, in a local community.

6. Holistic approach. It requires that the LAG develops a comprehensive action plan in the form of so-called Local Development Strategy (LDS) and its implementation.1 In French: Liaison Entre action de development rural.

umożliwiające odgrywanie aktywnej roli w kształtowa-niu własnej przyszłości.

Leader to tyle, co „powiązania działań z zakresu rozwo-ju wsi”1. Jest sposobem mobilizowania i prowadzenia rozwoju wśród lokalnych społeczności poprzez ich wie-lostronne zaangażowanie. Podejście to odgrywa ważną rolę w poszukiwaniu nowych rozwiązań dla starych pro-blemów wsi, jednak nie poprzez bezpośrednie wspar-cie gospodarstw rolnych, a poprzez wykorzystanie lo-kalnych zasobów, sieci współpracy, tworzenie nowych miejsc pracy poza rolnictwem. Zdaje egzamin w bardzo różnych sytuacjach i na różnych obszarach. W krajach UE Leader stał się integralną częścią polityki rozwoju wsi. Uzupełnia inne programy europejskie i krajowe.

Podejście Leader – niezależnie od miejsca realizacji – opiera się na siedmiu wspólnych zasadach:

1. Współpraca partnerska. Każda LGD jest partnerstwem przedstawicieli trzech sektorów – publicznego, organiza-cji społecznych oraz podmiotów gospodarczych.

2. Lokalne finansowanie i zarządzanie. LGD ma środki, którymi zarządza lokalnie i przeznacza je na wsparcie projektodawców z obszaru swojej aktywności.

3. Innowacyjność. Program Leader to laboratorium te-stowania nowych podejść do zintegrowanego i zrów-noważonego rozwoju obszarów wiejskich.

4. Podejście terytorialne. Program obejmuje obszar spójny pod względem geograficznym, gospodarczym, historycznym, kulturowym, przyrodniczym.

5. Podejście lokalne. Inicjatywa powołania LGD pojawia się oddolnie, w społeczności lokalnej.

6. Podejście całościowe. Wymaga opracowania przez LGD kompleksowego planu działania w postaci tzw. Lo-kalnej Strategii Rozwoju (LSR) i jej realizowania.1 Po francusku: Liaison Entre action de development rural.

Figure 1A handicraft workshop for teenagers– LAG Kraina Łęgów Odrzańskich

Ilustracja 1Warsztaty dla młodzieży z rękodzieła– LGD Kraina Łęgów Odrzańskichfot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 113: Laboratoria multi-level governance

113

7. Networking and cooperation. LAGs are connected within networks and exchange information between each other – at regional, national and international level.

The Leader in the framework of the Rural Development Programme for 2007- 2013

Seven key principles of the Leader explains the whole philosophy of this concept and defines the framework for the participant of LAGs. These local communities design Local Development Strategies (LDSs) in the bottom-up process, and then implement them using the EU funds.

In Poland, the first partnerships were formed for the implementation of the pilot Leader+ in 2004-2006 as the Activity 2.7 of the Sectoral Operational Programme ‘Restructuring of Rural Areas’. Due to the limited scope of the programme, it was only an introduction – it had been preparing a comprehensive application of this tool since 2007.

Under the EU 2007-2013 programming period, the Leader+ was included in the mainstream of rural development policy as the Axis 4 of the Rural Development Programme (RDP). Never before the policy towards these areas have engaged local communities for diagnosing problems and planning LDS to such extent.

Since 2009, there have been 335 LAGs in Poland. They cover more than 90 per cent of rural areas in the country. They operate in 2,149 gminas2.

LAG is a three-sector partnership integrating the public sector (mainly local self-governments), social sector (organizations and individuals) and business (local economic agents).

2 see footnote on page 65

7. Tworzenie powiązań i współpracy. LGD łączą się w sieci i wymieniają się informacjami – na poziomie re-gionalnym, krajowym i międzynarodowym.

Leader w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiej-skich 2007- 2013

Siedem kluczowych zasad Leadera tłumaczy całą filo-zofię tej koncepcji i określa ramy, w których poruszają się uczestnicy LGD. Te społeczności same opracowują Lokalne Strategie Rozwoju (LSR), a potem wdrażają je, korzystając ze środków finansowych UE.

W Polsce pierwsze partnerstwa powstały dla wdro-żenia pilotażu Leader+ w latach 2004-2006 jako działanie 2.7 Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja Obszarów Wiejskich”. Z uwagi na ograniczony charakter był on jedynie wstępem – przygotowywał kompleksowe zastosowanie tego narzędzia od 2007 r.

W ramach unijnego okresu programowania 2007-2013 Leader+ był włączony w główny nurt polityki rozwoju obszarów wiejskich jako oś 4. Programu Rozwoju Ob-szarów Wiejskich (PROW). Nigdy wcześniej polityka wobec tych obszarów nie angażowała w takim stopniu społeczności lokalnych do diagnozowania problemów i planowania LSR.

Od 2009 r. w Polsce funkcjonuje 335 LGD. Obejmują po-nad 90 proc. obszarów wiejskich kraju. Działają w 2149 gminach.

LGD to trójsektorowe partnerstwa integrujące sektor publiczny (głównie samorządy), społeczny (organizacje i osoby fizyczne) oraz biznes (lokalne podmioty gospo-darcze).

Figure 2 St. John’s Night in Bukowna

– LAG Wrzosowa Kraina

Ilustracja 2Noc Świętojańska w Bukownej

- LGD Wrzosowa Krainafot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 114: Laboratoria multi-level governance

114

LAGs function as associations or foundations. Each of these groups covers an area inhabited by 10 – 150 thousand people where it performs its activities indicated in the LDS, which are divided into several topics: rural renewal, micro-enterprises, diversification towards non-agricultural activities, and small projects. Proposals for specific projects are submitted by interested actors in the form of applications which are evaluated by the LAG Council that is composed of representatives of the three sectors mentioned above. Additionally, the LAGs try to activate local communities. They also implement projects in cooperation with other LAGs.

Each of these groups had at its disposal from PLN 1.5 million to PLN 21.6 million in the period of 2007-2013. In total, under the Axis 4 of the RDP, LAGs had as much as PLN 2.9 billion.

The effect of the Leader are numerous projects aimed at:

construction, modernization or equipment •of buildings which serve to recreation, sport, social and cultural functions. Also supporting playgrounds, places of integration, landscape architecture, creating bike and walking paths, renovation or equipping the rural community centres;organization of cultural, recreationand sports •events;organization of trainings and education events;•creating jobs in rural micro-enterprises;•carrying out non-agricultural activities by •developing additional services in rural areas.

LAGs create the conditions for building social capital in rural areas by supporting local associations, small initiatives, counselling for beneficiaries, strengthening networks of cooperation between different individuals and entities that later conduct joint activities. The added value of LAGs work is also unquestionable: the integration of sectors, strengthening social activity,

LGD działają jako stowarzyszenia lub fundacje. Każda taka grupa obejmuje obszar zamieszkany przez 10 tys. – 150 tys. osób. Prowadzi na nim zapisane w LSR działa-nia, które są podzielone na kilka tematów: odnowa wsi, mikroprzedsiębiorczość, różnicowanie w kierunku dzia-łalności nierolniczej, małe projekty. Propozycje konkret-nych przedsięwzięć składane są przez zainteresowane podmioty zewnętrzne w formie wniosków, które oce-nia Rada LGD. W jej skład wchodzą przedstawiciele wy-mienionych już wyżej trzech sektorów. LGD dodatkowo starają się aktywizować społeczności lokalne. Realizują też projekty we współpracy z innymi LGD.

Każda taka grupa miała do dyspozycji od 1,5 mln zł do 21,6 mln zł w okresie 2007-2013. W sumie, w ramach osi 4 PROW, LGD miały aż 2,9 mld zł.

Efektem Leadera są liczne projekty, których celem jest m.in.:

budowa, modernizacja lub wyposażenie budyn-•ków pełniących funkcje rekreacyjne, sportowe, społeczno-kulturalne. Także wsparcie placów zabaw, miejsc integracji, obiektów małej archi-tektury, tworzenie ścieżek rowerowych i ścieżek turystycznych, remont lub wyposażenie świetlic wiejskich;organizacja imprez kulturalnych, rekreacyjnych •i sportowych;organizacja szkoleń i przedsięwzięć edukacyjnych; •tworzenie miejsc pracy w mikroprzedsiębiorczości •wiejskiej;prowadzenie pozarolniczej działalności poprzez roz-•wijanie dodatkowych usług na obszarach wiejskich.

LGD tworzą warunki dla budowy kapitału społecznego na wsi poprzez wspieranie lokalnych stowarzyszeń, ma-łych inicjatyw, doradztwo dla beneficjentów, wzmacnia-nie sieci współpracy różnych osób i podmiotów, które potem prowadzą wspólne działania. Wartością dodaną pracy LGD są też niewątpliwie: integracja sektorów, wzmacnianie społecznej aktywności, kultywowanie lo-

Figure 3A ceramic gallery in Dobków– LAG Partnerstwo Kaczawskie

Ilustracja 3Galeria ceramiczna w Dobkowie- LGD Partnerstwo Kaczawskiefot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 115: Laboratoria multi-level governance

115

cultivating local heritage or branding of local products. The confirmation of all these achievements are numerous studies evaluating the results of LAGs on the local, regional and national scale, as well as the reports on the implementation of the 2007-2013 RDP3.

The new, wider perspective of the use of the Leader approach in the period of 2014-2020

The European Commission’s proposals for the new programming period significantly enhanced the territorial approach of the EU policy by using new instruments, including the mentioned Community Led Local Development (CLLD). It is supposed to continue and develop the Leader approach by:

focusing on increasing social and civic participation •in local communities covered by the CLLD;enabling the contribution to the local development •through EU funding coming from multiple funds – not only from the Common Agricultural Policy, but also from the Cohesion Policy. Achieving the synergy effect thanks to combining these sources of funding.

The CLLD will allow to make a better use of local resources and coordinate activities of various funds as follows:

the local community prepares the LDS determining, •among others, objectives and principles, including the criteria for selection of projects to achieve these objectives;the LDS is implemented through the partnership •consisting of representatives of three sectors, and none of them has more than 50 per cent of the votes. The LAG is responsible for the bottom-up (and agreed with the local partners) development of LDS and for the recruitment and selection of the projects which best meet the objectives set out in the strategy;LAG covers an area of rural, urban-rural and urban •

3 Available on the website of the Ministry of Agriculture and Rural Development: https://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-2007-2013/Monitoring-i-sprawozdawczosc-PROW-2007-2013/Zbiorcze-sprawozdania-okresowe-z-realizacji-PROW-2007-2013.

kalnego dziedzictwa czy budowanie marki produktów lokalnych. Potwierdzeniem tych wszystkich osiągnięć są liczne badania oceniające rezultaty LGD w skali lokal-nej, regionalnej i krajowej oraz sprawozdania z realizacji PROW 2007-20132.

Nowa, szersza perspektywa wykorzystania podejścia Leader w okresie 2014-2020

Propozycje Komisji Europejskiej dla nowego okresu pro-gramowania przewidują istotne wzmocnienie podejścia terytorialnego polityki UE poprzez zastosowanie nowych instrumentów. Jednym z nich ma być wspomniany już Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS). Ma on kontynuować i rozwijać podejście Leader poprzez:

koncentrację na zwiększaniu partycypacji społecz-•nej i obywatelskiej w społecznościach lokalnych objętych RLKS;umożliwienie zasilania lokalnego rozwoju poprzez •środki unijne pochodzące z wielu funduszy – nie tylko ze Wspólnej Polityki Rolnej, ale również z Po-lityki Spójności. Osiągnięcie efektu synergii dzięki łączeniu tych źródeł finansowania.

RLKS pozwoli lepiej wykorzystać lokalne zasoby i sko-ordynować działania z różnych funduszy w następujący sposób:

społeczność lokalna przygotowuje LSR, w której •wyznacza m.in. cele oraz zasady, w tym kryteria wyboru projektów służących osiągnięciu tych ce-lów;LSR realizowana jest przez partnerstwo złożone •z przedstawicieli trzech sektorów, przy czym ża-den sektor nie ma więcej niż 50 proc. głosów. LGD jest odpowiedzialna za oddolne (i wspólne z lokal-nymi partnerami) opracowanie LSR oraz za nabór i wybór projektów realizujących cele zapisane w strategii;LGD obejmuje obszar gmin wiejskich i miejsko-•

2 Dostępne na stronach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi: https://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-2007-2013/Monitoring-i-sprawozdawczosc-PROW-2007-2013/Zbiorcze-sprawozdania-okresowe-z-realizacji-PROW-2007-2013.

Figure 4Promotion of food products

– LAG Partnerstwo Izerskie

Ilustracja 4Promowanie produktów kulinarnych

- LGD Partnerstwo Izerskiefot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 116: Laboratoria multi-level governance

116

gminas (up to 20 thousand inhabitants), which is territorially coherent and inhabited by minimum number of 30 thousand and the maximum number of 150 thousand people. It is also acceptable to form a LAG for a city with over 20 thousand inhabitants or districts of such cities – then the CLLD is funded by the European Regional Development Fund (ERDF) and the European Social Fund (ESF);The LDSs will be implemented mandatorily by the •European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF), as well as voluntarily by the ERDF and ESF. The way of contribution from the latter two funds are determined by the Voivodeship Self-Governments.

The LEDs may be implemented by:

a) Individual projects. They are submitted by the beneficiaries, selected by the LAG Council and submitted for verification at the Marshal’s Office.

b) Umbrella projects. Within these projects, a LAG organizes tenders for the implementation of micro-projects. It also provides their settlement, monitoring and is responsible to the Voivodeship Board for the accuracy of expenditures and implementation of indicators resulting from the contract for the umbrella project.

c) LAG’s own projects. They result from the LDS and integrate the work of many partners. They are submitted to the Regional Self-Government and implemented by the LAG.

“In the context of the selection of specific thematic objectives and cooperation priorities for the 2014-2020 financial perspectives, it should be taken into account that the CLLD ought to complement the activities of local authorities, and not replace them. Therefore, it should be used for the implementation of objectives and actions whose bottom-up approach has proved

wiejskich oraz miejskich (do 20 tys. mieszkańców), spójny terytorialnie i zamieszkały przez łącznie min. 30 tys., a maksymalnie przez 150 tys. osób. Dopuszczalne jest również włączanie miast powy-żej 20 tys. mieszkańców lub dzielnic takich miast – wówczas RLKS jest finansowany ze środków Euro-pejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS);LSR będą realizowane obligatoryjnie ze środków •Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Ob-szarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), a także dobrowolnie z EFRR i EFS. Sposób zasilania z tych dwóch ostatnich funduszy określają samorządy województw.

