La reforma institucional del - Inmercociudades · Cuadro resumen: propuestas ... severa crisis...

La reforma institucional del mercosurDel diagnóstico a las propuestas

Producción editorial

Durazno 1888 11200 Montevideo, Uruguay tel. y fax: (5982) 412 77 22 y 412 76 62 [email protected] www.trilce.com.uy

isbn 978-9974-32-511-1

© 2009, Cefir Centro de formación para la integración regional Av. Joaquín Suárez 3568 1170 Montevideo, Uruguay Tel. (++598-2) 336 52 32 / 336 52 33 fax: (++598-2) 336 36 95 [email protected] www.cefir.org.uy

Gerardo caetano coordinador

La reforma institucional del mercosurDel diagnóstico a las propuestas

maría Julia Aguerre

ramiro Albrieu

Ignacio Arboleya

Gerardo caetano

maria claudia Drummond

carlos Luján

Abel oroño

Alejandro Perotti

mariana Vázquez

Deisy Ventura

contenido

Introducción por Gerardo Caetano ................................................................ 11

reforma institucional del mercosur. Análisis de un reto por Gerardo Caetano, Mariana Vázquez y Deisy Ventura .......................... 21

introducción. ¿Sobre qué discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integración y la metodología para su reforma? ................................................................ 21Diagnóstico del eje funcional .................................................................... 24Diagnóstico del eje legitimidad democrática ............................................. 45Temas para una nueva agenda ................................................................... 70Bibliografía ............................................................................................... 76

Instituciones, convergencia y coordinación en la macroeconomía del mercosur por Ramiro Albrieu ............................. 77

Debates alrededor del MerCoSUr. el elefante y los hombres ciegos ................................................................ 77La macroeconomía en los países del MerCoSUr: breve racconto ............................................................................................. 78Convergencia real en el MerCoSUr .......................................................... 83La convergencia nominal en el MerCoSUr .............................................. 89instituciones para la convergencia. Discusión y algunas propuestas .......... 93Conclusiones ........................................................................................... 100Bibliografía ............................................................................................. 102

Parlamento do mercosuL: consolidação e desenvolvimento de suas competências por Maria Claudia Drummond ................................................................. 105

A cooperação MerCoSUr-União européia: aportes para o aprofundamento da dimensão parlamentar do MerCoSUL .................. 106Surge, entre os governos, a vontade política de criar o Parlamento do MerCoSUL ................................................................. 107Por quê um Parlamento do MerCoSUL? Sua contribuição à legitimidade dos processos decisórios e à segurança jurídica no bloco ..................................................................... 108Deveres de casa ....................................................................................... 111

Avaliação dos resultados até aqui alcançados .......................................... 119Considerações finais ................................................................................ 121

La cuestión local en el mercosur. estado de situación, desafíos y temas para una nueva agenda por Abel Oroño ..............................................................................................125

introducción ............................................................................................125MerCoSUr .............................................................................................133Mercociudades .........................................................................................134Antecedentes históricos ..........................................................................134Las municipalidades y la red ...................................................................136La reMi: un esfuerzo ...............................................................................139fCCr: luces y sombras ..............................................................................140De la creación a la instalación concreta ....................................................141el desafío de concretar el funcionamiento ...............................................142Desafíos ...................................................................................................143Temas para una nueva agenda. i (Mercociudades) ........................................144Temas para una nueva agenda. (ii) fCCr .................................................146Bibliografía ..............................................................................................149

estrategias para un mercosur ciudadano por María Julia Aguerre e Ignacio Arboleya .............................................. 151

introducción............................................................................................ 151Sociedad civil y participación en clave regional y global. La insistente demanda por «otro MerCoSUr» ........................................ 152el MerCoSUr y algunos de sus espacios de construcción de ciudadanía regional ....................................................... 155Balance crítico de la participación en el MerCoSUr. La mirada de algunos actores regionales ................................................. 172Desafíos para una reforma institucional incluyente y estrategias para la participación ............................................................ 175Bibliografía ............................................................................................. 181

Una reflexión sobre los soportes institucionales para viabilizar políticas públicas regionales por Carlos Luján ......................................................................................... 183

¿De qué hablamos cuando hablamos de políticas públicas? .................... 183La agenda de las políticas públicas regionales ........................................ 184Tres modelos de generación de políticas públicas regionales .................. 188La ejecución de las políticas públicas regionales: una fase clave .......................................................................................... 190

�

La institucionalidad como soporte de las políticas públicas regionales .................................................................... 191A modo de cierre .................................................................................... 194Bibliografía ............................................................................................ 197

elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia del mercosur por Alejandro Daniel Perotti ...................................................................... 199

introducción ........................................................................................... 199elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia del MerCoSUr ....................................................... 203Nombre, naturaleza, permanencia y sede ................................................. 204integración: número, requisitos, elección y duración ............................... 206Presupuesto ..............................................................................................208Competencias y legitimación activa .........................................................209Carácter de su jurisdicción .......................................................................218Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo ....................218Cuadro resumen: propuestas ....................................................................219

Lista de siglas utilizadas ................................................................................221

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Introducción

I

el tema de la reforma institucional configura sin duda uno de los asuntos más debatidos a lo largo de esta historia del MerCoSUr que ya ha llegado a su mayoría de edad. Visualizado por algunos como una temática «inflada» o cuya presencia recurrente en la región se debe fundamentalmente al «sín-drome de la copia» respecto a las trayectorias y formulaciones de la Unión europea, para otros en cambio este tema se encuentra en la raíz de problemas muy reales que han dificultado la profundización del proceso de integración regional por lo que configura un reto de abordaje insoslayable. La propuesta de este libro y los textos que integran su compilación se inscriben claramente en esta segunda perspectiva de análisis, sin por ello suponer que allí radica la panacea que por arte de magia resolverá los muy diversos problemas que presenta el bloque.

La trayectoria de los debates acerca de la institucionalidad mercosureña nació y se ha desplegado con la historia misma del MerCoSUr. en los tiempos de la fundación en 1991, ya se debatía a propósito de si la deci-dida opción tomada en el Tratado de Asunción (TA) a favor de un forma-to institucional fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos de supranacionalidad ni precisión de reglas en diversos campos (como el de la internalización de normas o el de la solución de controversias, por citar tan solo dos especialmente centrales), constituía la vía más idónea para el progreso de la integración. Las reformas incorporadas en el Protocolo de ouro Preto (PoP) de diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargo de muchos de esos debates y conflictos «fundacionales». Por su parte, la severa crisis económica y financiera de fines de 1998 y comienzos de 1999, no solo provocó recesión, profundas alteraciones comerciales y el debilita-miento de las inversiones en la región, sino que también reavivó, como no podía ser de otra manera, el debate nunca zanjado sobre el modelo integra-cionista y su correspondiente sustento institucional. Desde entonces, con el agravamiento de la crisis económica en la región resurgieron con fuerza los debates acerca de los contenidos mismos del programa integracionista (o

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incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de viabilidad efectiva, en la perspectiva descreída de los lobbies contrarios al MerCoSUr), lo que no podía si no desembocar en una renovada discusión sobre la institucionali-dad elegida para el gobierno del bloque, sustento político de consideración insoslayable a la hora de repensar todo el proceso.

en ese marco, en especial a partir del 2003 y de la reanudación del crecimiento económico en la región, volvieron las propuestas de reforma institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo general en términos parciales y moderados) en nuevos organismos e instancias. en el año 2004, algunos actores y observadores hasta creyeron en la posibilidad de la efectivización de un nuevo Protocolo «ouro Preto ii», en coinciden-cia con la conmemoración del decenio del primer Protocolo reformista de 1994. esa posibilidad, que a la distancia puede verse como muy poco rea-lista y hasta ingenua, rápidamente se disipó como expectativa, imperando en contrapartida un rumbo más errático a través de la creación aluvional de nuevas instituciones o de la parcial reformulación de algunas preexis-tentes. en términos formales, el tema de la reforma institucional nunca desapareció de la agenda de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargo de los distintos estados Parte, pero en lo sustantivo la realidad fue bastante distinta. Mientras el terreno del debate y de las propuestas concretas fue paulatinamente abandonado por los gobiernos y quedó básicamente cons-treñido a los medios sociales y académicos, la postergación de las decisiones y la persistencia de los incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acor-dado, puso en evidencia la falta de voluntad política de los estados Parte para avanzar de manera consistente sobre esta problemática, al menos en lo que refiere a una asunción integral del desafío reformista.

el contexto actual signado por los desafíos gigantescos de la crisis econó-mica y financiera internacional, si ya comienza a sacudir al bloque MerCoSUr en muy diversos sentidos, también replica de manera específica sobre esta problemática. Tampoco esto resulta casual. en momentos en que desde los países más desarrollados se discute acerca de la necesidad de repensar las arquitecturas financieras y políticas internacionales y en que los proyectos in-tegracionistas más antiguos y exitosos se empeñan en profundizar y mejorar sus instituciones de cara a las nuevas exigencias de los contextos emergentes, sería hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del MerCoSUr. La existencia de un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (en adelante GANri), creado por decisión del Consejo Mercado Común en el 2005 y que aún se mantiene —al menos formalmente— en funcionamiento,

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podría ser visto como una prueba contundente acerca de que nadie en la región puede construir un discurso público y persuasivo respecto a que el desafío en este campo ya no existe para el bloque.

Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el empantanamiento que revela la acción concreta del propio GANri, así como lo que puede advertirse con relación al ostensible debilitamiento de las expectativas y la voluntad reformista de los gobiernos mercosureños en la materia, son todas circunstancias que proyectan un panorama más opaco y escéptico sobre el particular. entre tantas desavenencias y conflictos entre sus socios, parece perfilarse en esta temática un raro consenso entre los gobiernos actuales de los países socios del MerCoSUr: ninguno de ellos quiere asumir pú-blicamente el «cierre» del tema en la agenda, pero nada concreto se hace o se acuerda en una dirección proactiva. También en esta área predominan las postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que más bien parecen retrocesos, el bloqueo «sordo» de las pocas iniciativas reformistas en mar-cha, la sucesión de rumores y trascendidos que nunca terminan de confir-marse pero que refuerzan una vez más la imagen instalada sobre la poca transparencia en el funcionamiento cotidiano del bloque. en suma, no es aventurado afirmar que se acumulan las evidencias múltiples sobre que no existe en la actualidad una genuina voluntad política de avanzar —incluso en clave gradualista e incremental— en una reforma institucional efectiva del MerCoSUr.

A partir de un diagnóstico de este tenor, cabe a nuestro juicio una acti-tud intelectual más honesta y radical que el mero acompañamiento pasivo de las circunstancias referidas anteriormente. Como suele ocurrir desde la reflexión académica o desde la praxis social, a menudo el encontrar pregun-tas adecuadas e interpelantes puede constituir un buen punto de partida. refiramos en esa dirección tan solo tres, entre otras muchas que podrían incluirse. ¿Los desafíos provenientes de la crisis internacional actual pue-den ser percibidos como estímulos para el mantenimiento del statu quo institucional vigente en el MerCoSUr? ¿Algo similar puede argumentarse en relación con el balance del funcionamiento y de las performances más o menos recientes del bloque en sus áreas fundamentales? ¿No existen desde tiempo atrás interpelaciones vigorosas y creíbles que advierten sobre la ne-cesidad de cambios en el proceso integracionista, muchos de los cuales no pueden implementarse a cabalidad con la actual institucionalidad?

Como se señalara anteriormente, la compilación de trabajos que siguen se inscribe en una perspectiva reformista de la institucionalidad actual del

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MerCoSUr. Sin embargo, como se advertirá en las páginas siguientes, ello no ha llevado a los autores a desentenderse de las restricciones políticas de la coyuntura, que vuelven igualmente infértiles los caminos del seguidismo resignado como el de las formulaciones idealistas, testimoniales o volun-taristas. De lo que se trata entonces es de aportar insumos de reflexión e información para una acción reformista responsable, posible y necesaria.

II

La compilación que se presenta recoge las ponencias debatidas en ocasión del seminario internacional coorganizado por Cefir y la Presidencia de la Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM) los días 4 y 5 de diciembre de 2008, a propósito del tema de la elaboración de propues-tas de reforma institucional para el MerCoSUr. La misma se inicia con un trabajo de Gerardo Caetano, Mariana Vázquez y Deisy Ventura que presenta una visión panorámica acerca de un diagnóstico global del funcionamiento institucional del MerCoSUr. A partir de una revisión sobre las múltiples im-plicaciones contenidas en un debate de este carácter y desde la premisa que el mismo supone la polémica en torno a diversos modelos de integración, el diag-nóstico que se presenta se focaliza en el eje funcional. en esa dirección, luego de una descripción detallada de la arquitectura institucional vigente y de sus principales rasgos de funcionamiento, los autores enfatizan en la muy fuerte concentración de poder radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisión de Comercio), cuyos integrantes carecen de todo tipo de autonomía respecto a los estados Partes que los designan. este formato neta-mente intergubernamental se refuerza a su vez por la proliferación de «espa-cios de negociación sin poder de decisión», situación que no ha sido modifi-cada en lo sustantivo por las modificaciones e innovaciones incorporadas en el organigrama en los últimos años. en ese marco, a partir de la permanencia de una arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales y casi excluyentes figuró —con éxitos parciales además— el impulso de una «integración nega-tiva» en el terreno comercial, los autores advierten sobre la clara disfunciona-lidad de la actual institucionalidad con relación a los nuevos objetivos y metas derivadas de los nuevos contextos (integración productiva, implementación de políticas públicas regionales en áreas estratégicas, etcétera). A ello los autores suman las numerosas evidencias acerca de la permanencia de «un conjunto de déficit transversales» que erosionan la legitimidad democrática y el sustento social necesarios para un mejor desempeño del bloque.

