LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR …
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7 LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA 2005-2010 LUIS GUILLERMO BAQUERO ROJAS PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2011
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LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLO MBIANA HACIA LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA 2005-2010
LUIS GUILLERMO BAQUERO ROJAS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2011
8
LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLO MBIANA HACIA LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA 2005-2010
LUIS GUILLERMO BAQUERO ROJAS
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR EDUARDO VELOSA PORRAS
Magíster en Relaciones Internacionales
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2011
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ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN 1
A. JUSTIFICACIÓN 3
B. PROPUESTA METODOLÓGICA 3
C. ESTRUCTURA DEL TRABAJO 4
II. MARCO TEÓRICO 5
III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR
COLOMBIANA HACIA CHINA 2005-2010. 14
A. IMPORTANCIA DE CHINA EN EL SISTEMA
INTERNACIONAL. 14
B. INICIOS Y ANTECEDENTES DE POLÍTICA EXTERIOR
COLOMBIANA HACIA CHINA. 16
C. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR HACIA CHINA
2002-2010. 19
D. INTERCAMBIO COMERCIAL
ENTRE COLOMBIA Y CHINA 21
IV. LOS ACTORES Y SUS POSICIONES 25
A. ¿QUIÉN JUEGA? 25
B. ¿QUÉ DETERMINA LA POSICIÓN DE LOS JUGADORES? 32
V. EL PODER Y EL JUEGO 40
A. ¿QUÉ DETERMINA LA INFLUENCIA RELATIVA
DE CADA JUGADOR 40
B. ¿CUÁL ES E JUEGO? 43
VI. CONCLUSIONES 47
VII. BIBLIOGRAFÍA 51
VIII. ANEXOS 54
10
I. INTRODUCCIÓN.
A partir de los la década de los ochenta las relaciones entre China y Colombia
se han desarrollado de manera amistosa y sin ningún tipo de problemas o
conflictos. Ambas naciones han llevado a cabo un intercambio permanente de
visitas de alto nivel y un fortalecimiento de cooperación bilateral. Así mismo,
se han apoyado mutuamente y han cooperado de manera conjunta en asuntos
internacionales, tales como el apoyo de Colombia al ingreso de China en la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Banco Interamericano de
desarrollo (BID), así como el hecho que en las reuniones del Consejo de
Derechos Humanos de la ONU, Colombia se ha abstenido de votar a favor de
movimientos occidentales anti-China. De la misma forma, China apoyó a
Colombia para ser elegido como miembro no permanente del Consejo de
Seguridad de la ONU para el período 2001-2002.
Sumado a lo anterior el intercambio económico entre China y Colombia ha
aumentado, así las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de US$
29,4 millones en el año 2000 a US$1,330 millones en el primer semestre de
2010, mientras que las exportaciones de China a Colombia en 2009 alcanzaron
casi los 3.5 billones de dólares. Lo anterior, se evidencia en el hecho que China
se ha posicionado como el primer socio de Colombia en Asia Pacifico, razón
por la cual el intercambio de visitas de funcionarios de alto nivel y la suscripción
de acuerdos comerciales, financieros y de cooperación con este país se ha
incrementado en los últimos años.
En ese contexto el presente trabajo de investigación pretende analizar el
proceso decisional de la política exterior colombiana hacia la República Popular
de China en el periodo 2005-2010. Para ello se elaborará un estudio de las
causas de este fenómeno político, con el fin de establecer cómo el desarrollo
del proceso decisional influye sobre el direccionamiento de la política exterior
colombiana hacia la República Popular de China (en adelante China).
Es importante aclarar que se tomó el año 2005 como inicio del periodo de
estudio, dado que este año es considerado un punto de inflexión en las
relaciones bilaterales con China, pues en la visita del Presidente Uribe en abril
de 2005 a China, se acordó con el Presidente Hu Jintao relanzar, después de
25 años de haber sido restablecidas, las relaciones diplomáticas y comerciales
11
entre los dos países. Así, este año es de vital importancia, pues a partir de este
momento se empezó a dar un proceso de formulación de una nueva política
exterior hacia China por parte del gobierno colombiano. Sin embargo, es
necesario tener en cuenta algunos sucesos que han tenido lugar desde el año
2002 con el fin de entender y contextualizar el presente estudio.
El análisis de este proceso va a estar enmarcado por el Modelo de Política
Gubernamental de Graham Allison (Modelo III) el cual es explicado en su libro
La esencia de la decisión: Análisis explicativo de la crisis de los misiles en
Cuba. Este modelo explica la política exterior a partir de un juego político o un
proceso decisional entre los diferentes actores nacionales y sus respectivas
preferencias. Es decir, el Estado no es un actor unitario, está compuesto por
una serie de actores, los cuales poseen preferencias divergentes sobre la
decisión que debe tomarse frente a un asunto particular. Es así como cada
actor ejerce un rol importante en el proceso decisional e intenta imponer su
punto de vista sobre el de los demás actores.
Siguiendo lo anterior, la pregunta que guiará los criterios de investigación es:
¿Cómo el desarrollo del proceso de toma de decisiones influyó en el
direccionamiento de la política exterior de Colombia hacia la República Popular
de China en el periodo 2005-2010?
De una primera aproximación a esta pregunta se plantea la hipótesis de que el
desarrollo del proceso de toma de decisión de la política exterior colombiana
hacia China en el periodo 2005-2010, responde a un juego político donde las
concepciones de los agentes representantes del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo lograron imponer sus visiones en la negociación con los
demás actores, y determinaron las principales características y directrices de
esta política.
Así, para el desarrollo de este estudio, el objetivo principal será analizar la
influencia del desarrollo del proceso de toma de decisión en el
direccionamiento de la política exterior de Colombia hacia la República Popular
de China en el periodo 2005-2010. Y los objetivos específicos sobre los que se
construirá el presente trabajo serán: contextualizar la política exterior de
Colombia hacia China en el periodo 2005-2010; identificar y caracterizar los
agentes participantes en el juego político; identificar las principales posturas de
12
estos agentes nacionales en cuanto a la política exterior hacia China;
establecer el poder de cada uno de los agentes en el proceso de toma de
decisiones; identificar las reglas de juego del proceso decisional; identificar el
medio donde se desarrolló el juego político; establecer la estructura de dicho
juego; explorar los canales de acción presentes en el proceso decisional; y
establecer la relación entre el direccionamiento de la política exterior
colombiana con la manera en que se desarrolló el proceso de toma de
decisiones.
Es imperante aclarar que el proceso de recolección de información para la
consecución de estos objetivos fue bastante complejo, dado que la información
con respecto al proceso de toma de decisiones de la política exterior hacia
China es de carácter reservado, por tal motivo se hizo imposible la obtención
de algunos datos y documentos requeridos. Sin embargo, se logró obtener una
serie de documentos y entrevistas que permitieron cumplir el objetivo general
de la presente investigación.
A. JUSTIFICACIÓN.
La problemática de investigación del análisis de proceso decisional de la
política exterior colombiana hacia la República Popular de China en el periodo
2005-2010, presenta un vacío importante debido a la inexistencia de
investigaciones que desde la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales
proporcionen herramientas de base para así iniciar nuevos estudios. Desde
estos dos campos de investigativos no se ha realizado intento alguno por
explorar el proceso decisional de una política exterior colombiana hacia China
en algún periodo específico. La mayoría de estudios1 sobre política exterior y
1 En la revisión del estado del arte, se encontró que la mayoría de tesis o monografías de grado tenían el propósito de indagar acerca de las relaciones bilaterales con China haciendo énfasis en el aspecto económico y comercial. Así se pueden mencionar los siguientes trabajos: Pérez, D. (2009), Análisis de las relaciones comerciales entre China y Colombia en el sector textil desde la perspectiva de las estrategias diplomáticas. Periodo 2003-2008 [monografía de grado], Bogotá, Universidad del Rosario, Departamento de Relaciones Internacionales; Martínez, M. (2005), Análisis, perspectivas, y recomendaciones para las relaciones de Colombia con Japón y China, protagonistas de primer orden en la economía mundial [tesis de maestría], Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales; Villegas, J. (2005), ‘Respicendae China’: una alternativa para diversificar la política exterior colombiana [monografía de grado], Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales; López, M. Correa, J. (2005), La inserción de Colombia en el Pacifico y el fortalecimiento de las relaciones con China: una tarea inconclusa: una propuesta a nivel institucional a partir del caso chileno [monografía de grado], Bogotá, Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política;
13
relaciones bilaterales entre China y Colombia centran su atención en las
dinámicas de intercambio comercial y económico. Con referencia a los
resultados de la política exterior hacia China, lo encontrado se remite
básicamente a impactos económicos expresados en términos monetarios o
efectos macroeconómicos. Por tanto, se considera pertinente iniciar una línea
de investigación para construir categorías de análisis capaces de articularse en
orden a desarrollar hipótesis o modelos analíticos en torno una temática, la
cual no ha sido explorada; como lo es el proceso decisional.
Vale la pena resaltar el aporte que puede hacer la presente investigación al
campo de estudio de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales,
debido a que en este trabajo no se pretenden estudiar los intercambios
comerciales y económicos, sino el proceso político por el cual se configuró una
política exterior con un direccionamiento específico2.
B. PROPUESTA METODOLÓGICA.
La metodología que se utilizará en la presente investigación es cualitativa, en
tanto que los fenómenos a los que se pretende aproximar, así como las
categorías de análisis que se construyen alrededor de los mismos exigen un
estudio donde se compara bibliografía sobre teorías de análisis de política
exterior, relaciones internacionales y de política exterior colombiana.
Para la obtención de información acerca de la toma de decisiones en la política
exterior colombiana hacia China, se aplicaron entrevistas estructuradas y
semiestructuradas a diferentes funcionarios del Ministerio de Relaciones
Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo, que tuvieran conocimiento del
proceso de toma de decisión de ésta política exterior. De igual forma, se
realizaron entrevistas a académicos y personas expertas en el tema de China.
Adicionalmente, fue de gran utilidad el uso de fuentes secundarias tales como
artículos académicos, documentos oficiales y distintas obras, las cuales
hicieron parte de la revisión documental necesaria para hacer una primera
aproximación a este fenómeno político.
2 Diego Cardona en su libro Colombia: una política exterior en transición resalta la necesidad de un análisis riguroso y una mirada distinta a los asuntos de la que debería ser la nueva actuación estatal hacia los otros actores internacionales y de estos con el país.
14
C. ESTRUCTURA DEL TRABAJO.
El presente trabajo está dividido en cinco capítulos. En el primero, se hará una
presentación del marco teórico utilizado para la realización de la investigación.
El segundo dará cuenta de la importancia de China en el sistema internacional
actual, los inicios y antecedentes de política exterior colombiana hacia China, y
la contextualización de la política exterior hacia China en el periodo 2005-2010.
El tercero buscará identificar los actores o agentes dentro del proceso de toma
de decisiones, así como sus respectivas posiciones. El cuarto versará sobre el
poder de los jugadores y las dinámicas del juego para la combinación de las
posiciones o posturas. Por último, en el quinto capítulo se esbozarán unas
conclusiones donde se presentarán unas consideraciones finales.
15
II. MARCO TEÓRICO.
A. CONCEPTOS CLAVES.
En primer lugar es necesario partir del concepto de política exterior dado que
es el fenómeno que se pretende estudiar. Cordell y Wolff abordan este término
a partir de algunos autores como Mark Webber y Michael Smith los cuales
consideran que la política exterior se compone de “la búsqueda de objetivos,
valores establecidos, decisiones y acciones adoptadas por los Estados y los
gobiernos nacionales en su nombre, en el contexto de relaciones exteriores de
sociedades nacionales” y que establecen “un intento para diseñar, manejar y
controlar las relaciones internacionales de las sociedades nacionales”3.
Dejando claro lo anterior, se establece que el proceso de elaboración de
política exterior “se refiere a la forma, al cómo y quién (o quiénes) hacen la
política exterior. Sin embargo, éstas son sólo parte de una totalidad mucho
mayor que incluye pautas de comportamiento, objetivos, intereses, estilos,
percepciones e incluso no decisiones” 4.
El análisis de política exterior estudia la manera como los Estados
construyen su política exterior. Los académicos que han trabajado este tema
se han concentrado en la comprensión del “policymaking” con el objetivo de
entender el papel que juegan los actores en la política mundial. Estos han
explorado diferentes niveles de análisis -factores individuales, insumos en el
proceso de decisión, factores institucionales, culturales y sociales- que
convergen para dar forma a una política exterior específica. Los trabajos de
Richard Snyder5, James Rosenau6, Alexander George7, Graham Allison8 e
3 Cordell, K. Wolff, S. (2005), Germany´s foreign policy towards Poland and the Czech Republic. Ostpolitik revisited, Nueva York, Routledge Taylor & Francis Group, p.6. 4 Lasagna, Marcelo, Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo, en Revista CIDOB d’ Afers Internacionals, N° 32, Barcelona, 19 96. p. 47. 5 Snyder, Richard C., Henry W. Bruck, Burton Sapin. (1962), Foreign Policy Decision Making. New York: Free Press. 6 Rosenau, James. (1968), Comparative Foreign Policy: Fad, Fantasy, or Field? International Studies Quarterl. 12:296-329. 7 George, Alexander. (1997), From Groupthink to Contextual Analysis of Policymaking Groups en Beyond Groupthink: Political Group Dynamics and Foreign Policy-making, editado por Paul 't Hart, Eric K. Stern and Bengt Sundelius. Ann Arbor: University of Michigan Press. 8 Allison, G. (1988), La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba, Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano.