LSR mogą być realizowane poprzez:

a) Projekty indywidualne. Są składane przez benefi-cjentów, wybierane przez Radę LGD i przedkładane do weryfikacji w Urzędzie Marszałkowskim.

b) Projekty parasolowe. W ich ramach LGD organizuje konkursy na realizację mikroprojektów. Zapewnia też ich rozliczenie, monitoring i odpowiada przed Zarzą-dem Województwa za prawidłowość wydatków i re-alizację wskaźników wynikających z umowy na projekt parasolowy.

c) Projekty własne LGD. Wynikają z LSR, integrują dzia-łania wielu partnerów, składane są do samorządu woje-wództwa i realizowane przez LGD.

„W kontekście doboru konkretnych celów tematycz-nych i priorytetów współpracy perspektywy finansowej 2014-2020, należy brać pod uwagę że RLKS powinien dopełniać działania władz lokalnych, a nie je zastępo-wać, zatem powinno być wykorzystywane do realiza-cji celów i działań, w których oddolne podejście udo-wodniło swoją skuteczność i może przynieść większą

Figure 5The international cooperation projectWay of St. James – LAG Partnerstwo Izerskie

Ilustracja 5Międzynarodowy projekt współpracyDrogi Św. Jakuba – LGD Partnerstwo Izerskiefot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 117: Laboratoria multi-level governance

117

to be effective and can bring greater added value when compared to the implementation in a traditional top-down way or on the sole initiative of public entities”, emphasizes the Partnership Agreement (government document which regulates the distribution of EU funds in Poland in the years 2014-2020)4.

In the case of EAFRD, the activities provided in the LDS will result from the Priority 6 of the RDP “Promoting social inclusion, poverty reduction and economic development in rural areas” and the Focus Area 6B “Fostering local development in rural areas”.

The scope of support will include the following areas:

Transfer of knowledge and innovation, and •consulting.Processing and marketing of agricultural products, •including kitchen incubators.Development of entrepreneurship.•Basic services: renewal of rural areas.•Creation and operation of the network for short •supply chains.Umbrella and LAG’s own projects.•Cooperation projects.•Running costs and mobilization.•

In the case of the Regional Operational Programmes (ROPs), supporting the CLLD model can be implemented by the ESF, in the Investment Priority 9.9 “Local development strategies implemented by the community” and by the ERDF as an “investment undertaking in the context of LDS development, managed by the community”.

4 Programming the financial perspective 2014-2020 – Partnership Agreement. Ministry of Infrastructure and Development, December 2013. - Common guidelines of the Directorates-General of the European Commission on the Community Led Local Development under the European Structural and In-vestment Funds – January 2013. - For more information visit www.lgdsiec.pl, www.minrol.gov.pl.

wartość dodaną niż w przypadku realizacji ich tylko w tradycyjny odgórny sposób bądź realizacji ich wyłącz-nie z inicjatywy podmiotów publicznych” – podkreśla Umowa Partnerstwa (rządowy dokument, który regu-luje zasady podziału środków unijnych w Polsce w la-tach 2014-2020)3.

W przypadku EFRROW działania zapisane w LSR będą wynikały z priorytetu 6 PROW „Zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie roz-woju gospodarczego na obszarach wiejskich” oraz celu szczegółowego 6B „Wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich”.

Zakres wsparcia będzie wówczas obejmować następu-jące dziedziny:

Transfer wiedzy i innowacji oraz doradztwo.•Przetwórstwo i marketing produktów rolnych •w tym inkubatory kuchenne.Rozwój przedsiębiorczości.•Podstawowe usługi: odnowa wsi na obszarach •wiejskich.Tworzenie i funkcjonowanie sieci w zakresie krót-•kich łańcuchów dostaw.Projekty parasolowe i własne LGD.•Projekty współpracy.•Koszty bieżące i aktywizacja.•

W przypadku Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) wsparcie w modelu RLKS może być realizowa-ne ze środków EFS, w priorytecie inwestycyjnym 9.9. „Lokalne strategie rozwoju realizowane przez społecz-ność” oraz ze środków EFRR jako „przedsięwzięcia in-westycyjne w kontekście rozwoju LSR kierowane przez społeczność”.

3 Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020 – Umowa Partnerstwa. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, grudzień 2013. - Wspólne wytyczne Dyrekcji Generalnych Komisji Europejskiej na temat Rozwoju lokalnego kier-owanego przez społeczność w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – styczeń 2013. - Więcej informacji na stronach www.lgdsiec.pl, www.minrol.gov.pl.

Figure 6A historical reenactment in Grodowiec

– LAG Partnerstwo Kaczawskie

Ilustracja 6Impreza Historyczna na Grodowcu

- LGD Partnerstwo Kaczawskiefot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 118: Laboratoria multi-level governance

118

The CLLD can also be used for other thematic purposes of the ROP.

The scope of using the CLLD in particular ROPs is decided by the Regional Self-Governments. Given the significance of the CLLD as an important territorial instrument accomplishing the objectives set out in the strategies of regions for 2014-2020, it is essential that it is used as widely as possible in improving social and territorial cohesion of the country and particular regions.

LAG in Lower Silesia

In our region, there are 19 LAGs. They cover 98.5 per cent of rural areas in the voivodeship. In the period of 2009-2015, the LAGs will allot more than PLN 190 million in total to rural areas. They are experienced and stable partnerships that not only provide support through the projects financed by the EAFRD, but also create conditions for cooperation of various sectors – LAGs gather more than 130 gminas, almost 800 organizations and individuals, and more than 200 companies.

LAGs guarantee the effective use of the CLLD instrument in 2014-2020. They also open some promising potential for synergy with the instrument of Integrated Territorial Investments (ITI) within the 2014-2020 ROP in Lower Silesia.

RLKS może być stosowany także w innych celach tema-tycznych RPO.

O zakresie wykorzystania RLKS w poszczególnych RPO decydują samorządy województw. Biorąc pod uwagę znaczenie RLKS jako ważnego instrumentu terytorial-nego realizującego cele zapisane w strategiach regio-nów na lata 2014-2020 istotne jest jak najszersze jego wykorzystanie w poprawie spójności społecznej i tery-torialnej kraju i poszczególnych regionów.

LGD na Dolnym Śląsku

W naszym regionie działa 19 LGD. Obejmują 98,5 proc. obszarów wiejskich województwa. W okresie 2009-2015 LGD skierują na obszary wiejskie łącznie ponad 190 mln zł pomocy. To doświadczone, trwałe partner-stwa, które nie tylko dają wsparcie poprzez projekty finansowane z EFRROW, ale również tworzą warunki do współpracy różnych sektorów – LGD skupiają ponad 130 gmin, prawie 800 organizacji i osób fizycznych, po-nad 200 firm.

LGD dają gwarancję skutecznego wykorzystania in-strumentu RLKS w perspektywie 2014-2020. Otwierają również obiecujące możliwości synergii z instrumen-tem Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) w ramach RPO 2014-2020 na Dolnym Śląsku.

Figure 7An international conference in Saxony– the representatives of the LAGLower Silesian Partnership Network

Ilustracja 7Międzynarodowa konferencja w Saksonii– przedstawiciele Dolnośląskiej Sieci Partnerstw LGDfot.: I. Krukowska-Szopa

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower SilesiaSposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Page 119: Laboratoria multi-level governance

119

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

3.2.Wrocław’s Nadodrze– laboratory of a new governance model

Wrocławskie Nadodrze– laboratorium nowego modelu zarządzania

Karolina Mróz

President of the Foundation House of Peace running the Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze

Prezes Fundacji Dom Pokoju prowadzącejŁokietka 5 – Infopunkt Nadodrze

Multi-level governance is implemented in Nadodrze mainly by non-governmental organizations. Our proposal is that the Wrocław authorities benefit from our experience and share the responsibility for the city with the main stakeholders: the residents.

Nadodrze is a district located to the North of the Old Town, behind the Oder River. It is dominated by the 19th-century tenement houses. Almost untouched in 1945, it fell into aesthetic decline after the war. It is self-sufficient in terms of trade and services. It has numerous but gradually disappearing craftsman’s workshops, a large representation of the Roma minority and a network of neighbourly relations shaped by generations. However, at the same time it has a low level of social responsibility for the immediate environment.

The same Nadodrze also houses State Post-Secondary School for Cultural Animators and Librarians in Wrocław (Polish: SKiBA), III LO (one of the best secondary schools in Poland), Kogeneracja S.A. (one of the largest companies in Lower Silesia), and many other enterprises and institutions. Companies like Google, Nokia Siemens, Nasza Klasa and UPS have also their seats here.

Wdrażaniem multi-level governance na Nad-odrzu zajmują się tu głównie organizacje po-zarządowe. Proponujemy, by władze Wro-cławia skorzystały z naszych doświadczeń i podzieliły się odpowiedzialnością za miasto z główny-mi zainteresowanymi: mieszkańcami.

Nadodrze leży na północ od Starego Miasta, za Odrą. To osiedle zdominowane przez XIX-wieczne kamienice. Niemal nie zniszczone w 1945 r., podupadło estetycznie już po wojnie. Jest samowystarczalne pod względem handlu i usług. Ma liczne, acz stopniowo znikające za-kłady rzemieślnicze, sporą reprezentację mniejszości romskiej i ukształtowaną przez pokolenia sieć relacji sąsiedzkich, choć zarazem niski poziom społecznej od-powiedzialności za najbliższe otoczenie.

Na tym samym Nadodrzu funkcjonują także m.in. Pań-stwowe Pomaturalne Studium Kształcenia Animatorów Kultury i Bibliotekarzy we Wrocławiu (SKiBA), III Liceum Ogólnokształcące (jedna z najlepszych szkół średnich w Polsce), Kogeneracja S.A. (jedna z największych firm na Dolnym Śląsku). Swoje siedziby mają tu takie firmy jak Google, Nokia Siemens, Nasza Klasa i UPS.

Page 120: Laboratoria multi-level governance

120

Thanks to the revitalisation programme of Nadodrze conducted for a couple of years now (it consumed more than PLN 45 million of EU funds) the following facilities have been renovated: 37 tenement buildings belonging to housing cooperatives (common parts, not flats), six courtyards with area of almost 6 hectares, three parks with area of almost 7 hectares, two schools together with external areas and a police station. Four groups of outbuildings have been allotted for cultural and social purposes. 40 monitoring cameras have been installed. Nadodrze has drown numerous aid and cultural organizations and institutions, as well as NGOs. Developers have showed up, too.

The revitalisation programme covers a precisely delineated area. In 2009, it was designated by the City Council of Wrocław (it was the condition for obtaining the EU funds). The area is inhabited by 35,000 people. In terms of administration, Nadodrze is at the same time (although with slightly different boundaries) one of the Wrocław’s districts. It has its own council and administration body.

The birth of the Infopoint Nadodrze

This part of the city can also be described in a more subjective way. It has been my observation that there are so many of those interpretations as the number of Wrocław’s inhabitants discussing the problem. We have therefore ‘dangerous’ and ‘artistic’ Nadodrze; ‘Lvov’s’ and ‘community’ Nadodrze; ‘craft’ and ‘award-winning’ Nadodrze. There is Nadodrze as a ‘city within a city’ and ‘media star’. It is treated differently by its residents than by the outside people. Nadodrze’s ratings are often extreme. I am drawing your attention to these various interpretations because this ambiguity often disrupts communication between the entities involved in the revitalisation (activists, entrepreneurs, social and cultural organizations and institutions, city authorities).

Dzięki prowadzonej od kilku lat rewitalizacji Nadodrza (poszło na nią ponad 45 mln zł dofinansowania z Unii Europejskiej) udało się odnowić 37 kamienic należą-cych do wspólnot mieszkaniowych (części wspólne, a nie mieszkania), sześć wnętrz podwórzowych o po-wierzchni niemal 6 ha, trzy parki o powierzchni niemal 7 ha, dwie szkoły wraz terenami zewnętrznymi, komisa-riat. Cztery zespoły oficyn zostały przeznaczone na cele kulturalne i społeczne. Pojawiło się 40 kamer monito-rujących. Na Nadodrze ściągnęło mnóstwo organizacji i instytucji pomocowych i kulturalnych, NGO-sów. Poja-wili się deweloperzy.

Rewitalizacją objęty jest ściśle wyodrębniony obszar wsparcia. W 2009 r. wyznaczyła go Rada Miejska Wro-cławia (był to warunek pozyskania środków unijnych). Na obszarze mieszka 35 tys. osób. W sensie admini-stracyjnym Nadodrze jest jednocześnie (choć w nieco innych granicach) jednym z wrocławskich osiedli. Ma własną radę i zarząd.

Narodziny Infopunktu Nadodrze

Tę część miasta można rozumieć również w bardziej subiektywny sposób. Z moich obserwacji wynika, że takich interpretacji jest tyle, ilu dyskutujących na ten temat wrocławian. Mamy więc Nadodrze „niebezpiecz-ne” i „artystyczne”. „Lwowskie” i „społecznikowskie”. „Rzemieślnicze” i „nagradzane”. Jest Nadodrze jako „miasto w mieście” i jako „gwiazda mediów”. Inaczej traktują je jego mieszkańcy, a inaczej osoby z zewnątrz. Oceny Nadodrza są często skrajne. Zwracam uwagę na te rozmaite interpretacje, bo ta wieloznaczność często zaburza komunikację między podmiotami zaangażowa-nymi w rewitalizację (aktywistami, przedsiębiorcami, organizacjami i instytucjami społecznymi i kulturalnymi, władzami miasta).

Figure 1An afternoon in the Infopoint

Ilustracja 1Popołudnie w Infopunkciefot. M. Zabokrzycka

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 121: Laboratoria multi-level governance

121

Coordination of local development in such a ‘dense’ place is, of course, a serious challenge. It is mainly based on building mutual relationships and atmosphere of cooperation, on dialogue, and not on textbook methods of process management.

We have been practicing activities in a multi-level governance model in Nadodrze since 2007. As the Foundation House of Peace, together with the Visionica Foundation and the Association of Socially Active ‘Trampolina’, we have carried out a project ‘Dying Professions of the City Centre’ which aimed at writing the history and making photographic documentation of traditional craftsman’s workshops. It was when the City Council offered us to become a partner in the revitalisation process. We joined the so-called Local Support Group which included also city authorities, Council of the Nadodrze District and Lower Silesian Chamber of Crafts. Cooperation within this group was task-oriented: the municipal council was commissioning particular actions to the other partners. In this model the Foundation House of Peace and the Visionica Foundation made the first three-minute long video material on what was waiting for the Nadodrze in the next few years – for the residents, media and as a promotional material of the City Council for the URBAMECO project. We have also organized a local seminar for the URBACT Programme’s experts.

At that time we discussed a lot the need to coordinate the flow of information between the municipal council and the residents. It resulted in the idea of “The Infopoint Nadodrze”. We created it in 2010 at Łokietka 5 street (hence the name: Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze). It is a combination of an information point about the revitalisation, a place for contacts between the residents and the officials, and the centre of local activation. The City Council is financing these activities but it has not imposed any specific tools or authorities. It is worth noting that two out of three our employers live in Nadodrze. The place itself is also an example

Koordynowanie rozwoju lokalnego w tak „gęstym” miejscu jest oczywiście nie lada wyzwaniem. Opiera się głównie na budowaniu wzajemnych relacji i atmosfery współpracy, na dialogu, nie zaś na podręcznikowych metodach zarządzania procesem.

