La situation des structures de -...

Banque mondiale

Le développement dirigé par les communautés Un bilan sommaire des actions menés au Bénin

Rapport d’étude

Philip Langley

En collaboration avec Nazaire SADO, Jean Gbedo et

Zourkaïnény ADAMOU, Boniface FADE, Sarafa Dine OGBON,

Décembre 2002

Centre pour l'environnement et le développement en Afrique

Ceda Centre for Environment and Development in Africa

03 BP 3917 Cotonou, Bénin - Tél : (229) 32 76 11 fax : 32 80 91 – Courriel : [email protected]

Le développement conduit par les communautés – bilan des actions menées au BéninCeda (Centre pour l’environnement et le développement en Afrique) – 03 BP 3907 Cotonou – tel : 32 76 11 – [email protected] 2

mailto:[email protected]

Table de matières

Introduction 1I - Identification, organisation et financement du développement dirigé par la communauté

1.1 - Domaines principaux des interventions extérieures 3

1.2 - Méthodologie et démarches d’intervention 9

1.3 - Organisation institutionnelle de l’intervention 21

1.4 - Choix des actions à mener 26

1.5 - Gestion des fonds et des actions locales 28

II - La micro-finance dans le cadre du développement dirigé par la communauté2.1 - Les domaines d’intervention de la micro-crédit 29

2.2 - Méthodes d’intervention et modalités d’organisation de la micro-crédit 30

2.3 - Modalités suivies dans le domaine de la micro-crédit pour établir et entretenir les relations avec les communautés 38

2.4 - Le choix des actions de micro-crédit à mener 39

2.5 - Modalités de formulation d’une demande par une communauté dans le domaine de la micro-crédit 41

2.6 - Le choix de la manière de mettre en œuvre les actions de micro-crédit retenues 41

2.7 - La gestion des fonds et des activités de micro-crédit 37

III – Qui décide dans les communautés 3.1 - Les organisations infra-communautaires 43

3.2 - Les détenteurs de pouvoir 43

3.3 - Qui décide au sein des communautés dans le domaine de la micro-finance ? 49

3.4 - L’attitude des structures d’intervention 51

3.5 - Une réflexion sur la capacité des communautés à décider de leur développement 51

IV - Décalages entre pratiques réelles et procédures initialement prévues 55V - Quelques interrogations 57VI - Recommandations 58


Bibliographie

Annexes

Tableau récapitulatif des initiatives de promotion d’un développement dirigé par les communautés

Fiches des principales programmes/projets


Sigles et acronymes

ABE Agence béninoise pour l’environnementAE Association d’éleveursAFVP Association française des volontaires du progrèsAG Assemblée générale AGEFIB Agence de financement des initiatives à la baseAGEPIB Agence de promotion des initiatives à la baseALD Association locale de développementALDIPE Association de lutte pour un développement intégré et pour la protection de

l’environnementAPD Aide publique au développementAPE Association des parents d’élèvesAPNV Approche participative niveau village ASF Association des services financiers ASSEFAVC Association villageoise de chasseBE Bureau d’étudesBM Banque mondialeBUCOC/PAN Cellule/Programme alimentaire et nutritionnelCAET Coopérative agricole expérimentale de type socialisteCARDER Centre d’actions régionales pour le développement ruralCAVECA Caisse villageoise d'épargne et de crédit autogéréesCBDIBA Centre béninois pour le développement des initiatives à la baseCC Comité de concertation CDD Community Driven DevelopmentCDQ Comité de développement de quartierCEC Caisse d’épargne et de créditCESAO Centre d’études sociales et économiques d’Afrique de l’OuestCGPE Comité de gestion de point d’eauCGPV Comité de gestion de pépinière villageoise (CIDR Centre international de développement et de rechercheCIRAPIPCLCAMCNRA Centre national de recherché agronomiqueCOGECCOGESCOOPECCP Comité provisoireCPSCREP Caisse rurale d’épargne et de créditCRS Catholic Relief ServicesCT/DSDCVD


CVG Comité villageois de gestionDCAMDDC Développement dirigé par la communautéDHDIFOV Direction de la Formation et de la VulgarisationECVRENDA Environnement-développement Tiers-MondeENEA Ecole nationale d’économie appliquéeFAC-Mono Financière agricole cooperative du MonoFDEL Fonds de développement économique localFECECAMFENACREPFIDAFSD Fonds social de développementGDSM Projet de gestion des déchets solides ménagersGFGM Groupement de maraîchersGRAPADGRETGVGVC Groupement à vocation coopérativeIDEP Institut africain de développement économique et de planification IIED International Institute for Environment and DevelopmentINADES Institut africain de développement économique et socialINRABIPD-AC Institut Panafricain pour le développement – Afrique centraleIPD-AOS Institut Panafricain pour le développement – Afrique de l’Ouest et SahelKIT Royal Tropical Institute, Pays BasLIFADMAEPMARP Méthode active de recherche et de planification participative MCCAG-PDMDRMEC Mutuelle d'épargne et de créditMECCAG-PDPEOFRB Organisation des femmes révolutionnaires du BéninOJRB Organisation de la jeunesse révolutionnaire du BéninONGOPORTBPA/DEV-COM Programme d’appui au développement communautairePADEARPADELPADME Association pour la promotion et le développement de la micro-entreprisePADSAPAIQ Projet d’appui aux initiatives de quartier


PAMRPAPME Agence pour la promotion de la petite et moyennePAPPPAVICOPCIMEPDEL Programme de développement économique local de Sainte RitaPDM Partenariat pour le développement municipalPDP Programme de proximitéPGRNPGTRNPGUD-CPILSAPISEA Projet d’insertion des sans emploi dans l’agriculture PIUCP Projet d’intégration urbaine et coopération de proximitéPLA Participatory Learning and ActionPRA Participatory Rural AppraisalPRAILPROLIPOPROMICPROSAFPRPBRAAP Réseau africain sur les approches participativesRAMIR Recherche appliquée en milieu ruralRRA Rapid Rural AppraisalSAIC Service d’appui aux initiatives communautaires (SEAG-IRED Service SECA Section d’épargne-crédit autogéréeSFD Service financier décentraliséSNVS-PSRHSRHABUCDUEUGDO Union générale pour le développement de OuidahUGR Unité de génération de revenusUNDAF United Nations Development Assistance FrameworkUNICEF Fonds des Nations unies pour l’enfanceVIPP Visualisation pour la planification partcipative WE World Education


Le développement conduit par les communautés.

Le concept de base qui fait l’objet du présent bilan est celui des processus de développement conduit par les communautés (DCC), en anglais : le « Community Driven Development » (CDD).1 L’étude consiste à faire le bilan des principales expériences béninoises.

Introduction

Le bilan porte sur un examen rapide de 32 programmes/projets mises en œuvre par des « partenaires de développement » et différentes « agences d’exécution » dans plusieurs régions du Bénin. Ce travail a été réalisé à partir d’entretiens avec les responsables des agences d’exécution et les organismes intermédiaires, quelques entretiens avec les populations, la lecture des documents produits par les programmes/projets, la comparaison avec les rencontres professionnelles précédentes avec la moitié (17) des programmes retenus et la documentation du Ceda sur la participation et le développement au Bénin. Parmi ces programmes, seulement 7 ont (ou ont eu) une couverture nationale, la plupart des autres intervenant dans des zones nettement plus restreintes, le plus souvent une ou deux circonscriptions administratives (communes2 ou départements), dans des zones ayant des caractéristiques particulières ou dans des villes spécifiques. Seulement 4 programmes/projets interviennent spécifiquement en milieu urbain. Peu de programmes sont multi-sectoriels : il s’agit surtout du programme d’appui au développement communautaire (PA/DEV-COM), du PADEL, du PGUD-C, de l’UCD et, à un moindre degré, l’AGEFIB et du PRAIL. Le PAMR-Borgou et les projets dits de « développement rural » sont des projets sectoriels axés essentiellement sur la production agricole, même si certains interviennent effectivement pour promouvoir, par exemple, l’alphabétisation, la formation des femmes, l’organisation et la gestion des organisations pour soutenir cette production, la construction de pistes rurales ou des infrastructures sociales (écoles, dispensaires…).

Seulement 2 actions étaient financées sur le budget national, les autres étant surtout financées par l’APD avec plus ou moins de contribution du budget national (15), par la société civile extérieure (5) ou par les deux ensemble (5), l’APD avec le budget national (2) ou ensemble avec les communautés (1), la société civile extérieure en collaboration avec le budget national (1) ou enfin la coopération décentralisée (1). Sur l’ensemble des programmes, seules quatre interviennent spécifiquement en milieu urbain. Tous les programmes pris en compte dans l’étude sont des interventions extérieures aux communautés et sont analysés de ce point de vue.

1 D’après la Banque mondiale, « Community driven development (CDD) gives control of decisions and resources to community groups. These groups often work in partnership with demand driven support organisations and service providers including elected local governments, the private sector, NGOs and central government agencies. CDD is a way to provide social and infrastructure services, to organise economic activity and resource management, to empower poor people, improve governance and enhance the security of the poorest ».2 Dans le présent rapport, nous utilisons les appellations définies dans la législation sur la décentralisation de 1999 : la commune remplace la sous-préfecture et l’arrondissement remplace l’ancienne commune.


La problématiquePour le bilan des initiatives de DCC, il s’agit d’identifier et d’analyser les actions3 qui visent à promouvoir des processus qui amènent les communautés à prendre leurs propres décisions - sur l’opportunité mener des actions et la manière de les mener, - sur les dépenses initiales d’investissement, la gestion des fonds et des autres ressources nécessaires et aussi de réaliser elles-mêmes les actions ou, plus souvent, d’assumer elles-mêmes le rôle de maître d’ouvrage et de confier la réalisation à des tiers. Essentiellement, ce processus vise à conférer des pouvoirs aux communautés4 de différentes manières, impliquant le renforcement, le transfert, l’acquisition et la conquête ou la création de tels pouvoirs. La conclusion logique de cette approche est que les populations ne sont plus des bénéficiaires mais deviennent des acteurs de développement.

Dans le cadre de cette étude, définie par une agence de coopération au développement, il semble évident que l’initiative des processus qui visent à promouvoir un développement conduit par les communautés viendra des structures de développement extérieur aux communautés, comme le suggèrent les termes de référence de l’étude : l’Etat et ses démembrements, la société civile plus ou moins lointaine, et les « partenaires » au développement. C’est l’approche adoptée dans la présente étude.

Toutefois, il faut admettre que « personne ne développe personne » (AUBRY, 1986). La connaissance des actions de développement participatif fait ressortir en effet que le développement pourrait aussi - et peut-être même devrait - partir des communautés elles-mêmes. Il s’agira d’initiatives locales de développement. Il aurait été possible alors d’examiner les actions de DCC en partant du point de vue de la communauté et de ses membres, de ses structures et ses activités, de leur capacité à s’organiser, à prendre des initiatives et à mener elles-mêmes une partie importante du processus de développement. Dans une telle problématique, les points de départ seront l’organisation interne de la communauté et l’analyse de la prise de décision en son sein, la perception de ces membres à propos des interventions extérieures, les initiatives prises pour s’organiser et changer la situation matérielle et psychique de la communauté, et pour bénéficier d’un appui à sa démarche d’autopromotion. Une telle approche de l’analyse est loin d’être évidente : Il serait intéressant de tenter une telle démarche dans une étude future.5

Interrogations sur le concept de développement conduit par les communautésLe type de processus décrit et l’impact recherché en termes d’acquisition de pouvoir étaient déjà en germe dans d’autres démarches de développement local, aussi bien en milieu urbain que rural, dont les vocables se sont succédé sans cesse à travers les décennies de développement et qui ont même apparu bien avant dans certains cas : le mouvement coopératif (MEISTER, c. 1962) l’autogestion, l’animation (DEBOUVRY, 1998 ; MAIGA, 1984) et le développement communautaire (HOLDCRAFT, 1978), le « self-reliance », le développement à la base, le développement auto-centré (cf. ENDA, 1974), l’éco-développement (SACHS, 1977-1985), l’espace locale du Third system projet (IFDA, 1980), le développement participatif avec l’appui de la société civile (conférence de la CEA dans les années ’80), la promotion des initiatives locales de développement (ANNE et JACOLIN, 1985), l’autopromotion (GUEYE et THIAM,

3 Efforts en anglais.4 Empowerment, traduit habituellement en français par « habilitation » ou, par les Nations Unies, par « empuisement » (sic). 5 Cf. par exemple FLOQUET et MONGBO, 1998.


1990)6 et la promotion de l’autopromotion (IRED, 1988), etc., qui visent tous à conférer des pouvoirs à différentes formes de structures communautaires. Cette dernière est parmi les approches les plus élaborées et la plus ouverte à la créativité et l’innovation 7 et semble proche du DCPC.

La participation de la population ou de la communauté sera-t-elle alors simplement une question de modes passagers aujourd’hui dépassés ou une véritable question de fond ? 8 Est-ce qu’il s’agit réellement de la participation populaire ou plutôt de la manipulation populaire ?9

La notion de « communauté »Une clarification est nécessaire du sens donné par les différentes parties prenantes à la notion de communauté. En effet, son usage courant est très variable et parfois assez flou. Elle vise le plus souvent la société locale constituée par l’ensemble les populations vivant dans un territoire donné, surtout le village ou le quartier bien qu’elle soit aussi souvent utilisée pour désigner des groupes locaux divers constitutifs dont les archétypes semblent être le groupe de femmes, le groupement villageois (d’hommes), l’association de développement, l’association des parents d’élèves et la caisse d’épargne-crédit. On voit déjà la grande flexibilité de l’appellation en ce qui concerne sa taille car elle peut aller des petits groupes de personnes ayant des intérêts communs désignés ci-dessus jusqu’à la communauté nationale, en passant par le village ou le quartier de la ville, l’arrondissement (en tant qu’unité administrative), la commune et le « pays » ou le groupe ethnique dans un lieu donné. Mais elle est aussi une notion très floue sur les plans sociologique et institutionnel, parfois confuse et même, dans certains cas, volontairement idéologique suscitant la notion d’un ensemble social sans grands conflits et sans contradictions internes.10

6 Vocable utilisé par PAVICO, un programme/projet parmi les plus récentes, lancé en février 2001.7 « La participation est désormais perçue comme un facteur de développement, les décisions étant prises par les acteurs concernés (destinataires, groupes cibles). En ce sens, la participation est une condition nécessaire à l’autopromotion … » (Réseau africain sur les approches participatives, 1999, p. 15). 8 A ce niveau, « on voit bien que ce n’est pas le vocabulaire qui compte (coopérative, groupement, association) mais la promotion d’organisations réellement contrôlées par leurs membres, et qui contribuent efficacement à l’amélioration des conditions de vie » (BEAUDOUX et NIEUWKERK, 1985). Toutefois, on ne peut pas s’empêcher de citer l’introduction à la bibliographie sur la participation populaire et le développement rural paru en 1984 en annexe à un livre collectif sur ce sujet. « One of the intriguing things about rural development is the existence of numerous theories and strategies. The rate at which these … are conceived and hatched tends to suggest that rural development “experts” are paid solely on the basis of the number of new theories propounded. A theory or strategy is “born” today, “dies” tomorrow”, and the next day is “reincarnated” […] Two questions cropped up while this bibliography was being prepared. One is the relation, if any of popular participation to other development concepts and strategies. Is it markedly different, or is it a rehash of other strategies such as Community Development, “Animation rurale”, etc.? » (NWANOSIKE, 1984).9 C’est la seconde question de NWANOSIKE (1984) : « Put in a simple language it is this: what is the difference between popular participation and popular manipulation ? How does a development practitioner identify, isolate and deal with incidences of popular manipulation? » Elle a été encore posée plus de 15 ans plus tard dans le lancement du débat sur les MARP par SELLAMA et LAVIGNE DELVILLE (2000).10 Dans un rapport du Ceda pour SNV, nous avons écrit : « ‘Communauté’ ou société locale ? Les termes de référence parlent de la perception et des comportements des communautés, appellation qui demande que l’on prête une attention particulière à sa signification : en dehors d’une certaine homogénéité globale du groupe, plus ou moins prononcée et plus ou moins évidente, elle ne doit pas faire oublier l’existence dans chaque société locale de divergences dans les manières de penser, les positions par rapport aux intérêts des uns et des autres, voire même des conflits, des différences de statut social et économique et l’impossibilité pour le groupe d’échapper au mouvement social général de stratification et de différenciation sociale ». (ADAMOU, AHMADOU et al., 2002).


Presque sans exception dans la pratique, les programmes prennent en considération l’unité géographique du village (avec ses hameaux) ou du quartier urbain comme étant la communauté, soit des ensembles d’environ 250 à 2 000 habitants, rarement plus de 3 000 habitants en milieu rural, de 500 à 3 000 ou 4 000 habitants, parfois jusqu’à 9 000 habitants en milieu urbain. Plus rarement, c’est l’arrondissement (l’ancienne commune) qui est considéré comme la communauté avec une population de 2 500 à 16 000 habitants en milieu rural et parfois jusqu’à 25 000 en milieu urbain.

Rural/urbainUne partie de l’interrogation sur les concepts portent sur la dominance très nette du nombre de programmes/projets participatifs identifiés qui s’adressent aux communautés rurales (28 sur les 32) par rapport à ceux qui visent spécifiquement des interventions en milieu urbain. Faut-il croire que le milieu rural reçoit enfin sa juste considération11 ou doit-on plutôt chercher des explications du côté de l’inexpérience en matière de conduite des programmes participatifs en milieu urbain ou encore l’ambiance technocratique qui tende à accompagner des programmes urbains ?

I – Identification, organisation et financement du développement conduit par la communauté

L’analyse de la promotion du développement conduit par la communauté nous amène à examiner successivement : les domaines principaux d’intervention, la méthodologie, les démarches et l’organisation institutionnel de l’intervention ; le choix des actions à mener ; la gestion des fonds et des actions locales. Les questions de la méthodologie et de l’organisation des actions locales financières sont traités dans une deuxième section particulière sous la rubrique de la micro-finance..

1.1 – Domaines principaux des interventions extérieures12

Les programmes/projets interviennent dans différents domaines dont la catégorisation varie considérablement. Pour les besoins du rapport, les différents domaines identifiés sont classés en sept composantes : l’accompagnement des communautés, le renforcement des capacités de la communauté, la sauvegarde et la valorisation de l’écosystème, la réalisation des infrastructures, l’amélioration de la situation sociale, le renforcement de l’économie, l’organisation de l’épargne et de l’investissement. Il est évident que ces composantes se superposent partiellement et de toute façon doivent être en interaction pour que le programme/projet puisse avoir un impact.

Ces différentes composantes ne sont pas forcement présentes dans chaque programme et même en étant présente, elles prennent de plus ou moins d’importance et l’approche adoptée est plus ou moins bien élaborée. En effet, les types d’activité soutenus par le projet sont fixés d’avance avec plus (cf. PAMR, PADSA, PAVICO…) ou moins de détail (AGEFIB, AFVP…). Par ailleurs,

11 A noter toutefois que moins de 60% de la population se trouve en milieu rural et seulement 56% de la population active travail dans le secteur agricole.12 C’est-à-dire extérieure à la communauté.


elles sont surtout très faibles dans les domaines qui visent à améliorer, à l’échelle globale de la communauté : l’économie locale (augmentation des échanges, dégagement de l’épargne et de l’investissement, réduction des gaspillages, ouverture des opportunités…) et la vie sociale (la réduction des conflits et la recherche de solidarité et d’équité, de synergie entre les activités…) ainsi que la stabilité écologique de l’espace qu’elle occupe.

L’accompagnement des communautés13.Pour réaliser la planification locale dans certains cas et surtout pour mettre en œuvre des actions souhaitées soit par l’agence d’exécution, soit par la communauté, l’animation de la communauté existe dans de nombreux programmes/projets. L’intensité et la méthode de cette animation varient selon le degré et la nature de l’interaction souhaitée ou jugée nécessaire par le programme/projet initiateur de la démarche de DCC. La communauté n’a pas beaucoup de pouvoir de décision par rapport à cette question, sauf dans les cas où elle désigne elle-même ses propres animateurs endogènes et leur prennent en charge.14

Dans certains cas, les interventions prévues au départ du programme/projet pour susciter l’interaction et lancer des activités sont prédéterminées, surtout en cas de réalisation d’une planification locale.15 Elles deviennent progressivement plus souples, se transformant en démarche d’accompagnement et d’appui-conseil, afin de mieux coller à l’évolution de la situation de la communauté et aux activités de développement qu’elle mène. Elles se mettent à l’écoute des différentes composantes de la communauté, démarche permanente nécessaire pour pouvoir promouvoir sa réflexion, son organisation, sa prise de décision et sa mobilisation pour mettre en œuvre ces décisions de manière efficace grâce au renforcement du dialogue interne et au respect de processus réellement participatifs. L’accompagnement comportera l’établissement de contacts, la recherche d’idées, les conseils en organisation et de gestion, ainsi que de plus en plus de médiation entre les groupes constitutifs de la communauté, entre les communautés et d’autres catégories d’acteurs et, dans certains cas, entre des communautés voisines.

13 Les deux grandes démarches d’accompagnement qui existaient étaient l’animation et le développement communautaire. Elles étaient tous deux, à l’origine, des démarches globales de « modernisation » de la société locale comportant le renforcement institutionnel, la formation, la médiation dans la diffusion de nouvelles techniques, la réalisation d’infrastructures, etc. (DEBOUVRY, 1998). Toutefois, « Au cours de la période des années ’50 et ‘60 où la théorie de la « tache d’huile » (trickle down) était à la mode, les programmes de développement communautaire ne visaient pas et n’avait pas d’impact effectif sur la réduction des barrières structurelles à l’équité et à la croissance qui existaient au sein des communautés. Au contraire, ils acceptaient la répartition existante du pouvoir local ». Parfois, les programmes étaient instrumentalisés politiquement : « Beaucoup de responsables des pays en voie de développement et plusieurs bailleurs de fonds voyaient le développement communautaire … comme une réponse démocratique appropriée aux menaces du communisme international pendant l’époque de la guerre froide » (HOLDCRAFT, 1978, p. 2, 14, 19). Par contre, les pratiquants sur le terrain voyaient souvent les choses assez différemment, étant conscient que les structures de pouvoir en place étaient parfois un obstacle à l’amélioration des conditions de vie.14 Les animateurs travaillant pour les Maisons familiales rurales au Sénégal et Togo sont proposés à la communauté et font une période d’essai dans la communauté avant que la communauté donne son accord pour leur affectation ; la communauté garde un droit de regard sur leur travail. Parmi les organisations adhérentes au défunt 6-S et aux FONGS du Sénégal, les leaders locaux jouaient souvent le rôle d’animateurs de leur propre communauté en tant que bénévole ou de militant. Ce sont là des retombés, entre autres, de l’action de la JOC, de la Ligue de l’enseignement (organisation laïque), du CESAO et de l’INADES.15 Malgré le fait qu’elles font la promotion de la démarche participative et valorisent la prise de décision par les communautés, les démarches de planification comme celles de l’APNV et PA/DEV-COM préconisent une méthode très structurée et une série précise d’actions à mener afin de créer de nouveaux rapports intervenant/communauté.


Les activités d’accompagnement, qui se distinguent nettement de la démarche de l’encadrement, sont difficiles à mener car elles demandent en même temps le respect de « l’autre », une bonne connaissance du milieu social et ses conflits masqués, la capacité d’écoute, de conseil et de médiation, sans se substituer à la communauté et ses instances. 16

A noter toutefois que de nombreux projets, surtout certains projets sectoriels, n’assouplissent que peu leurs méthodes d’intervention, visant la réalisation des activités déterminées auparavant par le projet.

Le renforcement des capacités de la communauté Prolongement logique de l’accompagnement, le renforcement des capacités de la communauté et de ses composantes pour s’organiser, pour faire des choix et prendre des décisions, pour négocier les compromis internes et les accords avec l’extérieur, pour gérer et évaluer ses actions, comporte l’appui à une institutionnalisation progressive avec une amélioration de la gestion et du respect de la transparence et les pratiques de la démocratie associative de plus en plus marqué ainsi que la formation et son suivi. Un aspect important du renforcement des capacités de la communauté est l’augmentation de la confiance des populations et de leurs structures endogènes en elles-mêmes individuellement collectivement ainsi que le renforcement de leur motivation.

Cette composante suppose que les actions menées comporte l’analyse des capacités existantes, très rarement fait en détail car l’hypothèse implicite de départ dans la plupart des programmes est que les populations et les communautés n’en ont que très peu. Elle suppose également que cette analyse permet de définir les besoins en formation et d’autres mesures de renforcement, alors que la plupart des programmes déterminent au préalable les domaines de renforcement dans le document de projet ; toutefois ils découvrent souvent par la suite, avec l’approfondissement des connaissances des communautés, que d’autres besoins existent. Enfin, cette composante suppose que les méthodes de renforcement, en particulier la formation pour des adultes, sont bien maîtrisées, ce qui n’est souvent pas le cas au niveau des agents de terrain et même des structures d’intervention. De plus en plus, face à ce dernier aspect, les projets prévoient l’engagement de consultants pour réaliser les actions nécessaires.

La sauvegarde et la mise en valeur de l’écosystèmeQuelques actions existent dans les projets/programmes en milieu rural qui visent la protection et dans quelques cas la mise en valeur et/ou la gestion d’éléments spécifiques de l’environnement naturel, bien que le plus souvent ces actions adoptent une vision parcellaire du terroir : on n’a pas rencontré, par exemple, des tentatives ou même l’expression d’une pré-occupation pour l’aménagement de l’ensemble de l’espace du terroir autre que l’outil de l’APNV de la « carte du village » avec l’indication des zones exploitées et les unités de paysage. Dans cette approche, aussi bien dans le PAMR que le PGTRN et le PAVICO, le terroir apparaît plutôt comme un réservoir de ressources naturelles à exploiter ou à protéger qu’un écosystème à entretenir et à mettre en valeur.17 En milieu urbain, l’environnement physique est une pré-occupation importante

16 Un handicap grave dans ce domaine et l’absence d’une école de formation pour les cadres moyens de développement au Bénin comme l’ENEA au Sénégal, les instituts régionaux de l’IPD au Cameroun et Zambie, le CESAO au Burkina Faso ou l’INADES dans plusieurs pays de la région.17 L’intérêt pour l’aménagement et la gestion du terroir semble être une question de mode et de jalousies professionnelles : l’aménagement du terroir fut enseigné à des cadres moyens par une équipe interdisciplinaire au Collège d’aménagement du territoire de l’ENEA de Dakar à partir de 1964 (ENEA, 1984), mise en application dans


pour les parties prenantes des projets, surtout en ce qui concerne le traitement des déchets domestiques, des excréta humains et la pollution atmosphérique. Quoi qu’il en soit dans les deux types de milieu, ces différentes pré-occupations ne sont guère intégré dans une approche globale d’aménagement de l’espace occupée par la communauté ni de renforcement de la stabilité de l’écosystème, notamment par la protection de la biodiversité.18

La réalisation des infrastructuresDe nombreux programmes/projets comportent la réalisation des infrastructures afin de promouvoir des activités dites socio-communautaires et/ou des activités économiques. Dans plusieurs programmes/projets, les fonds ne sont disponibles que pour l’une ou l’autre de ces catégories, bien que sur le terrain, une certaine flexibilité soit observée.