16
Irving Janis9 han resaltado la importancia de conocer el proceso detrás de las
decisiones de política exterior y además se han convertido en el punto de
partida para que nuevas generaciones creen un conjunto de lentes y enfoques
para abordar este fenómeno político10.
Finalmente se debe dejar claro que el análisis de política exterior es un proceso
complejo y con múltiples variables, por lo tanto la presente investigación se
centrará únicamente en el proceso decisional.
B. MODELO DE POLÍTICA GUBERNAMENTAL (MODELO III).
El análisis del proceso decisional de la política exterior colombiana hacia China
en el periodo 2005-2010 va a estar enmarcado por el Modelo de Política
Gubernamental de Graham Allison (Modelo III).
En su libro La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los
misiles en Cuba presenta un estudio analítico de toma de decisiones, cuyo eje
central radica en el comportamiento estatal, organizacional y burocrático. Este
autor plantea un análisis metodológico basado en tres modelos que permiten
interpretar estos procesos para la comprensión final de la decisión de política
exterior.
A continuación se explicará el modelo de política gubernamental que va a
servir como marco teórico de la presente investigación.
La siguiente cita es el punto de partida para entender y explicar el modelo:
El modelo de la política gubernamental (o Burocrática) no considera a un actor unitario sino a varios actores como jugadores, jugadores que no solo atienden cuestiones estratégicas específicas, sino también diversos problemas intra-nacionales; jugadores que actúan no en base a un conjunto consistente de objetivos estratégicos, sino de acuerdo a variadas concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales; jugadores que toman decisiones gubernamentales no a través de una elección única y racional, sino a través del tire y afloje característico de la política11.
9 Janis, Irving. (1989), Crucial Decisions: Leadership in Policymaking and Crisis Management. New York: Free Press. 10 Jean A. Garrison, Juliet Kaarbo, Douglas Foyle, Mark Schafer, Eric K. Stern Source. (Junio 2003), Foreign Policy Analysis in 20/20: A Symposium en International Studies Review, Vol. 5, No. 2, p. 155. 11 Allison, G. Op.cit. p. 213.
17
El modelo de Política Gubernamental de Allison establece que la toma de
decisiones en política exterior es el resultado de un juego político12, en el cual
participan una serie de agentes o jugadores impulsados por diversos intereses
y preferencias. “Nos encontramos con hombres que comparten poder; con
hombres que difieren con respecto a lo que debe hacerse. Este contexto
reclama que las decisiones y acciones gubernamentales resulten de un
proceso político”13. En el resultado de este proceso puede que un grupo de
jugadores con sus respectivos cursos de acción triunfen sobre otros jugadores
que poseen uno diferente.
La toma de decisión es el resultado de la mezcla de aquellos cursos de acción
triunfantes en el proceso de negociación. “Distintos grupos empujando en
distintas direcciones producen un resultado, o mejor una resultante –una
mezcla de las preferencias conflictivas del poder desigual detentado por
diversos individuos – que no refleja los propósitos de persona o grupo
alguno”14.
Este modelo ha sido objeto de críticas de académicos como Jonathan Bendor
y Thomas H. Hammond15, los cuales consideran que el modelo debe ser
reformulado. Para estos autores el modelo interpreta erróneamente la
naturaleza de la toma de decisiones de la Rama Ejecutiva, pues cuestionan el
postulado que los jugadores o tomadores de decisiones siempre tienen
intereses divergentes. Además, rechazan una de las ideas principales de
Allison, para estos la toma de decisiones en política exterior no es el resultado
de un tire y afloje entre los actores presentes en la negociación, dado que el
presidente escoge a jugadores que compartan sus valores para dirigir las
agencias burocráticas.
En contraposición a estas críticas, se puede establecer que el hecho que el
presidente escoja a sus ministros no significa que estos compartan todas sus
12 El concepto de juego político es adoptado por Graham Allison, con el objetivo de establecer el escenario en el que confluyen los diferentes actores políticos con el fin de tomar decisiones en el ámbito nacional e internacional. 13 Allison, G. Op.cit. p. 214. 14 Ibid. 15 Bendor, J. Hammond, T (Junio de 1992). Rethinking Allison's Models en American Political Science Review, Vol. 86, No. 2 pp. 301-322.
18
preferencias y posiciones. Sumado a lo anterior, el presidente no puede
escoger a otros funcionarios de gobierno que también son importantes en la
formulación de la política exterior. En este punto se puede hacer referencia a
Ester Lozano y Marulanda quienes establecen que “la política exterior es el
resultado de la interacción de grupos y personalidades que conforman la
burocracia”16. Por ello, el presidente no tiene la capacidad para escoger e
imponer su posición sobre todo ese cuerpo burocrático que hace parte de la
toma de decisiones de política exterior.
Aunque este modelo ha sido objeto de críticas y se hayan planteado nuevos
estudios sobre el proceso decisional en política exterior, el trabajo de Allison
continúa siendo útil y válido para estudiar y entender este fenómeno de gran
importancia para las ciencias sociales y en particular para la ciencia política.
Por tal motivo, se justifica17 la utilización del modelo de política gubernamental
para el análisis del proceso decisional de la política exterior colombiana hacia
China.
Dejando claro lo anterior, Allison establece una serie conceptos organizadores
del Modelo III, los cuales pueden ordenarse con base en las respuestas de
cuatro preguntas
C. ¿Quién juega?
D. ¿Qué determina la posición de cada jugador?
E. ¿Qué determina la influencia relativa de cada jugador?
F. ¿Cómo se combinan las posturas, influencias y movimientos de los jugadores para resultar en decisiones y acciones gubernamentales?
A. ¿QUIÉN JUEGA?
Allison establece que “el actor gubernamental no es un agente unitario ni un
conglomerado de organizaciones, sino un conjunto de jugadores individuales.
16 Lozano de Rey, E. Marulanda de Galofre, P.(1982), Cómo se hace la política exterior colombiana. Bogotá. Ediciones Tercer Mundo. pp. 18-19. 17 Se debe aclarar que aunque toma de decisiones de la política exterior en Colombia no sea tan conflictiva como en otros procesos como el estadounidense, si existe un juego político y un proceso decisional para llegar a un consenso frente a lo que se va a formular en política exterior.
19
Grupos de dichos jugadores constituyen el agente de decisiones y acciones
gubernamentales particulares”18.
En el juego político se presentan como actores: Los jefes, conformado por el
presidente y su gabinete; los miembros de equipo, donde están los auxiliares
inmediatos de cada jefe; los indios, quienes ocupan cargos políticos y
funcionarios de gobierno permanentes dentro de cada uno de los
departamentos y agencias; y los jugadores ad hoc, donde se encuentran los
representantes de la prensa, portavoces de los grupos de interés más
importantes y los sustitutos de cada uno de esos grupos.
Si se aplica el Modelo dentro del proceso colombiano utilizando este marco de
referencia, la estructura sería la siguiente: los jefes serían el Presidente y los
Ministros de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo. Los
miembros de equipo serían los directores de las oficinas de los Ministerios
encargados y especializados en el tema, como es la Oficina de Asia, África y
Oceanía del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina de Relaciones
Comerciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los Indios serían
los otros funcionarios de estas direcciones; y los jugadores ad hoc serían los
medios de comunicación y los portavoces de los diferentes grupos de interés,
como gremios industriales y académicos.
Estos actores hacen parte del juego dado que sus acciones e intereses tienen
efecto sobre el proceso decisional. Además, tienen la capacidad de movilizar
recursos con el objetivo de lograr que sus posiciones sean determinantes en la
formulación de la política exterior.
Las posiciones de los jugadores definen tanto lo que estos pueden como lo que
deben hacer. Es así como se generan las ventajas y “handicaps” que cada uno
de los jugadores puede hacer valer en los juegos. Este punto es de gran
importancia para la comprensión del modelo, pues aquí es donde se
establecen las jerarquías del juego.
Aunque la Constitución de 1991 en el artículo 189 establece que es el
presidente el encargado de dirigir las relaciones internacionales, y nombrar y
separar libremente a los Ministros del despacho, no necesariamente es este
18Allison, G. Op.Cit. p. 239.
20
quien toma la decisión, pues esta es resultado de un proceso político. “En
dicho proceso el jefe de Estado desempeña un rol de gran importancia, dado
que es quien cuenta con el principal poder en la materia. Sin embargo, detrás
de su decisión se encuentran otros participantes, entre los cuales vale destacar
aquellos que Allison denomina jugadores de posición”19.
En el caso de la política exterior hacia China, el gobierno Uribe la construyó por
medio de un proceso de negociación entre varios agentes nacionales que
intervinieron e influyeron en el proceso de toma de decisión y en el
direccionamiento de esta política exterior. En el diseño de la política exterior
colombiana participan diferentes actores, tanto estatales como no-estatales. El
Ejecutivo tiene la función de tomar las decisiones de política exterior y hay
otros actores que participan en otras etapas del proceso de formulación de
política exterior20.
B. ¿QUÉ DETERMINA LA POSICIÓN DE CADA JUGADOR?
Cada jugador se encuentra condicionado por una serie de factores que lo
llevan a adoptar cierta posición frente a una situación o problemática. Las
percepciones y prioridades parroquiales son los primeros determinantes de la
postura de los jugadores, estas hacen referencia a los factores y orientaciones
personales que tienen cada uno de los actores, que ejercen presión sobre ellos
a la hora de tomar una posición específica frente a una problemática o
situación.
Seguido a esto, se encuentran los fines e intereses, los cuales incluyen los
intereses relativos a intereses organizacionales, intereses nacionales e
intereses personales, “la postura de un jugador depende de sus intereses
personales y de la concepción que tenga acerca del rol que está llamado a
desempeñar”21.
En tercer lugar, se encuentran las apuestas y posturas:
19 Puyana, J. (2008), Los diplomáticos colombianos y la toma de decisiones de la política exterior de Colombia en La toma de decisiones de la política exterior colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.45. 20 Ardila, M. (2008), El Congreso y la política exterior colombiana. A propósito de la comisión segunda en La toma de decisiones de la política exterior colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.13. 21 Allison, G. Op.Cit. p. 243.
21
Los juegos se desenvuelven para determinar decisiones y acciones. Pero estas se adelantan y estorban las concepciones que los jugadores se forjan acerca del interés nacional, gravitando también sobre sus intereses organizacionales, sobre los programas específicos con los que se sienten comprometidos, sobre el bienestar de sus amigos y sobre intereses personales. Todas estas instancias superpuestas constituyen las apuestas en base a las cuales se desenvuelven los juegos. Dichas apuestas constituyen una agrupación de los intereses individuales relativos a las cuestiones del momento22.
Finalmente, los jugadores adoptan sus posturas con base en los plazos y
acontecimientos contextuales que surgen en el proceso político. En el caso de
la política exterior colombiana, los jugadores adoptaron sus posiciones
influenciados por la importancia de China en el sistema internacional, dado su
crecimiento económico y su posicionamiento como potencia.
C. ¿QUÉ DETERMINA LA INFLUENCIA RELATIVA DE CADA JUGADOR?
El poder de cada actor, entendido como “la influencia efectiva sobre las
decisiones y acciones gubernamentales”23, es determinante para tener éxito en
el proceso de “tire y afloje” con los demás jugadores. Allison establece que el
poder es una mezcla de los siguientes elementos:
Ventajas para la concertación de pactos; destreza y voluntad de usar esas ventajas; y percepciones que otros jugadores tienen de los ingredientes recién mencionados. Las fuentes de las ventajas en cuestión incluyen la autoridad y la responsabilidad formales (sustentadas en posiciones); el control efectivo sobre los recursos necesarios para llevar a cabo las acciones; la experiencia y el control sobre la información que posibilita definir el problema. Identificar las opciones y estimar las factibilidades; la capacidad para afectar los objetivos de los otros jugadores en otros juegos, incluidos los juegos políticos; la capacidad de persuasión (proveniente de las relaciones y el carisma personal); por último, el acceso y la influencia sobre los jugadores poseen ventajas para concertación en esferas más altas (basadas en las relaciones interpersonales). El empleo inteligente del poder refuerza la reputación de efectividad, un empleo erróneo la socava24.
En el caso del proceso de negociación colombiano, el poder de los actores va a
estar determinado por los cargos y funciones de estos en sus respectivos
ministerios y la experticia y conocimiento que tengan en el tema de Asia y
China.
El carisma y la capacidad de negociación que posea cada uno de los actores
dentro del proceso decisional de la política exterior colombiana va a ser
definitivo para que sus preferencias sean parte de la construcción final de la
22 Ibíd. 23 Ibíd. p. 244. 24Ibíd.
22
política. Cabe aclarar que las respuestas a estos interrogantes se van a
precisar a medida que avance la investigación.
D. ¿CÓMO SE COMBINAN LAS POSTURAS, INFLUENCIAS Y MOVIMIENTOS DE LOS JUGADORES PARA RESULTAR EN DECISIONES Y ACCIONES GUBERNAMENTALES?
Cada uno de los actores es importante en el proceso de toma de decisiones
dado que intenta imponer su respectiva posición condicionado por la destreza y
carisma que tengan para negociar con los demás actores. Por ello, las
decisiones y acciones de política exterior son el resultante de compromisos y
conflictos entre estos funcionarios con intereses e influencias asimétricas. Es
así como la conducta nacional en políticas exterior se concibe como una serie
de juegos intrincados entre los jugadores, pero para poder explicar cómo
funciona este proceso se debe exponer una serie de canales regulares que lo
condicionan y estructuran.