Działania w modelu multi-level governance ćwiczymy na Nadodrzu od 2007 r. Jako Fundacja Dom Pokoju – wraz z Fundacją Visionica i Stowarzyszeniem Aktywnych Spo-łecznie Trampolina – realizowaliśmy wówczas projekt Ginące Zawody Śródmieścia, którego celem było spi-sywanie historii oraz dokumentacja fotograficzna tra-dycyjnych zakładów rzemieślniczych. Wtedy też Urząd Miasta Wrocławia zaproponował nam udział w rewita-lizacji. Dołączyliśmy do tzw. Lokalnej Grupy Wsparcia, w której byli też przedstawiciele władz miasta, Rady Osiedla Nadodrze i Dolnośląskiej Izby Rzemieślniczej. Współpraca w tym gronie miała charakter zadaniowy: magistrat zlecał konkretne działania pozostałym part-nerom. W tym modelu Fundacja Dom Pokoju i Fundacja Visionica zrealizowały pierwszy, trzyminutowy materiał filmowy o tym, co czeka w najbliższych latach Nadodrze – dla mieszkańców, mediów i jako materiał promocyj-ny Urzędu Miasta na potrzeby projektu URBAMECO. Współorganizowaliśmy też lokalne seminarium dla eks-pertów Programu Urbact.

W tamtym czasie sporo rozmawialiśmy o potrzebie skoordynowania przepływu informacji między magi-stratem i mieszkańcami. W efekcie powstała idea Info-punktu. Stworzyliśmy go w 2010 r., przy ul. Łokietka 5 (stąd nazwa: Łokietka 5 – Infopunkt Nadodrze). Jest połączeniem punktu informacyjnego o rewitalizacji, miejsca kontaktów między mieszkańcami a urzędnikami oraz centrum animacji lokalnej. Urząd Miasta finansuje tę działalność, ale nie narzucił nam żadnych konkret-nych narzędzi, ani kompetencji. Warto dodać, że dwoje z trojga naszych pracowników mieszka na Nadodrzu. Samo miejsce jest również przykładem rewitalizacji in-

Figure 2Together with the residents we are renewingcourtyards not indicated for the renovations

Ilustracja 2Razem z mieszkańcami odnawiamy wnętrza

podwórzowe nieuwzględnione do remontówfot. M. Zabokrzycka

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 122: Laboratoria multi-level governance

122

of infrastructural revitalisation: before we opened the Infopoint we had carried out a major renovation. Several non-governmental organizations and a whole bunch of volunteers helped us. The renovation was partially funded by the city authorities.

The Infopoint’s functioning model can be summarized as follows: a) diagnosis of the problem; b) developing a concept of solution; c) testing the concept in the Nadodrze; d) evaluation; e) developing an operation model for this type of problems; f) dissemination of the model. The most important people in my team are: Maja Zabokrzycka and Dorota Whitten.

We have been looking for a name, or allegory which would characterize best our activity and we decided that a concept of ‘laboratories’ would be the most adequate. The idea appeared as part of the preparations of Wrocław to be the European Capital of Culture 2016. It supported creation of the teams which would prepare their own artistic proposals in different fields (music, film and theatre, etc.). Nadodrze has not been officially designated to be such a laboratory. However, we – activists acting and living in this part of Wrocław – think that our actions are the essence of this concept anyway.

Sticking to the ‘laboratory’ language you can say that since 2007, Nadodrze serves as a test tube where different ideas and money have been poured into. The aim is to get an adequate reaction. Using the brand: “Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze” we have been observing this experiment and trying to coordinate It.

The culture of change

In the first phase of our activity (2010-2012) we were running the Infopoint and supporting socioeconomic revitalisation. We were taking inventory of Nadodrze’s resources. We and the residents were renewing courtyards not indicated for the renovations. We carried out educational and cultural projects (exhibitions, concerts and vernissages). We organized debates about Wrocław under the banner of Habeas Lounge (in cooperation with the Wrocław Contemporary Museum). We supported the municipal council co-creating the concept of the Professional Development Centre ‘Crooked Chimney’. We conducted social consultations with the contractors for the renovation of courtyards and with the city company Wrocławska Rewitalizacja which prepared the Masterplan for Nadodrze (adopted in July 2013). We also organized a series of seminars called ‘All Residents of Nadodrze – neighbours / citizens / communities’ with the representatives of institutions and organizations responsible for professional activation of the disabled and people supporting social economy.

frastrukturalnej: zanim otworzyliśmy infopunkt, prze-prowadziliśmy w tym lokalu remont kapitalny. Zrobili-śmy to siłami kilku organizacji pozarządowych i całego grona wolontariuszy. Remont częściowo sfinansowały władze miasta.

Model działania infopunktu da się streścić następująco: a) diagnoza problemu; b) opracowanie koncepcji roz-wiązania; c) testowanie koncepcji w przestrzeni Nad-odrza; d) ewaluacja; e) opracowanie modelu działania dla tego typu problemów; f) upowszechnienie modelu. Najważniejszymi osobami w kierowanym przeze mnie zespole są Maja Zabokrzycka i Dorota Whitten.

Szukaliśmy jakiegoś określenia, porównania, które naj-lepiej charakteryzowałoby naszą działalność. Najbar-dziej adekwatna wydała się nam koncepcja „laborato-riów”. Powstała w ramach przygotowań Wrocławia do Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Mają to być zespoły, które wypracują własne propozycje artystyczne w róż-nych dziedzinach (muzyka, film, teatr itp.). Nadodrze nie zostało wyznaczone do roli laboratorium. Niemniej uważamy – my, aktywiści działający i mieszkający w tej części Wrocławia – że prowadzone tu przez nas działa-nia są kwintesencją tej koncepcji.

Trzymając się „laboratoryjnego” języka można powie-dzieć, że od 2007 r. na Nadodrze – jak do próbówki – wrzucane są pomysły i pieniądze. Celem jest osiągnięcie odpowiedniej reakcji. Pod szyldem Łokietka 5 – Info-punktu Nadodrze obserwujemy i próbujemy koordyno-wać ten eksperyment.

Kultura zmiany

W pierwszym okresie naszej działalności (2010-2012) prowadziliśmy infopunkt i wspieraliśmy rewitalizację społeczno-gospodarczą. Inwentaryzowaliśmy zaso-by Nadodrza. Odnawialiśmy z mieszkańcami wnętrza podwórzowe nieuwzględnione do remontów. Reali-zowaliśmy projekty edukacyjne, kulturalne (wystawy, koncerty, wernisaże). Organizowaliśmy debaty o Wro-cławiu pod szyldem Habeas Lounge (we współpracy z Muzeum Współczesnym Wrocław). Wspieraliśmy magistrat współtworząc koncepcję Centrum Rozwoju Zawodowego „Krzywy Komin”. Prowadziliśmy konsul-tacje społeczne z wykonawcami remontów podwórek i z miejską spółką Wrocławska Rewitalizacja, która przy-gotowała Masterplan dla Nadodrza (przyjęty w lipcu 2013 r.). Zorganizowaliśmy również cykl seminariów pn. „Wszyscy Mieszkańcy Nadodrza sąsiedzi / obywatele / społeczności” z przedstawicielami instytucji i organiza-cji odpowiedzialnych za aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych oraz wspierających ekonomię spo-łeczną.

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 123: Laboratoria multi-level governance

123

We summed up this phase with a four-day meeting under the title: “Mass-Critical Nadodrze. The Culture of Change” [Nadodrze Masakrytycznie. Kultura Zmiany] We organized it in December 2012 in the ‘Krzywy Komin’ [‘Crooked Chimney’] centre which had not been put into use at that time. We were assisted by some experts and a group of our regular partners, with the participation of the Society of Polish Town Planners and Association for Beautifying the City of Wrocław (Polish: TUMW), among others. ‘Mass-Critical’ consisted of several events, including conference on revitalisation with the participation of foreign speakers, workshops for the residents and activists, a scattered fair Night of Galleries in Nadodrze, presentation of social cooperatives, various cultural events and the First Lower Silesian Congress of Urban Movements. Our purpose was to integrate communities involved in revitalisation, sum up the three years of experience in cooperation related to the Infopoint and try to answer the question ‘What’s next?’. The name “Mass-Critical Nadodrze” referred to the idea of cycling critical masses. We wanted to gather all interested parties in one place and talk about common vision. While the slogan ‘Culture of Change’ referred to the words of Gandhi: ‘Be the change that you wish to see in the world.’ It was supposed to start a new era of activity in the city, encourage to reject the classical distinction between ‘us’ and ‘them’ and create the atmosphere for cooperation.

Year 2013 was marked by the first edition of the Wrocław’s Citizen Budget (Polish: WBO). It so happened that one of our colleagues, Wojciech Kębłowski, who is also a resident of Nadodrze, while writing his thesis at the Urban Studies in Brussels gained some international experience in participatory budgets. That is why we engaged in a debate on WBO. We felt that it lacks the element of education and participation. Together with TUMW, we made an application to WBO for allocation of PLN 300,000 for a similar budget for Nadodrze. We declared a complex, non-financial conduct of educational and participatory process with

Ten etap podsumowaliśmy czterodniowym spotka-niem „Nadodrze Masakrytycznie. Kultura Zmiany”. Zorganizowaliśmy je w grudniu 2012 r., w jeszcze nie oddanym wówczas do użytku „Krzywym Kominie”. Pomogli nam eksperci i grono naszych stałych part-nerów, poszerzone m.in. o Towarzystwo Urbanistów Polskich i Towarzystwo Upiększania Miasta Wrocła-wia (TUMW). „Masakrytycznie” składało się z kilku wydarzeń. Były to m.in.: konferencja o rewitalizacji z udziałem zagranicznych prelegentów, warsztaty dla mieszkańców i aktywistów, rozproszony kiermasz Noc Galerii na Nadodrzu, prezentacja spółdzielni so-cjalnych, rozmaite wydarzenia kulturalne oraz Pierw-szy Dolnośląski Kongres Ruchów Miejskich. Naszym celem była integracja środowisk zaangażowanych w rewitalizację, podsumowanie trzech lat doświadczeń we współpracy wokół infopunktu i próba odpowiedzi na pytanie „co dalej?”. Nazwa „Masakrytycznie” odno-siła się do idei rowerowych mas krytycznych. Chcieliśmy zebrać wszystkich zainteresowanych w jednym miejscu i porozmawiać o wspólnej wizji. Z kolei hasło „Kultura zmiany” nawiązywało do słów Gandhiego „ty musisz być zmianą, którą chcesz widzieć w świecie”. Miało rozpocząć nową erę działania w mieście, zachęcić do odrzucenia klasycznego podziału na „nas” i „ich”, wy-tworzyć klimat dla współpracy.

Rok 2013 upłynął pod znakiem pierwszej edycji Wro-cławskiego Budżetu Obywatelskiego (WBO). Tak się zło-żyło, że jeden z naszych kolegów, Wojciech Kębłowski, zresztą również mieszkaniec Nadodrza, w swojej pracy dyplomowej w ramach Urban Studies w Brukseli zebrał międzynarodowe doświadczenia w zakresie budżetów partycypacyjnych. Dlatego zaangażowaliśmy się w de-batę na temat WBO. Uważaliśmy, że zabrakło w nim ele-mentu edukacyjnego, partycypacyjnego. Wraz z TUMW złożyliśmy do WBO wniosek o przeznaczenie 300 tys. zł na podobny budżet dla Nadodrza. Deklarowaliśmy kompleksowe, bezfinansowe przeprowadzenie proce-

Figure 3Be the change that you wish to see in the world

(Gandhi)

Ilustracja 3Ty musisz być zmianą, którą chcesz widzieć w świecie

(Gandhi)fot. R. Michalak

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 124: Laboratoria multi-level governance

124

the residents of Nadodrze and assistance in developing specific ideas for the use of these funds.

Unfortunately, our proposal was rejected on formal grounds. By proposing the idea we wanted to show the willingness to cooperate in the implementation of participatory budgets. The result? Within the preparatory works to WBO 2014, the city authorities opened up to talks with community workers. At the same time, they declared that this time there will be more information points concerning the budget.

Masterplan for the elderly and the disabled

Thanks to the support of the Ministry of Labour and Social Policy in 2012-2013, we have carried out a project ‘Stallone and Szapołowska also blew 60 candles, or Senior Citizen in Nadodrze’. We activated a group of elderly residents for public actions which we carried out together with them in four thematic ‘departments’. Senior Citizens’ of Nadodrze Council was founded. We created two local brands: ‘Specialities of Nadodrze’ and ‘Gold of Nadodrze’. We organized the repair of many leaky gutters and pavements. We initiated and developed the ‘Nadodrze by Heart” project which is aimed at collecting, archiving and sharing memories of the residents.

Together with the experts and senior citiens, we created a bottom-up strategy of support for Nadodrze, ‘The Masterplan 60+’ which can be also treated as a supplementary paper to the Masterplan by the Wrocławska Rewitalizacja company. Some of our recommendations were supported by the municipal council and social partners, for example, the city authorities expanded their policy of economic development for Nadodrze with the local brand proposed by us. They will also prepare a facility where the seniors will be able to meet and be active in an independent and democratic manner (and not

su edukacyjno-partycypacyjnego z mieszkańcami Nad-odrza i pomoc w opracowaniu przez nich konkretnych pomysłów na wykorzystanie tych środków.

Nasz wniosek został niestety odrzucony ze względów formalnych. Zgłaszając koncepcję chcieliśmy jednak po-kazać gotowość do współpracy przy wdrażaniu budże-tów partycypacyjnych. Efekt? W ramach przygotowań do WBO 2014 władze miasta otworzyły się na rozmowy ze społecznikami. Jednocześnie zadeklarowały, że tym razem będzie więcej punktów informacyjnych na temat budżetu.

Masterplan dla seniorów i osób z niepełnosprawnością

Dzięki wsparciu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zrealizowaliśmy w latach 2012-2013 projekt „Stallone i Szapołowska też zdmuchnęli 60 świeczek, czyli Senior na Nadodrzu”. Zaktywizowaliśmy grupę starszych osób związanych z osiedlem do działań obywatelskich, któ-re wspólnie z nimi realizowaliśmy w ramach czterech tematycznych „departamentów”. Powstała Rada Se-niorów Nadodrza. Wykreowaliśmy dwie lokalne marki: „Specjały Nadodrza” i „Złoto Nadodrza”. Załatwiliśmy naprawę wielu dziurawych rynien i chodników. Zainicjo-waliśmy i rozwinęliśmy projekt „Nadodrze z Pamięci”, którego celem jest zbieranie, archiwizacja i udostępnia-nie wspomnień mieszkańców.