La réalisation des infrastructures est souvent fait sur la base des « manques » : « il n’y a pas d’école », « il n’y a pas de centre de santé », héritage des cahiers de doléances d’un lointain passé et encore encouragée par les autorités19

L’articulation des infrastructures avec les activités qui devraient s’y dérouler est rarement définie : est-ce que la construction d’un module de 3 classes d’école primaire peut susciter, entraîner un changement – même superficiel – du système éducatif et de la qualité de l’enseignement donné, au moins dans la communauté qui réalise la construction ? Est-ce que la construction du centre de santé peu susciter un changement dans l’organisation des services de santé, de sa réponse aux risques de santé, de son accueil des populations pauvres ? Est-ce que les

la réforme administrative du début des années ’70 avec les « terroirs tests » et reprise dans certains travaux de l’IDEP à partir de 1974 (LANGLEY et LOGIE, 1974 ; LANGLEY et BUGNICOURT, 1974 ; 1975 ; LANGLEY, 1974 ; 1975 ; 1977 ; LANGLEY et SALL, 1977).

Malgré cela, la propriété disciplinaire fut revendiqué aussi bien par les agronomes du CNRA au Sénégal en fin des années ’60 (mais vite abandonné au profit de la recherche sur la promotion de l’exploitation agricole familiale – cf. BENOIT-CATTIN et FAYE, 1982) que par les géographes de manière plus générale et analytique (cf. la série des atlas de terroir de l’ORSTOM des années ’60, comme BARRAL (1968) ou REMY (1967)), les forestiers au Sénégal réclamaient la paternité de gestion de terroir au milieu des années ’70 dans une publication de l’IIED, tandis que la formation de cadres moyens à l’IPD-AC (Douala) aborde également la question dans les années ’70 sous l’impulsion de François de RAVIGNON (IPD, 1981). Depuis sa création en 1974, le Programme « Formation pour l’environnement IDEP-UNEP-SIDA », qui donne naissance à ENDA, aborde les questions de l’espace rurale et le terroir en termes d’écosystème et réalise des sessions de formation ensemble avec l’IPD-AC qui intègrent cette approche d’écosystème.

Après l’abandon des grandes structures de développement rural intégré par les bailleurs dans les années ’80, la gestion de terroir est présente dans plusieurs pays du Sahel dans certains projets de l’AFVP et d’autres acteurs, en particulier dans des projets appuyé par la coopération allemande; au Bénin, l’approche terroir avait été expérimentée auparavant par le PGRN. Par ailleurs, l’IPD-AOS de Ouagadougou enseigne les méthodes de gestion du terroir dans le cadre de sa formation poste-gradué à partir de cette époque. 18 L’utilisation des semences sélectionnées et les pesticides chimiques diminuent nettement la biodiversité ; par contre, la valorisation des connaissances endogènes, en particulier par la réhabilitation des variétés locales de plantes cultivées (« land races »), la culture organique du coton ou la protection naturelle (pour lesquelles il y a de programmes en cours au Bénin) sont des démarches qui peuvent contribuer à la maintenir mais nous n’avions pas en entendu parler au cours de l’étude. En milieu urbain, l’équivalent à de la biodiversité sera la diversité et l'interaction des activités économiques et la diversité sociale. 19 D’après ODINGA (1968), l’équivalent au Kenya – les pétitions – étaient encouragés par l’occupant colonial dans l’espoir que les réponses du gouvernement à travers l’action sociale et des conseils consultatifs locaux détournerais les protestations de nature politique. : ce système de pétitions « habituait les populations à demander mais pas de faire des choses elles mêmes ».


services d’appui à la communauté pour réaliser les infrastructures, le plus souvent liés aux techniques de génie, pourraient éveiller la communauté sur ces questions ?

Dans les faits, le suivi des programmes/projets demandent une comptabilité quantitative des réalisations matérielles : tant d’écoles, tant de centres de santé, tant de points d’eau construits, mais il ne demande par si le service c’est amélioré autre que de manière très globale (taux de scolarisation, de fréquentation des consultations prénatales…). L’évaluation du PADEAR Borgou-Alibori pose bien la question de l’entretien et le renouvellement des pompes, mais reste surtout dans une optique de génie civile et de maintenance et ne pose pas la question de savoir si les populations les plus pauvres consomment effectivement de l’eau potable ou si l’eau est souillée entre la pompe et sa consommation à la maison.

L’amélioration de la situation socialeDomaines très vastes, éléments essentiels des efforts pour l’amélioration de la situation sociale, l’éducation et la formation sont très présentes dans les programmes/projets. Il est intéressant de noter l’importance donnée à l’alphabétisation aussi bien dans PAMR-Borgou que le PA/DEV-COM. Par ailleurs, le PA/DEV-COM sert de support pour les activités menées par deux autres programmes de coopération entre le gouvernement du Bénin et l’UNICEF dans les mêmes sous-préfectures dans les domaines de l’éducation à la base (avec l’accent sur l’éducation des jeunes filles) et la santé.

Par contre, sauf dans les programmes/projets ayant une orientation sectorielle, l’intérêt pour l’amélioration de la situation sociale n’a pas été observé comme étant une pré-occupation majeure au-delà de la déclaration rituelle sur « l’amélioration des conditions de vie ». Par ailleurs, à part le C/PAN, les programmes sectorielles n’ont adopté des démarches participatives ou communautaire que très récemment par exemple dans le PCIME-Ouémé ou l’adoption par PROSAF20 à la suite de ses contacts avec PAMR.

Le problème qui se pose au niveau du développement conduit par les communautés est surtout le fait que la réalisation des infrastructures (cf. ci-dessus) soit rarement accompagnée par des actions menées pour assurer un fonctionnement de qualité des services de base (création de nouveaux services ou amélioration des services existants), notamment dans les domaines de la santé (surtout la santé préventive et promotionnelle) et de l’éducation, notamment en ce qui concerne la qualité, le maintien des enfants (notamment des filles) à l’école, la création de liaisons école-communauté et la réponse de l’école aux exigences du monde réel, ainsi que la prise en charge d’une formation cohérente et globale des jeunes.

Dans le domaine de l’éducation, par exemple, le taux de rétention des filles à l’école primaire n’est que de 48% en milieu urbain et 22% en milieu rural (BM, 2002, 68) ; dans les services de santé, le taux de fréquentation des consultations de soins n’est que 33%21 et la qualité est nullement assurée, si on en croît les résultats des recherches dans le cadre de PROLIPO (ROWE et al., 2001) ou des enquêtes menées dans les services de santé du Niger par des anthropologues (OLIVIER de SARDAN et SOULEY, 1999) qui fait apparaître les mêmes lacunes qu’au Bénin.

20 Promotion intégrée de la santé familiale dans le Borgou et l’Alibori : ce programme ne fait pas partie de la présente étude. 21 Chiffre de 2000 ajusté en fonction des résultats du recensement de 2002.


De manière plus fondamentale, en dehors des discours – à la mode et quelque peu stéréotypés – sur la bonne gouvernance et la lutte contre la pauvreté et l’approche de quelques ONG, on constate une absence quasi-générale de vision de l’évolution sociale des communautés de la part des structures d’intervention, de position sur la manière de faire la promotion sociale en tenant compte des difficultés rencontrées, d’analyse des forces en présence qui pourrait contribuer à la création d’une société plus équitable et celles qui pourraient s’y opposer.

Le renforcement de l’économie localeDans ses formes les plus simples, le renforcement de l’économie est axé surtout sur la promotion des « activités génératrices de revenus », l’amélioration de l’agriculture (accès aux intrants, production, transformation et commercialisation), l’exploitation « rationnelle » des ressources naturelles, l’aménagement des pistes d’accès, la construction de petits marchés et l’appui aux micro-entreprises par le financement, le conseil en gestion et la construction de locaux.

Dans les faits, un examen plus détaillé des programmes/projets montre que la gamme des activités est bien plus large et comportent des éléments qui contribuent à la production de biens et de services, l’acquisition et la distribution (commercialisation) des produits par des groupements, des structures artisanales ou de micro-entreprises de production et de service dans les domaines les plus divers, particulièrement l’agriculture (y compris l’élevage, l’aviculture, l’apiculture, la pêche, la cueillette)22, la transformation des produits naturels et agricoles, le traitement des déchets et le recyclage, la production et l’entretien mécanique, la production métallique, plastique, etc., la production de bâtiment (y compris les matériaux de construction), les services d’entretien et de réparation et les services de nature sociale privée et publics. La promotion prendra différentes formes dont la formation (cf. ci-dessus), le conseil technique et en gestion (dont l’amélioration des produits/services actuels et le développement de nouveaux), la mobilisation du foncier (aussi critique en milieu urbain que rural), l’aménagement de l’espace et l’alimentation en services nécessaires (eau, électricité, traitement des déchets…), l’accès à des constructions nécessaires pour l’exercice de l’activité, l’introduction et la production de technologies améliorées et appropriées, l’accès à l’équipement et son entretien (achat, location…), le financement de fonds de roulement, la fourniture de matières premières dans de meilleures conditions, la modification de la réglementation, la facilitation de l’accès aux marchés, etc.

Dans l’ensemble, il s’agit d’activités qui devrait s’insérer dans une approche plus globale qui vise à augmenter et améliorer les échanges au sein de la communauté et à retenir le maximum de plus value, à maximiser l’épargne et l’investissement et à veiller sur une distribution équitable des résultats, ce qui veut dire que la composante du renforcement de l’économie devrait prêter une attention particulière à l’amélioration de la situation des groupes de la population les plus pauvres, souvent soumis à des mécanismes de marginalisation ou d’exclusion.

L’organisation de l’épargne et de l’investissementLa promotion de l’activité économique suppose aussi la mise en place et le bon fonctionnement d’un système bancaire de proximité pour assurer la gestion sécurisée des liquidités, la collecte et la gestion de l’épargne et la mobilisation des capitaux afin de pouvoir pré-financer les activités. Cette composante assez particulière constitue un élément important dans de nombreux 22 Auxquelles il faudrait ajouter des élevages ou cueillettes endogènes ou introduits récemment : moules, crevettes, champignons, escargots…


programmes/projet de DCC et sera examiné en plus de détail plus loin sous la rubrique de la micro-finance.

1.2 - Méthodologie et démarches d’intervention

Les interventions comportent plusieurs étapes qui, dans beaucoup de cas, correspondent grosso-modo aux étapes du cycle de projet. Les démarches sont pourtant variables en fonction des choix fait lors de l’élaboration et l’évaluation ex-anté de chaque programme/projet et des négociations entre le « partenaire » financier et le demandeur du projet. A noter toutefois, que certains programmes/projets sont plutôt proposés par le partenaire que demandé par la structure bénéficiaire. D’autres facteurs ayant une influence sur la méthode spécifique adoptée sont les politiques de coopération adoptée par les partenaires au développement, très souvent fonction des modes de développement, et l’expérience acquise au Bénin dans les approches participatives. Malgré ces différences, quelques grandes lignes des intervenions émergent.

Choix des lieux La première étape de la démarche d’intervention est le choix des lieux. Dans quelques cas, ils sont retenus sur la base d’une réponse à la demande formulée par la communauté. Presque partout ailleurs, les lieux d’intervention sont choisis au préalable par l’agence d’exécution selon des critères qui sont déterminés auparavant par l’agence ou dans le document de projet.

La réponse à la demande La réponse à la demande prend deux formes dans les programmes étudiés. La première est celle où les interventions des programmes/projets sont limités aux communautés qui font la demande à la suite d’une diffusion de l’information qui est sensée arriver jusqu’aux communautés. L’information est diffusée par l’intermédiaire des radios, des structures politico-administratives (S-P, maires, chefs de village) et techniques et parfois par des ONG intervenant dans la zone. L’information porte sur le type d’activité que le programme/projet peut réaliser et surtout les activités qu’elle peut financer, les conditions d’accès et les modalités à suivre pour faire une demande.23 C’est la démarche adoptée, par exemple, par le PADEAR,24 l’AGEFIB et partiellement par l’AFVP. Les premiers contacts sont établis à la suite d’une demande formulée de manière très simple par la communauté. Dans certains cas toutefois, la structure d’intervention prend des contacts exploratoires préalables avec les communautés pour identifier des groupements ou associations qui souhaitent éventuellement réaliser un micro-projet, démarche qui s’apparente à tout projet qui fait appel à des ONG comme organisme intermédiaire car en principe, elles ont déjà une connaissance des communautés et de leurs besoins. A noter que la réponse à la demande ne permet pas de cibler délibérément les communautés les plus pauvres ; 23 L’expérience initiale du PADEAR montrait l’inefficacité quasi-totale de la TV en milieu rural et le peu d’efficacité de la filière politico-administrative, les informations restant bloquées au niveau de l’arrondissement (anciennes mairie). Par contre, les radios, les ONG et les dépliants plastifiées avaient fait circuler nettement mieux les informations. Aujourd’hui, les campagnes sont devenus classiques et comportent les T-shirts, casquettes et calendriers, etc. en plus des autres filières. 24 A noter que dans les PADEAR, le maître d’ouvrage délégué pour a réalisation des points d’eau et les latrines publiques n’est pas la communauté mais le SRH/DH ; par contre, ce sont les familles qui sont le maître d’ouvrage pour les actions au niveau de leur propre parcelle, avec un accompagnement des agents de terrain des ONG et des SRHAB ; dans le cas des actions d’assainissement du village, le maître d’ouvrage sera une structure de la communauté.


par contre, le ciblage des communautés les plus pauvres s’articulent mal avec la réponse à la demande.

La seconde forme de réponse à la demande est celle qui existe dans les programmes/projets qui font le choix des villages au départ mais où la gamme des activités prises en considération par le projet est très ouverte : dans de tels cas, la communauté choisit le domaine d’intervention prioritaire, élabore son micro-projet et demande l’appui du projet pour le réaliser. Plus la gamme des activités est étendue, plus difficile est l’organisation d’une réponse valable au plan technique par la structure d’intervention. Dans ce cas, d’autres organismes sont engagés comme prestataires de services pour appuyer les communautés. Différents programmes/projets, notamment le PAMR, le PA/DEV-COM, le PADSA-privé prévoient des ressources pour faire appel à de tels prestataires dans les domaines appropriés, avec une tendance à la flexibilité dans le choix du type de consultant (service d’Etat, ONG, BE, etc.) à mobiliser en fonction des demandes.

Toutefois, la démarche d’une réponse à la demande est aussi le sujet de certaines interrogations. Au sein de la communauté, qui décide qu’une demande sera faite, qui décide ce qui sera demandé, qui fait effectivement la demande ? Est-ce que les couches sociales pauvres et les membres des groupes sociaux subordonnés osent demander publiquement quoi que ce soit, notamment en rapport avec la discrimination dont ils sont victimes ? Est-ce qu’elles osent même s’exprimer dans une assemblée de la communauté, sans préparation préalable en groupe, sans appui et sans avoir réfléchi sur les réactions à leur audace ?

A un niveau global, qui demande le financement d’un programme/projet et décide de son orientation et son contenu ? Est-ce que ce soit les parties prenantes dans les zones en question et quelle est la répartition de pouvoir entre eux ? Est-ce que c’est le fait des autorités nationales et dans quel degré est-ce qu’elles tiennent compte les positions des parties prenantes (mais quelles parties seront privilégiées) ? Quel est l’influence des négociations, la plupart du temps très orientées par les politiques de coopération des pays donateurs et parfois des conditionnalités ? Jusqu’à quel point les programmes résultent-ils de décisions prises ailleurs par les organisations qui mobilisent les ressources financières ?

Choix préalable des lieux d’interventionDans plusieurs cas, les critères retenus pour le choix des villages ou quartiers ciblent les communautés pauvres (cf. par exemple : C/PAN, DCAM) mais ce n’est pas toujours le cas ; il s’agit parfois de choix faites pour faciliter les interventions sur le terrain. En général, il faudrait un accord de la « communauté » avant toute intervention, mais ici encore, c’est n’est pas toujours le cas : on considère que la communauté sera content d’avoir « son » projet et, au sein de la communauté, le refus d’accueillir un projet sera souvent vu comme le refus de profiter des avantages qu’un projet pourrait amener. De toute façon, il sera rare que les responsables d’une communauté refusent.

Avantages et lacunes des méthodes de choixLe choix préalable des villages par l’agence d’exécution est sujet à l’influence des autorités locales, les pressions politiques et le fonctionnement du système de clientèle. Le résultat est parfois plusieurs interventions dans les même villages. On voix même des cas où le financement destiné à une communauté est utilisé pour une autre. En conséquence, cette méthode de choix ne donne pas lieu à une couverture équitable des villages, certains étant ignorés car les structures


d’exécution sont trop éloignées des réalités du terrain. Si la réponse à la demande peut réduire cette tendance à favoriser certains villages, elle n’assure pas non plus une couverture équitable de la population car d’autres villages ne font pas de demande, étant peut-être moins dynamiques et dans le doute quant à leur capacité pour réunir la contribution demandée. En effet, les conditions d’accès à des fonds d’investissement sont identiques, quelle que soit la situation sociale, économique et financière de la communauté. Dans la PADEAR pourtant, des conditions particulières de paiement échelonné ont été acceptées pour les villages où le ver de Guinée était constaté.

Prise de contactLes contacts sont établis avec les autorités existantes : chef de village administratif ou du quartier25 et parfois les conseillers, le « chef » traditionnel, là où il en existe, les notables, les responsables des principales structures locales tels le GV, l’APE, la présidente du GF, etc. Ces contacts sont en général suivis par une assemblée du village qui permet aux agents du projet de présenter leur travail et leurs propositions de collaboration avec la communauté.

Planification des actions à menerLa plupart des programmes/projets, y compris certains programmes sectoriels, commence leur travail par une démarche de planification qui comporte le plus souvent une étude de milieu et/ou un diagnostic plus ou moins approfondi, travail mené directement avec au moins une partie de la communauté ; c’est un préalable à l’identification des problèmes prioritaires et l’analyse de leurs causes ainsi que celle des ressources ou opportunités. Dans les programmes/projets sectoriels, le diagnostic permet de vérifier que les actions spécifiques à mener qui sont en général déterminé auparavant – ou du moins proposées - par le projet de manière plus ou moins détaillée (PADEAR, C/PAN, PCIME…) sont effectivement un besoin réel prioritaire pour la communauté et la suite de la planification vise à organiser sa contribution à la réalisation.

Dans les programmes/projets dont la gamme des interventions laisse à la communauté plus ou moins de liberté dans le choix des actions à mener, l’élaboration de la réponse aux problèmes commence parfois par l’identification des stratégies d’intervention avec les intéressés avant de préciser et programmer les activités à mener et de fixer les apports de la communauté.

Bien que ceci soit la démarche théorique, le niveau de formation des agents de terrain, leur faible niveau de rémunération et peut-être aussi une supervision inadéquate font en sorte que les pratiques réellement participatives ne sont pas toujours garanties. Même avec une formation dans le cadre du projet, il est difficile d’assurer que les personnes ayant bénéficiées restent en place, compte tenu de leur volonté (légitime) d’améliorer leur situation, ce qui devient plus facile après la formation et un minimum d’expérience.

Ici aussi les interrogations ne manquent pas. La pratique de la planification locale semble se constituer surtout de l’identification des problèmes et l’élaboration d’une réponse aux plus importantes en forme de micro-projets. Mais est-ce que la planification peut se fonder sur une collection de micro-projets ? Est-ce que la réalisation d’une série de micro-projets peut induire des changements structurels, qui est quand même l’essence du développement ? Ne faut-il pas

25 Entre 1974 et 1989, dénommé délégué, appellation encore utilisée dans certains milieux.


une vision d’ensemble de la société locale, un projet de société et des stratégies pour réaliser les changements souhaités ?

Dans la plupart des cas, les démarches d’intervention sont axées sur la réalisation d’actions dans les domaines sectoriels retenus par chaque programme/projet, bien qu’il existe quelques programmes plus globalisantes (PAMR, PA/DEV-COM, CBDIBA).

Choix des structures de collaboration au sein de la communautéTous les programmes/projets insistent sur l’impossibilité de convoquer une AG chaque fois qu’un échange est nécessaire et l’intérêt donc d’avoir un groupe de personnes qui, après formation, peuvent réaliser un travail efficace et – ils le souhaitent toujours – « représenter » la communauté, tout en se posant souvent la question de savoir si les comités existants ou nouvellement crées sont réellement représentatifs. Lors de l’intervention, le choix d’une telle structure de collaboration se pose assez rapidement et se fait souvent dans un enchaînement avec la planification.

Dans le cas d’une demande formulée par une structure existante, c’est celle-ci qui est presque automatiquement retenue. Par contre, si la demande est formulée de manière moins précise au nom de la communauté (cf. PADEAR) et surtout si le village/quartier a été choisi par le programme/projet, la structure d’intervention considère habituellement qu’il n’existe pas encore un interlocuteur institutionnel approprié, capable de mener les activités prévues par le projet ou (dans le cas où cela se ferait) capable de choisir les actions au nom de la communauté, d’élaborer les modalités de leur mise en œuvre, de chercher les ressources nécessaires ou de réaliser un ouvrage, mettre en oeuvre et suivre une activité ou gérer un service. Dans ces cas, le projet demande à la communauté de former une structure appropriée dont le nom, la composition et les tâches ont été, en général, arrêté au préalable.

En général, les programmes/projets proposent la création (ou la consolidation) soit une structure spécialisée en fonction de leur propre secteur (c’est de toute évidence le cas pour le micro-crédit, mais aussi pour la gestion d’un centre de santé, un point d’eau, la surveillance nutritionnelle, etc.) soit une structure à l’échelle du village ou du quartier du type comité villageois de développement (CVD) ou comité de développement de quartier (CDQ). Ici, deux situations se présentent : soit la structure, désigné souvent au cours d’une assemblée des habitants, est sensée représenter directement l’ensemble de la communauté (CVD social du C/PAN), soit il s’agit d’une structure faîtière qui est sensé regrouper des délégués des différentes composantes de la société civile locale et les groupes socioprofessionnels, afin – en principe – de n’en exclure aucune catégorie sociale. Dans ce dernier cas, le comité prend souvent le nom de comité de développement, sans préciser les rapports avec le conseil de village ou de quartier. Ces comités sont chargés de la coordination et le suivi des activités et souvent, mais pas toujours, de leur exécution. L’appellation CVD, et surtout celle de comité de concertation (PAMR), laisse supposer que le comité en question existe parallèlement aux autorités politico-administratives de la communauté (le conseil et le chef de village/quartier), situation sous-entendue dans le manuel de l’APNV (RAAP, 1999, 57). Le PA/DEV-COM est le seul programme étudié qui travaille directement avec le conseil de village, mais il se heurte à l’érosion avec le temps de ces structures initialement élues en 1990 (BIERSCNENK et OLIVIER de SARDAN, 1998).


Appui organisationnelEn cas des structures existantes, la démarche consiste à faire une analyse institutionnelle et d’apporter le renforcement et l’appui que la structure d’intervention considère comme nécessaires, notamment à travers la formation, souvent sur le tas. L’appui comporte l’institutionnalisation (statuts et règlement intérieur, déclaration, tenu des réunions statutaires, fonctionnement des organes, comptes rendus, etc.) et le renforcement de la gestion, parfois l’équipement (bureau, mobilier, cahiers spécialisés, etc.). La démarche comporte également un appui technique à la structure afin d’accomplir les démarches nécessaires à l’élaboration de ses propres micro-projets ou des autres démarches que la communauté aura retenues comme étant prioritaire : définition des objectifs, des résultats et des stratégies et activités pour les atteindre, choix techniques, estimation du coût de réalisation des différentes activités et de la construction, calcul de la viabilité financière, étude de marché, etc., de manière à être conforme aux critères établis par la structure d’intervention ou celles d’une autre structure de financement. La démarche consiste aussi à appuyer la structure dans sa démarche de mobilisation des ressources nécessaires (ressources propres et négociation ressources extérieures),26 de les gérer de manière transparente et de réaliser effectivement les activités prévues.

Il s’agit de l’émergence des « porteurs de projets » pour l’AFVP et d’un appui à la maîtrise d’ouvrage par les communautés pour l’AFVP et le SNV, soit pour le développement de la communauté et la commune, soit pour le développement d’une action d’épargne-crédit (JANSSEN, 1995).

Réalisation des actionsLes structures d’intervention sont plus ou moins actives pendant cette phase de la démarche, leur tâche étant surtout celui d’un appui technique au maître d’ouvrage. Pour les programmes/projets sectoriels, la tendance est d’une intervention assez soutenue, car les types d’activité et les modalités de mise en œuvre sont déterminées au préalable. Par contre, le PAMR est quelques autres projets sont plutôt en retrait, assumant une fonction de suivi et de contrôle plutôt que d’appui ; toutefois des tâches d’appui technique sont souvent réalisées par des consultants ou sous-traitant soit dans le cadre du budget du micro-projet après concertation maître d’ouvrage-projet, soit directement dans le cadre du projet.

La maîtrise d’ouvrageBien que plusieurs programmes/projets continuent à exécuter les activités et les travaux eux-mêmes, la démarche de plus en plus adoptée est de faire en sorte que la « communauté » assure la fonction de maître d’ouvrage. Dans certains cas, le CVD/CDQ peut assurer cette tâche (cf. PGUD-C), comme pour l’AGEFIB avec le comité villageois de gestion (CVG), mais c’est plus souvent une structure subsidiaire qui réalise l’activité en liaison avec une structure à l’échelle du village : dans certains cas, elle n’assume pleinement cette fonction qu’après le renforcement et mêle parfois le renouvellement de ses instances (AG et surtout le bureau) et leur formation en gestion et en élaboration et exécution de projet (WE, AFVP…). Pour le PAMR aussi, l’exécution des activités est réalisée par un des groupes constitutifs de la communauté, le CC étant responsable de la coordination de l’ensemble des actions inclus dans le plan annuel et une partie du suivi de la gestion des fonds ; pour le PA/DEV-COM, une situation semblable existe dans les 26 Un des projets de l’AFVP, par exemple, le Programme de proximité (PDP) ne finance pas des micro-projets mais appui les communautés pour élaborer leur projet et négocier leur financement auprès d’autres structures.


relations entre les structures d’exécution et le conseil de village. Après une période de promotion de la réalisation de la fonction de maître d’ouvrage par des structures communautaires, le SNV confie actuellement cette tâche à un comité de pilotage au niveau de la commune qui la délègue à des structures communautaires. Le comité de pilotage préfigure le conseil communal et ses services techniques ou toute autre structure que le conseil décidera à mettre en place pour assumer cette fonction. Quelle que soit la structure qui assume la fonction de maître d’ouvrage, il faudrait des « porteurs de projet », comme le propose l’AFVP.