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Con el foco temático centrado en los requerimientos para una mayor co-ordinación y convergencia en el marco de la macroeconomía de los estados del MerCoSUr, ramiro Albrieu toma como hipótesis fundamental de su abordaje el destaque de que «en la raíz del magro desempeño “societario” (en este campo) se encuentra el hecho que en términos macroeconómicos el MerCoSUr significa “cosas” distintas para cada uno de los miembros», situación cuya subvaloración o desconocimiento se traduce en los hechos en bajos incentivos para la construcción de espacios institucionales de coope-ración. Luego de una revisión sintética de la «historia macroeconómica» del MerCoSUr, el autor repasa los ciclos de convergencia «real» y «nominal» de los países socios, a los efectos de identificar procesos relevantes a la hora de evaluar y debatir en forma crítica espacios e iniciativas posibles para una coordinación eficaz en esta área, que ha devenido tan crucial de cara a los nuevos contextos emergentes con la crisis actual. en sus conclusiones, luego de destacar que los avances en este punto han sido «prácticamente nulos si no negativos» y de que la nueva coyuntura exige la creación de reglas y de nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu aconseja que las vías efectivas para la superación de esa «especie de statu quo de “punto cero”» pasan necesariamente por atender de modo adecuado «las diferencias exis-tentes y las demandas de cada miembro».

en su trabajo sobre el proceso de consolidación del recientemente crea-do Parlamento del MerCoSUr, María Claudia Drummond repasa ini-cialmente el proceso de profundización de la dimensión parlamentaria del bloque desde los últimos años de trabajo de la Comisión Parlamentaria Conjunta, así como el sentido más profundo de su creación. en este últi-mo punto, la autora destaca algunas competencias específicas que el novel Parlamento regional debe desarrollar con urgencia: la implementación de la consulta parlamentaria, la adopción de la representación ciudadana (para lo cual entiende imprescindible la incorporación del principio de «proporcio-nalidad atenuada»), la efectivización de elecciones directas para la elección de sus integrantes, la constitución de «grupos políticos» o «familias ideoló-gicas» de proyección regional, la afirmación de los mecanismos de interlo-cución y cooperación entre el Parlamento regional y aquellos nacionales de los estados Parte. Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su fun-dación como nueva institución, Drummond enfatiza en clave positiva sus posibles contribuciones al proceso de integración, en especial en lo referido a la construcción de «una visión regional de la integración, que trascienda los intereses meramente nacionales».

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el trabajo de Abel oroño, titulado «La cuestión local en el MerCoSUr. estado de situación, desafíos y temas para una nueva agenda», propone un abordaje diferente sobre la reforma institucional del proceso de integración: el prisma de las dimensiones de los gobiernos subnacionales, su referencia de cercanía sobre los ciudadanos, las políticas del territorio y los perfiles de propuestas genuinamente descentralizadoras. el autor inscribe su análisis en el marco de la emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo lo-cal, proyectando su reflexión en clave regional acerca de nuevas formas de pensar las políticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano, de bienestar social y de promoción económica social. A partir de ese mar-co de análisis, oroño destaca el déficit institucional que se advierte en las dinámicas de relación entre las esferas públicas locales y los tejidos socia-les y ciudadanos, situación que se profundiza si se observan los intentos por radicar estos temas en el escenario de las instituciones del MerCoSUr. A continuación revisa en detalle algunos hitos en la promoción de la dimen-sión local en la ingeniería institucional del proceso de integración, repasando la constitución y evolución de la red de Mercociudades fundada en 1995, de la reunión especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr (reMi) creada en el 2000 y del foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias y Departamentos (fCCr) establecido por resolución del 2004. Luego de un balance crítico y fundamentado sobre los haberes y deberes de estas experiencias, oroño concluye con una reseña abierta de las principales dificultades reconocibles en este proceso, presentando luego un conjunto de temas y propuestas para una agenda de reformas orientada a profundizar —de manera concreta y específica— la representación de lo local en una eventual reingeniería institucional del MerCoSUr.

en su trabajo sobre el llamado «MerCoSUr ciudadano» y la partici-pación de los actores de la sociedad civil en el mismo, ignacio Arboleya y María Julia Aguerre pasan primero revista a la acción de lo que conside-ran como los principales «espacios de construcción de ciudadanía regional» (el foro Consultivo económico y Social, las «reuniones especializadas», Mercociudades, el instituto Social del MerCoSUr, el Parlamento del MerCoSUr y el «Programa Somos MerCoSUr»). A partir de esa visión panorámica, realizan un balance crítico sobre los límites y alcances logrados en materia de participación social en la institucionalidad del MerCoSUr, para concluir en la presentación de tres estrategias para avanzar en la materia. Las mismas son: «fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva»; «crear condiciones para usar efectivamente las vías y canales de participación» ya

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existentes; y «crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales de participación».

A partir de una revisión sintética sobre algunos de los principales re-querimientos para la implementación de políticas públicas regionales, Carlos Luján formula la interrogante acerca de si pueden existir efectiva-mente políticas públicas regionales «en ausencia de un gobierno regional». Para responder esa pregunta, el autor examina en clave teórica diversos «modelos de generación de políticas públicas regionales» («racionalismo», «incrementalismo» y «radicalismo selectivo»), advirtiendo sobre la tensión existente en toda institucionalidad entre los componentes técnicos y polí-ticos. Luján propone finalmente tres modelos de institucionalidad, cuyas ventajas y desventajas concretas para el caso del MerCoSUr analiza con especial detenimiento: «conducción centralizada», «alianzas estratégicas» y «modelos de redes». en su revisión, Luján parece manifestar su prefe-rencia por el modelo de las alianzas estratégicas, lo que a su juicio requiere asumir la necesidad de «pasar de la competencia a la cooperación», de la «generación de (mayor) conciencia regional», así como del imperativo de estímulos eficaces para crear confianza entre los socios.

Por último, Alejandro Perotti realiza un pormenorizado estudio sobre los elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia del MerCoSUr. A partir de una caracterización ajustada del sistema actual-mente vigente para la solución de controversias dentro del bloque, al que juzga como inadecuado y débil con relación a la etapa avanzada del proce-so de integración, el autor examina los requerimientos específicos de cada uno de los tópicos involucrados en la creación de un organismo institu-cional de ese calibre (naturaleza, integración, presupuesto, competencias, carácter de su jurisdicción, entre otros). Perotti culmina su ponencia pre-sentando un cuadro resumen con propuestas específicas sobre cada uno de los puntos analizados.

III

Como surge de la lectura de los distintos trabajos, la necesidad de pasar del diagnóstico crítico a la etapa de las propuestas más concretas y el impe-rativo de encarar la problemática más general de la reforma institucional del MerCoSUr con realismo político y conciencia estratégica, parecen configurar las ideas fuerza sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta problemática en la coyuntura actual del proceso de integración. Como se ha visto, no faltan elementos para abonar una visión pesimista y escéptica sobre la viabilidad,

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al menos en el corto plazo, de muchas de las propuestas requeridas para una reforma institucional en verdad integral para el MerCoSUr. Sin embargo, como también se ha anotado, son muchos los motivos —tanto estructura-les como coyunturales— que justifican el continuar impulsando propuestas razonables de reforma. Las consecuencias negativas para el proceso de in-tegración de una prolongación del impasse actual en la materia son en ver-dad numerosas. esta constatación debería coadyuvar a que los actores más comprometidos con esta reforma traten de evitar actitudes maximalistas y maniqueas para promover proactividad efectiva respecto al tema.

No resulta tan difícil reconocer algunas de las bases fundamentales para un programa sustentable de reformas viables, con probabilidades efectivas de negociación entre los actores y ámbitos más proclives (el Parlamento del MerCoSUr, la Presidencia de la Comisión de representantes del MerCoSUr, Mercociudades, la plataforma «Somos MerCoSUr», etcétera) y los gobier-nos de los estados Parte, con especial énfasis en sus respectivas cancillerías. La necesidad de consolidar espacios dotados de proyección y capacidad de acción efectivamente regional, una combinatoria virtuosa entre una mayor sistematización del funcionamiento de los organismos decisorios intergu-bernamentales y una consolidación real de aquellos espacios e instancias de perfil más supranacional, la adopción de incentivos realistas para la imple-mentación de políticas públicas regionales en áreas estratégicas y de fuerte impacto (energía, educación y cultura, protección de los recursos naturales compartidos, cadenas productivas, derechos humanos, medio ambiente, etcé-tera), la concreción progresiva de herramientas efectivas para una coordina-ción macroeconómica responsable entre los estados Parte, la consolidación del Parlamento, los avances en la perspectiva de la creación de un Tribunal de Justicia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no debería resultar impo-sible alcanzar algunos consensos operativos de importancia.

De todos modos, no debe olvidarse tampoco que, como suele ocurrir en la vida más cotidiana del bloque, no solo importa el qué cambiar sino tam-bién y mucho el cómo se cambia. Para avanzar, la reforma institucional del MerCoSUr requiere de una metodología de trabajo político que no genere conflictividad dentro del bloque, que progrese de manera gradual y sobre la base de pasos muy bien negociados, en procura de la obtención de respaldos fuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso de negociación califi-cado y muy profesional, que en la medida de lo posible no genere rispideces con los estados Partes y con su expresión institucional más directa y co-tidiana en el organigrama MerCoSUr actual, el Grupo Mercado Común

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(GMC). Pero si falta voluntad política y mirada estratégica de los estados y de los gobiernos involucrados en el proceso, se reiterarán bloqueos como los que padece actualmente el GANri. Tal vez uno de los elementos más persuasivos que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el impasse actual sea la percepción de las limitaciones que se generan cuando predo-minan de manera casi absoluta las claves nacionales sobre las regionales en la respuesta a desafíos tan gigantescos como los derivados de fenómenos como el de la crisis internacional más actual. Con ese telón de fondo tan interpelante, tal vez sea hora de preguntarse en serio y con radicalidad por qué el MerCoSUr no ha podido darse hasta el momento una forma de gobierno capaz de asegurar los niveles de compromiso y de convicción indispensables para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos reales así como sin instituciones que expresen las posibilidades efectivas de ese horizonte de acción mancomunada no puede haber proceso de integra-ción que prospere.

Gerardo Caetanomarzo de 2009

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reforma institucional del mercosur. Análisis de un reto�

Gerardo CaetanoMariana VázquezDeisy Ventura

Introducción ¿sobre qué discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la integración y la metodología para su reforma?

¿Por qué es tan importante, a 18 años de la creación del MerCoSUr, llevar adelan-te un análisis crítico de su estructura ins-titucional y proponer criterios y principios orientadores para su reforma? La arquitec-tura institucional de un proceso de integra-ción no es nunca un marco neutro que, más allá de sus formatos y contenidos, permite hacer viable cualquier tipo de proyecto re-gional o cree incentivos para favorecer de-terminadas formas de integración.

A partir de esa premisa de análisis, nos parece más que importante presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del MerCoSUr como un elemento central de la discusión sobre el modelo de integración y sus orientacio-nes preferidas.

1 este documento se publicó en diciembre de 2008 en la Línea de Documentos de Cefir-inWent

Gerardo Caetano es historiador y politólogo, Doctor en Historia, investigador Nivel iii del Sistema Nacional de investigadores (SNi), Director Académico del Centro de formación en integración regional (Cefir), investigador y Docente en la Universidad de la república, Secretario Académico del Centro Uruguayo para las relaciones internacionales (CUri), Presidente del Centro UNeSCo de Montevideo.

Mariana Vázquez es Licenciada en Ciencia Política, Coordinadora académica de la escuela de formación en Políticas Públicas y Liderazgo Social, en la fundación Democracia, dependiente del Círculo de Legisladores de la Nación Argentina. Docente en grado y posgrado, en la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Tres de febrero, fLACSo y el instituto del Servicio exterior de la Nación.

Deisy Ventura es Magíster en Derecho Comunitario y europeo, Doctora en Derecho, Magíster en integración Latinoamericana. Profesora del instituto de relaciones internacionales de la Universidad de San Pablo (iri-USP).