Wspólnie z ekspertami i seniorami stworzyliśmy od-dolną strategię wsparcia Nadodrza pt. „Masterplan 60+”, którą można jednocześnie traktować jako koreferat do wspomnianego już Masterplanu au-torstwa spółki Wrocławska Rewitalizacja. Niektóre nasze rekomendacje uzyskały poparcie magistratu i partnerów społecznych – np. władze miasta po-szerzyły politykę rozwoju gospodarczego Nadodrza o zaproponowane przez nas marki lokalne. Przygotują też lokal, w którym seniorzy będą mogli samodzielnie, w sposób demokratyczny (a nie zhierarchizowany, jak to jest w przypadku klubów seniora, związków eme-

Figure 4We were the first ones to rent a courtyard in Wrocław

Ilustracja 4Jako pierwsi wydzierżawiliśmy podwórkowe Wrocławiufot. R. Michalak

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 125: Laboratoria multi-level governance

125

in a hierarchical way, as is the case with senior clubs, pensioners unions, etc.). In November 2013, the already mentioned SKiBA school opened a humane School of the Third Age inspired by the ‘Masterplan 60+’. The works of the Senior Citizens’ of Nadodrze Council were supported by the municipal Centre for Development and Social Information.

And although our project was finished in June 2013, we still do activities started within it. So we continue to work in ‘departments, we have our weekly social café in the Infopoint, we run the projects: ‘Old Fogy – Young Wine’ or ‘Nadodrze by Heart” , we organize a language and computer course.

The model of developing civic councils of seniors by education and activation is a pioneering skim in the country. It can be a model for similar bodies that can be established by local self-governments under the Gmina Self-Government Act amended in October 2013.

In cooperation with Hanna Marszałek, Phd and Kamila Adamczyk, Phd from Wrocław University of Environmental and Life Sciences (and with the participation of the fifth-year students of landscape architecture), we created a complete map of architectural barriers in Nadodrze. While doing it, we took into account the needs of elderly people and the disabled – blind, deaf and people with limited motor skills (using crutches and wheelchairs). The map contains suggestions and examples of low-cost ways to eliminate the barriers. It is also an inventory document for a new project focused of traffic calming. We believe that in the future similar services could be provided by the non-governmental sector and/or higher education institutions on behalf of self-governments. It is worth noting that our map is the second initiative of this kind in Poland, after the Warsaw Map of Barriers.

Following up, in November 2013, at the invitation of the Association of Polish Architects we participated in the Lower Silesian Festival of Architecture. We conducted there a discussion and a film panel about universal design. As a result, we have partnered with the architects and urban planners from the academic world.

Revitalising the local tastes

We think that contracting public services, which we initially practised holding workshops for professional activation for the patients of the Social Welfare Centre or a social campaign ‘Talk to Your Neighbour’, is a tool

rytów itp.) spotykać się i działać. W listopadzie 2013 r. wspomniane już studium SKiBA otworzyło zainspiro-wane „Masterplanem 60+” humanistyczne Studium III Wieku. W prace Rady Seniorów Nadodrza włączyło się miejskie Centrum Rozwoju i Informacji Społecznej.

I choć nasz projekt zakończył się w czerwcu 2013 r., to nadal prowadzimy działania rozpoczęte pod jego szyl-dem. Trwa więc praca w „departamentach”, funkcjonu-je cotygodniowa kawiarenka społeczna w infopunkcie, prowadzimy projekty „Stary Piernik Młode Wino” czy „Nadodrze z Pamięci”, organizujemy kurs językowy i komputerowy.

Edukacyjno-animacyjny model tworzenia obywatel-skich rad seniora jest prekursorski w skali kraju. Może być wzorcem dla podobnych gremiów, które mogą być powoływane przez samorządy lokalne na podstawie znowelizowanej w październiku 2013 r. Ustawy o samo-rządzie gminnym.

We współpracy z dr Hanną Marszałek i dr Kamilą Adam-czyk z Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu (i z udziałem studentów V roku architektury krajobrazu) opracowaliśmy kompletną mapę barier architektonicz-nych na Nadodrzu. Uwzględniliśmy przy tym potrzeby osób starszych oraz osób z niepełnosprawnościami – niewidomych, niesłyszących i z ograniczoną spraw-nością fizyczną (o kulach i na wózkach inwalidzkich). Mapa zawiera propozycje i przykłady niskobudżeto-wych sposobów niwelowania barier. Jest również do-kumentem inwentaryzacyjnym dla takich projektów jak koncepcja uspokojenia ruchu. Uważamy, że w przy-szłości podobne usługi mogłyby być realizowane przez sektor pozarządowy i/lub wyższe uczelnie na zlecenie samorządów. Warto podkreślić, że nasza mapa jest dru-gą, po Warszawskiej Mapie Barier, tego typu inicjatywą w Polsce.

Idąc za ciosem, w listopadzie 2013 r., na zaproszenie Stowarzyszenia Architektów Polskich, uczestniczyliśmy w Dolnośląskim Festiwalu Architektury. Poprowadzi-liśmy tam blok dyskusyjno-filmowy o universal design. Dzięki temu nawiązaliśmy współpracę z architektami i urbanistami ze środowisk akademickich.

Rewitalizując lokalne smaki

Kontraktowanie usług publicznych, które przećwiczyli-śmy realizując m.in. warsztaty aktywizacji zawodowej dla podopiecznych MOPS, czy też kampanię społeczną „Porozmawiaj z sąsiadem”, uważamy za narzędzie pro-

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 126: Laboratoria multi-level governance

126

for professionalization of NGOs and the expression of mature cooperation between administration and the third sector. It is like this in the Netherlands or England. We support such cooperation within the Partnership Together for Nadodrze whose we are the leaders. It brings together social welfare institutions, schools and non-governmental organizations. The partnership helps also the individual projects when personal knowledge of local leaders allow them to support and efficiently monitor the conducted activities.

That was the case for our proposal to solve the problem of aggression among school-age students using the ‘conflict management’ method which we had taken from the Netherlands. The programme was tailored to the individual needs of the schools. We tested it with the class tutors and headmasters. It works in practice: it influences the limitation of acts of aggression. On the basis of these experiences, the city authorities commissioned us to develop and carry out local social and information campaign on neighbourly mediation.

Of course we constantly run projects with the participation of the residents and users of Nadodrze. We organize summer backyard festivals, educational city games devoted to architecture and history of the estate, an annual international tournament – Football against Racism on school fields (it is the 5th edition already). We engage foreign volunteers and students in organizing classes for children and teenagers. We run the Neighbourhood Library. We organize the Nights of Galleries presenting artistic potential of new places in Nadodrze. We support old craftsmen in solving problems with administration and premises. We meet them with young designers who take marketing and promotion of craft products upon themselves. We inventory business activity in Nadodrze pointing on the niches and exceeds; things that work and things that have no chance of success, explaining why. We promote courageous and hard-working craftsmen helping them to renew windows of their craft and service shops. . On the Kid’s Map we detail places friendly to children and their parents. On the Map of Nadodrze’s Specialties we discover the richness of Nadodrze’s tastes.

We were the first ones to rent a courtyard in Wrocław in order to create a leisure place for the residents – we are learning gardening there. We are blazing formal, legal, project and organizational trails for other volunteers to work in damaged areas of Nadodrze. We advise them and help to go through the formalities. This way we fulfil the Masterplan for Nadodrze recommendation to rent courtyards by the residents which unfortunately

fesjonalizacji NGO-sów oraz wyraz dojrzałej współpracy administracji i trzeciego sektora. Tak jest w Holandii czy Anglii. Taką współpracę wspieramy w ramach Partner-stwa Razem dla Nadodrza, któremu liderujemy. Zrzesza ono instytucje pomocy społecznej, szkoły i organizacje pozarządowe. Jego celem jest przepływ informacji oraz realizacja wspólnych działań. Partnerstwo sprawdza się nawet w projektach indywidualnych, kiedy osobista znajomość lokalnych liderów pozwala im wzajemnie wspierać i sprawnie monitorować prowadzone przez nich działania.

Tak było z naszą propozycją rozwiązania problemu agresji wśród uczniów za pomocą metody „conflict ma-nagement”, którą transferujemy z Holandii. Program został dopasowany do indywidualnych potrzeb szkół. Testowaliśmy go wraz z wychowawcami i dyrektorami. Sprawdza się w praktyce: wpływa na ograniczenie ak-tów agresji. Na bazie m.in. tych doświadczeń władze miasta zleciły nam opracowanie i przeprowadzenie lokalnej kampanii społeczno-informacyjnej dotyczącej mediacji sąsiedzkich.

Oczywiście stale realizujemy również projekty z udzia-łem mieszkańców i użytkowników Nadodrza. Organi-zujemy letnie festyny podwórkowe, edukacyjne gry miejskie poświęcone architekturze i historii osiedla, doroczny międzynarodowy turniej Football Przeciwko Rasizmowi na boiskach szkolnych (za nami już 5 edycji). Angażujemy wolontariuszy zagranicznych i studentów w animowanie zajęć dla dzieci i młodzieży. Prowadzi-my Bibliotekę Sąsiedzką. Organizujemy Noce Galerii prezentujące potencjał artystyczny nowych miejsc na Nadodrzu. Wspieramy starych rzemieślników w rozwią-zywaniu problemów administracyjnych i lokalowych. Poznajemy ich z młodymi designerami i projektantami, którzy biorą na siebie marketing i promocję wyrobów rzemieślniczych. Inwentaryzujemy działalność go-spodarczą na Nadodrzu – wskazujemy gdzie są nisze, a czego jest zbyt dużo; co się sprawdza, a gdzie nie ma szans na sukces i dlaczego. Promujemy odważnych i pracowitych pomagając odnowić witryny ich sklepów i punktów usługowych. Na Mapie Małolata wyszcze-gólniamy miejsca przyjazne dzieciom i ich rodzicom. Na Mapie Specjałów Nadodrza odkrywamy bogactwo nadodrzańskich smaków.

Jako pierwsi wydzierżawiliśmy podwórko we Wrocła-wiu, by stworzyć miejsce odpoczynku dla mieszkańców – uczymy się tam ogrodnictwa. Przecieramy szlak for-malno-prawny, ale i projektowo-organizacyjny dla in-nych chętnych do działania w zaniedbanych przestrze-niach Nadodrza. Doradzamy im, pomagamy załatwić formalności. W ten sposób realizujemy zawartą w Ma-sterplanie dla Nadodrza rekomendację dzierżawienia

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 127: Laboratoria multi-level governance

127

is not complemented by the catalogue of Wrocław’s good practice and models of conduct.

We systematically try to include our experience gathered thanks to all these activities into creative discussion about the city led in a wider group, with the participation of the Wrocław’s authorities.

Towards an urban think-tank

Our Infopoint has been a meeting place for various groups interested in development of the city. During the debates, seminars, film screenings combined with discussions we analyzed many visions, investments, programmes, challenges and threats. The city councillors and officials participated in those meetings many times. Some of the discussions were reported by the press and others were continued on radio or television.

Unfortunately, those meetings have also their side effects – they cause frustration. The more debates we organized the more we realized that Wrocław lacks formally organized and effective communication between the residents and the officials. The exception is, of course, the minimal public consultation of finished documents (strategies, cooperation programmes, etc.). The discussions in the Infopunkt were sometimes creative, inspiring and other times – very emotional. But not much resulted from this. Only TUMW sends appeals to the Mayor or the City Council from time to time.

Municipal self-government strategy documents and plans are vague and do not lead to any real changes. The knowledge capital gathered in the groups of activists and urban movements is not exploited by the authorities. The self-government prefers to outsource consulting services to the companies that lack social experience and often even professional knowledge. The true is that the urban policies are sometimes created

podwórek przez mieszkańców, która niestety nie jest uzupełniona katalogiem wrocławskich dobrych praktyk i modeli postępowania.

Doświadczenia zebrane dzięki tym wszystkim działa-niom staramy się systematycznie włączać do twórczych dyskusji o mieście, prowadzonych w szerszym gronie, z udziałem władz Wrocławia.

Ku miejskiemu think-tankowi

Nasz infopunkt od samego początku jest miejscem spo-tkań różnych środowisk zainteresowanych rozwojem miasta. W trakcie debat, seminariów, pokazów filmo-wych połączonych z dyskusjami przeanalizowaliśmy wiele wizji, inwestycji, programów, wyzwań i zagrożeń. W spotkaniach nie raz brali udział miejscy radni i urzęd-nicy. Niektóre dyskusje relacjonowała prasa, niektóre były kontynuowane w radiu i telewizji.

Niestety te spotkania mają też swój efekt uboczny: wy-wołują frustrację. Im więcej debat organizowaliśmy, tym bardziej uświadamialiśmy sobie, że we Wrocławiu brakuje formalnie zorganizowanej i skutecznej komuni-kacji między mieszkańcami a urzędnikami. Wyjątkiem są oczywiście minimalne konsultacje społeczne gotowych dokumentów (strategii, programów współpracy itp.). Dyskusje w infopunkcie bywały twórcze, inspirujące, czasem bardzo emocjonalne. Ale niewiele z tego wyni-kało. Jedynie TUMW czasem składa wnioski do Prezy-denta czy Rady Miejskiej.

Samorządowe dokumenty strategiczne są ogólniko-we i nie prowadzą do realnej zmiany. Zgromadzony w środowiskach aktywistów i ruchów miejskich kapitał wiedzy nie jest wykorzystywany przez władze. Samo-rząd woli zlecać usługi konsultingowe firmom, które nie mają doświadczenia społecznego, a często nawet fachowej wiedzy. Owszem, polityki miejskie są czasem kreowane i prowadzone pod wpływem nacisków ze

Figure 5We engage volunteers in organizing classes

for children and teenagers

Ilustracja 5Angażujemy wolontariuszy w animowanie zajęć

dla dzieci i młodzieżyfot. R. Michalak

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 128: Laboratoria multi-level governance

128

and implemented under pressure of urban movements and using the concepts of their authorship, however, these groups are not treated as partners. As a result, they do not feel like they have an impact on reality. They have no opportunity to develop their methods or ideas. That is why we have created the concept of networked experts, research and participatory think tank which is to work for the co-creation of urban policies.

The elements of this concept include: a) Observatory of the Nadodrze’s Capital project (Polish: OKNO). It would utilize the inventories made by the Infopoint, data from the Wrocław Spatial Information System and various indicators (e.g. from the Central Statistical Office) in order to analyze the potentials and problems of particular neighbourhood and co-create their development strategies; b) tools for the analysis of the actual transport – individual and public – on particular area to verify urban mobility policy (inspired by the research experiences of the Illimites Foundation).

In August 2013, elections to the Wrocław Public Benefit Works Council (Polish: WRDPP) were conducted. I ran in it together with Przemysław Filar, the President of TUMW. We were supported by around 30 Wrocław’s NGOs. We got onto the Council and I became its Vice-Chairperson. We proposed the supporting organizations cooperation through the social secretariat which was supposed to facilitate the discussion about documents, programmes and strategies submitted by the city authorities to WRDPP for approval. It is also a step towards networked think tank.