En primer lugar es necesario definir los canales de acción, los cuales Allison
define como: “los medios regularizados de tomar acciones gubernamentales
con respecto a un cuestión específica”25. Estos canales estructuran el juego a
través de la pre-selección de los principales jugadores, de la determinación del
momento en el que empezarán a jugar y de la distribución de ventajas y
desventajas específicas, así mismo, determinan quiénes serán los encargados
de ejecutar la decisión final. En este punto habría que reflexionar acerca de
cuál sería el canal de acción para la formulación de la política exterior
colombiana hacia China en el periodo 2005-2010.
Sumado a lo anterior, se debe tener en cuenta las reglas del juego, en el caso
del proceso decisional de la política exterior colombiana, se deben tener en
cuenta las reglas de juego establecidas en las reglas formales e informales.
Estas reglas (las cuales pueden ser explícitas o implícitas, claras o confusas,
estables o irregulares) son las que determinan las posiciones, el poder de cada
una de éstas y las acciones gubernamentales consideradas aceptables.
Además estas actúan como sancionadoras ante cualquier estrategia
inapropiada o ilegal.
25 Ibíd. p. 245.
23
En este sentido, es importante tener presente la acción como resultante
política. Las características del medio donde se desarrolla el juego:
incertidumbre y desorden acerca de lo que debe hacerse; necesidad de hacer
algo; y consecuencias a partir de lo que se haga en definitiva. Seguido a esto,
el ritmo del juego, el cual establece si se están llevando a cabo cientos de
cuestiones, diversos juegos o múltiples circuitos.
La estructura del juego hace referencia a la existencia de un poder compartido
y responsabilidades separadas. La ley del juego es aquella que presiona a los
jugadores a adoptar una posición y a mostrarse seguro con la misma. Por
último, la recompensa del juego determina el impacto sobre los resultados.
Las variables mencionadas anteriormente tienen una gran injerencia en la
manera como se combinan, a través del juego, las posiciones, influencias y
movimientos que desembocan en las decisiones y acciones gubernamentales.
Se debe aclarar que estas decisiones no representan un interés particular sino
el interés general.
24
III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA 2005-2010.
A. IMPORTANCIA DE CHINA EN EL SISTEMA INTERNACIONAL
Antes de contextualizar la política exterior colombiana hacia China en el
periodo 2005-2010 es imperante mencionar la importancia de este en el
sistema internacional. Lo anterior con el objetivo de comprender la razón por la
que se ha vuelto atractivo e importante para que una serie de jugadores en
posición del gobierno colombiano adoptaran posiciones concretas frente a la
manera como se debían establecer los lineamientos de política exterior hacia
China.
La irrupción y la emergencia de China26 está constituida bajo el crecimiento
económico, político27 y militar basado en el proceso de inserción y apertura con
los demás países del sistema internacional iniciado en la década de 1970 en la
que introdujeron cuatro reformas modernizadoras28 las cuales generaron una
serie de impactos sobre el sistema económico mundial. Adicionalmente, se
hace necesario destacar que la política exterior de China también tuvo una
evolución dirigida a mostrar este Estado como menos conflictivo y bélico en el
sistema global, lo cual contribuyó para su ascenso.
Las reformas se dieron en 3 fases29: la primera de 1978 a 1992. Deng Xiaoping
introdujo una serie de incentivos con la meta de lograr un mejoramiento en la
productividad agrícola. El objetivo principal de esta reforma fue acabar con la
falta de alimentos y la hambruna de un país sobre poblado. Además, iniciaron
26 La siguiente contextualización no es un ejercicio exhaustivo en la medida que el objetivo de la investigación no es indagar de manera profunda a China. De esta forma solo se busca señalar algunos elementos importantes del posicionamiento de China en el sistema internacional. 27 Jorge E. Malena (2010) establece que China ha sido desde el s. XIX un importante actor de la comunidad de Estados (en principio por su extenso territorio, su enorme población y sus ricos recursos naturales), pero a partir de 1978 –cuando las reformas económicas lanzadas por Deng Xiaoping la ubicaron la ubicaron en un derrotero que transformó rápidamente en poder real su potencial latente– ha alcanzado un protagonismo inusitado, no sólo en Asia sino también en el mundo. Actualmente China es un actor internacional con mayor poder, lo anterior se puede evidenciar en los campos de la economía, las organizaciones intergubernamentales el poder blando, y la capacidad militar. 28 Deng Xiaoping introdujo cuatro reformas modernizadoras en los sectores agrario, militar, tecnológico y comercial. 29 Cesarín, S. Moneta, C. (compiladores) (2005), China y América Latina: nuevos enfoques sobre cooperación y desarrollo: ¿una segunda ruta de la seda?, Buenos Aires: Proyecto BID-INTAL.
25
la transformación industrial mediante la implementación de una política
comercial, de inversiones y de mejoramiento tecnológico.
Durante este mismo periodo, China comenzó la transición hacia una fuerza
militar más moderna y flexible bajo la hipótesis de un conflicto inesperado e
intenso a lo largo de las fronteras y territorios marítimos. Dicho cambio significó
una transición desde una guerra de guerrillas hacia un modelo militar que
incorporaba la utilización de armamento moderno y de fuerzas combinadas30.
Actualmente el ejército chino es el más numeroso del mundo con más de dos
millones de efectivos, Adicionalmente el gasto militar de China en 2009 fue el
2%31 del PIB32.
En la segunda etapa comprendida desde mediados de los noventa hasta 2001,
China introdujo una serie de reformas que incluían cambios en el sistema de
gestión de finanzas públicas, en el sistema fiscal, en la modernización
industrial, en la adquisición tecnológica, en la reforma de las empresas
estatales y en la desregulación del sector financiero. En este periodo, China
consolidó su inserción en el sistema económico mundial.
A partir de noviembre de 2001, con el ingreso a la OMC, y hasta el presente,
han implementado compromisos de apertura inversora hacia el capital externo,
la caída de barreras al comercio, la adaptación legislativa y la flexibilización del
mercado laboral.
Estas reformas económicas y políticas se vieron reflejadas a partir de la década
de los ochenta, donde el PIB chino registró una tasa de crecimiento anual
promedio de aproximadamente 9%. Actualmente es la segunda economía más
grande del mundo con un PIB (2010) de USD$5.74533 trillones.
Es importante establecer que China como potencia poblacional tiene la
necesidad de abastecerse de materias primas con el fin de satisfacer la
demanda interna de recursos energéticos, minerales y agrícolas. En el caso de
30 Ibíd., p. 146-147. 31 World Bank. World Development Indicators (WDI), [en línea], disponible en: http://data.worldbank.org/indicator, recuperado: 18 de abril de 2011. 32 Con base a los datos del Banco Mundial, en 2009 el PIB nominal de China fue USD$ 4.909 trillones. 33 Central Intelligence Agency CIA. The World Fact Book, [en línea], disponible en: web https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/ch.html, recuperado: 16 de febrero de 2011.
26
las relaciones de América Latina con China, estas han estado mediadas por la
necesidad de China de obtener estos recursos naturales. Por ello, “las mayores
inversiones de China en la región se orientan al petróleo (Venezuela), minería
de hierro (Perú), minería de hierro y producción de acero (Brasil) y textiles
(México)”34.
Además, China tiene el objetivo de estrechar lazos políticos con la región lo
cual se expresa en el interés político enfocado a la promoción de
multipolaridad y democratización de las relaciones internacionales, y en el
interés diplomático dirigido hacia la aceptación de todos los países de la región
del principio de “Una sola China”35.
B. INICIOS Y ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA
Tomando en cuenta el contexto anterior, el gobierno colombiano se ha
propuesto estrechar vínculos políticos y económicos con China con el objetivo
de aprovechar las ventajas de su ascenso económico. “…en la actualidad y
debido a la firme presencia de Beijing en Sudamérica la diplomacia colombiana
se ha puesto en alerta ante la evidencia de las oportunidades que hay en el
hecho de fundar intereses recíprocos con China”36.
Los contactos bilaterales son históricos y afectivos aunque sin mucha
profundidad. En este contexto las relaciones diplomáticas entre China y
Colombia se establecieron el 7 de febrero de 1980. Esta determinación la
tomó el gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala al considerar la importancia de
China en el sistema internacional. “El doctor Turbay juzgó deber suyo
prometerle al electorado durante su campaña de candidato presidencial la
formalización de relaciones con China. Y, a los dieciocho meses de haber
asumido la presidencia de la República, cumplió su palabra. Fue oportuno,
puesto que para entonces Colombia ya quedaba circunscrita a un rezagado
grupo, si acaso mayor de una decena, de países representativos que todavía le
34 Perez, M. (2006, mayo-junio), China y América Latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria, en Revista Nueva Sociedad [en línea] núm. 203, disponible en http://www.nuso.org/revista.php?n=203, recuperado: 18 de abril de 2011. 35 Ibid. 36 Cardozo, G. Colombia por la senda del dragón, [en línea], disponible en: http://www.politicachina.org/imxd/noticias/doc/1222941892colombiaporlasendadeldragon.pdf, recuperado: 16 de febrero de 2011.
27
daban la espalda a la evidente realidad china ante el mundo”37. Seguido a eso,
se acordó la creación de la embajada Colombiana en la RPC, ateniéndose al
principio de “Una sola China” (Hong-Kong, Macao y Taiwán son parte de
China), teniendo en cuenta que la aceptación de este principio era clave para el
establecimiento de las relaciones con China. Es importante destacar que en
ese momento ya Estados Unidos había reconocido el principio de “Una sola
China”.
El 10 de abril de 1971 nueve jugadores estadounidenses, cuatro funcionarios y dos de sus cónyuges, acompañados por diez periodistas, cruzaron un puente desde Hong Kong hasta China continental y dieron paso a la era de la “diplomacia del ping-pong”. La aventura de ocho días señaló́ un deseo común de relajar las viejas tensiones entre Washington y Pekín (…) En 1971, el asesor de Seguridad Nacional Henry A. Kissinger realizó dos visitas secretas a China para establecer un acercamiento y ese verano, tras la buena voluntad generada por la diplomacia del ping-pong, el presidente Richard M. Nixon anunció que él también viajaría a China el año siguiente para iniciar conversaciones oficiales con la finalidad de normalizar las relaciones entre los dos países. El 21 de febrero de 1972, Nixon se convirtió en el primer presidente estadounidense en visitar China38.
Este acontecimiento tuvo influencia en la toma de decisión por parte de
Colombia para establecer las relaciones diplomáticas con China, dado que le
dio vía libre39 para poder iniciar relaciones diplomáticas con China.
El presidente Turbay, junto a su ministro de relaciones exteriores, Diego Uribe
Vargas, firmaron en New York el protocolo para la formalización de las
relaciones diplomáticas con China, y fue así como se dieron inicio a las
relaciones sino-colombianas con un gran interés a tal punto que Turbay
sorprendió con la designación como primer embajador en Pekín, al reconocido
empresario e industrial Julio Mario Santodomingo: “el mensaje que dicho
nombramiento llevaba implícito era axiomático. Revelaba claramente las
intenciones para el país del presidente Turbay de entrar pisando fuerte ante el
37 Infante, J. (2005), Un cuarto de siglo de Relaciones Colombo Chinas, [en línea], disponible en: http://www.usergioarboleda.edu.co/asia/china_colombia.htm, recuperado: 6 de Septiembre de 2010. 38 Estados Unidos, Departamento de Estado de Estados Unidos, Acontecimientos importantes en las relaciones exteriores de Estados Unidos, [en línea], disponible en: http:// www.america.gov/esp/publications/ejournalusa/0406.html, recuperado: 12 de septiembre de 2010. 39 Es importante aclarar que Estados Unidos dio vía libre a Colombia, dado que en el marco de la guerra fría no era fácil establecer relaciones con un país comunista como China. De esta forma si Estados Unidos establecía relaciones con China, Colombia también podía establecerlas.
28
reto sin precedentes históricos que implicaba nuestra aproximación inicial a la
China grande”40.
El hecho que nombraran a Julio Mario Santodomingo -uno de los hombres más
ricos e influyentes de Colombia- como embajador en China no fue en vano.
Este no era diplomático, era un empresario exitoso de la industria colombiana,
así se puede establecer que desde sus inicios el gobierno colombiano tenía
como objetivo principal cimentar una relación comercial y de negocios con el
gigante asiático al elegir a un gran estratega de este sector en la embajada de
Colombia en China41.
Desde entonces, estas relaciones han experimentado un crecimiento continuo
y estable en temas de cooperación internacional e intercambio comercial. Es
así como se han firmado una serie de acuerdos entre ambas naciones. (Ver
Anexo 1). Cabe destacar que los temas políticos, diplomáticos, comerciales y
económicos han sido los que más se han trabajado en la agenda bilateral
Colombia-China. Así, desde la década de los ochentas hasta la actualidad se
han suscrito tres acuerdos, un tratado, un protocolo, un comunicado y tres
memorandos de entendimiento en los temas políticos y diplomáticos. Mientras
que en el tema económico y comercial se han suscrito dos convenios, dos
acuerdos y un protocolo. Finalmente, es importante establecer que la mayoría
de estos acuerdos fueron firmados en la década de los ochenta y noventa.
Desde esa fecha (febrero de 1980) el trato ha sido amistoso, sin que por ello se haya llegado a conformar un núcleo de asuntos de alto interés compartido por ambas partes. Si bien los tres últimos presidentes colombianos han realizado visitas oficiales, nunca un primer ministro, un presidente o un secretario general del partido chino en ejercicio ha visitado Colombia, aunque sí lo han hecho con cinco países de América Latina. La relación política se mantiene en un grado aceptable de compromiso mutuo, del lado chino de apoyo en los asuntos de incumbencia especial para Colombia como lo son el tema de los derechos humanos, los derechos laborales y la política contra los narcóticos (con compromisos mutuos en los organismos multilaterales); además, China ha mostrado simpatía y apoyo frente a la aspiración de Colombia al ingreso a la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC)42.