Un problème se pose dans ce domaine avec beaucoup d’acuité : les compétences techniques des communautés ne les permettent pas de vérifier la qualité d’une intervention de formation ou d’exercer le contrôle d’un chantier sans un minimum d’appui technique soit par l’organisme intermédiaire soit par un organisme spécialisé.

Par ailleurs, il faudrait noter que les tâches des porteurs de projet et du maître d’ouvrage sont différentes de celles des structures qui seront chargés de la gestion d’un service (de santé, d’éducation, de suivi nutritionnel, d’approvisionnement en eau…). Pourtant, la plupart des programmes ne font pas explicitement la différence.

Suivi ou accompagnement ? Dans la plupart des cas, la réalisation des activités par la communauté fait l’objet d’un suivi par la structure d’intervention, surtout l’organisme intermédiaire et de manière moins rapprochée, par l’agence d’exécution. Ce suivi est considéré nécessaire pour assurer le respect des accords communauté-programme/projet, la bonne gouvernance locale (compte rendu, gestion transparente des fonds et d’autres ressources) et l’amélioration de la performance.

En dehors de ce suivi, plusieurs structures d’intervention pratiquent un accompagnement prenant surtout la forme d’appui-conseil auprès des communautés sur une base régulière et à long terme. C’est notamment le cas des programmes sectoriels (Plan de parrainage, Ecoliers du monde, appui aux mutuelles, programme d’appui au développement économique local…) ; en particulier, l’accompagnement sur une période de 2 ans des communautés et familles encadrées, volontaires pour réaliser des investissements sur la parcelle est explicitement prévue dans le PADEAR/Alibori-Borgou. C’est aussi le cas du PA/DEV-COM et les interventions du CBDIBA, mais pas du PAMR dont la philosophie de conception implicite du projet semble être que les services de vulgarisation du CARDER assumera cette tâche. Cet accompagnement apparaît comme étant essentiel pour le processus de développement et le renforcement progressif des capacités et l’exercice du pouvoir par des instances communautaires : il encourage une réflexion permanente au sein des structures de la communauté et suscite l’identification et l’élaboration de réponses à des goulots d’étranglement et de nouveaux problèmes qui rendent plus difficile l’évolution de la société et de l’économie locale. Il joue aussi trois autres rôles : il sert d’encouragement et de motivation pour les personnes et les groupes qui se sont engagés dans la démarche, il exprime une certaine solidarité entre agents de développement et populations et enfin, il assure le maintien de contacts directs avec les populations démunies et l’approfondissement de l’information sur leur sort, ce qui empêche la société globale d’ignorer ou d’oublier leur situation.


Les aspects négatifs de la faiblesse de l’accompagnement avaient été soulignés dans une étude sur certains projets de développement local en milieu urbain au Bénin, financé par l’Union européenne en fin des années ’90 (de BOISMENU et al., 1999).

Exemples de la démarche Plusieurs exemples de la démarche d’intervention constituent des efforts sérieux pour conférer des pouvoirs aux communautés. Nous en avons retenu trois pour une analyse plus poussée : il s’agit du PAMR, du PA/DEV-COM et de l’appui aux initiatives communautaires du PGUD. Le premier constat est leur insertion dans une histoire d’expérimentation de la démarche participative ; la seconde est l’évolution de la démarche de chaque programme avec le temps, en fonction des leçons tirées de l’expérience sur le terrain.

Projet d’appui au monde rural - BorgouLa démarche d’intervention plus globale adoptée en milieu rural par le PAMR intègre l’approche participative au niveau village (APNV) pour l’étape de la planification locale et le choix des structures de collaboration au sein de la communauté. Cette approche emploie une partie des outils de la MARP27 et certaines démarches de la PPO, notamment le travail participatif rendu plus facile grâce à la l’emploi de supports visuels.28 Cette approche s’est inspirée de la recherche appliquée en milieu rural (RAMIR) menée au Bénin par l’INRAB pendant une dizaine années avant 1996, d’un questionnement au sein des services de vulgarisation agricole sur les méthodes de « training and visit » et d’une expérimentation dans les départements de l’Alibori et du Borgou en 1996-1998 avec l’appui du KIT (RAAP, 1999) avant son application à partir de 1999 dans le PAMR.29 L’utilisation de l’APNV pour la planification locale est complétée par une série de dispositifs pour le financement et l’exécution rapide des actions locales de formation, de construction d’infrastructures et d’alphabétisation. Sur la base de l’expérience menée, les responsables du projet ont apporté quelques précisions aux procédures initialement prévues (PAMR, 2001). La démarche comporte le diagnostic, la planification des actions et la mise en place du comité de concertation avec l’appui d’une équipe spécialisée en un temps très courte (quelques jours). La planification est suivie de l’élaboration détaillée par les groupements de base des actions retenues lors de la planification et approuvées successivement par le CC et des comités au niveau de l’arrondissement et la commune, avant leur réalisation par des structures du

27 Anciennement « méthode accélérée de recherche participative », devenue « méthode active de recherche et de planification participative » afin de refléter l’évolution du RRA en PRA/PLA (SELLAMNA et LAVIGNE DELVILLE, 2000, 9). 28 La visualisation dans les programmes participatifs (VIPP : UNICEF, 1993) a été utilisée par des structures de développement allemandes et quelques structures néerlandaises dans la méthode ZOPP (allemand pour planification par objectifs)) qui associe les parties prenantes à l’élaboration d’un projet lors d’un atelier. Un des schémas principaux était l’« arbre à problèmes » qui identifie et hiérarchise les causes et les effets du « problème central » du projet. A noter que la démarche d’analyse causale de problèmes identifiés a été mise au point initialement dans les années ’70 par des nutritionnistes travaillant en Amérique Latine, enseignée à l’Institut de médecine tropicale d’Anvers et appliquée en 1997 au Bénin lors de l’analyse de situation de l’enfant (LANGLEY et de SOUZA-AYARI, 1998) avant d’être utilisé comme base de l’analyse au Togo, Tchad, Burkina Faso, Guinée, RCA et Sénégal avec l’appui du Ceda.29 Début 1996 : élaboration de la méthode expérimentale avec KIT ; décembre 1996 : atelier d’application pratique dans deux villages ; décembre 1996 – avril 1997 : mise en œuvre dans 223< villages de l’Alibori/Borgou ; avril 1997 – début 2001 : mise en œuvre dans 321 villages les 9 autres départements ; mai/juin 1998 : évaluation par BM/KIT ; octobre 1998 : atelier régional d’échange d’expériences et approbation de l’approche par le conseil des ministres au Bénin ; 1999 : publication de manuel ; 1999-2001 : mise en œuvre du PAMR.


village agissant en tant que maître d’ouvrage. Il engage des prestataires de service pour appuyer institutionnellement et techniquement les organismes communautaires.

Programme d’appui au développement communautaireUne autre démarche d’intervention globalisante est mise en oeuvre par le programme d’appui au développement communautaire (PA/DEV-COM) en milieu rural de trois communes et leurs chefs-lieux. Elaboré et mise en œuvre conjointement par le ministère chargé de la Prospective et du Développement (anciennement chargé du Plan) et l’UNICEF, ce programme fait suite à trois années d’expérience pour introduire une démarche transversale à base communautaire dans les programmes de collaboration gouvernement du Bénin-UNICEF dans les domaines sectoriels de la santé et l’éducation. Cette méthode a été développée dans le cadre des « zones de concertation » adoptée par les programmes de coopération gouvernement-UNICEF dans plusieurs pays africains dans le souci de créer une synergie entre les programmes sectoriels, intervenant auprès des mêmes populations et communautés.

La démarche comporte une action importante d’alphabétisation et de post-alphabétisation, après une rénovation de la méthode pour qu’elle devienne plutôt un accompagnement à d’autres processus d’apprentissage qu’un but en soit (cf. COOMBES, 1985)30 ; son impact se voit non seulement dans la création de nouvelles modalités de communication infra et inter communautaire mais aussi dans la confiance en soi suscitée chez les nouveaux lettrés, qui donne un réel pouvoir aux intéressés, pouvoir ressenti par les chefs de village. La planification des activités est réalisée avec l’appui de planificateurs villageois et se déroule sur une période de 2-3 mois en sous-groupes (jeunes, femmes, anciens) et réunions d’ensemble. Elle s’appuie sur un profil historique, le recensement des ressources, l’identification des problèmes et l’analyse de leurs causes et l’élaboration détaillée des actions à mener, suivi de leur mise en œuvre, souvent en concertation avec de services déconcentrés, des ONG et d’autres parties prenantes. Le programme s’appuie beaucoup sur la mise en œuvre de nouvelles activités qui contribuent à une meilleure protection des enfants et une meilleure performance des services de santé et d’éducation de base, y compris des enfants déscolarisés et des adultes. Il ne comporte pas un fond important d’investissement comme le PAMR ou l’AGEFIB, l’AFVP, WE, Plan, Ecoliers du monde, etc. mais il a réalisé la formation des planificateurs et les conseillers locaux villageois à la mobilisation de fonds auprès d’autres partenaires ainsi que la promotion des activités économiques par des groupements ; surtout, il a appuyé la conception et la mise en œuvre des « unités de génération de revenus » (UGR – moulins, cuve à pétrole, égreneuse, ruche d’abeilles…), qui sont des entreprises de la communauté. Un arrêté sous-préfectoral a instauré un Forum de concertation des acteurs de développement, à caractère intersectoriel, au niveau de la commune, comportant obligatoirement un cadre de la sous-préfecture (habituellement le secrétaire général) ; les membres assurent l’accompagnement des communautés et les réunions du Forum permettent la comparaison des actions d’appui menées dans chaque village par les différents services et ONG, permettant ainsi l’identification des villages négligés. Plusieurs

30 COOMBES en tirent 4 leçons de l’expérience de l’UNESCO dans les années 1960-1976: « intégrer les cours d’alphabétisation à l’apprentissage simultanée de notions présentant un intérêt et une utilité immédiate pour les apprenants ; … la participation des apprenants qui décide des sujets qui les intéressent en priorité en de ce qu’ils veulent apprendre ; la création de matériels pédagogiques simples, conçus en fonction des centres d’intérêts et des conditions locales ; … maintenir le niveau d’instruction acquis en procurant à ceux qui viennent d’être alphabétisés un certain nombre de lectures accessibles et présentant pour eux un intérêt ». Il insiste aussi sur le fait de combiner l’alphabétisation à une formation à la résolution de problèmes, en adoptant une méthode andragogique active.


ajustements ont été progressivement apportés au programme par rapport à la conception initiale, de nombreuses précisions de méthode ayant été fait également (MCCAG-PD – UNICEF, 2001 ; 2002).

Appui aux initiatives communautaires (Composante C-PGUD)En milieu urbain, une approche semblable à ceux du PAMR et de l’AP/DEC-COM a émergé progressivement à travers les expériences des anciens projets, notamment : le PRGU avec les actions à Ménontin et le lotissement concerté de Godomey (DJIDONOU, 1997) avec l’animation du GRAPAD ; la composante béninoise du programme « Jeunes, Ville, Emploi » ([de BOISMENU], 1997) ; les interventions du DCAM pour réduire les maladies liées à l’environnement dans le quartier Ste Rita de Cotonou avec l’organisation de la pré-collecte et le traitement des déchets domestiques (EDOU, 1997) ; la coordination des ONG de gestion des déchets solides ménagers et de l’assainissement par le DCAM dans le cadre du projet de gestion des déchets solides ménagers (GDSM) dans la ville de Cotonou, mise en œuvre par Oxfam-Québec (AYADOKOUN et al, 2001). Ces expériences s’inspirent de différentes parties de la démarche promue par le PDM de développement local à base communautaire en relation avec les nouveaux pouvoirs acquis par les communes dans la décentralisation (LANGLEY, 1994), de « l’approche quartier » promue par des projets de développement local financés par la coopération française, dont la première était le projet d’appui aux initiatives de quartier (PAIQ) lancé à la suite de la dévaluation au Madagascar en 1994 et les plus récentes seraient le Projet d’intégration urbaine et coopération de proximité (PIUCP) au Togo et le programme de développement social des quartier à Bamako (DRAS, 2000) ainsi que des travaux d’ENDA, du GRET, du PGU (MONDJANAGNI et al., 2001, 6-11). Ces différentes expériences montrent l’importance d’un organisme local pouvant prendre en charge certaines tâches de planification et d’action pour l’amélioration du quartier, de préférence un organisme représentatif ayant des liaisons avec les structures de pouvoir décentralisé au niveau de la commune ou de la municipalité.

La mise en œuvre actuelle de la composante C du PGUD (« Participation et intégration communautaires ») a donc suivi une démarche dans ce sens dans chacune de 5 arrondissements concernés31 avec : l’ouverture d’un bureau permanent ; la prise de contact avec les personnes-ressources et les autorités politico-administratives ; l’organisation d’une journée de dialogue public pour identifier les initiatives, les problèmes et les actions pour les résoudre et désigner un comité provisoire (CP) (DCAM, 2001a). Le CP a organisé : la désignation des membres du comité de développement de quartier (CDQ)32 lors d’une AG pour chaque zone au sein de l'arrondissement ; l’AG du CDQ regroupant les délégués de zone (approbation des statuts et élection du bureau)(DCAM, 2001c). A son tour, le bureau travail avec l’appui du DCAM et le SAIC pour : réaliser le diagnostic et identifier des problèmes ; les analyser lors d’un atelier de planification participative par quartier regroupant tous les membres du CDQ, les APE, les ONG intervenant dans la localité et les services techniques ; prioriser ces problèmes ; déterminer les objectifs à atteindre et les actions à mener (DCAM, 2001d) dans le cadre de l’élaboration du plan de développement de l’arrondissement (DCAM, 2001e). Le bureau a aussi identifié, avec les autorités locales, les sites nécessaires pour la construction des infrastructures socio-communautaires ; conçu un mécanisme pour la mobilisation des ressources locales avec la mise 31 Encore des communes avec un maire élu en 1990, lors du déroulement des travaux. 32 Malgré l’appellation CDQ, il s’agit bien d’un comité d’arrondissement, composé de plusieurs quartiers sur le plan administratif.


en place de comptes de proximité (NANA, 2002c). Parallèlement, le DCAM avait lancé un appui aux groupements de femmes, la mise en place d’un service de d’épargne-crédit à base communautaire et une campagne de salubrité avec l’enlèvement des tas d’ordures sauvages et la mise en place progressive d’un système de collecte et de traitement des déchets. En plus de l’appui du DCAM, un Service d’appui aux initiatives communautaires (SAIC) a été mis en place au sein des services techniques de chaque circonscription urbaine pour assurer un accompagnement dans la durée, d’abord dans ces arrondissements et ensuite dans le reste de la ville (NANA, 2002a, 2002b). A noter d’ailleurs l’appellation de ce service, qui est une des premières références aux initiatives locales.

Toutefois, l’étendue du domaine où la communauté intervient dans le processus de décision est très restreinte par rapport à l’ensemble des activités prévues dans le PGUD. D’autre part, si la première identification des problèmes tend à mettre un accent particulier sur la réalisation des infrastructures (LANGLEY, 2001)33, le processus d’élaboration du plan aboutit à l’intégration de plusieurs actions pour améliorer les conditions de vie de la communauté comme par exemple : le fonctionnement d’un nouveau centre de santé, le fonctionnement d’un centre de développement communautaire (à construire), la gestion des ordures sanitaires, les actions d’IEC en matière de santé, d’hygiène, et d’assainissement, de planification familiale, de lutte contre le Sida, l’appui aux activités des pêcheurs, l’appui à des activités génératrices de revenus, la gestion des nouvelles bornes fontaines (DCAM, 2001f). Malgré le soin pris pour désigner les délégués et élire le bureau, on s’interroge sur la représentativité de la structure de quartier mise en place, le processus de prise de décision au sein de la communauté, à l’orientation des projets vers la réalisation des infrastructures et aux relations entre structures de la communauté et municipalités : en effet, à côté des membres des bureaux des comités, il y a également des représentatifs élus par la population, même si on constate, comme pour le PA/DEV-COM, leur effritement institutionnel et leur peu de pouvoir, même au niveau du maire actuel.34

Autres démarches de planification localeDeux autres programmes réalise une planification locale participative, mais plutôt au niveau de la commune : l’ABE qui appui la réalisation des Plans municipaux d’action environnementales, et le SNV qui avait testé la méthode dans la commune de Dogbo (Couffo) en liaison avec les services techniques déconcentrés, la société civile et les autorités politico-administratives, avant d’adopter l’approche dans ses interventions auprès des communes depuis 2 ans, avant d’apporter un appui pour sa mise en œuvre. Bien que la démarche préconisée par l’ABE comporte une journée de dialogue public, un atelier de planification , l’élaboration de fiches de micro-projets et un table ronde des partenaires l’appui su SNV s’intègre dans un accompagnement de plus longue durée.

Presque tous les autres programmes/projets met l’accent sur l’élaboration d’une série d’actions ou de micro-projets avec un accompagnement de plus ou moins longue durée. Il est intéressant de noter toutefois que les interventions du CBDIBA menées sur financement propre (c’est à dire des fonds extérieurs mobilisés pour ses propres interventions) comporte obligatoirement une action d’alphabétisation.

33 Les problèmes sont identifiés « par domaines de compétence des interventions des futures communes, conformément à la loi n° 97-029 sur la décentralisation » (DCAM, 2001d) loi qui ne confie pas la responsabilité de la gestion des services de santé et d’éducation aux communes.34 Des projets au Togo voisin posent souvent les mêmes interrogations (MONDJANAGNI et al., 2001 ; 2002).


La comparaison des exemplesSi les processus proposés dans les trois cas (PAMR et PA/DEV-COM) sont relativement semblables, il y a néanmoins d’importantes différences. Le PAMR s’appuie pour la planification sur l’APNV, mis au point dans le cadre de la vulgarisation agricole tandis que le PA/DEV-COM s’inspire surtout du domaine du développement social et le DCAM plutôt sur les questions de l’environnement. Regroupant en principe les représentants des différentes catégories socioprofessionnelles du village et créé sur l’initiative du PAMR, le CC assure la coordination et le suivi des micro-projets ; ses relations avec un éventuel conseil de village (si cela existe) seront une question dont la discussion dans les différents groupes socioprofessionnels est à susciter par l’équipe d’animation. En effet, « souvent, les villageois émettent des réserves sur les structures existantes qui sont perçues comme non-représentatives ou pas suffisamment actives, etc. » (RAAP, 1999, 57). D’autres intervenants, dont l’AGEFIB ou C/PAN, proposent également la création d’une structure villageoise de type faîtière, laissant apparemment – comme le PAMR – la détermination des relations avec un éventuel conseil de village aux soins de la communauté.

Par contre, le PA/DEV-COM propose de travailler avec la structure politico-administrative du village élu en novembre 1990 (le conseil et le chef de village) mais constate qu’ils sont souvent moribonds ou même non-existants. Devant le peu de pouvoir du maire actuel et du conseil au niveau de l’arrondissement (ancien conseil de commune) le DCAM a organisé l’élection du bureau du CDQ par des délégués désignés directement par la population lors d’une AG par zone territoriale. A la suite des élections communales de décembre 2002, qui seront suivi d’une part par l’élection du maire, d’autre part par l’élection et la mise en place des conseils de d’arrondissement (ancienne commune) et de village/quartier, on ne pourrait plus ignorer la question des rapports entre les structures mises en place par les programmes et les autorités locales (cf. plus loin la discussion sur L’impact des élections communales de décembre 2002).

Ce qui est assez frappant dans la mise en œuvre de ces différents programmes est le peu d’échanges entre eux. Il n’existe pas apparemment des comparaisons de coût entre les différents programmes pour la réalisation des actions et la construction des infrastructures. Les responsables du PA/DEV-COM, qui intervient dans les communes de Kétou (Ouémé-Plateau) et Djidja (Zou-Collines) depuis 1999 ainsi que Sinendé (Borgou-Alibori) depuis 2002 ou du C/PAN, qui intervient dans le Borgou depuis 2000, disent ne pas bien connaître l’APNV,35 utilisé pourtant dans 63 villages de Zou-Collines, 34 de l’Ouémé-Plateau et 223 du Borgou-Alibori entre décembre 1995 et avril 1996 et servant de base pour le PAMR ; par ailleurs, ni les responsables de la mise en œuvre de la composante d’hygiène et d’assainissement du PADEAR/Alibori-Borgou, ni le manuel d’animation publié en 2001 (DH-DHAB), ni les responsables de la mise en œuvre de la composante C du PGUD ont en fait référence à l’APNV ou la démarche de planification du PA/DEV-COM.

Etonnant aussi est la mise en place des Unités communautaires de développement (UCD) réalisée par des consultants à la demande du MECCAG-PDPE à la suite d’un appel d’offres en juillet 1998 (Ceda, 1998), mais sans référence par le ministère à l’APNV ; de même, le Ceda a réalisé en septembre 1998 une formation pour le personnel du PAGER et les ONG collaborant

35 Bien qu’elle figure parmi les expériences recensées par le LIFAD en mars 2001, cette étude - suivi par un agronome intéressé professionnellement par la démarche – n’a été réalisé pour le projet éducation (et non pas le projet développement communautaire) que 18 mois après le manuel de planification villageoise (LIFAD, 1999) et sa mise en application sur le terrain.


(MONDJANAGNI et al., 1998) à la demande des responsables de ce projet (presque tous agronomes), sous tutelle du même ministère que la DIFOV (MAEP, ex MDR) sans que l’APNV ait été mentionné alors que l’approche était appliquée déjà dans de nombreux villages et que l’évaluation a déjà eu lieu en mai/juin précédent. Enfin, lors de l’élaboration des stratégies pour le Plan-cadre des Nations Unies pour l’assistance au développement (UNDAF), les travaux du groupe de travail sur le développement rural et la sécurité alimentaire n’ont pas fait cas de l’APNV.

On constate alors qu’il a peu de communication entre les ministères, entre les structures de l’Etat et la société civile, entre les différentes catégories d’acteurs de la société civile et surtout entre les cadres de développement ayant différents domaines d’expertise, notamment entre ceux de l’agriculture/développement rural, la planification, l’approvisionnement en eau potable, l’hygiène et l’assainissement, le développement urbain et le développement social (santé et éducation mais aussi promotion de la femme/de la famille).

Formalisation des démarchesCertaines approches ont fait l’objet d’une formalisation dans les documents. A noter toutefois que ces approches évoluent en fonction des leçons tirées de l’expérience sur le terrain et qu’en conséquence, les pratiques actuelles ne correspondent pas toujours exactement aux documents.

La démarche de l’AGEFIB est décrite très précisément dans le manuel de procédures, ce qui laisse peu d’opportunités pour des ajustements en fonction de l’expérience sur le terrain. La partie de la démarche du PAMR concernant le diagnostic, la planification et la mise en place du CC est présentée dans un manuel avec les outils en annexe (RAPP, 1999) ; les dispositifs pour l’élaboration, le financement et l’exécution rapide de micro-projets (actions locales de formation et de construction d’infrastructures) ne sont pas encore formalisés, sauf très partiellement dans le manuel d’exécution (CARDER-Borgou, 1998).

L’étape de diagnostic et de planification du PA/DEV-COM est aussi formalisée dans un guide (LIFAD, 1999) tandis que l’ensemble du processus a fait l’objet d’une présentation lors de l’évaluation à mi-parcours (UNICEF, 2000) ; une version révisée du manuel était initialement programmée pour la fin 2002 afin de tenir.

La démarche plus complète du PADEAR – limité au secteur de l’eau et de l’assainissement - a pris forme et évoluée sur une période de 5 à 6 ans avec des variantes en fonction de l’agence de financement et la structure responsable de l’exécution,36 avant de prendre sa forme actuelle, formalisé dans un guide d’animation (DH-DHAB, 2001) qui comporte non seulement l’étape de planification mais aussi l’accompagnement sur de longue durée.

Quant au DCAM, la démarche théorique est présentée dans un document de programme (DCAM, 2000) et un manuel d’intervention des SAIC (DCAM, 2001b) tandis que la réalisation pratique est décrite dans les rapports d’exécution sur la période de novembre 2000-juillet 2001 (DCAM,

36 Dans le PADEAR Atlantique-Zou à partir 1994-95 : équipe de projet au sein de la DH avec des experts internationaux et personnel national suivi d’une déconcentration progressive aux 2 SRH travaillant ensemble avec les SRHAB ; dans le PADEAR Mono-Ouémé à partir de c. 1997 : équipe du bureau d’étude AGIP (Allemagne-Bénin) en liaison avec la DH et les SRH-SRHAB ; dans le PADEAR Alibori-Borgou à partir de 1998 : équipe du SRH-SRHAB avec l’appui du bureau d’études COWI (Danemark).


2001a, c, d). L’élaboration d’un guide des SAIC et CDQ est prévue à la fin de la 2 ème année d’activités, c’est-à-dire en fin 2002.

1.3 – Organisation institutionnelle de l’intervention

Le premier constat à propos des différentes formes prises par l’organisation des interventions est la variété dans la nature de l’agence d’exécution. Si la forme la plus fréquente est celle d’un projet dont le degré d’autonomie par rapport au ministère d’attache est de plus (PADSA, PADEL…) ou moins prononcé (PADEAR…), d’autres solutions vont de celles d’une structure centrale de l’Etat (UCD) à une ONG nationale (CBDIBA) ou étrangère (PROTOS, SNV, Ecoliers du monde, Plan) mettant parfois en œuvre le programme d’une agence de coopération (Africare, CIDR, WE, AFVP) en passant par une cellule créée conjointement par un ministère avec une ONG étrangère (C/PAN), une agence autonome ayant un statut d’établissement public à caractère administratif (ABE) ou une association sans but lucratif (AGEFIB) dont l’Etat siège dans le conseil d’administration, jusqu’à la gestion par directe par le bureau sur place d’une agence de coopération soit à travers un projet (PAPP, appui à l’ASSEF, à des mutuelles de santé) ou un fonds d’investissement (FSD).