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el diagnóstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensión institucional de un proceso de integración, de su impacto sobre la evolución cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente rele-vante porque lleva implícito un debate sobre otras cuestiones. entre ellas, nos gustaría destacar algunas.

en primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una discusión en torno al modelo de integración que se quiere. en ese sentido, todo debate acerca de filosofías integracionistas implica una confrontación de propuestas en torno a cómo pensar la institucionalidad del bloque, pero también orienta nuevas opciones acerca de cómo orientar el modelo general y estratégico del proyecto integrador. La opción por un modelo se corresponde necesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional. Valga la reiteración, los diseños institucionales no son neutros, no sirven para cualquier política de integración o de inserción internacional, estimulan o desestimulan determinados tipos de acción y de horizontes de trabajo.

en segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integra-ción involucra toda una opción sobre los rasgos del modelo de democracia presente en los ámbitos nacional (estados Partes) y regional (bloque supra-nacional). Sobre este último ámbito se trata, por ejemplo, de elegir formatos dentro de un continuo que va desde modelos más nítidamente interguberna-mentales a otros con perfiles más abiertos a espacios de supranacionalidad for-mal, desde enfoques más concentradores del poder decisorio en las entidades con integración excluyente de los representantes de los estados Partes a otros que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a través de una diversidad de dimensiones posibles, entre otras, dando participación a las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la definición e implementación de las políticas públicas de integración, etcétera.

en tercer lugar, estos debates implican la asunción de posiciones sobre las principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regio-nal y su mayor o menor articulación. A partir de la metodología de la inte-gración y de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de política de integración serán diferentes y, consecuentemente, a su vez, más o menos legítimas, efectivas y eficaces.

en cuarto lugar, entonces, también está presente el debate sobre la im-portancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y límites de las normas que se crean en su marco, así como a la efectividad y eficacia de estas últimas.

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Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de in-tegración también se halla implícito el interrogante acerca de cómo el bloque puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos ne-cesarios para que existan de modo efectivo y permanente órganos e instancias capaces de procesar los conflictos y arribar a una resolución legítima, demo-crática y pacífica de los mismos. el diseño puede crear mayores o menores incentivos para la concertación o favorecer el predominio en la negociación de visiones centradas en la exclusiva búsqueda de intereses nacionales o sec-toriales, debilitando y quitando legitimidad, en este último caso, a la dimen-sión más regional del proceso.

De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esque-ma regional. reformular la institucionalidad de un bloque, supone construir instrumentos idóneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que se registran como emergentes y pertinentes. este es el caso de los objetivos buscados tras el afianzamiento institucional del MerCoSUr. en este sentido, ya no se trata solo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos, lo que ya sería altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efec-tivización cabal de un modelo de integración alternativo, con una agenda de propuestas e iniciativas de nuevo perfil.

Con relación al interrogante que se planteaba en el primer párrafo de esta introducción, se debe insistir en que en ninguna construcción política, tampoco en los procesos de integración regional, las instituciones y su dise-ño resultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo sin región, se necesitan instituciones que de manera pragmática y eficaz asuman esa opción general. esto significa atender ciertas demandas funda-mentales: a) responder con eficacia y audacia a la persistencia de los indicios de «déficit democrático» dentro del funcionamiento cotidiano del bloque (lo que supone mejorar los sistemas de «rendición de cuentas» y aumentar de manera sustantiva la transparencia de la información, viabilizar de modo práctico la participación social, entre otras tareas); b) resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tanto coyunturales como estratégicos del proceso de integración (construir una «cultura institucional» que aliente el pensar y actuar en clave regionalista, evitar la concentración ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecuti-vidad, sistematizar el diseño y la implementación de las agendas, construir organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestio-nar eficazmente políticas públicas regionales en diversos campos que las requieren de manera acuciante, etcétera); c) incorporar otras modalidades

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de gestión (para evitar la superposición de tareas y funciones, para racio-nalizar el intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eficiencia, para superar los obstáculos derivados de su carácter episódico y poco sistemático, etcétera); d) consolidar la dimensión política del proceso de integración en procura de un mayor involucramiento de los partidos políticos y de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista, potencian-do embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial en el ámbito sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalización y periodicidad de las reuniones ministeriales, buscando e impulsando en-cuentros transversales de «frentes» más asociados de la institucionalidad MerCoSUr (Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr, Parlamento del MerCoSUr, foro de Ciudades y regiones) con ámbitos e instancias integracionistas distintas (Mercociudades, «Programa SoMoS MerCoSUr», redes de intelectuales y de centros universitarios). La elec-ción de un determinado tipo de diseño, o su reforma, constituye siempre una decisión política que tiene consecuencias en cada una de estas dimen-siones, entre otras.

finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta refor-ma tenga legitimidad política, social y técnica, tanto la metodología de traba-jo a través de la cual se definan los cambios, como los resultados del proceso, deben ser concebidos con visión participativa y regional.

Diagnóstico del eje funcionalel diagnóstico de la arquitectura

institucional del MerCoSUr, fo-calizado en el eje funcional, implica una identificación lo más exhausti-va posible de las disfuncionalidades que, de forma acumulativa, generan obstáculos para el avance del proceso de integración regional, de su agen-da, para su profundización y para la concreción de sus objetivos más am-biciosos e incluso, por momentos, de sus metas cotidianas.

La concepción del diseño institucional del MerCoSUr, como toda arquitectura de este tipo, está históricamente condicionada. el diseño es-tablecido por el Protocolo de ouro Preto (PoP), firmado por Argentina,

concentraciones de poder

Otros sectores de gobierno

Demás Estados

Demás órganos decisorios

Estados

Cancillerías

PPT

GMC

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Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de 1994, refleja un contexto político e ideológico regional de los noventa, con la elección de un modelo de integración mercantilista. esto explica el grado mínimo de compro-miso entre los estados, lo que está representado en el discurso político a través del eufemismo «flexibilidad».

en el seno de los órganos decisorios del MerCoSUr, la toma de decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes, lo cual da idéntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, además, el mismo concentra la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos nacionales y, particularmente, en determinadas agencias de los gobiernos nacionales.

Luego, la primera concentración de poder del MerCoSUr se encuen-tra en los estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que parece natural en un proceso absolutamente intergubernamental.

Sin embargo, lo que llama la atención en el caso del MerCoSUr es que dicha concentración de poder abarca incluso trámites administrativos de los más ordinarios, siendo el MerCoSUr, entre los organismos intergu-bernamentales existentes en el mundo de hoy, uno de los procesos nego-ciadores que presentan menor grado de densidad institucional.

Además, el poder de los estados se concentra en ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo las Cancillerías, que monopolizan in-cluso formalmente la coordinación de todas las reuniones (artículos 7, 11 y 17 del PoP), por lo que los mecanismos internos de toma de posiciones nacionales carecen de mayor densidad interministerial.

También entre los países se evidencia una concentración de poder en el estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore, que convoca y preside las reuniones, influenciando sobremanera la definición del orden del día y las pautas de negociación. Hay una relación directa entre la calidad de una Presidencia Pro Tempore (PPT) y la dinámica institucional del MerCoSUr. Las eventuales dificultades logísticas o de masa crítica de una PPT pro-ducen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de negociación, luego sobre la evolución del bloque.

Pasando al plan de las relaciones interinstitucionales, el MerCoSUr posee apenas tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisión de Comercio), cuyos miembros son designados por los Estados Partes, con respecto a los cuales no tienen ningún tipo de autonomía. Los tres órganos están integrados por miembros de los Poderes ejecutivos nacionales.

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el consejo del mercado común

el Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior del MerCoSUr y le corresponde «la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y pla-zos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común». está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los estados Parte y se reúne las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los estados Parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotación de los estados, por orden alfabético. Sus reuniones son coordinadas por los ministros de relaciones exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial.

el CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para es-tos últimos. es en el PoP que se detallan sus funciones y atribuciones, las más importantes de las cuales son las siguientes: • velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus protocolos

y de los acuerdos firmados en su marco; • formular políticas y promover las acciones necesarias para la confor-

mación del mercado común; • ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del MerCoSUr;• negociar y firmar acuerdos, en nombre del MerCoSUr, con terceros

países, grupos de países y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado Común;

• pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el Grupo Mercado Común;

• crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas;

• crear los órganos que estime pertinentes, así como modificarlos o supri-mirlos; y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.

el Grupo mercado común

el Grupo Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo del MerCoSUr. está coordinado por los ministerios de relaciones exteriores e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por país, que representan a los siguientes organismos públicos: ministerios de relaciones exteriores, ministerios de economía o equivalentes, y Bancos Centrales.

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El GMC tiene la facultad de iniciativa y entre sus funciones y atribu-ciones se destacan: • velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus protoco-

los y de los acuerdos firmados en su marco; • proponer proyectos de decisión al CMC;• tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las deci-

siones adoptadas por el Consejo; • proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa

de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconó-micas y a la negociación de acuerdos frente a terceros;

• fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitu-ción del mercado común;

• crear, modificar o suprimir órganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos;

• manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los demás órganos del MerCoSUr en el ámbito de sus competencias;

• negociar, con la participación de representantes de todos los esta-dos Parte, por delegación expresa del CMC y dentro de los límites establecidos en mandatos específicos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del MerCoSUr con terceros países, grupos de países y organismos internacionales. el GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, procederá a la firma de los mencionados acuer-dos. Además, cuando sea autorizado por el CMC, podrá delegar los referidos poderes a la Comisión de Comercio del MerCoSUr;

• adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo;

• y organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que este le solicite. finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por consenso,

mediante resoluciones, obligatorias para los estados Parte.

La comisión de comercio

el Protocolo de ouro Preto establece para la Comisión de Comercio del MerCoSUr (CCM) las siguientes funciones: • velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política co-

mercial intra-MerCoSUr y con terceros países, organismos inter-nacionales y acuerdos de comercio;

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• considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los estados Parte con respecto a la aplicación y al cumplimiento del arancel externo común y de los demás instrumentos de política co-mercial común;

• efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común en los estados Parte;

• analizar la evolución de los instrumentos de política comercial común para el funcionamiento de la unión aduanera y formular propuestas a este respecto al GMC;

• tomar las decisiones vinculadas a la administración y a la aplicación del arancel externo común y de los instrumentos de política comercial común acordados por los estados Parte;

• informar al GMC sobre la evolución y la aplicación de los instru-mentos de política comercial común, sobre la tramitación de las so-licitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas;

• proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas exis-tentes en materia comercial y aduanera del MerCoSUr;

• proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de ítems específicos del arancel externo común, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el ámbito del MerCoSUr;

• establecer los comités técnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como dirigir y supervisar las actividades de los mismos;

• y desempeñar las tareas vinculadas a la política comercial común que le solicite el GMC. La CCM se pronuncia por consenso, a través de directivas o propues-

tas. Las primeras son obligatorias para los estados Parte.

Paralelamente, se llevó a cabo una estrate-gia de proliferación de los espacios de ne-gociación sin poder de decisión (reuniones de Ministros, reuniones especializadas, Subgrupos, Comités, Grupos ad hoc, foros, etcétera). estos ámbitos son vinculados a los órganos decisorios, a quienes canalizan, al final de cada semestre, su producción.

GMC y Preparatoria del Consejo

Reuniones de Ministros y

Especializadas

órganosConsultivos

órganosDependientes

2�

Según el calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasi-leña, en el segundo semestre de 2008, se realizaron 237 reuniones en torno de 150 distintos ámbitos negociadores.