40 Infante, J. Op. Cit. 41 El hecho que el gobierno colombiano desde sus inicios formulara una política exterior hacia China con un componente económico, no quiere decir que esto fuese una especie de “pauta dependencia” que influyera para que siempre se tomara una decisión de formular lineamientos con las mismas características. De esta forma lo que se quiere dejar claro es que en el gobierno Uribe si se dio un juego político para la formulación de una política exterior específica y con características particulares frente a China. 42Friedrich Ebert Stiftung en Colombia – FESCOL. (2006), Policy Paper 24: ¿ Que podemos hacer cuando China despierte?. [en línea], disponible en: http://www.fescol.org.co/DocPdf/PolicyPaperColInt-24.pdf, recuperado: 7 de septiembre de 2010.
29
Colombia y China se han apoyado mutuamente y han cooperado de manera
conjunta en asuntos internacionales, tales como el apoyo de Colombia al
ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), así como el hecho que en las reuniones del
Consejo de Derechos Humanos de la ONU, Colombia se ha abstenido de votar
a favor de movimientos occidentales anti-China. De la misma forma, China
apoyó a Colombia para ser elegido como miembro no permanente del Consejo
de Seguridad de la ONU para el período 2001-200243.
Sin embargo, cabe destacar que en 2009, el vicepresidente de la República
Popular de China Xi Jinping, presidió una delegación de alto nivel de
funcionarios chinos y representantes de varias de las más grandes empresas
chinas a Colombia.
C. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HAC IA CHINA 2005-2010
Si bien el periodo a estudiar empieza en 2005, es imperante tener en cuenta
los lineamientos de política exterior que se formularon hacia Asia y China
desde 2002 con el Plan de Desarrollo y con la Estrategia de Política Exterior de
2003-2006. Estos contribuirán para identificar algunas de las características de
esta política y la manera como estas se formularon.
Así pues, el gobierno de Uribe elaboró una estrategia nacional que tenía como
objetivo crear condiciones que permitieran la paz, la prosperidad, la seguridad,
la estabilidad económica y el fortalecimiento de la democracia. Para ello, la
política exterior era un instrumento esencial para alcanzar estas metas.
En ese sentido, desde 2002, la política exterior estaba orientada hacia los
siguientes objetivos44:
1) Mejorar la comprensión de la realidad del país en el entorno internacional.
2) Apoyo a las políticas nacionales.
3) Consolidar las Relaciones de Integración, Cooperación y Desarrollo con los
43 Ibíd. 44 “La política exterior de Colombia en el marco de la seguridad democrática”. Discurso pronunciado por Carolina Barco, Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia el 12 de diciembre de 2002.[en línea] disponible en:http://www.minrelext.gov.co/Noticias/discursos/discursodic12s.htm. Recuperado: 16 de febrero de 2011.
30
países vecinos y con la región.
4) Desarrollar y consolidar relaciones estratégicas bilaterales.
5) Reflejar y proyectar los intereses nacionales en el escenario multilateral.
6) Fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior.
7) Fortalecer la capacidad de gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se puede establecer que los encuentros y reuniones entre ambas naciones
(ver anexo 2) eran un medio para cumplir el objetivo de consolidar relaciones
bilaterales estratégicas, donde fortalecer las relaciones bilaterales y de
cooperación económica regional con Asia y el Pacífico era relevante para estos
lineamientos. Colombia y China han intensificado el diálogo institucional. El
gobierno de Álvaro Uribe ha optimizado las relaciones diplomáticas con China
por medio de reuniones de alto nivel. En la visita del mandatario colombiano a
China indicó: “Colombia quiere avanzar en la integración económica con los
países vecinos y los de otros continentes. Asia es prioritaria, y el liderazgo
chino es fundamental”45.
El objetivo de consolidar el objetivo de consolidar las relaciones estratégicas
bilaterales se puede evidenciar en el Plan Estratégico de política exterior 2003-
2006 donde se establece que “El Fortalecimiento de las relaciones bilaterales
con países estratégicos de Asia y de la Cuenca del Pacífico (Japón, China,
Corea, Malasia, Australia e India) mediante la promoción de visitas de alto
nivel y reuniones especializadas”46.
En el Plan de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”47 plantean
consolidar la inserción de Colombia en la Cuenca del Pacífico, promover los
intereses económicos y comerciales, así como atraer inversión y avanzar en los
proyectos de cooperación en materia tecnológica y agrícola principalmente.
Además proponen la búsqueda de una efectiva inserción de Colombia en la
Cuenca del Pacifico, a través de la labor de las embajadas regionales, y el
ingreso de Colombia a APEC.
45 Cardozo, G. (1988), Op.cit. recuperado: 16 de febrero de 2011. 46Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2003), Plan Estratégico 2003 – 2006 [documento de trabajo]. 47 Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2002), Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario [documento oficial].
31
De igual manera, en el plan de desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario:
desarrollo para todos”48 proponen desarrollar una estrategia para estimular el
avance de las relaciones comerciales con la región asiática que permita, tanto
la apertura de nuevos mercados como el fortalecimiento de la inversión asiática
en Colombia. En la misma línea, plantean una participación activa del país en
el Sistema Regional de Cooperación, compuesto por los foros: Asia Pacific
Economic Cooperation (Apec), Pacific Economic Cooperation Council (Pecc),
Pacific Basin Economic Council (Pbec) y, más recientemente, el Foro de
Cooperación América Latina-Asia del Este (Focalae).
D. INTERCAMBIO COMERCIAL ENTRE CHINA Y COLOMBIA
China se ha posicionado como el primer socio comercial de Colombia en Asia
Pacífico. En los últimos años, China y Colombia han incrementado el comercio
y la inversión bilateral. Las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de
USD $ 236 millones en el año 2005 a USD$1,966 millones en el 2010,
mientras que las exportaciones de China a Colombia en este mismo periodo
pasaron de USD$ 968 millones a USD$ 5,477 millones. El acumulado de
inversión extranjera directa (IED)49 de China en Colombia 2000- 2010 es de
17,4 millones de dólares50.
A partir del año 2006, los resultados de la promoción de la inversión China en
Colombia se empezaron a consolidar. En efecto, la segunda petrolera China,
SINOPEC, realizó una inversión por más de 400 millones de dólares en
Colombia, adquiriendo los activos de la empresa Americana Omimex. En
2007, la empresa china Capital Airports Holding, obtuvo la concesión para
administrar seis aeropuertos en Colombia entre los que se destacan el
aeropuerto José María Córdoba y el Olaya Herrera de Medellín. En 2009, pese
al panorama financiero internacional, la empresa china número uno de
petroquímicos, SINOCHEM, ingresó al país con una inversión superior a los
48 Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2002), Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos [documento oficial]. 49 El FMI establece que La Inversión Extranjera Directa (IED) se da cuando un inversionista residente («inversionista directo»), tiene como objetivo obtener una participación duradera en una empresa residente en otra economía o país. 50 Colombia, PROEXPORT. Generalidades Inversiones, Exportaciones y Turismo con China, [en línea], disponible en: www.proexport.gov.co/.../DocNewsNo10290DocumentNo9049.PDF. recuperado: 4 de abril de 2011.
32
300 millones de dólares, al centralizar en Colombia sus negocios para la región
andina51.
2009 fue muy productivo para el posicionamiento de Colombia en China. En
febrero, se inició el año con la visita del Vicepresidente Chino Xi Jinping a
Colombia, en la cual se otorgó el Destino Turístico Aprobado (instrumento muy
importante para promover a Colombia como destino turístico en China). En el
mes de Noviembre del mismo año se llevó a cabo la III Cumbre Empresarial
China – América Latina, el evento de promoción de comercio e inversión más
importante entre China y la región, en donde se contó con la presencia de altos
miembros de gobierno chino y de más de 300 empresarios a Colombia52.
Así, se establece que aunque la decisión de relanzar las relaciones con China
se dio en abril de 2005, el gobierno de Uribe ya había empezado a formular
una serie de lineamientos frente a Asia y China desde 2002. Sin embargo, se
puede indicar que estos lineamientos fueron discutidos y pasaron bajo un
proceso de toma de decisiones a partir de este año, cuando intentaron poner
en marcha una política exterior un poco más activa hacia China. Esto se puede
evidenciar en el hecho que todos los acuerdos bilaterales entre China y
Colombia en el gobierno de Álvaro Uribe fueron firmados a partir del año 2005
(Ver Anexo 1).
Con base a la información presentada anteriormente, se puede indicar cómo la
política exterior de Colombia hacia China en el periodo 2005-2010 tenía como
objetivo primordial desarrollar y consolidar las relaciones estratégicas
bilaterales con este país. Esta consolidación se estructuró principalmente con
instrumentos y estrategias económicas y comerciales, con el objetivo de
promover los intereses de Colombia en estas dos áreas (económico y
comercial), así como de la atracción de inversión y el avance en los proyectos
de cooperación.
Lo anterior se puede demostrar con el hecho que la mayoría de las visitas de
los funcionarios de rango alto del gobierno de Álvaro Uribe estuvieron dirigidas
a estrechar lazos de integración económica, comercio e inversión (Ver anexo
51 Colombia, Embajada de Colombia en la República Popular de China (2010), Colombia y China: Relaciones Bilaterales. [documento de trabajo]. 52 Ibíd.
33
2). De igual forma es importante destacar que estas encuentros de alto nivel se
realizaron con mayor frecuencia después de abril de 2005, tras el
relanzamiento de las relaciones bilaterales.
Por otro lado, el objetivo de mejorar la comprensión de la realidad del país y
conseguir el apoyo a las políticas nacionales, se hace explícito en los acuerdos
sobre Asistencia Militar entre el Ministerio de Defensa Nacional de Colombia y
de la República Popular China firmados en 2005 y 2007. Tomando en cuenta la
importancia de la Política de Seguridad Democrática del gobierno de Uribe la
cual tenía como meta consolidar la presencia institucional a lo largo y ancho del
territorio en aras de completar el proceso de recuperación del control del mismo
y de mejorar la seguridad de todos los colombianos. Por ello, el fortalecimiento
de las Fuerzas Militares eran unas de las herramientas preventivas y ofensivas
frente al accionar de los grupos ilegales. Así estos dos acuerdos se firmaron
con el objetivo de apoyar la consecución de los objetivos de la Política de
Seguridad Democrática.
Finalmente el objetivo de reflejar y proyectar los intereses nacionales en el
escenario multilateral, se hace explícito en la meta de Colombia para la
inserción en la Cuenca del Pacífico, a través del ingreso a APEC (Foro de
Cooperación Económica del Asia Pacífico). Es así como el gobierno Uribe tuvo
en cuenta la influencia que podía ejercer China dado su status de potencia
regional y de líder de este Foro de Cooperación Económica, por ello destino
varios esfuerzos para que este lo apoyara en su objetivo de insertarse en la
región. Lo anterior se puede ejemplificar en el encuentro entre Álvaro Uribe y
Hu Jintao en Lima en 2008, donde el tema de APEC fue principal y central,
dado que Uribe quería conseguir el apoyo incondicional de este para el ingreso
a APEC, teniendo en cuenta la importancia del Foro para el incremento de los
flujos comerciales y de inversión y la cooperación económica.
34
IV. LOS ACTORES Y SUS POSICIONES.
A. ¿QUIÉN JUEGA?
En el marco de la formulación de la política exterior de Colombia hacia China,
los jugadores en posición a “quien pertenecen los intereses y acciones que
tienen efectos importantes sobre las decisiones y acciones del gobierno”53 en el
direccionamiento de esta política se organizan de la siguiente manera:
Jefes: Estos actores son aquellos “que están dotados de recursos de poder y
pueden alterar el curso de los acontecimientos”54. En ese sentido, en la
presente investigación los jefes son: El Presidente Álvaro Uribe Vélez y sus
Ministros de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo.
En una entrevista no oficial55 con un funcionario del Ministerio de Relaciones
Exteriores en la que se indagó acerca de la participación de los demás
Ministerios dentro del proceso decisional, éste sostuvo que China envolvía una
amplia temática donde se podían mencionar agricultura, defensa, medio
ambiente, terrorismo y tecnología. Lo anterior hace necesario la participación
de otros agentes de otros Ministerios, aumentando el número de jugadores.
No obstante, la presente investigación no va a abordar todos los agentes sino
aquellos que poseen mayor poder en el juego (presidente, agentes del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo). Se
considera que los agentes del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en
adelante MCIT) son los más importantes porque la política exterior colombiana
hacia China se compone de lineamientos y guías mayoritariamente económicas
y comerciales. Adicionalmente, los agentes del Ministerio de Relaciones
Exteriores tienen la función de coordinar y ser el enlace de política exterior con
las posiciones e intereses de los demás agentes de los ministerios e
instituciones estatales.
Por tanto, así hayan otros agentes de otros ministerios con intereses en China,
los agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y MCIT son aquellos con
mayor poder de decisión e injerencia en el manejo de las relaciones bilaterales.
53 Allison, G. (1988), Op.cit., p.239. 54 Ibíd. p. 240. 55 Entrevista realizada el 17 de febrero de 2011.
35
Dejando claro lo anterior, el Artículo 189 de la Constitución Política de 199156
establece que le corresponde al Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa nombrar y
separar libremente a los ministros del despacho y a los directores de
departamentos administrativos, dirigir las relaciones internacionales, nombrar a
los agentes diplomáticos y consulares, recibir los agentes respectivos y
celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
Allison se remite a Neustadt para establecer que “la acción presidencial se
refiere a una acción como resultante de un tire y afloje donde el presidente
juega como un “superpoder” entre otros poderes más bajos”57. De esta forma
se puede evidenciar cómo el presidente Uribe era quien representaba la mayor
autoridad en el direccionamiento de esta política dado sus recursos de poder y
capacidad para nombrar el gabinete ministerial.