Pour susciter et entretenir l’interaction entre les communautés et l’agence d’exécution, un organisme intermédiaire existe ou est mis en place dans une position hiérarchique dans chaque programme, soit au sein de l’agence (Plan, CIDR-Mutuelles, AFVP, PADEL, PAPP) soit en tant que collaborateur : ces intermédiaires peuvent être des structures d’Etat, pour la plupart du même ministère (C/PAN, PAMR-Mono) ou d’autres ministères (PA/DEV-COM) ou alors des structures indépendantes agissant dans le cadre d’un contrat de sous-traitance, notamment des ONG (AGEFIB, WE, PADEAR, PILSA, PADSA, PAGER, PROMIC, UE-Mono, PGUD, …) ou d’un accord de coopération (Africare, SNV, PROTOS, …)., soit encore avec une structure relais dans la communauté (PDEL – CHAZE, 2001).


Des prestataires de service apportent de l’appui technique aux communautés : ces prestataires sont parfois intégré à l’organisme intermédiaire et dans certains situations, ils font partie intégrante d’une seule structure qui rassemble les fonctions de l’agence d’exécution, de l’organisme intermédiaire et des prestataires de services. Mais la tendance est de plus en plus de désigné des prestataires autonomes, travaillant sous contrat de consultant, dans l’esprit de « faire faire ».

Rôle des organismes intermédiairesMalgré les différents types d’organismes rencontrés, les principaux intermédiaires prestataires de service sont des ONG qui travaillent pour le compte de l’agence d’exécution. La première expérience dans ce domaine est probablement le PILSA, mais cette approche est aujourd’hui très répandue.

Les rôles assumés par les organismes intermédiaires sont divers et pas forcement clairement définis, ce qui peut donner lieu à des divergences entre l’agence d’exécution et l’intermédiaire.


Communauté

Relais

Prestataires de service(structures déconcentrées,

BE, ONG…)

Schéma de l’organisation-type des interventions

Eléments de la société civile locale (GV, GF, APE, CREP et autres caisses, associations, etc.)

Structure d’intervention

Organisme intermédiaire : - équipe « terrain » de l’agence- personnel S/P- ONG

Agence d’exécutionMinistère, projet, service, ONG, cellule, association, fonds…

Structure d’intervention

Cette situation soulève aussi une question relative à la relation entre une structure d’intervention et l’agence d’exécution. En tant que prestataire de service, cette structure est considérée comme exécutant des tâches telles qu’elles sont définies par l’agence d’exécution et, dans le meilleurs des cas, que ces tâches soient définies par écrit dans un cahier de charges qui précise ce que sont les prestations attendues, la qualité des services à fournir et la rémunération prévue ainsi que d’autres aspects techniques des interventions. Mais les structures de la société civile plus expérimentées qui assument les fonctions d’intermédiation considèrent qu’elles ont leurs propres approches et modalités de travail basées sur leurs propres expériences et que ni les agences d’exécution ni les agences de coopération au développement (« bailleurs ») ne profitent de cette expérience. Une des démarches pour répondre aux attentes des deux partenaires est de demander aux intermédiaires potentiels de proposer leurs modalités d’intervention soit après une présélection soit lors d’une consultation restreinte ou un appel d’offres.37 Malheureusement, peu d’ONG sont suffisamment expérimentées et structurées pour faire de telles propositions.

L’agence d’exécution se trouve donc dans une situation où elle a du mal à choisir entre une définition des objectifs et résultats, laissant le maximum de liberté à l’intermédiaire pour élaborer ses méthodes d’intervention, car cette approche comporte de risques importants de dérapages et de prestations insatisfaisantes d’une part, d’autre part une définition très précise des modalités d’intervention, ce qui va freiner les capacités d’initiative et de créativité des meilleurs organismes intermédiaires. Pendant plusieurs années, en fait, cette situation n’avait pas été perçue comme un problème, la plupart des intermédiaires étant plutôt peu structurée et les agences d’exécution n’ayant pas l’expérience et les capacités nécessaires pour définir le rôle réellement attendu des intermédiaires et de rédiger les instructions ou directives pour l’une ou pour l’autre de ces deux approches.

Le premier rôle des organismes intermédiaires est celui de l’information. Les services administratifs et de plus en plus la radio sont sollicitées pour diffuser les informations sur les programmes et projets et leurs modalités de travail (cf. l’expérience du PADEAR ci-dessus). Les radios communautaires surtout sont relativement efficaces ainsi que les structures ayant un personnel de terrain, notamment des ONG. Il faudrait supposer que les services du CARDER, les directeurs et les enseignants des écoles primaires pourraient aussi servir d’informateurs. Il sera aussi le rôle de ces organismes intermédiaires d’informer l’agence d’exécution de ce qui se passe au niveau des communautés. Ceci dit, l’expérience semble indiquer l’importance d’un service de suivi (et éventuellement de supervision) rattaché directement à l’agence d’exécution ou ses bureaux déconcentrés, le travail d’accompagnement (cf. ci-dessus) et d’appui ne laissant pas le temps ou la liberté d’esprit de suivre objectivement ses propres interventions ou d’observer leur impact sur la communauté.

En effet, c’est le rôle des organismes intermédiaires d’assurer le travail d’accompagnement des responsables de la communauté et la prestation de plusieurs services techniques, notamment une partie importante de l’appui : la plupart du temps, il s’agit de formation, d’appui et de conseils en matière d’organisation, de gestion institutionnelle et de gestion des ressources.

37 Le Ceda a déjà répondu à de telles consultations dans des domaines autres que le micro-crédit. Au Bénin, différentes interventions ont fait l’objet d’une telle démarche, par exemple la mise en place des 100 premiers UCD par le MECCAG-PDPE en 1998. De façon générale, la notion d’appel d’offre est de plus en plus employée, mais il faudrait noter qu’elle constitue une utilisation peu efficace des capacités de travail qui existent dans un pays.


Dans la plupart des cas, les contacts avec les communautés sont assez soutenus tandis que dans d’autres, les contacts ne concernent que la période de la micro-réalisation qui est financée. Dans ce dernier cas (PADEAR, AGEFIB) il s’agit surtout d’une réponse à la demande formulée par la communauté. Dans un cas (PAMR-Borgou), en même temps qu’il y ait un contact soutenu, il y a un processus de réponses à la demande.

Ce qui ressort de l’examen de cette question est l’importance de l’attitude et les pratiques du personnel responsable de la gestion de ces rapports entre la communauté et l’agence d’exécution. Une sélection des personnes ouvertes à ce type de démarche (PA/DEV-CO, 2000) et leur formation soutenue est nécessaire pour que les intéressés puissent travailler avec les communautés de manière effectivement participative. Les agents de terrain et les cadres doivent surtout admettre que le point de vue des communautés et de leurs membres est légitime, qu’il existe des connaissances et des capacités endogènes, que les gens sont responsables et capables de réaliser des actions qu’ils décident eux-mêmes d’entreprendre. L’essence de ceci est le fait d’admettre l’existence de « l’autre »,38 de se mettre à l’écoute et de bien observer, pratiques qui ne sont pas nécessairement faciles à apprendre par de nombreux techniciens.39

Les relais communautairesLes contacts directs avec la population et la réalisation d’un certain nombre d’activités de proximité sont assurés par des « relais communautaires », des personnes ou des structures locales désignées au sein de la communauté. Dans certains cas, ces structures locales jouent le rôle de maître d’œuvre. Ces structures peuvent jouer en même temps le rôle de relais et assumer au moins une partie des tâches de l’intermédiaire à l’échelle de la commune (Ecoliers du monde), l’arrondissement (Associations municipales d’action environnementale avec l’ABE) ou la communauté (CC dans le PAMR-Borgou). A noter que les structures d’intervention spécifiques pour la micro-finance sont abordées plus loin dans la section II.

Les structures répondant au niveau de la communautéTous les programmes/projets insistent sur l’impossibilité de convoquer une AG chaque fois qu’un échange ou une concertation est nécessaire avec la population et l’intérêt donc d’avoir un groupe de personnes qui, après formation, peuvent réaliser un travail efficace et – ils le souhaitent toujours – « représenter » la communauté, tout en se posant souvent la question de savoir si les comités existants ou nouvellement crées sont réellement représentatifs.

Certains relais communautaires ont des tâches d’animation ou de gestion d’une activité. En plus de ces relais, plusieurs programmes/projets suscitent la création d’une structure-relais spécialisée

38 Cf. travaux de Ceda pour la de formation du personnel des ONG collaborant avec PROTOS (LANGLEY et MONDJANAGNI, 2002).39 Se mettre à l’écoute et essayer de comprendre « l’autre » n’est pas nouvelle dans les domaines du développement : l’agronome belge, Pierre de SCHLIPPE fait une démonstration éclatant dans son étude de 1956 sur l’agriculture des Zandé aux confins du Soudan, le Congo DR et le RCA et il nous rappelle « the hidden order behind the seeming chaos ». Mais l’anthropologie et les pionniers de l’investigation sociale comme Henry MAYHEW (1851) où Jacob RIIS (1906) ont bien devancé les actions de « développement » et nous avons tort de ne pas se mettre à leur école, car tous deux se sont mis à écouter et observer la vie des populations les plus pauvres. D’après THOMPSON (1968), “MAYHEW was incomparably the greatest social investigator in the mid-century. Observant, ironic, detached yet compassionate, he had an eye for all the awkward particularities, which escape statistical measurement. In a fact-finding age, he looked for the facts which the enumerators forgot… He held meetings of the workmen in the trades investigated, and took down their life-histories”.


en fonction de leur propre secteur (c’est de toute évidence le cas pour le micro-crédit). Mais la faiblesse de communication entre les structures sectorielles et les agents de développement ayant différents domaines d’expertise, constatés auparavant, soulève ici un problème très particulier : il s’agit d’interventions plusieurs structures d’intervention dans les mêmes villages en créant chacune une structure relais, sans que les unes tiennent nécessairement compte des autres, situation déjà évoquée dans la méthode de choix des villages. Jusqu’à vingt comités ont été créées dans une seule communauté par des intervenants extérieurs : CARDER, programmes, projets, ONG, CLCAM, etc. De toute façon, de telles structures ne semblent pas toujours être pérennes. Le cas d’un accord de financement d’une même infrastructure par trois agences d’exécution a été cité par différents interlocuteurs.40 Dans de telles situations, il faut certainement admettre que les responsables communautaires ont adopté une stratégie de « shopping » auprès des bailleurs et qu’il existe une volonté délibérée de leur part de ne pas tenir les uns au courant des démarches déjà entreprises auprès d’autres, ni d’informer le reste de la communauté de ces différentes démarches.

Certains programmes procèdent à la création par la communauté d’une structure de type faîtière, prenant souvent le nom de comité de développement, en général sans que ses rapports avec le conseil de village ou de quartier soit précisé. Le PA/DEV-COM ne travaille qu’avec le conseil de village mais se heurte à l’érosion avec le temps de ces structures initialement élues en 1990 (BIERSCNENK et OLIVIER de SARDAN, 1998). Un montage - compliqué certes mais particulièrement intéressant – a été fait dans l’arrondissement de Santa Rita de Cotonou avec l’appui d’abord du DCAM et ensuite du CIDR (Centre international de développement et de recherche) dans lequel un Conseil pour le développement de l’arrondissement, une association locale de développement et un Comité de développement économique local avec les collèges (habitants, acteurs économiques, ONG) sont représentés se trouvent en concertation avec le maire (l’arrondissement), la circonscription urbaine et le CIDR.

Une tendance se fait jour où les structures d’intervention travaillent avec les composantes locales de la société civile ayant un statut légal et au besoin les amène à mieux se structurer, mieux s’organiser et fonctionner selon les principes d’une démocratie associative. C’est le cas, par exemple, de la plupart des projets de développement rural, le PAMR, par exemple, devant théoriquement travailler avec les groupements de femmes (GF), les groupements villageois (GV) essentiellement composés des hommes dans les zones cotonnières, les associations d’éleveurs (AE), les associations villageoises de chasse (AVC), les comités de gestion des pépinières villageoises (CGPV), les caisses rurales d’épargne et de crédit (CREP) et les groupements de maraîchers (GM) et « toute autre forme d’association villageoise légalement reconnue »

40 Ce cas est assez instructif en ce qui concerne la répartition du pouvoir au sein de la communauté et ses rapports avec la nature de la décision prise. Une première négociation avec une structure d’intervention avait été initiée par une association locale dont les membres du bureau étaient très proche de celui du GV qui a emprunté les fonds nécessaires pour la contribution de la communauté. Sollicité par d’autres membres de l’association après un délai jugé trop long (2-3 mois), la deuxième structure d’intervention constate le non-renouvellement du bureau de l’association depuis long date et demande son renouvellement avant de négocier un accord de financement. Après un nouveau délai, les membres écartés du bureau, proche du GV, sollicitent et obtiennent l’apport des fonds du PAMR qui commence ses activités à cette époque. Sous leur influence, le GV refuse de libérer l’argent de l’emprunt pour les deux premières structures d’intervention, et retiens le PAMR, malgré un coût de construction 2,5 fois plus élevée. Le fait que le PAMR soit rattaché au CARDER, s’appui sur une démarche de la vulgarisation agricole et met l’accent sur les organisations paysannes conventionnelles (surtout les GV dans une zone de production cotonnière) ne semble pas étranger à ce choix.


(CARDER-Borgou, 1998).41 WE travaille avec les associations de parents d’élèves tandis que l’AFVP travaille avec toutes structures déclarées et/ou reconnues, y compris les COGEC, les APE, etc. Bien que ce travail avec les structures de la société civile légalement reconnues42 assure une responsabilité juridique et contribue au renforcement de cette société civile, il écarte des structures informelles,43 c’est-à-dire une partie importante du tissu associatif local.44 A noter d’ailleurs que ce travail avec les structures déclarées de la société civile locale est parfois combinée avec une deuxième méthode d’intervention qui préconise la réponse à la demande, qui peut prendre une de deux formes.

1.4 - Choix des actions à mener

En principe, dans les programmes/projets non sectoriels, le choix des activités est la responsabilité de la communauté. Toutefois, plusieurs contraintes limitent considérablement les choix.

En premier lieu, le document de projet crée des limites aux choix en fixant les catégories d’activités qui seront exécutées par le programme/projet. Dans quelques cas, les types d’activités à mener sont clairement spécifiés par la structure d’intervention, comme par exemple la pesée des enfants dans le C/PAN. Dans d’autres programmes/projets sectoriels, les types d’actions à mener sont déterminés avant l’intervention, la plupart du temps par la structure de financement, bien qu’une certaine flexibilité puisse exister après la réalisation des actions de base. Par contre, dans quelques programmes/projets intégrés ou autres, les réalisations sont en principe bien plus 41 On s’étonne quelque peu de ne pas trouver mention des groupements de jeunes dont l’ECVR-1 de 1994-95 recense 73 dans les 45 villages de l’échantillon des zones agro-écologiques 1, 2 et 3 qui correspondent grosso-modo aux départements de l’Alibori-Borgou, soit un total estimé de 875 groupements de jeunes pour l’ensemble des trois zones. On ne trouve pas non plus des groupements à vocation coopérative (GVC) qui ne sont plus enregistrés par les CARDER à cette date, bien que l’ECVR-1 les dénombre dans les villages de l’échantillon, ce qui permet d’estimer le nombre à 128 dans les mêmes trois zones par rapport au 471 GV : il s’agit de coopératives de production mais aussi, semble-t-il, d’une appellation utilisée par certains groupements pour montrer qu’ils se considéraient comme plus organisés que les autres (FADE et LANGLEY, 1997). 42La définition d’une association « légalement reconnue » n’est pas si simple que cela. D’après la loi de 1901, toute association qui se crée existe légalement et a le droit d’agir, sans que ceci comporte la nécessité d’une démarche quelconque auprès de l’Etat, encore moins un acte de reconnaissance de sa part : cette loi met en application pratique la liberté d’association garantie par la Constitution. Toutefois, le statut juridique, c’est-à-dire entre autres le droit de contracter et d’ester en justice n’est acquis qu’après une déclaration auprès du ministère chargé de l’Intérieure selon une procédure très simple qui ne porte toujours pas la nécessité d’une reconnaissance de la part de l’Etat, mais tout simplement l’émission d’un récépissé de déclaration. Néanmoins, ces conditions ne furent pas respectées entre 1974 et 1990, l’Etat se donnant le droit de refuser toute reconnaissance jusqu’en 1986 et d’accorder la reconnaissance très chichement à quelques ONG entre 1986 et 1990, habitude qui disparaît difficilement dans la pratique. Par ailleurs, les organisations paysannes devraient être enregistrées par les CARDER et de nombreux autres groupes travaillant dans des domaines sectoriels (associations de jeunesse, de sports, d’action sociale ou sanitaire, etc.) se trouvent dans l’obligation d’être agréées par le ministère sectoriel concerné. Même le ministère chargé du Plan avait parlé d’agrément des ONG en fin des années ’90, sans textes lui donnant ce droit et définissant les conditions d’agrément. 43 D’après une extrapolation des données de l’ECVR-1 de 1994-95, il y aura au moins 850 tontines et groupes d’entraide dans les zones agro-écologiques 1, 2 et 3 ; si on ajoute les groupements de jeunes, qui ne sont pas mentionnés par le PAMR, il y aura un total de 1 726 groupements informels dans ces 3 zones. 44 Face à une telle situation, la démarche de l’AFVP a été souvent d’assurer la structuration interne et la déclaration de l’association avant d’entamer les démarches d’appui à l’élaboration d’un micro-projet. Dans l’évaluation d’un projet de ce type mené par l’AFVP au Togo, nous avons proposé de mener de front le travail d’institutionnalisation avec le groupe en question en même temps que l’élaboration du micro-projet (LANGLEY et al., 2002).


librement définies, bien qu’il y ait tendance à créer les catégories « économique », « socio-communautaire » et « micro-finance » et même dans les documents de projet de spécifier assez précisément la nature des réalisations.

C’est ici que l’on observe la déformation des processus de développement vers la réalisation de micro-projets, interprétés surtout comme des infrastructures aussi bien par le personnel des programmes/projets que les responsables des groupements au sein des communautés. La demande de tels financements est forte, ce qui montre bien la nécessité d’importants investissements dans les infrastructures. Mais l’interprétation de « micro-projet » uniquement en termes d’infrastructure appauvrit le processus de développement et limite de fait le choix des activités. En effet, il est toujours nécessaire de faire fonctionner des services et d’autres activités, ce qui est particulièrement difficile pour des communautés pauvres. Dans ces conditions, on peut se demander si l’infrastructure ne joue par le rôle du faux terrain d’atterrissage dans le culte du cargo pour attirer les ressources de l’Etat par la prise en charge du personnel nécessaire (LANGLEY, 1986).

Une solution temporaire (2 ou 3 ans) avait été trouvée dans un projet de santé antérieur de l’AFVP au milieu des années ’90. Après la construction du centre de santé, le personnel avait été pris en charge selon les mêmes principes adoptés par la plupart des programmes/projets où la communauté doit apporter un pourcentage fixe de l’investissement (cf. « La gestion des fonds et des actions » ci dessus). l’AFVP a pris en charge le salaire du personnel qualifié (infirmier et sage-femme) tandis que la communauté a assumé le salaire des aides-soignants à partir des bénéfices de la vente des médicaments. On pourrait envisager le même type de mécanisme pour la prise en charge des enseignants pendant une période de 2 ou 3 ans car de nombreuses communautés recrutent des répétiteurs pour une rémunération de 12 000 ou 15 000 FCFA/mois. Ceci suppose toutefois que l’Etat assure la relève au bout du temps prévu.

Choix de la manière d’assurer la mise en oeuvreLa manière de mettre en œuvre les actions retenues est aussi en principe un choix de la communauté. Toutefois, différents documents et surtout les pratiques du projet indiquent la démarche à suivre pour élaborer un projet. Ce qui nous apparaît comme difficile est le fait de demander à la communauté d’élaborer un projet avec estimation des coûts (ce qui suppose une étude technique préalable assez avancée) avant de pouvoir donner un accord de financement (ce qui semble normal) alors que cette étude technique demande une expertise qui n’existe pas au sein des communautés. C’est ici que l’on peut apprécier le rôle des organismes intermédiaires (cf. AGEFIB) ou la sous-traitance par l’Etat (DH) à des BET, bien que le résultat ait un temps beaucoup plus long qu’avec le PAMR. La réalisation des infrastructures est aussi prévue dans les procédures propres à chaque projet : dans les projets PADEAR, les travaux sont réalisés par les entreprises nationales pour les points d’eau et par les artisans pour les latrines collectives (après l’échec des entreprises) et les citernes, la DH agissant comme maître d’ouvrage délégué ; les artisans sollicitent les chefs de famille pour les commandes de latrines familiales, ayant reçu une formation adaptée en marketing. Dans le PAMR, les travaux sont prévus par des entreprises locales ; dans les constructions financées par WE, AGEFIB ou l’AFVP, la réalisation est faite selon un système de régie avec l’achat des matériaux par la structure au sein de la communauté agissant comme maître d’œuvre (APE, groupement, association, …), confiant les travaux plutôt à des équipes d’artisans qu’à des entreprises. Nous n’avons pas pu avoir des informations sur une éventuelle étude comparative des coûts de construction selon les trois procédures, ni de


comparaison entre la construction par des entreprises locales et en régie. Toutefois, dans un cas ou une communauté avait fait chiffrer la construction d’un module de trois classes selon ces deux procédures, le coût en entreprise était de 2,5 fois le coût en régie.

Pour les actions de formation, il semble surtout que la décision de la manière de les mettre en œuvre est prise par la structure d’intervention.

1.5 – Gestion des fonds et des actions locales

Différents programmes/projets demandent une contribution des communautés pour la réalisation des infrastructures : 30% par la communauté plus 10% par un autre (national) bailleur tels que l’arrondissement (commune), la commune (S-P), le GV ou un service déconcentré en forme de formation, etc. dans les projets récents de l’AFVP ; 20% dans les projets financés par WE ou PAMR ; 10% pour les projets d’AGEFIB ; environ 5% pour les points d’eau dans le PADEAR (100% pour les latrines familiales).45 Il n’est pas clair, ni d’après nos entretiens ni d’après les documents consultés si une formation demandée par la communauté devait aussi faire l’objet de la contribution de la communauté.46

Les fonds de contrepartie doivent être versés dans un compte du groupement intéressé avant la signature de tout accord. Dans le PAMR, c’est les 20% de contribution et les avances faites par l’entreprise qui devraient couvrir le démarrage du chantier et la réalisation de quelques 40% des travaux, avant que le premier paiement du projet soit fait sur le compte. Pour les autres programmes/projets, il semble que le premier paiement permettant le démarrage des travaux est fait immédiatement après la signature de l’accord de financement.

Tous les comptes font l’objet de double signature et d’un suivi rapproché soit du personnel de l’agence d’exécution ou de la structure intermédiaire, soit des deux. Le contrôle des comptes des réalisations montre un respect quasiment sans faute des engagements pris aussi bien par les artisans, les fournisseurs, les entreprises et les responsables de la structure faisant fonction de maître d’ouvrage. Par contre, tenant compte des différences de prix de revient entre les travaux en régie et en entreprises, si elles se confirment par une étude comparative, laissent supposer le

45 Il est étonnant de constater que le pourcentage de contribution ne figure pas dans le manuel de procédures du PAMR : ce n’est que dans la section sur la comptabilité que ce document suggère 15% (c’est 20% qui était retenu). 46 Pour WE, la formation fait partie de l’appui aux APE afin qu’elles puissent mieux s’organiser, gérer leurs activités en général et réaliser les infrastructures ou d’autres projets. Par contre, dans le manuel d’exécution du PAMR, la formation est implicitement réalisée en forme de micro-projet au même titre que les investissements dans les infrastructures ou d’autres travaux (défense et restauration des sols, exploitation des forêts) (CARDER-Borgou). Pour l’AFVP, la formation à l’organisation, la gestion etc. est prise en charge par le projet au titre de l’accompagnement-appui, mais elle admet aussi la possibilité de projets de service et éventuellement, semble-t-il, de formation ou avec on volet de formation. Pour l’AGEFIB, les micro-réalisations sont appuyés par la formation avec des fonds venant de deux sources distinctes : le budget de la micro-réalisation (subvention plus apport de la communauté) finance la formation en forme d’appui technique lié à l’exécution d’une part, le budget de renforcement des capacités locales qui financera la formation axée sur le développement des ressources humaines impliquées dans la réalisation « mais sur des aspects plus globaux desservant les objectifs à court terme, mais ayant également une portée à plus long terme » : comprenne qui peut ! Peuvent également faire « l’objet d’une subvention qui sera complétée par une contribution du groupe cible bénéficiaire […] des micro-réalisations ou des actions de formation susceptibles des capacités d’auto-développement des groupes cibles (ex. alphabétisation fonctionnelle, hygiène, formation professionnelle…) » (CT/DSD, 1995).


paiement de commissions dans le second cas. Ceci sera tout à fait conforme au fait que l’expérience du PAMR se passe dans 2 des trois grandes zones cotonnières du Bénin et que la recherche d’un prélèvement des plus values et de la rente de développement est un phénomène bien connu (cf. ci-dessous : « Qui décide dans les communautés »).

II - La micro-finance dans le cadre du développement conduit par la communauté

Une des modalités importantes d’intervention pour susciter, appuyer et mettre en œuvre un développement conduit par les communautés est la mobilisation de l’épargne et d’autres capitaux et leur utilisation pour pré-financer des opérations économiques et sociales avant le remboursement, en même temps que les liquidités monétaires gérées de manière sécurisée. L’ensemble de ces activités est connu sous le nom de la micro-finance et demande une attention particulière dans la promotion du développement conduit par les communautés.

Dans le domaine de la micro-finance, il existe deux grands types d’action où le pouvoir de décision de la communauté est en jeu : d’une part la mobilisation de l’épargne et sa gestion sécurisée, d’autre part son réinvestissement avec la gestion du portefeuille, notamment à travers les prêts spécifiques. L’organisation et la gestion de la structure de micro-finance et l’adhésion des individus ou des personnes morales appartenant à la communauté seront de toute évidence considérée comme des démarches de la communauté. Par contre, au niveau des prêts accordés à des membres, la première réaction serait peut-être de ne prendre en considération comme faisant partie de l’action communautaire que les prêts accordés à des groupements ou des entreprises collectives, à l’exception des entreprises individuelles. Il nous semble que cette limitation n’est pas justifiée car il serait aussi légitime de prendre en considération les prêts faits à des individus qui sont par définition membres de la structure en question qui est une composante de la communauté. De surcroît, en augmentant l’activité économique et/ou en améliorant la situation financière ou sociale de certains de ses membres, le résultat sera un impact positif à terme sur la communauté en question.