In October 2013, we joined the campaign ‘Your voice – your choice [Masz Głos Masz Wybór]’ of the Stefan Batory Foundation. We initiated efforts to enter the civic resolution-passing initiative to the Wrocław’s Statute. This way we want to enable the residents to submit draft resolutions. In order to make the process participatory, we suggested open consultation on this subject. It was started by a seminar in the session room

strony ruchów miejskich i z wykorzystaniem koncepcji ich autorstwa. Jednak środowiska te nie są traktowane jak partnerzy. W rezultacie nie mają poczucia wpływu na rzeczywistość. Nie mają jak rozwijać swoich metod i pomysłów. Dlatego stworzyliśmy koncepcję sieciowe-go think tanku ekspercko-badawczo-partycypacyjnego, który ma działać na rzecz współtworzenia polityk miej-skich.

Elementami tej koncepcji są m.in.: a) projekt Obserwa-torium Kapitału Nadodrza (OKNO). Wykorzystywałoby ono inwentaryzacje prowadzone przez infopunkt, dane z Systemu Informacji Przestrzennej Wrocławia oraz roz-maite wskaźniki (m.in. z GUS), by analizować potencja-ły i problemy poszczególnych osiedli i współtworzyć ich strategie rozwoju; b) narzędzia analizy rzeczywistego transportu – indywidualnego i zbiorowego – na danym obszarze, służące weryfikacji miejskiej polityki mobilno-ści (inspirowane badawczymi doświadczeniami Funda-cji Illimites).

W sierpniu 2013 r. przeprowadzone zostały wybory do Wrocławskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (WRDPP). Wystartowałam w nich wraz z Przemysła-wem Filarem, Prezesem TUMW. Poparło nas ok. 30 wro-cławskich NGO-sów. Weszliśmy do Rady, a ja zostałam jej wiceprzewodniczącą. Zaproponowaliśmy popierają-cym nas organizacjom współpracę za pośrednictwem społecznego sekretariatu, który ma ułatwiać dyskusję o dokumentach, programach i strategiach, które wła-dze miasta przekazują WRDPP do zaopiniowania. To też krok ku sieciowemu think tankowi.

W październiku 2013 r. włączyliśmy się w akcję „Masz Głos Masz Wybór” Fundacji im. Stefana Batorego. Za-inicjowaliśmy działania na rzecz wpisania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Statutu Wrocławia. Chce-my w ten sposób umożliwić mieszkańcom zgłaszanie projektów uchwał. Aby już sam proces tworzenia pro-jektu zmian w Statucie był partycypacyjny, zapropono-waliśmy otwarte konsultacje na ten temat. Rozpoczęło

Figure 6We organize summer backyard festivals

Ilustracja 6Organizujemy letnie festyny podwórkowefot. K. Kozak

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 129: Laboratoria multi-level governance

129

je seminarium w sali sesyjnej Rady Miejskiej Wrocławia. Zorganizowaliśmy je wraz z Łukaszem Wyszkowskim, przewodniczącym Komisji Statutowej Rady Miejskiej. Na luty 2014 r. planowaliśmy konsultacje w infopunkcie i złożenie gotowego projektu zmian. W prace grupy ro-boczej aktywnie włączyli się działacze TUMW. (Więcej o tej inicjatywie – na stronie www.lokietka5.pl).

Uczestniczymy też w projekcie Gminy Wrocław i Fun-dacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, którego celem jest wypracowanie technik konsultacyjnych dla Programu Współpracy z NGO. Konsultowaliśmy koncepcję zago-spodarowania miejskiej hali targowej Grafit. Zgłaszali-śmy uwagi do Programu Współpracy z NGO we Wrocła-wiu, Regionalnego Programu Operacyjnego 2014-2020 oraz projektu uchwały Rady Miejskiej ws. utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto. W infopunkcie organi-zujemy regularne spotkania z dyrektorami departamen-tów Urzędu Miasta. Pomogliśmy w tworzeniu Raportu o Wrocławiu w tygodniku „Polityka”. Bierzemy udział w Akademii Liderów Rozwoju Lokalnego prowadzonej przez Polish Governance Institute. Podpatrujemy do-świadczenia innych miast. Zaangażowaliśmy się w pra-ce Ogólnopolskiego Kongresu Ruchów Miejskich.

Czas zdecentralizować miasto

Naszym celem jest upodmiotowienie sieci jako partne-ra dla magistratu. Chodzi nam o wielowątkowe (opar-te m.in. o dialog obywatelski i kontraktowanie usług eksperckich) włączanie jej w proces tworzenia polityk miejskich, strategii rozwoju, planów inwestycyjnych, krótko- i długofalowych projektów oraz przedsięwzięć o skali porównywalnej do Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Słowem – proponujemy nowy model zarządzania publicznego, w formule multi-level governance. Jego ważnym elementem jest decentralizacja miasta i zwięk-szanie samorządności osiedli.

Naszą misję można streścić formułą: „Podnoszenie jakości życia mieszkańców Wrocławia przy maksymal-nym zaangażowaniu ich w ten proces”.

Można powiedzieć, że działamy jednocześnie w dwóch, nachodzących na siebie sferach. Pierwszą tworzą ak-torzy rewitalizacji społeczno-gospodarczej Nadodrza. Wyróżnia ją silna tożsamość lokalna. Druga sfera obej-muje sieć eksperckich ruchów miejskich, których celem jest udział w tworzeniu lokalnych polityk publicznych, współdecydowanie o mieście.

of the Wrocław City Council. We organized it together with Łukasz Wyszkowski, the Chairman of the Statutory Committee of the City Council. We were planning to hold consultations in the Infopunkt and to submit the completed project of changes in February 2014. The working group was actively supported by the activists of TUMW. (For more on this initiative, please visit www.lokietka5.pl).

We are also participating in the project of the City of Wrocław and Foundation in Support of Local Democracy, that is aimed at developing consultation techniques for the Programme of Cooperation with NGO. We have consulted the concept of planning the city indoor markets, ‘Grafit’. We have submitted remarks on the Programme of Cooperation with NGO in Wrocław, the Regional Operational Programme 2014-2020 and the City Council’s draft resolution on opening the Old Town Cultural Park. In the Infopoint, we organize regular meetings with the directors of respective departments of the City Hall. We have helped to write the report on Wrocław in a weekly magazine, ‘Polityka’. We take part in the Academy of Leaders of Local Development carried on by the Polish Governance Institute. We observeexperiences of other cities. We engage ourselves in the work of the Congress of Polish Urban Movements.

Time to decentralize the city

Our goal is to empower the network as a partner for the municipal council. We mean by that the multi-layered involvement (based, on a civil dialogue and contracting expert services, among other things) of the network in the process of creating urban policies, development strategies and investment plans, short- and long-term projects and undertakings on a scale comparable to the European Capital of Culture 2016. In a word, we propose a new model of public governance in the multi-level governance formula. Its important feature is the decentralization of the city and increasing of self-governance in the district.

Our mission can be summarized with the formula: ‘Improving the quality of life of the Wrocław’s residents with their maximum involvement in this process.’

You can say that we operate simultaneously in two overlapping spheres. The first one is formed by the players of the social and economic renewal of Nadodrze. It is characterized by strong local identity. The second sphere covers the network of expert urban movements which aim at creating local public policies and co-decision-making about the city matters.

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 130: Laboratoria multi-level governance

130

These spheres have different formulas as well. The first one is a result of synergy of actions of the members of the Partnership Together for Nadodrze. They are bound by formal agreements. We are trying to carry out evaluation of its activity on a regular basis. The second sphere is characterized by lack of agreements or jointly defined rules, open formula, activation by the Łokietka 5 centre and TUMW, particularly building good relationships, environment for cooperation and dialogue.

We believe that similar actions can be performed in the entire city of Wrocław.

Sfery te różnią się od siebie formułą. Pierwsza jest efektem synergii działań członków Partnerstwa Razem dla Nadodrza. Spajają je formalne umowy. Staramy się poddawać jego działalność ciągłej ewaluacji. Drugą sfe-rę charakteryzuje brak umów i wspólnie określonych zasad, otwarta formuła, animacja ze strony Łokietka 5 i TUMW z naciskiem na budowę dobrych relacji, warun-ków do współpracy i dialogu.

Uważamy, że podobne działania można by prowadzić w całym Wrocławiu.

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance modelWrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Page 131: Laboratoria multi-level governance

131

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

3.3. Karpacz: public project workshops

Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Michał Ciesielski

Society of Polish Town Planners Towarzystwo Urbanistów Polskich

What are the key aspects of carrying out projects using a multi-level governance (MLG) model on the territory of one gmina1? Wrocław branch of Society of Polish Town Planners (TUP) has implemented such undertaking in Karpacz. Here are the conclusions and recommendations.

Karpacz is the biggest tourist town of the Polish part of the Karkonosze Mountains. It has only around 5,000 residents but as much as 270,000 visitors stayed there for the night in 2012 (Central Statistical Office’s data). In 2013, local authorities decided to create a representative one-kilometer promenade in the heart of the town. This idea can change the face of Karpacz.

What kind of promenade is it to be? In spring and summer 2013, in order to come up with it, Wrocław branch of TUP (under the supervision of Michał Ciesielski) ran a series of public project workshops with the participation of residents, experts, officials and entrepreneurs. They were supposed to precede preparation of formal design document and show what changes may occur in connection with constructing the promenade.

We invited four expert groups who independently developed their own concepts of transformation.

1 see footnote on page 65

Na co należy zwrócić uwagę prowadząc projekty w modelu multi-level governance (MLG) na terenie jednej gminy? Wrocławski oddział Towarzystwa Urba-nistów Polskich zrealizował takie przedsięwzięcie w Karpaczu. Oto wnioski i rekomendacje.

Karpacz jest największym turystycznym miastem pol-skich Karkonoszy. Ma raptem tylko ok. 5 tys. mieszkań-ców, ale z noclegów w 2012 r. skorzystało tam ponad 270 tys. przyjezdnych (dane GUS). W 2013 r. miejscowe władze postanowiły utworzyć w samym centrum re-prezentacyjny deptak o długości blisko kilometra. Ten pomysł może odmienić oblicze całego Karpacza.

Jaki to ma być deptak? Żeby pomóc go wymyślić, wio-sną i latem 2013 r. wrocławski oddział TUP przepro-wadził (pod kierunkiem Michała Ciesielskiego) serię uspołecznionych warsztatów projektowych z udziałem mieszkańców, ekspertów, urzędników i przedsiębior-ców. Miały one poprzedzić sporządzanie formalnych opracowań projektowych, a przy tym pokazać, jakie zmiany mogą zajść w związku z utworzeniem deptaka.

Zaprosiliśmy cztery zespoły eksperckie, które niezależ-nie od siebie opracowywały własne koncepcje prze-kształceń. W każdym znalazły się cztery osoby. Zespoły

Page 132: Laboratoria multi-level governance

132

Each group consisted of four people. The groups were interdisciplinary, consisting of urban planners, landscape architects and dendrologists, both practitioners and researchers from the Lower Silesian universities. Between May and July 2013, we organized three open meetings with the groups and the residents (we are describing them later in the text). Each one drew between 40 to 70 people.

From protest to cooperation

Radical transformation of the center of Karpacz became possible thanks to a bypass running through the newly built road tunnel, opened in December 2012. It freed from cars the main city street (Konstytucji 3 Maja), which had been jammed before. As a result, it can now be converted into a promenade.

However, when the decision was made to close a part of Konstytucji 3 Maja street for car traffic, the owners of shops and restaurants operating there protested. They argued that this change in traffic system, which had not been consulted before, would cause an outflow of customers who would start to bypass the center using the new road.

At first, the Karpacz authorities wanted to hold an architectural and urban planning competition for the concept of the promenade. Except that this idea lacked one essential element: the voice of future space users, or residents and tourists. After consultation with the Wrocław branch of TUP, the authorities chose the formula of public project workshops. This action might have seem risky – it might have intensified the conflict with the shop and restaurant owners. However, it was giving hope for developing a vision which would not only be accepted by the local community but even co-created by them.

As the organizers of the action we soon realized that the multi-dimensional form of activity is much

były interdyscyplinarne – w ich skład weszli urbaniści, ar-chitekci, architekci krajobrazu, dendrolodzy. Byli wśród nich zarówno praktycy, jak i naukowcy z dolnośląskich uczelni. Między majem a lipcem 2013 r. zorganizowali-śmy trzy otwarte spotkania zespołów z mieszkańcami (opisujemy je w dalszej części tekstu). Każde przycią-gnęło od 40 do 70 osób.

Od protestu do współpracy

Radykalne przekształcenie centrum Karpacza stało się możliwe dzięki otwarciu w grudniu 2012 r. obwodnicy biegnącej przez nowo wybudowany tunel drogowy. Uwolnił on od samochodów dotychczas zakorkowaną główną miejską ulicę Konstytucji 3 Maja. W rezultacie można ją teraz zamienić w deptak.

Gdy jednak zapadła decyzja o zamknięciu fragmentu ul. Konstytucji 3 Maja dla ruchu samochodowego, zapro-testowali właściciele działających tam sklepów i lokali gastronomicznych. Argumentowali, że niekonsultowa-na wcześniej zmiana w organizacji ruchu spowoduje odpływ klientów, którzy zaczną omijać centrum nową obwodnicą.

Władze Karpacza chciały wpierw przeprowadzić kon-kurs architektoniczno-urbanistyczny na koncepcję dep-taka. Tyle że w tym pomyśle zabrakło jednego, istotne-go, elementu: przyszłych użytkowników przestrzeni, czyli mieszkańców i turystów. Po konsultacji z wro-cławskim oddziałem TUP władze zdecydowały się na formułę uspołecznionych warsztatów projektowych. Działanie to mogło wydawać się ryzykowne – groziło nasileniem konfliktu z właścicielami sklepów i lokali. Da-wało jednak nadzieję na wypracowanie wizji, która nie tylko zostanie zaakceptowana przez lokalną społecz-ność, ale wręcz będzie przez nią współtworzona.

Jako organizatorzy przedsięwzięcia szybko przekona-liśmy się, że wielopłaszczyznowa forma działania jest

Figure 1The participants of the workshops on the future promenade

Ilustracja 1Uczestnicy warsztatów na przyszłym deptakufot. M. Cichońska

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 133: Laboratoria multi-level governance

133

more difficult in terms of organization than a project competition. The MLG procedure is unpredictable, it requires constant commitment and its rules have to be established first and then adjusted to the specific case.

How to manage such a project?

The workshops in Karpacz were part of the city authorities’ policy. Thus, a potential threat was to subordinate them to the vertical structure of the town council. It could adversely affect the free dialogue between the participants of the project. And after all, discussion about something so democratic as public space should not be overwhelmed by the hierarchical system of administration of the town. It should be carried out in a maximally flattened organizational system. And it worked in Karpacz. Local authorities decided that they would be one of several equal entities involved in the undertaking. They forwarded project management to the Society of Polish Town Planners. This decision was a classic example of self-restraint of power which is necessary for conducting activities in a MLG model.

As a result, the transformation of space in Karpacz was debated by the “fluid coalition of co-deciding stakeholders”2 who activated themselves at different stages of the project.

The promenade development project was therefore created jointly, in partnership. There is no single author. This is a novelty as both the designers and politicians or residents are used to indicate the names of specific authors for proposed solutions.