Adicionalmente y con base a la Constitución de 1991, el presidente Uribe era el
encargado de dirigir las relaciones internacionales. Sin embargo, con su estilo
de gobierno personalista58 se acentúo aún más la dirección de la política
exterior en su figura de líder carismático.
Por otro lado, el Artículo 208 de la Constitución Política de 199159 establece
que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los
jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del
Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a
su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
Las funciones del Ministro de Relaciones Exteriores60 son formular y proponer
al Presidente de la República la política exterior del Estado colombiano, hacer
seguimiento a la ejecución de la política exterior y las relaciones
56 Colombia, (2010), Constitución Política, Bogotá, Legis. 57 Allison, G. (1988), Op.cit., p.158. 58 González, F. (2006), El fenómeno político de Álvaro Uribe Vélez. Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza. En línea: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-245.html. Recuperado: Mayo 1 de 2011. 59 Colombia, (2010), Constitución Política, Bogotá, Legis. 60 Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2009, 7 de septiembre), Decreto número 3355 del 7 de septiembre de 2009, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones, en Diario Oficial, núm. 47.465, 7 de septiembre de 2009.
36
internacionales del país, realizar su evaluación y proponer los ajustes y
modificaciones que correspondan. Así mismo, representar, junto con el
Presidente de la República, al Gobierno de Colombia en la ejecución de todos
los actos relativos a la celebración de instrumentos internacionales. Aprobar y
dirigir los planes, programas y proyectos a cargo del Ministerio e impartir las
instrucciones necesarias para su adecuada implementación en la entidad, y
ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones
oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos
de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales.
En este sentido, se puede señalar cómo el canciller es el encargado de dirigir
la formulación de los lineamientos de política exterior y de liderar la
coordinación de la cancillería con los otros ministerios y entidades para
construir esta política hacia China.
En este punto es importante destacar el papel del Consejo de Política Exterior61
integrado por el Presidente, el Vicepresidente y los Ministros del despacho,
dado la función que tiene de apoyar en la orientación de los lineamientos de
política exterior, en concordancia con los planes de desarrollo, las políticas
públicas sectoriales, los instrumentos normativos internacionales, los convenios
y tratados de carácter bilateral y multilateral. Es importante aclarar que este no
es un organismo que tome decisiones pero sí es determinante para orientar y
apoyar al Presidente y al Canciller de la decisión final que se adopte.
A su vez, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo62 como líder de esta
cartera tiene como objetivo primordial dirigir, formular, adoptar, dirigir y
coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social
del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los
sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el
comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión
61 Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2008, 6 de agosto), Decreto número 2884 del 6 de agosto de 2008, por medio del cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, en Diario Oficial, núm. 47.073, 6 de agosto de 2008. 62 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2006, 17 de Agosto), Decreto número 2785 del 17 de agosto de 2006, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 46.363, 17 de agosto de 2006.
37
extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes
generales, programas y proyectos de comercio exterior.
Con base en una entrevista no oficial63 con un funcionario del MCIT es
imperante resaltar el papel del Consejo Superior de Comercio Exterior64 en el
proceso decisional de la política exterior hacia China dada su función de
organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se
relacionen con el comercio exterior y la competitividad de las empresas del
país. Según el funcionario fue este Consejo65 quien estableció que China debía
ser una prioridad y un objetivo para Colombia como socio comercial.
Adicionalmente, en el 2009 emitieron el documento “Agenda de Negociaciones
Comerciales de Colombia: Actualización de 2004” donde China aparecía como
uno de los países con los que se debía consolidar y adelantar negociaciones
comerciales para el país.
Los miembros de equipo. “ Auxiliares inmediatos de cada jefe” 66: Los
directores de las oficinas de los Ministerios encargados y especializados en el
tema, como es la Oficina de Asia, África y Oceanía de la Cancillería y la
Dirección de Relaciones Comerciales del MCIT.
Estos funcionarios manejan un nivel medio de poder comparado con el de los
Jefes, porque aunque no sean quienes encabezan los Ministerios, sí mantienen
un nivel de influencia importante dentro del proceso decisional, dada su
capacidad para insertar sus iniciativas o posiciones y las de sus respectivas
direcciones dentro de la agenda colombiana hacia China.
El Director de la Oficina de Asia, África y Oceanía67 es quien lidera la misión de
esta oficina en la consolidación y búsqueda de nuevos espacios de inserción
para el país en las regiones de mayor importancia en el sistema internacional 63 Entrevista realizada el 21 de febrero de 2011. 64 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (1999, 23 de diciembre), Decreto número 2553 del 23 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 43.827, 23 de diciembre de 1999. 65 El consejo de Comercio Exterior esta compuesto por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Ministro de Minas y Energía, Ministro de Transporte, Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República. 66 Allison, G. (1988), Op.cit. p.140. 67 La Oficina de Asia, África y Oceanía estuvo encabezada dentro del periodo de estudio por Olga Bula.
38
actual, dada su incidencia geopolítica y su peso en la dinámica de los flujos de
bienes, servicios, capitales, conocimiento y energía, tales como Asia. Este
jugador tenía como objetivo avanzar en el desarrollo de la nueva política hacia
la Cuenca del Pacífico lanzada en abril de 2008 conjuntamente con el
Ministerio de Comercio Industria y Turismo. Esta iniciativa se dio como
resultado de una mesa de trabajo permanente liderada por esta dirección con
la Oficina de Relaciones Comerciales del MCIT.
El director de la Oficina de Relaciones Comerciales68 del MCIT69 tiene como
objetivo liderar el diseño y ejecución de la política comercial de Colombia en
sus relaciones bilaterales. Estas políticas comerciales se basan en el
desarrollo de la firma de acuerdos comerciales para la creación de espacios
para la libre circulación de bienes y servicios de producción en la OMC y con
Asia, Europa, África, Oceanía. Este agente es trascendental en la coordinación
con el Ministerio de Relaciones Exteriores para los proyectos de acuerdos y
convenios comerciales con China y los demás Estados y Organismos
Comerciales.
Con base en las entrevistas realizadas estos dos jugadores eran muy
importantes en el proceso decisional, dado el conocimiento y la experticia que
tenían frente al tema de China y Asia en el ámbito político y comercial. Por
tanto eran quienes le transmitían directamente a sus respectivos Jefes
Ministros sus posiciones y puntos de vista de la manera como se debían
diseñar los lineamientos de política exterior hacia China.
Los Indios: “ Los que ocupan cargos políticos y los funcionarios de gobierno
permanentes dentro de cada uno de los departamentos y agencias”70:
Estos agentes son funcionarios de apoyo, secretarios y asesores de la Oficina
de Asia, África y Oceanía y la Oficina de Relaciones Comerciales. Estos son el
nivel más técnico de los integrantes del juego político para la formulación de la
política exterior hacia China.
68 La Oficina de Relaciones Comerciales estuvo encabezada dentro del periodo de estudio por: Juan Guillermo Castro Benetti y Juan Carlos Cadena Silva. 69 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (1999, 23 de diciembre), Decreto número 2553 del 23 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 43.827, 23 de diciembre de 1999. 70 Allison, G. (1988), Op.cit. p.140.
39
Se establece que al ser el nivel más técnico, se convierten en los jugadores
con menor poder de incidencia en el juego político, por tanto al tener tan poco
poder no van hacer parte del presente análisis. Sin embargo no se puede
desconocer que estos agentes tuvieron cierta participación.
Jugadores ad Hoc: “Los actores que amplían el juego gubernamental, estos
son los portavoces de los grupos de interés más importante, y los sustitutos de
cada uno de esos grupos”71: Los académicos y los portavoces de los diferentes
grupos de interés, como gremios industriales y comerciales.
Dentro de los grupos de interés de mayor relevancia se encuentra el grupo
ProAsia el cual tiene como objetivo contribuir a la internacionalización de
Colombia con Asia. Este grupo busca incluir a esta región como a una a las
que Colombia debe prestarle mayor atención, dado su papel estratégico dentro
del contexto actual.
El papel de los agentes representantes de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia – ANDI, considerado el gremio empresarial más
importante de Colombia (integrado por un porcentaje significativo de empresas
pertenecientes a sectores como el industrial, financiero, agroindustrial, de
alimentos, comercial y de servicios) es relevante para la formulación de la
política exterior hacia China, dada la trascendencia del tema comercial y
económico en la relación bilateral y su objetivo de apoyar los procesos que a
nivel nacional se emprendan para la inserción económica de Colombia en la
Cuenca del Pacífico, siempre y cuando estos sean favorables para los
intereses de los industriales nacionales.
Finalmente los agentes de la Federación Nacional de Comerciantes
(FENALCO) también deben ser incluidos como jugadores Ad Hoc. Su objetivo
de defender y representar los intereses de los afiliados en el proceso de
intercambio comercial de Colombia con China los hace importantes. Sus
afiliados siempre se van afectados de forma positiva o negativa dependiendo
del sector cuando se implementan políticas y se firman acuerdos con el
objetivo de fortalecer las relaciones comerciales con China.
Teniendo en cuenta los jugadores que se presentaron en el capítulo anterior, a
71 Ibíd. p.140.
40
continuación se presenta una figura que resume la posición de cada uno de los
jugadores . La posición que se les da en la gráfica no implica mayor o menor
poder de incidencia. Esta variable se definirá en el próximo capítulo cuando se
aborde el tema del poder de incidencia de los jugadores.
Figura 1. Posición de los Jugadores
Fuente: Elaboración propia con base a los datos investigados
B. ¿QUÉ DETERMINA LA POSICIÓN DE CADA JUGADOR?
41
Luego de mostrar la posición en la que se encuentra cada uno de los
jugadores, es importante identificar los perfiles determinantes de las diferentes
posiciones de cada uno de estos jugadores dentro del proceso decisional de la
política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010. Para cumplir
este objetivo se presentará la experiencia laboral en el sector público, la
profesión y los intereses de cada uno de estos en tabla perfiles de los Jefes
(Ver Anexo 3). Con base a esta tabla se desarrolló el siguiente análisis.
En primer lugar se establece que los Ministros de Relaciones Exteriores y
Comercio, Industria y Turismo del gobierno Uribe eran muy cercanos a el como
consecuencia de filiación partidista, cercanía política y personal. Los Ministros
de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo, Jaime Bermúdez,
Jorge Humberto Botero y Luis Guillermo Plata fueron parte del equipo de
asesores de campaña presidencial de Uribe. Adicionalmente, la Ministra de
Relaciones Exteriores María Consuelo Araujo, es parte de una familia política
importante del Cesar, la cual apoyó las aspiraciones electorales de Uribe.
Con lo anterior se puede indicar que cinco de los Ministros que tomaron las
decisiones junto Uribe con respecto a la política exterior hacia China eran
personas muy cercanas a el y a su proyecto político, por tanto compartían y
apoyaban varias de sus posiciones. En este orden de ideas era mucho menos
conflictiva la negociación entre agentes cercanos políticamente para la toma de
decisiones frente a una situación específica, en este caso la política exterior
hacia China.
Por otro lado y para efectos del presente estudio, cabe mencionar que dentro
de la formulación de la política exterior hacia China en el periodo 2005-2010 los
actores adoptaron sus posturas con base en los plazos y acontecimientos
contextuales.
La importancia de China en el sistema internacional actual dado su
crecimiento económico, político, estratégico y su posicionamiento como
potencia fue determinante para estos actores gubernamentales. De igual
manera los agentes del gobierno de Uribe tenían la necesidad de formular y
fortalecer las relaciones bilaterales con China ya que países de la región como
42
Perú, Chile y Brasil ya tenían una relación más profunda con China, por lo tanto
Colombia no podía quedar relegada en los contactos con este gigante asiático.
Un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores argumentó en una
entrevista no oficial que “China desde hace unos diez años ha demostrado ser
una potencia desde el tercer mundo. China ha logrado crecer de manera
notable y además se ha convertido en una especie de líder. Por ello, es
importante tener una política definida hacia este país con el fin de trabajar por
intereses comunes”72.
El Ministro Jorge Humberto Botero resaltó que China es la economía de más
alto crecimiento en el mundo en los últimos 20 años así la búsqueda del
fortalecimiento de la relaciones bilaterales era de gran relevancia dado el
posicionamiento económico y político de China. El Ministro Botero expresó que
para los objetivos comerciales “la inversión china resulta muy atrayente. En
algunos en forma directa, como en el sector textil colombiano, pero hay otros
casos en los cuales es indirecta, es decir a través de la inversión posible y
deseable en infraestructura portuaria, particularmente en la costa pacífica, y en
otro tipo de infraestructura pesada y vial”73.
Otro acontecimiento contextual a destacar para que el Presidente Uribe y sus
Ministros tomaran posición frente a China fue la situación de tensión que se
generó con Ecuador y Venezuela como consecuencia del accionar y las
decisiones que tomo este gobierno frente a situaciones específicas. Las más
relevantes e impactantes para la tensión regional fueron el ataque colombiano
al campamento del guerrillero Raúl Reyes en marzo de 2008 en territorio
ecuatoriano lo cual desató una crisis diplomática y comercial con el gobierno de
Rafael Correa. Adicionalmente, la captura del guerrillero Rodrigo Granda en
territorio venezolano en 2005 y el tema de la instalación de las bases
norteamericanas en territorio colombiano generó una crisis diplomática con el
gobierno venezolano.