Si dans le reste du texte, nous avons adopté cette dernière approche, il est pourtant utile de préciser, lors de l’analyse de chaque structure, si des prêts sont effectivement accordés à des groupements et dans quelles conditions, avant de s’interroger sur la pertinence et l’impact d’une telle approche sur le développement de la communauté et le transfert de pouvoir.


2.1 - Domaines d’intervention du micro-crédit

Au Bénin, trois grands domaines d’intervention existent pour la micro-finance : la mobilisation et la fructification de l’épargne, l’utilisation des ressources mobilisées pour pré-financer des activités économiques et sociales dans la communauté et la prise en charge partielle du coût des soins de santé.

Mobilisation de l’épargne Des structures locales plus ou moins institutionnalisées mobilisent l’épargne en forme de travail ou de ressources monétaires, la sauvegarde avec plus ou moins de sécurité et font la comptabilité. L’épargne-travail à travers des groupes d’entraide au travail, est une forme très ancienne et très répandue ; l’épargne monétaire est d’un montant très variable mais dans les structures informelles elle est très faible, parfois quelques Francs par jour ou quelques centaines de Francs par semaine.

Le préfinancement des activités dans la communautéLes ressources épargnées sont utilisées par des membres de la communauté autorisés par la structure de gestion pour réaliser leurs projets. Il s’agit d’une part d’un appel à l’épargne-travail pour réaliser des tâches plutôt ponctuelles qui demandent un investissement important en main d’œuvre, évitant par-là des dépenses monétaires : les tâches agricoles dont la production végétale, la transformation, le transport, etc. ; la construction publique ou privée ; l’entretien des investissements publics ou privés ; d’autres part les prêts monétaires pour prendre en charge une partie de la charge de travail ou du coût monétaire nécessaire pour lancer une activité économique ou pour réaliser une activité sociale (cérémonies…).

La prise en charge partielle du coût des soins de santéL’épargne mobilisée est utilisée pour la prise en charge collective d’une partie du coût des soins de santé. La démarche est basée sur la prévoyance (on ne bénéficie des services qu’une fois la cotisation versée) et la solidarité entre les biens portants et les malades (on ne récupère pas son argent si on n’a pas été malade). Les soins pris en charge sont décidés d’un commun accord entre les membres des structures qui gèrent l’épargne.

2.2 - Méthodes d’intervention et modalités d’organisation du micro-crédit

La typologie du secteur de la micro-finance au Bénin fait apparaître une grande variété d'initiatives et d'expériences en matière de mobilisation et de réinvestissement de l'épargne, diverses par la philosophie, les approches, les objectifs, les groupes cibles, la taille de l’opération, le degré de structuration, les moyens utilisés (techniques, financiers et humains) et l'environnement institutionnel (partenariat). Pour mobiliser l’épargne, gérer les fonds réunis et les ré-investir au bénéfice des communautés, cinq méthodes d’intervention existent avec des modalités d’organisation diverses et différentes structures d’intervention, dont certaines pouvant intervenir selon plus d’une seule méthode (cf. tableau).

Mobilisation et réinvestissement du travail et des espèces dans le secteur « informel »Le secteur dit informel, très important même en milieu urbain, joue un rôle essentiel dans la mobilisation de l’épargne ainsi que sa gestion et son investissement dans les activités ou des infrastructures utiles à la communauté, le ré-emploi. Qu’il s’agisse du travail, de l’épargne en


nature ou d’espèces, il existe une variété de méthodes d’intervention au niveau de la communauté MONDJANAGNI, 1984, 32f).

Pendant longtemps, les activités du secteur financier informel étaient considérées comme relativement marginales et cantonnées à des affaires sociales : solidarités pour faire face à des frais de funérailles, maladie ou de scolarité. Les pratiques de crédit usuraire étaient censées disparaître grâce au développement du crédit moderne. Mais u niveau de la communauté, il existe une variété de produits financiers dont ceux offerts par les acteurs de l’économie financière informelle comme les prêteurs sur gage, les commerçants, etc.

Méthode d’intervention

Modalités d’organisation de l’intervention Type d’organisme

Exemples

Mobilisation du travail et de l’épargne monétaire par le secteur informel

Petit groupe de personnes de condition sociale semblable qui s’associent pour s’entraider par l’échange de travail, souvent avec une caisse de solidarité

Groupements d’entraide

Très nombreuses

Accumulation des ressources financières par des individus et prêts individuels ou intra-familiaux

Prêteurs Fréquente

Petit groupe de personnes de condition sociale semblable qui s’associent pour épargner périodiquement une somme fixe, un des membres récupérant la totalité de l’épargne à chaque tour

Tontines de solidarité

Très nombreuses

Collecte d’épargne par un tontinier qui se déplace auprès des commerçantes et se fait rémunérer par un prélèvement sur l’épargne

Tontines commerciale

Nombreuses dans les zones commerciales des villes

Groupements locaux d’épargne autonomes mais souvent liés à un groupement villageois, notamment des groupements de femmes

Associations d’épargne et de crédit

Nombreuses

Mobilisation institutionnelle de l’épargne et les prêts à des membres ou non-membres ; utilisation pour la santé

Collecte de l’épargne des membres, prêts aux membres

Mutuelles d’épargne-crédit autonomes

Collecte de l’épargne des membres, prêts aux membres et non membres avec ristourne aux membres

Coopératives d’épargne-crédit autonomes

CAVECA, la plupart des caisses dans les villages, des quartiers, COOPEC-Djihounde, COOPEC-Gbenonkpo

Collecte de l’épargne des membres, prêts aux membres et non membres avec ristourne aux membres avec appui des structures faîtières

Les caisses d’un réseau

CLCAM, CREP, CEC d’ASSEF, caisses la FAC-Mono, CAVECA

Société à actions avec paiement de dividendes selon montant des actions

Associations de services financières

ASF créées avec appui PAGER, PROMIC

Epargne régulier fixe dont le montant est mutualiser et utilisé pour rembourser des frais de soins de santé selon un barème fixé par la mutuelle

Mutuelles de santé

Mutuelles du Borgou

Investissement de l’épargne forcée

Utilisation des ristournes cotonnières en selon les décisions du GV (qui regroupent les hommes), souvent pour des actions d’intérêt collectif

GV Très nombreux

Crédit direct Prêts pour les activités économiques avec garantie matérielle

Structures spécialisées

PADME, PAPME


Projets PADSA, PAMR-Mono, PISEA

ONG ONG-PILSAAppui aux structures d’épargne-crédit ou aux mutuelles de santé

Appui pour la création de caisses, formation de responsables et personnel, appui-conseil en gestion, service comptable Amélioration de procédures, contrôle, mobilisation de fonds, péréquation des fonds et compensation inter-caisses

ONG CBDIBA, ALDIPE, GRAPAD

Projets PAGER, PROMIC, PAMR-Mono

Structures faîtières

FECECAM, FENACREP, ASSEF, FAC-Mono,

Appui pour la création de mutuelles, formation de responsables, appui-conseil, appui pour l’application de procédures, le contrôle de procédures, la négociation avec CS

ONG CIDR

Appui aux réseaux d’épargne-crédit

Appui institutionnel, formation ; appui-conseilAppui financier

AGEFIB, SNV/ BUCO (Prog. d’appui à l’ASSEF)

Ces acteurs sont souvent décriés comme des profiteurs des producteurs et des consommateurs, faisant payer des taux usuriers. Les évidences empiriques montrent que la situation n’est pas aussi simple qu’elle peut paraître a priori. Les taux d’intérêt élevés que ces prêteurs pratiquent peuvent parfois s’expliquer par les risques élevés qu’ils prennent, en sachant qu’ils devront assumer les pertes dues à de mauvaises créances. Souvent, ces prêteurs informels de proximité offrent des produits financiers facilement et rapidement accessibles, sans poser de questions aux clients pauvres, ce qui représente un avantage non négligeable pour ces derniers

De toute façon, la gestion des fonds au sein des communautés reste essentiellement basée sur le secteur financier informel. Plusieurs études économiques et sociologiques ont montré l’importance de ce secteur en termes de public et de flux financiers. En général, plus de 80% de la population utilisent les services financiers informels et les sommes drainées sont souvent aussi importantes que celles qui passent par le secteur bancaire.47 Malgré ses limites et ses risques, le secteur informel reste le principal recours de la majorité des populations pauvres ; c’est un excellent révélateur de la demande réelle et de ses modalités d’organisation. Aussi bien au niveau de la mobilisation de l’épargne que le réinvestissement, le secteur informel est caractérisé par son extrême diversité et son dynamisme.

L’épargne-travail en milieu « informel »La mobilisation du travail se fait de trois manières. Premièrement, elle se fait à travers les groupements d’entraide : il s'agit généralement d'un petit groupe de personnes qui s'associent dans un but de s'entraider mutuellement soit sur une base non-financière, soit parfois sur une base financière, les deux bases étant souvent mélangées.

La base non financière de ces groupements est un travail fait ensemble pour un des membres, à tour de rôle sur son champ ou dans son atelier de transformation (production de gari, de savon, la moutarde…) ; la base financière reste souvent la tontine traditionnelle. De nos jours, les groupes d'entraide ont pris beaucoup d'importance et sont devenus l'une des meilleures formules de financement des micro-entreprises. Ils se transforment généralement à terme en mutuelles d'épargne et de crédit.

47 Cf. les banquiers ambulants et banques classiques au Ghana.


En deuxième lieu, la mobilisation du travail peut se faire par un membre de la communauté qui fait appel aux travaux collectifs pour réaliser une tâche ponctuelle, sans nécessairement payer le travail fourni (il fournit parfois de la boisson ou du manger).

Enfin, la communauté peut mobiliser le travail de tout le monde ou d’un groupe spécifique – habituellement la classe d’âge la plus jeune - pour réaliser les activités d’intérêt collectif, tels l’entretien des pistes, la propreté des lieux, la construction d’un bâtiment ou pour constituer une partie de la contribution de la communauté à la réalisation d’une infrastructure, grâce à la production de matériaux de construction (sable, gravier, eau…) ou l’organisation de la main-d’œuvre pour le chantier.

Crédit à la consommation et épargne privéeLa pratique de crédit à la consommation est assez fréquente chez des commerçantes en milieu populaire, à condition que la confiance existe. Elle existe aussi pour la réalisation des travaux : dans le cadre du PADEAR, par exemple, des artisans-maçons formés dans l’Atlantique et le Zou-Collines octroient souvent un crédit à leur client pour la construction de latrines familiales, qui se fait sans subvention. Ce crédit est un argument de vente qui fait partie des techniques de marketing mis au point par certains artisans.48 Une partie de l’épargne monétaire privée est mobilisé des gardes-monnaies, commerçants ou autres personnalités aisées comme certains notables, connues pour leur moralité, chez qui l’on peut déposer son épargne, sans intérêt. Les prêts personnels très fréquents peuvent se faire dans des conditions dites usuraires, avec des taux d’intérêt de l’ordre de 10 à 20% par mois ou à des taux apparemment nuls auprès de parents, voisins ou amis.

Epargne familiale et capital socialAu niveau de la famille, il faut souligner l’importance de l’épargne en nature, notamment par le petit élevage. En cas de difficultés (nécessité de payer les soins de santé, décès, etc.), cette épargne – dont la valeur augmente avec le temps – est rapidement mobilisable. Au niveau de la communauté de proximité il existe aussi différentes formes d’épargne solidaires dont le zindo dans le Sud (littéralement « on pousse » sous-entendu : on apporte une aide pour que tu puisses aller plus loin) : appui matériel (poulet, cabri…) ou en espèces données à quelqu’un lorsque son mari ou sa femme a perdu un parent proche ou doit faire face à d’autres difficultés. A de telles occasions, les apports sont souvent comptabilisés et la différence entre la somme reçue et les dépenses effectives est réinvestie dans les activités économiques. La contre-partie est que celui qui reçoit doit apporter une aide quand un de ceux qui donnent a ses propres difficultés. Cette forme d’épargne fonction grâce à la constitution de réseau de solidarité, c’est-à-dire la constitution d’un capital social.

Tontines monétaires « traditionnelles »Les tontines monétaires sont très anciennes et auraient évolué à partir des groupes d’entraide et d’échange de travail. La forme simple de la tontine repose sur le principe de réciprocité : un groupe se constitue sur une base sociale homogène de revenus, de professions d’origine ethnique, chacun cotise un montant fixe à intervalles réguliers, par exemple tous les jours de marché, toutes les semaines, tous les mois. A tour de rôle, chacun des membres récupérant la totalité de l'épargne à chaque période. Puisque tous les bénéficiaires, mis à part le dernier, reçoivent la somme ainsi 48 La formation réalisé par CREPA-Bénin et coordonnée par Ceda en 1996 comportait les aspects techniques de la construction, l’organisation du chantier, la gestion de la commande et aussi le marketing.


accumulée plus vite que s'ils avaient épargné seuls, les produits des tontines sont peut-être attrayants. En fait, il s’agit d’une création originale qui n’est ni vraiment de l’épargne ni vraiment du crédit. La motivation économique essentielle est de disposer en une fois d’une grosse somme d’argent qui permet de réaliser un investissement important. Les motivations sociales sont loin d’être négligeables : se réunir ensemble entre personnes ayant confiance les unes aux autres, se donner des conseils, parfois faire des repas ou des fêtes…

Dans les tontines complexes, d’autres fonctions se greffent, comme des caisses spécifiques de solidarité pour apporter leur secours en payant des frais (par exemple le rapatriement des corps de la ville au village) ou en prêtant de l’argent sans intérêt, pour l’assurance-décès, maladies, frais de scolarité. Certaines ont un système d’enchères qui permettent d’alimenter un compte crédit ; d’autres peuvent octroyer des prêts, généralement avec un taux d’intérêt assez élevé, pour développer des activités économiques. D’autres caisses de solidarité semblables sont autonomes.

Se développent parfois à partir des tontines, parfois à partir des groupes de solidarité des associations d’épargne et de crédit. Elles sont souvent la base pour des actions des ONG qui visent intervenir dans ce domaine.

Tontines commercialesCette forme de tontine a pris sur les places de marché où un tontinier se déplace pour collecter l'épargne des femmes du marché. La collecte de l'épargne se fait sur la base d'une carte annotée par le tontinier chaque fois que le montant fixé est payé par le membre. A la fin d'une période généralement le mois, le tontinier verse l'épargne accumulée au membre contre une retenue qui représente souvent une mise.

Les tontines commerciales, gérées par les banquiers ambulants, mettent en œuvre une formule originale où le client paye une commission (3% par mois) pour s’obliger à épargner tous les jours une petite somme. Chaque banquier ambulant remet une carte mensuelle avec des cases journalières. Il collecte chez son client tous les jours une petite somme d’argent, dont le montant est fixé au préalable. A la fin du mois, il remet à son client la somme collectée moins une mise journalière qui correspond à sa commission. On est loin de la conception du taux d’intérêt comme équilibre entre offre et demande financière. Il s’agit d’une méthode de mobilisation du capital commercial.

Mobilisation institutionnelle de l’épargne, de l’octroi des prêts et de la prise en charge des soins de santéA un niveau plus organisé, l’épargne est fonction de la motivation et des ressources de chacun, les conditions de prêt devenant plus strictes et standardisées. Dans les structures de base du secteur formel, le prêt individuel est la formule préférée par l’emprunteur dans la mesure où celui-ci reçoit des services financiers correspondant à ses besoins personnels. Il est libre de son choix et n’a pas à assumer la mauvaise gestion de ses voisins. Le problème vient de ce que les pauvres n’offrent pas aux yeux de l’institution financière les garanties individuelles nécessaires pour réduire le risque associé au prêt, ce qui réduit leur accès à des prêts individuels. Par ailleurs, le traitement de nombreux petits prêts individuels contribue à augmenter les coûts des transactions et les institutions financières, à mettre en place des systèmes d’information assez sophistiqués.


A défaut du prêt individuel, le prêt collectif apparaît comme une solution de deuxième rang pour accroître l’accessibilité des pauvres aux services financiers et réduire les coûts unitaires de transaction de l’institution. Un problème assez fréquent au niveau des prêts collectifs (caution solidaire, caisse villageoise) est celui des possibilités plus grandes de délinquance, en dépit des pressions sociales qui peuvent limiter celle-ci. Ainsi les bons payeurs sont pénalisés par les mauvais payeurs.

Essentiellement, il s’agit de fonctions remplies par des organisations locales d’épargne avec une gestion sur place par les représentants de leurs membres et, dans les organismes plus importants, par un personnel rémunéré. Dans cette catégorie se retrouvent : les coopératives d'épargne et de crédit (COOPEC), les mutuelles d'épargne et de crédit (MEC) et les mutuelles de santé. Ces institutions coopératives et/ou mutualistes sont essentiellement caractérisées par le rôle central de l'épargne qui deviennent une condition importante dans l’accès au crédit : la politique de crédit repose sur le caractère préalable de l'épargne qui doit être constituée par le client.

Coopératives et mutuelles d‘épargne et de créditCe qui distingue la coopérative et la mutuelle est leur degré d'ouverture. En effet, tandis que la coopérative se préoccupe d'offrir aux membres et aux non-membres des services financiers à moindres coûts (octroi de crédit, sécurité de l'épargne, ristournes aux membres, etc.) et des services économiques (coopératives de production, de consommation, économies d'échelle, etc.), la mutuelle n'offre de service qu'à ses membres (pas aux non-membres) mettant l'accent sur l'entraide et la solidarité réciproques. Notons cependant que la mutualité et la coopération sont fondées sur les mêmes principes de démocratie, de liberté, d'équité et de solidarité et d'organisation à but non lucratif.

Les plus importantes initiatives coopératives et/ou mutualistes sont des réseaux intégrés autonomes (institutions de base, les structures de second niveau et structures fédératives), avec une structure centrale d'appui technique. Cette catégorie est bien illustrée par : la centaine de caisses locales de Crédit agricole et mutuel (CLCAM, unités de base) et une soixantaine de caisses villageoises, regroupées au sein de la Fédération des caisses d'épargne, de crédit agricole et mutuel (FECECAM) ; les 93 Caisses villageoises d’épargne et de crédit (CREP) regroupées au sein de la Fédération nationale des caisses rurales d'épargne et de prêts (FENACREP) issue des actions de l'ONG Sassakawa Global 2000 à partir de 1992. A côté de ces grandes fédérations, cohabitent des réseaux moyennement structurés dont il convient de distinguer : l’ASSEF est le réseau des Caisses d'épargne et de crédit (CEC) qui opère essentiellement à Cotonou et dans sa banlieue depuis sa création en 1992, est actuellement la seule institution de micro-finance ayant pour clientèle uniquement des femmes ; la Financière agricole coopérative du Mono (FAC-Mono). Les Sections d’épargne-crédit autogérées (SECA) des groupements appuyés par le Centre béninois pour le développement des initiatives à la base (CBDIBA) sont progressivement transformées en Caisses villageoises d'épargne et de crédit autogéré (CAVECA) ; elles se concertent à la manière d’un réseau sous l’égide du CBDIBA, qui avait participé aux échanges d'expériences avec le réseau SEAG-IRED. L'objectif demeure le même que celui des CREP (une plus grande accessibilité aux crédits par les pauvres), avec la préoccupation particulière de sécuriser l'épargne des membres.

Il existe aussi de nombreuses unités autonomes qui ne sont pas affiliées à un réseau et qui se développent souvent avec l'appui des ONG étrangères et nationales, ainsi que des petites


mutuelles non affiliées en milieux urbains. Toutes les initiatives de type COOPEC et/ou MEC s'organisent autour des modèles CLCAM, CREP ou CAVECA et d'autres systèmes bien connus. Les « banques communautaires » épousent aussi le même modèle, constituant une variante de crédit-épargne introduite, en 1990, par le Catholic Relief Services (CRS), dans le cadre de la promotion d'activités multisectorielles en milieu rural, intégrant des services financiers (octroi de petits crédits et promotion de l'épargne) et non financiers (Education nutritionnelle, IEC/Planification Familiale et Alphabétisation fonctionnelle). Il faut noter également une émergence progressive de jeunes coopératives d'épargne et de crédit en milieux péri-urbains, appuyées par des structures non gouvernementales (ex : COOPEC-Djihounde à Placodji, COOPEC-Gbenonkpo à Akpakpa-Dodomè).

Les associations des services financiers (ASF) sont mises en place au Bénin à partir de la fin des années ’90, principalement par deux projets financés par le FIDA : le PAGER et le PROMIC. Il s’agit de structures privées à actions dont les souscripteurs sont membres de la communauté. L’achat d’une action (2 000 FCFA) donne droit aux services et à la participation à la vie de l’association. Les actions sont rémunérées sur les bénéfices de l’association, le tarif proposé à l’origine étant de 20% de la valeur des actions.

Prise en charge partielle du coût des soins de santé La prise en charge au moins d’une partie du coût des soins de santé vise à améliorer l’accès aux soins pour les populations démunies à faibles revenus Les mutuelles de santé constituent une nouvelle forme d'organisation de l’épargne au niveau communautaire qui s’inspirent des principes de la vie associative, plus de 20 expériences ayant eu lieu depuis le début des années ’90 (LANGLEY, 1998a, b), pour la plupart peu réussies. L’exemple le plus connu et le plus organisé est celui du réseau introduit dans le Sud du Borgou depuis 1995 par le CIDR, dans un contexte d’une forte exclusion financière des soins notamment en période de soudure, le recouvrement des coûts dans le cadre de l’Initiative de Bamako appliqué dans l’ensemble du Bénin à partir de 1992 et d’une responsabilisation progressive des communautés en matière de santé mais aussi en matière de gestion des services agricoles.

Aujourd’hui, 26 mutuelles de santé autogérées fonctionnent dans le Borgou et les Collines, prenant en charge ce qui constitue de gros risques ou des dépenses importantes pour les


Système de provision de soins

Mouvement associatif / société civile : GV, APE, ALD, UCD, CECO, COGEC, Comités de gestion divers, banques de céréales, etc.

Systèmes de mobilisation de l’épargne monétaire

Mutuelles

membres : les interventions chirurgicales non-programmées, les hospitalisations d’urgence, la petite chirurgie et les accouchements (naturels et césariennes), mais pas les soins courants.

Ristournes de la production cotonnière49 La ristourne de la récolte de coton correspond à la valeur de la différence de poids entre la pesée par le marché autogéré et la pesée à l’usine. Versé au groupement villageois, mais n’étant pas comptabilisé par producteur, cette somme devient une épargne captive, gérée par le GV ou plutôt par les responsables du GV. Les utilisations sont des plus variées, mais une partie importante sert souvent pour des investissements locaux dans les infrastructures, le transport, l’entretien ou la réparation d’équipements (de la pompe, des bâtiments publics…). Dans certains cas, la contrepartie de la communauté pour le financement extérieur des infrastructures ou d’autres projets.

Crédit directContrairement aux structures mutualistes qui transforment une partie de l'épargne collectée en crédit, les institutions de crédit direct sont les initiatives qui distribuent de micro crédits à partir d'un fonds de crédit. Les formes de financement direct sont peu nombreuses mais demandent toute un apport préalable de l’emprunteur, parfois une garantie et, en son absence, une épargne forcée en forme de majoration des échéances mensuelles de 10% lors du remboursement. Les deux prototypes des prêts directs, créés initialement comme des projets et institutionnalisés plus tard pour financer des activités économiques en zone urbaine et péri-urbaine sont l'Association pour la promotion et le développement de la micro-entreprise (PADME) et l'Agence pour la promotion de la petite et moyenne entreprise (PAPME). Structures spécialisées, le PADME appuie des micro-entreprises du secteur informel des groupements et des individus, notamment des femmes ; le PAPME les entrepreneurs du secteur informel et les petites entreprises essentiellement à caractère individuel.

Lors de la réalisation du PILSA en 1995-2000, des crédits directs ont été accordés à des groupements communautaires par certaines ONG utilisant des fonds mis à leur disposition par le projet. Cette pratique tend à disparaître des activités des ONG, à cause surtout du cadre juridique établi par la loi PARMEC,50 bien que quelques projets fassent toujours le crédit direct, tout en ayant d’autres activités : le PADSA, par exemple et le PAMR-Mono.

Appui aux structures d’épargne-crédit ou aux mutuelles de santéPour les structures d’appui, les méthodes d’intervention s’apparentent à l’animation, l’accompagnement et l’appui-conseil déjà identifié pour l’ensemble des opérations. Les institutions de micro-finance cherchent à s’articuler avec les systèmes de financement existant dans le milieu immédiat : banques formelles, COOPEC, caisses villageoises, ce qui n’exclut pas l’autogestion des fonds, mais facilite le décaissement et le remboursement. Elles veillent à l’adéquation entre besoins et importance du financement. Dans certains cas, il y a une tendance à intervenir là où existent des groupes à forte cohésion sociale, prédisposés au remboursement et pour lesquels la caution solidaire est possible. Le plus souvent, elles exigent que les emprunteurs auprès des structures à la base épargnent ou capitalisent au préalable en moyenne 30% du montant du crédit demandé. En même temps, elles favorisent l’accroissement de la productivité et 49 Habituellement, les GV ne sont pas inclus dans les analyses de la micro-finance, surtout en tant que SFD. Toutefois, il est évident qu’ils jouent un rôle important dans le financement des activités sur le plan local. 50 Loi n° 97-027 du 8 août 1997.


le développement organisationnel des institutions locales. Dans certains programmes, en même temps que l’appui aux SFD, les activités comportent l’appui à des activités économiques, c’est à dire les clients potentiels des SFD. C’est le cas de plusieurs projets de développement rural (PAMR-Mono, PADSA…). La démarche inverse existe également avec l’appui à une structure de micro-finance dans un projet de promotion des activités économiques, comme par exemple le Fonds de développement économique local (FDEL) dans le Programme de développement économique local de Sainte Rita (PDEL) du CIDR.

Les agences de coopération au développement ont tendance à mettre l’accent sur l’augmentation rapide du capital disponible au niveau des SFD, sans tenir compte des effets néfastes de l’argent « froid ».

Toute injection "d'argent facile" et "d'argent froid" dans un système en "argent chaud" ralentit la fonction épargne : "Pourquoi s'efforcer d'épargner, tout va venir de l'extérieur". De plus, elle détruit l'habitude souvent durement acquise de la discipline bancaire. Il a été souligné à maintes reprises que l'argent froid refroidit et freine les processus d'autopromotion. En effet, les gens établissent eux-mêmes une distinction nette entre les systèmes basés sur l’argent chaud et l’argent froid, et constatent de plus en plus le processus d'appropriation du premier par l'injection d'argent froid. On a même utilisé le mot argent polluant.