Órganos vinculados al consejo del mercado común

Reunión de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N.º 11/92)Comité MerCoSUr Libre de fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N.º 25/05) Reunión de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N.º 02/95)

(Coordinada por el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP)) Comité Coordinador General del MerCoSUr Cultural (rCCG)Comisión Técnica Biblioteca del MerCoSUr (CTBM)Comisión Técnica de Capacitación (CTC)Comisión Técnica de Legislación Cultural (CTLCM)Comisión Técnica de Patrimonio (CTP)Comisión Técnica industrias Culturales (CTiC)foro de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del MerCoSUr

(fACyA) foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MerCoSUr

(fDAGNM)Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales

(RMEPBC) (Dec. CMC N.º 06/91)Grupo de Monitoreo Macroeconómico (GMM) (Dec. CMC N.º 30/00)Comité de indicadores Macroeconómicos (CiM) (Dec. CMC N.º 31/06)Reunión de Ministros de Educación (RME) (Dec. CMC N.º 07/91)

(Coordinada por el FCCP) Comité Coordinador regional (CCr) (Dec. CMC N.º 15/01)Comisión regional Coordinadora de Área educación Básica (CrC-eB)Comisión regional Coordinadora de Área educación Tecnológica (CrC-eT)Comisión regional Coordinadora de Área educación Superior (CrC-eS)Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N.º 15/01)Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas escolaresGrupo Gestor del Proyecto «Terminología en educación del MerCoSUr»Grupo Gestor del Proyecto «Sistema de indicadores educativos del SeM» Grupo Gestor del Proyecto educar en la Diversidad en los Países del

MerCoSUrGrupo Gestor del Proyecto educar con equidad en el MerCoSUr Sistema de información y Comunicación (SiC) (Dec. CMC N.º 15/01)Comité Asesor del fondo del Sector educativo del MerCoSUr (CAfeM)

(Dec. CMC N.º 05/06)reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (rANA)

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Reunión de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N.º 07/97)Grupo de Trabajo para estudio de las formas Jurídicas que favorezcan

Asociaciones de intereses económicos (GTAie) Grupo de Trabajo Premio MerCoSUr de Calidad (GTPMC)Reunión de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N.º 07/96)

(Coordinada por el FCCP) Comisión Técnica (rMi/CT)Grupo de Trabajo especializado Delictual (CT/DeL)Grupo de Trabajo especializado ilícitos Ambientales (CT/AMB)Grupo de Trabajo especializado informática y Comunicaciones (CT/iNf)Grupo de Trabajo especializado Tráfico ilícito de Material Nuclear y/o

radioactivo (CT/TMr)Grupo de Trabajo especializado Seguridad Ciudadana (CT/SeG)Grupo de Trabajo especializado Capacitación (CT/CAP)Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)Grupo de Trabajo especializado sobre Terrorismo (GTe)foro especializado Migratorio (feM)Reunión de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N.º 08/91) (Coordinada

por el FCCP)Comisión Técnica (rMJ/CT) Reunión de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N.º 19/03)Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertificación y la Sequía (GAHLDS)Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA)Grupo Ad Hoc recursos Hídricos (GAHrH)Grupo de Trabajo Gestión Ambiental de residuos y responsabilidad post

Consumo (GTPArr)Reunión de Ministros de Minas y Energía (RMME) (Dec. CMC N.º 60/00)Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnología e

Innovación (RMACTIM) (Dec. CMC N.º 05/05)Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec.

CMC N.º 61/00) (Coordinada por el FCCP)instituto Social del MerCoSUr (iSM) (Dec. CMC N.º 03/07) (vinculado

transitoriamente) Comisión de Trabajo economía Social: Definiciones y experiencias (CTeS) Comisión de Trabajo erradicación del Trabajo infantil y de la explotación

Sexual Comercial infantil (CTeTi) Comisión de Trabajo Sistema estadístico de indicadores Sociales (SeiS) Grupo Técnico (GT) Reunión de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N.º 03/95)Comité Coordinador de la rMS (rMS-CC)

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Comisión intergubernamental Sistemas de información y Comunicación en Salud (CiSiCS)

Comisión intergubernamental Política de Medicamentos (CiPM)Comisión intergubernamental Control de Dengue (CiCD)Comisión intergubernamental ViH-SiDA (CiViH)Comisión intergubernamental Control del Tabaco (CiCT)Comisión intergubernamental Salud Sexual y reproductiva (CiSSr)Comisión intergubernamental Salud y Desarrollo (CiSD)Comisión intergubernamental Gestión de riesgo y reducción de

Vulnerabilidad (CiGrrV)Comisión intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CiSAT)Comisión intergubernamental implementación del rSi (CirSi)Comisión intergubernamental Donación y Trasplantes (CiDT)Reunión de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N.º 16/91)Reunión de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N.º 12/03)Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) (Dec. CMC N.º 18/98)Grupo de Trabajo sobre Armas de fuego y Municiones (XViii fCCP, Punto 3.5)Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurídicos y Consulares (Dec. CMC

N.º 34/00)Grupo de Trabajo sobre Prevención de Proliferación de Armas de

Destrucción Masiva (GTADM) (Dec. CMC N.º 46/07)Grupo Ad Hoc sobre registro Común de Vehículos Automotores y

Conductores (iX MCCP, Punto 1)Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec.

CMC N.º 11/03)Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo

(GANEMPLE) (Dec. CMC N.º 46/04)Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersión del Arancel

Externo Común (GANAEC) (Dec. CMC N.º 05/01)Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec.

CMC N.º 21/05)Grupo de Alto Nivel para la elaboración de un Programa de Cooperación

Sur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)Grupo de Alto Nivel para la elaboración del Plan Estratégico para la

Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMC N.º 33/07)

Grupo de Trabajo para la negociación del proceso de adhesión de la República Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesión de la república Bolivariana de Venezuela al MerCoSUr)

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Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporación de la República de Bolivia como Estado Parte del MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N.º 01/07)

Reunión de Altas Autoridades en el área de Derechos Humanos (rADDHH) (Dec. CMC N.º 40/04) (Coordinada por el FCCP)

Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinación e implementación de las Acciones relativas a la iniciativa Niñ@Sur para la Promoción y Protección de los Derechos de la infancia y Adolescencia (GTP-Niñ@Sur)

Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos económicos, Sociales y Culturales (GT-DeSC)

Grupo de Trabajo sobre Promoción de la igualdad racial (GT-Pir) (Acta 3/06)

Grupo de Trabajo sobre educación y Cultura en Derechos Humanos (GT-eCDH) (Acta 3/06)

Grupo de Trabajo encargado del Diseño e implementación del instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos (GT-iNSTPPDH) (Acta 3/06)

Órganos vinculados al Grupo mercado común

Instituto Mercosur de Formación (IMEF) (Dec. CMC N.º 04/07 - Res. GMC N.º 57/07) (Coordinado por la CRPM)

Subgrupo de Trabajo N.º 1 Comunicaciones (SGT N.º 1) (res. GMC N.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Comisión Temática de Asuntos Postales (CTAP) Comisión Temática de radiocomunicaciones (CTrc) Comisión Temática de radiodifusión (CTrd)Comisión Temática de Servicios Públicos de Telecomunicaciones (CTSPT) Subgrupo de Trabajo N.º 2 Aspectos Institucionales (SGT N.º 2) (Dec. CMC

N.º 59/00)Subgrupo de Trabajo N.º 3 Reglamentos Técnicos y Evaluación de la

Conformidad (SGT N.º 3) (res. GMC N.º 20/95, Dec. 59/00)Comisión de Alimentos (CA) Comisión de evaluación de la Conformidad (CeC) Comisión de Metrología (CM) Comisión de Seguridad de Productos eléctricos (CSPe)Comisión de la industria Automotriz (CiA)Comisión de Gas (CG) Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ) Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)

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Subgrupo de Trabajo N.º 4 Asuntos Financieros (SGT N.º 4) (res. GMC N.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Comisión de Sistemas financieros (CSf)Subcomisión Presentación de estados Contables (SCPeC)Comisión Mercados de Capitales (MC)Comisión Seguros y reaseguros (CSr)Subcomisión Margen de Solvencia (SCMS)Subcomisión de reaseguros (Sr)Comisión Lavado de Dinero (CLD)Subgrupo de Trabajo N.º 5 Transportes (SGT N.º 5) (res. GMC N.º 20/95,

Dec. CMC N.º 59/00)Comisión de especialistas sobre Límite de la responsabilidad civil y

contractual en el transporte internacional de pasajerosGrupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancías Peligrosas en el

MerCoSUr (SGT 5/GTMP) (XXViii reunión del SGT N.º 5)Comisión de especialistas de Transporte Marítimo del MerCoSUr (XXVii

reunión del SGT N.º 5)Consejo Permanente de Seguridad Vial del MerCoSUr (SGT N.º 5/CPSV)

(MerCoSUr/CPC/reC N.º 05/04)Subgrupo de Trabajo N.º 6 Medio Ambiente (SGT N.º 6) (res. GMC

N.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXV

SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Sistema de información Ambiental del Mercosur (SiAM) (iii

SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXiii SGT

N.º 6)Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXiii SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de especies Migratorias y

Comunes en Áreas Transfronterizas (XXXViii SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Gestión Ambiental de Sustancias y Productos Químicos

(XXiX SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc emergencias Ambientales (GAHeA) (Xii SGT N.º 6)Subgrupo de Trabajo N.º 7 Industria (SGT N.º 7) (res. GMC N.º 20/95, Dec.

CMC N.º 59/00)Comisión de Calidad e innovación (CCi)Comisión de Micro, Pequeñas y Medianas empresas y Artesanías

(CMPYMeA)Comisión de Propiedad intelectual (CPi)

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foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del MerCoSUr (SGT 7/fCMMM)

Subgrupo de Trabajo N.º 8 Agricultura (SGT N.º 8) (res. GMC N.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Comisión de Sanidad Animal (CSA) Comisión de Sanidad Vegetal (CSV) Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV)Comisión de Semillas (CS) Comisión Ad Hoc Vitivinícola (CAHV)Subgrupo de Trabajo N.º 9 Energía (SGT N.º 9) (Dec. CMC N.º 07/05)Subcomisión de Programas energéticos (SCPe)Subcomisión de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT) Subgrupo de Trabajo N.º 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social

(SGT N.º 10) (res. GMC N.º 20/95, Dec. 59/00)Comisión Temática I relaciones Laborales (CTrL)Comisión Temática II empleo, Migraciones, Calificación y formación

Profesional (CTeMCfP)observatorio del Mercado de Trabajo del MerCoSUr (oMTM) Acta 3/96

anexo XiComisión Temática III Salud y Seguridad en el Trabajo, inspección del

Trabajo y Seguridad Social (CTST) Subgrupo de Trabajo N.º 11 Salud (SGT N.º 11)(res. GMC N.º 151/96, Dec.

CMC N.º 59/00)Comisión de Productos para la Salud (CoProSAL)Grupo Ad Hoc Sicotrópicos y estupefacientes (GAHSiCo)Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHe)Grupo Ad Hoc Productos Médicos (GAHProMe)Grupo Ad Hoc Cosméticos (GAHCoSMe) Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDoMiS)Comisión de Servicios de Atención a la Salud (CoSerATS)Subcomisión de Desarrollo y ejercicio Profesional (SCoeJer) Subcomisión de evaluación y Uso de las Tecnologías en Servicios de Salud

(SCoTeCNo)Comisión de Vigilancia en Salud (CoViGSAL)Subcomisión Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos

fronterizos Terrestres (SCoCoNTS)Subgrupo de Trabajo N.º 12 Inversiones (SGT N.º 12) (res. GMC N.º 13/00,

Dec. CMC N.º 59/00)Subgrupo de Trabajo N.º 13 Comercio Electrónico (SGT N.º 13) (Dec. CMC

N.º 59/00)

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Subgrupo de Trabajo N.º 15 Minería (SGT N.º 15) (Dec. CMC N.º 07/05)Subcomisión de Geología y recursos Minerales (SCGrM)Grupo Ad Hoc de Expertos «Fondos para la Convergencia Estructural

del MERCOSUR» (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N.º 24/05 reg. Art. 25) (Coordinado por la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM))

Grupo de Contrataciones Públicas del MERCOSUR (GCPM) (res. GMC N.º 35/04)

Grupo de especialistas en reconocimiento Mutuo (GerM)Grupo de Integración Productiva del Mercosur (GIP) (Dec. CMC N.º 12/08) Grupo de Servicios (GS) (res. GMC N.º 31/98, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (res. GMC N.º 15/99)Comité Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N.º 70/00)Comité de Cooperación Técnica del Mercosur (CCT) (res. GMC N.º 26/92,

Dec. CMC N.º 59/00)Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y

Departamentos del Mercosur (FCCR) (Dec. CMC N.º 41/04)Comité de los estados federados, Provincias y Departamentos (CefPD) Comité de los Municipios (CM)Grupo de Trabajo de integración fronteriza (GTif) (Vii fCCr-CN, Acta

01/08)Grupo de Trabajo de información Portal Web (GTiPW) (Vii fCCr-CN, Acta

01/08)Reunión Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF)

(res. GMC N.º 11/04)Grupo Temático Acceso a la Tierra y reforma Agraria Grupo Temático equidad de Género Grupo Temático Seguro Agrícola para la Agricultura familiarGrupo Temático facilitación de Comercio de la Agricultura familiar Grupo Temático Políticas Activas para la Juventud ruralReunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y

Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM) (res. GMC N.º 49/03)Reunión Especializada de Autoridades de Aplicación en Materia

de Drogas, Prevención de su Uso Indebido y Recuperación de Drogodependientes (RED) (res GMC N.º 76/98, Dec. CMC N.º 59/00) (Coordinada por el fCCP)

Comisión Técnica sobre Armonización Legislativa (CTAL) Comisión Técnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Tráfico ilícito de

Drogas y Delitos Conexos (CTLD)

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Comisión Técnica sobre reducción de la Demanda (CTrD)Comisión Técnica sobre Tráfico ilícito y Control de Sustancias Químicas

Controladas (CTTiCSQc)Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT) (res. GMC

N.º 24/92, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión Temática Capacitación de recursos Humanos y Proyectos de

investigación y Desarrollo (CTCrHPiD) Comisión Temática Sociedad de la información (CTSi)Reunión Especializada de Comunicación Social (RECS) (res. GMC

N.º 155/96 Dec. CMC N.º 59/00, LViii GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4) Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM) (res.

GMC N.º 35/01)Reunión Especializada de Defensores Públicos Oficiales del MERCOSUR

(REDPO) (res. GMC N.º 12/04) (Coordinada por el fCCP)Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración (REII) (res.