En ese orden de ideas, esta crisis regional contribuyó para que Uribe y sus
Ministros tomaran la decisión de establecer una serie de lineamientos frente a
72 Entrevista realizada el 17 de febrero de 2011. 73 Colombia, Presidencia de la República de Colombia (abril de 2005), Colombia quiere ampliar Relaciones Comerciales con China. [documento de prensa oficial]
43
China con énfasis en el sector comercial, pues debían satisfacer la demanda y
la oferta de los productos que se estaban dejando de negociar con Venezuela y
Ecuador.
Lo anterior confirma lo planteado por Allison que “las crisis también reclaman
decisiones y acciones”74.
En el encuentro con Hu Jintao el 22 de noviembre de 2008, el presidente Uribe
expresó que Colombia tenía la más sincera voluntad de desarrollar las
relaciones de cooperación amistosa con China e intensificar el intercambio de
alto nivel entre las dos partes para consolidar la confianza mutua. Así, en esta
reunión se acordó la firma del acuerdo bilateral de protección a las inversiones
para crear mejores condiciones para el desarrollo de las relaciones económicas
entre los dos países. Uribe expresó la importancia que las empresas chinas
aumentaran las inversiones en Colombia75.
Sin embargo se establece con base a una entrevista realizada al académico
Pío García76 que el gobierno colombiano no estaba lo suficientemente
interesado en el tema de China dada la vinculación de la política exterior del
gobierno Uribe con el conflicto colombiano, así esta estaba alineada con la
política estadounidense en la lucha contra el terrorismo.
Cabe resaltar que la meta principal del gobierno Uribe era la Política de
Seguridad Democrática y el lograr cooperación internacional para la
consecución y éxito de esta, por ello su socio principal fue Estados Unidos.
“Nuestra política internacional está firmemente articulada con toda nuestra
política interna; los esfuerzos y sacrificios del Gobierno y el pueblo colombiano
requieren el compromiso firme y decidido de la comunidad internacional;
Colombia pide al mundo el apoyo solidario para derrotar el terrorismo al tiempo
que se muestra solidaria con la lucha mundial contra el terrorismo en todas sus
formas y manifestaciones, y dondequiera que se exprese”77. Esta posición de
74 Allison, G. Op.cit. p. 243 75 China. Embajada de la República Popular de China en Colombia. Presidente Hu Jintao se Entrevistó con su Homólogo Colombiano Álvaro Uribe Vélez. [documento de prensa oficial]. 76 Entrevista realizada el 11 de abril de 2011. 77 Colombia. Ministerio de Relaciones Exteriores. Política Exterior 2002-2006: Gobernabilidad Pío García es un especialista en el tema de China, fue director del Grupo ProAsia. Actualmente es Profesor / investigador; Coordinador de la Línea de Estudios Asiáticos de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Democrática, Responsabilidad Compartida y Solidaridad. [documento oficial]
44
Uribe tan drástica y firme frente a la lucha contra el terrorismo estuvo
influenciada por sus vivencias personales y familiares en las que las FARC
secuestraron y asesinaron a su padre en 198378.
Es imperante indicar que la política exterior colombiana del presidente Uribe no
es la única que ha centrado su atención con Estados Unidos, “entre las
tendencias históricas de la política exterior colombiana, la cercanía a los
Estados Unidos es, sin duda, una de las más sobresalientes. Desde la pérdida
de Panamá, Colombia ha buscado satisfacer sus objetivos diplomáticos
principalmente por medio de la asociación con el país del norte. La convicción
generalizada de las elites políticas y económicas de que la proximidad era
deseable como estrategia para defender los intereses nacionales dio lugar a la
doctrina del respice polum”79.
Con base a lo anterior se establece que si bien el presidente y los agentes del
gobierno eran conscientes del posicionamiento estratégico de China en el
sistema internacional, no lo eran de la magnitud e inmensidad de este gigante
asiático. Además la mayoría de sus intereses estaban dirigidos hacia la
diplomacia e intercambio comercial con Estados Unidos.
Lo anterior se puede ejemplificar con una situación anecdótica en la cual el ex
Canciller Jaime Bermúdez viajó a China en 2009 muy negativo y molesto ante
esta visita, pero al darse cuenta de la inmensidad y el poderío chino regresó
muy optimista y dispuesto a fortalecer las relaciones con este país80.
Es importante destacar que la formulación de esta política se dio desde el año
2003 cuando el gobierno de Uribe junto a la canciller Carolina Barco
establecieron los lineamientos para el fortalecimiento de las relaciones
bilaterales estratégicas.
Sin embargo fue en 2005 tras la visita del presidente Uribe a China, cuando
sentaron una posición en la que China era considerada un actor o un nuevo
socio con el que se podían trabajar temas comerciales, de inversiones, de
cooperación, educación y medio ambiente. 78 CIDOB. Biografía de Álvaro Uribe Vélez. En línea: http://www.cidob.org/es/documentacio/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/colombia/alvaro_uribe_velez. Recuperado: Mayo 1 de 2011. 79 Tickner. A (Enero-Junio 2007), Intervención por invitación Claves de la política exterior colombiana y de sus debilidades principales. En Revista Colombia Internacional. No. 65. 80 Entrevista no oficial realizada el 2 de mayo de 2011.
45
No obstante, en ese momento la canciller Barco seguía dando privilegio a la
gestión para la aprobación del TLC con Estados Unidos dejando el tema de
China en un plano secundario. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo
Jorge Humberto Botero era uno de los agentes negociadores del TLC con
Estados Unidos. Y el Ministro Luis Guillermo Plata aunque era una agente que
conocía muy bien y tenía experticia en el tema de Asia y China dada su gestión
en las oficinas de Proexport en Tokio, Taipei y Hong Kong, también sus
esfuerzos e intereses organizacionales estaban dirigidos hacia el TLC con
Estados Unidos.
Finalmente las entrevistas y los documentos indican que no había un
cronograma establecido para la formulación de la política exterior colombiana
hacia China en el periodo 2005-2010. Según agentes del Ministerio de
Relaciones Exteriores, se ha venido trabajando en el tema, sin embargo es en
el gobierno del actual mandatario Juan Manuel Santos que se está elaborando
la Estrategia hacia Asia Pacífico.
46
IV. EL PODER Y EL JUEGO
A. ¿QUÉ DETERMINA LA INFLUENCIA RELATIVA DE CADA JUGADOR?
Tal como se hizo referencia en el marco teórico, esta pregunta se relaciona con
el poder que tiene cada uno de los jugadores para incidir de manera efectiva en
el proceso decisional. Este poder se encuentra determinado por las ventajas
para la consecución de pactos y la voluntad para usar las mismas.
Las ventajas dentro del proceso decisional de la política exterior hacia China en
el periodo 2005-2010, estaban determinadas por la posición que ocupan en el
proceso los jefes.
El papel y el poder que poseían los demás actores (miembros del equipo,
indios y jugadores Ad Hoc) era utilizado para ejercer influencia y presión sobre
los jefes para que estos tomaran una decisión frente a la política exterior hacia
China, no obstante, estos no decidieron el curso de acción final que se tomó.
En las entrevistas realizadas a algunos funcionarios de rango medio (Miembros
del Equipo e Indios) de la Cancillería y del MCIT se encontró que estos
agentes sí tenían la capacidad de presentar sus posiciones y sugerencias
frente al tema de China pero finalmente era el Presidente y los Ministros
quienes tomaban la decisión frente a esta política exterior.
Frente a los Jugadores Ad Hoc, en especial el sector académico, estos
intentaron resaltar la necesidad que debía tener el gobierno de Uribe de darle
una mayor importancia y atención a la política exterior frente a China. Una
situación en la que se pudo apreciar el intento de este grupo por ejercer
influencia sobre los Jefes del gobierno fue en la aceptación por parte de estos
para que Colombia participara en Expo Shangai 2010, dada la negativa del
gobierno de no participar argumentando falta de presupuesto.
En las entrevistas con Pío García81 y David Barriga82 estos indicaron que
redactaron un documento en la cual se resaltaba la relevancia de este evento y
la gravedad de la no asistencia de Colombia al mismo. Este documento lo
presentaron ante el Canciller Bermúdez y el Ministro Plata con los cuales
81 Entrevista realizada el 11 de abril de 2011. 82 Entrevista realizada el 14 de abril de 2011. David Barriga es un especialista en el tema de Asia. Hizo parte del grupo ProAsia. Actualmente es el presidente de una empresa de consultaría llamada AsiaBconsulting, especializada en la gestión estratégica y de negocios entre Asia y América Latina
47
también sostuvieron reuniones para que se tomara la decisión de aceptar la
invitación al evento. Según García y Barriga las reuniones y el documento
tuvieron cierta injerencia sobre el gobierno colombiano, no obstante, fue
después de la visita del vicepresidente chino Xi Jinping en febrero de 2009 que
se tomó la decisión de asistir a Expo Shanghai.
Dejando claro la capacidad de influencia y presión de los miembros del equipo,
indios y jugadores Ad Hoc, se confirma que los únicos que tenían la capacidad
de toma de decisión eran los Jefes: El presidente Uribe, el Canciller y el
Ministro de Comercia, Industria y Turismo. Dichos Ministros contaban con la
autoridad formal para ser los interlocutores del Ministerio en las reuniones en
las que definieron los lineamientos frente a China. Lo anterior les permitió
mayores posibilidades para persuadir, pactar y negociar.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo Luis Guillermo Plata, era un
agente que contaba con poder en la toma de decisiones frente a los
lineamientos hacia China. Su experiencia en el tema de Asia, lo convirtieron en
el agente de alto nivel que tenía mayor conocimiento del tema económico y
comercial con China, por ello su posición era de vital importancia para la toma
de decisión final.
El Ministro Plata tenía como posición y objetivo principal frente a China
“promocionar a Colombia como uno de los principales destinos de la inversión
China en América Latina, y promover la creación de fondos de capital privado
en Colombia como vehículo para invertir o coinvertir en sectores de la
economía, tales como la infraestructura”83.
Sin embargo, el Presidente Uribe era quien contaba con un “superpoder” con
respecto a los Ministros, pues poseía mayores recursos de poder y tenía la
capacidad de elegir el gabinete ministerial. Este superpoder de Uribe se
acentuaba con la capacidad persuasiva y de liderazgo, y con el hecho que su
estilo de gobierno era “personalista y apolítico, de corte micro gerencial”84 .
83 Colombia, Ministerio de Comercio Industria y Turismo. (2009), Colombia tras nueva inversión China. [documento de prensa oficial]. 84 González, F. (2006), El fenómeno político de Álvaro Uribe Vélez. Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza. En línea: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-245.html. Recuperado: Mayo 1 de 2011.
48
En el documento “Misión de Política Exterior de Colombia”85, los autores
establecen que en los últimos años se fortaleció notablemente el personalismo
con que el Presidente de la República encaró el manejo de las relaciones
internacionales. Así se restringió el rol de la Cancillería colombiana, lo que ha
reducido el margen de maniobra para fortalecer las relaciones internacionales
del país y representa una onerosa pérdida institucional en el mediano plazo.
Lo anterior no significa que en la formulación de la política exterior hacia China
no hubiese existido un juego político, pero este fue un juego en el que el poder
y las características carismáticas, personalistas y persuasivas de Uribe no
permitieron que los agentes de la Cancillería y MCIT tuvieran las mismas
posibilidades de incidir, negociar y hacer valer sus posiciones y preferencias
frente a lo que se debía hacer con China.
Esto se puede demostrar en las entrevistas no oficiales con los funcionarios de
la Cancillería y el MCIT donde se pudo apreciar como estos argumentaban que
la política exterior hacia China debió ser más activa teniendo en cuenta la
posición de este país en el sistema internacional, lo que no fue evidente en las
decisiones que finalmente se tomaron.
Finalmente, se concluye que el Presidente Uribe era el actor con mayor poder,
además con mayor capacidad para obtener ventajas y lograr persuadir a los
demás actores para que sus posiciones fueran las que determinaran el rumbo
de la política exterior colombiana. A pesar de ello Uribe no era el actor con
mayor conocimiento y experticia en el tema de Asia, así mismo esta región no
era de su mayor interés como consecuencia de su drástica posición en la lucha
contra el terrorismo y en la cooperación con Estados Unidos para la
consecución de sus objetivos.
Lo poco que se formuló de política exterior frente a China, fue construido en su
mayoría y con base a las posiciones de los agentes del MCIT y
específicamente por el Ministro Luis Guillermo Plata y su equipo de trabajo;
quienes guiaron al Presidente y al Canciller para que se formularan una serie
de estrategias que acercaran a Colombia a Asia Pacífico y en especial a China,
85 Bell, G. Borda, S. Gómez, H. Ramírez, S. Reina, M. Reyes, C. Tokatlian, J. (2010), Misión de Política Exterior de Colombia. BID, CAF, FEDESARROLLO, Ministerio de Relaciones Exteriores. Bogotá. p. XIV.
49
con el objetivo de encontrar nuevos socios y relaciones bilaterales estratégicas,
haciendo énfasis en el tema comercial y económico.
B. ¿CÓMO SE COMBINAN LAS POSTURAS, INFLUENCIAS Y MOVIMIENTOS DE LOS JUGADORES PARA RESULTAR EN DECISIONES Y ACCIONES GUBERNAMENTALES?
Esta pregunta hace referencia a la forma como se combinan las posturas,
influencias, y movimientos de los jugadores para resultar en decisiones y
acciones gubernamentales86. Este es un juego de concertación, por el cual se
definen los canales de acción y las reglas de juego que se convierten en un
medio regularizado para tomar acciones con respecto a una cuestión
específica.