Le contexte local devrait dicter le type de technologie bancaire à adapter. Malheureusement, la plupart des intervenants ont adopté un modèle d’intervention et cherchent souvent à l’appliquer à tous les contextes. Encore trop peu d’institutions de micro-finance essaient d’identifier des innovations financières existantes par ailleurs qui pourraient bonifier leurs gammes de produits offerts. En outre, plusieurs institutions de micro-finance se concentrent soit sur l’offre de micro-crédit soit sur la mobilisation de l’épargne. Ces stratégies « unidirectionnelles » peuvent être valables pendant un certain nombre d’années mais, à moyen terme, une véritable institution financière indépendante, viable et utile pour l’économie locale doit mobiliser l’épargne locale et offrir du micro-crédit, entre autres aux micro-entreprises. Car l’intermédiation financière est la raison d’être d’un système financier.

Les organisations non gouvernementales étrangères et nationales sont devenues d'importants acteurs en développant des interventions sur différents secteurs, y compris la micro-finance. Les activités de crédit direct ont été délaissées au bénéfice de l’appui à des structures autonomes au sein des communautés en les aidant à s’organiser et se structurer, pour qu’elles puissent devenir de véritables COOPEC ou MEC. C’est le cas, par exemple, du CBDIBA mais aussi de GRAPAD, ALDIPE, etc. Beaucoup d’ONG ont réussi à atteindre les populations pauvres avec de tels services, mais la plupart paraissent encore faibles tant du point de vue de leur étendue que de leur durabilité financière.

Plusieurs projets apportent un appui semblable aux structures communautaires comme le PAGER et PROMIC (création d’ASF) et le PAMR-Mono. Les structures faîtières (FECECAM, FENACREP) apportent également aux caisses membres du réseau un appui semblable, y compris parfois les services comptables et l’amélioration des procédures, le contrôle, la péréquation de fonds entre caisses-membres et la compensation ultérieure ainsi que la mobilisation de fonds extérieurs soit pour l’appui, soit pour augmenter la disponibilité de capital pour les prêts (négociation de lignes de crédit). Les mutuelles de santé du Borgou reçoivent l’appui du CIDR


qui les accompagne dans leur évolution institutionnelle, qui vise en 2003 la création du réseau « Alliance santé ». Dans tous ces actions d’appui, les pratiques des agents de terrain et donc leur formation deviennent des enjeux majeurs (MONDJANAGNI et al. 1998)

Appui aux réseaux d’épargne-créditDans une période de démarrage et de croissance, l’ASSEF avait reçu un appui de la SNV et bénéficie aujourd’hui d’un appui de la Coopération suisse pour améliorer sa gestion et étendre le réseau.

C‘est surtout l’AGEFIB qui est connu aujourd’hui dans le domaine de l’appui aux services financiers décentralisés (SFD) spécifiques ou en réseaux ou constituant des réseaux potentiels avec leur identification, un appui institutionnel et en gestion ainsi que le placement par l’AGEFIB d’un fonds de garantie (pour des réseaux constitués) ou une subvention au titre de contribution au capital de roulement (pour les autres structures).

2.3 - Modalités suivies dans le domaine de la micro-crédit pour établir et entretenir les relations avec les communautés

Comme pour les autres types d’action, différentes modalités sont adoptées par les programmes/projets pour établir et entretenir les relations avec les communautés en matière de micro-finance.

Le choix des membres et la limite du territoire de la structure de base est importante car la réussite et le bon fonctionnement d’un système de micro-finance villageois impliquent la confiance mutuelle entre les membres. Les paysans considèrent donc comme essentiel de préciser qui pourra être membre de la caisse, du moins qui pourra avoir accès au crédit puisque c’est le point le plus délicat. De plus, pour favoriser la cohésion sociale, les fondateurs et plus tard les membres ou alors la structure d’intervention délimitent le rayon de la caisse à un territoire où se retrouve un groupe de personnes ayant une histoire et une vie commune ;

Au niveau des structures communautaires, ce sont les communications de proximité et les relations interpersonnelles qui sont essentielles dans les interventions, qu’il s’agisse de convaincre des personnes de devenir membres et d’épargner, de demander et de négocier un prêt et la garantie, de contrôler le remboursement. Pour la plupart, les responsables des structures sont bénévoles, bien qu’avec des grandes caisses (CLCAM, par exemple), il y ait aussi un personnel rémunéré. Leurs préoccupations en tant que gérants des structures locales sont en fait insuffisamment connus : en effet, on note l’usure du bénévolat dans d’autres domaines et la tendance de trouver des moyens pour contourner cette situation, voire même avec des désaccords, parfois très graves, mais pas forcément dénoncés, dans les structures communautaires.51 51. « Les critiques s’élèvent sur le manque de transparence du fonctionnement du GV, du comité de gestion de la pompe, de la distribution des vivres accordés sporadiquement par le CIRAPIP, etc. Ce type de conflit avait un paroxysme durant notre séjour où une concession avait refusé de cotiser pour la réparation de la pompe avant un compte-rendu financier et s’était vue interdire d’aller puiser. […] La gestion des ristournes (par le GV) paraît floue aux producteurs. Ainsi par exemple, le président du GV aurait déboursé la somme de 100 000 FCFA en l’absence du secrétaire du GV. Les conflits dans la gestion d’un GV n’ont rien d’exceptionnels. Fondées ou non, les sources de mécontentement sont rarement exprimées publiquement et ces conflits sont souvent traités sous forme de sourdes luttes de factions ». (FLOQUET et MONGBO, 1998, 144, 147).


Dans beaucoup de cas, les organismes d’intervention constatent l’existence de nombreuses structures autonomes d’épargne-crédit, créées grâce à des initiatives prises par quelques personnes dynamiques au sein des communautés. Les organismes d’intervention proposent (et, dans le meilleurs des cas, négocient) les modalités de l’appui avec les responsables de ces groupes. En l’absence de tels groupes, les organismes d’intervention suscitent l’intérêt des populations pour la micro-finance sur une période plus ou moins longue (2-3 parfois 6 mois) et les accompagnent dans la création d’une structure spécifique de micro-finance du type COOPEC ou ASF, même s’il existe déjà un GV, une APE, etc. (ONG, PAGER, PROMIC). Certaines ONG font les deux à la fois et apportent un appui – essentiellement institutionnel et de gestion - aux deux catégories.

Pour maintenir les contacts, les organismes d’appui peuvent employer leurs propres agents de terrain, comme le font les ONG, qui sont en contact avec les responsables de chaque structure et parfois avec l’ensemble des membres lors des assemblées, bien que souvent, ce soient les responsables des structures locales qui deviennent les interlocuteurs privilégiés de la structure d’appui avec la communauté plus large, jouant ainsi un rôle de relais communautaire. Pour des actions du secteur public, elles peuvent faire appel au personnel des structures existantes (CARDER, par exemple), créer une structure spécifique de gestion du projet (PADSA-privé) et intervenir auprès des communautés avec son propre personnel (PADEL) ou encore réaliser ses interventions en collaboration avec des organismes dits intermédiaires, principalement des ONG : c’est le cas de l’AGEFIB, PAMR-Mono, PADSA, etc. et c’était le cas du PILSA. Quelles que soient les modalités organisationnelles, le besoin se fait sentir, comme avec toutes les autres formes d’intervention participative, d’un personnel correctement formé et rompu aussi bien aux méthodes de travail appropriées avec les communautés qu’aux questions techniques de conseils en organisation et gestion des actions de micro-finance, tout en étant capable d’avoir une appréciation critique des activités économiques faisant l’objet de financement.

Pour les structures plus connues comme les CLCAM ou le PADME, leur démarche est différente : elle consiste à faire de l’information sur son existence, ses objectifs et son mode de fonctionnement, les groupes intéressés devant prendre l’initiative de contacter le bureau local.

2.4 - Le choix des actions de micro-crédit à mener

Un premier niveau de choix est dans chaque SFD ; un second niveau est au sein de la structure d’intervention et un troisième, au niveau de l’agence de financement du programme.

Dans chaque SFD, les décisions sont prises par les responsables élus au conseil d’administration, le comité de contrôle, le gérant (ou comité de gestion) et la structure d’approbation des prêts. Avec l’augmentation de la distance sociale entre les membres de la COOPEC/mutuelle et les responsables, le plus de risques pour le respect des bonnes pratiques de la démocratie associative avec consultation des membres, transparence des décisions, compte-rendus d’activité, renouvellement des organes. C’est probablement une contribution importante à « de graves crises de croissance et de gestion de l’appropriation » du réseau FECECAM, qui détient 87% des membres des systèmes mutuels (TAIROU et SADO, 2001).


Dans les structures d’intervention, la situation n’est pas identique selon qu’il s’agit d’un programme/projet qui vise à fournir un appui institutionnel et financier à des structures et réseaux existants ou de créer et renforcer les caisses locales autonomes.

Dans la plupart des programmes/projets ayant un financement extérieur, il existe une étude préalable qui apprécie les « besoins des populations » en matière de capitaux et leur situation par rapport à l’accès aux capitaux, ainsi que le degré d’organisation dans les communautés et la qualité de gestion des structures existantes, travail réalisé au cours des concertations entre l’agence de financement et les structures nationales, plus rarement avec quelques représentants des communautés ou des réseaux de micro-finance. Ces études ne sont pas toujours menées avec de grands contacts avec les communautés concernées. Les études préalables à des interventions peuvent être extrêmement détaillées (CLEMENT, 1995).

En général, le document de projet (et le manuel de procédures, là où il existe) spécifie : - les actions à mener pour apporter un appui institutionnel et financier à des SFD ;- les types de réalisations qui peuvent bénéficier d’un crédit.

Quant à des types de réalisations qui peuvent bénéficier d’un crédit, la tendance passée des programmes était de préciser les domaines pour lesquels des prêts pouvaient être accordés, avec des distinctions nettes d’une part entre infrastructures et équipement par rapport à des activités, d’autre part entre domaines économiques et domaines sociaux. Aujourd’hui, cette tendance persiste mais serait moins forte dans les programmes qui comportent des interventions d’appui et aussi dans les SFD eux-mêmes.

2.5 - Modalités de formulation d’une demande par la communauté dans le domaine du micro-crédit

Pour obtenir un crédit, la demande – accompagné d’une justification - se fait auprès du gérant du SFD qui la précise avec le demandeur avant de la transmettre au comité de crédit. Ce dernier décide sur l’octroi et les conditions de crédit. Le montant de crédit octroyé au début est restreint afin de satisfaire le plus grand nombre de demandeurs avec des ressources encore limitées et tester la capacité de l’emprunteur à gérer sa dette et à rembourser selon les délais prescrits ; cette situation évolue à mesure que l’épargne disponible pour le crédit augmente.

Pour l’emprunt des petites sommes, les procédures sont souvent très simplifiées, la justification de la demande étant faite verbalement ainsi que la caution solidaire, bien que des signatures soient toujours nécessaires sur des documents élaborés alors par la structure. Dans d’autres cas, surtout pour les activités économiques, les demandes pourraient être relativement sophistiquées avec un bilan financier prévisionnel indiquant que les activités prévues permettront de rembourser effectivement l’emprunt. Si le SFD exprime une demande en appui institutionnel ou de gestion auprès d’une structure appropriée, les démarches à suivre sont précisées par cette dernière dans un manuel de procédures ou un autre document spécifique.

Même si ce n’est pas complètement inutile, il faudra se méfier des besoins exprimés par la population à un interlocuteur externe, en matière de crédit et d’épargne. Cette expression, du besoin de financement, est très souvent biaisée et surévaluée et diffère nettement en pratique de la demande solvable ou bancable, c’est-à-dire un prêt qui a une forte probabilité d’être remboursé.


Parmi les demandes financières réelles faites auprès d’un SFD, certaines sont peu solvables (par exemple des investissements collectifs) ou portent sur des objets à rentabilité différée (comme la lutte contre l’érosion, le reboisement, le surcreusement de mares, les infrastructures de stockage…) ou à risques très importants (tests de nouvelles technologies).52

2.6 - Le choix de la manière de mettre en oeuvre les actions de micro-crédit retenues

Ce sont les documents internes du SFD (règlement intérieur et d’autres documents) qui précisent les modalités de réalisation des activités de prêts et de remboursement des emprunts, procédures plus ou moins standardisées en suivant les principes des COOPEC et mutuelles, procédures qui sont renforcées par la formation du personnel à la gestion, et grâce à l’existence de livrets et autres supports standardisés imprimés.

Les ONG qui appuient des SFD comme une composante de leurs interventions dans le milieu donnent des instructions à leur personnel sur le travail d’appui, démarche précisée dans certains cas dans les documents de suivi que le personnel devrait compléter lors d’un appui. Au départ, les grandes lignes de leur intervention ont été indiquées dans leur demande de financement.

Pour les projets d’appui, les démarches sont décrites avec plus ou moins de précision et plus ou moins de clarté dans un manuel de procédures.

Dans la pratique, les COOPEC/mutuelles de proximité tendent à favoriser une meilleure implication des bénéficiaires/sociétaires dans les différentes phases de la vie de l’institution :

- Dans la définition des produits financiers et des modalités d’épargne et de crédit, pour que les produits soient vraiment adaptés ;

- Dans la sélection des clients et la discussion de leurs projets financiers, avec la discussion des critères en évitant les filtres trop orientés par l’influence des notables ;

- Dans l’application pratique de garanties, avec un mélange de critères moraux, garanties matérielles effectivement réalisables, avals, parrainage, groupes divers de cautions solidaires ;

- Dans l’appui à la récupération des remboursements en retard, en jouant sur des pressions sociales, le sens de l’honneur, de la famille et du village, et donc en utilisant tous les ressorts sociaux ;

- Dans les politiques d’extension : choix de nouvelles zones ou nouveaux publics.

Ces pratiques sont indispensables dans une option mutualiste où les bénéficiaires/clients deviennent des sociétaires ayant un réel pouvoir de décision. Un des éléments importants est toujours la présentation et la discussion annuelle des comptes et des bilans, selon des formes (tableaux, dessins, …) compréhensibles par des sociétaires, même analphabètes.

52 Par rapport à de telles demandes, le crédit ne convient pas et il vaut mieux raisonner en terme de subventions ou de co-financements, avec des apports plus ou moins importants des populations, en nature, travail ou argent. C’est souvent la formule choisie dans les micro-réalisations financées par différentes expériences de « Fonds de développement local », de « Fonds d’investissement local » ou de « fonds social ».


2.8 - La gestion des fonds et des activités de micro-crédit

Dans le cas de l’appui aux structures d’épargne-crédit par un programme/projet avec financement extérieur, il existe des structures bilatérales du type comité de pilotage qui examine les rapports d’activité, détermine les orientations et approuve les plans d’action, souvent sur une base annuelle. D’autres structures conjointes, à caractère plutôt technique, se réunissent le plus souvent pour prendre des décisions sur les demandes de financement, des cas spécifiques, et des questions techniques. La gestion des fonds est faite par le service financier de l’organisation sur autorisation de son directeur et chef comptable. Dans le cas de l’appui à des structures d’épargne-crédit par une ONG, c’est un conseil d’administration ou le bureau qui, en principe, est sensé donner l’orientation, approuver les rapports d’activité et des programmes ; pour la gestion courante, les décisions sont prises par un responsable exécutif, qui sera le président, le directeur ou le secrétaire exécutif selon l’importance de l’ONG et la complexité de son organisation interne.

Dans les structures autonomes de micro-finance, chacune garde l’autonomie de gestion de ses actions, bien que le plus souvent il existe des pratiques habituellement reconnues comme minimales, comportant en général une structure de gestion (1, 2 ou 3 personnes) responsable devant un conseil d’administration. Les prêts sont en général approuvé par un comité spécialisé selon les règles approuvées par les membres, le plus souvent sur la base de règles observées dans ce type d’organisme. Dans les jeunes structures de petite taille, ces trois fonctions (gestion, administration et approbation des prêts) sont souvent assurées par le bureau choisi parmi les membres. La gestion des fonds est fait par la(les) personne(s) désignées à cet effet, le plus souvent avec un contrôle immédiat par une deuxième personne.

Les actions d’appui-conseil visent le plus souvent à augmenter la capacité des responsables à assurer ces différentes tâches de gestion, à faire une restructuration interne pour les séparer et à assurer plus de sécurité dans l’utilisation des fonds. A noter toutefois, que plus un responsable est formé, plus il est capable de jongler avec les comptes et tromper les sociétaires.

Il existe des procédures de suivi et de contrôle. Dans le cas d’un prêt par une caisse à un groupement ou un individu, c’est l’emprunteur qui est sensé géré ses propres activités et prendre des décisions qui s’imposent, même si le programme/projet prévoit un appui technique.

III - Qui décide au sein des communautés ?

L’examen de cette question se fait à deux niveaux : d’une part à travers les différentes formes d’organisations infra-communautaires, d’autre part en identifiant sociologiquement et économiquement les responsables de ces différentes formes d’organisations communautaires car, la plupart du temps, ce sont ces responsables qui prennent effectivement des décisions au nom de la communauté.


3.1 - Les organisations infra-communautaires

Les organisations infra-communataires sont de plusieurs types. Les plus souvent mentionnées sont les organisations paysannes telles que les définissent les CARDER et les projets comme les PAMR-Borgou et PAMR-Mono : GV, GF, AE, AVC, CGPV, GM, c’est à dire des groupements liés à la production agricole, à l’origine d’inspiration plus ou moins coopérative53 ; la seconde catégorie concerne le micro-finance : les bureaux des groupements d’épargne-crédit plus ou moins fortement structurées : caisses locales, CAVECA, CREP, CLCAM, etc. Il a aussi plusieurs structures de gestion : COGEC, CGPE, Comité de gestion du moulin, etc. ; il y a aussi les APE et les associations locales de développement, en générale liée aux structures politico-administratives.

Un deuxième niveau d’associations sont des structures endogènes, allant des tontines, des groupes d’entraide et de travail, des groupes de jeunes qui sont plus ou moins la version contemporaine des classes d’age,54 des équipes de football, des groupes de musique, de danse et de théâtre, des sociétés secrètes ou gardiennes de l’ordre au niveau du village (zangbeto, etc.), des organisations religieuses notamment des nouvelles églises protestantes.

3.2 - Les détenteurs de pouvoir

L’analyse sociologique et économique des personnes responsables des structures infra-communautaires fait ressortir une interférence et une interaction entre les différents domaines de pouvoir local, notamment au niveau de l’arrondissement et surtout au niveau de la commune, les postes de responsabilité dans la quasi-totalité des différentes structures locales étant occupés par un groupe relativement restreint de personnes. Cette observation est très nettement confirmée par d’autres études.55 L’ensemble des observations donne de la substance à l’hypothèse globale de l’émergence d’une élite des couches sociales moyennes qui se manifestent à travers les différentes structures de pouvoir local. L’hypothèse se présente comme suit :

Les pouvoirs sont exercés surtout par une élite locale ayant des bases diverses qui évoluent en diapason avec les grands changements socio-politiques et se structurent de manière quelque peu différente dans les grandes villes comparées au milieu rural et les petites et moyennes villes.

53 D’après l’extrapolation des données de l’ECVR-1 de 1994-95, il y aura environ 7 500 groupements villageois, GVC et groupements de femmes dans l’ensemble du milieu rural à cette date, bien qu’il y a certainement un décompte incomplet dans les villages échantillon dans certains zones (FADE et LANGLEY, 1997).54 D’après la même extrapolation, il y aura environ 18 500 tontines et groupes d’entraide et environ 4 000 groupements de jeunes. 55 Dans une étude sur un projet de développement communautaire en milieu rural, MONGBO (1995) donne un éclairage sur les stratégies de carrière adoptées par le personnel de l’Etat et la représentativité des responsables des OP à la fin des années ’80, et aborde les avantages espérés par les représentatives dans une autre étude (1994) ; l’étude sur les alternatives de développement pour les paysans (FLOQUET et MONGBO, 1998) présente plusieurs cas de structuration des institutions locales et leurs rapports avec l’organisation administrative, économique, social et religieuse ; BIERSCHENK et OLIVIER de SARDAN (1998) saisissent les interférences entre le pouvoir local politico-administratif et d’autres domaines de pouvoir dans une analyse sur l’exercice du pouvoir local à l’échelle du village, vue d’une perspective historique et anthropologique.


Dans les grandes villes, il s’agit d’une élite composée surtout d’intellectuels : fonctionnaires à la retraite, commerçants et autres hommes d’affaires ainsi que des individus ayant une réputation d’honorabilité, parfois les premiers habitants d’un quartier, mais toujours peu de femmes. Parfois des responsables coutumiers, liés aux lignages majeurs des ethnies se réclamant « autochtones », y font partie mais surtout s’ils sont en même temps des « intellectuels ». Ici également on trouve peu de femmes.

En milieu rural et dans les centres ruraux ainsi que dans les petites et moyennes villes qui constituent les chefs lieux des arrondissements et communes, cette élite se composait autrefois des chefs et autres détenteurs de pouvoirs traditionnels/coutumiers, parfois se réclamant de statut d’autochtone, souvent mise en place initialement par l’administration coloniale ; d’une élite paysanne traditionnelle largement analphabète et issue des lignages majeurs ; des fonctionnaires en poste, presque exclusivement des hommes suite à la subordination des femmes et le nombre très limité de femmes fonctionnaires. Cette structure était mise en mal à partir de 1974 avec la mise à l’écart des fonctionnaires « petits-bourgeois intellectuels » et les membres des lignages des chefferies ainsi que l’ouverture de l’arène du pouvoir principalement à des paysans « modèles »56 aisés mais toujours analphabètes, accompagnés des agriculteurs plus jeunes, souvent déscolarisés57 et des membres de groupes auparavant marginalisés (notamment les femmes mais aussi les ethnies ou groupes à statut social considéré comme inférieur dans la hiérarchie traditionnelle comme des « captifs » ou griots). Malgré la partie prise contre les fonctionnaires, des instituteurs étaient souvent présents. Depuis le renouveau « démocratique » à partir de 1990, on constate une deuxième mutation avec un pouvoir nettement accru des paysans aisés, des commerçants et transporteurs, issue surtout des lignages majeurs et des collectivités ayant bénéficié d’alliances matrimoniales utiles dans ce domaine, détenteurs de pouvoirs traditionnels/coutumiers et occultes, animateurs des instances religieuses. Un des résultats est, dans la plupart de cas, l’écart des femmes, des jeunes et d’autres groupes considérés dans les sphères traditionnelles comme ayant un statut social inférieur, afin de rétablir « l’ordre »58

bien qu’il y ait eu, dans certains cas, l’intégration de « diplômés sans emplois » au retour à la terre et la réintégration d’une partie au moins du groupe des lettrés.

Cette élite émerge d’un processus de l’évolution progressive de plusieurs enjeux de pouvoirs locaux, dont certains ont été accompagnés d’une institutionnalisation :- le contrôle du foncier et, dans certaines zones, la capture de la rente foncière surtout dans

les zones à immigration récente ou plus ancienne et l’exercice d’une discrimination par rapport aux allochtones de la part de ceux qui se réclament du statut d’autochtones et de détenteurs des droits coutumiers, liés aux chefferies traditionnelles mises en place, dans de nombreux cas, par le pouvoir colonial ;

- le prélèvement d’une marge sur le commerce (de bétail, de bicyclettes, de divers, …) par les chefs de marché ;

- le contrôle des intrants agricoles et de la répartition des ristournes dans les zones cotonnières, à travers les groupements villageois, initialement conçus dans la période dite

56 « … dès les premières élections de 1974, … il fallait être paysan modèle … un grand producteur agricole capable de se suffire afin de ne pas détourner les fonds publics » (BAKO-ARIFARI, 1998).57 Scolarisés dans le secondaire et ayant donc quitté le village pour faire leurs études avant de revenir au village.58 « La démocratie a permis de mettre chacun à sa place. Les enfants ne disent plus camarade à leurs parents et les femmes savent désormais qu’elles ne sont pas faites pour la politique » (cité par BAKO-ARIFARI, 1998).


révolutionnaire comme des structures coopératives de gestion des marchés cotonniers59 ; depuis le début des années ’90, on assiste au dépérissement des CARDER et le transfert de certaines activités aux OP mais aussi à la concurrence de leurs structures faîtières par les nouveaux organismes professionnels de la filière, de statut privé par rapport auxquels leurs responsables tentent de se positionner ;

- les activités de commerce et de transport, dont l’accès est parfois acquis grâce à l’accumulation dans un autre domaine, notamment l’agriculture ;

- la mobilisation de la force de travail, notamment à travers les organisations des femmes et des jeunes : OFRB et aujourd’hui des groupements de femmes ; OJRB, Clubs 4D et aujourd’hui, des organisations plus informelles (anciennes classes d’âge, groupes d’entraide au travail, …)60 ;

- la gestion de l’épargne-crédit locale, nettement dominée par le réseau des CLCAM réhabilité à partir de la campagne agricole 1989-90 et le FCECAM mise en place en 1993, l’émergence de très nombreuses structures locales à partir du début des années ’90 et la réglementation de l’ensemble par la loi PARMEC depuis 199761 ;

- l’argent des contributions scolaires dont les APE sont théoriquement les cogestionnaires ;- les recettes des centres de santé publics gérées en principe par les COGEC et COGES

mais qui, depuis 2000, se trouvent face à un ministère qui tente de réduire leurs pouvoirs ;- les recettes des points d’eau à travers les comités de gestion des points d’eau à partir de la

deuxième moitié des années ’80 avec le transfert de l’entretien aux communautés, ce qui amène à la mise en place de différentes méthodes de mobilisation des fonds nécessaires, surtout lors de la construction de mini-réseau de distribution avec un château d’eau ;

- les activités religieuses (« traditionnelles » et importées) et les interventions auprès des forces occultes ou magico-religieuses, qui sont passé par une période de lutte contre la sorcellerie, la religion et le « féodalisme » (1974-1989) ;

- le domaine politico-administratif avec les chefs de village/quartier et les maires (ancienne formule) avec leurs conseils consultatifs respectifs qui remplacent – du moins en nom – les délégués de village/quartier et les chefs de district de la période 1974-1990 qui avaient nettement plus de pouvoirs officiellement et officieusement et avaient déjà remplacé les conseils de village mis en place à partir de 1964 et les détenteurs de pouvoirs traditionnels ;

- la mobilisation des ressources financières, techniques et politiques des émigrés à travers les structures locales des associations de développement62 ou associations de ressortissants63 et des partis politiques ;

- la gestion des ressources des projets à travers les structures locales déjà en place (GV et APE notamment) ou des comités divers mises en place par les projets ;

59 Il y avait des Groupements révolutionnaires à vocation coopérative (GRVC) mais aussi quelques coopératives agricoles expérimentales de type socialiste (CAETS).60 Nous avons peu d’information sur ce point. 61 Le décret d’application date de février 1998.62 La première association (UGDO - Union générale pour le développement de Ouidah), qui date de 1985, a été le lieu d’un appel du président Kérékou pour le développement local dans le cadre du mot d’ordre de « compter sur nos propres forces ». les ALMD ont fait ensuite l’objet d’un encouragement du président Soglo au début des années ’90. Les ALD étaient très actives dans le processus politique en fin des années ’80 et ont toujours été très proche des structures politico-administratifves (cf. ATTOLOU, 1996 ; ATTOLOU et LANGLEY, 1996). 63 On ignore généralement qu’en 1974, lors de l’intégration de la plupart des structures de la société civile dans les organismes annexes du PRPB, il existait déjà plus de 90 organisations de ce type, utilisant surtout les appellations d’associations de développement ou de modernisation.


