La transversalidad en la organización y la gestión de las administraciones públicas

Albert SerraVitoria-Gasteiz. 29 de Mayo de 2008

II CONGRESO DE EXCELENCIA EN LA GESTION EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

29 y 30 de Mayo de 2008, Europa Jauregia Vitoria-Gasteiz

El origen del tema

Las limitaciones en la flexibilidad organizativa. La lógica vertical. La integración vertical. Institución y grupo.

La integración horizontal y la coordinación intraorganizativa y en las organizaciones complejas

La coordinación técnica y el trabajo inter-multidisciplinar

Núcleo Operativo

CúspideEstratégica

Tecnoestructura Staff de apoyo

LíneaIntermedia

La organización de H. Mintzberg

MODELOS BÁSICOS• Simple• Burocracia mecánica• Burocracia profesional• Divisional• Adhocracia

Arquitectura o “Biología” de las organizaciones

La forma divisional: LA DIMENSIÓN HORIZONTAL

ARTICULACIÓN HORIZONTAL: NOCIÓN

La AH incluye las diversas formas de coordinación no jerárquica (o de jerarquía debilitada) utilizadas para el diseño e implementación de políticas públicas, así como para la gestión y la provisión de servicios públicos.Incluye supuestos de articulación, bilateral o multilateral:

intraorganizativa: esto es, dentro de las fronteras de una única organización públicainterorganizativa: esto es, cuando afecta a más de una organización

La AH interorganizativa puede ser:pública/públicapública/3r sectorpública/privada

CAMBIOS ORGANIZATIVOSHiperespecialización técnica

Diversificación > FragmentaciónDiseños descentralizados

CAMBIOS EN EL MAPA DE ACTORES

El sistema político-administrativo se desarrolla, en horizontal y en vertical, en múltiples organizaciones

El Estado deja de ser protagonista único

CAMBIOS EN LA DEMANDA SOCIAL

Problemas complejos (wicked problems) que

excluyen soluciones autárquicas

Demanda no sectorializada

ACTUALIDAD DE LA ARTICULACIÓN HORIZONTAL

Ámbito intraorganizativo

Ámbito interorganizativo

Nivel estratégico

Nivel gerencial

Nivel operativo

ARTICULACIÓN HORIZONTAL: ÁMBITOS Y NIVELES

1 FACILITAR EL ACCESO A INFORMACIÓN LATERAL RELEVANTE

2 DOTAR AL PROCESO DE DECISIÓN DE ELEMENTOS NECESARIOS

3 GARANTIZAR ESTÁNDARES DE CALIDAD DE DECISIONES DESCENTRALIZADAS

Regularidad Cohesión Consistencia técnica Eficiencia

4 INTEGRAR INTERDEPENDENCIAS TRANSVERSALES EN LAS POLÍTICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS

- de producto - de territorio - de cliente

ARTICULACIÓN HORIZONTAL: FINALIDADES

Comunicación informal: basada en contactos e intercambios no formalizados

Protocolos de intercambio de información: acuerdos de suministro –normalmente recíproco- de información de utilidad

Comisiones y comités: reuniones institucionalizadas y estables

Puestos de enlace: puestos de trabajo que enlazan, de forma no jerárquica, dos unidades

Acuerdos de consulta: establecen compromisos de escucha previos a la toma de decisiones

ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (1)

Mecanismos de resolución de discrepancias: procedimientos pactados para tratar diferencias y buscar criterios comunes

Instancias de decisión conjunta: procedimientos pactados para tomar decisiones de común acuerdo

Grupos de trabajo: se constituyen para un objeto definido, generalmente con carácter temporal

Unidades integradoras: se constituye una autoridad formal sobre el objeto a integrar, pero que no supone el mando jerárquico sobre las personas de las unidades que deben cooperar

Estructura matricial: rompe la unidad de mando, creando situaciones de doble dependencia, e intenta promover la coordinación estimulando la negociación entre directivos del mismo rango

Acuerdos de prestación: crean fórmulas de colaboración entre dos o más organizaciones para la provisión de servicios, que pueden establecer:

• Estándares comunes

• Acceso indistinto del usuario

• Protocolos de distribución de tareas y aplicación de recursos

• Órganos y servicios compartidos

ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (2)

Comunidades profesionales: espacios formalizados de intercambio, consulta y fijación de criterios comunes entre técnicos de la misma o de diferentes disciplinas

¿Por qué es útil e importante para la AH?

• Es más rápida y reduce costes

• No afecta al statu quo formal

• Puede manejar información sensible

• Puede eludir bloqueos y enfrentamientos institucionales

• Afronta mejor los problemas menos previsibles (no formalizables)

• Multiplica la capacidad de acceso e influencia

• Se adapta a cualquier finalidad, ámbito y nivel de la AH

• Multiplica la eficacia de los demás instrumentos

¿Qué factores la facilitan?

• Las normas de reciprocidad

• La rotación de personas

• Los estilos de dirección poco jerárquico-formales

• Las características de ciertas profesiones

• La creación de espacios de contacto e intercambio

LA COORDINACIÓN INFORMAL

TRANSVERSALIDAD

Soluciones intraorganizacional en la complejidad

Diversificación organizativa

Integración horizontalMatriz, transversalidad y otrosGestión relacional y comunicación interna

Font: Tamyko Ysa (2004)

?