Of course, the team of reviewers invited by TUP chose the best project of all four (called: “Skarpa, wygórowany deptak 2 A term used by Marka W. Kozak in: “Multi-Level Governance: możliwości

wdrażania w Polsce”, Zeszyty Naukowe WSEI, seria: Ekonomia, 6(1/2013), s. 27-49.

znacznie trudniejsza organizacyjnie niż konkurs projek-towy. Procedura MLG jest nieprzewidywalna, wymaga stałego zaangażowania, a zasady nią rządzące trzeba najpierw samodzielnie ustalić i dostosować do konkret-nego przypadku.

Jak zarządzać takim projektem?

Warsztaty w Karpaczu wpisywały się w politykę władz miasta. Potencjalnym zagrożeniem było więc podpo-rządkowanie ich pionowej strukturze urzędu miejskie-go. Mogło to negatywnie wpływać na swobodny dia-log między uczestnikami projektu. A przecież dyskusja o czymś tak demokratycznym jak przestrzeń publicz-na nie powinna być przytłoczona przez hierarchiczny system administrowania miastem. Należy ją prowadzić w maksymalnie spłaszczonym układzie organizacyj-nym. I to się w Karpaczu udało. Miejscowe władze zdecydowały, że będą jednym z kilku równorzędnych podmiotów zaangażowanych w przedsięwzięcie. Prze-kazały zarządzanie projektem Towarzystwu Urbani-stów Polskich. Ta decyzja była klasycznym przykładem samoograniczenia się władzy, które jest niezbędne dla prowadzenia działań w MLG.

Dzięki temu nad przekształcaniem przestrzeni w Kar-paczu debatowała „płynna koalicja współdecydujących interesariuszy”1, którzy aktywizowali się na różnych etapach projektu.

Projekt zagospodarowania deptaka został więc wypra-cowany wspólnie, po partnersku. Nie ma jednego au-tora. To nowość, bo zarówno projektanci, jak i polity-cy czy mieszkańcy są przyzwyczajeni do wskazywania z nazwisk konkretnych twórców proponowanych roz-wiązań.

Oczywiście, zespół recenzentów zaproszonych przez TUP wybrał najlepszy z czterech projektów (tytuł 1 Sformułowanie użyte przez Marka W. Kozaka w: “Multi-Level Governance:

możliwości wdrażania w Polsce”, Zeszyty Naukowe WSEI, seria: Ekonomia, 6(1/2013), s. 27-49.

Figure 2The residents discuss the projects with the experts

Ilustracja 2Mieszkańcy miasta dyskutują o projektach

z ekspertamifot. M. Ciesielski

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 134: Laboratoria multi-level governance

134

z Karpacza” [Scarpa – the upper promenade of Karpacz]; authors: Paweł Cichoński, Anna Smolińska, Tomasz Smoliński, Katarzyna Ganowska). It should be noted, however, that the other three proposals provided some interesting solutions as well (“Promenada Zdobywców” [Promenade of the Champions] by the team: Angelika Kuśmierczyk–Jędrzak, Margareta Jarczewska, Michał Błach, Filip Jędrzak; the project by the team: Wawrzyniec Zipser, Paweł Pach, Hanna Kubicka, Piotr Michniewicz; “Zielony Potok” [Green Stream] by the team: Elżbieta Szopińska, Janusz Pulikowski, Anna Gilowska, Daniel Skarżyński). Most importantly, all the works were created with the large participation of the residents.

A major role was played by the Internet – local portals, forums and Facebook. These channels of communication were given a specific task – to inspire bottom-up brainstorm. The on-line discussions was fueled by the organizers. The opinions and ideas gathered this way were then passed to the design teams.

Decisions on specific solutions were made, however, not on the Internet but during public meetings. The ideas collected both in real and in virtual life were discussed with the residents, town authorities and local associations. They became a set of project determinants binding for the experts invited to the cooperation. The residents called for, among others, planning a system of parking lots for the town center, ending the “advertising hustle and bustle”, opening more entrances to the promenade or introducing solutions which would facilitate the management of this space in winter when most tourists visit Karpacz.

And since not everyone uses the Internet, the town authorities sent out informational leaflets with a survey to all residents. The local media (mainly newspapers) were informing about the project too. One of our partners in the project was a professional PR agency.

pracy: „Skarpa, wygórowany deptak z Karpacza”; autorzy: Paweł Cichoński, Anna Smolińska, Tomasz Smoliński, Katarzyna Ganowska). Należy jednak pod-kreślić, że ciekawe rozwiązania pojawiły się także w pozostałych trzech propozycjach („Promena-da Zdobywców” zespołu Angelika Kuśmierczyk–Jędrzak, Margareta Jarczewska, Michał Błach, Filip Jędrzak; projekt zespołu Wawrzyniec Zipser, Paweł Pach, Hanna Kubicka, Piotr Michniewicz; „Zielony Po-tok” zespołu Elżbieta Szopińska, Janusz Pulikowski, Anna Gilowska, Daniel Skarżyński). Co najważniejsze: wszystkie prace powstawały przy dużym współudzia-le mieszkańców.

Dużą rolę odegrał Internet – lokalne portale, fora, Fa-cebook. Te kanały komunikacji dostały konkretne zada-nie: miały inspirować oddolną burzę mózgów. Dyskusja w sieci była podsycana przez organizatorów. Zebrane w ten sposób opinie i pomysły były przekazywane ze-społom projektowym.

Decyzje dotyczące konkretnych rozwiązań zapadały jednak nie w Internecie, a podczas publicznych spotkań. Pomysły zbierane „w realu” i „w wirtualu” były oma-wiane z mieszkańcami, z władzami miasta i z lokalnymi stowarzyszeniami. Stały się zestawem uwarunkowań projektu, obowiązującym zaproszonych do współpracy specjalistów. Mieszkańcy apelowali m.in. o zaplanowa-nie systemu parkingów obsługujących centrum, ukró-cenie „zgiełku reklamowego”, otwarcie większej liczby wejść na deptak, czy wprowadzenie rozwiązań, które ułatwią zarządzanie tą przestrzenią w zimie, gdy do Karpacza przyjeżdża najwięcej turystów.

A ponieważ nie wszyscy korzystają z Internetu, władze miasta rozesłały wszystkim mieszkańcom ulotki infor-macyjne z ankietą. O projekcie informowały też lokalne media (głównie gazety). Jednym z naszych partnerów w przedsięwzięciu była profesjonalna firma PR.

Figure 3„Fluid coalition of co-deciding stakeholders”:local authorities, residents and experts analyse oneof the concepts of the promenade

Ilustracja 3„Płynna koalicja współdecydujących interesariuszy”:władze miasta, mieszkańcy i eksperci analizują jednąz koncepcji deptakafot. M. Ciesielski

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 135: Laboratoria multi-level governance

135

Participatory design

The most important communication tool, however, were the three meetings with the residents mentioned above. As it turned out later their course influenced what the media were writing about the project.

We conducted the first meeting on 11th of May, 2013. The invited experts were not talking how it should be but they were listening to and making notes of what the residents were talking about. And they were well prepared. They had some logical and realistic ideas (but of course some of them were asking why the experts did not come with ready projects). During the meeting it became clear that the residents were not arguing about the future of the promenade with the town – but rather with one other. Some of them called for “civilizing” the space of the center (especially by the removal of motley advertisements, changing the unattractive surface of the streets, new seats, etc.). Others (though they were minority) considered any changes as a threat to their interests. They argued, for example, that “packaging” the façade with advertisements is the sign of the times and this is what tourists expect.

Thanks to the meeting, an emotional conflict over the town turned into a heated debate about its future. We managed to identify the most important features which should characterize the main public space of Karpacz. The residents emphasized that the promenade should express the “mystery of the Karkonosze Mountains”, be green, be open to panoramic view and be friendly to three main tourist groups visiting Karpacz (families, businessmen and athletes).

The tone of press reports about the conflict over closing the Konstytucji 3 Maja street changed. The media started to become interested in a new, unique form of cooperation between the authorities and the residents.

The second meeting, on 21st of June, had a slightly different course. This time our four design teams

Projektowanie uczestniczące

Najważniejszym narzędziem komunikacji były jednak wspomniane już trzy spotkania z mieszkańcami. Jak się później okazało, ich przebieg miał wpływ na to, co o projekcie pisały media.

Pierwsze spotkanie przeprowadziliśmy 11 maja 2013 r. Zaproszeni specjaliści nie opowiadali o tym jak być po-winno, ale słuchali i notowali to, o czym mówili miesz-kańcy. Ci zaś byli dobrze przygotowani. Mieli konkretne i realne pomysły (choć oczywiście niektórzy pytali, dla-czego specjaliści nie przyjechali z gotowymi projekta-mi). Podczas spotkania stało się jasne, że o przyszłość deptaka mieszkańcy nie spierają się z władzami miasta – raczej kłócą się między sobą. Niektórzy opowiadali się za ucywilizowaniem przestrzeni centrum (zwłaszcza za likwidacją pstrokatych reklam, zmianą nieatrakcyjnej nawierzchni ulicy, nowymi siedziskami itp.). Inni (acz ci byli w mniejszości) uważali wszelkie zmiany za zagroże-nie dla ich interesów. Przekonywali m.in., że „opakowa-nie” elewacji w reklamy to znak czasu i tego oczekują turyści.

Dzięki spotkaniu emocjonalny konflikt o miasto za-mienił się w gorącą dyskusję o jego przyszłości. Uda-ło się określić najważniejsze cechy, jakie powinna mieć główna przestrzeń publiczna Karpacza. Miesz-kańcy podkreślali, że deptak powinien wyrażać sobą „tajemniczość Karkonoszy”, być zielony, otwarty na góry, przyjazny trzem głównym grupom turystów odwiedzających Karpacz (rodziny, biznesmeni i spor-towcy).

Zmienił się ton prasowych relacji na temat konfliktu o zamknięcie ul. Konstytucji 3 Maja. Media zaczęły inte-resować się nową, nietypową formą współpracy władz z mieszkańcami.

Drugie spotkanie – 21 czerwca – miało nieco inny prze-bieg. Tym razem to cztery nasze zespoły projektowe

Figure 4Discussions on the first working

versions of the projects

Ilustracja 4Dyskusje o pierwszych szkicach projektowych

fot. M. Ciesielski

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 136: Laboratoria multi-level governance

136

submitted drafts of their ideas. Then, residents sat down at improvised drawing tables and talked with the designers about the proposed solutions.

We would also organize some smaller, internal working meetings with the design teams where we would give some new information and circumstances which could influence the final shape of the idea. There were so many of them that we had to give some more time to prepare the projects. We were able to make such a decision because the formula of public workshops provides flexibility of actions. In case of a classical architectural competition it would be pretty much impossible.

At the last meeting, on 13th of July 2013, the design teams presented the results of their work. The Wrocław branch of TUP – using the opinion of some external experts – chose the best of all four concepts. This, however, did not end the promenade debate. Choosing the winning idea was meant to help in organizing further works on this project. Since our role has been fulfilled , the authorities of Karpacz are now responsible for building the promenade.

How to finance MLG?

We think that the project was successful. It does not mean, however, that we have found some miraculous way to relieve social conflicts. The socialized workshops can still lead to increase of the disputes over public space rather than to suppression. It is good to be flexible and assume in the beginning that all parties would need to be given some more time and even that there would have to be more meetings than the original plan had intended. It is important to encourage all interested parties to have a constructive discussion at one table.

It is also worthwhile taking care of starting immediate monitoring process of the space transformation after

przedstawiły robocze wersje swoich koncepcji. Następ-nie mieszkańcy zasiedli do zaimprowizowanych stołów kreślarskich i rozmawiali z projektantami o proponowa-nych rozwiązaniach.

Organizowaliśmy też mniejsze, wewnętrzne, robocze spotkania z zespołami projektowymi. Przekazywaliśmy na nich nowe informacje i uwarunkowania, które mo-gły mieć wpływ na ostateczny kształt koncepcji. Tych dodatkowych danych było tak dużo, że musieliśmy dać więcej czasu na przygotowanie projektów. Mogliśmy podjąć taką decyzję, bo zastosowana formuła uspo-łecznionych warsztatów zapewnia elastyczność działa-nia. W przypadku klasycznego konkursu architektonicz-nego byłoby to w zasadzie niemożliwe.

Na ostatnim spotkaniu, 13 lipca 2013 r., zespoły projekto-we zaprezentowały efekty swoich prac. Wrocławski od-dział TUP – korzystając z opinii ekspertów zewnętrznych – wybrał najlepszą z czterech koncepcji. Na tym jednak nie skończyła się dyskusja o deptaku. Wybór zwycięskiej koncepcji miał jedynie pomóc w uporządkowaniu dalsze-go toku prac nad tym przedsięwzięciem. Ponieważ nasz projekt zakończył się, od tej pory za przygotowanie dep-taka odpowiadają władze Karpacza.

Jak finansować MLG?

Projekt uważamy za udany. Nie oznacza to jednak, że znaleźliśmy cudowny sposób na rozładowywanie kon-fliktów społecznych. Uspołecznione warsztaty mogą przecież prowadzić do pogłębienia, a nie stłumienia sporów o przestrzeń publiczną. Warto być elastycznym i z góry założyć, że trzeba będzie dać wszystkim stro-nom więcej czasu, a może nawet zorganizować więcej spotkań, niż zakładał pierwotny plan. Ważne, by zachę-cić wszystkie zainteresowane strony do konstruktyw-nej dyskusji przy jednym stole.

Warto też zadbać o monitorowanie procesu przekształ-cania przestrzeni już po zakończeniu warsztatów i uzy-

Figure 6The residents share their ideas aboutthe future promenade

Ilustracja 6Mieszkańcy dzielą się pomysłamina zagospodarowanie deptaka fot. M. Ciesielski

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 137: Laboratoria multi-level governance

137

the end of the workshops series and obtaining the design ideas. Otherwise there is a risk that the project will be suspended or taken into different direction than the one developed by the experts together with the residents. Principles of monitoring should be pre-determined and accepted by all interested parties. In the case of Karpacz there is rather little risk that the project will be abandoned. However, under the influence of external factors, for example, legal restrictions, directions of the activities identified during the workshops may change.

Our workshops were financed by two entities. The first one was of course the town council. The second one – a private development company. It cared about increasing the quality of local public space which in turn was supposed to result in increasing the quality of the real estate they offered. Therefore, from the point of view of the developer, workshops were an investment in expected future earnings.

Such a mixed way of financing seems natural for the projects in a MLG model. Of course it is connected with some formal complications (multilateral agreements, complex scope of the parties’ duties, etc.). However, the involvement of financial resources of several partners ensures that the undertaking is of great importance to them which guarantees their full commitment in its implementation.