GMC N.º 89/00, Dec. CMC N.º 59/00Reunión Especializada de la Juventud (REJ) (res. GMC N.º 39/06) Reunión Especializada de la Mujer (REM)(res. GMC N.º 20/98, Dec. CMC

N.º 59/00) (Coordinada por el fCCP)Reunión Especializada de Ministerios Públicos del MERCOSUR (REMPM)

(Dec. CMC N.º 10/05) (Coordinada por el fCCP)Reunión Especializada de Organismos Gubernamentales de Control

Interno (REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el fCCP)Reunión Especializada de Promoción Comercial Conjunta del MERCOSUR

(REPCCM) (res. GMC N.º 91/00, Dec. 59/00)Centro de Promoción Comercial Conjunta del MerCoSUr (CPCCM),

Berlín, Alemania (establecido en el ámbito de la Xi rePPCM, 16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC, diciembre, 2002)

Reunión Especializada de Turismo (RET) (res. GMC N.º 12/91, Dec. CMC N.º 59/00)

Subcomité de Participación en ferias internacionales (SCPfi)Reunión Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales

Residentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N.º 31/07) (Coordinado por el FCCP)

Reunión Técnica de Incorporación de la Normativa MERCOSUR (RTIN) (XXiX GMC, Acta 01/98, pto.4 )

Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLiV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2)

Grupo Ad Hoc Código Aduanero del MERCOSUR (GAHCAM) (Dec. CMC N.º 25/06)

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Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (res. GMC N.º 44/00, Dec. CMC N.º 59/00)

Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinación para las Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC) (res. GMC N.º 09/05)

Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE) (res. GMC N.º 34/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (res. GMC N.º 04/04)Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N.º 19/94, Dec.

CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc sobre Biotecnología Agropecuaria (GAHBA) (res. GMC

N.º 13/04)Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC)

(res. GMC N.º 14/02)Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMC

N.º 05/02)Grupo Ad Hoc para una Política Regional sobre Neumáticos inclusive

Reformados y Usados (GAHN) (res. GMC N.º 25/08)Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N.º 49/07)Grupo de Trabajo «Ad Hoc» Dominio MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMC

N.º 09/06)Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeñas y Medianas

Empresas (GAHFME) (Dec. CMC N.º 13/08)

Órganos vinculados a la comisión de comercio

Comité Técnico N.º 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificación de Mercaderías (CT N.º 1) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC 59/00)

Comité Técnico N.º 2 Asuntos Aduaneros (CT N.º 2) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Sub Comité Técnico de Legislación Aduanera (SCTLA)Sub Comité Técnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA)Sub Comité Técnico de informática Aduanera (SCTiA)Sub Comité Técnico de Valoración Aduanera (SCTVA)Sub Comité Técnico de Prevención y Lucha Contra ilícitos Aduaneros

(SCTPLCi)Sub Comité Técnico de Controles y operativa de frontera (SCTCof) Comité Técnico N.º 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N.º 3) (Dir.

CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comité Técnico N.º 4 Políticas Públicas que Distorsionan la

Competitividad (CT N.º 4) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)

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Comité Técnico N.º 5 Defensa de la Competencia (CT N.º 5) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Comité Técnico N.º 6 Estadísticas de Comercio Exterior del MERCOSUR (CT N.º 6) (Dec. CMC N.º 31/06)

Comité Técnico N.º 7 Defensa del Consumidor (CT N.º 7) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)

Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N.º 09/97, Dec. CMC N.º 59/00)

Más allá de la concentración del poder en los órganos decisorios,

hay un claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisión de Comercio. Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables por el último quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas reuniones preparatorias del Consejo.

esto implica igualmente una concentración temporal del proceso deciso-rio al final del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los ámbitos negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de años de negociación en los foros específicos) desemboca como una avalancha de papel sobre los escasos días de la última reunión del Grupo y las previas del Consejo. esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el grado de incongruencia sistémica del proceso decisorio, así como el escaso pragmatismo y la precariedad técnica de las decisiones.

Por fin, la yuxtaposición de sectores de las burocracias nacionales capita-neadas por las Cancillerías se autodefinen, con propiedad, como una «gran familia», pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace mu-chos años, aunque en distintas ubicaciones funcionales.

Además de los órganos con poder decisorio, encontramos en el diseño establecido por el PoP:

• La Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOsuR (CPC), su-cedida por el Parlamento del MerCoSUr;

• El Foro Consultivo Económico y social (fCeS) y;• La secretaría Administrativa (SAM), definida en el PoP como

un órgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente modificada y rebautizada Secretaría del MerCoSUr (SM).

Hasta diciembre de 2004, a diez años de la aprobación del PoP, podían destacarse cuatro modificaciones importantes en el esquema institucional.

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a. La institucionalización, en 1998, del Foro de Consulta y Concertación Política (fCCP), como órgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tanto con la consolidación y expansión de la creciente dimensión política del MerCoSUr como con la profundización del diálogo entre los estados Partes y entre estos y los estados Asociados en temas de política exterior y de agenda política común.

el Foro de consulta y concertación Política

es la Decisión del CMC N.º 18/98 la que crea el fCCP, como órgano auxiliar del CMC. este foro sesiona con la participación de representan-tes de los estados Asociados y trabaja sobre temas de interés común. Su principal función es profundizar el examen y la coordinación de la agen-da política de los estados Partes del MerCoSUr y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza política y de interés político común relacionado con terceros países, grupos de países y organismos internacionales.

La Decisión del CMC N.º 02/02 define con mayor claridad sus atri-buciones y funciones, así como los mecanismos de coordinación con los demás órganos del MerCoSUr, disponiéndose la realización de reuniones periódicas con el GMC a efectos de coordinar materias que no sean estrictamente económico-comerciales y efectuar un intercam-bio de información sobre el desarrollo del proceso de integración en las áreas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el fCCP las funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas reuniones de Ministros, como la de educación o Desarrollo Social. Las funciones del fCCP en relación con estas reuniones son: participar en sus sesio-nes, efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instru-mentos emanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobación, los acuerdos y propuestas de normas MerCoSUr emanados de dichas reuniones, a través del GMC. el fCCP formula entonces recomenda-ciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su consideración.

b. La transformación, en 2003, de la secretaría Administrativa del MERCOsuR en órgano técnico, ahora llamado Secretaría del MerCoSUr. entre sus atribu-ciones se destaca particularmente el que constituirá «un espacio de reflexión común», ausente hasta entonces.

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c. La creación, en 2003, de la Comisión de Representantes Permanentes del MER-COsuR (CrPM), que no solo reúne a las representaciones diplomáticas de los estados Partes ante el bloque, sino que tiene también una presidencia dotada de funciones de representación internacional.

d. La instalación, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisión, con sede en Asunción, promoviendo la renovación del sistema de solución de con-troversia creado por el Protocolo de Brasilia, el 17 de diciembre de 1991, que fue remplazado por el Protocolo de olivos, firmado el 18 de febrero de 2002.

La comisión de representantes Permanentes del mercosur

La Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM) es un órgano dependiente del CMC, integrado por los repre-sentantes permanentes de cada estado Parte para el MerCoSUr y un presidente.

La comisión tiene las siguientes competencias:• asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MerCoSUr en todas

las actividades que le sean requeridas por cualquiera de estos;• presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de

integración del MerCoSUr, las negociaciones externas y la confor-mación del mercado común;

• afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el MerCoSUr, estableciendo vínculos con la CPC y el fCeS, así como con las reuniones especializadas del MerCoSUr.el presidente de la CrPM debe ser «una personalidad política des-

tacada, de nacionalidad de uno de los estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Común a propuesta de los Señores Presidentes de los estados Partes». Sus funciones son las siguientes:• presidir los trabajos de la CrPM;• representar al MerCoSUr en las relaciones con terceros países, grupos

de países y organismos internacionales por mandato del Consejo;• participar en las reuniones de ministros del MerCoSUr;• presentar un informe semestral de sus actividades en ocasión de las

reuniones del CMC.

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La secretaría Administrativa del mercosur

La Secretaría Administrativa del MerCoSUr (SAM) aparece por primera vez en el Tratado de Asunción (TA) bajo la forma de un órgano auxiliar del GMC. en el PoP su estatus se modifica, en tanto se la defi-ne como un órgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestación de servicios a las demás instituciones del MerCoSUr. entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan:• servir como archivo oficial de la documentación del MerCoSUr;• realizar la publicación y la difusión de las normas adoptadas en el

marco del MerCoSUr. en ese contexto, le corresponde:• realizar, en coordinación con los estados Parte, las traducciones

auténticas para los idiomas español y portugués de todas las deci-siones adoptadas por los órganos de la estructura institucional del MerCoSUr;

• editar el boletín oficial del MerCoSUr;• organizar los aspectos logísticos de las reuniones del CMC, del

GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los demás órganos del MerCoSUr, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. en lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionará apoyo al estado en el que se realice la reunión;

• informar regularmente a los estados Parte sobre las medidas im-plementadas por cada país para incorporar en su ordenamiento ju-rídico las normas emanadas de los órganos del MerCoSUr;

• desempeñar las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM;De acuerdo a la Decisión N.° 30/2002 del CMC, la SAM debería ser

transformada en secretaría técnica.La SAM está a cargo de un director que tiene la nacionalidad de

uno de los estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, pre-via consulta a los estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duración de dos años, y está prohibida su reelección.

el Tribunal Permanente de revisión Protocolo de Olivos

el sistema de solución de controversias del MerCoSUr es mimético con relación a la organización Mundial de Comercio (oMC), y no a otros procesos de integración regional, como se podría esperar. Comprende ne-

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gociaciones bilaterales, discusión en el seno de las instituciones (Comisión de Comercio o Grupo) y finalmente el recurso al arbitraje.

La vía arbitral conoce dos rounds. el primero se hace por tribunales arbitrales ad hoc, elegidos según listas de expertos ofrecidas por los estados. el segundo se hace por un órgano permanente de apelación, a quien pueden recurrir los que no se conforman con la decisión de un tribunal ad hoc. en el MerCoSUr este órgano se llama Tribunal Permanente de revisión (TPr). el Protocolo prevé algunas hipótesis de acceso directo al TPr (art. 23 Protocolo de olivos (Po)).

Aunque el TPr tenga su sede permanente en el edificio «Villa rosalba», en Asunción, sus miembros (uno nombrado por cada país, más un quinto árbitro elegido por consenso) no residen en aquella ciu-dad, y son convocados a comparecer cuando la institución es llamada a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal en el pleno sentido del término, pues el Protocolo de olivos no creó una jurisdicción supranacional.

el TPr puede emitir, además de fallos, opiniones consultivas, que no vinculan a los estados Partes.

Una vez accionado el sistema de solución de controversias del MerCoSUr, los estados deben renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los particulares no tienen acceso al sistema de olivos, salvo si un estado endosa su demanda.

finalmente, en diciembre de 2004, se establece la creación de dos ins-tituciones sumamente importantes: el Parlamento del MerCoSUr (cuyo protocolo constitutivo es aprobado por la Decisión del CMC N.º 23/05) y el foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias e intendencias del MerCoSUr (Decisión del CMC N.º 41/04).

Las instituciones del MerCoSUr se establecen en el PoP en el marco de un modelo de integración autorregulado. Este modelo, implementado du-rante la década del noventa, tiene como meta central la integración negativa en el terreno comercial, es decir, fundamentalmente, la liberación de las barre-ras al comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el estableci-miento de una política comercial común o la coordinación de las políticas macroeconómicas, presentes incluso en el TA.

Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la in-tegración productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integración social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivo

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casi único. esto se manifiesta incluso en el hecho de que el bloque no se da tampoco, en el período, políticas destinadas a disminuir las grandes asimetrías existentes entre los estados que los componen o al interior de sus territorios.

Integración negativa y positiva

La integración negativa se define como aquella que impulsa la libertad de los mercados y de la competencia, con la eliminación paulatina de los obstáculos al comercio y la adopción de las normas necesarias a la circula-ción fluida de mercaderías. La integración positiva configura una comuni-dad de intereses mediante medidas positivas, que normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y una explícita legitimación política, como los fondos de reconversión, la reduc-ción de las asimetrías regionales o el fortalecimiento de las infraestructuras de modo de favorecer indirectamente el comercio intrazona.

Las modificaciones del diseño posteriores al PoP intentaron resolver problemas de gestión de la integración que aparecieron con la ampliación del espectro temático que presenta todo proceso de este tipo a medida que avanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, política, del bloque, superó ampliamente la estructura orgánica de 1994. el diseño ac-tual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales, corporativas o a coyunturas políticas domésticas o regionales.

Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integración y establece límites importantes para su profundización y democratización y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y un espacio real de procesamiento y resolución de diferencias.

Probablemente por estas razones se creó un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel sobre la reforma institucional (Decisión CMC 21/05), que debería elaborar un proyecto completo de reforma antes de diciembre de 2006. esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (Decisión CMC 29/06) y después para junio de 2009 (Decisión CMC 56/07).

en lo que concierne a este grupo, no se conocen las propuestas nacio-nales que se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo de discusión que eventualmente allí se halla acumulado.