- les ressources d’autres composantes de la société civile locale.

L’interaction et l’enchevêtrement de ces différents enjeux, de ces domaines de pouvoir font en sorte qu’ils ne constituent qu’une seule arène de pouvoir sur laquelle les différents acteurs se positionnent à l’échelle du village et de l’arrondissement, du moins en milieu rural. A cette échelle plus large de l’arrondissement et de la commune, l’élite en question tend à monopoliser l’espace politico-économique, composée surtout de « big-men »64 détenteurs de capital social et financier. Cette élite joue surtout sur le registre du clientélisme au sein des communautés et par rapport aux autorités extérieures, au niveau de la sous-préfecture et à l’échelle nationale profitant souvent des connections des « enfants » en ville, membres des associations de développement.

Les composantes de cette partie de l’élite active dans le domaine de l’administration locale ont subi des modifications importantes à deux reprises avec les changements imposés par le régime du PRPB en 1974 et de nouveau avec le ‘renouveau démocratique’ en fin 1990, mais avec une rupture moins brutale avec le passé qu’en 1974. Toutefois, les jeunes et femmes ont été très largement écartés de sphères de l’administration des villages et communes (l’arrondissement d’aujourd’hui) à cette occasion par des hommes commerçants, transporteurs et paysans aisés, originaires surtout des lignages majeurs et des collectivités ayant bénéficié d’alliances matrimoniales utiles dans ce domaine, détenteurs de pouvoirs traditionnels/ coutumiers et occultes, animateurs des instances religieuses, avec intervention dans certains cas de « diplômés sans emplois » au retour à la terre et d’autres lettrés.65 Ces pouvoirs sont surtout concentrés dans les centres ruraux et les petites et moyennes villes qui sont les chefs-lieux d’arrondissement (ancienne commune) et de commune (ancienne sous-préfecture).

Malgré les ruptures, surtout avec le rejet des détenteurs du pouvoir coutumier ou traditionnel et l’entrée des femmes et des jeunes en 1974 et le rejet de ces deux dernières catégories à partir des choix faits en 1990 dans le cadre du ‘renouveau démocratique’, il existe une certaine continuité : ce sont les mêmes forces qui persistent, qui négocient des alliances avec les nouvelles forces émergentes66

Le contrôle de ces enjeux dans ces différents domaines permet à ceux qui détiennent le pouvoir, quelles que soient leurs origines et leur domaine d’intervention, d’acquérir un statut social supérieur (le prestige) et d'augmenter leur capital social, matériel et financier, grâce à une imbrication étroite entre le contrôle politique et le captage du surplus des activités économiques aussi bien que de la rente des positions, du foncier et des opérations de « développement », ce qui deviens en fait, leur objectif stratégique ;

64 Il semble être une allusion à un article de SAHLINS (1963). 65 Nous adoptons l’usage de BAKO-ARIFIRI, c’est-à-dire les déscolarisés et fonctionnaires, originaires ou non de la zone. 66 En 1974 « … dans la commune en général, ce sont les ‘paysans modèles’ (sorte de koulaks locaux) qui se sont fait élire aux côtés des fils ou jeunes frères des anciens chefs déchus, qui eux aussi de par leur position sociale et les anciennes méthodes d’extorsion (redevances annuelles et contributions diverses) avaient pu accumuler une certaine richesse » (BAKO-ARIFIRI, 1998).


Ce contrôle est renforcé quand plusieurs domaines sont occupés par les mêmes personnes, par des alliés ou encore par des opposants avec lesquels une concertation a eu lieu pour agir sans conflit ouvert ; il est renforcé particulièrement en cas de contrôle de la mairie et du conseil consultatif du village/quartier par ces mêmes personnes ou leurs alliés. En effet, il existe des alliances au sein de la société locale qui évoluent avec le temps en fonction des intérêts stratégiques et de la situation socio-politique et économique à une échelle plus grande. Il s’agit surtout d’alliances entre les ethnies dominantes de la zone en question, les lignages majeurs au sein de ces ethnies et des échanges matrimoniaux qui tendent à structurer l’accès aux pouvoirs en milieu rural. Néanmoins, les relations interpersonnelles, les intérêts particuliers jouent aussi un rôle, mais plutôt secondaire.

En plus des alliances, il existe des divergences d’intérêts économiques au sein de la société locale : agriculteurs/éleveurs, commerçants/transporteurs/petits producteurs, personnes accusées de détournement de fonds /accusateurs, etc. Il existe également de clivages sociaux : autochtones/allochtones, ethnies conquérantes/conquise, noblesse/roturiers, hommes « libres »/« captifs », lignages majeurs/mineurs, entre gagnants et perdants de 1974 et 1990, entre obédiences religieuses, entre réseaux matrimoniaux, etc. Toutefois, même si ces clivages peuvent donner lieux à des luttes, parfois violentes, pendant une période extrêmement longue, dans beaucoup de cas, il y a négociation pour partager le pouvoir afin de ne pas complètement geler l’accumulation. 67

Autant que les mesures prises à partir de 1974 ont abouti à une représentation d’une partie de la paysannerie, des femmes et des jeunes ainsi que des groupes ethniques marginalisés, grâce notamment à des quotas, de même que la représentation des différents villages au niveau de l’arrondissement, autant « le renouveau démocratique » a eu l’effet inverse. Ce « renouveau démocratique ne s’est pas préoccupé d’une représentation systématique des groupes sociaux vulnérables, mais il a permis indirectement de rétablir l’ordre ancien. Il y a eu rétablissement des anciens rapports de dépendance qui excluent le ‘captif’ de la direction de la cité. Les Peuls marginalisés dans le débat politique au niveau communal ont à leur tour écarté pour la première fois depuis 1974 les Gando de tous les conseils consultatifs … Les femmes aussi sont passées de l’association à l’exclusion dans les arènes politiques locales ». Cette évolution à permis alors la résurgence publique et l’institutionnalisation des « préjugés et stéréotypes ‘ethniques’ que les uns et les autres développent …» (commentaires de BAKO-ARIFARI, (1998) sur une commune de Banikoara).

L’élite tend à monopoliser le pouvoir dans les différentes structures qui existent à travers un processus où la majorité des habitants délèguent leur pouvoir à des personnes désignées lors des concertations restreintes entre les responsables et meneurs de jeux des forces en présence. Il s’agit de personnes qui, ayant un « esprit de terroir », semblent être les plus aptes à faire

67 En parlant des conflits à Pèrèrè (Borgou), WALLACE (1998) dit que « il est difficile, voire impossible, d’isoler une seule variable pour en faire la cause unique de tel ou tel conflit. Facteurs socio-économiques, identités religieuses, appartenances familiales, alliances entre réseaux, affinités stratégiques ou idéologiques, rivalités personnelles, solidarité de classe ou de profession tous ces éléments s’imbriquent profondément. Devant les forces centrifuges aujourd’hui libérées, le consensus apparent, maintenu depuis longtemps par une alliance (ou un pacte tacite de non-agression) entre notables, alliance transversale aux clivages principaux … ». A Gbanlin dans le Zou, LE MEUR et ADINACOU (1998) constatent : « Les deux grandes formes d’alliances ne sont pas séparées selon les critères définis à priori. Elles font l’objet de négociations et d’ajustements à la situation au sein de laquelle elles s’inscrivent... Chaque moment est l’objet de négociations dont les arguments sont d’origines variées … ».


avancer les intérêts de la localité quartier et, en milieu rural, celles du « pays » et de sa ville centrale, grâce à leurs compétences, leur capital social (réseaux de relations) et leurs propres ressources. Leur désignation tient compte d’ailleurs de leurs relations avec les autorités politico-administratives locales (village et arrondissement) et l’histoire de l’exercice du pouvoir dans la localité.

Il y a une focalisation des pouvoirs au niveau des centres ruraux et les petites et moyennes villes qui sont les chefs-lieux de l’arrondissement et de la commune : les villages administratifs sont représentés par ses membres désignés dans le conseil consultatif de la commune (arrondissement actuel), le maire et ses adjoints, mais les villages résidentiels et les hameaux qui composent le village administratif sont très rarement représentés.

Parallèlement à ces hypothèses, il existe différentes visions du comportement économique des membres de l’élite et de l’impact de ses comportements sur l’opérationnalité des structures qu’elles représentent dans les processus de développement. La première vision voit plutôt les responsables intéressés par l’exercice du pouvoir non pas en soi mais comme un élément de stratégie qui vise l’accumulation du capital social et du captage du surplus et de la rente du développement. La seconde vision voit surtout des fonctionnaires à la retraite, notamment dans le domaine concerné (instituteurs dans les APE, agents de santé dans les COGEC, etc.) ensemble avec des hommes de bonne réputation ; cette vision privilégie leur capacité d’agir comme bénévoles, satisfait du statut social ainsi acquis. Ces deux visions ne sont pas forcement contradictoire car la première est plus visible dans les structures faîtières, celles qui fonctionnent à l’échelle de l’arrondissement ou la commune. Ici aussi on peut émettre des hypothèses : avec une augmentation de la distance physique et institutionnelle par rapport aux populations dans les communautés de base, le contrôle de ces dernières devient plus difficile et les occasions pour leur rendre compte plus rare ; en deuxième lieu, bien que le bénévolat ait effectivement bien marché dans de nombreux cas avec les relais communautaires, il s’affaiblit avec la durée et les questions de dédommagement pour les dépenses de déplacement, pour la perte de revenu (à cause du temps du travail bénévole important) et, à la longue, de « motivation » pour les services rendus ne manquent pas d’apparaître après 1 à 2 ans de travail. On peut facilement imaginer que la même évolution pourrait avoir lieu parmi les responsables des structures locales de la société civile et des organisations économiques et financières à base communautaire. Enfin, l’interaction des responsables des groupes communautaires avec ceux du système politco-administratif et des organisations faîtières des groupements paysans peut aussi susciter l’envie de faire autant qu’eux, car leurs pratiques peuvent apparaître comme une norme, car certaines d’entre elles (le per diem) existent de toute façon dans le monde du développement au sein des ONG, des structures étatiques et des bailleurs de fonds.

L’impact des élections communales de décembre 2002Avec l’élection le 15 décembre 2002 de conseillers communaux qui vont exercer des pouvoirs locaux considérablement accrus en fonction des lois de 1999 sur la décentralisation, la question se pose de savoir quels changements vont intervenir dans la structure de l’élite et de son mode de fonctionnement ?

La première remarque est que ces élections sont entrées carrément dans la sphère de l’activité politique, telle qu’elle se pratique au Bénin : les partis politiques étaient présents dans toutes les


communes et il y avait plusieurs ministres et ex-ministres, au moins deux anciens candidats à la présidence (dont un est actuellement président de l’Assemblée Nationale) et un ancien président parmi les candidats. Même s’il y avait plusieurs candidats indépendants, ils n’ont guère eu de succès face aux pratiques des partis politiques dont les candidats le plus en vu à l’Assemblée ont reçu de loin la majeure partie des suffrages.

Deuxième remarque : les maires et les conseils communaux vont exercer des pouvoirs importants et un temps d’ajustement sera nécessaire pour tous les autres acteurs pour trouver des nouvelles modalités de travail. L’espace de négociation est donc large et les nouveaux élus seront obligés de chercher des alliances : les autres structures à la base seront donc fortement sollicités. Ils seront aussi sollicités pour mobiliser des fonds et contribuer aux actions de développement en même temps que ces structures seraient elles-mêmes à la recherche d’appui et de ressources au niveau des communes.

Troisième remarque : une partie du discours sur les avantages de la décentralisation considère que les communes sont des structures qui vont assumer le « développement à la base ». Or, il ne semble pas évident que les structures des communes, qui administrent des territoires avec une population moyenne de 78 000 habitants puissent pratiquer le développement à la base sans une synergie avec les structures plus proches des habitants et sans des structures de dialogue avec les habitants car au niveau de la vie quotidienne, les partis sont virtuellement absents. C’est pour cela qu’un deuxième domaine d’ajustement va apparaître entre les structures communautaires qui existent et les conseils de village/quartier et d’arrondissement, qui sont des structures consultatives prévues par les lois.

Enfin, il faudrait bien noter que si certaines communes sont très pauvres, d’autres auront la possibilité de mobiliser des ressources, ce qui créera certainement une lutte plus proche des communautés pour décider de la manière dont elles seront utilisées ou appropriées.

3.3 - Qui décide au sein des communautés dans le domaine de la micro-finance ?

Il ne semble pas exister des études qui traitent spécifiquement la question de l’exercice des pouvoirs au sein des structures locales de micro-finance qui auraient été menées par les structures faîtières, des organismes d’appui, des partenaires financiers, des programmes/projets de développement visant le transfert des pouvoirs financiers aux communautés ou par des équipes de recherche. Une appréciation globale de la situation est possible sur la base des travaux d’appui menés depuis plusieurs années avec les organismes de micro-finance d’importance et de taille très différente et intervenant à des échelles plus ou moins grandes, aussi bien des structures faîtières que celles opérant au niveau de la commune et des communautés restreintes.

Comme pour l’ensemble des organisations endogènes, il existe une certaine proximité entre les communautaires, entre membres et responsables des groupements de micro-finances endogènes. Les responsables sont plutôt des leaders locaux bénéficiant du respect de la population à cause leur sagesse, leur dynamisme dans d’autres secteurs et/ou leur relations avec le pouvoir traditionnel. Il y a donc un début d’imbrication entre les responsables de la micro-finance endogène et ceux des autres domaines de pouvoir. Cette proximité entre membres et responsables est notamment le cas pour les groupes d’épargne créés par des femmes pour des femmes, presque


exclusivement dirigés par des femmes mais ici aussi il ne s’agit pas de n’importe quelle femme qui détient le pouvoir. Par ailleurs, dès que la taille et le rayon d’action des SFD dépassent la petite communauté et des que l’importance financière augmente, le constate est que leurs responsables sont actifs également dans d’autres organisations (GV notamment, APE, etc.) et les femmes sont plus ou mois écartés, bien qu’il semble qu’il y a parfois une évolution positive dans ce domaine.68

En milieu rural et surtout dans les petites et moyennes villes, dès que l’on se trouve dans les SFD à l’échelle de l’arrondissement et surtout de la commune, les responsables appartiennent à l’élite décrit ci-dessus avec une insertion sociale et économique diverse, ayant des alliances avec des leaders d’autres structures : organisations paysannes, comités de projets, APE, COGEC, associations locales de développement. Des liaisons existent également avec les responsables des structures administratives-locales.

Dans les grandes villes, les responsables des SFD ont tendance à être des « intellectuels », appartenant à l’élite décrit ci-dessus.

Le constat qui s’impose est qu’en dehors des structures endogènes et les associations locales d’épargne-crédit à l’échelle du hameau, du village et de l’îlot, l’entreprise, le marché ou le lieu de culte en milieu urbain, et surtout à l’échelle plus large de l’arrondissement et de la commune, il y a un fort risque de moins de transparence dans la gestion financière. Une des causes serait la réduction des occasions pour faire le compte rendu des activités aux membres par le bureau et moins de possibilités pour les membres/actionnaires et même les membres du bureau de suivre effectivement le travail du gérant, bénévole ou rémunéré. Par ailleurs, il y a forte à supposer que cette interférence entre les pouvoirs dans les différents domaines fait en sorte que les décisions en matière de micro-finance sont plus ou moins influencées par les stratégies générales de l’élite en question. A cet égard, l’hypothèse forte est que son objectif principal implicite est d’exercer le maximum de contrôle et de capter le maximum de « plus value » des activités économiques et de la rente des actions du développement. Les stratégies de conquête du pouvoir dans les organismes de micro-finance intermédiaires et supérieurs sont en interaction voire en synergie avec celles menées dans d’autres domaines où il y a circulation de l’argent et dans les structures de la société civile locale et surtout celles de la sphère politique.

3.4 - L’attitude des structures d’intervention

Plusieurs attitudes-types des structures d’intervention ont été identifiées par rapport à la l’exercice du pouvoir au sein des communautés, attitudes qui déterminent leur approche au problème :

68 Une mission de mars 1999 auprès du PAGER constate « un faible participation des femmes en tant qu’actionnaires et emprunteurs bien que le modèle d’ASF cible les domaines économiques nettement dominés par les femmes (petite commerce et transformation de produits agricoles) » (TROTTIER, 1999). Il se peut que cette situation évolue : parmi 20 ASF créées en milieu rural à l’échelle des arrondissements dans le Nord et le Centre du Bénin entre août et décembre 2002, par PROMIC, les femmes occupent 25% des postes dans les bureaux et 2 postes de présidente, 8 postes de vice-présidente et 8 postes de trésorière. On reste toujours quelque peut pantois devant le taux d’intérêt : 8% à 10% par mois d’après TROTTIER !


- On met tout l’accent sur le renforcement des structures de la société civile et leur fonctionnement démocratique et transparent ainsi que les droits des membres à contester le pouvoir des responsables ; ce n’est pas une question que l’on se pose spontanément et ne paraît pas comme un véritable problème ;

- On travaille avec les groupements, mettant l’accent sur la formation des membres à la gestion ; on réalise qu’il existe des situations où la répartition du pouvoir est peu équitable et on évite que les responsables des nouvelles structures cumulent des postes. Toutefois, on maîtrise mal la question et il sera utile de mieux la connaître afin de pouvoir agir en conséquence ;

- Cette situation existe certes au niveau de la commune et même un peu au niveau de l’arrondissement, mais pas au niveau du village où les gens sont plutôt désignés dans les comités et comme responsables des groupements surtout en fonction de leurs qualités personnelles et leur réputation de personnes désintéressées ;

- Cette question est fondamentale : à tous les niveaux, y compris au village, une élite tient le pouvoir de décision ; même dans les groupes socialement différenciés (femmes, ethnies subordonnées, allochtones ou autres groupes marginalisés), on ne peut pas exclure la représentation par une certaine élite ;

- Cette élite a comme modèle la société globale dans laquelle sont valorisées les personnes qui cherchent et saisissent toute opportunité pour profiter individuellement et pour son clan (social ou politique) et une caporalisation des organes de décision des organisations paysannes (les GV) ; la réponse est une moralisation par le bas à travers la formation des individus déterminés.

3.5 – Une réflexion sur la capacité des communautés à décider de leur développement

Le discours idéologique de la participation, parfois justifiée sur la base de l’argument qu’elle constitue un apprentissage à la démocratie, est que les communautés connaissent leurs propres besoins mieux que toute autre acteur et sont-elles donc les plus aptes à décider quelles actions il faudrait réaliser. Or, l’accaparement du pouvoir par l’élite décrit ci-dessus met en doute cette hypothèse car il exclut des groupes sociaux dominés, subordonnés et marginalisés du processus de décision. La réponse sera-t-elle de ne pas tenter de confier le processus de décision aux structures communautaires : on ne peut pas admettre que les techniciens connaissent mieux ce qu’il faut faire car leurs motivations, leurs attitudes et leurs perceptions sont loin de tenir compte de la vie quotidienne, les problèmes réels et les perceptions des différentes catégories des populations.69 Ou alors, doit-on se fier à des techniques organisationnelles qui visent à faire représenter les différents groupes socioprofessionnels dans les structures relais, du type CVD/CDQ ou CC ? Ou encore, ne faudrait-il pas admettre des interventions action de la société civile - en tant que contre-pouvoir – qui vise une prise de conscience et la mise en pratique des droits des citoyens, de la démocratie associative, interventions dont la nature est plutôt politique ?

69 Cf. l’analyse des attitudes et perceptions des techniciens de la santé dans LANGLEY et al (2002) et du comportement des techniciens dans un exercice MARP (MATHIEU, 2000). Lors de la présente étude, nos interlocuteurs nous ont fait part à plusieurs reprises la réticence de certains techniciens d’admettre le fait que les villageois pouvait décider rationnellement et assumer les tâches du maître d’ouvrage : chercheurs en agronomie, agronomes dans les structures d’opération, médecins, économistes…


En dehors de cette question de la répartition du pouvoir, certaines pratiques limitent effectivement le choix, dont la première est l’établissement des cahiers de doléances ; l’équivalent dans les groupements est l’existence de listes, sans ordre de priorité, sans justification réelle, sans étude de faisabilité et sans être certain que la réponse à de telles demandes permettrait de résoudre les problèmes qui existent dans la communauté. Les éléments qui figurent sur les listes reflètent les habitudes du dialogue administrateur-administré et comportent les éléments habituels de ce que les administrateurs et les hommes politiques proposent comme marques de développement, surtout des constructions qui reflètent dans beaucoup de cas la notion de modernisation et symbolisent le fait que l’Etat s’intéresse à la communauté en question.

La réponse de plusieurs projets est la démarche décrite ci-dessus avec l’étude de milieu, le diagnostic participatif, l’identification et la priorisation des problèmes avant l’analyse de leurs causes et des ressources et opportunités utiles pour y faire face.

La deuxième limite au choix est le manque de connaissances des méthodes les plus efficaces et appropriées pour résoudre les problèmes identifiés. La manifestation est le manque d’exemples parmi lesquels les communautés pourraient choisir. Les gens ont du mal à décider autrement qu’en fonction de ce qu’ils connaissent, ce dont ils ont entendu parler.70 Une des réponses des programmes/projets est l’organisation de visites d’échanges. Il faudrait probablement ajouter la formation des populations à la créativité et l’inventivité dès l’école primaire ou les « cours » d’alphabétisation. Il faudrait aussi, en dehors de toute considération pour la mise en œuvre des programmes et projets, faire une formation au développement digne de ce nom au niveau des cadres, des techniciens et même au niveau du secondaire. Il faudrait aussi, peut-être, créer une documentation sur les expériences.71

La troisième limite est la tendance pour les techniciens spécialisés d’orienter les débats des populations et les propositions d’action vers les solutions qu’ils connaissent déjà, sans grand changement.72 En même temps, les personnes ayant l’habitude de dominer les discussions et surtout de bien parler devant l’étranger, ceux qui ont l’habitude d’orienter les débats et de peser sur les décisions risquent de monopoliser la décision (cf. ci-dessous : « qui décide dans les communautés ?).

Mais il existe d’autres contraintes liées au fait de supposer que le choix des actions à mener par les communautés peut mieux « répondre à leurs besoins » et commencer un processus de développement. Il faudrait d’abord aider les différentes catégories sociales au sein de la population de sortir du syndrome du « projet » = infrastructure. Enfin, il faudrait tenir compte de deux autres contraintes :70 L’expérience de l’auteur est que les populations connaissent beaucoup de choses dont ils ne parlent pas spontanément, attendant souvent que « l’expert » venu de l’extérieur leur propose une solution. Le problème est donc de la pratique du dialogue, de la capacité des animateurs de susciter l’expression des idées, de la créativité. 71 La recherche sur la toile devrait faciliter cette tâche mais nécessite un noyau de personnes pour faire les recherches. 72 En parlant des résultats d’un exercice MARP au Mali, l’anthropologue Marilou MATHIEU (2000, p. 333-358) constate : « les propositions pour les différents villages étaient frappées d’uniformité (barrages, retenus d’eau pour jardins maraîchers féminins, installation de pompes, dispensaires, embouche bovine…). Le plus étonnant, c’était leur similitude avec tout ce qui est habituellement identifié sans avoir recours à la MARP […]. Ce constat ne signifie pas qu’il y a eu une volonté consciente de la part de certains techniciens (mais un) processus (qui) est inconscient et automatique ».


- le devoir de la société globale d’agir partout, surtout parmi les populations marginalisées et ayant le moins de droit à la parole en ce qui concerne les risques de santé publique, l’éducation, la capacité de gagner décemment sa vie et de réduire les risques dans d’autres domaines ;- l’obligation de la société globale et chacune de ses composantes de promouvoir le respect des droits.

Le ciblage de la pauvretéLa plupart des programmes/projets ayant fait l’objet de la présente étude se donnent plus ou moins explicitement la tâche de contribuer à la lutte contre la pauvreté mais aucun n’a fait cas du ciblage précis par le programme/projet des populations pauvres et extrêmement pauvres sur le plan local, ni d’actions menées ensemble avec la communauté ou ses représentants dans ce sens. Des personnes de ces deux catégories existent dans chaque communauté mais on n’aperçoit pas dans le discours des responsables et les agents des programmes/projets ni dans les manuels d’intervention, encore moins dans les manuels de procédure73 les mesures préconisées pour effectuer ce ciblage et pour élaborer et mettre en œuvre des actions spécifiques à ces groupes ou des actions qui visent les causes sous-jacentes de leur pauvreté.

Est-ce les décisions prises dans les structures « communautaires » sont à l’avantage des populations pauvres ?Ces hypothèses demandent quelques remarques de clarification. Elles pourraient-être perçues comme une tentative de diabolisation de l’élite en question. Ce n’est pas son objectif : au contraire, l’analyse préliminaire vise surtout à regarder objectivement un aspect particulier des structures sociales locales et de tenter de comprendre l’évolution des réalités sociales au sein des « communautés ». En le faisant, il s’agit d’aborder la question de savoir si les décisions prises en leur nom bénéficient réellement aux couches pauvres et marginalisées de la population car les discours des agences et des agents de développement sur la « communauté », la « participation » et la « lutte contre la pauvreté » servent globalement à masquer les structures de pouvoir, les processus de prise de décision et les mécanismes internes de distribution des ressources et sont, de ce fait, éminemment idéologiques. Cette recherche de compréhension du fonctionnement interne des mécanismes de décision au sein des communautés devrait contribuer à éclaircir un aspect particulièrement important du développement dit « à la base » et de la « lutte contre la pauvreté » : si les hypothèses se confirment et les décisions sont effectivement prises par une telle élite, quelles sont les conditions dans lesquelles ces décisions peuvent bénéficier à tous les membres de la communauté, sans exclusion ?

Deux exemples simples concernent l’accès à l’eau potable et l’efficacité des services de santé préventifs - qui sont tous deux des questions d’intérêt public - permettent d’illustrer la problématique. Avec le transfert aux « communautés » au cours de la deuxième moitié des années ’80 de la responsabilité de la maintenance des infrastructures d’approvisionnement de l’eau potable en milieu rural et – à terme – de leur renouvellement, il est devenu nécessaire de générer les fonds. Les membres de la communauté sont appelés à payer le service d’approvisionnement le plus souvent à la consommation ou par une forme de cotisation. Or, ces deux méthodes peuvent avoir comme résultat d’exclure certains ménages de l’accès à l’eau potable de façon ponctuelle ou quasi-permanente tandis que le refus de faire payer l’eau, le détournement des paiements à la

73 Particulièrement préoccupé par les procédures de dépenses de fonds.


pompe par le fontainier (sans ou avec la complicité du responsable du comité)74 ou des recettes par un membre du comité de gestion aura comme résultat de priver l’ensemble de la communauté d’eau potable tant que l’argent nécessaire pour une réparation n’est pas mobilisé.75 Par rapport à cette problématique, quelles seront les décisions prises par les responsables « choisis » par la communauté pour gérer la pompe ? Quelles mesures prendront les responsables et les autres membres de la communauté pour vérifier que l’argent rentre effectivement, qu’il n’est pas détourné, que les précautions sont adéquates ? Comment agiront les uns et les autres pour assurer que tout membre de la communauté, y compris les plus pauvres ait effectivement accès à l’eau potable, car c’est évidemment une question de santé publique ?

Pour les services préventifs de santé (vaccination des enfants et des femmes enceintes, prise de capsules de vitamine A par les enfants et les femmes enceintes, les visites prénatales, l’assistance à l’accouchement, la pesée et le suivi des enfants sains, l’utilisation des moustiquaires imprégnées, l’hygiène et la salubrité de l’espace familial, le traitement hygiénique des matières fécales), quelles seront les décisions prises et les actions mises effectivement en œuvres par les « représentants » de la communauté pour s’assurer que les mesures de prévention sont effectivement menées de manière satisfaisante par le personnel de santé et que toute autre organisation et personne nécessaires sont mobilisées ? Quels mesures pour identifier et intervenir auprès des ménages qui n’en bénéficient pas soit parce qu’ils ne sont pas touchés soit parce qu’ils sont réticents.

Un troisième exemple est tiré d’un des projets ayant fait l’objet de l’étude. Le constat a été fait par le projet que la distribution des médicaments pour l’élevage de volailles a été prise en charge, de manière autonome, par les animateurs formés à cet effet qui en ont fait une activité économique. L’autonomisation de ce type d’action était perçu comme un signe d’initiative heureuse et un acquis pour le processus de développement local, car elle semble assurer la poursuite de l’activité après la fin du projet. Mais ici aussi une question de fond se pose : est-ce que ce service autonome, encore peu structuré, répond aux besoins réels des groupements d’éleveurs qui ont été promus par le projet comme structures communautaires ? Est-ce que le service répond aux besoins des éleveurs dans les groupes ayant le moins de ressources ou aux groupes les moins dotés de moyens ou au contraire, est-ce que les groupes d’éleveurs les plus rentables ne vont pas imposer progressivement leurs intérêts sur le fonctionnement du service avec le risque de rendre l’accès plus difficile pour les autres éleveurs ? Est-ce que ce service encourage la formation de nouveaux groupes d’éleveurs parmi les populations plus pauvres ?

On peut penser que ceci est trop à demander à des opérateurs économiques de si petite taille, nouvellement lancés dans un monde compétitif où le marché est encore faiblement développé et les ressources sont rares. Face à une telle possibilité, que devrait faire un projet pour promouvoir un minimum de contrôle sur le service par les communautés, autre qu’à travers les mécanismes du marché qui ne garantiraient pas les intérêts des populations pauvres ?

74 Cf. à cet égard OLIVIER de SARDAN, 200075 FLOQUET et MONGBO (1998, 147) citent le cas du refus d’une famille de cotiser pour la réparation de la pompe avant qu’un compte-rendu financier soit fait ; la famille s’est vue refuser l’accès à la pompe et a du s’approvisionner avec les eaux de surface.


IV - Décalages entre pratiques réelles et procédures initialement prévues

Des décalages qui existent inévitablement entre les pratiques réelles et la conception initiale du programme sont parfois très positifs car ils peuvent être des signes de la flexibilité de la conception, de l’apprentissage de l’équipe d’exécution et de l’ajustement et évolution du programme en fonction de la dynamique sociale et des réalités du terrain. En même temps, certains décalages sont nettement moins positifs.

Par exemple, le financement prévu des infrastructures socio-communautaires est parfois un concept relativement flexible, afin de pouvoir répondre positivement aux demandes effectives des communautés, avec la construction de bureau pour un groupement, des magasins, un marché, etc. D’autre part, il est souvent plus efficace pour la réalisation des micro-projets de faire assumer la fonction de maître d’ouvrage par un groupe constitutif de la communauté plutôt que par une structure unique à l’échelle de la communauté ; cet accent pourrait éventuellement contribuer à une meilleure répartition du pouvoir, surtout si l’intervention comporte un renforcement du fonctionnement associatif. Une des conséquences positives est la motivation pour les membres du comité à l’échelle du village de suivre la bonne réalisation par le groupement concerné dans le temps et surtout sur le plan de la gestion des fonds, pour assurer la réalisation à l’intérieur de l’enveloppe financier disponible.

Un aspect inattendu de certains projets, dont le PAMR, est l’initiative des groupements communautaires à démarcher et négocier un financement avec d’autres fonds tandis que la concertation avec d’autres services ou programmes de développement les a parfois amenés à adopter aussi une approche participative (c’est le cas pour le PROSAF dans le domaine de la santé), un accord de coopération étant signé avec le PAMR. Des contrats de partenariat, non initialement prévus, ont été signés également avec l’ORTB et les CPS. Par ailleurs, la simplification des procédures financières pour accélérer le processus est un décalage positif. Mais la plus grande modification est dans l’orientation globale et le but du PAMR : initialement conçu comme un projet de développement agricole avec l’accent sur l’augmentation de la productivité agricole, il est aujourd’hui plus proche du développement communautaire en milieu rural. Les modifications ont été intégrées dans une proposition de l’extension du programme à d’autres départements (PAMR-Borgou, 2001).

Malgré ces aspects positifs, il faudrait bien admettre l’existence de plusieurs décalages plutôt négatifs.

Persistance de l’expression de bénéficiaire (CT/DSD, 1995 ; CARDER-Borgou, 1998) au lieu « d’acteur » ou de « partie prenante » dont l’utilisation fait craindre l’attitude des cadres et agents de développement par rapport aux habitants et leurs représentants ;

La quantification des objectifs en termes de construction de X écoles, Y centres de santé, etc., dans un programme qui vise à confier le choix des actions aux communautés ; la tendance de voir le micro-projet en termes d’infrastructures à construire, sans nécessairement se préoccuper des actions nécessaires pour les faire fonctionner ou d’autres actions qui ne


demandent pas des infrastructures ; de toute façon, on constate une conformité générale des solutions proposées aux problèmes identifiés avec les pratiques actuelles, sans recherche d’innovations : le manque d’une banque de données et une formation en développement sont des handicaps dans ce domaine ;

Les ONG n’ont pas toujours des contacts suivis et une bonne connaissance des communautés et leur personnel, ainsi que ceux d’autres organismes intermédiaires. Elles n’ont pas forcément une bonne maîtrise des pratiques participatives ; par ailleurs, la gestion de certaines ONG n’est pas considérée suffisamment transparente par quelques agences d’exécution ou par leur propre personnel ;

La communauté reste un ensemble imaginaire et peu d’attention est accordée dans les analyses et surtout dans la création de structures communautaires, aux divergences et conflits au sein de la communauté, à la stratification sociale et la différenciation économique ou à l’accaparement du pouvoir par l’élite locale, qui agit parfois en fonction de la question « qu’est-ce que je peux gagner ? » ;

Le faible représentativité des responsables des groupements et parfois des structures mises en place par des programmes, le peu de transparence dans la gestion et la rupture entre ces représentants et les membres du groupement ou la communauté parfois avec des accusations de détournement ; Le faible participation des femmes au début du PROMIC (TROTTIER, 1999), par exemple, était assez caractéristique de leur situation de subordonnées, mais ne semble pas avoir donné lieu à l’inclusion dans la plupart des programmes à une démarche globale visant à la réduire. Le critère d’être alphabétisé pour pouvoir être membre du bureau d’une organisation nouvelle, introduit par certains programmes, limite l’accès et aboutit parfois à des résultats peu souhaitables : l’impossibilité d’avoir des membres féminins ou des représentants de tous les groupes socioprofessionnels au bureau dans certaines communautés et parfois la tenue du secrétariat dans plusieurs organismes par la même personne déscolarisée, ce qui nuit à l’organisation efficace du groupe ;

La multiplicité des structures créées sur des initiatives extérieures, sans concertation apparente entre les initiatives et les structures elles-mêmes avec parfois la mise en concurrence des structures d’intervention par les responsables des communautés qui font du « shopping » des bailleurs ; certaines de ces structures communautaires créées sur l’initiative des programmes, surtout en cas d’une faiblesse de l’accompagnement, ne sont pas pérennes ;

Les méthodes de planification très rapides, sans période préparatoire (étude de milieu, « immersion », établissement de la confiance mutuelle, etc.) risquent de s’appuyer sur les réflexes des responsables des communautés à présenter le listing de doléances ; la pression des projets limités dans le temps, avec mandat de faire dépenser les fonds disponibles, ne laisse pas le temps pour la communauté de réfléchir, de s’organiser, de bénéficier d’un renforcement institutionnel, de bien identifier et analyser ses problèmes ;

La question de la réduction de la pauvreté, à l’arrière plan à la quasi-totalité des actions de développement menées actuellement et évoqués explicitement dans certains programmes, ne figure pas en premier plan dans les discours ; cette question est vue de manière assez globale, sans la réalisation d’actions qui ciblent les plus pauvres ou – en dehors des femmes - des groupes sociaux subordonnés ; sans que la question soit abordée lors de la formation des structures communautaires ;

Les difficultés à mobiliser des fonds extérieurs par des structures communautaires pour la réalisation de leurs micro-projets dans les programmes qui n’ont pas eux-mêmes un fond d’investissement ; les difficultés à mobiliser leur contribution à un micro-projet par les communautés démunies ;


Les délais dans l’approbation des micro-projets et la mise en place du financement dans certains programmes découragent les responsables et les populations ;

Le non-remboursement de certains prêts, notamment par des hommes (les femmes remboursent à des taux dépassant le plus souvent 95%) et dans les cas où les fonds sont perçus comme étant « l’argent des blancs », c’est-à-dire l’argent « froid » des projets. Dans certains cas, ceci est la suite d’un non-respect des modalités d’attribution de prêts où les décideurs attribuent des prêts à eux-mêmes ; dans d’autres cas, il s’agit de modalités de recouvrement peu fonctionnelles, notamment lors de prêts accordés par des structures peu expérimentées dans la gestion de prêts et ayant une activité principale autre que la micro-finance.

V - Quelques réflexions

Sans constituer un décalage entre le projet et les pratiques réelles, d’autres aspects des programmes suscitent des réflexions par rapport à une démarche qui vise à promouvoir un développement conduit par les communautés.

La notion de « communauté » demeure particulièrement floue et les discours sur la communauté restent toujours chargés idéologiquement, c’est-à-dire qu’ils tendent à masquer la réalité des rapports sociaux. Cette illusion d’une communauté sans divergences et sans conflits persiste malgré le fait que certains programmes indiquent la nécessité de tenir compte du point de vue des différents groupes socioprofessionnels et de veiller à leur représentation dans les structures relais à l’échelle d’une communauté et malgré le fait que le personnel de plusieurs projets soit parfaitement conscient de l’accaparement du pouvoir local par une élite. Dans les faits, les questions de la répartition du pouvoir ne sont abordées qu’à l’échelle des représentants du groupe spécifique avec lequel le programme travaille. Effet de mode, à la suite de la valorisation du développement communautaire dans des pays francophones ? Ou effet des disciplines techniques, peu habituées aux approches en sciences sociales ? (cf. les analyses de la MARP dans MATHIEU (2000) et d’autres articles de LAVIGNE DELVILLE, 2000) ;

Est-ce que le discours de certains projets ne ressemble pas quelque peu à ce qui a pu être un mot d’ordre PRPB : « Tout le pouvoir aux paysans » ? Est-ce que la mise œuvre d’un tel mot d’ordre ne suppose-t-elle pas un « avant garde » paysan capable de s’organiser et de promouvoir une évolution des structures de pouvoir actuelles afin de rechercher des réponses aux problèmes identifiés qui aboutissent à plus d’équité dans la situation matérielle et les rapports sociaux. Sans aller jusqu’à promouvoir un « avant-garde », on se demande si les objectifs de l’équité et des rapports sociaux plus solidaires peuvent être promus sans une action spécifique auprès des couches sociales désavantagées et subordonnées. Or, on ne voit pas apparaître une telle approche dans la plupart des programmes. Pourtant, des questions très simples se posent : est-ce que les couches les plus pauvres de la population et des groupes marginalisés participent effectivement aux discussions ? Est-ce qu’ils sont écoutés ? Est-ce qu’ils prennent part aux processus de prise de décision ?

L’existence des initiatives locales ou communautaires n’a guère été soulevée par nos interlocuteurs au cours de l’étude, sauf celle où un groupement ou une autre structure de la


communauté s’est organisé pour démarcher le financement d’un micro-projet, sans l’appui direct d’un programme/projet. Pourtant, de telles initiatives ne manquent pas, mais les différentes démarches de planification ne demandent pas d’en tenir compte explicitement, même si la démarche du PA/DEV-COM propose la constitution du profil historique de la communauté et l’inventaire des forces/atouts (et faiblesses/contraintes) ;

Sauf dans le PGUD-Composante C, la démarche de planification ne s’inspire pas d’une vision d’ensemble de la communauté, bien que la vision de l’avenir existe (FLOQUET et MONGBO, 1998, 107, 171) ; la démarche parcellaire, par projet répondant à un problème, ne pose pas la question de l’interaction des problèmes qui existent et n’aborde pas la communauté globalement, comme un ensemble, sur l’amélioration générale des rapports sociaux avec plus d’équité et des efforts pour éliminer l’extrême pauvreté, sur le renforcement général de l’économie locale. Cette approche parcellaire et l’insistance sur les infrastructures dans les documents de projet et les discours sur le développement local combinés avec l’habitude de dresser un cahier de doléances font en sorte que les problèmes liés à la mise en place de services dans les infrastructures nouvelles ou la qualité des services existants n’apparaissent que rarement ;

Dans l’élaboration des actions (d’éducation, de formation, d’amélioration de la santé ou l’état nutritionnel, de l’activité économique…) l’appel à la créativité et à l’innovation semble relativement faible : les micro-projets tendent de rester dans une gamme d’opérations assez typée, sauf dans les cas où le programme vise délibérément à innover, comme pour l’alphabétisation ou les unités génératrices de revenus (UGR) du PA/DEV-COM, la pesée du C/PAN, l’apiculture du PAMR-Borgou, etc., comme moyen de promouvoir la protection de la forêt ;

Dans les micro-projets de construction d’infrastructures, la tendance est d’adopter des modèles standardisés (ou des interprétations locales de ces modèles), éliminant ainsi toute réflexion sur l’usage de l’espace et privent les usagers de la participation à la démarche de conception et un droit de regard sur l’aménagement, comme cela a pu être fait pour la construction du marché de Cadjéhoun (de BOISMENU et al., 1999, p. 40) ;

L’appel à des entreprises locales pour réaliser des travaux permet de réduire considérablement le temps entre la première demande de construction par la communauté et la fin des travaux ; toutefois, il semble augmenter considérablement le coût des infrastructures par rapport à la gestion en régie (augmentant ainsi la contribution à mobiliser par la communauté) et il risque d’encourager un système de commissions à l’avantage des responsables des groupements qui signent les contrats et aux intermédiaires. En fait, il fait peu pour renforcer la capacité de la communauté à négocier les prix et à gérer le chantier et donc peut très bien réduire l’appropriation des constructions par la communauté ;

Avec la sous-traitance de l’appui technique à des structures diverses (BE, sociétés privées, ONG, services techniques), on se demande si une orientation vers les technologies appropriées et, dans le domaine de la production agricole, les technologies écologiquement compatibles, sera possible ?

Les nombreuses structures mises en place au niveau des villages, quartiers et arrondissements vont se trouver très rapidement face aux conseils de village/quartier créé en conformité avec les lois sur la décentralisation : les rapports entre les deux types d’organisme doivent être recherchés sur place par les communautés, par les programmes, par les responsables de la décentralisation et par les nouveaux élus : on peut s’attendre d’une part à des conflits entre pouvoirs politico-administratifs et pouvoirs techniques mais en même temps, des tentatives de l’élite de maîtriser les deux.


Certains relais communautaires mis en place sur l’initiative des programmes ne sont guère pérennes : c’est surtout le cas des comités de suivi ou de gestion mais c’est aussi le cas des membres des comités d’exécution qui n’ont pas un poste de responsabilité. La perte progressive de l’activité de tels comités est souvent liée à un accompagnement faible ou non-existant (comme dans le cas des UDC à la suite de la restructuration de ministères en 2001). C’est aussi lié au travail prolongé de bénévolat : même en acceptant un tel travail sans rémunération dans les conditions proposées par le programme, les intéressés sont découragés après 1 an ou 18 mois et font comprendre qu’ils souhaiteraient une « motivation ». Habituellement, le paiement des relais est refusé : il s’agit là d’un domaine où les programmes ne confient pas la décision à la communauté.

La part relativement modeste des investissements de l’APD dans le secteur de la micro-finance est allée essentiellement à la FECECAM qui, de toutes les manières, couvre plus de 80% des clients bénéficiant de micro-crédits pour le développement de leurs activités. Toutefois, les agences de coopération au développement participent au financement de plusieurs projets de développement ayant des composantes de micro-crédit centré sur les activités génératrices de revenus et sur l’esprit d’entreprise.

VI - Recommandations

Les principales recommandations sont :

Rappel que malgré les propositions, initiatives et interventions extérieures, la vie quotidienne de la communauté continue et que ces interventions sont souvent vécues comme une perturbation de la vie sociale ;

Engagement à long terme (10-20 ans) des programmes d’intervention comme cela se fait par le PAVICO et certaines agences de coopération au développement, notamment la coopération suisse. Si les règlements ou les pratiques habituelles de la BM ne le permettent pas actuellement, il faut les modifier ;

Création d’un fonds autonome multi-bailleurs de développement local non affecté (IRED, 1988, 31-37 ; AFVP, 1995, 117-125 ; de BOISMENU et al. , 1999, 116 ), devant éventuellement évoluer vers une structure permanente autonome de type associatif avec la participation des structures de l’Etat, des représentants des communes et la société civile parmi ses membres et au sein de son conseil d’administration (cf. l’évolution du PDM). Ce fonds pourrait être structuré par département et devrait avoir différents guichets, notamment pour tenir compte des communautés ayant insuffisamment de ressources pour mobiliser les 10%, 20% ou 30% de contribution demandée par les différents programmes. Ce fonds devrait tenter de simplifier au maximum les procédures et réduire les délais de traitement des dossiers.

Rassembler et vulgariser auprès des communautés et des structures d’intervention l’information sur les sources de financement et les modalités d’accès (VALLORY, 2002) avec une mise à jour régulière ; élaborer et tenir à jour un répertoire ou un fichier des organismes ayant réalisé de manière satisfaisante un travail d’intermédiaire et/ou d’appui en tant que prestataire de service, fichier accessible aux projets, aux communes et services


déconcentrés, aux agences de coopération au développement et surtout aux agences d’exécution et aux organismes intermédiaires ;

Utilisation systémique des radios locales pour diffuser l’information sur les programmes d’intervention et réponse rapide aux sollicitations des communautés ;

Renforcement de l’accompagnement, notamment dans sa durée et sa qualité en y intégrant une formation et un recyclage régulier de l’ensemble du personnel aux pratiques participatives, notamment la reconnaissance de « l’autre » et le décodage des discours sur la base d’une réflexion collective, des visites et une interrogation sur leur expérience et leurs pratiques (MATHIEU, 2000, 333-358 ; LAVIGNE DELVILLE, 2000, 393-418) ;

Planification en « boule de neige »76 afin de répondre rapidement aux espoirs soulevés par la communauté en réduisant les délais entre le début de la planification et la réalisation des premières actions, en donnant la priorité à l’appui aux initiatives existantes ;

Insertion de toute démarche de planification rapide (type APNV) dans un processus de plus longue durée, notamment avec un temps préparatoire comportant l’immersion pour assurer l’établissement des relations de confiance, l’identification préalable des personnes ressources et le tissu associatif, l’analyse de la vie sociale locale, l’histoire des lieux,77 les conflits (BIERSCHENK et OLIVIER DE SARDAN, 1995), le recensement des initiatives locales de développement et l’attente de la responsabilisation de la communauté (temps de latence) ;

Intégration de la préoccupation d’une vision d’ensemble de la société locale (cf. PGUD-C) et de l’espace qu’elle occupe dans la démarche de planification et du développement global de la communauté avec préoccupation des axes stratégiques de développement. Il est possible que ce deuxième aspect alourdisse trop la procédure initiale et ne devrait être abordée que lors de la révision du plan après 2 ou 3 ans. En effet, une des difficultés rencontrées est la longueur de la démarche participative et l’impatience des populations (PAVICO, 2002) ;

Intégration dans la planification et la gestion des actions, de manière pratique et explicite, des préoccupations des groupes sociaux les plus pauvres et subordonnés dans chaque communauté afin de promouvoir l’équité ; mise au point et partage de méthodes pour mieux cibler les groupes pauvres et démunis dans les différentes catégories d’action ;

Interventions fortes d’appui aux structures communautaires sur le plan institutionnel avec formation et accompagnement de la vie associative ; sur la réalisation des tâches de maître d’ouvrage avec gestion des chantiers en régie et collaboration avec des bureaux formés à la tâche pour les travaux d’architecture et de génie civil ;

Appui institutionnel aux initiatives de collecte, de gestion et de réinvestissement de l’épargne ; appui institutionnel et technique à des initiatives d’amélioration des services, y

76 A l’inverse d’une programmation linéaire, la programmation en « boule de neige » n’attend pas la fin de l’ensemble du diagnostic et de la planification pour lancer une première action. Un diagnostic rapide permet à la communauté de lancer une première action pratique correspondant à un problème prioritaire (ou aux espoirs suscités par l’intervention du programme) ; parallèlement à la réalisation de cette action, sa mise en service et l’évaluation de l’opération, le diagnostic se poursuit avec des enquêtes plus poussées, orientées vers les autres problèmes prioritaires, chaque étape de l’enquête pouvant donner lieu à un nouveau « boucle » comportant l’analyse - l’élaboration de l’action – la mobilisation des ressources – la réalisation – l’évaluation, bénéficiant ainsi de l’expérience de la première réalisation (LANGLEY et al., 1985) et intéressant certainement un autre groupe au sein de la communauté, car les différents groupes qui existent au sein de la communauté peuvent bien entreprendre parallèlement des actions qui sont plus ou moins complémentaires (LANGLEY et al., 1979, 253 d’après WILLOT, 1977). 77 Il ne faut pas que cette histoire s’arrête au récit ou parfois le mythe du peuplement initial des lieux et les versions divergentes que donnent souvent les différentes composantes de la communauté, comme nous avons souvent constaté ailleurs avec des agents de développement (LANGLEY, 1984). Elle comporte, entre autres, l’histoire sociale et l’évolution de l’exercice du pouvoir local jusqu’à présent, tenant compte en particulier des changements intervenus en 1974 et 1990.


compris l’alphabétisation et l’éducation des jeunes et adultes, l’apprentissage et d’autres formes d’éducation technique et professionnelle, de nutrition, de santé préventive ;

Formation des différentes parties prenantes à la démarche et aux pratiques de la participation, y compris le personnel enseignant et de santé, le personnel administratif, les élus locaux (village/quartier, arrondissement, commune), etc., en donnant la priorité aux communautés et aux arrondissements où des initiatives locales ont été prises et les communautés auront formulé une demande d’appui pour mieux poursuivre leurs initiatives ;

Création des conditions de concertation et de synergie au niveau des communautés et des communes entre les structures d’intervention et entre ces structures, les communautés, la société civile, les services déconcentrés de l’Etat, les ALD et les autorités locales (communes) avec obligation de partage de l’information ; mise en place des échanges d’information sur les expériences de concertation/collaboration ;

Création d’un réseau d’acteurs du développement local/développement communautaire/ autopromotion (MCCAG-UNICEF, 2001) pour favoriser la circulation d’information, les échanges de méthode et la capitalisation des acquis ainsi que les débats sur les rapports pratique-théorie, surtout dans le domaine des paradigmes des sciences sociales (LAVIGNE DELVILLE et al., 2000) ;

Comparaison du coût des infrastructures réalisées selon différentes méthodes de gestion des fonds par un maître d’ouvrage communautaire, notamment le travail en régie et l’appel à des entreprises locales ; cette comparaison devrait être disponible aux différents programmes et surtout à toutes les sources de financement des infrastructures à réaliser par les communautés ;

Révision du manuel de procédures tous les 2 ou trois ans inscrits dans le manuel.

Recommandations spécifiques pour la micro-finance Augmenter l’apport de l’APD pour le renforcement des capacités des institutions locales de

micro-finance d’un programme multi-sectoriel pour leur permettre d’offrir durablement des services financiers adéquats aux populations à la base ;

Promouvoir un cadre de concertation entre les agences de coopération au développement et les intervenants afin de développer des stratégies devant permettre une dynamisation du secteur. Dans ces conditions, il importe que les programme d’appui se préoccupent davantage des questions de politique et de stratégie en micro-finance ;

Fonder le système de micro-projet sur l’épargne en faisant le crédit à partir de l’épargne mobilisée afin de promouvoir la pérennité des initiatives communautaires financières ;

Décider de la politique local de crédit par les épargnants à travers des concertations et négociations, en fixant les règles d’octroi et de remboursement, les types de crédit, les montants, les taux d’intérêt, en fonction de l’environnement écoculturel ;

Limiter le montant des crédits octroyés au début des activités dans chaque SFD restreints afin de satisfaire le plus grand nombre, avec des ressources encore limitées. Faire évoluer cette situation à mesure que l’épargne disponible pour le crédit augmente ;

Rendre autonome le système de micro-crédit sur le plan opérationnel par rapport aux autres types d’intervention, liées à la subvention, afin d’éviter les confusions qui entraînent de fort taux d’impayés ;

Assurer l’articulation entre l’octroi de crédits pour des activités économiques et le service conseil aux petites et micro-entreprises, au besoin au sein d’une organisme de crédit-conseil (GENTIL et FOURNIER, 1993).


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