Para el caso de la formulación de política exterior hacia China 2005-2010, se
evidencia que este medio regularizado se focalizó principalmente en las
discusiones entre el Presidente y los agentes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores y Comercio, Industria y Turismo. Estas se rigieron bajo un marco
legal centrado básicamente en la Constitución de 1991 y en los Decretos87 que
establecen el funcionamiento y la estructura de los Ministerios de Relaciones
Exteriores y MCIT.
Es imperante destacar los diálogos interministeriales donde los agentes de los
diferentes Ministerios tales como defensa, agricultura, y telecomunicaciones
discuten y presentan sus posiciones con respecto a China frente al Ministerio
de Relaciones Exteriores; para que estos puedan coordinar los diversos
intereses y tomar una decisión que favorezca o en la que puedan estar de
acuerdo o conformes todos los agentes.
86 Allison, G, Op.cit. p 245. 87 Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2009, 7 de septiembre), Decreto número 3355 del 7 de septiembre de 2009, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones, en Diario Oficial, núm. 47.465, 7 de septiembre de 2009. Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2008, 6 de agosto), Decreto número 2884 del 6 de agosto de 2008, por medio del cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, en Diario Oficial, núm. 47.073, 6 de agosto de 2008. Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2006, 17 de Agosto), Decreto número 2785 del 17 de agosto de 2006, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 46.363, 17 de agosto de 2006.
50
Dentro este proceso se destaca el papel y el desarrollo de las discusiones
dentro del Consejo de Política Exterior y el Consejo Superior de Comercio
Exterior88, como órganos asesores en la política exterior hacia China. Se puede
observar cómo la formulación de una nueva política exterior se dio en parte por
las recomendaciones y sugerencias que llevaron a cabo estos Consejos para
darle un giro a las relaciones con China a partir de 2005. En términos de
Graham Allison estas sugerencias pueden considerarse unos canales de
acción para la toma de decisiones por parte del gobierno de Álvaro Uribe con
respecto a la nueva política exterior hacia China.
Cada uno de los jugadores dentro de la negociación para la formulación de
esta política exterior presionó para la obtención de resultados ligados a su
concepción de los intereses nacionales, organizacionales, grupales y
personales. Estos agentes gubernamentales negociaron y tomaron una
decisión de formular y prestarle mayor atención a China dada la necesidad que
tenían de buscar nuevos socios económicos y políticos frente al contexto de
crisis regional con Venezuela y Ecuador. Adicionalmente y como se ha
mencionado a lo largo de este trabajo, eran conscientes de la importancia de
China en el sistema internacional.
Como consecuencia de este medio de “necesidad de hacer algo” frente a la
urgencia de buscar nuevos socios comerciales principalmente, fueron los
agentes del MCIT quienes tomaron el liderazgo para fortalecer las relaciones
económicas y comerciales con China. Este cambio se puede apreciar en el
aumento del intercambio comercial89 entre China y Colombia a partir del año
2005. Las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de USD $ 236
millones en el año 2005 a USD$1,966 millones en el 2010, mientras que las
exportaciones de China a Colombia en este mismo periodo pasaron de USD$
968 millones a USD$ 5,477 millones.
88 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (1999, 23 de diciembre), Decreto número 2553 del 23 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 43.827, 23 de diciembre de 1999. 89 Colombia, PROEXPORT. “China y Colombia: Socios o Competidores?”, [en línea], disponible en:http://www.banrep.gov.co/documentos/seminarios/2006/buscando_mercados/Luis_Guillermo_Plata.pdf. recuperado: 9 de mayo de 2011.
51
En este sentido este juego político estuvo liderado principalmente por el
Ministro Luis Guillermo Plata quien presentó ante el Consejo de Política
Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior la posición de fortalecer las
relaciones comerciales y económicas con China.
Frente a la estructura del juego, se dio un poder compartido pero de manera
asimétrica por partes de los agentes. Sin embargo, cada uno de estos ministros
buscó favorecer sus intereses organizacionales.
Finalmente en cuanto a la Ley del juego: “El que duda pierde la oportunidad de
jugar”, se puede establecer que los actores que manifestaron su poder de
liderazgo fueron el presidente Uribe, y los Ministros de Relaciones Exteriores y
Comercio, Industria y Turismo, dado que ni los jugadores del equipo, ni los
indios, realizaron intervenciones decisivas para adoptar esta nueva estrategia
hacia China.
En este orden de ideas la forma como se combinaron las posturas entre los
actores para dar como resultado una “nueva política exterior hacia China en el
2005” se caracterizó por ser un juego político en el que los intereses de los
agentes representantes del MCIT lograron persuadir a los otros agentes, así
como al presidente Uribe para que se le prestara mayor atención a esta
política, haciendo énfasis en el tema comercial y económico.
Por último, es pertinente establecer que el poder y el carisma del presidente
Uribe dentro de la negociación, donde su posición de buscar el apoyo
internacional principalmente para la lucha contra el terrorismo, no permitió que
la política exterior hacia China fuera más activa y profunda.
52
V. CONCLUSIONES.
A lo largo de esta investigación se revisaron los principales componentes del
proceso de toma de decisiones de la política exterior de Colombia hacia China
2005-2010: los actores, las posiciones y posturas, el poder; y la combinación
de dichas posturas, variables fundamentales para poder indagar acerca de la
influencia del proceso de toma de decisiones en la formulación de una política
exterior con una serie de lineamientos y características específicas.
Es necesario aclarar nuevamente que el estudio de política exterior puede ser
abordado desde varias perspectivas y dimensiones, sin embargo, esta
investigación centró su atención en el proceso de toma de decisiones; en el
que se escogieron como actores principales al Presidente Álvaro Uribe y los
agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio Industria y
Turismo, debido a su injerencia y poder en el proceso.
Luego de haber indagado las partes del proceso de toma de decisiones y
haber establecido que la política exterior hacia China estuvo influenciada por
un proceso con características específicas, las cuales hicieron que esta política
tomara un rumbo particular, se hace necesario retomar a la pregunta de
investigación que convocó este trabajo: ¿Cómo el desarrollo del proceso de
toma de decisiones influye en el direccionamiento de la política exterior de
Colombia hacia la República Popular de China en el periodo 2005-2010?
Una vez realizada la revisión de los agentes, caracterización y posiciones, en
el tercer capítulo de este trabajo; se encontró que el proceso de toma de
decisiones de la política exterior hacia China fue desarrollado en un contexto y
bajo unos plazos y acontecimientos que influyeron de forma significativa. En
primera instancia, los actores gubernamentales reconocían a China como un
actor de gran importancia dentro del sistema internacional. Seguido a esto, la
coyuntura de crisis regional que se presentó a partir de 2005 con Ecuador y
Venezuela, lo cual contribuyó para que los agentes tomaran la iniciativa de
buscar otros socios comerciales con los que se pudiera intercambiar los
productos que habían dejado de comerciar. En este sentido, a partir del marco
teórico se puede entender que los actores tomaron una posición frente a China
con base a los acontecimientos contextuales mencionados. Al respecto Allison
plantea “ las soluciones para los problemas estratégicos no surgen a partir del
53
análisis desapasionado del problema. Por el contrario, los plazos y los
acontecimientos plantean cuestiones y fuerzan a los jugadores a que,
comprometidos en actividades múltiples adopten posturas frente a ellos”90.
Adicionalmente, otro de los elementos claves en la toma de decisiones de la
política exterior colombiana con respecto a China fue el objetivo que se trazó
el gobierno en el Plan Estratégico de Política Exterior 2003-2006, de
desarrollar y consolidar relaciones estratégicas bilaterales. Por tanto, en el
caso de China esta consolidación se estructuró principalmente con
instrumentos y estrategias económicas y comerciales, con el propósito de
promover los intereses de Colombia en estas dos áreas, haciendo énfasis en la
atracción de inversión, aumento de intercambio comercial y avance en los
proyectos de cooperación. Lo anterior confirma lo planteado por Allison que
establece que “Una serie de procesos establecidos fijan plazos que exigen
encarar acciones dentro de fechas prefijadas”91.
Sin embargo, en Colombia existe una constante histórica de la política exterior,
la cual ha estado dirigida a la relación bilateral con Estados Unidos haciendo
énfasis en la cooperación para la lucha contra el terrorismo. Esto contribuyó
para que los actores del gobierno Uribe no estuvieran lo suficientemente
interesados y concentrados en la formulación de una política exterior de mayor
profundidad y calidad hacia China.
De acuerdo con lo anterior la política exterior que se formuló se caracterizó por
ser un juego menor en el que prevalecieron las posiciones económicas y
comerciales, dejando a un lado otros posibles temas como el político y
diplomático.
En este punto es conveniente hacer alusión a la hipótesis que se formuló al
inicio de esta investigación: El desarrollo del proceso de toma de decisión de la
política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010, responde a
un juego político donde las concepciones de los agentes representantes del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo lograron imponer sus visiones en la
negociación con los demás actores, y determinaron las principales
características y directrices de esta política.
90 Allison, G. (1988), Op.cit. p 243. 91 Ibíd.
54
En este orden de ideas, se confirma parcialmente el anterior enunciado, pues
la política exterior que se formuló hacia China estuvo determinada por la
posición de estos agentes, por tanto, las directrices que se formularon tuvieron
un componente mayoritariamente económico y comercial. Esto se puede
evidenciar en el aumento que a partir de 2005 se presentó en el intercambio
comercial92 entre ambas naciones, de igual forma en la mayoría de los
encuentros de alto nivel entre funcionarios de los dos gobiernos donde se
abordaron temas comerciales y económicos (ver anexo 2).
No obstante, se establece que si bien estos agentes del Ministerio de Comercio
Industria y Turismo lograron imponer sus visiones en la negociación para la
formulación de la política exterior hacia China, el presidente Uribe jugó un
papel de “superpoder” para que no se formulara una política exterior profunda,
dada su visión y posición centrada en la lucha contra el terrorismo y en la
cooperación internacional para la consecución de resultados de la política de
seguridad democrática. De igual manera su estilo de gobierno personalista y
sus cualidades persuasivas y carismáticas, contribuyeron para que la política
exterior hacia China no tuviera la atención e importancia que requería por parte
de sus ministros y funcionarios de gobierno.
Frente a los jugadores o agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores, se
establece que estos no tuvieron una participación e injerencia tan activa dentro
de la negociación para la toma de decisiones de esta política exterior, en
comparación con el presidente Uribe y los agentes del MCIT. Pues en lo que
se formuló frente a China no se encontró componentes diplomáticos ni
políticos, debido a que nunca se firmó un acuerdo bilateral en ninguno de estos
temas y tampoco se impulsó una fortalecimiento de la presencia diplomática
en China (Ver anexo 1 y 2). El papel de los funcionarios del Ministerio de
Relaciones Exteriores dentro del proceso de toma de decisiones se redujo a
articular las posiciones de otros ministerios con menos poder e injerencia
frente a la política exterior hacia China.
92 Las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de USD $ 236 millones en el año 2005 a USD$1,966 millones en el 2010, mientras que las exportaciones de China a Colombia en este mismo periodo pasaron de USD$ 968 millones a USD$ 5,477 millones.
55
De esta forma y con base a entrevistas a expertos, la política exterior de
Colombia hacia China fue errática y ausente, aunque se hizo el esfuerzo a
partir de 2005 de dar una nuevo giro a las relaciones bilaterales con este país,
este esfuerzo quedo simplificado a unos lineamientos comerciales y
económicos. Del mismo modo en el proceso de toma de decisiones algunos
actores que pudieron ser determinantes, como el sector académico y los
gremios empresariales, no tuvieron una participación activa.
En este orden de ideas el rezago del fortalecimiento de las relaciones con
China es aún más grave teniendo en cuenta las políticas que han formulado
frente a China algunos países de la región como Brasil y Chile, los cuales han
logrado aprovechar las oportunidades que brinda una relación profunda con
este país. En este sentido es imperante formular una política exterior no solo
económica y comercial sino una política que tenga un componente diplomático
y político fuerte que permita ampliar los campos de la agenda bilateral con
China, lo cual favorezca a una relación de mayor profundidad y calidad.
56
VI. BIBLIOGRAFÍA.
• Allison, G. (1988), La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba, Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano.
• Ardila, M. (2008), El Congreso y la política exterior colombiana. A propósito de la comisión segunda en La toma de decisiones de la política exterior colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.13.
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• CIDOB, Biografía de Álvaro Uribe Vélez, En línea: http://www.cidob.org/es/documentacio/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/colombia/alvaro_uribe_velez.
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• Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2002), Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos” [documento oficial].
• Colombia, Embajada de Colombia en la República Popular de China (2010), Colombia y China: Relaciones Bilaterales. [documento de trabajo].
57
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• Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2006, 17 de Agosto), Decreto número 2785 del 17 de agosto de 2006, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 46.363, 17 de agosto de 2006.
• Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2008, 6 de agosto), Decreto número 2884 del 6 de agosto de 2008, por medio del cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, en Diario Oficial, núm. 47.073, 6 de agosto de 2008.
• Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2009, 7 de septiembre), Decreto número 3355 del 7 de septiembre de 2009, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones, en Diario Oficial, núm. 47.465, 7 de septiembre de 2009.
• Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2003), Plan Estratégico 2003 – 2006, [documento de trabajo].
• Colombia, Presidencia de la República de Colombia (abril de 2005), Colombia quiere ampliar Relaciones Comerciales con China. [documento de prensa oficial].
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• Colombia, PROEXPORT. Generalidades Inversiones, Exportaciones y Turismo con China, [en línea], disponible en: www.proexport.gov.co/.../DocNewsNo10290DocumentNo9049.PDF.