Pasando a las conclusiones de este eje se puede afirmar, en primer lu-gar, como apreciación general, que el modelo institucional no refleja en ninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que,

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dificultosamente, pretende articular proyectos nacionales que colocan al proyecto común en lugares más o menos importantes de la agenda, según la coyuntura política doméstica y regional.

en segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones perma-nentes de los órganos decisorios, formaciones que en organizaciones in-ternacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y una agenda comunes en los temas de su competencia. el trabajo cuestiona con solidez el argumento de que la creación de agencias sectoriales co-munes es costosa para el esquema de integración, desglosando con rigor los costos políticos, económicos y técnicos de un sistema exclusivamente intergubernamental como el actualmente vigente.

Se estima que a lo largo de un semestre serían cerca de 19 los días en que, con las formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho que los gastos de los Estados Partes, con el traslado de sus propias burocracias nacionales, son mayores o equivalentes al costo de la creación de un cuerpo per-manente especializado, dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la inte-gración económica. estos costos, particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura institucional del bloque, tienden a ser acumulativos.

en tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada por y a su vez promoviendo una gran fragmentación de agendas y agen-cias, fortalece la pérdida de visión integral y regional que caracteriza a las negociaciones en el bloque. este déficit aumenta de manera inversamente proporcional al ámbito en el que se toman las decisiones. Promueve en-tonces en la gestión cotidiana de la integración una visión parcial de las propuestas y dificulta la construcción de una posición común.

La superposición de funciones, competencias y temas de agenda al interior de los ámbitos regional y nacional y entre ambos ámbitos se re-troalimenta, generando las importantes disfuncionalidades y pérdidas de eficiencia que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los déficit que hemos señalado en el eje «legitimidad democrática» de este diagnóstico.

A pesar de que el CMC es el órgano superior del MerCoSUr, el grupo domina ampliamente el proceso decisorio, gracias al número y a la naturaleza de las competencias o delegaciones que concentra, superpuestas en una compleja estructura de órganos auxiliares que ocasiona la fragmentación de temas que frecuentemente deberían ser tratados desde un punto de vista global. Los episo-dios de incongruencia o desarticulación entre normas derivan, en gran medida, de la supervisión temática de la pluralidad de órganos auxiliares.

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en cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuerte-mente con la cuestión del «déficit democrático» del proceso de integración mencionado previamente, es la concentración de poder en los Poderes ejecutivos y, específicamente, en algunas agencias de los estados Partes, lo que genera un «cuello de botella» que bloquea la profundización del pro-ceso, particularmente en sus dimensiones no económicas o comerciales. Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel más efectivo en la dinámica del bloque que racionalice la participación de las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontables órganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera se evitaría el doblamiento de esfuerzos para la misma finalidad, la dispersión de las normas y la sedimentación, a veces conflictiva, entre los distintos órganos nacionales, de atribuciones para las cuales además no gozan de poder decisorio.

La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno tienen el máximo poder de decisión, genera, a su vez, como señalamos, un bloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integración, con su consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elabora-ción de propuestas comunes conjuntamente con órganos cuyos miembros tienen el máximo poder de incidencia en el ámbito nacional, ven frustradas sus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de estas se ve frenado o impedido en el plano regional por un conflicto interagencia.

el eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa al vínculo es-trecho ya antes anotado entre institucionalidad y modelo de integración. Las instituciones sirven en tanto instrumentos idóneos y legítimos para el cumplimiento de objetivos y estos derivan necesariamente de la agenda que comienza a prevalecer en el bloque. en ese sentido, el notorio cambio de agendas ocurrido en el MerCoSUr de los últimos años ha puesto de manifiesto, de manera muy clara, la disfuncionalidad de la instituciona-lidad actual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemática.

Diagnóstico del eje legitimidad democráticaA continuación se pasará revista a un conjunto de déficit que llamamos

tranversales, dado que atraviesan toda la estructura y metodología del es-quema de integración, para luego referirnos a sus manifestaciones especí-ficas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.

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en primer lugar, el MerCoSUr tiene un importante déficit de rendición de cuentas. esta afirmación se basa, por un lado, en la oscuridad que enmar-ca su proceso decisorio y, por otro, en las deficiencias de los mecanismos de consulta establecidos por el bloque. es difícil para actores políticos, so-ciales y técnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamente al proceso, identificar el locus de la responsabilidad en los mecanismos de-cisorios. esto lleva a una carencia de legitimidad política, social y técnica, que caracteriza al esquema de integración. Como señala un documento de la fundación friedrich ebert editado en el 2004: «el escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el ámbito institucional del MerCoSUr constituye una clara señal de que muchos actores guberna-mentales o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o para ha-cer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados».

en segundo lugar, la lógica del intergubernamentalismo crea incentivos institucionales para el predominio de una visión nacional de la integración. A esto se suma el hecho de que en el caso del MerCoSUr la representación política en el espacio regional ha estado durante todos estos años con-centrada en los Poderes ejecutivos nacionales, situación que atenúa muy parcialmente la creación del Parlamento del MerCoSUr. esto ha impe-dido el ejercicio de una función que nunca puede ser desempeñada por los Poderes ejecutivos: la representación de la diversidad, presente en el rico entramado social y cultural de nuestros países. Esta ausencia ha llevado a una importante pérdida de legitimidad social y política del propio proceso.

La mayoría de los análisis del diseño institucional del MerCoSUr no consideran la variable temporal. es esta, sin embargo, la que nos permite ver hasta qué punto, a lo largo del tiempo, el diseño institucional va dando forma a toda una cultura organizacional determinada que influye sobre la de-finición de la agenda de la integración.

el MerCoSUr ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los años, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad revela carencias crecientes y no resulta la más favorable para profundizar la integración: presenta límites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso en las múltiples dimensiones y momentos en que este se desarrolla. esta cultura institucional, en términos generales, prioriza la visión nacional en la negociación y la reserva con respecto a la información. esta última circunstancia, justificada a lo largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta

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acorde ni funcional con la extensa pauta temática de todo proceso de in-tegración y da lugar a un importante déficit democrático, como veremos más adelante con ejemplos concretos.

en los siguientes párrafos se presentará cómo estos déficit transversales se manifiestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnóstico en el marco del «eje legitimidad democrática»: la de la partici-pación social, la de los entes subnacionales y la dimensión parlamentaria, como expresión particular de la red de representación ciudadana.

Dimensión de la participación de la sociedad civil

¿Cuáles son las instituciones y mecanismos establecidos por el MerCoSUr para la participación de la sociedad civil? el Tratado de Asunción, en su ar-tículo 14, prevé la posibilidad de que el GMC convoque a representantes del «sector privado» en el desarrollo de sus trabajos en caso de considerarlo per-tinente. Sin embargo, durante el período de transición establecido por aquel tratado (1991-1994), no se definió ningún procedimiento en ese sentido. es importante considerar que, dado el carácter restrictivo de gran parte de los documentos de la época, es imposible saber si fue realizada alguna convoca-toria y, en ese caso, quién habría participado en calidad de «sector privado».

Por su parte, el PoP en 1994 estableció dos tipos de mecanismos: a. el foro Consultivo económico y Social (fCeS).b. La posibilidad de participación en las reuniones preparatorias de los

subgrupos de trabajo (SGT) y respectivas comisiones, dependientes del Grupo Mercado Común (GMC), así como en las reuniones especiali-zadas y los Grupos Ad Hoc.el fCeS fue definido en el PoP como el «órgano de representación de

los sectores económicos y sociales». está conformado por igual número de representantes por estado Parte (nueve) y se le otorga una función consultiva, que se concreta a través de recomendaciones al GMC, tomadas por consenso.

entre sus cometidos establecidos en su reglamento interno, aprobado por resolución del GMC N.º 68 de 1996, se destacan: • pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo reco-

mendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y demás órganos del MerCoSUr. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MerCoSUr como a

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la relación de este con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración;

• cooperar activamente para promover el progreso económico y social del MerCoSUr, orientado a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social;

• dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico deri-vado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea en el ámbito sectorial, nacional, regional o internacional;

• proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de inte-gración;

• contribuir a una mayor participación de la sociedad en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración en el MerCoSUr y difundiendo su dimensión económico-social.el fCeS se organiza en secciones nacionales que, según su reglamen-

to interno, tienen autonomía organizativa, pudiendo definir qué sectores económicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las más representativas y de ámbito nacional, así como la paridad en la designación de representantes de organizaciones de trabajadores y empre-sarios. Las decisiones son tomadas por su órgano superior, el plenario.

Las formas institucionalizadas para la participación social en el MerCoSUr adolecen también de importantes deficiencias. en primer lu-gar, en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendición de cuen-tas tiene que ver con cuál es la respuesta de los órganos del MerCoSUr que admiten la participación de otros actores, acerca de cómo y en qué medida reciben e incorporan en sus procesos de decisión las opiniones e informa-ciones de aquéllos.

Se observa con respecto a estos mecanismos, que «sus objetivos y pro-cedimientos están establecidos todavía de forma incompleta y […], final-mente, en ninguno de ellos existe la preocupación por prever la rendición de cuentas sobre la utilización de los resultados por la estructura institucio-nal del bloque y su influencia en el proceso de toma de decisiones. […] La cuestión de la rendición de cuentas tiene su punto central en la deficiencia de reglamentación y procedimientos para las consultas. esto quiere decir que el canal es puesto a disposición, pero no su forma de funcionamiento. Además, es también importante relacionar tal principio al interés de aque-

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llos que no integran el proceso de decisión, pero que sin embargo tienen interés en acompañar su proceso. […] Se nota la ausencia de información disponible al público en general sobre cómo se desarrollan los mecanis-mos de participación, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre “quién” participa, “cómo” lo hace y “en qué medida influye” en el proceso de decisión. Por ello, este principio está íntimamente relacionado al de transparencia». (Cfr., Participación de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOsuR, Montevideo, Proyecto de coope-ración Secretaría del MerCoSUr-Banco interamericano de Desarrollo, 2005).

en segundo lugar, entonces, es preciso señalar el déficit de transparen-cia que caracteriza al MerCoSUr. Tomemos como ejemplo el estado de aplicación del principio de publicidad. este último está presente en el ordenamiento jurídico de los estados Parte. Sin embargo, ni el TA ni el PoP lo consideran, como se señala en forma expresa en el ya referido do-cumento de la Secretaría Técnica y del BiD: «Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en la dinámica de la transparen-cia interna, es decir, entre los estados Partes y los órganos que componen la estructura del MerCoSUr, como en la transparencia externa (con el público en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales)».

Desde un comienzo y en el marco de este vacío se estableció la si-guiente distinción: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas y documentación anexa) serían por regla general públicas, excepto que los estados Parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociación (las propuestas presentadas por los estados Parte) tendrían un carácter reservado, solo disponibles a los funcionarios gubernamen-tales. esta situación inhibía la posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador.

Veamos qué ha ocurrido con los documentos producidos en las reunio-nes considerando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de 2005, en sus 45 reuniones, los órganos decisorios del MerCoSUr (Consejo del Mercado Común, GMC y Comisión de Comercio del MerCoSUr) han producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un total de 382. el GMC, en particular, en el mismo período, clasificó como reservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolución del GMC N.º 08/05, artículo 2, modifica la regla anteriormente mencionada,

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obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos de normas, salvo que un estado solicite su reserva. es en el marco de la nue-va metodología establecida por aquella resolución en el que se dan paradojas notables, como el que el anexo Viii del acta de la reunión XXiX del Consejo del Mercado Común, realizada en diciembre de 2005, aparezca como re-servado, siendo su título: «Participación ciudadana en el MerCoSUr». Se trató de una propuesta uruguaya de ampliación de la participación, vetada y clasificada como reservada a solicitud de otro u otros estados Parte del blo-que. Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qué estado o estados vetaron la propuesta, así como quién o quiénes y por qué motivo solicitaron la reserva de la misma.

La cuestión de la transparencia no solo se vincula a la de la publicidad, sino también a la del acceso a los documentos, su carácter más o menos comprensible para la ciudadanía y las políticas de difusión que se organicen (o no) por el proceso de integración. en el documento de la Secretaría y del BiD referido se señalan con rigor las dificultades de acceso y el carácter muchas veces oscuro de la redacción de las normas. Con respecto a este último punto en el estudio señalado se afirma que lo importante «de la inteligibilidad de las informaciones puestas a disposición al público o a de-terminados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la información sea útil al actor, incluso para mantener su capacidad de participación e interlocución en el proceso decisorio. el texto de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasa técnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque».

en tercer lugar, la lógica del intergubernamentalismo extremo, con su correlato en la carencia de visión regional, se refleja también, como ve-remos, en la concepción y organización de los mecanismos de participa-ción, limitando la construcción de agendas regionales que profundicen el proceso. «La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo en identificar la intersección entre los intereses de los actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura insti-tucional como ámbito de interlocución de la sociedad civil y de gobier-nos subnacionales.» en el mismo documento se señalan dos elementos centrales para describir las deficiencias en términos de visión regional: la dificultad política para establecer y promover el reconocimiento de una agenda efectivamente regional; y la concepción restrictiva prevista para la participación directa en el MerCoSUr, entendida apenas como una

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sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensión nacional y con-sideradas con representatividad solo en ese ámbito. No cabe duda de que cada uno de los déficit señalados favorece la elitización y la reducción de los interlocutores del bloque.