On the other hand, you have to take into account the high risk associated with the involvement of public funds. Fossilized rules of conducting self-government finances often do not fit in with the urgent needs in the projects whose direction of development cannot be predicted. Managing such actions, like our workshops in Karpacz, requires flexibility. You have to be ready for sudden changes and shifts within the financing framework, schedule or team of people employed for the project that were intended in the beginning.

skaniu koncepcji projektowych. W przeciwnym razie ist-nieje ryzyko, że przedsięwzięcie zostanie wstrzymane, lub poprowadzone w innym kierunku, niż ten wypraco-wany przez ekspertów z mieszkańcami. Zasady monito-rowania powinny być z góry ustalone i zaakceptowane przez wszystkich zainteresowanych. W przypadku Kar-pacza raczej nie ma ryzyka, że projekt zostanie porzu-cony. Jednak pod wpływem czynników zewnętrznych – np. ograniczeń prawnych – mogą zmienić się kierunki działania wskazane podczas warsztatów.

Nasze warsztaty zostały sfinansowane przez dwa pod-mioty. Pierwszym był oczywiście urząd miejski. Drugim – prywatna firma deweloperska. Zależało jej na pod-wyższeniu jakości lokalnej przestrzeni publicznej, co z kolei miało przełożyć się na zwiększenie wartości ofe-rowanych przez nią nieruchomości. Z punktu widzenia dewelopera warsztaty były więc inwestycją w spodzie-wany przyszły zysk.

Taki mieszany sposób finansowania wydaje się natu-ralny dla projektów w modelu MLG. Oczywiście wiążą się z tym komplikacje formalne (wielostronne umowy, złożony zakres obowiązków stron itp.). Jednak zaan-gażowanie środków finansowych kilku partnerów daje pewność, że przedsięwzięcie ma dla nich duże znacze-nie, to zaś gwarantuje ich pełne zaangażowanie w jego realizację.

Z drugiej strony, trzeba uwzględnić duże ryzyko zwią-zane z zaangażowaniem środków publicznych. Skost-niałe zasady prowadzenia finansów samorządowych często nie przystają do nagłych potrzeb w projektach, których kierunku rozwoju nie da się przewidzieć. Za-rządzanie takim przedsięwzięciem jak nasze warsztaty w Karpaczu wymaga elastyczności. Trzeba być goto-wym na częste zmiany i przesunięcia w założonych na starcie ramach finansowania, harmonogramie, czy ze-spole osób zatrudnionych w projekcie.

Figure 7The main city street (Konstytucji 3 Maja)

after its closing, but before transformingit into a promenade

Ilustracja 7Ulica Konstytucji 3 Maja

już po zamknięciu dla ruchu samochodowego,ale przed realizacją deptaka

fot. M. Ciesielski

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 138: Laboratoria multi-level governance

138

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 139: Laboratoria multi-level governance

139

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Figure 5One of the boards of the project that was considered the most valuable by the reviewers

Ilustracja 5Jedna z plansz projektu najwyżej ocenionego przez recenzentów

Page 140: Laboratoria multi-level governance

140

Perhaps it would be easier to bet solely on private sponsors. This, however, would involve the risk of too much dependence of the project on their will.

That is why we recommend financing this type of endeavours from public sources or using the model of public-private partnership (PPP). This solution is more complicated in terms of organization and formality, but it guarantee the project transparency.

A citizen-oriented town

We conducted the workshops in the territory of one gmina only. The residents, self-government and local business took part in them. There were only few outside experts that we invited. Would it be possible to carry out a similar project in the territory covering more gminas? Such proposal appeared when we were preparing the project in Karpacz. But we quickly came to the conclusion with the local authorities that it would be a reckless undertaking in terms of organization and financing. So we gave up the idea.

It seems that, without deeper changes in law, which will regulate for example relations between local self-government units in metropolitan areas, carrying out projects using the MLG model on an level higher than single administration unit may be very difficult. Even when there is UE funding.

At the same time we should appreciate the significant increase in the level of social participation. Relations between local associations and local authorities are getting richer. Social organizations are more and more competent and active. It is probably no coincidence that it was Karpacz that became an arena of our public workshops. The participatory budget tool (the residents decide themselves how to spend some of the investment money) has been implemented there already for a couple of years In 2013, the town authorities allocated 0.6 per cent of the budget to this tool. In 2013, its size considerably exceeded similar projects carried out in large urban centers, for example, in Wrocław (approximately 0.01 per cent) or in Łódź (approximately 0.2 per cent).

Zapewne prościej byłoby postawić wyłącznie na pry-watnych sponsorów. To jednak wiązałoby się z ryzy-kiem zbyt dużego uzależnienia projektu od ich woli.

Dlatego rekomendujemy finansowanie tego typu przedsięwzięć ze źródeł publicznych lub w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). To rozwiąza-nie jest bardziej skomplikowane organizacyjnie i formal-nie, ale pozwala zachować przejrzystość projektu.

Miasto zorientowane na obywatela

Warsztaty prowadziliśmy na terenie tylko jednej gminy. Brali w nich udział jej mieszkańcy, miejscowy samorząd i działający tam biznes. Z zewnątrz przyjechali jedynie zaproszeni przez nas specjaliści. Czy można by prze-prowadzić podobny projekt na terenie obejmującym większą liczbę gmin? Taka propozycja pojawiła się, gdy przygotowywaliśmy projekt w Karpaczu. Szybko jednak doszliśmy do wniosku wraz z miejscowymi władzami, że byłoby to karkołomne organizacyjnie i finansowo. Zrezygnowaliśmy z pomysłu.

Wydaje się, że bez głębszych zmian prawnych – regu-lujących np. relacje między jednostkami samorządu terytorialnego na obszarach metropolitalnych – prowa-dzenie projektów w modelu MLG na poziomie międzyg-minnym może być bardzo trudne. I to nawet w sytuacji, gdy są na to środki z Unii Europejskiej.

Jednocześnie należy docenić wyraźny wzrost poziomu partycypacji społecznej. Coraz bogatsze są relacje mię-dzy lokalnymi stowarzyszeniami a władzami samorzą-dowymi. Organizacje społeczne są coraz bardziej kom-petentne i aktywne. Nie jest zapewne przypadkiem, że to właśnie Karpacz stał się areną naszych uspołecz-nionych warsztatów. Od kilku lat realizowany jest tam tzw. budżet partycypacyjny (mieszkańcy sami decydują o przeznaczeniu części środków na inwestycje). W 2013 r. władze miasta przeznaczyły na ten cel 0,6 proc. bu-dżetu. Jego wielkość znacząco przekraczała w 2013 r. podobne projekty realizowane w dużych ośrodkach miejskich, np. we Wrocławiu (ok. 0,01 proc.), czy w Ło-dzi (ok. 0,2 proc.).

Karpacz: public project workshopsKarpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Page 141: Laboratoria multi-level governance

141

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiativeTorując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

3.4.Paving the way to a smart city– The Smart City Budapest initiative

Torując drogę inteligentnemu miastu– inicjatywa Smart City Budapest

Szilvia Zsargó

MindSpace Nonprofit KftBudapest / Budapeszt

The Smart City conceprt is not only about electronic sensors and information systems. It also encompasses people, governance, transportation.

Smart city is a relatively new concept, providing a framework to describe the strategic elements that define the quality of life in cities. Though urban systems are quite complex and every city has its’ own characteristics, the six pillars of smart city concept can guide stakeholders where to focus their improvement efforts.

The six elements of the smart city concept are the following:

Smart Economy•A Smart Economy combines the successful elements of the enterprise economy and the innovation or ‘ideas’ economy while promoting a high-quality environment, improving energy security and promoting social cohesion. The most successful economies of the future will be those that can achieve this combination of attributes.

Koncepcja Smart City to coś więcej niż tylko elektro-niczne czujniki i systemy informatyczne. To także lu-dzie, zarządzanie, transport.

Smart City – Inteligentne Miasto – to stosunkowo nowa koncepcja, która pomaga zidentyfikować strategiczne elementy decydujące o jakości życia na obszarach miej-skich. Pomimo że systemy miejskie są dość skompli-kowane i każdy ośrodek ma swoje specyficzne cechy, można wskazać sześć filarów koncepcji Inteligentnego Miasta. Z punktu widzenia interesariuszy rozwoju mogą one być wskazówką gdzie należy koncentrować kon-kretne działania.

Oto sześć elementów, które składają się na koncepcję Smart City:

Inteligentna Gospodarka•Skutecznie łączy elementy tradycyjnej gospodarki ryn-kowej i gospodarki innowacyjnej. Jednocześnie pro-muje wysoką jakość środowiska naturalnego, zwiększa bezpieczeństwo energetyczne i działa na rzecz spój-ności społecznej. Najlepiej funkcjonujące gospodarki przyszłości będą wiedziały jak połączyć wszystkie wy-mienione cechy.

Ádám Kobrizsa

MindSpace Nonprofit KftBudapest / Budapeszt

Page 142: Laboratoria multi-level governance

142

Smart Environment•Urbanization leads to a growing demand for sustainable solutions, stable energy, fresh and potable water, efficient transportation, and resource management. Cities contribute to climate change and are in turn affected by its consequences. To solve these challenges, they need to become more energy-efficient, consumer-focused and technology-driven, they need to become Smart Cities.

Smart People•The differentiating element between a digital city and a Smart City is Smart People. People are smart in terms of their skill and educational levels, as well as the quality of social interaction in terms of integration and public life and their ability to open to the „outside” world.

Smart Governance•A Smart City requires coordinating initiatives across all departments via a central platform, to enable effective data sharing and joint decision-making. Technology is a key enabler when aligned with a strategic vision for citizens and the right governance systems. By leveraging technology, city leaders can begin to manage disparate city services through smart unified control systems. Smart City to reconcile individual and collective needs, in other words to channel individual aspirations towards the creation of value for society at large through the attainment of economic, social and

Inteligentne Środowisko•Efektem urbanizacji jest rosnące zapotrzebowanie na zrównoważone rozwiązania, stabilną energię, świe-żą pitną wodę, efektywny transport oraz zarządzanie zasobami. Miasta przyczyniają się do zmian klimatycz-nych, a jednocześnie ponoszą ich konsekwencje. Aby rozwiązać te problemy, muszą stać się bardziej energo-oszczędne, zorientowane na konsumenta i oparte na technologii. Muszą więc być Inteligentnymi Miastami.

Inteligentni Ludzie•Elementem, który odróżnia miasto cyfrowe od inteligent-nego, są ludzie – inteligentni pod względem posiadanych umiejętności i wykształcenia oraz jakości relacji społecz-nych, zwłaszcza w zakresie integracji i życia publicznego, a także zdolności do otwierania się na świat „zewnętrz-ny”.

Inteligentne Zarządzanie•Inteligentne Miasto wymaga koordynacji inicjatyw wszystkich departamentów za pośrednictwem central-nej platformy – tak, aby możliwe było skuteczne rozpo-wszechnianie danych i wspólne podejmowanie decyzji. Technologia jest kluczowym atutem, gdy idzie w parze ze strategiczną wizją dla obywateli i odpowiednimi sys-temami zarządzania. Wykorzystując ją, władze miasta mogą zacząć zarządzać różnymi usługami miejskimi po-przez inteligentne, ujednolicone systemy kontroli. Inte-ligentne Miasto potrafi pogodzić potrzeby indywidual-

Figure 1Smart people in a smart city

Ilustracja 1Inteligentni ludzie w inteligentnym mieściefot: MindSpace

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiativeTorując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Page 143: Laboratoria multi-level governance

143

Figure 2Smart living in a smart environment

Ilustracja 2Inteligentny styl życia w inteligentnym środowisku

fot: MindSpace

environmental objectives.

Smart Mobility•Smart Mobility integrates transportation and land use modelling, engineering, and planning. As cities grow and expand, so will urban transportation systems and cities are where traffic flows – cars, buses, subways and trams epitomize city life. Cities need to make mobility smarter: more efficient, reliable and green. In this context the main axes of intervention at urban level should not involve only ICT infrastructures and services but also other initiatives depending on the city objectives and specific requirements such as green measures, qualification, extension and differentiation of PT services, urban logistics services, integration of different modalities and services interoperability.

Smart Living•Smart Cities provide people with a way of life that is more convenient, more comfortable, healthier and safer, while still being conscious of the environment. Here we consider peoples lifestyles in terms of the different activities they engage in during their daily lives: living,

ne ze zbiorowymi. Innymi słowy, pozwala przetwarzać indywidualne aspiracje na wartości istotne dla całego społeczeństwa poprzez osiąganie celów ekonomicz-nych, społecznych i środowiskowych.

Inteligentna Mobilność•Integruje techniczny wymiar projektowania transpor-tu z modelowaniem i planowaniem użytkowania tere-nów. Wraz z rozwojem miast rozwijać się będą syste-my transportu miejskiego. Miasta są tam, gdzie istnieje komunikacja. Samochody, autobusy, metro i tramwaje są kwintesencją miejskości. Miasta muszą sprawić, aby mobilność była bardziej inteligentna – bardziej sku-teczna, niezawodna i ekologiczna. W tym kontekście główne kierunki interwencji na poziomie miejskim po-winny dotyczyć nie tylko infrastruktury i usług telein-formatycznych, ale także innych inicjatyw wynikających z celów i szczególnych wymagań miasta, takich jak działania na rzecz środowiska naturalnego, jakość, roz-budowa i różnicowanie usług transportu publicznego, miejskie usługi logistyczne, multimodalność i interope-racyjność usług.

Inteligentny styl życia•Inteligentne Miasta zapewniają wygodniejszy, zdrow-szy i bezpieczniejszy sposób życia ludziom, przy jed-noczesnym zachowaniu wartości ekologicznych. Styl życia rozważamy w kategoriach rozmaitych czynności, w które codziennie angażują się mieszkańcy: miesz-

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiativeTorując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Page 144: Laboratoria multi-level governance

144

work, study, and travel. Smart stands for sustainable, meaningful, artful, responsible and thankful.

It is important to emphasize that though for many people the tech-solutions come to their mind first when hearing the smart city expression, the concept is a lot more than sensors and intelligent systems. It is about the interconnectedness and the harmony of the six elements. Smart mobility cannot happen without smart urban planning or smart economy without smart people.

Smart city concept is getting more and more attention around the world and there are some leading cities in Europe as well who deal with the topic in a dedicated way like Amsterdam or Vienna. There is also a Smart

kania, pracy, nauki i podróży. „Inteligentny” styl życia oznacza tyle, co: zrównoważony, wartościowy, pomy-słowy, odpowiedzialny i wdzięczny.

Trzeba podkreślić, że choć wiele osób kojarzy hasło „Inteligentne Miasto” w pierwszej kolejności z rozwią-zaniami technologicznymi, to w koncepcji tej mieści się znacznie więcej, niż tylko czujniki czy inteligentne syste-my. Chodzi o wzajemne powiązania i harmonię sześciu opisanych powyżej elementów. Inteligentna mobilność nie może mieć miejsca bez inteligentnego planowania miejskiego, a inteligentna gospodarka – bez inteligent-nych ludzi.