• Colombia. Ministerio de Relaciones Exteriores. Política Exterior 2002-2006: Gobernabilidad Democrática, Responsabilidad Compartida y Solidaridad, [documento oficial]
• Cordell, K. Wolff, S. (2005). Germany´s foreign policy towards Poland and the Czech Republic. Ostpolitik revisited, Nueva York, Routledge Taylor & Francis Group.
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• George, Alexander. (1997), From Groupthink to Contextual Analysis of Policymaking Groups en Beyond Groupthink: Political Group Dynamics
58
and Foreign Policy-making, editado por Paul 't Hart, Eric K. Stern and Bengt Sundelius. Ann Arbor: University of Michigan Press.
• González, F. (2006), El fenómeno político de Álvaro Uribe Vélez. Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza. En línea: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-245.html.
• Infante, J. (2005), Un cuarto de siglo de Relaciones Colombo Chinas, [en línea], disponible en: http://www.usergioarboleda.edu.co/asia/china_colombia.htm.
• Janis, Irving. (1989), Crucial Decisions: Leadership in Policymaking and Crisis Management. New York: Free Press.
• Jean A. Garrison, Juliet Kaarbo, Douglas Foyle, Mark Schafer, Eric K. Stern Source. (Junio 2003), Foreign Policy Analysis in 20/20: A Symposium en International Studies Review, Vol. 5, No. 2, p. 155.
• Lasagna, Marcelo, Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo, en Revista CIDOB d’ Afers Internacionals, N° 32, Barcelona, 1996.
• Lozano de Rey,E. Marulanda de Galofre, P.(1982), Como se hace la política exterior colombiana. Bogotá. Ediciones Tercer Mundo. pp. 18-19.
• Pérez, M. (2006, mayo-junio), China y América Latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria, en Revista Nueva Sociedad [en línea] núm. 203, disponible en http://www.nuso.org/revista.php?n=203
• Puyana, J. (2008), Los diplomáticos colombianos y la toma de decisiones de la política exterior de Colombia en La toma de decisiones de la política exterior colombiana”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.45.
• Rosenau, James. (1968), Comparative Foreign Policy: Fad, Fantasy, or Field? International Studies Quarterl. 12:296-329.
• Snyder, Richard C., Henry W. Bruck, Burton Sapin. (1962), Foreign Policy Decision Making. New York: Free Press.
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• World Bank. World Development Indicators (WDI), [en línea], disponible en: http://data.worldbank.org/indicator.
59
III. ANEXOS ANEXO 1. ACUERDOS BILATERALES
TEMAS CIENTÍFICOS Y TÉCNICOS • Convenio de Cooperación Científica y Técnica (1981) • Memorando de Entendimiento relativo a la Cooperación en Materia de
las Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones (2005) TEMAS CULTURALES • Convenio Cultural (1981) • Memorando de Entendimiento sobre el Intercambio Cinematográfico.
(2005) • Carta de Intención entre la Administración Estatal de Reliquias
Culturales de la República Popular China y el Ministerio de Cultura. (2008)
TEMAS POLÍTICOS Y DIPLOMÁTICOS • Comunicado Conjunto del Establecimiento de Relaciones Diplomáticas
(1980) • Memorando de Entendimiento para el Desarrollo de las Relaciones entre
ambos países (1987) • Acuerdo de Exención de Visado en pasaportes diplomáticos y Oficiales
(1987 y 1991) • Protocolo sobre el mecanismo de consultas entre los funcionarios del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China (1990)
• Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia. (1999)
• Memorando de Entendimiento para la Cooperación en la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y Delitos Conexos (1998)
• Acuerdo para el Establecimiento de Consulados (1989 y 1996) • Tratado sobre Asistencia Judicial en Materia Penal (1999) • Acuerdo para el establecimiento de un mecanismo de consulta política y
cooperación entre la República Popular China y la Comunidad Andina de Naciones (2000).
TEMAS MILITARES • Acuerdo sobre Asistencia Militar gratuita entre el Ministerio de Defensa
Nacional de Colombia y de la República Popular China.(2005 y 2007)
TEMAS ECONÓMICA Y COMERCIAL • Convenio Comercial (1981) • Convenio de Cooperación Económica (1985) • Protocolo fitosanitario para la exportación de Banano a China (1998) • Acuerdo para la Adhesión de China a la OMC (2000) • Acuerdo para la Promoción y Protección de Inversión (2008)
60
OTROS TEMAS • Convenio sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena (2008) • Memorando de Entendimiento para la Facilitación de grupos de turistas
Chinos a Colombia (2010) • Convenios sobre Cooperación Fitosanitaria y Sanidad Animal (2005)
61
ANEXO 2. VISITAS Y ENCUENTROS DE ALTO NIVEL COLOMBI A-CHINA
VISITAS DE ALTO NIVEL DE COLOMBIA A CHINA
FUNCIONARIO CARGO FECHA VISITA TEMA
Álvaro Uribe Vélez Presidente abril de 2005 Integración económica.
Francisco Santos Vice-presidente noviembre de 2006 Comercio e inversión, cooperación aduanera, turismo y educación.
Carolina Barco Ministra de Relaciones Exteriores
abril de 2004 Estrechar relaciones políticas, comerciales y de cooperación.
Promover la inversión a través de la conformación de alianzas estratégicas entre empresarios de los dos países.
Jaime Bermúdez Ministro de Relaciones Exteriores
agosto de 2009 Estrechar vínculos comerciales y políticos con China.
julio de 2010 Expo Shanghái
Luis Guillermo Plata Ministro de Comercio Industria
y Turismo
11 de septiembre de 2007
Adelantar el tema de Colombia como Destino Turístico Aprobado, el BIT, convenios de Cooperación Fitosanitaria y Sanidad Animal y la ampliación de la oferta exportable.
62
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Embajada de Colombia en China
Septiembre de 2009
Búsqueda de nuevas inversiones chinas para Colombia y la llegada de más productos colombianos al continente asiático.
Julio de 2010 Expo Shanghái
María del Rosario Guerra
Ministra de Comunicaciones
8 y 17 de julio de 2007
Encuentros con altos oficiales del Ministerio de Información y varias empresas de telecomunicaciones chinas.
Juan Manuel Santos Ministro de Defensa
Abril de 2005 Seguridad y defensa
Corte Suprema de
Justicia, Consejo de
Estado y Corte
Constitucional
Presidentes de las
Altas Cortes
agosto de 2008 Intercambiaron
experiencias sobre
los sistemas
judiciales de ambos
países y la lucha
anticorrupción.
Comisión Segunda del
Senado
Senadores 22 de septiembre
de 2007
Consolidar política
exterior hacia China
como una “política
integral” entre los
poderes legislativo,
ejecutivo y judicial.
General Freddy
Padilla
Comandante
General de las
Fuerzas Militares
20 y el 28 de
octubre de 2008
invitación del
Ministerio de
Defensa de China
63
VISITAS DE ALTO NIVEL DE CHINA A COLOMBIA
FUNCIONARIO CARGO FECHA
Wu Guanzheng Miembro
Permanente del
Buró Político del
Partido Comunista
Chino y Secretario
de Asuntos
Disciplinarios del
PCCh
23-25 de abril de
2007
Wang Zhongyu Vicepresidente del
Comité Nacional de
la Conferencia
Consultiva Política
del pueblo chino
29 de abril al 1 de
mayo 2007
Dirección de
Administración de
Cárceles de China
Director General de
la Administración
de Cárceles de
China
4-7 de noviembre
de 2007
S.E. Li Beihai Vicepresidente de
la Comisión de
Asuntos Exteriores
del Comité
Nacional de la
Conferencia
Consultiva del
Pueblo Chino.
2008
Xi Jinping Vicepresidente de
la República
Popular de China
Febrero de 2009
Wu Aiying Ministra de Justicia Agosto de 2010
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Embajada de Colombia en China
64
ENCUENTROS
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Embajada de Colombia en China
FUNCIONARIOS CARGOS FECHA VISITA TEMAS
Álvaro Uribe Vélez y
Wen Jiabao
Presidente y Primer Ministro chino
New York. 24 de septiembre de
2008
Cooperación económica y comercial con Colombia, enriquecer el intercambio en los campos social y cultural y estrechar la coordinación en los asuntos internacionales.
Álvaro Uribe Vélez y
Hu Jintao
Presidentes Lima-Perú. 22 de noviembre de 2008
Firma de Acuerdo de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones.
Ingreso de Colombia a APEC.
65
ANEXO 3.
PERFILES DE LOS JEFES 93
NOMBRE PROFESIÓN CARGO EXPERIENCIA EN EL SECTOR
PÚBLICO
INTERESES
Álvaro Uribe Vélez
Abogado de la Universidad de Antioquia, especializado en Administración y Gerencia de la Universidad de Harvard.
Senior associatemember del Saint Anthony’sCollege de la Universidad de Oxford.
Presidente de la República
1976:
Jefe de Bienes de las Empresas Públicas de Medellín.
1977-1978: Secretario General del Ministerio del Trabajo
1980-1982: Director de la Aeronáutica Civil.
1982:
Alcalde de Medellín
1984-1986: Concejal de Medellín.
1995-1997: Gobernador de Antioquia.
1986-1990 y 1990-1994: Senador
• Seguridad Democrática
• Cooperación Internacional para el fortalecimiento de la Política de Seguridad Democrática
• TLC con Estados Unidos
• Profundización de las Relaciones bilaterales.
• Avance en relaciones políticas.
• Atracción de Inversión.
• Integración Económica.
Carolina Barco Isackson
1973: Bachelor of Arts en Sociología y Ciencias Económicas Wellesley College.
1975: Master en Planeación Urbana en la Universidad de
Ministra de Relaciones Exteriores
7 de agosto de 2002 – agosto de 2006.
1970: Consultora en planeación urbana al servicio de la Alcaldías de Caracas, Bogotá, y municipios aledaños (Cajicá, Cogua,
• TLC con Estados Unidos.
• Fortalecer las relaciones políticas, comerciales y de cooperación
• Incentivar los
93 Elaboración propia con base a los datos de La Presidencia de la República y el documento oficial Política Exterior de Colombia 2002-2006, y el CIDOB.
66
Harvard.
1984: Master en Dirección y Administración de Empresas, por el Instituto de Empresas de Madrid, España.
Subachoque y Zipaquirá).
1990:
Investigadora PNUD y de los Ministerios de Desarrollo Económico, Medio Ambiente y Cultura.
1998-2001: Directora Distrital de Planeación de Bogotá.
negocios.
• Promover inversiones, turismo y la creación de nuevos empleos.
María Consuelo Araujo Noguera
Finanzas y Relaciones Internacionales en la Universidad Externado de Colombia y es especialista en Gobierno, Gerencia y Asuntos Públicos de la misma institución con la Universidad de Columbia.
Ministra de Relaciones Exteriores.
7 de agosto de 2006 –febrero de 2007.
1998-2000 directora del Jardín Botánico José Celestino Mutis
2001-2002: Directora Distrital de Recreación y Deporte de Bogotá.
2002-2006 Ministra de Cultura
• Profundización de relaciones bilaterales con China.
Fernando Araujo Perdomo
Ingeniero Civil de la Pontificia Universidad Javeriana
Ministro de Relaciones Exteriores.
febrero de 2007 –julio de 2008
1998-1999:
Ministro de Desarrollo
• Profundización de relaciones bilaterales comerciales y políticas con China.
• Agenda de Cooperación.
Jaime Bermúdez Merizalde
Abogado de la Universidad de Los Andes.
Doctorado en Ciencias Políticas con énfasis en Opinión Pública de la
Ministro de Relaciones Exteriores.
Julio de 2008 – agosto de 2010
1991-1993: consejero presidencial en temas de Derechos Humanos.
1993-1994: Consejero para el ministro de
• Estrechar vínculos comerciales y políticos.
• Agenda de cooperación.
• Inversión china en Colombia.
67
Universidad de Oxford.
relaciones exteriores.
1996: Director ejecutivo del Consorcio Iberoamericano de Investigaciones de Mercados y Asesoramiento (CIMA).
2002-2006: Ejecutivo de la Asociación Primero Colombia y asesor de Álvaro Uribe en temas de comunicaciones.
2006-2008: Embajador de Colombia en Argentina
• acompañar políticamente todos los temas de la agenda bilateral: inversión, comercio y turismo.
Jorge Humberto Botero
Abogado de la Universidad de Antioquia.
Politólogo de West Virginia University
Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
2003 hasta enero de 2007.
Presidente del Banco Cafetero, Asofondos y Asobancaria.
Director legal de la Andi y sirvió como secretario de la judicatura durante el gobierno del presidente Virgilio Barco.
Miembro directivo Empresas Públicas de Medellín (EPM).
Jefe de Campaña de Álvaro Uribe.
• Aumento de comercio bilateral.
• Atracción de Inversión China en Colombia.
68
Luis Guillermo Plata
Administrador de Empresas de la Universidad de Arizona y MBA de Harvard Business School.
Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
16 de enero de 2007 – 7 de agosto de 2010.
Profesional en la Sección Comercial de la Embajada de Colombia en el Japón.
Director de la Oficina Comercial de Proexport en Tokio, Taipei y Hong Kong.
2002: Gerente Administrativo de la Campaña de Alvaro Uribe
2006: Presidente de PROEXPORT
• TLC con Estados Unidos
• Cooperación económica y tecnológica.
• Suscripción de acuerdos de inversión.
• Dar a Colombia status de destino turístico.
• Dinamizar las economías
• Fortalecimiento de comercio bilateral.