Se hará referencia ahora a los déficit específicos encontrados en los mecanismos establecidos por el PoP para la participación social.

en cuanto al fCeS, reconocemos deficiencias externas e internas:entre las externas, podemos destacar la debilidad relativa de la institu-

ción en el diseño institucional del MerCoSUr que se expresa fundamen-talmente en lo siguiente:a. el fCeS tiene un rol exclusivamente consultivo.b. La consulta no implica, en el MerCoSUr, rendición de cuentas sobre

la utilización de la información u opiniones por parte de aquellos que la realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comi-sión Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr como la del fCeS, po-demos afirmar que, en el bloque, afirmar que una institución tiene un rol consultivo no significa mucho más que decir que esa institución no tiene poder de decisión. en diciembre de 2005, sobre un total de 22 recomendaciones realizadas por el fCeS al GMC, se podían encontrar solo dos consultas. en ninguno de los casos la institución con poder decisorio se manifestó acerca de la recomendación provista, lo cual im-plica una absoluta carencia de rendición de cuentas vinculada al proce-dimiento en cuestión. en cuanto a las deficiencias internas se impone considerar particular-

mente dos:a. La participación en el fCeS es muy limitada. Las secciones nacionales

concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la socie-dad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organización puede hacerlo si la sección de su país no lo admite. esto lleva a una im-portante elitización de la participación y a una seria deficiencia en térmi-nos del carácter más o menos inclusivo del mecanismo. esta situación se ve agravada por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en su propio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienen derecho para algunas organizaciones que en un determinado momento fueron consideradas las más representativas en el ámbito nacional.

b. La organización del fCeS, articulada en torno a secciones nacionales,

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presenta restricciones importantes en lo referente a la construcción de una visión regional.La participación en otros órganos del MerCoSUr adolece de reglas

claras tanto en cuanto a la forma como a los actores calificados para par-ticipar. Parte de estos mecanismos de participación fue reglamentada pre-cariamente en los reglamentos internos de los respectivos órganos o del órgano con poder de decisión al que están vinculados.

Se señala nuevamente en el documento de la Secretaría y del BiD: «el mayor déficit de participación de la sociedad civil en el MerCoSUr re-side en la calidad de la participación y no en la cantidad de mecanismos. Numérica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la defi-nición de los mismos. es decir, no es clara la justificación de por qué es admitida la participación en determinados mecanismos y no en otros. La mayoría de las veces, la apertura a la participación adviene de una coyun-tura política o, a veces, hasta personal y no sistémica. Tal deficiencia queda todavía más en evidencia cuando no están establecidos los procedimientos de participación, incluyendo la rendición de cuentas sobre los efectos de dicha participación».

en el marco de la nueva geografía política regional, inaugurada a par-tir de 2003 con la llegada al poder de Luiz inácio Lula da Silva, Néstor Kirchner y Tabaré Vázquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectiva-mente, la cuestión de la participación de la sociedad civil en el proceso de integración comenzó a permear el discurso oficial del MerCoSUr. este principio, por ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del llamado Consenso de Buenos Aires, firmado por los presidentes Kirchner y Lula en octubre de 2003: «Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil, forta-leciendo los órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural». Luego aparece ya en el ámbito regional en el plan de acción del bloque, a partir de la aprobación por los cuatro estados Parte del Programa de Trabajo 2004-2006. este establecía una agenda prioritaria para el período, en la que se planteaba un espectro temático de la integración que desplazaba el eje de acción de lo exclusivamente comercial, predominante en la década ante-rior. en la segunda parte del programa, bajo el título «MerCoSUr social», se proponía impulsar la ampliación de la participación de la sociedad civil y la visibilidad cultural del proceso de integración. De forma coherente

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con el nuevo lugar que la cuestión de la participación pasaba a ocupar en la agenda del bloque, todos los estados Parte comienzan a crear áreas, con diversos niveles de desarrollo e institucionalización, responsables de instaurar y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participación social en el proceso de integración.

en el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore urugua-ya del MerCoSUr presenta la «iniciativa SoMoS MerCoSUr», bajo el lema de «llenar de ciudadanía al MerCoSUr». La iniciativa desarrolló un conjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de participación ciudadana para la integración. Bajo la Presidencia argenti-na, en 2006, la iniciativa se transformó en el Programa Regional sOMOs MERCOsuR y se crearon puntos focales del mismo en cada uno de los estados Parte, coincidentes con las áreas señaladas en el párrafo anterior.

en ese marco, en julio de 2006, simultáneamente con la Cumbre de Presidentes del MerCoSUr, se realizó el I Encuentro por un MERCOsuR social y productivo que reunió a más de 500 organizaciones sociales regiona-les, inaugurando la serie de Cumbres sociales del MERCOsuR que continúan hasta la actualidad.

el diseño institucional y la metodología o proceso de elaboración de las decisiones en el MerCoSUr presentan serias deficiencias con respecto a su capacidad para impulsar o dar lugar a la participación de la sociedad civil en la construcción regional y en la definición e implementación de las políticas de cooperación e integración. Hemos mostrado los déficit transversales y específicos que consideramos más importantes.

Sin embargo, simultáneamente, la amplitud y densidad de las redes y organizaciones activas en la región ha desbordado y superado a los diver-sos espacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrar ejemplos en múltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, gé-nero, agricultura familiar, entre otros. esto es así porque la sociedad civil regional, como bien han señalado en un trabajo Cecilia Alemany y Beatriz Leandro (2006), «se relaciona formalmente (a través de los órganos de participación creados por los gobiernos) e informalmente (a través de re-des u otras formas de asociación estables o espontáneas)».

Nos encontramos entonces con una dinámica regional que no se refleja en la estructura y la metodología del bloque y que tiene por lo tanto obs-táculos importantes en cuanto a su capacidad de incidencia. Nuevamente han señalado Alemany y Leandro: «Hay sinergias que se están desaprove-

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chando desde la concepción pública del MerCoSUr que sigue predomi-nando en la ingeniería actual del proceso de integración».

Durante el período 2004-2006 han habido avances relevantes, que confluyeron en la puesta en marcha del Programa sOMOs MERCOsuR y la formalización de las Cumbres sociales. Sin embargo, la continuidad y pro-fundización de este proceso no están garantizados si no se lleva adelante una reingeniería institucional y metodológica, en base a los principios de transparencia, inclusión de nuevos actores, democratización del bloque y autonomía de los espacios de participación con relación al mayor o menor compromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con ellos.

Dimensión de los entes subnacionales

Durante mucho tiempo la dimensión subnacional no ha sido reconoci-da mínimamente en la institucionalidad del MerCoSUr. esto ha contra-riado la tendencia predominante en la región en la década del noventa, en la que importantes procesos de descentralización otorgaron a los gobier-nos subnacionales crecientes competencias y, por ende, responsabilidades políticas y sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas en las negociaciones del bloque.

en el marco del retroceso que legó aquella década con respecto al rol del estado nacional parece haberse configurado, como señalan María inés Barreto y Marcelo Passini (2004), «una tendencia, más o menos genera-lizada, de ampliación de las funciones y del campo de actuación de las esferas subnacionales de gobierno, que gradualmente pasan a asumir res-ponsabilidades por la promoción del desarrollo en los territorios bajo sus jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor presencia en el plano internacional».

esta tendencia, como señalamos, no ha sido acompañada por el desarro-llo institucional del MerCoSUr. el proceso de integración se ha caracteriza-do por una fuerte concentración del poder de decisión, tanto en los estados Partes como, más específicamente, en los Poderes ejecutivos nacionales de cada uno de ellos. Como señalaba enrique Saraiva (2004) en los albores del MerCoSUr, los estados Parte del bloque «padecen de una excesiva centra-lización de las atribuciones y competencias en el poder nacional, las acciones relativas a la integración regional han quedado históricamente circunscriptas a una conducción concentrada tanto institucional como geográficamente».

en ese marco es que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcan-zado la dimensión subnacional de la integración regional en el bloque. Sin

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embargo, muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. en este sentido se destaca, especialmente, la acción de la Red de Mercociudades.

Al poco tiempo de la firma del PoP tuvo lugar una reunión que cons-tituyó el hito fundacional del proceso que llevaría, posteriormente, a la creación formal de la red. Se realizó en Asunción, el 7 de marzo de 1995, el seminario «MerCoSUr: opciones y desafíos para las ciudades». fue en ese marco que los alcaldes de Asunción y Montevideo y representantes de Brasilia, Buenos Aires, río de Janeiro y Santiago de Chile firmaron la llamada Declaración de Asunción. en esa declaración se decidió crear una red de Ciudades de los países miembros del MerCoSUr y potenciales asociados (Bolivia y Chile).

La primera reunión Cumbre, que crea la red de Mercociudades, tie-ne lugar en la misma ciudad en noviembre de aquel año. Asisten a ella las ciudades de Asunción, Brasilia, Córdoba, Curitiba, florianópolis, La Plata, Montevideo, Porto Alegre, río de Janeiro, rosario y Salvador. en la segunda reunión Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de 1996 en Porto Alegre, Brasil, se firma el estatuto de la red que establece sus objetivos. estos, siguiendo a María del Huerto romero (2004), pue-den sintetizarse de la siguiente forma:a. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura del

MerCoSUr, persiguiendo la codecisión en las áreas de su compe-tencia.

b. impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal.

c. Crear mecanismos de comunicación en red entre las ciudades, a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones. La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de «incluir a los go-

biernos de los estados y Provincias, los Municipios e intendencias y el conjunto de la sociedad civil al proceso de integración. No como ele-mentos subordinados de una lógica concentradora de poder y apartada de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participación, en donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de políticas comunes y actor indispensable para la consolidación del diálogo integrador de gobiernos y sociedades».

en estos más de diez años, la Red de Mercociudades ha tenido un im-portante crecimiento, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

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en la actualidad, forman parte de ella aproximadamente 180 ciudades de los países del MerCoSUr y asociados que trabajan en unidades técni-cas. Las instancias institucionales de la red son: la Asamblea General, el Consejo de Mercociudades, la Secretaría ejecutiva y las unidades.

María del Huerto romero (2004) ha destacado, con respecto a los objetivos de largo plazo de la red, los siguientes logros: • «el establecimiento de un mecanismo democrático, regular e institu-

cionalizado de diálogo y cooperación entre ciudades del MerCoSUr. ello ha permitido el debate y el intercambio de ideas relativas tanto a problemáticas urbanas compartidas como a los impactos del proceso de integración en las entidades locales.

• el establecimiento de una instancia democrática, regular e institucio-nalizada para acordar posiciones frente al MerCoSUr y sus principa-les temas de debate.

• Avances en el reconocimiento de la red como interlocutor de actores internacionales (tales como la Unión europea, la organización de es-tados Americanos, eurocities, agencias de cooperación de países do-nantes, etcétera) y de las instancias gubernamentales nacionales de los países del MerCoSUr».en diciembre de 2000, a través de la Decisión del Consejo del Mercado

Común N.º 59/00 y la resolución N.º 90/00 del Grupo Mercado Común, se crea la reunión especializada de Municipios e intendencias (reMi). Se ha señalado, con acierto a nuestro juicio, que en el proceso de creación de la reMi se puso de manifiesto «la falta de claridad estratégica sobre cómo podían las ciudades aportar al MerCoSUr». Si bien su creación no ha implicado un reconocimiento formal de la red de Mercociudades, esta última se convirtió en el motor de la reMi. Sin embargo, es preciso destacar que esta reunión, como órgano del MerCoSUr, reprodujo el funcionamiento en torno a secciones nacionales, un retroceso con respec-to a la forma de funcionamiento de la red de Mercociudades que había incorporado en su dinámica de trabajo una visión regional.

La reMi tuvo su reunión constitutiva en junio de 2001, en la ciu-dad de Asunción. en su marco se realizaron seis encuentros; el último de ellos en junio de 2004. en ese momento, intendentes y alcaldes plantea-ron que, dado su carácter de representantes electos por la ciudadanía, el ámbito de una reunión especializada no era acorde con su estatus po-

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lítico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la red de Mercociudades, el Consejo del Mercado Común creó, en ese mismo año, el foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias e intendencias del MerCoSUr.

en los considerandos de la Decisión del Consejo del Mercado Común N.º 41/04 que lo crea se establece que «el desarrollo del proceso de inte-gración tiene una dimensión política, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores involucrados en el mismo. La conve-niencia de instituir un foro que se preste al diálogo y a la cooperación de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los estados Parte del MerCoSUr entre sí y con los gobiernos nacionales». esta creación reconocía en sus fundamentos una motivación más clara y positiva con respecto al rol de los gobiernos subnacionales.

el foro Consultivo de Ciudades y regiones (fCCr) se instala en río de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.