Koncepcja Inteligentnego Miasta spotyka się z coraz większym zainteresowaniem na całym świecie. Kilka

Figure 3Smart governance

Ilustracja 3Inteligentne zarządzaniefot: MindSpace

Figure 4Our city should be sustainable, meaningful, artful,responsible, thankful

Ilustracja 4Nasze miasto powinno być zrównoważone, wartościowe, pomysłowe, odpowiedzialne, wdzięcznefot: MindSpace

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiativeTorując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Page 145: Laboratoria multi-level governance

145

Cities and Communities Network initiative of the European Union.

In Budapest Mindspace Non-profit Ltd. has taken up the initiative to create the Smart City Budapest platform and website. Mindspace is an organisation dealing with educational and cultural projects with an environmental focus, on an urban scale. The aim of the platform is to gather smart city projects of Budapest on the website, to communicate exciting and interesting background information on the smart city concept, to organize small scale events during Spring/Summer to introduce the various elements, to raise awareness about the Smart City Budapest initiative both on national and international level, to build partnership and to generate new projects with local and international partners. Furthermore, one of the most important things is to provide a platform for the stakeholders of all three sectors, the private, the public and the non-profit sector where they can debate, cooperate in a fresh, dynamic way. It is very important to have all three sectors on board if we would like to trigger real improvement.

Hopefully the Smart City Budapest initiative will inspire further cities from the region to gather their own projects in the topic and show the rest of the world proudly their own steps that they took in order to become a smart city in their location.

sources:http://smartcitybudapest.eu/http://amsterdamsmartcity.com/http://en.wikipedia.org/wiki/Smart_city

wiodących miast europejskich – np. Amsterdam czy Wiedeń – programowo zajmuje się tym zagadnieniem. W Unii Europejskiej funkcjonuje także inicjatywa Sieci Inteligentnych Miast i Społeczności.

W Budapeszcie spółka Mindspace Non-profit Ltd. pod-jęła się stworzenia platformy i strony internetowej In-teligentnego Miasta Budapeszt. Mindspace jest organi-zacją zajmującą się miejskimi projektami edukacyjnymi i kulturalnymi, które skupiają się na kwestiach środowi-skowych. Celem platformy jest śledzenie i publikowanie na stronie internetowej projektów na rzecz Inteligent-nego Miasta – Budapesztu, przekazywanie ekscytują-cych i interesujących informacji dotyczących tej koncep-cji, organizowanie małych imprez w okresie wiosennym i letnim, proponowanie nowych elementów Smart City, podnoszenie świadomości o inicjatywie na poziomie krajowym i międzynarodowym, budowanie partnerstw i inicjowanie nowych projektów z podmiotami lokalny-mi i zagranicznymi. Jednym z najważniejszych celów jest dostarczenie interesariuszom ze wszystkich trzech sektorów (prywatnego, publicznego i non-profit) plat-formy, na której można dyskutować i współpracować w świeży i dynamiczny sposób. Jeżeli zależy nam na uru-chomieniu realnych działań naprawczych, ważne jest, abyśmy zaangażowali do tego wszystkie trzy sektory.

Mamy nadzieję, że kolejne miasta Europy Środkowej, zainspirowane naszą inicjatywą, zaczną tworzyć wła-sne projekty i będą dumnie prezentować całemu świa-tu działania na rzecz osiągnięcia statusu Smart City w swojej okolicy.

źródła:http://smartcitybudapest.eu/http://amsterdamsmartcity.com/http://en.wikipedia.org/wiki/Smart_city

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiativeTorując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Page 146: Laboratoria multi-level governance

146

Cycling as a bond of urban functional areaRuch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

3.5.Cycling as a bond of urban functional area

Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszarufunkcjonalnego

Radosław Lesisz

Wrocław Cycling Initiative Wrocławska Inicjatywa Rowerowa

Bicycle is not only environmentally friendly, healthy and cheap. In conjunction with commuter rail, it may be one of primary means of transport connecting Wrocław with its surroundings. It is also a communications emergency variant in case of possible disasters.

The interest in this form of transport has been growing in Wrocław since the early 90s. One of grass-roots organizations lobbying for improvement of the conditions for vehicular cycling (also known as bicycle driving) is the Wrocław Cycling Initiative. It was established in 2006. The Wrocław Cycling Initiative has many successes on its scorecard including: a) participation in the amendment to the Traffic Law Act (2011); b) appointment of a cycling officer in the Wrocław Municipal Office (2007); c) providing support in order to pass on Design and Performance Standards for Bicycle Lanes, Concept for Bicycle Routes System of Wrocław (2005) and Wrocław Cycling Policy (2010).

A cheap and flexible means of transport

Until recently, bicycle was called ‘environmentalists’ seven-league boots’. But it is slowly coming out of the niche and is becoming a commonly-used means of transport. More and more people cycle not only out

Rower jest nie tylko przyjazny środowisku, zdrowy i tani. W powiązaniu z koleją aglomeracyjną może być jednym z podstawowych środków transportu łączą-cych Wrocław z jego otoczeniem. Jest też komunikacyj-nym wariantem awaryjnym na wypadek kataklizmów.

Zainteresowanie tą formą transportu rośnie we Wrocła-wiu od początku lat 90. Jedną z oddolnych organizacji lobbujących za poprawą warunków dla ruchu rowero-wego jest Wrocławska Inicjatywa Rowerowa. Powstała w 2006 r. Ma na koncie takie osiągnięcia jak: a) udział w nowelizacji Prawa o Ruchu Drogowym (2011); b) powo-łanie oficera rowerowego w Urzędzie Miasta (2007); c) doprowadzenie do uchwalenia Standardów projekto-wych i wykonawczych dla dróg rowerowych i Koncepcji systemu tras rowerowych Wrocławia (2005) oraz Poli-tyki Rowerowej Wrocławia (2010).

Tani i elastyczny środek transportu

Rower był do niedawna nazywany siedmiomilowymi butami ekologów. Ale powoli wychodzi z niszy. Sta-je się powszechnie używanym środkiem transportu. Coraz więcej osób jeździ na rowerze nie tylko z troski

Page 147: Laboratoria multi-level governance

147

of concern for the environment, but also because it is fashionable, healthy and inexpensive.In urbanized areas, bicycle may successfully compete with cars at a distance of about 4-5 km, counting from door to door (the former is faster). Additionally, the comparison of power-related expenses argues against the car. Furthermore, bike wins against pedestrian traffic: using more or less the same energy, cyclist is capable of reaching the points located within the territory of over 50 sq km within 15 minutes, while pedestrian is able to cover the area of a little more than 3 sq km at the same time.

Modest space needs (both for cycling and parking) constitute another advantage of the bicycle. Cyclists occupy approx. 6.5 sq m, while car drivers need as much as 50 sq m, while maintaining safe distances between other vehicles.

One car parking space is enough to hold from 8 to 12 bicycles. Not only that: cyclists do not need to use the car parks – they can leave their two-wheeled vehicles in places inaccessible to other road users.

Due to the fact that cities (especially those where pre-war infrastructure has survived) have modest land reserves, cyclists’ modest space requirements seem to be very important.

Bicycle is extremely flexible: it gives its users independence to get around despite growing number of obstacles that often arise in cities to comfort the drivers. It also favours spontaneity – bicycle makes it possible to reach places inaccessible to other vehicles.

It does not cost much – its purchase and maintenance is inexpensive. Cycling infrastructure is cheaper than road one (the cost of 1 km of bicycle lane is around PLN 300-400 thousand, whereas the cost of construction of 1 km of local road is PLN 1-2 million). Bicycle’s minimal impact on the environment is also financially measurable.

There is one more argument that should convince hesitant politicians: the effects of a well-thought-out investment in cycling are noticeable as early as within one term of office. What is more, cycling favours image improvement. This means of transport is perceived as an attribute of a modern, dynamic city that many mayors dream of governing.

Cycle superhighways

Bicycle can be tourist as well as recreation bond of the Wrocław Urban Agglomeration. We have good long-distance cycling routes (such as EuroVelo 9 or Oder

o środowisko, ale też dlatego, że to modne, zdrowe i tanie.Na obszarach zurbanizowanych rower jest konkurencją dla samochodu na dystansie ok. 4-5 km, licząc od drzwi do drzwi (jeździ się nim szybciej). Także porównanie wydatków na energię wypada niekorzystnie dla samo-chodu. Rower wygrywa z ruchem pieszym: spalając mniej więcej taką samą energię, rowerzysta w ciągu 15 min. może dotrzeć do punktów znajdujących się na ob-szarze ponad 50 km kw., pieszy ma w zasięgu niewiele ponad 3 km kw.

Kolejną przewagą roweru w mieście są jego skromne potrzeby terenowe: zarówno wtedy, gdy jedzie, jak i wtedy, gdy parkuje. Rowerzysta potrzebuje dla siebie 6,5 m kw., a kierowca samochodu aż 50 m kw. do prze-mieszczenia się przy zachowaniu bezpiecznych dystan-sów pomiędzy pojazdami.

Na jednym miejscu postojowym dla samochodu można zaparkować od 8 do 12 rowerów. Mało tego: nie muszą one korzystać z parkingów – można je zostawiać w miej-scach niedostępnych dla innych użytkowników dróg.

Ponieważ miasta (zwłaszcza te, które zachowały przed-wojenną tkankę) mają skromne rezerwy terenowe, te niewielkie wymagania przestrzenne rowerzystów wy-dają się być bardzo istotne.

Rower jest niebywale elastyczny: daje swoim użytkow-nikom niezależność poruszania się, wbrew mnożącym się przeszkodom, które często powstają w miastach dla komfortu kierowców. Sprzyja spontaniczności – da się nim dotrzeć do miejsc niedostępnych innymi pojazdami.

Rower mało kosztuje. Jego kupno i utrzymanie jest ta-nie. Potrzebna mu infrastruktura jest tańsza od tej dla samochodów (koszt wybudowania 1 km drogi rowero-wej to ok. 300-400 tys. zł, drogi gminnej – 1-2 mln zł). Wymierny finansowo jest też jego znikomy wpływ na środowisko.

Do wahających się polityków powinien przemówić jesz-cze jeden argument: efekt dobrej inwestycji w ruch rowe-rowy jest zauważalny już w przeciągu jednej kadencji. Co więcej, pokazywanie się na rowerze daje awans wizerun-kowy. Ten środek transportu postrzegany jest bowiem jako atrybut nowoczesnego, dynamicznego miasta, jakie marzy się wielu burmistrzom i prezydentom.

Rowerowe autostrady

Rower może być turystycznym i rekreacyjnym spoiwem Aglomeracji Wrocławskiej. Mamy tu dobre szlaki (jak EuroVelo 9 czy Szlak Odry) i atrakcyjne tereny, które

Cycling as a bond of urban functional areaRuch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

Page 148: Laboratoria multi-level governance

148

Bicycle Route) and attractive sites that promote this form of recreation (the Oder Valley, Grądy Odrzańskie (oak-hornbeam forest on the Oder River), Lake Baikal, Bystrzyca Valley, Mount Ślęża etc.).Could bicycle also become a transport bond? It is understandable that most people do not think in such terms: cycling on the roads outside of Wrocław resembles Russian roulette (great intensity of traffic, lack of safe solutions for cyclists). In addition, using this means of transport to cover long distances does not seem to be effective. Could it be otherwise? Examples from Europe show that the cover area of bicycle use is constantly extending not only due to technical progress (cheaper and more common electric bicycles) but also due to bold infrastructure projects (London: cycle superhighways, the Netherlands: fietssnelwegen, the Copenhagen Urban Agglomeration: cycle superhighways, the Ruhr district: Radschnellwegen), the purpose of which is to connect the suburbs or even different cities by means of cycling routes.

There is no need, however, to make ambitious plans to build cycle highways connecting villages and towns within the Wrocław Urban Agglomeration. It is enough to recognize enormous potential of intermodal transport including the use of bicycle. Research shows that cyclists are willing to devote more time to get to the bus stop than pedestrians. It is assumed that the latter are inclined to cover 500 meters to get on a tram or bus, whereas cyclists can do a distance of 2 km for this purpose. Therefore, cycling traffic could be integrated with commuter rail. Train operators would benefit from this solution.

Bicycles already fill the gap in the availability of public transport (mainly tram and trains). Full bicycle parking in front of Wrocław Main Railway Station proves this thesis.

The integration of cycling network with public transport (mostly tram and trains)) can take different forms ranging from the use of bicycle only in the initial stage of the journey (commute to railway station) to the use of two bicycles in the whole chain of connections.

It is worth remembering that reasonably organized cycling offers a transport alternative in case of possible disasters (e.g. caused by extreme weather phenomena or energy shortages).

sprzyjają tej formie wypoczynku (Dolina Odry, zalew Bajkał i Grądy Odrzańskie, Dolina Bystrzycy, Wzgórza Trzebnickie, Masyw Ślęży itp.).

Czy rower mógłby stać się również spoiwem transpor-towym? Brak myślenia w tych kategoriach jest zrozu-miały – jazda rowerem po drogach poza Wrocławiem przypomina rosyjską ruletkę (duże natężenie ruchu samochodowego, brak bezpiecznych rozwiązań dla ro-werzystów). W dodatku poruszanie się tym środkiem transportu na dużych odległościach nie wydaje się być efektywne. Czy mogłoby być inaczej? Przykłady z Euro-py pokazują, że zasięg roweru zwiększa się. Nie tylko dzięki postępowi technicznemu (coraz tańsze i bar-dziej powszechne rowery elektryczne), ale także dzięki śmiałym projektom infrastrukturalnym (Londyn: cycle superhighways, Holandia: fietssnelwegen, Aglomeracja Kopenhagi: cycle superhighways, Zagłębie Ruhry: Rad-schnellwegen), których celem jest powiązanie suburbii czy wręcz różnych miast trasami rowerowymi.

Nie trzeba jednak snuć ambitnych planów budowy rowerostrad łączących miejscowości w Aglomeracji Wrocławskiej. Wystarczy dostrzec ogromny potencjał tkwiący w przewozach intermodalnych z wykorzysta-niem roweru. Z badań wynika, że rowerzyści skłonni są poświęcać więcej czasu na dotarcie do przystanku niż piesi. Przyjmuje się, że ci ostatni są skłonni pokonać 500 m, by wsiąść do tramwaju lub autobusu. Rowerzyści do-jadą nawet z odległości 2 km. Można więc integrować ruch rowerowy z koleją aglomeracyjną. Przewoźnicy skorzystają na tym.

Rower już dziś uzupełnienia luki w dostępności do ko-munikacji zbiorowej (głównie szynowej). Dowodem na potwierdzenie tej tezy są pełne parkingi rowerowe przed wrocławskim Dworcem Głównym.

Integracja ruchu rowerowego z transportem zbioro-wym (najczęściej szynowym) może mieć różne formy: od wykorzystania roweru tylko w początkowym etapie podróży (dojazd do stacji), po wykorzystanie dwóch ro-werów w całym łańcuchu połączeń.

Warto również pamiętać, że sensownie zorganizowany ruch rowerowy jest transportową alternatywą na wy-padek różnych kataklizmów (np. spowodowanych eks-tremalnymi zjawiskami pogodowymi czy niedoborem energii).

Cycling as a bond of urban functional areaRuch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

Page 149: Laboratoria multi-level governance