Transversalidad: origen del tema

La incorporación de nuevas dimensiones sociales integradas: segmentos de población, territorios, políticas transversales

La política de igualdad de género: Gender Mainstreaming (Beijing 1995)

La coordinación interorganizativaLa incorporación de políticas “transversales” o integrales

Segundo plano, incrustadas (embedded), (género, sostenibilidad, accesibilidad, dependencia,…)

EL CONCEPTO DE “TRANSVERSALIDAD”

Tres interpretacionesCorriente principal (mainstreaming). Dimensión política, corporativa y social.

Género, Sostenibilidad, Accesibilidad, Familia, Diversidad,...

Estrategias corporativas (cross cutting)Calidad, Externalización, Participación, Comunicación, Gasto,...

Cooperación interdepartamental– Multilateral y estructural

Orientación poblacional (target group)Pobres, personas mayores, infancia, inmigrantes, jóvenes, mujeres, personas con disminuciones, ....

La posición de les políticas y acciones transversalesIntegradas, sobrepuestas, segundo plano, incrustadas,...

DOS ENFOQUES PRINCIPALES (1)La “visión” población

Visualización de la actuación desde los destinatarios Significación políticaAnálisis de coherencia i consistencia

Evitar contradicciones, agujeros negros, desequilibrios sectoriales

Comunicación, “accountability”, y participaciónEjecución sectorial y evaluación transversal

SISTEMÁTICA, EXHAUSTIVA Y PERMANENTE

IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL

DOS ENFOQUES PRINCIPALES (2)La “visión” política

Incorporación de objetivos suprasectoriales y no sectorializablesImplica a todos los sectores y a agentes externosHay objetivos y evaluación superpuesta y específica.

El liderazgo no es delegableRequiere actuación específica, compromiso, autoridad e incentivos

RELEVANTE, EXPLÍCITA Y TEMPORAL

IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL

Alineamiento Estratégico

APORTACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD

VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL

POLÍTICAS SOCIALES Y TRANSVERSALIDAD

PROMOCIÓN

ATENCIÓN/PREVENCIÓN

ATENCIÓN

DESTINATARIOS/USUARIOSDESTINATARIOS/USUARIOS

Línea de exclusión

CULT

URA,

DEP

ORTE

, COM

UNID

ADCU

LTUR

A, D

EPOR

TE, C

OMUN

IDAD

SEGU

RIDA

D, JU

STIC

IA,...

SEGU

RIDA

D, JU

STIC

IA,...

VIVI

ENDA

VIVI

ENDA

EMPL

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PLEO

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IONE

SPE

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NES

SERV

ICIO

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CIAL

ESSE

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IOS

SOCI

ALES

SANI

DAD

SANI

DAD

EDUC

ACIÓ

NED

UCAC

IÓN

Personas Mayores

Igualdad de género

TRANSVERSALIDAD

LA GESTIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD

LA POSICIÓN DIRECTIVAPosición “lateral”Liderazgo político no orgánicoGestión indirecta de recursosResultados asignados a los sectores (no capitalizables)Posición visualizada como privilegio y controlEstructura de trabajo pequeña

TAREAS PRINCIPALESLa gestión relacional La producción técnica y política expertaLa evaluación y la comunicación

RECURSOS PARA LA GESTIÓN TRANSVERSAL

InformaciónCapacidad de análisisCapacidad de identificación de objetivos Influencia política para la adopción de objetivos Capacidad de formulación de estrategias Capacidad de relación y de empatíaEstructura organizativa cualificadaRecursos para la gestión de incentivos

1-Conocimiento2- Relaciones

LOS AGENTES DE LA TRANSVERSALIDAD

Liderazgo de máximo nivel políticoLiderazgo ejecutivo claro. Orientación relacionalSeparación ámbitos transversales de sectoriales. Exclusividad del liderazgo político y gerencial (neutralidad sectorial)Capacitación técnica y aportación de valorDisponibilidad de

Directivos seniors Técnicos especialistasDiseñadores y evaluadores de políticas públicasExpertosGestores y productores de información (documentalistas, buscadores, navegantes...),

FINANCIACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD

Transversalidad es igual a RELEVANCIA Y PRIORIDAD

Esta opción no es creíble sin recursos para:Reforzar la acción vertical (principal)Soportar la gestión transversal (bajo)

FUENTES DE FINANCIACIÓN1. Incremento presupuestario neto.2. Incremento de la productividad de los recursos existentes.3. Reestructuración de la asignación actual de recursos.

COSTE Y BENEFICIO DE LA TRANSVERSALIDAD

COSTECoste de la unidad transversalCoste de la política transversal Coste organizativo y operativo. Incremento de la complejidad organizativa. Costes de transacción Coste de dependencia y “accountability” para las unidades verticales

BENEFICIO Mejora del ajuste a la realidad social y a la demanda social. Mejor capacitación para el abordaje y el tratamiento de problemas específicos.Mejor integración de la actuario sectorial y territorial. Mejora de la consistencia y coherencia de la actuación corporativa (eficiencia y sinergias)Mejora de la visibilidad social de la actuación corporativa.

CONCLUSIONES

Excepcionalidad de la visión transversalPotenciación de la acción política y relacionalRefuerzo de la coherencia corporativaFocalización en la dimensión política y estratégica por delante de la operativa Actuación a través de les líneas sectoriales

ERRORES A EVITARLos órganos transversales como contrapeso de los departamentalesLos órganos transversales como alternativa de los departamentales

El escenario de las organizaciones

VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL