La revolución del derecho a la información ¿Para qué sirve? · 2013-04-24 · mexicana de...

INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACIÓNPÚBLICA, A.C.

Edmundo González Llaca

La revolucióndel derecho a la información

¿Para qué sirve?

LA REVOLUCIÓN DEL DERECHO DEACCESO A LA

INFORMACIÓN¿PARA QUÉ SIRVE?


ISBN: 978-607-9026-29-5

La Revolución del Derecho de acceso a la información¿Para qué sirve?

Derechos reservados conforme a la LeyPrimera edición: 2012

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

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Internacionales

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2012-2013

CONSEJEROS

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José Fernando Franco González SalasBenjamín González RoaroMauricio Merino Huerta

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Arturo Núñez JiménezFernando Pérez Correa Carlos Reta MartínezÓscar Reyes Retana

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CONSEJO DE HONOR

IN MEMORIAMLuis García Cárdenas

Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas

José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano

FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas

José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González

Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid

ÍNDICE

Agradecimientos 11

Presentación 15

Prólogo 17

CAPÍTULO I. El origen del derecho al acceso a la información. 25

La racionalidad, la filosofía y el método de la pregunta 25

CAPÍTULO II. El origen de la transparencia como sinónimo de racionalidad y de verdad 31

CAPÍTULO III. Beneficios del derecho de acceso a la información en la condición humana 35

La búsqueda de la verdad 35

Beneficio del derecho de acceso a la información en la libertad 37

CAPÍTULO IV. Beneficios del derecho de acceso a la información en la democracia 41

La participación política 41

CAPÍTULO V. Beneficios del derecho de acceso a la información en el sistema político. 51

Un nuevo patrimonio ético 51

CAPÍTULO VI. Beneficios del derecho de acceso a la información en el diálogo y la crítica 55

CAPÍTULO VII. Beneficios del derecho de acceso a la información en la modernización del país. 63

El impulso a la tecnología 63

CAPÍTULO VIII. La transparencia y el derecho de acceso a la información y sus efectos en la economía 71

CAPÍTULO IX. Beneficios del derecho de acceso a la información en la rendición de cuentas 75

CAPÍTULO X. Beneficios del derecho de acceso a la información y su acción sobre la corrupción 91

CAPÍTULO XI. Otros beneficios importantes del derecho de acceso a la información para la autoridad: ahorro y confianza 97

CAPÍTULO XII. Los beneficios administrativos del derecho de acceso a la información 105

Estado de Derecho 105

Archivos 107

CAPÍTULO XIII. Los indicadores de gestión. Razones 113y beneficios

CAPÍTULO XIV. La transparencia, el acceso a la información y los recursos 119

CAPÍTULO XV. El derecho de acceso a la información y la justicia 127

CAPÍTULO XVI. Conclusiones y propuesta final 135

BIBLIOGRAFÍA 149

A Ángel Trinidad Zaldívar, solidez intelectual y sensibilidad social,

con mi admiración y afecto.

AGRADECIMIENTOS

Mi agradecimiento a Mauricio Farah Gebara y a Enrique González Tiburcio por su solidaridad y apoyo en mi desarrollo profesional.

Mi agradecimiento y reconocimiento a Olimpia García Monroy, quien hizo el trabajo computacional, ordenó, revisó y corrigió todas las versiones del texto. Sin su organización, apoyo e impulso este libro todavía andaría perdido entre mis notas, notitas y nototas, y buenos deseos.

Con amor a mis hijos Constantino, Patricia y Edmundo por su estímulo en la realización de este trabajo.

PRESENTACIÓN

Aunque pareciera un concepto en boga, la Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información en nuestro país han recorrido un largo camino. Desde 1977 el Congreso agregó una línea al artículo 6° Constitucional, para garantizar este derecho por el Estado, reforma que quedó corta al no reglamentarse. No fue sino hasta 2002, cuando se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Ello se dio en un contexto global y local de coyuntura. Los escándalos propios y mundiales de corrupción dieron pie a la movilización de distintas organizaciones que pug-naron por lograr mayor apertura de la información pú-blica, tal es el caso de Transparencia Internacional, cuyo capítulo en México cobra relevancia. Así, la clase política fue mimetizando el concepto, hasta llegar a adaptarlo, adoptarlo e ingresarlo al discurso jurídico-político.

En 2007, México experimentó una importante pero incompleta reforma para homogeneizar en el país la política de Transparencia, al instituirse el principio de máxima publicidad, la gratuidad del acceso a la infor-mación, y la obligación para la Federación, estados y mu-nicipios de ir conformando entidades autónomas para garantizar esta política pública.

Por eso resulta oportuna esta obra “La revolución del Derecho de Acceso a la Información ¿Para qué sirve?”, de Edmundo González Llaca, quien ya ha incursionado en temas relacionados, como su libro “Corrupción. Patolo-gía colectiva” que publicó el INAP, en coedición con la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

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El autor parte de los principios mencionados –que implican cambios profundos y radicales en la Administración Pública y en las relaciones políticas– para establecer su importancia histórica en nuestro país, comparable a una revolución sui géneris, pues no es violenta, sino que se ha presentado como “una revolución preparada, discutida, negociada, explicada, difundida”. Es decir, apoyada por el Estado. Ésta lleva a otras revoluciones: la transparencia y el derecho a la información generarán la rendición de cuentas y las sanciones administrativas políticas y sociales, en detrimento de la corrupción y a la impunidad. Sin embargo, advierte el autor, se corre el peligro, que si bien todo discurso político postula este derecho, suceda que muy pocos lo pongan en práctica.

Se considera que atentan contra este derecho los factores reales de poder que ven amenazados sus intereses, así como los servidores públicos que todavía tienen una concepción patrimonialista de la información que manejan. Final-mente, el autor propone para lograr que el derecho de acceso a la información se asuma como una política pública, la difusión de los valores éticos como candado para evitar el mal uso de los vacíos legales, armonizando lo bueno con lo legal, para cambiar conductas, tanto de los funcionarios como de los ciudadanos.

En el INAP, desde 2002, hemos sido proactivos en torno a esta importante política pública. Por ello este libro mucho ayudará a la discusión en torno a la misma, más cuando se debate en el Congreso una importante iniciativa que propone reformas de fondo al Artículo 6° Constitucional.

José R. CastelazoPresidente

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PRÓLOGO

1910: LA REVOLUCIÓN MEXICANA2002: LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y

ACCESO A LA INFORMACIÓN GUBERNA-MENTAL

Este ensayo parte de la hipótesis de que el marco jurídico del derecho al acceso a la información, consagrado en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, aprobada en 2002, tiene tanta importancia en la historia de México como su Revolución de 1910. Para arribar a semejante supuesto, que de principio algunos historiadores considerarán desmesurado y audaz, es necesario que el estimado lector evalúe algunas consideraciones iníciales sobre lo que entendemos por una revolución1.

1 La utilización de la palabra Revolución para referirse a las consecuencias de la Ley de 2002 no es nueva. Mauricio Merino escribió un artículo que tituló: “En vísperas de la revolución informativa”, en él destaca que el nuevo mandato constitucional sobre la información ha disparado los primeros procesos de modificación de la percepción sobre las obligaciones y responsabilidades de las autoridades del país. Véase: El derecho de acceso a la información en la Constitución mexicana: Razones, significados y consecuencias, Pedro Salazar Ugarte (Coord.), 1a. ed., Universidad Nacional Autónoma de México / Instituto Federal de Acceso a la Informa-ción Pública, México, 2008. Alonso Lujambio Irázabal (q.e.p.d.), como Comisionado Presidente del IFAI, manifestó que la transparencia y el acceso a la información transformarían drásticamente la política del país. Son temas que impulsan la nueva tercera ola democrática de México. Véase el prólogo de la Ley publicada por el IFAI. Véase también la Semana Nacional de Transparencia de 2006. P. 14. En su intervención en la IX Semana Nacional de Transparencia, el 19 de septiembre, una semana antes de morir, Lujambio dijo: “La Ley de Transparencia es una revolución democrática, es lenta; pero coincidentemente no todas las revoluciones tienen que ser de un día para otro”. Véase en el portal del IFAI, Versión estenográfica, [URL: http://snt.ifai.org.mx/].

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Como bien señala uno de los grandes teóricos de la revolución, Jacques Ellul2, fue a partir de la Revolución Francesa que los académicos empezaron a establecer las características del modelo revolucionario y proyectarlo en los posteriores movimientos sociales. Lo cierto es que todas las revoluciones tienen semejanzas, pero no existen dos que coincidan en su totalidad.

Esta singularidad no puede ser pretexto para no enfrentar los argumentos que pueden aducir los escépticos al hecho de equiparar el derecho de acceso a la Información con el gran movimiento social del país de 1910. Efectivamente, el Grupo Oaxaca3, el gran impulsor de la Ley, no se distinguió por la rabia ni la actitud violenta ni las grandes traiciones internas; elementos que son constantes en el otro acontecimiento histórico. Tampoco este grupo de académicos, políticos, representantes de organizaciones civiles y periodistas hizo acusaciones concretas, ni denuncias escandalosas contra un gobernante dictador, ni actuó con insaciables deseos de venganza de una clase política sobre otra.

2 Ellul, Jacques, Autopsia de la Revolución, 1a. ed., Diana, México, 1973. 3 El Grupo de Oaxaca se constituyó en una reunión que se celebró en

mayo de 2001, precisamente en esta ciudad; el Grupo estaba integrado fundamentalmente por académicos y periodistas. Fue el gran impulsor de la Ley de Acceso a la Información; después de que el Ejecutivo Federal, Vicente Fox, y todos los partidos políticos tomaron la bandera de la transparencia, el Grupo Oaxaca se mantuvo como el principal interlocutor de la sociedad civil en el proceso legislativo. Léase: Movimiento social del derecho de acceso a la información en México de Luna Pla, Issa, 1a. ed., Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2009. Y Transparentar al Estado: La experiencia mexicana de acceso a la información, Concha Cantú, Hugo A./ López Ayllón, Sergio/ Tacher Epelstein, Lucy (Coodinadores), Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2004.


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No había en los impulsores ni en los seguidores de la Revolución del acceso a la información el sentimiento de lo intolerable o la sensación de desesperación, No los unían frases como: Patria o Muerte; Sufragio Efectivo No reelección, Estamos hasta la madre o Ya basta. Obviamente, los revolucionarios impulsores de la información tampoco sugirieron un cambio de la clase gobernante.

La Revolución del derecho al acceso a la información no nació por una crisis económica, aunque ésta existiera, es más bien una revolución que trata de enfrentarla sin necesidad de tocar en primera instancia el modo de producción. Se trataba de abrir cauce a una evidente in-satisfacción que producía ya nuestra democracia de fines del siglo XX.

En suma, ésta no ha sido una revolución violenta, ha sido una revolución preparada, discutida, negociada, ex-plicada, difundida. No ha habido desastres; ni muertos, desaparecidos ni siquiera desmayados. Al contrario, el derecho de acceso a la información asumió la función de antídoto de una revolución sangrienta, al testimoniar que el sistema estaba abierto al enjuiciamiento y a la partici-pación social. El Estado no fue el enemigo, fue el instru-mento. No perdió ni poder ni forma, incluso el mismo Estado le dio a esta revolución cauce legal, institución y presupuesto.

Es decir, es una revolución apoyada por el Estado que, obviamente, pretende reforzar la estructura del Estado, con una gran diferencia: es una revolución que no impulsa el estatismo sino la ciudadanización de la política, pues cada quien hace una pequeña revolución al hacer una

La revolución del derecho de acceso a la información¿Para qué sirve?

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petición de información a la que pronto se suma una demanda para remediar un mal social.

El Estado avienta la toalla, no puede con todo el paquete, busca la cooperación razonada de la sociedad, ya sea para que no se atente contra el Estado o para que se le ayude a defenderse de la cada vez más peligrosa influencia y presión de los poderes fácticos.

Es una revolución porque tiene: un diagnóstico, romper las ilusiones y trampas del poder; un proyecto, cambiar las relaciones del gobierno con los ciudadanos y transformar los métodos de decisión política; una ley, la Ley Federal de Acceso a la Información; una institución, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI); una aspiración cumplida, encontrar un lugar en lo más alto de la pirámide jurídica, es decir, en la Constitución, el artículo sexto; una cultura, producir toda una nueva actitud de ser autoridad y de ser ciudadano.

Es una revolución sui géneris, no aspira a encarnar la verdad ni pugna por un cambio institucional delimitado, está consciente de que es una revolución que lleva a otras revoluciones. Pregona la transparencia y el acceso a la información que generarán la rendición de cuentas y las sanciones, que representarán un golpe mortal a la corrupción y a la impunidad, los dos grandes flagelos del sistema político mexicano.

Es una revolución porque ha sacudido de la raíz a la cima toda la actividad política, porque la aprobación de la Ley lleva a la convicción más generalizada de todas las revoluciones: una esperanza de cambio.


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Es una gran revolución, la primera gran revolución sin grandes líderes ni caudillos, tan importantes pero tan peli-grosos. El derecho de acceso a la información recupera el peso del ciudadano, del ciudadano individual; apela a la responsabilidad directa de cada uno. Pero al utilizar la fuerza de la tecnología ese sujeto solitario se inserta en la red social. Su cruzada personal, su reafirmación cívica individual, se extiende para dar, como nunca en todas las revoluciones, el gran poder a la sociedad.

La Revolución del derecho de acceso a la información es una revolución que cumple el sueño dorado del socialismo de no ser una revolución que se circunscriba a un país concreto, sino que aumente sus posibilidades de éxito y construya los obstáculos para impedir cualquier retroceso, al generar un movimiento internacional de colaboración y compromiso con sus principales causas. Se parte de la idea de que una revolución que no sea mundial siempre estará en riesgo de fracasar.

En este sentido vale señalar que México y otros países han firmado una iniciativa “Alianza para el gobierno abierto”, que pretende proveer al mayor número de gobernados del mundo toda la cantidad de información posible. Esto no ha quedado en retórica, pues los países firmantes se han obligado a cumplir dieciocho compromisos, entre otros, proporcionar información abierta, completa y oportuna, gratuita y de fácil acceso al público. Manifiestan su disposición por incorporar fórmulas internacionales vinculadas a la transparencia, el combate a la corrupción y a las tecnologías de la información.

Sin duda son diferentes los intereses de los países firmantes de esta alianza para el gobierno abierto, por supuesto que


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a los Estados Unidos les preocupa el trasiego de dinero del terror global y a los países en desarrollo los depósitos que hacen sus funcionarios públicos en el extranjero. Sin embargo, la revolución internacional de la información es posible, porque todos los países coinciden en que ninguna nación es inmune a la corrupción ni es suficientemente fuerte como para vencerla por sí sola. Cada gobierno requiere la cooperación de sus pares. Aplicar principios universales en el derecho de acceso a la información es una de las grandes aportaciones de la globalización.

Ahora bien, la prueba del ácido de una revolución es que todo mejore, desde la participación ciudadana, el diálogo, la racionalidad de las decisiones políticas, la administración, la rendición de cuentas, la justicia. Todo movimiento revolucionario debe demostrar no solo su capacidad teórica sino también la fuerza transformadora de su acción.

En este ensayo se hace un repaso de los diversos ámbitos políticos, económicos, sociales, jurídicos y culturales en los que han repercutido la transparencia y el derecho de acceso a la información. Se describen, en términos generales, las características de cada uno de los rubros y se profundiza en los cambios que ha ocasionado, hasta entonces prácticamente inéditos.

El texto parte del deber ser de la Constitución y de la ley, es decir, del máximo potencial que implica el cumplimiento puntual del derecho de acceso a la información. El lector juzgará si los actores y las instituciones en realidad están llevando hasta sus últimas consecuencias los objetivos del legislador o si estamos ante un proceso de simulación y escamoteo que es necesario desenmascarar.


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La cruzada a favor de la transparencia y el acceso a la información es inobjetable, es una lucha que como bien se afirma, por sí misma, ya representa una victoria independientemente de los resultados inmediatos. Pero debe tenerse cuidado con todo aquello que se convierte en una salida fácil, ya que la trivialización es la forma más perversa de vaciar de su contenido un ideal, pues se desliza a la autocomplacencia, que es el principio del marchitamiento de toda esperanza y de todo compromiso de perfeccionamiento.

En los años veinte hubo escritores de novelas que, cuando llegaban a un punto de oscuridad en su creación, acudían a un recurso fácil: que el personaje se enamore; en los cuarenta, ante semejante problema, la sugerencia era: que se vaya a la guerra; en los sesenta: que aparezca un rockero o surja un guerrillero; en los ochenta: que ocurra un crimen; en los noventa: que un hijo se haga drogadicto; a partir del siglo XXI: que aparezca un capo de la droga.

En México, a partir de 2002, todo político al que se le agota el discurso, que no tiene ninguna propuesta en su proyecto y está a punto de decir que la emoción lo embarga hasta lo más profundo de su ser y no tiene palabras para expresarse, de inmediato se aferra como náufrago a un salvavidas y promete transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. Por esta pila de agua bendita en la que se han convertido los temas, estamos ante el inminente peligro, que a la transparencia y al derecho de acceso a la información les suceda lo que a los libros de autoayuda, que todo el mundo los compra, todos los leen y todos los recomiendan, pero muy pocos los ponen en práctica.


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En suma, no podemos confiarnos en la bondad del ideal, y la mejor forma de vencer las simulaciones, las resisten-cias y propiciar el avance de la transparencia y la infor-mación es a través de destacar los beneficios que hasta el momento hemos obtenido con el ejercicio de este dere-cho. Así, sobre la base de este conocimiento de sus logros, se podrá desarrollar todo el contenido de la Revolución de la información, que está destinada a cumplir un papel clave en el perfeccionamiento de nuestra democracia.


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CAPÍTULO I. EL ORIGEN DEL DERECHO AL ACCESO

A LA INFORMACIÓN

La racionalidad, la filosofía y el método de la pregunta

Cuando el ser humano adquirió su condición de tal, es decir, cuando el antropoide se puso de pie, separó el pulgar de la mano y pronunció sus primeras palabras, una nueva exigencia se integró a su naturaleza como ser racional: conocer. Conocer lo que le rodeaba, conocerse a sí mismo. La vida adquirió una nueva felicidad y dramatismo, tener las posibilidades de saber pero también empezar a ser consciente de que no se sabe.

Conocer, sí, ¿pero qué? No importa, conocer todo. ¿Para qué? Tampoco importa, simplemente para resolver los problemas prácticos de la vida o para nada, tan solo para cumplir con esa potencia de la racionalidad que se había conquistado y que nos hacía diferentes y superiores a to-das las criaturas del planeta.

Afirmar en los hechos esa fuerza de la inteligencia que nos distingue, evidentemente nos provoca placer, la satisfacción de ser plenamente.

Con la racionalidad se inicia la gustosa y gran aventura humana de conocer; con la racionalidad la información se convierte en el elemento imprescindible de la canasta básica de la mente.

En el derecho de acceso a la información, el método para obtener el conocimiento es fundamental: la pregunta. Octavio Paz afirmaba: “Las preguntas son la primera

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intervención estructurada que como seres humanos tenemos en el mundo. Lanzamos el ¿por qué? desde la más pura curiosidad y comenzamos a sufrir las consecuencias”.

¿Sufrir las consecuencias? ¡Ah caray! Paz, como buen poeta, es un profeta que vislumbraba los beneficios pe-ro también los problemas que enfrentaría el derecho de acceso a la información. Pero sigamos con nuestro cues-tionamiento: ¿De qué manera trasciende el hecho de adquirir el conocimiento vía la pregunta? La pregunta es un camino de ida y vuelta; quien pregunta y quien responde abren un abanico casi infinito de posibilidades en la comunicación. Quien pregunta, aparentemente se ubica en una posición inferior, pregunta porque no sabe, pero al preguntar no solo llena la laguna de su ignorancia, sino evoca otras cosas muy importantes: cuestiona, se compromete, manifiesta un interés, profundiza, coteja con la realidad, descubre errores, busca argumentos, indaga utilidades concretas; revela una jerarquía de valores. Por todo lo anterior la pregunta tiene a veces algo de respuesta.

Quien interroga realiza algo muy importante, que se desprende de esta anécdota de Bernard Shaw: En una ocasión asistió al estreno de una obra de teatro y durante toda la representación se la pasó dormido; despertaba por momentos al final de cada acto, pero al iniciarse las actuaciones volvía a dormir plácidamente.

Al salir del teatro el director lo increpó:

–Sir Bernard Shaw, usted no podrá dar ninguna opinión sobre mi obra.


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Shaw le preguntó:

–¿Por qué?

El director replicó:

–Por la elemental razón que se la pasó todo el tiempo dormido.

Shaw concluyó:

–No olvide usted, que dormir es también una opinión.

Preguntar contiene una opinión, una posición, abierta o subyacente, lo que es de una riqueza extraordinaria para la autoridad, pues a través de ella conoce una primera percepción de su actuación pública. Hay una tenden-cia por emitir y por buscar la opinión que confirma nuestras creencias y, en más de una ocasión, la pregunta perturba nuestra visión de las cosas, y el funcionario debe estar preparado a reconocer que él solo observa y vive parte de la realidad.

Para un observador superficial, lo que importa es la respuesta, lo que está adentro de la urna de cristal, símbolo del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, pero no debe de ser así. También es importante el cristal, es decir, la pregunta que nos descubrió el objeto y que, sin ella, habría sido imposible encontrar el contenido. Revelar sus significaciones es otra tarea que mucho le ayuda a la autoridad.

En el método de acceso a la información por el camino de la pregunta, quien responde está sometido a un reto y


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a una presión, que consiste en reflexionar la respuesta. Quien la recibe está obligado a un esfuerzo; para responder no deja de sentir un compromiso y un temor: saber y no hacer el ridículo.

Al respecto no podemos olvidar que el gran fundador de la filosofía occidental, Sócrates, partía de la idea de que todos lo sabemos todo y el trabajo del maestro es sacar la verdad que está escondida dentro de nosotros mismos. Mientras los presocráticos se devanaban los sesos obser-vando la naturaleza y tratando de averiguar de qué es-taba hecho el mundo, Sócrates voltea a ver al ser humano para interrogarlo sobre sus valores. Adquirir información preguntando al prójimo es el principio del humanismo filosófico.

Esta obligación de pensar a la que nos somete la tarea de preguntar y responder, es algo más que un dato curioso, describe el nacimiento de la filosofía occidental que no se inicia con un cuerpo sistemático de ideas sino con un plan de trabajo: preguntar. Preguntar porque se está perdido, pero también preguntar porque se sabe lo que se tiene que buscar.

El derecho de acceso a la información impulsa a una actitud filosófica, que precisamente se ejercita preguntando y que lleva en la sangre misma, insistimos, una incomodidad: forzar a la reflexión4.

4 Para una visión general del derecho al acceso a la información puede verse: “El nuevo derecho de acceso a la información pública en México. Christian Laris Cutiño. Mario Ernesto Mejía Pachón y Antolín Sotelo Sánchez. Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. Colección FUNDAp Política y Administración Pública. México. 2012.


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En el caso de los políticos, apóstoles de la certeza, la pregunta –que también es fundamentalmente duda– les representa otro fastidio. Pero aún hay más. Si a esto asociamos que el derecho de acceso a la información tiene expectativas y secuelas para el funcionario, algunas de ellas impredecibles y hasta sancionatorias, no nos extrañe que las autoridades vinculadas con el respeto al derecho de acceso a la información no sean de las preferidas de los gobiernos.

Paz tiene razón cuando afirma que la curiosidad y su hija, la pregunta, tienen sus consecuencias para las personas pero también para la democracia. De principio el derecho de acceso a la información es la fuerza más contraria y mortífera de los gobernantes que pugnan por imponer un estilo carismático. La legitimación en la que se basa el carisma es emocional, sagrada, inasible. Es una especie de enamoramiento, pues según afirman los psicólogos sociales5, el líder busca la fusión entre sus seguidores, sobre la base de un histrionismo y un estilo pasional que provoca una embriaguez, un embeleso que conduce a la auto anulación de sus seguidores.

La legitimación en la democracia se basa en la información, en la razón que desmitifica al poder, lo hace falible y, por lo tanto, abre la posibilidad al ciudadano de dialogar y criticar. Convence y convoca a la acción por los argumentos y la lógica, no con emociones magnificadas y compartidas. El gobernante democrático obtiene el apoyo por el consenso intelectual informado y no por la fuerza ilusoria que brindan la intensidad subjetiva y sentimental de los profetas. 5 Para mayor amplitud sobre el tema del carisma, en: Carisma. Análisis

del fenómeno carismático y su relación con la conducta humana y los cambios sociales. Charles Lindholm. 1a. ed., Gedisa. España, 1992.


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CAPÍTULO II. EL ORIGEN DE LA TRANSPARENCIA COMO

SINÓNIMO DE RACIONALIDAD Y DE VERDAD

No ha pasado inadvertido para los pueblos el privilegio que implica formar parte de un género animal que cuenta con razón, y que esta razón es la piedra fundacional de una vida nueva, diferente y enriquecedora. En las creencias originales se identifica la ignorancia con la oscuridad y el conocer con la luz, es a partir de aquí que la información se vincula con la transparencia, esa cualidad física de los objetos que permite ver a través y dentro de ellos6.

El origen de esta creencia, que asocia la luz con la razón, tiene su fundamento, tal vez, en el hecho que desde siempre el ser humano ha buscado la respuesta a las interrogantes terrenales en el cielo; prueba de ello es que relacionó los nombres de los planetas con las divinidades. En este sentido, vale la pena recordar que la mayoría de los pueblos antiguos hicieron del Sol el corazón del cosmos: todo gira alrededor de él. De su luz depende la vida misma, y el contraste de sus irradiaciones, la sombra, nos permite conocer la realidad física del mundo. En forma similar, la religión asoció la luz con Dios y las tinieblas con Lucifer.6 Los teóricos reconocen que la transparencia es una política que abarca al

derecho de acceso a la información, pero es algo más amplio que incluye criterios de acción y decisión públicos. La transparencia es el género y el derecho de acceso a la información es la especie. Otros consideran que la diferencia consiste en que transparencia es la información que por ley debe ponerse en la vitrina pública, mientras que el acceso a la información es la que debe pedirse. Véase: Guerrero, Eduardo y Leticia Ramírez de Alba (2006), “La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales”, en Concha Cantú Hugo A., Sergio López-Ayllón y Lucy Tacher Epelstein (eds.), Transparentar al Estado: La Experiencia Mexicana de Acceso a la Información, UNAM, México.

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En la filosofía, la luz va más allá del simple pensar y se eleva su importancia al asociarla con la verdad; esta nueva tradición la inicia Platón en su alegoría de la caverna. De lo que se trata, nos describe Platón, es que el mundo es una caverna que dispone de una entrada para la luz, y adentro se encuentran unos hombres que, desde su niñez, viven atados de los pies y el cuello, mirando tan solo hacia delante, imposibilitados por las cadenas de volver la vista hacia atrás. Por la espalda está la llama de un fuego que arde, pero esos hombres solo ven la sombra de los objetos materiales que colocan los charlatanes, y dialogan sobre las proyecciones de las cosas. Esos hombres, afirma Platón, piensan que lo único verdadero son las sombras. Y se pregunta: “Si se les forzase a mirar la luz misma, ¿no sentirían sus ojos adoloridos y tratarían de huir, volviéndose hacia las sombras que contemplan con facilidad y pensando que son ellas más reales y diáfanas que todo lo que se le muestra?”7

Aquí Platón aporta tres reflexiones: que los sentidos nos pueden engañar; que el hecho de contar con la capacidad de pensar no es garantía de que arribemos a la verdad y concluye en que solo la fuerza de la costumbre de ver la luz puede cambiar esta circunstancia.

El ideal sería que, habituados a la luz, algún día podamos ver el Sol y no sus imágenes reflejadas. Solo la costumbre de ver, quizá al principio apenas el fulgor tímido de las estrellas, nos permitirá ver las cosas en sí mismas, tal cual son.

7 Platón, Obras Completas. 2a. ed., Aguilar, España, 1977. Libro Séptimo. pp. 778 y 779.


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Desde entonces, la luz asociada a la razón, a la información y a la verdad tendrá una gran tradición en Occidente; no en balde, y quizás como un homenaje a Platón, el “Siglo de las Luces” es la época en que, como diría Kant, la consigna es: “atreverse a conocer”. Al convertirse la luz en sinónimo de la fuerza de la razón, la comparación se extiende y a la democracia se le denomina como un “régimen de luz”.8

La oscuridad, a su vez, es un testimonio de algo más que la nada, es una oscuridad que impide que las cosas existan o que sea el espacio para manipular la información sobre ellas. La oposición clásica se sintetiza en la negrura de la mentira y la luz de la verdad. Marx resume esta com-paración poética del mundo cuando afirma: “La verdad es tan indiscreta como la luz”. En fin, el ser humano tiene en su genoma algo de girasol, su destino es utilizar la razón para buscar la luz y con ella la verdad.

8 El acceso a la información Judicial en México: Una visión comparada. Caballero Juárez, José Antonio/ Gregorio, Carlos G./ Popkin, Margaret y Villanueva, Ernesto (editores). 1a. ed., Universidad Nacional Autónoma de México/ Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2005. Romero Zazueta, Jorge, Acceso a la información pública: un aspecto fundamental e imprescindible de la democracia, México. p. 283.


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CAPÍTULO III. BENEFICIOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LA CONDICIÓN HUMANA

La búsqueda de la verdad

La esencia de la dignidad humana incluye el derecho de buscar la verdad, no decimos a descubrir o encontrarla, pues en la vida esto es algo prácticamente imposible de probar. El mismo Cristo se queda callado cuando, después de afirmar que él había nacido para dar testimonio de la verdad, Pilatos en forma provocadora le pregunta. “¿Y qué es la verdad?” A lo que Cristo no responde.

La transparencia y el derecho de acceso a la información cumplen con los beneficios y la justificación de su existencia jurídica, al convertirse en los instrumentos para que cualquier ser humano pueda conocer y transitar el camino hacia la verdad.

La Suprema Corte, en su segunda jurisprudencia sobre el derecho de acceso a la información (Tesis P.LXXXIX/96), así lo reconoce, y afirma que éste es un derecho fundamental (el de la información) “que se encuentra estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, y exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales…”9

9 Internacionalmente consideran al derecho de acceso a la información como un derecho fundamental: La Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, artículo 19; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, artículo 19; la Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969, artículos 10 y 13. México también forma parte de la Alianza Internacional por el Gobierno Abierto, en la que el país adquiere nuevas responsabilidades sobre el tema.

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Efectivamente, la conciencia no solo incluye el cono-cimiento del ser humano sobre sí mismo, sino que es una conciencia que mira hacia fuera; si hay algo que la enriquece y engrandece son sus experiencias compartidas con otros individuos10.

El primer pacto social de la humanidad es con la racionalidad y la información, pues de lo que se trata es de ordenar los medios y los fines con rendimientos operativos para todos los que viven en comunidad. Cuando un gobierno niega información, atenta contra la dignidad tanto de la persona como del ciudadano. Se transgrede al individuo como ser racional que busca la verdad y al ciudadano como miembro de la sociedad.

El derecho de acceso a la información es un derecho político y, en virtud de que es un derecho del individuo frente al Estado, es un derecho de corte humanista y liberal. Pero también es un derecho social, exige una acción positiva por parte del Estado para dar información al ciudadano o para asegurar que los ciudadanos se enteren de cualquier suceso público que les afecte11.

Sin embargo, estamos hablando de la verdad de los hechos y la verdad jurídica, pero no podríamos

10 Ortiz Quezada, Federico Consciencia: Del origen del universo a la aparición del hombre. 1a. ed., Taurus Ediciones, México, 2010.

11 El derecho de acceso a la información es un derecho subjetivo de acuerdo con el concepto sostenido por Luigi Ferrajoli, es decir, representa una expectativa jurídica positiva, de prestación, y una negativa, de no lesión. [Citado por Luis Daniel Vázquez y Sandra Serrano en Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Pág. 138. URL: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/7.pdf]


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decir –sería demasiada petulancia– que el acceso a la información colabora para encontrar la “verdad política”, pues la política tiene como materia prima al ser humano, espécimen el nuestro que siempre incluye en su acción la posibilidad de la libertad; semejante ingrediente de la argamasa con la que estamos hechos, nos conduce a nunca saber nada con precisión y certeza. En política, las cosas no funcionan para siempre y la veracidad está condenada a ser de grado, pues está atada a la libertad y a una realidad social que siempre es cambiante y voluble.

Con esta inevitable aclaración, subrayemos que la trans-parencia y el acceso a la información colaboran para el cumplimiento de la racionalidad en el ser humano, que sabe que para emitir mejores juicios requiere precisamen-te de información. Incluso para John Stuart Mill, lo que distingue al ser humano del resto de la naturaleza no es su pensamiento ni su dominio sobre el ámbito físico que le rodea, se es humano por la libertad de formar sus opiniones y expresarlas sin reserva.12

Beneficios del derecho de acceso a la información en la libertad

No entremos al laberíntico debate sobre si el pasaporte para asumir la plena condición humana es la racionalidad o la libertad. Lo que es imposible de negar es que cuando nacemos somos tabla rasa, más instinto que cultura, más biología que sabiduría. Cuando empezamos a adquirir conocimientos, la información nos da conciencia de la libertad y de su potencial. Una de nuestras primeras experiencias es que si logramos acumular información

12 Stuart Mill, John, Sobre la libertad, 1a. ed., Alianza, España, 1970.


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seremos más libres. No olvidemos el texto bíblico convertido en lema universitario: “La verdad os hará libres”. ¿Por qué?

La libertad está ligada a la capacidad de elección; obviamente, una libertad es más rica si hay más opciones entre las cuales se pueda discernir, mismas que están relacionadas con la cantidad de información adicional que tiene quien va a decidir. La verdad y la libertad se armonizan para liberarnos de la ignorancia, de la pobreza de opciones, del engaño, de la opresión.

Por eso los gobiernos autoritarios son tan enemigos del derecho al acceso a la información y son tan opacos como crípticos. La ignorancia es la ausencia de opciones, es condenar al pueblo al dogma, al prejuicio, al silencio y, lo peor, se le cancela toda posibilidad de criticar y corregir.13

Ahora bien, la libertad, con su seductora y unánime reputación, se envileció. Se convirtió en moneda falsa, en recurso escenográfico y se hizo desconfiable. La maltrataron con la misma perversidad tanto los tiranos como los demagogos. El marxismo denunció su alma formal y vacía para así abrir paso a su proyecto de la dictadura del proletariado. Muchos pueblos cambiaron bienestar en favor de una pasajera servidumbre que se prolongó terriblemente en el tiempo.

El derecho de acceso a la información ha reconquistado la libertad, ensanchado sus fronteras, con todo “su vigor ígneo”, con todo su –quizá– “origen celeste”. “Hoy en día, afirma Savater, probablemente las mayores diferencias 13 Para analizar aspectos de la libertad, Véase La Liberté de Chaunu, Pierre,

1a. ed., Fayard, Francia, 1987.


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entre los ciudadanos libres de hecho y libres solo de nombre, las establece el acceso a la información: para ser libres es preciso “saber” más que quienes no lo son”. 14

Pero la libertad no es un fin en sí misma, sino que hay obligación de hacer algo con ella. El derecho al acceso a la información ha dado motivo a que el ciudadano tome conciencia cotidiana de pertenencia a una sociedad y a un destino político. La libertad creada por el derecho de acceso a la información es una libertad para controlar el libertinaje de los poderosos y sus servidores. Saber en conjunto, nos abre la posibilidad, el derecho y el deber de participar en conjunto.

14 Fernando Savater. El valor de elegir. 1a., ed., Ariel. México, 2003. Pág.100.


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CAPÍTULO IV. BENEFICIOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN EN LA DEMOCRACIA

La participación política

El derecho de acceso a la información es fundamental porque nos protege en lo más alto y trascendente de nuestra condición humana: en nuestra racionalidad y en nuestra libertad. Es fundamental porque es universal, a todos y en todo el mundo debe ser protegido; es fun-damental porque es un bien en sí y alimento nutricio para ejercitar y darle calidad a otros derechos. Es funda-mental porque no debe estar sujeto a ningún regateo ni cálculo político fuera de la ley. Pero también es fun-damental porque en una democracia contribuye a esti-mular la matriz de todos los derechos, que es el de la participación. Al salvaguardar este derecho, les damos valor y posibilidades de eficacia a todos.15

Algo que parece conceptualmente tan lógico y apabullante, no ha tenido la debida correspondencia en un estilo de gobernar en el que el fiel de la balanza de los destinos políticos era el superior jerárquico, desde el Presidente para abajo, lo que realmente importaba al funcionario era quedar bien con el jefe. ¿Para qué darle información a la 15 Hay otros elementos que nos permiten afirmar que con el derecho al

acceso a la información estamos ante un derecho fundamental, entre otros, su integración al texto constitucional. De acuerdo con la doctrina, citada por López Ayllón, [Democracia, transparencia y constitución. Propuestas para un debate necesario. Universidad Nacional Autónoma de México/Instituto Federal de Acceso a la Información, México, 2006] la constitucionalización pone una determinada expectativa o un bien jurídico fuera del alcance del mercado y de la política ordinaria. Supone, por tanto, dejar este derecho a salvo de las fuerzas del dinero y de los intereses políticos.

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gente si no importaba ni su apoyo ni su participación? ¿Por qué hacerlo, si más bien era arriesgado e inconveniente política y personalmente para el funcionario público? Era un sistema político que, como madrastra de cuento, solo se veía a sí mismo en el espejo, se complacía y dictaba, obviamente, su aprobación.

Si la autoridad publicaba alguna información era pensando en que fuera para su mayor gloria y reconocimiento, no tomando en consideración si le podría interesar a la sociedad. Esta línea política contaba con la pasividad resignada de la ciudadanía, la que atenazada por el temor y la desinformación proyectaba su malestar en la difusión de rumores16.

Era una cultura política17 esquizofrénica y paranoide, todo un caso de diván; se distinguía porque el gobierno perdía conciencia de la realidad, del ciudadano, y veía en cualquier intento de participación pública una amenaza casi personal. La verdadera transición política de México, más aún después de observar los resultados, no es la alternancia de los partidos en el poder, sino el aumento del peso de la sociedad civil, que se refleja en su vocación por participar en todos los asuntos públicos que le puedan impactar, en las decisiones que repercutan en los bienes de la nación o en su interés por que en esos asuntos se maneja dinero contante y sonante del pueblo. 16 Para analizar la relación del rumor con la información, véase: González

Llaca, Edmundo, Teoría y práctica de la propaganda. 1a. ed., Grijalbo, México, 1981. (Perdón que me cite tanto pero es que soy el autor que mejor conozco)

17 Para profundizar en el concepto de cultura política, léase: La cultura política democrática de Jacqueline Peschard. Colección: “Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática”. Núm. 2. 3a. ed., Instituto Federal Electoral. México, 1997.


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Es por ello que cuando se habla de participación en el acceso a la información se rechaza todo secretismo o privilegio en el derecho de buscar o difundir la información. El ideal es que no solamente sean los académicos, los periodistas o los empresarios quienes lo ejerciten, sino que auténticamente sepultando el antiguo pensamiento esquizofrénico paranoide, forme parte de una rutina cívica de todos18.

Tengo la impresión de que este nuevo derecho de solicitar información no ha sido apreciado en todo su valor revolucionario. La Madre Teresa de Calcuta afirmaba:19 “La verdadera pobreza no es la falta de pan ni de techo, la verdadera pobreza viene de la sensación de no ser nadie”. De la misma forma, el verdadero autoritarismo y la impotencia ciudadana no son por falta de libertad de expresión o por falta de pluralismo político; el verdadero autoritarismo es hacer sentir al ciudadano que no es nadie en ninguna de sus peticiones, lo que incluye una amenaza velada: ‘si eres una abstracción puedo cometer contigo los agravios que quiera; nadie cree en las protestas de los que no existen’.

Con el derecho de acceso a la información se cancela la estrategia política preferida del poder: ‘el ninguneo’, esa forma de desprecio silencioso de la clase política. Con su petición de información el ciudadano deja de ser un fantasma mudo de fiesta de halloween y obliga 18 Para profundizar en la incidencia de la sociedad civil en la gestión pública

que tiene como sustento la transparencia y el acceso a la información, véase: El Testigo Social: experiencia de incidencia de la sociedad civil en la gestión pública. Sergio Rivera Sánchez y Ernesto Gómez Magaña (Coordinadores), ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C., México, 2011.

19 Frase citada por José Antonio Abreu durante la entrevista que le realizó Jesús Ruiz Mantilla. Revista El País Semanal, 30 de octubre de 2011.


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al funcionario a asumir su responsabilidad, a dictar un oficio y difundir la información. Al hacerlo, le otorga al solicitante, por decirlo así, su acta de nacimiento en la que condensa todos sus derechos latentes y los pone listos para entrar en acción. El funcionario genera un cordón umbilical por el que reconoce y abre la posibilidad para la inconformidad, el escrutinio y la solicitud de rendición de cuentas. El derecho de acceso a la información le ha arrebatado la socarronería y la arrogancia al poder.

La tesis de la participación como eje de la democracia es una causa reconocida por todos los teóricos y no pasa de moda; Héctor Fix-Fierro,20 sostiene: “El derecho de par-ticipación en los asuntos públicos es el derecho político por excelencia; los demás derechos políticos pueden considerarse concretizaciones o modalidades de este de-recho general. Es decir, la democracia no es el paraíso de los derechos y las libertades, sino que en ella nada se encuentra hecho ni es dado; pero sí que el sistema fue creado para dar oportunidad de conquistarlo y cambiarlo todo; es un camino histórico en el que hay etapas pero nunca una meta.

La misma estructura legal –lo más firme y cierto de una sociedad– está concebida de tal manera que su conservación, fortalecimiento y cambio dependan de la acción, de la acción bien enterada de los ciudadanos.21

El estilo mismo y la calidad de la participación define el gobierno de que se trata: en un gobierno autoritario, 20 Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, 2a. ed.,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2006. p. 33.21 Para mayor detalle sobre las características de la participación, véase El

perfil del ciudadano en una democracia, Edmundo González Llaca, IEQ-INAP-SEPQ-Instituto Queretano de la Cultura y las Artes, México, 2008.


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la participación es militancia obligada; en un gobierno corporativo, la participación es controlada y clientelar; en una democracia, la participación es libre, plural, permanente, igualitaria. El prototipo de participación cambia la relación gobierno y sociedad: en el autoritario, la relación es vertical; en el corporativo es de complicidad; en la democracia es de cooperación y corresponsabilidad.

Con la transparencia y el acceso a la información se amplía la participación ciudadana y, con ello, el horizonte de decisión siempre unidimensional del poder público. Pero no solo eso, sino la visión de la autoridad sobre los problemas que tiene que resolver está determinada fundamentalmente por el tiempo; aquello en lo que no se puede cortar el listón dentro del período político del gobierno, difícilmente el funcionario lo toma en cuenta. En temas como los ecológicos, en los que la naturaleza está regida por lapsos amplios, esto es verdaderamente grave.

No olvidemos, la transparencia y el acceso a la información son derechos fundamentales. Éstos se distinguen por su progresividad22, es decir, implican un inagotable avance. Ninguna conquista es para siempre, lo que significa que no admiten regresividad y su desarrollo es permanentemente renovado. La transparencia y el derecho de acceso a la información trascienden los ciclos gubernamentales y permiten al ciudadano que su participación tenga una continuidad ajena al tiempo político.

Vale destacar que la participación política en el ejercicio del derecho de acceso a la información incluye algo 22 Véase sobre el tema: Los principios de universalidad, interdependencia,

indivisibilidad y progresividad de Luis Daniel Vázquez y Sandra Serrano. Op.cit.


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más que una solicitud de información, abarca toda una retroalimentación, desde la posible inconformidad –en el caso de que la respuesta no sea satisfactoria– hasta la denuncia o el reconocimiento a los responsables.

Como beneficios colaterales podemos identificar al hecho de que la difusión de la pregunta o el tipo de respuesta, despiertan un proceso de organización y movilización social. En México, es reconocido en todos los estudios23, la capacidad de organización es muy débil, y si comparamos nuestro número de organizaciones con la de otros países democráticos es para dar vergüenza. Entre otras razones porque la participación se alimenta de muchas y diferentes fuentes de información. Compartir un flujo de información oficial dará pauta a una más intensa interacción colectiva y, como consecuencia, a una mayor movilización social.

En suma, el derecho de acceso a la información da calidad, efectividad y permanencia a esta participación democrática, a través de informar a los ciudadanos sobre los asuntos públicos. Antes, la participación y la información tenían un solo momento estelar: las votaciones. Esto ha sido superado. Las crisis económicas prolongadas han llevado a los gobiernos a convencerse de que ya no pueden por sí solos, ni con todos sus recursos físicos, financieros y humanos, enfrentar satisfactoriamente los nuevos grandes problemas de la sociedad.

La participación ciudadana ya no es tratada simplemente como algo excepcional, sino se le considera como algo 23 Jesús J. Silvia-Herzog Márquez, Esferas de la democracia, IFE, México,

1996.


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cotidiano; ya no un ideal propio de la retórica, sino una cruzada absolutamente necesaria que debe partir de una tesis: la cooperación ciudadana para resolver los problemas está divorciada de la despolitización; si el gobierno quiere una manita en la resolución de las complicaciones que enfrenta y lo desbordan, antes debe informar.

La transparencia y el derecho de acceso a la información reafirman el corazón más íntimo de la democracia, ser de un sistema político con posibilidades de un permanente perfeccionamiento. La capacidad integradora de pregun-tar y responder desarrolla esta tarea permanente de tallar y tallar los problemas para encontrar las mejores soluciones.

Esto no significa que las votaciones hayan perdido im-portancia, al contrario, la transparencia y el acceso a la información permiten que las elecciones no sean territo-rio soberano de la propaganda abrumadora y la manipu-lación. El elector ya no se limita a recibir los mensajes de los publicistas sino que puede recurrir por sí mismo a la búsqueda de la realidad, lo que repercute en un voto de mayor calidad.

El elector está consciente de que la transparencia política tiene diferentes perspectivas, tanto para quienes tienen el poder como para quienes lo anhelan; la información electoral la califican válida si les resulta útil para consolidar su poder o para conquistarlo. Para las autoridades responsables, la transparencia y la información tienen un valor en sí mismas, independientemente de las ambiciones particulares: saber y comprender la realidad.


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El acceso a la información impulsa la democratización en la medida que amplía la información obligatoria que deben proporcionar las instituciones, lo que repercute en el aumento del padrón de aquéllos que quieren actuar en política. Al abrirse el abanico de los temas se ensancha el número de interesados. Lo ideal sería que el gobierno mismo no solo aceptara resignadamente que, por ley, tiene que proporcionar la información, sino que por propia iniciativa amplíe esos rubros de información.

De la misma forma, que la autoridad cotidianamente creara mecanismos de participación y que no fuera algo que se les arrancara a los servidores públicos. Estas estrategias democratizadoras luchan contra esa cultura política nacional que considera que el poder no se comparte y que se ejerce en forma solitaria, acompañado de amigos o enfrente de una chimenea, visión rudimentaria que va contra una corriente mundial que demanda más espacios de información y acción para la sociedad.

Una cultura política que evaluaba al poder en la medida que acaparaba competencias y mantenía a raya la influencia pública de los ciudadanos, ya no es viable. Solo un gobierno que no actúa para plegar sumisa a la sociedad, que no recibe las peticiones de información con un rechinar de dientes y que coincide en sus intereses con los gobernados, no tiene ningún inconveniente en compartir la información.

El movimiento mundial de los indignados tiene su causa en esa impotencia para participar. Los ciudadanos están indignados porque sienten pisoteada su dignidad, es decir, sus valores intelectuales, morales y personales, que


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obligan al poder público y a todo prójimo a que todos y cada uno sean tratados como un fin en sí mismo, no como un medio, un instrumento, una cosa de la que hay que aprovecharse y sacar ventaja y, lo que es más humillante, sin informarle, sin pedirle su opinión, obstaculizándolo y hasta impidiéndole su participación en los asuntos que lo afectan.

La nueva forma de ejercer la autoridad debe estar convencida de la necesidad de la participación ciudadana. En términos reales, significaría que toda toma de decisiones políticas debe ser planeada bajo la perspectiva de que será transparente y se dará acceso a la información, no solo a los actores principales de los programas sino a la ciudadanía en general.

Esto se escribe fácil pero en la lógica del burócrata corrupto no es así. El funcionario está consciente que en el espacio cerrado de la oscuridad gana la batalla que necesariamente pierde a la luz del día. En esta eterna circunstancia, el acceso a la información y la participación se convierten en dos luchas sin tregua.


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CAPÍTULO V. BENEFICIOS DEL DERECHO DE ACCESO A

LA INFORMACIÓN EN EL SISTEMA POLÍTICO

Un nuevo patrimonio ético

La participación ciudadana, como hemos visto, es la savia misma de la democracia; por ello, de la capacidad y alcances de esta participación dependen la eficacia y la eficiencia del funcionamiento de un sistema político que aspire a ser democrático. Con este fundamento, no debe ser ninguna sorpresa que el marco legislativo del acceso a la información haya tenido la característica excepcional de una bandera jurídica que recibe el patrocinio, el apoyo y una aprobación unánime de las fuerzas políticas.

La promulgación de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental y la reforma del artículo sexto constitucional fueron votadas por unanimidad en el Congreso de la Unión. Amerita subrayar cómo, en un cuerpo legislativo que se distingue no únicamente por las diferencias sino por el encono de la lucha política, se presente la coincidencia de todos los partidos.

Este consenso en favor del tema tiene también como testimonio la velocidad con la que ha se ha difundido este derecho. En 2002 se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; en 2006, con grandes claroscuros, pero en todas las entidades federativas, ya contaban con su respectiva ley de la materia, y en 2007 fue votada la mencionada reforma constitucional, lo que implica una evolución legislativa que da una elocuente respuesta a los

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detractores que suponían se trataba de una simple moda parlamentaria24.

Los hechos lo avalan, la transparencia y el acceso a la información no son propiedad de ninguna ideología ni representan una consigna política coyuntural, sino simbolizan un auténtico acuerdo en lo fundamental de todas las fuerzas sociales organizadas y no organizadas. Sin importar quién gobierne, muy arriba de las veleidades de la lucha por el poder, tan inclinado a las filias y a las fobias, la transparencia y el derecho de acceso a la información consolidan un nuevo patrimonio ético sobre el que se debe desarrollar nuestra convivencia.

En el momento en que un ciudadano demanda una información, la parcelación de quien la otorga y de quien la vigila tiene lugar por meras cuestiones administrativas y de funcionamiento, pero todos estamos de acuerdo que, sin barandillas ni ámbitos soberanos institucionales, aceptamos que el valor supremo de la vida en convivencia es el derecho de saber la verdad en libertad. Esta coincidencia es la causa de la unanimidad con la que se ha proyectado el derecho a la información.

La particularidad política descrita, un tema de cuya trascendencia están convencidas todas las fuerzas que luchan por el poder en el país, independientemente de sus partidos, se añade en la realidad como un hermano siamés, decisiones legislativas e institucionales que obtienen un amplio consenso y trascienden las coyunturas y tiempos de los gobiernos, todo esto nos lleva a concluir que lo 24 Véase el impacto en los gobiernos locales, en Reforma al artículo

6° constitucional, publicado por la Comisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro (CEIG), México, 2008.


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relacionado con el derecho de acceso a la información implica invariablemente el establecimiento de una política de Estado en la materia.

En fin, la unidad y la concordia nacional tienen, en los principios éticos de la transparencia y en el derecho de acceso a la información, dos nuevos soportes que hacen viable y permanente la pluralidad y firme la divergencia25. Sin tantos reflectores ni humito espectacular, han significado en el siglo XXI lo que en su momento significaron las consignas: “Sufragio efectivo, No reelección”.

25 Sobre la importancia de los acuerdos fundamentales, véase Friedrich, Carl J., La democracia como forma política y como forma de vida, 2a. ed., Tecnos, España, 1966, pp. 96 y sigs.


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CAPÍTULO VI. BENEFICIOS DEL DERECHO DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL DIÁLOGO Y LA CRÍTICA

El diálogo racional es la piedra fundacional del Estado liberal, que aparece unido a otros elementos emergentes en la historia: a la secularización de la política; al imperio de la ley; a la profesionalización de la burocracia; a la redistribución equitativa de la información pero, sobre todo, al nacimiento de una nueva fuerza: la opinión pública. Es la Revolución Francesa la partera de esta nueva legitimación popular.

Jacobo Nécker,26 ministro francés de finanzas, advertía por esos años: “Surgió una autoridad que no existía hace dos siglos y con la que hay que tratar necesariamente: la autoridad de la opinión pública, un poder invisible, el cual, sin tesoros, sin guardaespaldas, sin armas, nos da las leyes de la ciudad”. El abate Sieyés vincula ese poder con la transparencia: “A la razón no le gustan los secretos; es efectiva solo a través de la expansión. Solo si llega a todas partes cumple su objetivo, porque solo entonces formará la fuerza de la opinión pública, a la cual pueden atribuirse, tal vez, la mayor parte de los cambios que son realmente ventajosos para la humanidad”.

México no se quedaba atrás de la euforia que la opinión pública provocaba al liberalismo. Benito Juárez manifestaba: “Yo no conozco otra fuente de poder más que la opinión pública. Mi afán será estudiarla; mi invariable empeño sujetarme a sus preceptos”.26 González Llaca, Edmundo, La opinión pública. Bases preliminares para

el estudio de la propaganda política, 1a. ed., UNAM, México, 1977.

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La creación de lo público, invento de la democracia liberal, es el principio que avasallará el espacio secreto y privado, que era el privilegio exclusivo del monarca. Lo público es el germen a partir del cual posteriormente se desarrollará la obligación del Estado de publicitar la información. Las características del espacio público, señala Nora Rabotnikof27 es que se trata de un espacio que nos pertenece a todos, es un espacio accesible a todos y, en consecuencia, no es excluyente.

Esta nueva apertura del Estado se reducía al derecho de los ciudadanos de opinar sobre los asuntos públicos; por tal motivo, el antecedente del derecho al acceso a la información es precisamente el derecho de la libre expresión, consagrado en el artículo 19 de la Carta Universal de los Derechos Humanos: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

Sin embargo, el nuevo papel que se le asignaba a la opinión pública, como la gran mandona de la política, no tomaba en cuenta su proceso de formación. Una opinión es la respuesta a un estímulo en el que se conjugan dos cosas: un hecho y el conocimiento del mismo. Su origen, en el Renacimiento, camina paralelo a la invención de la imprenta y a la creación de los periódicos, y en la más novedosa actualidad, hoy por hoy, a los instrumentos de comunicación electrónica.

27 Rabnikof, Nora, En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea, UNAM. México, 2005.


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Lo que no veían los teóricos de la democracia es que quien transmite la noticia determina la inclinación de la opinión pública. Es un cristal clave para juzgar la realidad política. No resisto a transcribir un ejemplo donde se observa lo importante que es el tamiz que imprime el medio de comunicación en la elaboración de los juicios sociales. Analicemos la información del periódico Moniteur respecto a la de Napoleón de la Isla de Elba en 1815:

9 de marzo: “El monstruo escapó del lugar de su destierro.”

10 de marzo: “El ogro corso ha desembarcado en Cabo Juan.”

11 de marzo: “El tigre se ha mostrado en Gap. Están avanzando tropas por todos lados para detener su marcha. Concluirá su miserable aventura como un delincuente en las montañas.”

12 de marzo: “El monstruo ha avanzado hasta Grenoble.”

13 de marzo: “El tirano está ahora en Lyon. Todos están aterrorizados por su aparición.”

18 de marzo: “El usurpador ha osado aproximarse hasta 60 horas de marcha de la capital.”

19 de marzo: “Bonaparte avanza a marcha forzada, pero es imposible que llegue a París.”

20 de marzo: “Napoleón llegará mañana a las murallas de París.”


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21 de marzo: “El emperador Napoleón se halla en Fontainebleau.”

22 de marzo: “Ayer por la tarde su Majestad el Emperador hizo su entrada pública a las Tullerías. Nada puede exceder el regocijo universal.”

El derecho al acceso a la información da un sustento más real a las ilusiones de los demócratas liberales. La información que da nacimiento a la opinión pública ya no está subordinada a los medios de comunicación, con todos los intereses consiguientes. Los demiurgos capitalistas que conducían a la opinión pública ahora pueden ser sustituidos por los mismos ciudadanos al pedir información a las autoridades y crear ellos mismos la noticia. Con este fruto codiciado en la mano, no faltará medio de comunicación que lo aproveche.

Con el derecho al acceso a la información, el mito de la prensa como cuarto poder, fomentado por los mismos gobernantes y comunicadores, se ha derrumbado; ahora todo ciudadano es un reportero, un gambusino en busca de cualquier información que tenga el gobierno. No solo el poder político sino también los medios de comunicación tienen un contrapeso en la ciudadanía28.

Creo que los comunicadores están conscientes de esta nueva realidad y de la nueva competencia ciudadana; prueba de ello es que nunca como ahora los periodistas se afanan en practicar un periodismo de investigación. Lo ideal es que ciudadanos y periodistas se complementen: los periodistas pueden orientar a los ciudadanos a 28 También se puede agregar otro contrapeso, los hackers y activistas que

están integrados en la organización internacional “Anonymous” quienes, según esto, buscan hacer pública la información que ocultan los gobiernos.


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comprender la información que proporciona el Estado; los ciudadanos pueden colaborar con los medios de comunicación a fortalecer su libertad. El resultado de esta alianza sería impulsar la libertad de expresión y presionar al Estado a practicar una actividad política abierta con las puertas de par en par.29

Ahora bien, una democracia es rica en la medida en que la opinión pública no ve minimizadas sus opciones de elección. Su capacidad electiva exige, lógicamente, como básico corolario, la libertad de expresión, la pluralidad de las fuentes de información, las posibilidades de oposición, la transparencia y el derecho de acceso a la información.

Por ello, en uno de los aspectos en los que más se aprecia el valor revolucionario de la transparencia y de la información, es en el ejercicio de la crítica que demanda toda democracia. La búsqueda de las explicaciones de la realidad y los motivos de la acción pública se fundamentan ahora en información válida o expuesta a más detalladas investigaciones, que es otorgada por el mismo gobierno, lo que obliga a la gestación de un nuevo tipo de debate político donde las opiniones y los hechos se distinguen, se reconocen colectivamente y son refutables. Con la transparencia y el derecho de acceso a la información dejan de tener vigencia los argumentos rancios cuyo único supuesto fundamento consistía en que eran formulados por la autoridad.

El sistema está obligado a permitir la superación de los grupos mayoritarios y minoritarios, lo que incluye la eventualidad de que las minorías se conviertan en 29 Véase Manuel Alejandro Guerrero, Medios de comunicación y la función

de transparencia. Colección: Cuadernos de Transparencia, núm. 11, 3a. ed., IFAI, México, 2008.


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mayorías. Esta posibilidad ahora es más factible que en el pasado, pues todos están preparados para la presentación de sus argumentos y dispuestos a la verificación de las consideraciones de los oponentes, sin depender exclusivamente de lo que publiquen el gobierno y los medios de comunicación. Por ello, si alguien necesita de información es precisamente la oposición, pues la crítica es especialmente incómoda para el poder y su reacción corre el permanente riesgo de la desmesura.

Este juego de ideas, racional e informado compele, en provecho de la opinión pública, a eliminar afirmaciones falsas, lo cual se revitalizará con la discusión de los problemas y de sus posibles soluciones. Esta dinámica evidentemente exige una actitud de apertura del gobierno. La frase que revelaba el autismo del poder: “Ni los veo ni los oigo”, debe quedar en el museo del horror de la lucha contra el autoritarismo.

Es decir, el diálogo democrático tiene, como todas las prácticas del sistema, un contexto ético que deben de compartir los participantes: la transparencia, el acceso a la información y que la decisión emerja de una confrontación. En suma, que el espíritu crítico y propositivo del diálogo esté divorciado de la ignorancia, el dogmatismo y el fanatismo. De nada serviría el debate sin un sustrato de racionalidad, transparencia y un acceso igual a todos de la información. Las decisiones políticas han dejado en el camino a los sermones, a la secrecía y al control de los medios.

Con el derecho de acceso a la información el ciudadano contempla la realidad y se instala en una actitud interrogativa. Todo esto redunda en un gran beneficio para el buen desempeño de la autoridad, que puede prevenir,


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perfeccionar o depurar las soluciones a un problema público, es decir, aumentar su eficiencia.

De la misma forma que los buscadores de Internet han colaborado a que los enfermos cuando lleguen con el médico ya cuenten con una visión preliminar de su padecimiento, lo que obliga al galeno a una mayor profundidad en sus diagnóstico, explicación y curación, el acceso a la información al impulsar de la cultura cívica e institucional, resultado de una sociedad que realiza preguntas cada día más acuciosas, presiona a una mayor profesionalización de los servidores públicos.

En suma, si el gobernante desea sinceramente tejer más fuertes consensos y cosechar una mayor legitimidad para sus decisiones, deberá vencer algunas taras culturales que se vienen cargando en la burocracia. La primera, que los documentos no le pertenecen sino que tiene la obligación de cuidar, organizar y entregarlos cuando se le soliciten; segunda, que el derecho al acceso a la información no se limita a la entrega de la información escueta, el dato, sino que toda información demandada y toda respuesta debe permitir un manejo del usuario que sea fácil, accesible; que suministre saberes que hagan posible el escrutinio y el diálogo con la autoridad. En otras palabras, que la información que se otorga permita el conocimiento, las posibilidades de relacionar y de encontrar significados30.

30 Jorge Bustillos Roqueñí, Comisionado Ciudadano del Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal, sugiere que la oferta informativa debe concebirse como un espacio de responsabilidad compartida con la ciudadanía, a la que debe involucrarse en el diseño de las herramientas tecnológicas. [Véase: México Transparente. Colectivo por la Transparencia. Boletín Núm. 1. Diciembre, 2011. Fundación Instituto para Sociedades Abiertas. Pág. 8 y sigs.]


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Analicemos otro rasgo más que otorga a la transparencia y al derecho de acceso a la información un sello social y, por lo tanto, revolucionario. Decía François Mitterrand: “Existen tres formas de irse a la ruina: con las mujeres, con el vino y con los tecnócratas. Con las mujeres es la forma más placentera, con el vino la más rápida y con los tecnócratas la más segura”.

La frase de Mitterrand es aplicable a México en virtud de que la tecnocracia es la misma en todo el mundo, con su terminología compleja e intimidatoria, con sus prioridades alejadas del mundo real, con su vocación de esconder el dolor humano debajo de la alfombra, con su inescrupuloso don para implementar soluciones que poco tienen que ver con las necesidades de los mortales comunes y con el verdadero auge de una nación.31 El derecho al acceso a la información, al poner a disposición del ciudadano común los diagnósticos, las prioridades, las deliberaciones y razones de las decisiones, crea una vacuna contra los poderes fácticos y levanta, con la par-ticipación social que propicia, un valladar contra la tecnocracia.

31 Por cierto, una de las grandes coartadas de la autoridad es, según la investigación: “Métrica de la Transparencia 2010”, desarrollada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE) y la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública (COMAIP), es la utilización de terminología legalmente compleja y técnica.


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CAPÍTULO VII. BENEFICIOS DEL DERECHO DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LA MODERNIZACIÓN DEL PAÍS

El impulso a la tecnología

El derecho al acceso a la información ha representado, no únicamente la gran transformación de nuestra democracia en el siglo XXI, al incorporar a los instrumentos electrónicos como medios para ejercitar este derecho; también se ha constituido en un impulso trascendental para la modernización del país. La aportación no es menor y, toda proporción guardada, la novedad es tan revolucionaria como en su momento fue la integración de los derechos sociales a nuestra Constitución del 17, algo que no había hecho en su carta magna ningún otro país en el mundo.

Modificar una Constitución política es una tarea que debe hacerse bien peinado y perfumado, vestido de gala y acercarse a la tarea con manos temblorosas por la trascendencia que tiene cada palabra; como si la pretensión fuera cambiar la letra del Himno Nacional. No es para menos, el legislador opera a corazón abierto la esencia nacional.

Esta relevancia, estos graves obstáculos formales, políticos y jurídicos tuvieron que superarse para agregar en la Constitución –que es un texto esencialmente normativo, de principios y conceptos– la necesidad de una tecnología como el internet que sistematice y

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posibilite al ciudadano apropiarse del derecho de acceso a la información.32

La fracción V del artículo sexto constitucional dice:

“Los sujetos obligados deberán preservar sus docu-mentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de re-cursos públicos”.

Semejante atrevimiento del legislador responde a una exigencia de la modernidad y la globalización. Las ventajas del uso del internet para acceder a la información son abrumadoras. De principio, se elimina el contacto directo con la autoridad, lo que abate la corrupción, pues para ello se requiere de una negociación cara a cara. Imposible escribir por internet las famosas frases: “¿Quiere que le haga el quite?”; “¿Cómo de cuánto sería la untadita?”; “¿Y si platicamos en lo oscurito?”.

Otras grandes compensaciones por utilizar el internet son: el ahorro del usuario en los viajes para trasladarse a las oficinas de gobierno; la eliminación de la pérdida de tiempo consiguiente y la disminución de los gastos de reproducción de la información. De la misma forma, la estandarización de los formularios y la reiteración de las preguntas forman todo un patrimonio de experiencia para los ciudadanos. La autoridad también tiene un ahorro considerable en personal, tiempo y copias.32 Véase: “Internet llega a la Constitución. (El derecho de acceso a la

información y los sistemas electrónicos)” de Ricardo Becerra, (pp. 74 y sigs.) en el libro: Salazar Ugarte, Pedro (coord.), El derecho de acceso a la información en la Constitución mexicana: Razones, significados y consecuencias, 1a. ed., Universidad Nacional Autónoma de México- Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México, 2008.


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No incluimos los beneficios intangibles y difíciles de precisar: el ahorro de tener que ver, en más de una ocasión, al burócrata jetón, escuchar explicaciones de mala gana, formarse en la fila equivocada. En suma, también se ven sensiblemente socorridos el bolsillo y la salud mental del ciudadano.

Bendiciones cuantitativas y cualitativas nada despre-ciables, representan todo tipo de alicientes al derecho de acceso a la información, capaces de erradicar la timidez, el miedo y la desconfianza de preguntar. El usuario, despojado de estas telarañas mentales está apto para in-terrogar cada día en forma más vehemente y profunda.

El derecho y la tecnología no solo transforman las coor-denadas políticas de espacio y economía, y también el tiempo. Anteriormente la información que recibían los ciudadanos dependía de fechas y rituales sacramentales; el más conocido fue el primero de septiembre, día del Informe Presidencial. De ahí para adelante cada funcio-nario tenía su día, su hora y su audiencia para informar.

Con el derecho al acceso a la información, el ciudadano puede solicitar, en el mismo instante que lo necesite, la información que requiera. El diálogo con el poder ya no es espasmódico sino cotidiano. El funcionario no debe trabajar intensamente para elaborar un informe durante un día determinado sino que debe estar preparado duran-te todo el año para responder solicitudes.

Pero existe otra razón importante que estimula el uso de in-ternet. A primera vista pareciera insignificante aunque, por una tradición represora del poder público, adquiere una especial significación. El anonimato y la innecesaria pre-


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sencia física del usuario garantizan al ciudadano que la autoridad no ejercerá ninguna sanción a su solicitud de información y ninguna clase de discriminación personal. Antiguamente, la facultad intimidatoria de la autoridad se ejercía desde el momento mismo de llegar a la oficina. Toda solicitud de información de cualquier ciudadano se asumía, de principio, con una mirada fulminante y la palabra áspera, síntoma de desconfianza y, por lo tanto, se recibía prácticamente como una ofensa. El escenario hostil era acompañado, por si hubiera alguna duda de cómo se registraba la pregunta, de un interrogatorio que deslizaba la posibilidad de una represalia posterior.

Sin embargo, no obstante los beneficios apabullantes de la informática, también existen varios peros al requerimiento constitucional de este instrumento electrónico. El retraso digital de México y el abismo que existe entre sus clases sociales se reflejan en la posesión de una computadora y la carencia de una conexión a internet. De acuerdo con cifras del INEGI hay entidades federativas en las que el analfabetismo es una quinta parte de la población, y solo veintidós por ciento de los hogares cuentan con internet33. Estos obstáculos nos podrían llevar al absurdo de que un derecho fundamental fuera propiedad exclusiva de una élite.34

Estos inconvenientes no pueden llevarnos a desechar la ineludible “democracia electrónica”, sino a superar los 33 En México son aproximadamente treinta y cuatro millones. 34 Al analizar el número de solicitudes de información según la ocupación,

podemos observar cómo los grupos se aprovechan de su privilegio educativo o económico. Según el Informe de 2010 del IFAI, del total de solicitudes, treinta y uno por ciento lo hace el ámbito académico. [IFAI. 8vo. Informe de labores al H. Congreso de la Unión 2010, IFAI, México, 2011, pág. 19].


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factores críticos que impiden su éxito. La estrategia para enfrentar este desafío incluye varios rubros, entre ellos: el material, que implica una política de Estado que colabore al financiamiento de la adquisición de computadoras y uso de internet, para que esté al alcance de todos y el rubro cultural, que tiene un doble reto: difundir el derecho al acceso a la información y familiarizar al público en un programa electrónico fácil y accesible de utilizar.

En un país, cuya característica principal es la desigualdad económica y la heterogeneidad cultural, las dimensiones de las trabas son grandes. El desafío es ayudar a los más pobres y a los menos aventajados, evitar cualquier discriminación, para que la oportunidad de ejercer el derecho de acceso a la información sea también para su beneficio.35

Desde el punto de vista cultural, el IFAI ha desplegado una política editorial y de difusión intensa. De igual manera, desde el aspecto tecnológico, se creó INFOMEX. Se trata de un sistema electrónico estándar de acceso a la información a nivel federal, estatal y municipal para que, desde cualquier computadora con acceso a Internet, en México o en el mundo, sea igual de fácil obtener información o interponer una controversia legal.

La gratuidad del sistema INFOMEX, su capacidad de adaptación, la reducción de los costos que genera, la sencillez para acceder a la información de manera es-tandarizada con las demás instituciones y entidades, 35 Mercedes González en su participación en la Octava Semana Nacional

de Transparencia, celebrada en los días 7, 8 y 9 de octubre de 2011, manifestó que, de acuerdo con sus investigaciones, el derecho de acceso a la información en el México indígena es prácticamente nulo. El “México profundo” está al margen de este instrumento y también de la justicia.


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empleando imagen, lenguaje y navegación iguales, han representado beneficios que han incentivado las peticio-nes de información a las instituciones de los tres niveles de gobierno y de los tres poderes.

Las exigencias del ciudadano, de obtener una infor-mación que se traduzca en una información política y cotidianamente útil, obliga a un cambio de estrategia del gobierno en esta materia que se le ha llamado “transparencia focalizada”, misma que consiste en producir información por áreas y rubros específicos que haga más propicia la relación entre el poder público y el usuario, sobre la base de compartir un conocimiento común. El soporte electrónico de INFOMEX está pro-gramado para mantener esta dinámica de deliberación pública36.

Nada más elocuente sobre las ventajas de esta plataforma electrónica nacional que la enumeración de las instituciones que ya se encuentran integradas a INFOMEX: la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro, la Cámara de Diputados y el Tribunal Federal de Conciliación y

36 Para mayor información sobre el tema, véase: Transparencia Focalizada. Ejercicio del Derecho a la información pública en México. Coordinadores: Ángel Trinidad Zaldívar y Juan Cristóbal Cruz Revueltas. Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI). México 2011.


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Arbitraje (TFCA)37. En total, casi tres mil instituciones, además de veinticuatro gobiernos locales y varios cientos municipales.

Al elemento material de las ventajas de INFOMEX vale agregar otros rubros difíciles de medir, tanto políticos internos como internacionales. En este último aspecto podemos señalar que las mejores prácticas para la prestación de los servicios gubernamentales en dimensión global, promueven la estandarización de los mecanismos de interacción con el ciudadano, lo que facilita el aprendizaje de los destinatarios de los servicios; se generan un lenguaje y una práctica común que hace más fluida la relación.

Está probado que una información rápida, accesible y unificada es un factor positivo para la calificación económica internacional, pues estimula las inversiones y al turismo; a través de esta unificación también se evalúa la modernización administrativa, política y democrática de un gobierno.

Sin duda que la velocidad tecnológica representará también una presión para el poder público, pues contrasta el número de días que tardan las autoridades para dar información, con los segundos que requiere la computadora al enviarla. Agréguese a las redes sociales que le pisan los talones a la búsqueda y a la difusión de la información. Esta “lentitud” en la respuesta también es un

37 Para analizar el desempeño de los órganos constitucionales autónomos -en el que la transparencia y el acceso a la información deben ser variables imprescindibles- véase como un primer acercamiento al tema: Ackerman, John, Organismos Autónomos Democracia. El caso de México, Siglo XXI editores, S.A. de C.V, 1a. ed., México, 2007.


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obstáculo para que el derecho de acceso a la información se convierta en un instrumento que tenga incidencia en la vida cotidiana de los ciudadanos.

A pesar de las limitaciones, no hay duda de que INFOMEX ya tiene una identidad de “marca” que facilita la localización y navegación mundial de la información pública del país. Al necesitarse para ejercer el derecho de acceso a la información, los beneficios de la electrónica se han extendido a la modernización general de la administración38.

38 Vale reconocer que es el ingeniero Alfredo Méndez Calatayud el padre del proyecto y el responsable de su adaptación y perfeccionamiento en las instituciones. “La idea -ha señalado- es cumplir con el dictamen del artículo sexto constitucional, es decir, crear un sistema electrónico que facilite y potencie el uso del derecho”.


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CAPÍTULO VIII. LA TRANSPARENCIA Y EL DERECHO DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN Y SUS EFECTOS EN LA ECONOMÍA39

Éste pudiera ser el capítulo más breve en nuestro inten-to de explicar las bondades de la transparencia y el derecho de acceso a la información. Bastaría mencionar algunos datos duros que son más que elocuentes; por ejemplo, que el sector por ocupación que realiza más solicitudes, después del académico, es el empresarial, con cerca de dieciocho por ciento.40 Por algo será.

Existe una relación de que a mayor transparencia mayor crecimiento económico; los países más transparentes tie-nen ingresos per cápita superiores a los países opacos. Otra forma de ver la misma realidad: los países ricos son el doble, es decir, dos veces más transparentes que los países pobres. Los organismos económicos interna-cionales otorgan sus préstamos a los países que dan más pruebas de transparencia.

No hay casualidad en la correlación de estas variables. Un país que es transparente ofrece mejores atractivos a los inversionistas; les garantiza a los empresarios cer-tidumbre en las reglas del juego económico; aprecian la imparcialidad en las licitaciones y, en su caso, el derecho a protestar. El inversionista busca un marco de competencia transparente, justo y confiable para arriesgar su dinero.39 Para mayor profundidad en el tema véase la memoria de la Cuarta Se-

mana Nacional de Transparencia, IFAI, México, 2008. 40 IFAI, VIII Informe de labores al H. Congreso de la Unión 2010, Instituto

Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, México, 2011.

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Si para un consumidor son fundamentales los aparadores, para un inversionista un país solo tiene grandes posibilidades de éxito empresarial si se distingue porque difunde claramente su circunstancia económica, su situación financiera, el monto de sus reservas, los estímulos que se otorgan, los beneficios que se pueden obtener de los programas de gobierno.

En virtud de que el Estado tiene ya acotado su papel como principal controlador de la economía, ahora ha retomado con nuevos bríos sus raíces liberales y ha procedido a aplicarse en estimular la actividad productiva. Los go-bernantes están conscientes de que buena parte de su legitimidad ante los empresarios nacionales e internacio-nales es la ampliación de la información sobre el costo de las materias primas, de la fuerza laboral, los proveedores, la competencia; los pronósticos de las variables que pueden repercutir en su actividad.

Existen elementos de provecho político y social pero, sobre todo, de contexto ético, que son difíciles de evaluar y que van más allá de los números y las cifras. Un país que es transparente y que cumple con el derecho de acceso a la información, es un país que garantiza márgenes satisfactorios de honestidad y de eficiencia administrativa. En suma, un país con transparencia y pleno ejercicio del derecho de acceso a la información, es un país que otorga confianza al empresario, pues es prueba de su compromiso con la modernización, con la legalidad y con su inserción responsable y planificada en la exigente competencia de la globalización.

El Estado puede aprovechar la información no solo en favor de las empresas sino también para ganarse el apoyo


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del ciudadano. Una sociedad bien informada puede colaborar en políticas económicas tan importantes como la estabilidad financiera, la inflación, los salarios, la política monetaria.

No soy muy optimista y varios antecedentes me hacen pensar que los beneficios económicos de la transparencia y el acceso a la información son todavía rubros por descubrir por parte de los funcionarios públicos del ramo. Entre esos antecedentes están las privatizaciones, las devaluaciones y la sospechosa salida de capitales para salvarse; el aumento de las deudas estatales y nacionales, y el oscurísimo rescate bancario. Todos estos son temas difíciles de olvidar que no abonan nada a favor de la confianza en el gobierno sino todo lo contrario.

Por otra parte, si bien existe en el país una cultura de la opacidad, los valores que encarna en el área financiera representan toda una religión con oficiantes inclinados al fanatismo. Hay un chiste que circula entre los mismos empleados del Banco de México, que afirma que sus fun-cionarios aman tanto los secretos, que los periódicos que se entregan diariamente a los altos funcionarios van dentro de un sobre casi inescrutable, cerrado, engrapa-do, pegado con durex y en el exterior con un sello en rojo y mayúsculas: “CONFIDENCIAL”.

Esto es una broma, lo que sí es muy serio es que esa cultura de la opacidad, en la que existe un buen número de razones atendibles, es presionada por la sociedad, los empresarios, los organismos financieros internacionales y, muy concretamente por los Estados Unidos, por su preocupación en su seguridad interna.


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Las labores de terrorismo necesitan de recursos económicos. Los flujos de estos fondos tienen otra mecánica que el dinero proveniente de las actividades lícitas cuyos propietarios están preocupados por las ganancias. El capital terrorista busca perderse en una maraña de transacciones bancarias para encubrir origen y destino. Si la estructura financiera es oscurísima y más difícil de abrir que una bóveda, los Estados Unidos no podrán rastrear el dinero terrorista.

Todo indica que, ante la ola de transparencia internacional, más vale acatar su inercia y sacar provecho, que regatear las demandas de información con la esperanza de mantener algunos hoyos negros en el búnker bancario.


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CAPÍTULO IX. BENEFICIOS DEL DERECHO DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Si hay algo que produce impotencia y, por lo tanto, desaliento en los ciudadanos, es la irresponsabilidad del gobierno. La impunidad asesina cualquier democracia, simplemente porque imposibilitan la participación política, y ésta seguirá vigente en el país en tanto que los ciudadanos no estén convencidos de su derecho para controlar al poder público, de su potestad de sentar a cualquier funcionario en un momento en el banquillo de los acusados, obligarlo a rendir cuentas y, en su caso, sancionarlo cuando se detecten anomalías, ineficacia o negligencia.41

El derecho de acceso a la información y la transparencia no implica la rendición de cuentas. De lo que se trata, como señala Carlos Ugalde42, es de colocar la información “en la vitrina pública” para que cualquier ciudadano u organización civil pueda utilizarla y conseguir que se sancione cualquier irregularidad.

Como en otros beneficios de la transparencia y el acceso a la información, el poder público los juzga mal 41 En el Seminario Internacional: “Hacia una política de rendición de cuentas

en México”, organizado por la Red por la Rendición de Cuentas, el IFAI y el CIDE, celebrado en la ciudad de México el 22 y 23 de agosto de 2011, la Comisionada del IFAI, Jacqueline Peschard, consideró que la efectividad de la rendición de cuentas en México es: “incipiente y deficiente”.

42 Ugalde, Luis Carlos, Rendición de Cuentas y democracia. El caso de México, Instituto Federal Electoral, México, 2002, pág. 16. Véase también: Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil, Ernesto Isunza Vera y Alberto J. Olvera (Coordinadores), coeditores: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y Miguel Ángel Porrúa, México, 2006.

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al considerarlos monopolio de la ciudadanía y contra la autoridad. Está equivocado, el control salpica sus bendiciones a todos sin ninguna discriminación. Una prueba de que la vigilancia es aprovechada por los dos lados de la barandilla del poder. Es un hecho histórico que relata el Comisionado Ángel Trinidad Zaldívar en un libro fundamental sobre el tema: “En 1803 los británicos crearon un destacamento para que se estableciera en los acantilados de Dover y vigilara a Napoleón. El depuesto emperador murió algunos años después, sin embargo, el destacamento siguió subsistiendo, con todos los costos que esto implica, hasta ¡¡¡1927!!!, en que alguien se preguntó para qué servía ese montón de soldados en esa escarpada zona”.43

La forma tradicional de control que evitaría este tipo de pifias, según los teóricos de la democracia liberal, radica en la división de poderes, los frenos y contrapesos. Este mecanismo de autocorrección y control es una ilusión más, digna de Harry Potter, una más de las que ha vivido la democracia, y que se vende a la ciudadanía. Ya luego vendrá la clase política y al momento de ejercer el poder se encargará deliberadamente de inutilizar ese muy precario control entre los poderes.

El contubernio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo tiene dos razones. Primera, a los representantes populares les interesa más rendir cuentas ante su partido político que frente a sus representados, en virtud de que son los partidos la única vía para participar en las elecciones. Los dirigentes de los partidos son la primera opción para la componenda con el Ejecutivo.43 Trinidad Zaldívar, Ángel, La transparencia y el acceso a la información

como política pública y su impacto en la sociedad y el gobierno. 1a. ed., Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, México, 2006.


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Segunda razón de la connivencia de poderes, el manejo de recursos en las dos cámaras tiene los márgenes de discrecionalidad y opacidad escandalosos. La tradicional actitud progresista de nuestros legisladores al normar el acceso a la información no tiene nada que ver con su práctica parlamentaria44.

Al grito de: “Que el acceso a la información se haga en la milpa del otro poder”, el manejo que hace el Congreso de su patrimonio y funcionamiento, está lejos del ideal del marco jurídico que han aprobado45. Este, llamémosle, complejo de culpa, hace que los legisladores aborden la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas del Ejecutivo, con una prudencia bíblica46.

Los papeles de wikileaks dan testimonio de lo anterior, la división de poderes es excepcional para que funcione 44 La opacidad en los congresos locales en relación con el manejo de los

recursos es aún peor, así lo denuncia el Auditor Superior de la Federación Juan Manuel Portal Martínez, en su intervención en la Octava Semana Nacional de Transparencia del IFAI, celebrado en el Palacio de Minería en el Distrito Federal el día 8 de Septiembre de 2011 en el panel 4.

45 La Auditoria Superior de la Federación, al auditar el presupuesto ejercido por la Cámara de Diputados y el Senado de la República, consideró que los recursos de las dos Cámaras eran inauditables en virtud de que no se reportaban comprobaciones contables. La Auditoría Superior de la Federación manifestó que ha habido intentos para transparentar las acciones a los grupos parlamentarios y no se ha tenido ningún éxito. [Publicado en El Universal, Inauditable, “gasto del Legislativo”, Carina García y Elena Michel, 17 Febrero de 2012.] Recientemente, (13 de septiembre de 2012) el diputado del PAN, Carlos Humberto Castaños Valenzuela, presentó una iniciativa en la que se manifiesta porque los representantes populares deben pongan el ejemplo en la transparencia y la rendición de cuentas y propone que los diputados y senadores integrantes del Poder Legislativo Federal publiquen los comprobantes de los gastos.

46 Para más detalles sobre la opacidad del legislativo, véase: La transparencia legislativa en México: asignatura pendiente. Khemvirg Puente. Colectivo por la Transparencia. Boletín Número 2. Marzo, 2012, Pág. 4. México.


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en un sistema político, pues en general los poderes comparten intereses, situación que ocurre con bastante frecuencia, misma que los orilla no a controlarse entre sí, al contrario, a convertirse en alcahuetes obligados. Es más común entre las instituciones la práctica de la complicidad que el contrapeso47.

No se trata de que tiremos a la basura la división de poderes. El propósito es sumar a esta frágil forma de control un método nuevo basado en la participación de la ciudadanía, con una nueva estrategia: romper las barreras de la información y hacerla más democrática. Todo con la finalidad de que sea la sociedad la principal contraloría de la política.48

Por este motivo, la transparencia y el acceso a la información dan sus frutos más concretos y convincentes para los ciudadanos en la rendición de cuentas. Después de todo, la transparencia y el acceso a la información son simples instrumentos para obligar a los funcionarios a responder por lo que hacen y a evitar, no que sigan diciendo mentiras, que eso es imposible, sino que resulte más difícil sostenerlas y, aún más difícil, escaparse de la sanción, pues como señala con crudeza y realismo la excomisionada del IFAI, María Marván: “Transparencia sin consecuencias en español se llama cinismo”. 47 Evidentemente existen más posibilidades de vigilancia y control entre los

poderes cuando se trata de gobiernos divididos.48 Según Miguel Pulido, lo que obtenemos de un sistema de rendición

de cuentas es que 1) obligan a los funcionarios a que ejerzan el poder apegados a su mandato, 2) dando explicaciones de sus acciones y, 3) sujetándolos a sanciones cuando incumplen sus obligaciones. [Miguel Pulido, “Sociedad civil vs. opacidad”, Diario Reforma, 21 de agosto de 2011] Véase también Ernesto Velasco Sánchez, Cuadernos sobre Rendición de Cuentas 03: Gestión pública y rendición de cuentas: ¿Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados? SFP, 1a. ed., México, 2011.


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En su obra Del Gobierno representativo, John Stuart Mill49 ya se manifestaba en esta perspectiva: “Tan importante es que los electores designen a un representante más instruido que ellos, como que este individuo más ilustrado sea responsable hacia ellos”.50

El neoliberalismo democrático ha cambiado el concepto de responsabilidad por el de “rendir cuentas”, palabras más de tendero que de político. Mala traducción del anglosajón, accountability51, cuyo significado es “ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de algo”.

En un sistema de mercado, rendir cuentas nos remite más a números y cantidades, por lo tanto, más a producción que a productividad, más a empresa que a gobierno. Es referirse, sin demagogia ni lirismos, a cómo se distribuyó y cuánto quedó en el cajón después de que se llevó a cabo el corte de caja y se bajó la cortina. En el derecho de acceso a la información es algo más que “contar chiles”; el rendir cuentas implica referirse a objetivos, descripción

49 Del Gobierno, Madrid. Tecnos. 1985, Pags.144, 145.50 El caso de México. Rendición de cuentas y democracia, Luis Carlos

Ugalde, Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, Instituto Federal Electoral, México, 2002.

51 Sobre el concepto de accountability, véase Andreas Schedler, Conceptualizing Accountability (1999) Boulder, Colorado, Lynne Rienner, p.13-28. Citado por Alejandro Monsiváis Carrillo. Políticas de transparencia: ciudadanía y rendición de cuentas, Pág. 7 1a. ed., IFAI, Centro Mexicano para la filantropía (Cemefi), México, 2005. La iniciativa presentada al Senado en septiembre de 2012 por el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista define la rendición de cuentas como: “La obligación de los funcionarios de responder por lo que hacen y la que atañe al poder de los ciudadanos para sancionar los resultados de la gestión en caso de que hayan violado sus deberes públicos”.


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de actos, de deliberaciones, de políticas; ponderación de los costos y beneficios; su evaluación y sanciones.52

Groucho Marx decía que la política era “el arte de buscar problemas, encontrarlos, hacer un diagnóstico falso y aplicar después remedios equivocados”. Esta concepción de la política, no muy alejada de la realidad, puede evitarse con la transparencia y el ejercicio del derecho al acceso a la información, que debería estar en todo el trayecto de la decisión política, desde el diagnóstico has-ta los remedios.

No obstante, es en el último acto de la gestión pública cuando el funcionario se enfoca en realizar una justifi-cación y una autocrítica de su labor. Coteja estudios y objetivos con resultados; revisa el apego de los he-chos al derecho; explica políticas; evalúa los efectos sociales cuantificables y no cuantificables, y describe la participación ciudadana en todo el proceso.

La rendición de cuentas, considera Ernesto Isunza Vera, tiene un eje temporal: “…alude al “antes”, al “durante” y

52 Mauricio Merino considera que lo primero que debe hacerse es cumplir a cabalidad con las normas de acceso a la información, cumplir a cabalidad con las normas de evaluación y cumplir a cabalidad con las normas de fiscalización de los recursos públicos. [Participación en la VIII Semana Nacional de Transparencia: Estado fuerte, Estado transparente. 7, 8 y 9 de septiembre de 2011, Palacio de Minería, México, D.F.] Véase como libro fundamental sobre el tema: La estructura de la rendición de cuentas en México. Coordinadores: Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, 2010.


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al “después” de las políticas públicas, es decir, a las tres etapas: diseño, ejecución y evaluación”53, 54.

El propósito sería incluir la rendición de cuentas desde el principio del proceso administrativo y en todo aquello que elimine la atmósfera de corrupción, la discrecionalidad, en otras palabras, revisar la honestidad y la competencia profesional, porque si, como bien afirma el refrán “palo dado ni Dios lo quita”, lo importante es prevenir y ensanchar las posibilidades en la rendición de cuentas; abrir la opción cotidiana y permanente de rectificar.

Esto sería lo ideal, pero la realidad es que la evaluación de las cuentas públicas la realiza la Auditoría Superior de la Federación un año después, es decir, actúa siempre a toro pasado. Este espacio temporal es muy perjudicial, obsoleto y viene a ser una forma legalizada de complicidad para eludir sanciones, pues representa, a pesar de todos los encomiables esfuerzos que realiza ese organismo, una limitación al trabajo del órgano fiscalizador. Una Auditoría que se conduce solo con espejo retrovisor, ya no es posible.

Ante esta tétrica realidad, el acceso a la información aporta beneficios importantes a la función de control del gobierno, pues con esto la Auditoría no necesita esperar a que termine el año fiscal para conocer cuál es la opinión de los usuarios, material valiosísimo que debe 53 Véase: Políticas de Transparencia: ciudadanía y rendición de cuentas.

Alejandro Monsiváis. Compilador. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)- Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi), México, 2005. Págs. 17 a 28. Y Ana Luisa Viveros. Op. Cit. Pág. 87.

54 La Auditoría Superior de la Federación utiliza como instrumento integral para la rendición de cuentas las auditorías de desempeño. Para analizar sus características, véase: Roberto Salcedo Aquino. Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior, Número 2, Auditoría Superior de la Federación, Marzo 2012, págs 50 y siguientes.


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ser su plataforma de arranque en su labor de evaluar el desempeño gubernamental.

Otras tres razones contribuyen a que la información y la participación social sean elementos cardinales en la rendición de cuentas. En primer lugar, los órganos de control internos de las instituciones viven prácticamente en la realidad virtual, su autonomía es precaria y sus competencias vulnerables e inconstantes55.

En segundo lugar, existe entre los especialistas un juicio unánime sobre la causa fundamental que impide en el país una efectiva rendición de cuentas –y eso que en el mundo de los críticos la unanimidad es una palabra extraña– se trata de la fragmentación institucional, misma que es consecuencia de una maraña normativa, auténtico nudo gordiano, que se proyecta en dos realidades principales: que cada funcionario jale la cobija de acuerdo con sus intereses institucionales, facciosos o personales, y que sea todo un reto deslindar responsabilidades. En medio de esta diáspora de fuentes de poder, de toma de decisiones y de información, tan compleja como confusa, se pierde la posibilidad de la sanción56. 55 En relación con el tema de los embates a la autonomía de los órganos

garantes de transparencia, véase: Los órganos garantes de Transparencia. Oscar M. Guerra Ford. 1a. ed., Universidad Nacional Autónoma de México- Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2011.

56 Véase: Hacia una Política de Rendición de Cuentas en México. Sergio López Ayllón, Mauricio Merino, Lourdes Morales. Auditoría Superior de la Federación (ASF)-Red para la Rendición de Cuentas (RRC)- Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México, 2011. Rendición de Cuentas Intergubernamental en un Sistema Federal, Dr. Guillermo M. Cejudo, Secretaría de la Función Pública, Cuaderno Sobre Rendición de Cuentas, Núm. 4, México, 2011. En la citada iniciativa del Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México, avala este diagnóstico de la fragmentación de los órganos responsables de la rendición de cuentas y propone una coordinación del IFAI, la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.


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En tercer lugar, el gobierno se avoca el derecho de limitar los espacios en los que permite la rendición de cuentas, y genera obstáculos infranqueables para el control de algunas obligaciones. Una rendición de cuentas que no es integral, es decir, que no es auténtica y absolutamente transparente, abre salidas de emergencia a la ineficiencia, a la ineficacia y a la deshonestidad.

La única que puede romper esta lógica burocrática de la complicidad, la fragmentación, la desconexión, el desconcierto y la impunidad es la ciudadanía, pero para ello se requiere de la socialización de la información presupuestal. Lamentablemente los portales electrónicos de las instituciones no representan una garantía de oportunidad, veracidad y confiabilidad de esta infor-mación y son necesarios mayores esfuerzos del gobierno que garanticen la incidencia de los interesados en la supervisión, el control y la rendición de cuentas57.

En fin, si diéramos rostro a la rendición de cuentas sería el de Jano el dios romano de las dos caras; el dios puerta, que ve para un lado y para el otro. La rendición de cuentas es derecho y obligación, derecho de los ciudadanos, obligación de los funcionarios, hechos y argumentos, datos y razones, leyes y programas; se califica el respeto a los procedimientos y el cumplimiento de las metas; es persecución y reconocimiento; es castigo o premio, según el examen final.

57 Véase. Alejandra Ríos Cázares y Jorge Javier Romero. Pág. 38 y Oscar Guerra, Sergio López Ayllón y Pedro Salazar. Hacia una Política de Rendición de Cuentas. Op. Cit. Pág. 76.


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Pero, efectivamente, como lo explican Archon Fung y David Weil,58 hay una tendencia de que la transparencia se enfoque exclusivamente a la rendición de cuentas y que el tema se asocie en automático a una sanción de la burocracia cuando, como hemos analizado, la retroalimentación al desempeño es mucho más amplia, y propicia el impulso –que también debe ser entusiasta– de estímulos y premios a la calidad y los buenos resultados de los servidores.

La experiencia histórica ciudadana hace inevitable esa perversión de considerar la transparencia un instrumento para blandirse ante el funcionario como el primer barrote de su futura cárcel. ¡Ni modo! En lo que no puede haber ninguna duda en la administración pública es que no existe ni petición ni respuesta de información pública que sea ingenua o inocua. Y en una democracia es la participación de una ciudadanía informada la que impide que la rendición de cuentas no derive en una práctica de contar cuentos mareadores y justificativos.

En este sentido, la rendición de cuentas abarca más elementos que la simple eficiencia. Afirmaba Octavio Paz que un gobierno de tecnócratas crecía, pero crecía sin dirección. La dirección, en una democracia social, la otorga la cantidad de los beneficiados. En otras palabras, la rendición de cuentas colabora a verificar si las actividades y programas del gobierno tienen el sustento y la prioridad correspondiente en la comunidad.

58 Consúltese su artículo: “Gobierno Abierto y Sociedad Abierta”, aparecido en la revista electrónica Transparencia y Privacidad. [Revista Mexicana de Acceso a la Información y Protección de Datos. IFAI. Número 2. Primer Semestre. 2012.]


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El mero ejercicio del derecho de acceso a la información es la primera advertencia de que la gente demanda certezas y justicia social. La aparentemente fría solicitud de información ya va cargada de angustia, de expectativas, de preocupación, de sudor; de todos esos elementos que no registran las cifras, las gráficas, las estadísticas, los organigramas, y tan olvidadas por los gerentes. El acceso a la información le otorga una guía social a la dirección del crecimiento económico.

Y algo también importante, que sale a flote en la rendición de cuentas, es que el poder no solo se pervierte por hacer un mal uso del mismo, sino también por la cantidad que se posee. En el caso de la arbitrariedad es fácil distinguirla, pero revelar la hipertrofia de algunos centros de poder ofrece mayores dificultades. En algo tan dinámico como la política, los espacios de decisión son ocupados de inmediato en una inercia imperceptible.

La transparencia y el derecho de acceso a la información, al delimitar funciones, al controlar al poder y verificar las causas de sus acciones, sus consecuencias, de igual ma-nera que al evaluar sus resultados e identificar a los actores responsables, favorece al descubrimiento de las fronteras institucionales, de las duplicidades y de los funcionarios que están concentrando un exceso de facultades.

Como podemos observar, el auge de la transparencia y el acceso a la información no ha sido en balde; lo que ha sucedido es que el poder público y el discurso político se han deteriorado y la división de poderes, como forma de control, está desprestigiada. Ante este áspero panorama, el ciudadano no cree más que en los resultados, que solo


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es posible evaluar si se tiene conocimiento de todos los pasos previos y el testimonio de los supuestamente beneficiados.59

Antes, los ciudadanos éramos como los consumidores de analgésicos: no sabíamos cómo aliviaban, pero sabíamos que sí aliviaban. Ahora no basta que las instituciones “alivien”, es necesario que informen cómo hacen para conseguirlo. Un plus recientemente estrenado, derivado –quizá– de que nos cuestan más dinero.

Es una rendición de cuentas de todos y entre todos; es un juego de espejos entre iguales, y cuando uno se erige en Big Brother sobre los demás, de inmediato y retroactivamente es vigilado por todos. Se trata, vista la cuestión desde los ojos de la ciudadanía, de que no nos den gato por liebre; desde la perspectiva de la autoridad, que el ciudadano reciba la información para que no se sienta excluido de todo el proceso y se asuma como corresponsable.

Es una rendición de cuentas que debe iniciar su responsabilidad ante los propios miembros de la institución, ampliarse a los usuarios, a las contra partes institucionales, iguales y superiores; a las organizaciones 59 Este estudio aborda los beneficios de la rendición de cuentas, no tiene

como propósito analizar los mecanismos institucionales y administrativos precisos y concretos. Una inteligente descripción de lo que hace la Auditoría Superior de la Federación, la realizó el auditor Juan Manuel Portal en la VIII Semana Nacional de Transparencia. De acuerdo con los especialistas en la rendición de cuentas, existen abismos profundos entre el deber ser con el ser, las normas y la realidad. Las conclusiones del citado Seminario: “Hacia una política de rendición de cuentas”, son apabullantes: “…todavía no tenemos un sistema articulado de rendición de cuentas y sí múltiples ejemplos de simulación, impunidad y múltiples retrocesos”.


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de la sociedad civil y a los medios de comunicación. Al hacerlo se fortalece, no únicamente la institucionalidad, sino toda la democracia, sus actores y sus procesos.

Con otro beneficio para la sociedad, la petición de in-formación y de rendición de cuentas no tiene plazos ni coyunturas y puede hacerse en cualquier momento. El precepto del artículo 39 de la Constitución, que establece que la soberanía nacional reside esencial y originalmen-te en el pueblo y éste “tiene en todo tiempo el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”, ahora es totalmente cierto y radical. Anteriormente el concepto “en todo tiempo” se enfocaba al derecho radical de la realización de un cambio estructural.

El derecho al acceso a la información no excluye la posibilidad de este cambio, que se antoja generalmente violento, y abre un horizonte a una transformación a sangre fría, esencialmente pacífica y permanente. En el pasado, el ciudadano tenía reducido su espacio para opinar y participar hasta que las autoridades informaban sobre el asunto. Esto sucedía casi siempre cuando las cuestiones eran ya cosa juzgada. Es precisamente el cúmulo de malas decisiones lo que venía a desembocar en un levantamiento social, y “a alterar o modificar la forma de su gobierno”.

Con el derecho al acceso a la información la gente puede participar en el momento que guste. El conocimiento compartido abre la posibilidad, incluso, de preguntar sobre los proyectos futuros. La prevención de una mala decisión o la reacción inmediata desde su anuncio es algo ya factible en la vida pública. El riesgo de asestar por sorpresa algún proyecto o política ha disminuido. Esto


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tiene como consecuencia general que la relación entre el poder y los ciudadanos no solo se intensifique sino que también se eleve su aptitud para juzgar.

Evidentemente, estos cambios en el sistema político no han sido propiciados de muy buena gana por el poder, que, como alter ego de toda aquél que manda, cualquier cosa que implique trastocar la organización y la distribución de privilegios, es pasado por muchos cernidores, entre otros, a la pregunta clave: ¿Si seguimos como estamos conservaremos el apoyo de la sociedad? Si la respuesta es afirmativa, las cosas permanecen igual o se hace algún trabajo de maquillaje y escenografía para cambiar sin cambiar.

Lo cierto es que el gobierno está a la orilla del abismo y la crisis de legitimidad ha obligado a un golpe de timón; la legitimidad ya no es un simple acto de fe que encontraba su confirmación o reprobación en el mo-mento de ir a las urnas. Los ciudadanos no necesitan esperar impacientes a que se cumplan tres o seis años para utilizar su boleta electoral como tarjeta roja y sacar a sus gobernantes que reprueban su actuación o, en el mejor de los casos, ratificar su mandato al político o a su partido.

El derecho al acceso a la información y la rendición de cuentas convierten a la legitimidad en un acto cotidiano. Una solicitud de información es el primer hilo de una telaraña que llevará al funcionario a explicar los motivos y las consecuencias de su acción. El éxito de la operación dependerá de que cada institución haga su tarea, se complemente, se corrija, se evalúe. Todo ante los ojos de la ciudadanía.


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Esta nueva posibilidad de supervisión que otorgan la transparencia y el derecho de acceso a la información han provocado reacciones virulentas de los servidores públicos, que no terminan de acostumbrarse a las nuevas formas de participación y corresponsabilidad ciudadana. Ya sea que se les solicite simple información o se les requiera una justificación de sus decisiones, lo asumen como un acto subversivo en grado de tentativa; un apremio absurdo e impertinente, como una franca amenaza a su actuación. Indiscutiblemente, en público no esgrimen esta defensa y se esconden en la tesis de que tanta vigilancia lo único que provoca es la parálisis de la administración.60 Es la transparencia como coartada a la lentitud y la ineficacia.60 Recuerdo que cuando era estudiante de la Universidad, un amigo me in-

vitó a su fiesta de recepción con motivo del fin de cursos. En el fondo quería que distrajera a la hermana de su novia, la que por cierto estaba bastante feíta, y que era la condición familiar para que pudiera salir has-ta noche con su futura esposa. Para animarme me habló de una gran fiesta con orquesta en vivo, mariachi y opípara cena. Más por la diversión y los beneficios gastronómicos que por la acompañante, decidí asistir. Lo cierto es que fue una reunión con música de discos, en lugar de cena había solo cacahuates y los mariachis habían tocado de mala gana unas cuantas canciones. Ya entrada la noche y ausente de toda esperanza, mi amigo me pidió que lo acompañara a reclamarle al organizador, quien era un jugador de futbol americano que apodaban El Chango y hacía más que honor al nombre. Un mesero nos dijo que el famoso simio había salido a la calle y que se estaba peleando con los mariachis. Cuando lo encontramos afuera del salón, la pelea con los mariachis ya había terminado y los músicos se retiraban golpeados y humillados, profiriendo maldiciones. El Chango estaba debajo de un poste, lucía despeinado, sin saco, pues éste estaba tirado en el suelo, la corbata floja a la mitad del pecho. La estampa de un tipo decidido a todo. Sacó unos billetes que traía en la bolsa y en la penumbra empezó a contarlos. Nos vio de reojo y siguió con fruición su actividad contable. “Chango”, le dijo mi amigo. Repitió su nombre varias veces, hasta que El Chango refunfuñó un “Mmm”, sin siquiera dignarse a voltear a vernos. Mi amigo le dijo: “Chango, la fiesta no fue lo que prometiste y quiero que me rindas cuentas”. Las últimas palabras tuvieron el efecto de un rejón en la ancha espalda de El Chango, pues de inmediato volvió la cara. Vio fijamente a mi amigo y le dijo: “¿Quieres que te rinda cuentas? ¿Quieres que te parta la madre?” Agregó: “¿Qué tal si en lugar de rendirte cuentas te parto la madre?” Nos miró desafiante. Tomé del brazo a mi amigo y lo invité a retirarnos, antes de que quedáramos sin cenar, sin cuentas y golpeados. Todavía me parece percibir en muchos funcionarios la actitud de El Chango.


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Es obvio que ésta no es la intención, aunque sí es nece-sario reconocer ese peligro, pero, de lo que se trata es de controlar y no de eliminar la imaginación e iniciativa del funcionario. El propósito, y eso es lo que pretende el de-recho al acceso a la información, es cerrar –al fin– ese abismo que existe entre el mundo de las decisiones del funcionario y el mundo de quien vive, el que padece y reclama, es decir, el usuario.


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CAPÍTULO X.BENEFICIOS DEL DERECHO DE ACCESO A

LA INFORMACIÓN Y SU ACCIÓN SOBRE LA CORRUPCIÓN

Es reconocido por los estudiosos que la ecuación básica de la corrupción es la siguiente:

C= DM+D-RCEn donde:

C: Corrupción.DM: Decisiones monopólicas.D: Discrecionalidad.RC: Rendición de cuentas.

En la fórmula, la corrupción es igual a las decisiones monopólicas, más la discrecionalidad de la autoridad, menos la rendición de cuentas.

Nunca el determinismo ha sido muy provechoso en los problemas sociales y esto de incluir las causas de la corrupción en una fórmula solo sirve para la divulgación del tema; lo importante es tratar de identificar las tripas de la formulita, es decir, la manera en que aterrizan los elementos que la componen.

Políticamente, la corrupción floreció en México –co-mo lo señala la fórmula– en el monopolio del poder, personificado en el presidencialismo, el partido hege-mónico y el corporativismo, que provocaban la ausencia de una auténtica división de poderes y la impotencia de la sociedad.

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La discrecionalidad es el líquido amniótico de la corrupción; su espacio natural. En México, al Presidente de la República también le decían “El Reglas”. Él las fijaba, las cambiaba, adicionaba, interpretaba, derogaba y omitía. Por supuesto, ni soñar con la posibilidad de que rindiera cuentas.61 Sin embargo, lo que en el Presidente era una clara imposición de su voluntad, en la parte más baja de la jerarquía burocrática la arbitrariedad adquiría matices más cuidadosos. Simplemente la administración se envolvía en la falta de claridad y transparencia. En los niveles medios e inferiores, en la decisión pública imperaba la ambigüedad de la norma o francamente el vacío de la ley. Todo propiciaba que el funcionario, en ejercicio de su discrecionalidad, aplicara finalmente la norma en beneficio del mejor postor.

En suma, las decisiones monopólicas tienen que ver con la cadena jerárquica, su centralismo, la omnipotencia de los que intervienen, la impotencia de control social, el autoritarismo, y en general, con el estudio de la estructura organizacional y el proceso de la toma de decisiones en su conjunto.

La discrecionalidad se instala en los espacios que el poder deja libres para actuar caprichosamente. Las ra-zones de esta discrecionalidad pueden ser varias: una, que no existe ninguna ley que contemple la situación que se va a juzgar; otra, que sí encontremos la ley pero es ambigua y poco precisa; otra, que existen varias leyes que se contradicen; otra más, que la experiencia y los estudios profesionales para realizar la labor pública son 61 Adolfo Aguilar Zinser afirmó en 1989, que la impunidad presidencial

descansa en dos pilares: la muy extensa y abarcante gama de facultades discrecionales de las que goza el Ejecutivo y la inexistencia casi absoluta de mecanismos de vigilancia y control. Véase: Los compromisos con la Nación, 1a. ed., Plaza & Janes, México, 2000, pág. 89.


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muy complejos, argumento del que se vale el burócrata tramposo para ampliar su margen de acción.

En toda esta penumbra de la discrecionalidad, la transparencia y el acceso a la información son los mejores frenos contra la corrupción. Disipan confusiones, precisan los límites de la autoridad, deslindan responsabilidades, vigilan y controlan los procedimientos, verifican resultados. Como lo señala el refrán: “Los peces no engordan en aguas transparentes”.62

Ciertamente, no se elimina la posibilidad del abuso del funcionario, pero se le fijan los márgenes de acción en los que puede oscilar el acto de poder. Ir más allá de los términos claramente establecidos e informados a la ciudadanía, requeriría de la autoridad una explicación, pues se generarían graves sospechas de irregularidades.

De la misma forma, con la transparencia y el acceso a la información el usuario presiona a la simplificación de los trámites o resiste ante el embate de procesos administrativos, mismos que tienden a enmarañarse para abrir otras posibilidades a la discrecionalidad o a la necesidad de recurrir al funcionario, depender de él, y que no sea el ciudadano quien ejercite personalmente sus derechos.

La cruda realidad es que, hasta el momento, la transparencia y el acceso a la información no han impactado seriamente ni en la corrupción ni en la rendición de cuentas. La Comisionada del IFAI Jacqueline Peschard, así lo denuncia y aporta las pruebas: 62 Citado en InfoCancún. 2005. III conferencia Internacional de Comisio-

nados de Acceso a la Información. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), México, 2005.


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“En materia de percepción de la corrupción México cayó 17 lugares en 2009.63 En el Índice de Competitividad bajó ocho lugares en la medición del año pasado. En el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestal descendimos dos lugares en el mismo año. En el Índice de Voz y Rendición de Cuentas el país perdió un punto, y en el Componente de Transparencia de las Cuentas Públicas Estatales, las entidades federativas obtuvieron una calificación promedio de 3.5 puntos en la escala de uno a diez, de acuerdo con el último estudio del CIDE en la materia”.64

Es necesario enfatizar en lo que coinciden los tratadistas, en el sentido de que la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas son instrumentos que deben estar concatenados y trabajar en una armonía y congruencia perfectas. Si se encuentran desvinculados, sus efectos serán muy limitados. Serán una cadena tan frágil como su eslabón más débil.65

63 Peter Eigen, fundador de Transparencia Internacional, en su intervención en la Octava Semana Nacional de la Transparencia [VIII Semana Nacional de Transparencia: Estado fuerte, Estado transparente. 7, 8 y 9 de septiembre de 2011. Palacio de Minería. México, D.F.], se lamentó de que México no tuviera un avance semejante en el derecho de acceso a la información y la transparencia, y la corrupción. Su recomendación fue elevar el espíritu de enojo de la sociedad contra la deshonestidad.

64 Reiteradamente se confirma lo señalado por Daniel Kaufmann, entonces funcionario del Banco Mundial, que realizó en 2007 una investigación sobre transparencia en la que concluyó: “México ha mejorado más en transparencia que lo que ha logrado mejorar en corrupción”. Transparencia. Confianza ciudadana e instituciones. Seminario Internacional. 2007. Memoria. 1a. ed., InfoDF, México, 2008, p. 36.

65 Susan Rose-Ackerman, señala que es necesario que haya mejores opor-tunidades para que los ciudadanos monitoreen y participen en los temas de decisiones públicas, así como una mayor regulación de los puntos de intersección entre lo público y lo privado. Véase: Corrupción y Trans-parencia. Coordinadora: Irma Eréndira Sandoval, UNAM-Siglo XXI editores, 2009, México, pág. 41.


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También valdría la pena reflexionar sobre la posibilidad de que la autoridad otorgue la información, pero que, al hacerlo, procure profundizar en las áreas y procesos susceptibles de intereses privados o vulnerables a la corrupción. Esto se debe a que opacidad es sinónimo de sospecha, pues bien afirma Kant: “Todas las acciones relativas al derecho de otros hombres, cuya máxima sea incompatible con la publicidad, son injustas”. 66

En fin, las razones de la ineficacia de la transparencia y el acceso a la información en la lucha contra la corrupción y una buena rendición de cuentas ameritaría otro estudio especial, que no es el propósito de este ensayo, así que baste señalar que de muy poco valen la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas, si no participa la gente. Los derechos ahí están, pero la mayoría son muy vagos y generales, se necesita exigirlos para observar su eficacia y resultados. Leyes no nos faltan, nos faltan ciudadanos67.

La participación ciudadana, no importa que sea individual o en grupo, bajo el impulso del gobierno o espontánea, como sea, siempre que parta de una convicción: la estructura oficial no basta para impedir las violaciones al interés público. Esta es la idea que todavía no nos cabe a los mexicanos, como escribiría Gabriel Vargas, “en la 66 Kant, La paz perpetua, Calpe, Madrid, 1795, p. 77-78.67 Prueba de ello es que todavía la sociedad no se apodera de este derecho.

Juan Pablo Guerrero, ex comisionado del IFAI en su intervención en la IX Semana Nacional de Transparencia, el 21 de septiembre de 2012, versión estenográfica en el Portal del IFAI, dijo que en diez años de experiencia de la Ley se han recibido 800 mil solicitudes, en un país de 112 millones la cifra es mínima. Esas 800 mil corresponden a 300 mil usuarios, y 15 mil de ellos ha realizado más de la mitad de las solicitudes, 65 de ellos han hecho el diez por ciento de solicitudes de información recibidas.


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de pensar”, y que podríamos resumir así: no habrá ley, programa, iniciativa, cruzada contra la corrupción que pueda triunfar, si no cuenta con apoyo y el liderazgo par-ticipativo de los ciudadanos.

Obviamente, para que funcione la participación ciudadana y la de los burócratas, es indispensable que la administración pública colabore en la simplificación de los trámites, facilite las denuncias y oriente jurídica y técnicamente a los denunciantes. Por supuesto, que garantice su anonimato, protección y cuidado. Esto aún no es así y por eso es la escasez de valientes. La corrupción coincide en estructuras con un gobierno fuerte y cerrado y con unos ciudadanos débiles, pasivos y zacatones.68

68 Para mayor amplitud sobre el tema de la corrupción, mi libro: La corrupción. Patología Colectiva, INAP, CNDH, FCPyS-UNAM, México, 2005. Uno de los mayores problemas para combatir la corrupción es la dificultad para medirla, la secrecía en la que se realiza y la complicidad de los involucrados son los principales obstáculos. Un intento para medirla y donde se describen las limitaciones correspondientes: “Medición de la Corrupción: Un Indicador de la Rendición de Cuentas” de Arturo del Castillo. Serie: Cultura de la Rendición de cuentas. Número 5. Cámara de Diputados LVIII Legislatura. Auditoría Superior de la Federación. México. D.F. 2008.


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CAPÍTULO XI. OTROS BENEFICIOS IMPORTANTES

DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PARA LA AUTORIDAD:

AHORRO Y CONFIANZA

Para un buen gobierno, como analizamos en un apartado anterior, la transparencia y el derecho al acceso a la información ayudan al ahorro de recursos económicos y de energía personal; a la rapidez de los asuntos; favorece a la prevención de errores y conduce a corregirlos; refuerza la participación de la sociedad para resolver los problemas que desbordan los recursos económicos de los gobiernos.

Finalmente, la transparencia y el acceso a la información auxilian a los gobernantes en algo sustancial para estas épocas de escepticismo: conquistar la confianza de los gobernados. ¿Es importante esta confianza para un gobierno?

La democracia es una forma de gobierno de apariencia paradójica. Esto es, en sus instituciones se desarrolla el proceso dialéctico, lo que significa, en la práctica, un gobierno de muchos que estimula la oposición de los menos.

Las formas de poder deben establecerse con medidas que las restrinjan y vigilen: prevalece un morboso deseo de hacer algo, para inmediatamente señalar los cauces legales que lo ponen en duda; las decisiones siguen un proceso de purificación en la exaltación de los factores antagónicos. Es así que la democracia debe vivir al borde del abismo, de la anarquía, y debe ser la confianza un medio indispensable para mantener la unión.

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Valoremos la trascendencia de la confianza con una anécdota:

Cuando Tzu-Kung le pregunta a Confucio sobre las necesidades de un gobierno, éste responde: “Suficiente alimento, suficientes armas y la confianza de la gente común”.

Tzu-Kung pide más especificaciones: “Supongamos que no hay más remedio que carecer de una de estas tres cosas, ¿cuál es la que podría omitirse?” Confucio responde: “Las armas”.

Tzu-Kung, que de seguro era una lata, insiste: “Supongamos que uno se ve obligado a carecer de una de las dos cosas que quedan, ¿cuál es la que podría omitirse?”

Confucio concluye: “El alimento. Porque, desde la antigüedad, la muerte ha sido el destino de todos los hombres, pero un pueblo que ya no confía en sus gobernantes está definitivamente perdido”.

El individualismo se ha visto reforzado por el descrédito brutal de la política, lo que ha hecho de la confianza un capital social en extinción en las arcas del poder público. Esto no es exagerado, pues de acuerdo con el último estudio de Latinobarómetro 2011,69 solamente el 31% de los encuestados mexicanos expresa que tiene “mucha” o “algo” de confianza en el gobierno. La ciudadanía está empachada de engaños y simulaciones y, ante esta realidad, solo otorga la confianza sobre la base más elemental: la de recibir la información y acreditarla en la 69 www.latinobarómetro.com


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realidad. La transparencia es lo que trasluce, lo que puede contemplarse sin obstáculos ni artificios. La información palpable, documentada, la que puede aducirse y cotejarse ante el dato falso.

La confianza es resultado de un conocimiento, es decir, de una información previa puesta al alcance de quienes deseamos recibir la confianza. Confiar en alguien, como afirma Rusell Hardin,70 es decirle, “yo sé ciertas cosas de usted”. Le otorgo mi confianza porque sé que en su planeación, en su motivación de funcionario y en lo personal no me ha dicho mentiras y me tomó en cuenta. He llegado a la conclusión de que es sincero y que sus intereses son los míos. La confianza es lo que proporciona al poder la autoridad, ese valor moral de que vale la pena ser obedecido71.70 Hardin, Rusell, Confianza y confiabilidad, 1a. ed., Fondo de Cultura

Económica, México, 2010. 71 No resisto en poner un ejemplo verídico del valor de la confianza. En

un municipio pequeño de Michoacán el informe del alcalde era motivo para que pronunciara una pieza de oratoria encendida que conmoviera a los habitantes. Siempre se le encargaba el despliegue de la elocuencia al maestro rural del pueblo al menos un mes antes de la ceremonia, labor que le era espléndidamente correspondida. El municipio cambió de Presidente municipal y al aproximarse su primer informe el maestro rural esperó la rutinaria visita, misma que no se dio. En tal virtud el maestro envió mensajes indirectos y directos, recordando al nuevo alcalde la tradición de la oratoria y el monopolio que ejercía sobre la tarea. Como no hubo respuesta decidió pasearse frente a la autoridad pero fue inútil, nadie le llamó.

El día del informe había una gran expectación entre los asistentes, que tenía en primera fila al amanuense frustrado y que esperaba el ridículo público del nuevo funcionario quien era prácticamente analfabeta. El Presidente municipal se acercó al micrófono sin ningún papel, lo que aumentó la curiosidad, y esto fue lo que le dijo a la comunidad reunida: “Lo que entró, salió. Y con lo poquito que quedó, mandé hacer una barbacoa que los invito a comer”.

Los ciudadanos ahí reunidos le aplaudieron agradecidos, tanto porque no pagaron el alto tributo de la verborrea como por la barbacoa. Nadie protestó, conocían la honestidad irreprochable del Presidente. Por supuesto, la cantidad de población como la complejidad de la administración ya no permiten estos desplantes, pero la confianza se mantiene como un valor político irreductible.


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Ciertamente, la transparencia y el acceso a la información, como en el caso de la corrupción, no garantizan por sí mismos el cumplimiento del compromiso, pero son fundamentales para consolidar la credibilidad. Coincidimos con Niklas Luhmann:72 “La confianza solo es posible donde es posible la verdad”. Es decir, donde existen transparencia y derecho de acceso a la información.

Cuando hay opacidad en las investigaciones, en las motivaciones, en el diagnóstico de la realidad, en los intereses para realizar los proyectos y en su realización y evaluación, el clima es de sospecha, el rechazo y la cooperación de la ciudadanía son una pérdida segura. Los problemas se agudizan, pues como señala Fukuyama73, sin confianza ni cooperación ciudadana, pronto los dueños reales del poder no son los mismos que detentan el poder institucional.

¿Cuáles son las principales causas de esta pérdida de confianza nacional? Entre otras, que al pueblo se le ha reducido su papel en confiar y la autoridad ha partido de la idea de que es confiable en automático, sin sujetarse a ningún requisito, lo cual es de lo más cómodo. El resultado ha sido la venta mercadotécnica de la realidad virtual 72 Niklas Luhmann,, Confianza, 1a. ed., Anthropos / UI, España, 1996, p.

XXIV.73 Fukuyama, Francis, Confianza (Trust), 1a. ed., Atlántida, España, 1998,

p. 206. Como también señala Luis Herrera-Lasso: La desconfianza causa, casi por definición, bajos niveles de compromiso. Los grandes problemas de México. Tomo XV, Colegio de México, México, 2010. Pág. 196. Sobre la cuestión de la confianza también véase los interesantes artículos de: Felipe Hevia de la Jara y Paula Musseta. [Transparencia, rendición de cuentas y construcción de confianza en la sociedad y el Estado mexicanos. Alberto Hernández Baqueiro (Coord.) IFAI-Centro Mexicano para la Filantropía. México, 2006.]


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burocrática. Este engaño reiterado se ha convertido en toda una tradición que ha llevado a la población a no creer en nada. Diría mi abuelita: ni en la paz de los sepulcros.

La sociedad no es desconfiada por extraña casualidad, y lo primero que debe hacer el poder público, si su intención es recuperar esa confianza, es estar consciente de que la confianza implica que la realidad pueda ser vista por los ojos de la ciudadanía no únicamente del poder. En suma, es un problema de transparencia en la información, la primera piedra en la que se construye.

Pero el poder público también debe tener presente que la confianza es un camino en dos sentidos. Se trata de una interacción, es decir, esa información debe partir de la autoridad, que implica la prueba de que se les otorga el derecho y la oportunidad a los ciudadanos para que puedan participar en la decisión política. La información demandada y recibida no tiene como causa ni como consecuencia un placer diletante y contemplativo, sino un deseo de saber para participar. Cuando la parte más poderosa cumple este requisito, de informar claramente, la reciprocidad del receptor está al alcance de la mano.

¡Claro! El Estado mexicano especialmente comparte esa tendencia de la civilización de la Diet Coke de la que habla Henry-Levy,74 sobre aquéllos que quieren azúcar sin calorías, mantequilla sin grasa, nacimiento sin dolores de parto, muerte sin sufrimiento. El gobierno quiere apoyo de los ciudadanos pero sin darles información. ¡Imposible!

74 Gardels, Nathan P, Fin de siglo. Grandes pensadores hacen reflexiones sobre nuestro tiempo ,1a. ed., McGraw-Hill, México, 1996, p.130.


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En fin, la igualdad en la información allana el camino al acuerdo. Si se cumple lo prometido, la expansión de la confianza y la cooperación prosperarán enormemente, pues la confianza es el homenaje personal e íntimo que se refleja en obedecer, sin presión, a quien ordena. Confianza que nace en el pasado, se prueba en el presente y se compromete para el futuro.

Como bien señala el maestro José Castelazo75: “Sin transparencia, es decir, sin claridad, visibilidad de los hechos, no es posible establecer ese clima de confianza democrática entre ciudadanos con ciudadanos, de éstos con la sociedad organizada; de las asociaciones, empre-sas y grupos sociales, con otros grupos sociales; de los grupos sociales con los partidos políticos; de todos estos con el gobierno; y de todos, incluido el gobierno, con los medios de comunicación, etcétera. Si la consigna es “no confíes ni en tu sombra”, entonces la transparen-cia se enfrentará a retos culturales que solo se superan en la democracia”.

El solo hecho de recibir información hace que el ciuda-dano no se sienta tratado como un medio, sino como un fin en sí mismo. Objeto de respeto a su racionalidad y de reconocimiento a su derecho de participación en los asuntos públicos por parte de la autoridad. Preguntar y re-cibir respuesta es la condición para sentirse incluido en un proyecto político, social y como miembro de una nación.

A pesar del beneficio de la participación y, por lo tanto, la corresponsabilidad, varias son las razones para no 75 Revista de Administración Pública, Instituto Nacional de Administración

Pública (INAP), Volumen XLIII, septiembre-diciembre 2008. Pág. 53. México D.F.


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difundir la información. La principal es impedir el escrutinio de la sociedad y la posible inconformidad y denuncia76, pero hay otra también generalizada para ocultar información: el problema es muy complejo y el público no está especializado en la cuestión; es el argumento de que su participación solo provocaría un estancamiento administrativo.

No dudo que esta afirmación tenga alguna validez, pero lo cierto es que la ciudadanía jamás dominará el tema si no se le empieza a ilustrar. Si los no especializados van a sufrir las consecuencias de la acción política, la obligación moral mínima es poner a su disposición la información y demostrarles confianza en su capacidad de participar.

Hay otro motivo de resistencia de la autoridad para dar la información: el tiempo. No podemos negar que transparentar es sacar a la luz para invitar a la intervención ciudadana; el shock de la información puede provocar a la acción política reacciones críticas y de impugnación que exigirán una mayor explicación y justificación de parte de los responsables. En términos inmediatos, informar puede asociarse con problemas, pero a largo plazo los beneficios para la autoridad son infinitamente superiores y la cosecha de la aceptación y el apoyo social son generosos. Como afirma Bentham: “No intento negar que una política secreta aleja de sí a veces algunos 76 De acuerdo con la encuesta: “La cultura de los servidores públicos

alrededor de los temas de transparencia y acceso a la información”, realizada por “Consultores Probabilística” para el IFAI en 2007, los servidores públicos consideran que la Ley de Acceso a la Información los hace más vulnerables que cualquier ciudadano común en los juicios ante las autoridades.


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inconvenientes; pero no dudo de que ella a la larga los forma en mayor número que los impide”77.

De acuerdo con la vieja definición de que el político gobierna para el aquí y el ahora y el estadista para la coyuntura y el futuro, no hay duda que el acceso a la información y la transparencia son instrumentos preferidos más de estadistas que de grillos.

En suma, efectivamente la transparencia y el acceso a la información, al mantener a raya a la autoridad con el escrutinio y la rendición de cuentas, pareciera que constriñe al poder, lo hace más pequeño. Es todo un problema cultural de una clase política que no quiere reconocer que, cuando la transparencia y el derecho de acceso a la información conquistan la confianza para quienes gobiernan, ese mismo poder lo ensanchan, más allá de los límites institucionales. Lo que la transparencia y el derecho de acceso a la información supuestamente quitan de un lado, lo reparten con mayor esplendidez en otro.

Por ello, uno de los testimonios de que estamos frente a un Estado fallido, es cuando éste no puede transparentar sus acciones públicas, sin poner en peligro su estabilidad y permanencia en el poder.

77 Jeremy Bentham, Tácticas Parlamentarias, Senado de la República, LX Legislatura, México, 2006. Pág. 99.


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CAPÍTULO XII. LOS BENEFICIOS ADMINISTRATIVOS DEL

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

Estado de Derecho

La transparencia y el acceso a la información tienen trascendencia en las prácticas democráticas, como son la participación, la deliberación, la prevención de abusos y la lucha contra la corrupción. Pero también auxilian a la eficiencia de la gestión pública y al desempeño del gobierno; juegan un papel importante en el examen de la rendición de cuentas y son instrumentos insustituibles para fincar responsabilidades y abatir la impunidad.

Esta enumeración es enunciativa pero no exhaustiva; la transparencia y el derecho de acceso a la información han sido detonadores78 cuya vibración ha alcanzado a todos los aspectos políticos, económicos, sociales y culturales de la convivencia. Sus cambios alcanzan al Estado como organización administrativa y también como estructura jurídica. La transparencia y la información van de la mano de un fortalecimiento de un Estado de Derecho integral.

Cuando se presenta una solicitud de acceso a la información se detona un proceso en el que la autoridad está obligada a definir a la institución responsable y al funcionario; evaluar las competencias administrativas; establecer 78 Véase el diagrama de trámites y gestiones a una solicitud de información, en

el artículo de Sergio López Ayllón, “Marco Normativo de la Transparencia y acceso a la información”, en el libro: La política de transparencia en México. Instituciones, logros y desafíos, Guillermo M. Cejudo, Sergio López Ayllón, Alejandra Ríos Cázares, editores. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., México, 2012. Pág. 61 y sigs.

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el fundamento normativo de la petición; emprender la búsqueda de lo requerido; advertir las sanciones ante la posible omisión de las responsabilidades. Un gran valor que fomenta el derecho de acceso a la información es precisamente éste: el apego a la legalidad79.

Y si hay una actitud del funcionario público que impulsa la transparencia y el derecho al acceso a la información, es la de ponderar. La ponderación en derecho, señala la doctora Carla Huerta Ochoa,80 es una revisión del acto administrativo en todos los elementos que lo integran: materiales, humanos, jurídicos y valorativos.

La transparencia y el derecho a la información obligan a una reflexión holística, se trata de escanear todo aquello que permite analizar las unidades institucionales, competencias, mecanismos, medios y fines, jerarquía de derechos y todo tipo de bienes, cuantitativos y cualitativos que están involucrados en la aplicación de la ley, esto es, darle un peso a cada parte y tener la posibilidad de transparentar y justificar la decisión.

Cada petición de información provoca en la administración pública una verificación de las normas, los procedimientos, los fines, y desarrolla en el ciudadano una repetición de comportamientos. Todo esto elimina la informalidad, estimula la efectividad y abre la posibilidad de perfeccionar las instituciones, contando con la colaboración de los usuarios que ahora conocen mejor el funcionamiento de los servicios públicos.79 Un estudio sobre el tema de la eficacia de la legalidad en La cultura de la

legalidad de Gerardo Laveaga. UNAM, México, 2000.80 Curso impartido en el IFAI: Proporcionalidad y ponderación de las leyes,

septiembre y octubre de 2011.


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Evidentemente la realización de las diversas acciones que echa a andar la solicitud de información presiona a los funcionarios a un mayor conocimiento de sus tareas, de las normas, de los mecanismos, en síntesis, los somete a un nuevo y práctico examen sobre su capacidad en el desempeño de sus obligaciones. Por ejemplo, el derecho de acceso a la información ha revelado, con todo su siniestro esplendor, la crisis y el retraso de las luces profesionales del personal de las administraciones municipales.

Después del marco jurídico, el deslinde de responsabilidades, la ponderación, la puntualidad de los trámites, la capacidad y la eficiencia, el siguiente elemento que somete a prueba una solicitud de información son los archivos.

Archivos81

Sin archivos no hay posibilidad de dar información, sin archivos no existiría el derecho de acceso a la información. Como bien señala Ernesto Villanueva: “Sin archivos públicos, una ley de acceso a la información se quedaría tan solo en un buen propósito”.82

Por ello, en la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, el artículo 32 en su segunda parte 81 Véase, Séptima Semana Nacional de Transparencia, las ponencias

de Soledad Ferreiro Serrano, Carlos Alberto Zapata, Aurora Gómez Galvarriato, Mercedes de Vega Armijo. [VII Semana Nacional de Transparencia. Transparencia y su impacto en la gestión pública. 2010, Instituto Federal de Acceso a la Información. (IFAI), México, 2010.]

82 Publicación del IFAI: Carbonell, Miguel (Coordinador), Hacia una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de transparencia, Universidad Nacional Autónoma de México/IFAI/Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.


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estipula: Los titulares de las dependencias y entidades, de conformidad con las disposiciones aplicables, deberán asegurar el adecuado funcionamiento de los archivos… El artículo sexto en su fracción V también ordena: Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados…

El derecho de acceso a la información ha tenido, entre otros grandes beneficios, descubrir en todo su dramatismo el descuido que, por largo tiempo, han sufrido los archivos nacionales, producto de toda una cultura que considera los archivos como algo inútil, comprometedor o de propiedad particular. Lo de comprometedor ha tomado una nueva carga política con el cambio de los partidos en el poder.

Cuando el funcionario de un nuevo sexenio toma posesión de su despacho, si acaso le interesará conocer algunos de los más recientes documentos emitidos por su antecesor, pero solo aquéllos de los que pueda sacar raja política. Y del resto, sin duda una buena parte, formarán parte de la dieta alimenticia de ratas, cucarachas, polilla y otras alimañas, descansarán en paz en el muy sabido y completamente ignorado panteón del “archivo muerto”.

Al murmullo cancionero de: “que no quede huella; que no, que no”, el Estado socarronamente no se había aplicado en dar más presupuesto para mejorar ni la capacitación del personal, ni los instrumentos técnicos archivísticos83. Uno de Los archivos eran saqueados, mal 83 David Arellano Gault y Walter Lepore, señalan que una de las principales

restricciones para diseñar una política en materia de archivos es la ausencia de interés en la profesionalización de esta especialidad. Véase su magnífico artículo: “Una premisa olvidada de la transparencia gubernamental: “La gestión de la documentación”, en: La política de transparencia en México,op.cit. p. 87 y sigs.


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administrados y, por supuesto, servían como principal coartada para que el funcionario se saliera con la suya de no proporcionar información, bajo la abismal disculpa de: “No se encuentra en el archivo”.

De acuerdo con el informe del IFAI de 2010,84 en el rubro en que se observa un incremento constante de la justificación para no emitir respuesta alguna, es por la declaración de inexistencia. En 2007 fueron 4,222, en 2008 llegaron a 8,208, en 2009 subieron a 8,289 y en 2010 ya son 8,758. Con una circunstancia nada fortuita: cuando el IFAI ordena una nueva investigación sobre el documento no encontrado, el 60% milagrosamente aparece.85 Hay respuestas verdaderamente patéticas, como la que hizo la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, cuando declaró inexistente el contrato de compraventa de Telmex.

Sin archivos no hay memoria, no hay Estado; la burocracia es un duende inasible y no existen posibilidades de implantar una democracia de excelencia. De la rendición de cuentas mejor ni hablamos. Un ser humano con alzheimer pierde su identidad, una institución sin archivos es una contradicción administrativa. Sin archivos la historia, maestra de la vida, como diría Cicerón, se reduce a una crónica sin enseñanzas.84 Op. cit., págs. 50 y 51. 85 El IFAI ha realizado todo tipo de acciones para acotar esta excusa y

deslindar responsabilidades, insiste en que se investigue para saber si nunca existió el documento; si se dio de baja o se perdió. Es de esperar que la reciente tesis de la Suprema Corte del 9 de febrero de 2012, en el sentido de que los recursos de revisión en contra de las resoluciones emitidas por el IFAI serán definitivas para las dependencias y entidades, las estimule más a buscar la información que escudriñar coartadas. Ya sin posibilidades de promover algún juicio o recurso ante el Poder Judicial esta estrategia de escamoteo recibe un duro golpe.


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El Congreso, por fin, en diciembre de 2011, consciente del grave problema del vacío jurídico del tema, expidió la Ley Federal de Archivos. En la minuta del decreto correspondiente, reconoce que la organización y conservación de los archivos gubernamentales han estado siempre rezagadas, “por no decir abandonadas”. La Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información Pública Gubernamental, acepta el mismo documento legislativo: “abrió una ventana de oportunidad para avanzar en el tema de la organización y conservación de los archivos”.

Lo que significa que la transparencia y las preguntas de los usuarios obligan a la desagregación de la información y, en consecuencia, a una mejor y más útil organización de los archivos.

Por estas razones fundamentales, el legislador ratificó la responsabilidad del IFAI de coordinarse con el Archivo General de la Nación, para elaborar los criterios de catalogación, clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la organización de los archivos de las dependencias y entidades.

El rubro de clasificación también es muy importante. De enero de 2011 a enero de 2012, las dependencias reservaron 2 mil 934 casos86. Todo indica que estamos ante una desaforada compulsión de la administración pública para clasificar la información como reservada, estrategia que debe prender focos de alarma.

86 Nota del periódico El Universal. “Aumenta opacidad en el gobierno, reporta el IFAI”. Horacio Jiménez y Lilia Saúl. Fecha: 11 de mayo de 2012.


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Tengo la impresión de que el atraso y la cultura de humillación permanente al manejo de los archivos requerirá algo más que esta nueva ley, además de campañas de persuasión, y el funcionario deberá caer en la cuenta de la gravedad del daño que causa, lo cual solo se logrará si se aumenta la sanción. Se tiene que ir más allá de la multa y el castigo administrativo, y contemplar la irresponsabilidad dolosa con una sanción penal. La afirmación de la nueva Ley de declarar a los documentos y expedientes de las oficinas gubernamentales como “bienes nacionales”, abre esta posibilidad. No soy víctima de un ataque represor, sencillamente es inadmisible que no existan documentos que van en relación directa con las obligaciones jurídicas de las instituciones.

En fin, creo que los esfuerzos del Archivo General de la Nación y como autoridad coadyuvante el IFAI, apoyados con la nueva Ley, evitarán que al gobierno le regresen sus viejos ataques de amnesia y acabará con manejo discrecional de documentos por parte de los servidores públicos. No se puede regatear a la Revolución del derecho de acceso a la información su paternidad responsable de la nueva Ley de Archivos.


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CAPÍTULO XIII. LOS INDICADORES DE GESTIÓN.

RAZONES Y BENEFICIOS87

Respecto de los indicadores que aquí trataremos, se establece en el artículo sexto y su fracción V: “Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión (las cursivas son nuestras) y el ejercicio de los recursos públicos”.

¿Por qué el legislador incluyó los indicadores de gestión en el tema del ejercicio del derecho al acceso a la información? Por nuestra rica y nefasta experiencia histórica en este tema. En México está probado ad nauseam que informar no es siempre dar a conocer. En el país, durante un buen tiempo, las cifras impresionaban a la opinión pública, pues la gente las identificaba con el rigor y la precisión. A los argumentos que eran apoyados con las prestigiadas “cuentas” se les otorgaba el máximo de validez por su supuesta seriedad. En México se abusó de las cifras con el prurito de destacar la precisión y el aparente cuidado con que se manejaban los fondos públicos.

En los informes presidenciales de hace algunos años llegaban a mencionarse los pesos y centavos, insertándose

87 Véase, Séptima Semana Nacional de la Transparencia 2009 [VII Semana Nacional de Transparencia. Transparencia y su impacto en la gestión pública. 2010. Instituto Federal de Acceso a la Información. (IFAI). Versión estenográfica, México, 2010.] Ponentes: Josefina Soto Larreátegui, David Arellano Gault, Luis Foncerrada Pascal.

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relaciones interminables de números. Éste fue un importante factor para que el pueblo se volviera escéptico ante las cifras; la experiencia demostraba que éstas no estaban identificadas con la realidad ni con la honradez. El ciudadano tomó revancha bautizando sarcásticamente tales informes como: “la danza de los millones”, además de que el acto de informar, más aún por parte de una autoridad, perdió toda credibilidad.

La experiencia nos revela que en muchas ocasiones informar puede ser, incluso, una acción desalentadora o que solo confunde. El ciudadano, ante el dato manejado mañosamente, lejos de comprender acaba aún más desorientado, en un pozo más negro y difícil de salir que el de la ignorancia, y rehén de la manipulación.

Los indicadores de gestión son los parámetros o, dicho en términos coloquiales, las varas, que nos permitirán medir el desempeño gubernamental y hacer verificables los compromisos a través del velo de la información. Estos indicadores son necesariamente varios, pues para deslindar responsabilidades estamos obligados a identificar ideas, factores, procesos y la interacción entre ellos.

Mauricio Merino88, explica sus ramificaciones revolucio-narias: “Al ordenar la publicación de indicadores de gestión, en consecuencia, la reforma constitucional está instruyendo a la revelación plena de la forma en que se

88 Hacia una democracia de contenidos: “La reforma constitucional en materia de transparencia”, Miguel Carbonell (Coordinador), Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto Federal de Acceso a la Información, Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, México, 2007, p.133.


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organizan las administraciones públicas para cumplir con sus atribuciones. Y está pidiendo, además, que esa organización responda también al ejercicio transparente de los recursos que se han puesto bajo su responsabilidad. Si se lee con rigor, el cumplimiento de ese mandato no descansaría solamente en la publicación de presupuestos aprobados y noticias contables sobre su ejercicio, como tampoco en la publicación de los resultados que se ha-yan obtenido con el dinero público (cualesquiera que éstos sean), sino que tendría que cumplirse mediante la publicación de la forma en que se administran todos los medios disponibles para el funcionamiento de la organización obligada por la letra de la Constitución. Y eso supone, a todas luces, una verdadera revolución de las rutinas organizacionales en las administraciones públicas de México”.

Efectivamente, la revolución del acceso a la información llevó dentro de sí otra revolución, la de los indicadores que –como señala el especialista en rendición de cuentas Roberto Salcedo Aquino– implicó la formulación de una Nueva Estructura Programática; la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; el establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño y la implementación del Presupuesto basado en Resultados.

Los indicadores de gestión son tan importantes, que la transparencia y el acceso a la información quedarían truncos sin su orientación. La frase sacramental que los distingue es: “lo que no se puede medir no se puede mejorar”. Los indicadores de gestión son la estrategia para vincular democracia e información con la eficacia,


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la eficiencia y la rendición de cuentas. Su definición hará viable un ideal de la administración pública, que no exista ningún solo acto indebido de ningún servidor público que no tenga consecuencias; que podamos poner fin a una de las grandes causas de la corrupción en el país: la impunidad.

Los indicadores obligan a las autoridades a dar una cantidad importante de información, pues siempre implican la relación de variables que llevan inmersa una lógica que debe permitir la fiscalización del proceso, de los resultados y la adscripción de responsabilidades. Deben ser instrumentos para propiciar una ciudadanía con poder de iniciativa y no meramente reactiva. Los indicadores se convierten en espacios de datos, razones y reflexiones, en suma, son salvas de información. Si la vida, como afirma Nietzsche, quiere más vida, igualmente la información, siempre provoca apetito de más información.

Actualmente los indicadores de desempeño son los más socorridos, son aquéllos que evalúan a los funcionarios y a los programas de acuerdo con el cumplimiento de sus competencias institucionales y sus metas. Esto significa, como señala Guillermo M. Cejudo89, que los indicadores de desempeño estén atados a responsabilidades específi-cas. Este principio los hace especialmente provechosos porque también identifican áreas de riesgo y de mejora. A los indicadores numéricos, contables y financieros se recurre en el caso de alguna duda.

Una gestión pública eficaz y eficiente está obligada a cumplir con la normatividad que necesariamente implica

89 Op. cit. Pág. 25.


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la creación de indicadores90 que deben ser fácilmente interpretados por el ciudadano, no exclusivamente por los versados en estos asuntos. Es decir, la nueva gestión pública, resultado del derecho de acceso a la información, debe tener un fuerte contenido pedagógico. A falta de ella, las organizaciones de la sociedad civil, con mayor capacidad y especialización, deben llevar a cabo esta gran tarea de hacer accesible toda la información sobre los indicadores de gestión, de modo que conduzca a una óptima rendición de cuentas.

Y es que debemos reiterarlo, como en todas las fases de la transparencia, es necesario que los gobernados no se confíen en la obligación legal y buena fe de la autoridad, sino que deben presionar por mecanismos de medición claros que permitan controlar y evaluar el marco jurídico e, igualmente, el perfil e identificación de los responsables de los proyectos.

El ciudadano debe partir del escepticismo, le es conveniente y requiere de prevenir que el funcionario podría elaborar los indicadores comodones, de acuerdo con sus proyecciones particulares o del interés de sus superiores, por lo que, obviamente, apuntaría hacia donde crea que evitará una inconveniente imagen o que encubrirá manejos administrativos indebidos o, al menos, oscuros. El conocimiento y difusión de indicadores internacionales puede ser una buena metodología para socavar las ínfulas de infalibilidad del funcionario y enjuiciar realmente el desempeño y los resultados.90 La iniciativa citada del PRI y el Ecologista propone modificar la fracción

V del artículo sexto constitucional para asegurar que los sujetos obligados por el derecho a la información publiquen indicadores que permitan rendir cuentas a los ciudadanos del cumplimiento de sus objetivos y los resultados obtenidos.


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CAPÍTULO XIV. LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A

LA INFORMACIÓN Y LOS RECURSOS

La desconfianza de los mexicanos sobre la honradez con la que se manejan los recursos públicos es histórica. Desde la aurora de la Colonia, en tono de broma pero que era de una seriedad absoluta, se recordaba la anécdota de Gonzalo Fernández de Córdova, cuando el Rey Fernando Católico le reclamó lo dispendioso de sus cuentas y él respondió: “En picos, palos y azadones, cien millones. Diez mil ducados, en guantes perfumados para preservar a las tropas del mal olor de los cadáveres de los enemigos tendidos en el campo de batalla. Ciento sesenta mil ducados, para poner y renovar las campanas deterioradas a fuerza de repicar todos los días a causa de nuevas victorias conseguidas sobre el enemigo. Y cien millones, por mi paciencia, en escuchar cómo el Rey pide rigurosas cuentas a quien le ha regalado un reino”.

En nuestro país, durante un buen tiempo no hubo la necesidad ni siquiera de tomarse la molestia de hacer las llamadas “Cuentas del gran capitán”, pues el Presidente de la República tenía la llamada “Partida Secreta”, de la que se servía con la cuchara grande y con absoluta tranquilidad. Goloso inclemente de esta partida fue el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. En los seis años oficiales que duró en el poder gastó 858 millones de dólares (390 mil dólares cada día). Es todavía un misterio, relativo, saber dónde quedaron91. 91 Véase: “La controversia por el derecho a la información: el caso de

Alianza Cívica y la Presidencia de la República de Ernesto Zedillo” en: El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), México, 2005.

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Al redactar el artículo sexto constitucional, nuestros legisladores tuvieron presente esta rancia tradición y se vieron en la necesidad de prevenir tan feo vicio que históricamente hemos cargado. Dieron una respuesta a la sociedad –cada vez más irritada en pagar impuestos– en la ya citada fracción V:

Los sujetos obligados deberán preservar sus documen-tos en archivos administrativos actualizados y publica-rán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicado-res de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

Hablar de recursos públicos es hacer mención a la transparencia presupuestaria. ¿De qué se debe informar? Pues de cuáles han sido los criterios de asignación del presupuesto, cómo se está gastando, cómo todo concuerda en el tiempo y en la forma proyectada; en el cumplimiento de los objetivos, metas y funciones. Por supuesto, también hay que saber por qué no se gastó, ya que abundan los famosos subejercicios presupuestarios. Esta última circunstancia es cada vez más reiterada. Los funcionarios aducen que son tantas las trabas, que más vale que los acusen de ineficientes que de corruptos, lo que representa una falacia, pues la irresponsabilidad, ergo, la falta de planeación, también es corrupción.

Esto significa que el presupuesto, al que todos los especialistas consideran el documento de política pública más importante, representa algo más que números y porcentajes es, también, argumentación, principios y conceptos, e implica todo tipo de razonamientos que expliquen una línea política, fiscal y económica. Además, el presupuesto es un plan a futuro, lo que permite que los


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gobernantes informen sobre sus intenciones; si coinciden con las finalidades de la sociedad, podría llegarse al paraíso de cualquier político: tener unido al pueblo, no exclusivamente por su pasado y sus tradiciones sino también por la aceptación de su destino.

Un presupuesto con estas exigencias económicas, contables y políticas no siempre ha sido así; vale la pena recordar esta anécdota para reconocer que mucho se ha avanzado en la distribución de los ingresos, donde lo que imperaba era el capricho del gobernante.

Noradino Rubio, de origen orgullosamente campesino, gobernó Querétaro entre 1939 y 1943. De él se cuenta la siguiente anécdota:

Realizaba una gira y al llegar a una escuela pública, el director se quejó de lo precario del inmueble, así que el gobernador le dijo a su secretario: “Asígnale cien mil pesos”. Al visitar la prisión del Estado, el responsable le describió las adversidades que vivían los presos. El gobernador ordenó nuevamente: “Que le den un millón de pesos”. Al final de la jornada el secretario no pudo evitar su inconformidad por la diferencia –que no le pareció razonable– del dinero, con todo comedimiento le dijo: “Señor gobernador, perdone la impertinencia, pero no entiendo muy bien. A la escuela le asignó cien mil pesos y a la cárcel un millón. ¿Sería mucha molestia si me explicara la causa? Noradino Rubio le respondió: “Muy fácil. A la escuela ya nunca regresaremos, pero a la cárcel no sabemos”.

Las lecciones del pasado nos permiten destacar los beneficios que han implicado la transparencia y el acceso


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a la información en la integración del presupuesto. Hemos reiterado que la transparencia y el acceso a la información distribuyen sus beneficios para quien atiende en la ventanilla como para quien llega a utilizarla: a los gobernantes y a los ciudadanos, en suma, al sistema mismo.

Para el gobierno, el presupuesto es condición para una buena planeación que beneficie a la sociedad, y éste instrumento permite a las autoridades conocer las prioridades que, obviamente, será hacia las que se oriente más dinero. A través del presupuesto, el ciudadano se entera de las políticas de crecimiento y desarrollo y de las formas que utiliza el gobierno para atenuar las desigualdades sociales92.

La transparencia y el acceso a la información inhiben la discrecionalidad; reducen la corrupción; verifican los indicadores de gestión. En el caso de la anécdota, el argumento de la distribución era la visión personal del gobernador sobre su futuro político; ahora se obliga a razonar y a ventilar esas razones; se abren las posibilidades de adecuación del presupuesto; el ciudadano verifica resultados y evalúa su satisfacción de necesidades con el presupuesto asignado; crea confianza en los inversionistas; estimula la competencia entre los proveedores, deslinda competencias y fortalece las posibilidades de fincar responsabilidades.

De acuerdo con el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, se requiere de mayor transparencia en 92 Según la última investigación de la ONU, México ocupa el lugar número

57 de 188 países. El informe toma indicadores como educación, ingreso, esperanza de vida. En un año bajó 23 lugares y la desigualdad es el “reto y gran cicatriz del país”. Véase: La Jornada, 3 de noviembre de 2011.


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cuatro etapas: En la elaboración de los presupuestos de egresos; en la presentación y proceso de aprobación; en la ejecución y en la evaluación. La principal pregunta que debe responder la autoridad al elaborarlo, es: ¿Qué se va a entregar al pueblo de México, en términos de resultados y no de gestión, a cambio del presupuesto que se está solicitando?93

Los especialistas consideran que la presentación del presupuesto debe incluir, además de los gastos, los ingresos que han servido para constituir los recursos de los que se va a disponer. En este sentido, sería muy importante que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) informara sobre los sujetos a quienes se les condona el pago de impuestos. Si yo saco de mi cartera para pagar, ¿por qué otros no? Después de todo, si en el presupuesto conocemos las prioridades de lo que gasta, para tener una visión completa es de primera importancia saber a quiénes y sobre qué justificaciones socioeconómicas la autoridad decide ahorrarles esta obligación de pagar.94

En lo que no parece estar consciente la autoridad, la sensibilidad no le da para tanto o es rehén de los intereses, es que esta antipatriótica opacidad puede beneficiar a unos cuantos, pero le pega en la línea de flotación de los ingresos del Estado. ¿Por qué?, si está clarísimo, mientras 93 Véase el Seminario: Propuestas para una efectiva transparencia

presupuestaria, organizado por el IFAI- InfoDF el 25 de febrero de 2010.94 El Comisionado Ángel Trinidad Zaldívar emitió la resolución 6030/09

relacionada con el tema, en la que obligaba al SAT a dar los nombres de los sujetos beneficiados con la condonación de adeudos fiscales. El SAT se amparó y presentó una queja ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Ya suman cuatro las ocasiones en las que el IFAI demanda al SAT para que se den a conocer los nombres de los beneficiados. Las resoluciones siguen sin cumplirse.


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nadie demuestre lo contrario, que la transparencia y el acceso a la información representan para cualquier autoridad una ayuda fundamental al sostén de su política tributaria y al fortalecimiento de la cohesión social. No es exagerada esta afirmación. No lo es. Veamos por qué.

En la medida en que el contribuyente sabe con claridad en qué se gasta y cómo se traduce ese gasto en la vida real, aumenta la legitimidad de las autoridades tributarias y la aceptación del pago de impuestos se manifiesta de más buena gana. No puede existir mejor argumento para ampliar la base de los causantes que compartir públi-camente la información de quiénes pagan, cuánto pagan y cómo se distribuye lo recaudado, y quiénes no pagan y por qué se sostiene y hasta se legaliza que una minoría multimillonaria no pague. De la confianza, reiteramos, nace el mayor estímulo para la cooperación.

La obligación de los ciudadanos no puede reducirse a conocer la información del presupuesto y comprenderla, sino también debe estar al tanto del marco jurídico en el que se desenvuelve todo el proceso presupuestario. Si me apuran un poco –y ya en el colmo de sueños participativos que también hemos mencionado– es preciso que el ciudadano tenga una idea sobre cuáles son las prácticas internacionales recomendadas en estas materias.

Son tantas y tan complejas las tareas de escrutinio del presupuesto, que creo que exclusivamente lo puede em-prender la sociedad civil organizada, donde lo que uno no sabe lo sepa el otro. Afortunadamente ya existe en México una agrupación que encabeza la batalla de la sociedad civil contra la opacidad y con la idea de que la presentación y explicación del presupuesto no es un acto


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voluntario, espontáneo y deferente de la autoridad. Se trata de la Red por la Rendición de Cuentas, que está integrada por 40 organizaciones públicas, académicas y sociales que tienen como propósito crear una verdadera política de rendición de cuentas. (www.rendiciondecuentas.org.mx)

Considero que la presentación del presupuesto da la pauta al ciudadano de a pie para conocer hasta qué punto el gobierno quiere facilitar la transparencia y la comprensión o si se encamina a dar una información manipulada o tardada, que se pierde en los detalles o en un lenguaje técnico. Es tan grave la falta de información como el exceso; la anemia como la congestión. Con la información recibida se toma conciencia si el poder público quiere incentivar la participación o manipula la estrategia de desalentarla.

La institución que pretende utilizar diversas estratagemas para confundir a la sociedad e impedir la evaluación de los resultados, podrá tener una victoria pírrica, pero en el pecado lleva la penitencia, debido a que en el momento de la distribución del presupuesto el Congreso no puede medir la calidad de los servicios ni el beneficio social que se le quiere dar al dinero que se demanda, ni actuar en consecuencia.

Para que la rendición de cuentas sea un éxito en la actividad presupuestaria se requiere de: una articulación de instituciones, procesos y respeto a las normas; indicadores de gestión adecuados y precisos; deslinde de responsabilidades, programas y acciones; deliberaciones respectivas; definición de objetivos y metas; calidad de la información difundida; participación de la sociedad y, por supuesto, sanciones a quienes trasgreden las leyes.


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Mientras la transparencia y el derecho de acceso a la información no impacten en la lucha contra la corrupción, mucho se tiene que trabajar en el tema. Parte importante de la legitimidad ante la sociedad del IFAI y de las autoridades responsables van de la mano del aumento de la honestidad pública.

Si se avanza en esta cruzada, la transparencia y el derecho de acceso a la información acrecentarán su peso político, lo que inevitablemente deberá redundar en una redistribución más justa de los recursos nacionales, lo cual será el tema del último apartado.


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CAPÍTULO XV. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA JUSTICIA

El gran tema de la reflexión sobre el Estado es la justicia, no en balde el primer libro especializado en política se titula: La República o de la justicia, de Platón. Desde entonces la preocupación sobre la justicia ha atraído la atención de los políticos y los intelectuales, pero aún permanecen insuperables las líneas de Aristóteles: “¿Hay algo más bello que la justicia? Ni el astro de la noche, ni el lucero de la mañana inspiran tanto respeto. Es que la justicia es la reunión de todas las virtudes, es la virtud en relación con el prójimo”.

No hay coincidencia entre los autores de cuál es el mayor reto de la justicia, si es la distribución de los bienes materiales o es la cuestión sobre a quién se decide entregar los honores y privilegios. Cualquiera que sea la doctrina de justicia que se adopte, todas aceptan como su principio fundamental para conquistarla: la igualdad. Punto de partida que las conduce a considerar como primer programa político, eliminar cualquier desigualdad que no provenga del talento y el esfuerzo.

Con diferentes métodos, las ideologías concuerdan en que la lucha por la igualdad es orientar a las instituciones para equilibrar las desventajas, resultado del origen y de la posición social. De lo que se trata para conquistar la justicia es que cada quien esté en condiciones similares para realizar su personal proyecto de vida.

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El mismo Aristóteles afirmaba95 que la primera conside-ración, si queremos transitar por el camino de la justicia, es evitar la “pleonexia”, que significa cancelar el uso de todo tipo de artimañas para obtener cierta ventaja de lo que pertenece a otro.

Por las dos opciones en las que se concentraba la idea de justicia, también se pensaba que la única delantera que podían sacar los actores sociales eran las propiedades, el dinero o los cargos. La democracia liberal y los medios de comunicación nos han revelado que también se puede obtener una delantera a través de la información, pues quien está más enterado puede controlar los temas que debate la opinión pública y, bajo esta estrategia, presionar la gestión pública en favor de su interés.

La igualdad que proclama la justicia debe hacerse efectiva ante el imperio de la ley, ante el poder y ante los beneficios de la actividad política. En este último aspecto, si uno de los bienes de los ciudadanos es saber qué hace la autoridad, la igualdad para obtener la información pública evita que se profundicen las diferencias logradas en otros campos de la vida.

Aunque estuviéramos de acuerdo con la concepción de Kelsen,96 de que tanto la justicia como la igualdad son valores relativos, y por lo tanto no debemos afanarnos demasiado en su delimitación, sería imposible no colocar a la verdad como un valor superior a la ignorancia y a la mentira, por lo tanto, la exigencia de información del ciudadano es ineludible en todo el horizonte de responsa-bilidades del Estado.95 Aristóteles, Ética Nicomaquea. 3a. ed., UNAM, México, 1972.96 Kelsen, Hans. ¿Qué es la justicia? Ariel, España, 1992. p.76.


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La Revolución Mexicana, como bien señala Enrique González Tiburcio,97 tomó la responsabilidad estatal directa de procurar la justicia social, pero al no poder cumplir con este objetivo, la política social ha adoptado una revolución instrumental entendida como una ampliación de las oportunidades en las condiciones de vida. En la estructura, una de las grandes herramientas de compensación a las desventajas es la educación; en la coyuntura, la lucha igualadora del Estado se pone precisamente a favor del derecho de acceso a la información.

En los platillos de la balanza de la justicia, la información tiene un peso que colabora a equilibrar la asimetría que es producto de la riqueza o de la posición política. Un ciudadano común, si está informado y si además se organiza, hace que sus demandas peleen tú a tú con las exigencias de los poderosos. Como bien señala Alonso Lujambio98: “Ignorancia equivale a indefensión”.

Con información, el ciudadano asegura el compromiso público, ya que el funcionario no puede cambiar de opinión ante las presiones de quienes son más fuertes, sea por dinero, por influencia, por educación o por capacidad corruptora. La información es un escudo y un arma, con ella el ciudadano puede protegerse de las arbitrariedades y controlar a la autoridad, pero también puede acotar su discrecionalidad y exigir sus derechos99. 97 Revista del Senado de la República, Núm. 10, “Política social de Estado”,

p. 83, México, 1997.98 VII Semana Nacional de Transparencia. Transparencia y su impacto en

la gestión pública. 2010. Instituto Federal de Acceso a la Información. (IFAI), México, 2010.

99 Tienen razón Childs, Post y Thompson, los pobres no ven sus problemas como necesidades de información, todavía no terminan por considerarla un activo en sus luchas. Éste sería el mayor obstáculo para obtener este beneficio. Citados por Issa Luna Pla. “Pobreza informacional y el derecho de acceso a la información pública”. Resumen aparecido en el portal del IFAI en la Revista Mexicana de Acceso a la Información y Protección de Datos. Número 2. 2012.


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Pero reiteremos: el derecho de acceso a la información no redistribuye la riqueza material ni los privilegios, lo que hace simplemente es poner a disposición de los no poderosos la información, para que puedan pugnar por lo que se merecen. Por ejemplo, la alternancia del poder ha tocado muchos aspectos de la vida política, pero el clientelismo se mantiene como una estrategia recurrente. Conocer a los beneficiarios de los programas sociales ayuda a exhibir la realidad y la auténtica imparcialidad de la distribución.

Lo ideal es que con el acceso a la información sea factible componer y recomponer la política social y hacer más justa la entrega de recursos públicos, pero para tal propósito se requiere de una mayor capacitación técnica de los ciudadanos y la participación de contralorías sociales más y mejor organizadas.100

Otro beneficio del derecho de acceso a la información con respecto a la justicia lo podemos descubrir en el artículo ocho de la Ley Federal de Acceso a la Información, que ordena: “El Poder Judicial de la Federación deberá hacer públicas las sentencias que hayan causado estado o ejecutoria, las partes podrán oponerse a la publicación de sus datos personales”101.

100 Véase, para profundizar en el tema, las participaciones de Mónica Tapia Álvarez y Rogelio Gómez Hermosillo en la Séptima Semana Nacional de Transparencia. [VII Semana Nacional de Transparencia. Transparencia y su impacto en la gestión pública. 2010. Instituto Federal de Acceso a la Información. (IFAI), México, 2010.]

101 El último criterio de la Corte – 29 de febrero de 2012- es que eliminará los datos personales de los demandantes de los comunicados o tarjetas informativas dirigidas a los medios de comunicación.


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Evidentemente, la difusión de este tipo de información colabora, entre otros objetivos, a un gran valor de la justicia: que casos similares han de tratarse de modo similar.102 La difusión de esta información asegura la aplicación de este principio. Al tener los ajusticiados acceso a los precedentes en relación con su caso, una posible arbitrariedad del juez lo haría más vulnerable a la denuncia.

Ahora bien, nunca como ahora el Poder Judicial, sus integrantes, sus juicios, sus resoluciones han ocupado un lugar tan preponderante en las noticias nacionales. La ciudadanía ya está interesada en temas hasta hace poco desconocidos, como conocer la trayectoria de quienes imparten justicia o el motivo de sus resoluciones. Incluso, ahora la gente discute, por ejemplo, cómo es posible que se mantenga en su cargo a jueces con sentencias polémicas103.

La transparencia y el acceso a la información han servido para conocer los conflictos de interés y, así, evitar los abusos, pero sobre todo han presionado para que los jueces otorguen una mayor explicación sobre las decisiones de

102 Rawls, John, Teoría de la justicia, 1a. ed., FCE, México, 1985, p. 272. 103 El doctor Miguel Julio Rodríguez Villafañe, de la Universidad de

Córdova, Argentina, afirma: “Ahora no sólo se desea que se hagan conocer los fallos de la justicia, sino también observar que los jueces sean probos, independientes e imparciales”. Véase “El acceso a la información judicial en México: una visión comparada”, Editores José Antonio Caballero Juárez, Carlos G. Gregorio, Margaret Popkin, Ernesto Villanueva, Universidad Nacional Autónoma de México, Due Process of Law Foundation, Instituto de Investigación para la Justicia, Open Society Institute, p. 3 y sigs. 90, México, 2005.


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sus sentencias104. Se cumple así un viejo sueño de los griegos: la obligación de que las resoluciones judiciales tengan un contenido educativo, para que los ciudada-nos comprendan la aplicación de las leyes y la lógica del juzgador.

Transparencia y acceso a la información105 colaboran con la aplicación de la justicia, con la vigilancia a los responsables de impartirla, con la imparcialidad para los ajusticiados, así como a combatir de frente las arbitrariedades y, sobre todo, la impunidad que, según las estadísticas, se propaga en forma creciente. Aterra pensar que entre 2007 y 2009 han sido detenidas unas cien mil personas por diversos delitos, pero en la población carcelaria el número de personas que purgan condena, solo aumentó en cinco mil. Es decir, 95 mil que fueron detenidos, no están en la cárcel.106

Ahora bien, tras de toda luz es inevitable la posibilidad de una sombra que es necesario conjurar. La transparencia y el derecho al acceso a la información han provocado grandes beneficios a la impartición de justicia en México, pero también, en la medida en que las noticias judiciales 104 El Ministro de la Corte, José Ramón Cossío, convocaba en esta con-

vicción: “Las sentencias deben permitir y no deben esconder, por consecuencia, la observación clara, lo más clara posible de la línea argu-mental que se esté utilizando”.* Colección Memoria. “A un año de la Expedición del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal en Materia de Transparencia y acceso a la información”. Suprema Corte de Justicia, México, 2006. Pág. 68.

105 Sobre el tema véase Transparencia y Acceso a la Información Judicial. Juan Luis González A. Carranca. [Transparencia Focalizada. Ejercicio del derecho a la información pública en México. Op. cit. Páginas 205 y siguientes.]

106 Cifra proporcionada por Miguel Carbonell, citado en Milenio, columna de Héctor Aguilar Camín, 25 de octubre de 2011.


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tienen mucho de nota roja y de escándalo, el Poder Judicial está sometido a presiones cada día más fuertes de diversos intereses, tanto públicos como de los poderes fácticos, que pretenden medrar de la penetración masiva de este tipo de información; su independencia ante estos dos poderes es la gran tensión moderna del Poder Judicial. Pero aun así, el gran riesgo es que la judicatura se politice y la política se judicialice. El mejor antídoto a este apremiante peligro es más transparencia y más información.


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CAPÍTULO XVI. CONCLUSIONES Y PROPUESTA FINAL

Se cuenta que Maurice Barrés recibió un día a un escritor que deseaba explicarle sus ideas. De pronto lo interrumpió y le dijo: “Sí, ya sé sus ideas; pero, ¿cuál es su sed?, es decir, su deseo profundo, su impulso afectivo, del cual las ideas no son más que la traducción intelectual”. Nuestra “sed” en el presente trabajo es múltiple, nuestro impulso no es uno sino varios, y son los que enseguida enumero:

1. Es necesario hacer este repaso de tan inmenso abanico de repercusiones que ha tenido el derecho de acceso a la información en la vida institucional, los que han implicado cambios tan profundos y radicales en la administración pública y en la convivencia política. No es para menos, ya que ha sucedido un giro brutal en la vida pública: la de antes, cuando primero se hacían las cosas y luego se buscaba justificarlas, y la de ahora, cuando se exige ser razonable, dar razones y estar dispuesto a transparentar cualquier acción pública. Se ha pasado de la noche al día; de gobernar a espaldas del pueblo a darle la cara.

Este recorrido de los efectos de la transparencia y el derecho de acceso a la información nos ha permitido demostrar que se trata de una auténtica revolución, la primera revolución del siglo XXI en México. No se le reconoce como tal, porque ha sido una revolución sin estridencias, desastres, ni grandes personajes. Su auge actual es producto de cuatro grandes crisis:

a) La crisis de las ideologías;b) La crisis de credibilidad en la división de poderes;

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c) La crisis de los tiempos en los que rutinaria y estérilmente se convocaba a la participación ciudadana;

d) Finalmente, la gran crisis de confianza que vienen arrastrando los gobiernos, independientemente de los partidos.

En este orden:

a) Las antiguas e imprescindibles definiciones que hacían los personajes políticos, respecto de solo virtuales militancias de izquierda o derecha, son referencias de espacio y ya no conmueven en ningún sentido las simpatías del electorado;

b) Nadie confía en que los poderes públicos sirvan de control efectivo entre sí. Una argamasa de intereses cupulares que se refleja en un tianguis de reparto de cargos no abona a la credibilidad de las autonomías institucionales;

c) La delimitación de la participación ciudadana a las elecciones o a la recepción de información en espacios muy solemnes y controlados, pero separados en el tiempo, como las elecciones o el informe presidencial ya no son posibles. La ciudadanía no está dispuesta a dejar pasar tres años para cobrarle cuentas al poder ni un año para enterarse cómo va la administración. Se agotó la paciencia, el ciudadano desea que su participación y la recepción de información se manifieste en el aquí y el ahora.

d) La política y, en consecuencia, la clase política, sin omitir a los partidos mismos, se observan por la sociedad con una buena dosis de escepticismo.


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Estos cuatro productos, algún día “milagrosos”, han perdido su encanto. La transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas representan una nueva propuesta para refundar la democracia y regresar a ésta el brillo que el ejercicio político, de gobierno y de justicia han perdido ante la sociedad.

2. Después de casi diez años, el ejercicio del derecho de acceso a la información ha probado que no es, como algunos de sus adversarios y denostadores quisieran convencernos, un arma que solo sirve a los ciudadanos y perjudica u obstruye las acciones de gobierno. Esto no es cierto de ninguna manera, son paranoias del poder y obsesiones de discrecionalidad motivadas por abiertas o subyacentes intenciones de algunos funcionarios que no quieren ser vigilados.

Nuestra sed para desarrollar estas reflexiones y tesis ha sido la de persuadir de que los beneficios de la transparencia y el acceso a la información alcanzan a todos por igual, sin importar el lado en que nos encontremos ante la barandilla del poder, ya sea atrás de la ventanilla o haciendo fila para solicitar un servicio. Como derecho fundamental que es, también reciben sus generosos frutos la democracia y el sistema político mismo en su totalidad.

3. El derecho de acceso a la información ha seguido la trayectoria de la mayoría de los derechos fundamentales: primero son prohibidos por el poder; después aceptados de hecho y, finalmente, reconocidos en el marco jurídico y protegidos por el mismo Estado.

Otra sed que alimentó nuestras ideas fue la de alertar que la lucha por la transparencia no terminó con la aprobación


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de la Ley, pues a partir del ejercicio del derecho de acceso a la información se ha desatado una reacción de los factores reales de poder que, lesionados en sus intereses, exigen una reconsideración para rectificar, ponderar y, si es posible, echar atrás las conquistas de este derecho fundamental. Son aquéllos que siguen considerando que entregar información pública es síntoma de debilidad y no testimonio de fuerza del poder público.

Las amenazas y las asechanzas se multiplican. Las actuales son etapas de forcejeo, abierto y soterrado, que nos permiten pronosticar, sin ser Nostradamus ni nada por el estilo, que si el derecho de acceso a la información no cuenta con más aliados, pronto quedará como un derecho testimonial, simbólico; una flor de papel más de la retórica.

4. No hay duda de que, gracias a los progresos del derecho de acceso a la información, el país es otro, pero su avance vertiginoso no ha sido uniforme y existen trincheras que es necesario reforzar. Ésta es otra sed, debemos reconocer que la revolución que ha construido la información tiene fisuras importantes, y el fundamental es que el cambio ético no transita paralelo con el nuevo derecho. Si no hay un cambio de mentalidad y de actitudes, los triunfos de la transparencia y el derecho de acceso a la información serán inevitablemente fugaces. Su trascendencia en el tiempo depende de nuestra capacidad para construir una nueva ciudadanía y un nuevo perfil del funcionario público.

Diez años después de aprobada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública


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Gubernamental, hay ciudadanos que todavía no creen que tienen derecho a preguntar, a exigir cuentas claras, a denunciar anomalías; aún existen funcionarios que viven con la creencia de que la información es de su propiedad, que proporcionarla es un acto de filantropía política y que, en última instancia, no dar información es un delito menor, pecado venial, del que pronto pueden ser disculpados.

Existen ciudadanos escépticos y servidores públicos que todavía no son especies en extinción, a quienes es necesario llevarlos a empujones para que, respectivamente, crean en sus derechos o que cumplan con sus nuevas responsabilidades de información. En resumen, estemos conscientes de que el cambio ético hasta el momento no va en consonancia con la transformación jurídica alcanzada.

No claudiquemos, aceptemos que somos herederos de años, de cientos de años, de una cultura autoritaria que caminó de mano sudada con la opacidad. Nuestros abuelos indígenas construían pirámides de líneas simples y desnudas, trampa para las miradas superficiales; seguro casi infranqueable de los verdaderos tesoros de los hombres de mando. No se conformaban con guardarlos en lo más profundo, los rodeaban de entradas secretas y falsas pistas.

Los españoles nos heredaron los grandes arcones y los fastuosos roperos, con sus no menos herméticos candados, donde podía haber cosas tan ingenuas como el primer rizo del nieto, o pruebas vergonzosas, como la carta y testimonio del desliz de la abuela, pero también se


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escondían bajo siete llaves las leyes de la metrópoli, esas que se “acataban pero no se cumplían”.

La vida institucional moderna, en la misma tónica de vocación por el misterio y lo impenetrable, está ligada a los lentes oscuros, a los vidrios polarizados, a las palabras insondables, a los gestos enigmáticos; a la voz baja y al oído para la orden letal. En suma, desde siempre el poder en México, no solo ama la oscuridad, es lo que respira y de lo que se alimenta; su ventaja y privilegio.

Por todos estos antecedentes, estemos también conscien-tes de que toda revolución que no apuntala sus cambios estructurales, legislativos e institucionales con una reno-vación de valores de la sociedad y no solo de las élites, es una revolución necesariamente transitoria.

El punto de partida del nuevo cambio es reconocer que no es suficiente la creación de leyes, y así lo ha demostrado nuestra historia. Si una revolución se redujera a nuevos ordenamientos jurídicos y sanciones, México sería una nación habitada solo por santos.

Conviene hacer otra consideración en esta línea de argumentación. Todas las leyes, por más precisas que sean, tienen un espacio de libertad, de subjetividad. El control de esta discrecionalidad nos remite a reconocer que todo poder público se mueve en un marco de probabilidades en las que el funcionario se maneja. Éste es un riesgo inminente, y un ejemplo de ello es la distinción muy particular que hacen algunas autoridades, al clasificar la información reservada y confidencial, testimonio de la


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necesidad urgente de acotar esa subjetividad107. Si logra-mos que el nivel ético de la sociedad se eleve, ese vacío abierto a la discrecionalidad recibirá la presión de los valores aceptados por la mayoría. Al principio puede ser una presión difusa, pero poco a poco el funcionario caerá en la cuenta de que no basta con cumplir con la ley mínimamente, sino que también tiene que acatar el espíritu ético demandado por la gente; desobedecerlo, utilizar la discrecionalidad en forma arbitraria, es caer víctima de la sospecha de ilegalidad.

En suma, si se aspira a que el derecho de acceso a la información se asuma por las autoridades como toda una política pública, debemos considerar que la ética es el único candado que puede evitar la mala utilización de los inevitables vacíos legales. En diez años de vigencia de la ley federal solo dos funcionarios han sido sancionados por no acatar las resoluciones del IFAI, obviamente hasta el momento no hemos podido elevar el castigo a quienes la burlan y tampoco hemos sido capaces de generar la culpa personal por no cumplir cabalmente la obligación institucional de otorgar la información. No hay entre los servidores públicos un castigo legal que los disuada ni el auto reproche moral que provoca la inquietante sensación de que no se es digno de ocupar una función pública.

107 La iniciativa de ley presentada en el Senado por parte del PRI y del ecologista hace frente a este problema de la clasificación, además de declarar definitivas e inatacables las resoluciones del IFAI, establece un recurso especial y excepcional que se sustanciará ante la Suprema Corte de Justicia la que deberá de decidir en caso de conflicto si efectivamente se trata de un problema de seguridad nacional. El recurso solo lo podrá interponer el Presidente de la Cámara de Diputados, los Presidentes de los organismos con autonomía constitucional. En el caso de la Administración Pública Federal, el único que puede interponer el recurso sería el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal.


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Esta “sed” nos conduce a la propuesta fundamental del texto que sintetizo así: Es necesario armonizar lo bueno y lo legal, el interés privado y el interés público; mientras no se haga esto, todas las energías e imaginación las enfocan los funcionarios a violar la ley, pues bien se dice, “hecha la ley, hecha la trampa”. Leyes que no cuentan con la sociedad para exigirlas y la intención de obedecerlas, provocan desobediencia reiterada y la necesidad de crear más y más leyes, aumentando la complejidad de la vida de los ciudadanos y convirtiendo en infructuosa su participación. Toda la maraña de leyes acaba en la ineficiencia, en el atasco de los asuntos administrativos y en la opacidad.

Una ética sin leyes son ilusiones, pero leyes sin actitud ética son inútiles; sin valores compartidos y aceptados, sin el ánimo de aprovechar sus alcances, sin satisfacción al obedecerlas, son vencidas por los funcionarios corruptos. La ley viene de la ética y debe regresar a la ética, se producen y se reproducen alternativamente; lo ideal es el logro de un Estado y una sociedad menos juridificada y más llena de valores humanos108.

Antes de seguir hagamos un poco de autocrítica, pues existen varios obstáculos en el impulso de la ética como un proyecto de avance en las conquistas formales del derecho:

108 Mauricio Merino en su conferencia en la IX Semana Nacional de Transparencia, 19 de septiembre de 2012, versión estenográfica en el Portal del IFAI, considera que la ética de la transparencia y el acceso a la información debe abarcar a los ciudadanos y a los funcionarios públicos; ética que debe vincularse con los valores democráticos, el derecho y la gestión pública.


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a) De entrada debemos reconocer que estar del lado de la ética es arriesgarse a recibir el título de román-tico, iluso o soñador; más inclinado a formar parte de un trío yucateco que apto para exhibir a los ma-gos de lo oculto inmersos en la burocracia.

No hay tal “irrealismo”. La Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico (OCDE) sostiene: “La ética puede ser puramente instrumental, puede ser solo un medio para un fin, pero un medio necesario. La ética del gobierno es una condición sine qua non para una buena política pública. En este sentido, es más importante que cualquier política concreta, porque todas dependen de ella”.

b) Otro obstáculo es el gran terror que se tiene en el sentido de que, al recurrir a la ética, se caiga en el feo y aburridísimo vicio de moralizar; a que este proyecto de solución se reduzca a una variación del Sermón de la Montaña. Efectivamente, sí existe un peligro de que, al utilizar la ética en apoyo a la transparencia y al acceso a la información, se tenga que referir a conceptos como lo legal y lo inmoral, lo justo y lo injusto, y lejos de provocar los comportamientos cívicos adecuados, la solu-ción ética se enrede en discusiones religiosas o pseudofilosóficas muy íntimas y personales. Si la cruzada a favor de la transparencia pública huye de la contaminación de los partidos políticos, con mayor razón debe hacerlo de las convicciones re-lacionadas con la divinidad y la salvación del alma y de elucubraciones sin asidero.

c) Otro obstáculo para embarcarse en el proyecto de la ética es de carácter mercadotécnico y pragmático,


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debido a que el tema ético representa una cruzada en la que es difícil observar resultados concretos y medibles; no se cortan listones ni genera reuniones que atraigan a los medios de comunicación. La pátina de la cultura cívica no está a la altura de la imagen, la diversión y el manejo de emociones de las políticas públicas hermanadas con el espectáculo.

d) El impulso a la ética es un proyecto que exige tiempo, mucho tiempo, tanto tiempo como el que necesitamos para cambiar una actitud de años y años. A funcionarios impacientes, obsesionados por los lapsos perentorios y breves, no les resulta de ningún atractivo la lenta transformación de los hábitos.

En suma, los servidores públicos se niegan a embarcarse en una empresa en la que se corre el peligro de ser acusados de enemigos del laicismo; un proyecto sin glamour mediático y, por si fuera poco, con pocas posibilidades de presumir el éxito, pues el cambio de actitud es siempre tardoncito; francamente no tiene mucho atractivo.

Contra estos obstáculos tenemos que luchar. No son, no pueden ser insuperables, más aún si tomamos en cuenta que un importante síntoma de crisis de una institución, es que lo deseable para cumplir plenamente su responsabilidad y mejorar la realidad que enfrenta, no se desee y, por lo tanto, ni siquiera se emprenda.

Creer en la ética es creer que el ciudadano y el burócrata son capaces de cambiar sus conductas, pero para ello es indispensable el conocimiento y el convencimiento


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de los beneficios de una conducta transparente, además de fomentar la toma de conciencia sobre los perjuicios nefastos inherentes a la opacidad en la gestión pública. Es decir, no basta colocar la transparencia y el acceso a la información como algo deseable y sin discusión, sino que exige difundir los beneficios que producen y el daño que resulta de su transgresión. Solo con la ayuda de la ética se podrá cumplir con la letra y el espíritu de la Ley y abatir la corrupción y la impunidad.

El conocimiento de la ética no puede darse en abstracto, sino solo en la práctica; no exclusivamente con la transmisión del conocimiento intelectual, sino con el ejemplo. Solo así vamos a convencer de la belleza moral de la transparencia. El IFAI debe ser, en su actividad, el paradigma de los valores de la ética, y en este rubro hay mucho por hacer. Una muestra de este hueco es que la institución no cuenta con un Código de Ética actualizado de acuerdo con sus competencias institucionales, menos un Código que integre las reformas sobre los derechos fundamentales del artículo primero de la Constitución109.

Las nuevas responsabilidades del Instituto otorgadas por la recién aprobada Ley de Protección de Datos Personales, exige la difusión de principios éticos tan ricos como complejos. En virtud de que se trata de una ley de mínimos el IFAI impulsa la autorregulación de los sujetos, que consiste en convenios que desean compartir las personas físicas y morales para ampliar y complementar lo que 109 Sobre las repercusiones que tendrá la nueva reforma constitucional en los

actores involucrados, consúltese el artículo de Pedro Salazar Ugarte: “De las garantías a los derechos y de la Constitución a la realidad” [Becerra, Ricardo (Coordinador), Equidad social y parlamentarismo. Balance de treinta años, Instituto de Estudios para la Transición Democrática (IETD)-Siglo XX1 editores, México, 2012. Pág. 189-211].


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dice la ley, compromisos voluntarios que favorecen una mayor confianza a sus productos y servicios. El instrumento que impulsa el IFAI para la autorregulación son precisamente los códigos de ética; mismos que en el caso del IFAI deberá ponerse al día.

Para que realmente funcione un Código de Ética se necesita que no sea un documento de vitrina, impreso en papiro, reliquia para la contemplación, sino un instrumento de acción, apoyado por un programa donde se observe cómo los valores éticos de la ley se aplican en las actividades y resoluciones de la institución. Esta posición ejemplar del IFAI como impulsor de la ética, deberá propiciar, tanto el ejemplo a seguir por parte de otras instituciones y particulares, como lograr que el tema se mantenga en permanente debate ante la opinión pública. Esto es condición indispensable para obtener la adhesión de la sociedad.

La luz de la transparencia todavía es una luz parpadeante y rodeada de celadas y zancadillas a cual más peligrosa, por ello, y de acuerdo con el consejo de Ortega y Gasset110, debemos asumir la actitud del luchador y no la del victorioso. Quien se siente ganador piensa que va en línea recta, no se preocupa por convencer ni sumar convicciones, su obsesión es apurarse por tomar posesión de lo supuestamente conquistado. El luchador, en cambio, parte de la convicción de que el enemigo existe, y en el caso de la transparencia y el derecho de acceso a la información por supuesto que existe, son varios y, lo peor, algunos difíciles de identificar.

110 Ortega y Gasset, José, Obras Completas, tomo, 3 Alianza Editorial, España, 1994, p. 88.


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Es un enemigo poderoso, peligroso y, no sé si respetable, lo más probable es que no mucho; de lo que estoy se-guro es que no se tienta el corazón para vencer o al menos dejar sin efectos prácticos el ejercicio del dere-cho de información. Esto nos obliga a procurarnos todos los aliados posibles y utilizar todos los instrumentos ju-rídicos y de persuasión de la opinión pública. Nos obli-ga a reclutar bajo la bandera de la transparencia y el derecho de acceso a la información el mayor número de fuerzas que podamos entre la sociedad civil, en los medios de comunicación, en los sectores intelectuales y empresariales.

Para evitar, como en todas las revoluciones, los re-trocesos, las claudicaciones y las traiciones, no hay mayor garantía de triunfo que seguir lo que recomienda nuestro constituyente: considerar a la democracia: “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida”. Es decir, integrar principios, leyes, instituciones y cultura política en favor de la revolución del derecho de acceso a la información.


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La Revolución del Derecho de acceso a la información¿Para qué sirve?

Se terminó de imprimir en enero de 2013en los talleres de Géminis Editores e impresores, S.A. de C.V.

Emma Núm. 75, Col. Nativitas, México, D.F.E-mail: [email protected]

La edición en tiro consta de 1,000 ejemplares

Distribución a cargo del INAP.

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