Atribuciones del Foro consultivo de ciudades y regiones (Fccr)

resolución N.º 26/07 del GMC, 27/9/2007Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del ámbito de su com-

petencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y demás órganos del MerCoSUr.

Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimensión política de la integración. A estos efectos, podrá pronun-ciarse para el cumplimiento de sus objetivos sobre cualquier cuestión referente al proceso de integración y su ciudadanía emitiendo «decla-raciones públicas».

Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto político y social en el ámbito municipal, estadual, provincial y departamental, de las polí-ticas destinadas al proceso de integración y diversas etapas de su im-plementación, especialmente en las instancias referidas a los fondos de Convergencia estructural del MerCoSUr.

Proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, estados federados, provincias y departamentos de la región.

realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de natura-leza similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el

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MerCoSUr y el proceso de integración a solicitud de su sesión plena-ria o a través de sus comités.

establecer o incrementar las relaciones entre los distintos muni-cipios, estados, provincias y departamentos de los estados Partes, con miras a proponer medidas destinadas a coordinar políticas para pro-mover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los distintos municipios, estados federados, provincias y departamentos de la región, así como formular recomendaciones para dicho efecto.

Contribuir a una mayor participación de las sociedades en el proce-so de integración regional, promoviendo la real integración dentro del MerCoSUr a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y colaborando con la construcción de una identidad ciudadana regional.

Promover y hacer tratativas tendientes a la celebración de acuerdos interinstitucionales con órganos y foros de la estructura institucional del MerCoSUr. en todos los casos, los acuerdos se celebrarán a través del GMC.

establecer vínculos y realizar consultas con asociaciones e insti-tuciones nacionales o internacionales, cuando sea conveniente o ne-cesario para el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa MerCoSUr vigente.

Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso de integración en el ámbito municipal, estadual, provincial o departamental.

Crear instancias para el estudio de temas específicos, el seguimien-to de los acuerdos alcanzados dentro del foro, organizar y difundir las actividades en el ámbito local, regional y nacional, entre otros temas.

el fCCr, a su vez, contará con dos comités: un Comité de Municipios y un Comité de estados federados, Provincias y Departamentos.

La participación de los gobiernos subnacionales en un proceso de in-tegración regional, su calidad, intensidad y continuidad en el tiempo, su carácter formal o informal, su mayor o menor (o nula) inclusión en la insti-tucionalidad del esquema, mucho nos dice sobre la condición efectivamente democrática de esta última. Cuestiones como la integración de los diversos territorios que componen los estados Partes al esquema regional, la mayor o menor concentración de la definición e implementación de las políticas de integración, la más o menos importante búsqueda de legitimar socialmente el proceso, etcétera, pueden analizarse a la luz de aquella participación, entre otros elementos a ser considerados.

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en el MerCoSUr, durante casi quince años, no se creó un espacio institucional para la participación de actores no tradicionales, como es el caso de los gobiernos subnacionales. La gobernanza propia del proceso, su diseño institucional y su metodología de trabajo, han presentado barreras estructurales para la participación institucional de los gobiernos subnacio-nales. esta última, sin embargo, se ha dado de manera informal, es decir, por fuera de la arquitectura creada por el bloque, a través de la red de Mercociudades.

La experiencia acumulada en materia del trabajo horizontal y la in-cidencia política de la red, su consolidación como un espacio político de ciudades promotoras del accionar del conjunto en pos de profundizar un MerCoSUr inclusivo de las dimensiones políticas, sociales y culturales, que opera en su dinámica institucional en clave regional y no nacional, resultó fundamental en el camino hacia el reconocimiento institucional de los gobiernos locales.

Si bien en los considerandos de la creación de la reMi nada se decía sobre el rol de las red de Mercociudades, este nuevo órgano, durante su funcionamiento, la tuvo como motor para su conformación, para ampliar la participación y para la inclusión en la agenda de debates postergados (como la transparencia, determinados proyectos locales concebidos en cla-ve regional, la incorporación de las demandas de la ciudadanía, etcétera).

Una innovación institucional importante en este sentido se ha dado con la creación del foro que, al poco tiempo de su conformación, ha mos-trado señales acerca de las particularidades de la agenda de la dimensión subnacional, trabajando sobre propuestas que no habían sido conside-radas con anterioridad en el bloque. Sin embargo, tanto la demora en su instalación (creado en 2004, se instaló finalmente en 2007), así como los posicionamientos de las coordinaciones nacionales respecto del regla-mento, muchas veces divergentes de las posiciones de las ciudades, dan cuenta de los obstáculos aún persistentes para la incorporación de una ló-gica en donde los gobiernos subnacionales puedan incidir en la agenda de la integración. La dinámica de funcionamiento del fCCr, desde su insta-lación, ha permitido, por un lado, avanzar rápidamente en la aprobación de su reglamento (resolución N.º 26/07 del GMC) y en la incorporación de una agenda que incluya el tratamiento de los fondos de Convergencia estructural (foCeM) del MerCoSUr, la visibilidad y la transparencia, la

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integración fronteriza y la articulación interinstitucional. Sin embargo, el hecho de que la coordinación nacional se haya radicado en los Poderes ejecutivos nacionales ha resultado un obstáculo en la constitución de una agenda propia de los gobiernos subnacionales, provocando una su-bordinación de los gobernantes electos locales a la tecnoburocracia de los ejecutivos. La respuesta positiva a la recomendación hecha por el fCCr en 2007 al GMC, referida a la necesidad de que las coordinaciones nacio-nales sean ejercidas por electos, facilitaría y desarrollaría un avance más vinculado a los objetivos del foro.

el proceso de inclusión formal de la participación de los gobiernos subna-cionales en el MerCoSUr recién está comenzando. Los diversos escenarios posibles de la participación, en la medida en que se concreten, mucho han de mostrarnos acerca de la calidad y profundidad de la integración en la región.

Dimensión parlamentaria

Los Parlamentos y los Congresos han asumido, en las modernas demo-cracias representativas, un rol fundamental como espacios para el ejercicio mediado de la soberanía popular, para la búsqueda pacífica del consenso, la resolución de conflictos en sociedades complejas y, finalmente, para la legi-timación del proceso político. este rol ha estado vinculado históricamente con el desempeño de determinadas funciones (representativa, de legitima-ción, legislativa y de control) que no son cumplidas (o no lo son ni de similar forma ni a partir de los mismos principios) por los Poderes ejecutivos.

La reflexión sobre la dimensión parlamentaria de un proceso de in-tegración es, por ende, insoslayable, e implica pensar acerca de hasta qué punto hay una intervención real de las construcciones parlamentarias en el proceso político, es decir, en la elaboración de las decisiones políticas, a fin de garantizar su correspondencia con la voluntad popular. Asimismo, en un proceso de este tipo, la importancia del Parlamento regional trasciende estos elementos: es el espacio institucional para la construcción de una visión regional, desde una perspectiva plural y multicultural, en un marco de tradiciones políticas nacionales diversas.

Un espacio regional concebido con grandeza, con ambición, en clave democrática, como un instrumento para el desarrollo con inclusión, requiere un espacio institucional donde todas las voces sean oídas. finalmente, la ca-lidad del vínculo que el Parlamento regional establezca con la sociedad civil

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será, entonces, central para avanzar hacia una cultura política e institucional favorable a un proceso de integración cualitativamente diferente.

Veamos ahora cuál ha sido la trayectoria de la dimensión parlamentaria del MerCoSUr y cuáles los desafíos más importantes que actualmente enfrenta.

La dimensión parlamentaria de la integración fue escasamente consi-derada en la génesis del proceso. el Tratado de Asunción, que dio origen al MerCoSUr, apenas hace referencia a la constitución de una Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) en su último párrafo, en el cual se afir-ma que con el objeto de «facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr», así como también que los Poderes ejecutivos de los estados Partes «mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos so-bre la evolución del Mercado Común».

A partir de la vía abierta por este documento los parlamentarios de los estados Partes tomaron la iniciativa de crear la instancia anotada, estableciendo el mismo año de su firma el primer reglamento interno, lo cual volvió posible la formalización de sus reuniones. Dicho instrumen-to, en primer lugar, otorgaba a la CPC un carácter consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas, para luego especificarse con mayor de-talle dichas atribuciones. Se establecía que emitiría resoluciones vincu-ladas a las siguientes cuestiones:• acompañar la marcha del proceso de integración regional;• desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del

Parlamento del MerCoSUr;• solicitar a los órganos institucionales del MerCoSUr informaciones

respecto a la evolución del proceso de integración, y• constituir subcomisiones.

También se establecía que la CPC emitiría recomendaciones sobre la conducción del proceso de integración y la armonización legislativa y, ade-más, propondría normas de derecho comunitario referidas al proceso de integración.

el PoP reconoció a la CPC como una institución más, aunque sin capacidad decisoria, definiéndola como «el órgano representativo de los Parlamentos de los estados Partes en el ámbito del MerCoSUr».

La CPC estaba integrada por igual número (16) de parlamentarios por cada país, los que eran designados por los respectivos Parlamentos nacionales de acuerdo con sus procedimientos internos.

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el PoP establecía que la CPC «procurará acelerar los procedimientos internos correspondientes en los estados Parte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MerCoSUr […]. De la misma manera, coadyuvará en la armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuere necesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) el examen de temas prioritarios».

Atribuciones de la extinta Comisión Parlamentaria Conjunta (1995)

• acompañar la marcha del proceso de integración regional expresado en la formación del MerCoSUr e informar a los Congresos nacio-nales a ese respecto;

• desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento del MerCoSUr;

• solicitar a los órganos institucionales del MerCoSUr informaciones respecto a la evolución del proceso de integración, especialmente en lo que se refiere a los planes y programas de orden político, económi-co, social y cultural;

• constituir subcomisiones para el análisis de los temas relacionados con el actual proceso de integración;

• emitir recomendaciones y dictámenes respecto a la conducción del proceso y de la formación del mercado común, y sobre decisiones, resoluciones, directivas y propuestas, que deban ser dictadas por los órganos institucionales pertinentes del MerCoSUr;

• elaborar política legislativa de integración y realizar los estudios ne-cesarios tendientes a la armonización de las legislaciones de los esta-dos Parte, aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario que serán remitidos a la consideración de los Parlamentos nacionales;

• acelerar los procedimientos internos correspondientes en los estados Parte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MerCoSUr;

• concertar relaciones de cooperación con los Parlamentos de terceros países y con otras entidades en el ámbito de los demás esquemas de integración regional;

• establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperación y asis-tencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacio-nal, regional, supranacional e internacional;

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• y, finalmente, sin perjuicio de la enumeración precedente, la Comi-sión podrá establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratado de Asunción y el Protocolo de ouro Preto. La CPC remite recomendaciones al CMC por intermedio del GMC

y sus decisiones han de tomarse por consenso de las delegaciones de todos los estados Parte. este consenso es expresado por el voto de la mayoría de sus integrantes.

Al incluir a la CPC en la estructura institucional del MerCoSUr, el PoP le confirió legitimidad jurídica como órgano de la integración. Y al transfor-marse en ley interna, el protocolo permite y legitima la inserción del «brazo parlamentario» de la integración en el seno de los Parlamentos nacionales de los estados Partes, como ha señalado María Claudia Drummond (1998).

Durante casi quince años, el lugar que han tenido en el proceso tanto los Parlamentos nacionales como su institución representativa, la CPC, ha sido muy débil. el PoP dio a la CPC un lugar más importante, en comparación con el TA, pero este continuó siendo consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas. Tampoco otorgó a la CPC atribuciones de control, de creación legislativa o de codecisión. incluso aquí aparecía otro problema vinculado con el rol fundamental que cumple toda asamblea, como «espejo» de la di-versidad de opiniones: la búsqueda de consenso en la CPC se debió apoyar en el voto único, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. este carácter nacional de la emisión del voto impedía la expresión de las divergencias in-ternas de cada delegación, así como una posible estrategia de construcción de alianzas ideológicas, que trascendieran las fronteras nacionales.

La Decisión del CMC N.º 49/04, «Parlamento del MerCoSUr», en la cual se manifiesta la decisión de crear el Parlamento y se inviste a la CPC como comisión preparatoria para realizar «todas las acciones necesarias» en ese sentido ha implicado un cambio importante en la dimensión parla-mentaria de la integración. Ha dicho el experto argentino oscar Casal que «repara uno de los errores de diseño más significativos que el MerCoSUr tuvo en la concepción institucional de ouro Preto y en particular para con la CPC. este consistió en que el espacio de representación de la dimensión parlamentaria en el MerCoSUr no fuera concebido por los legítimos repre-sentantes: los parlamentarios, quienes ni siquiera fueron consultados. este error de diseño explica, en parte, el porqué de algunas fallas estructurales en la concepción original de la CPC y de cómo estas probablemente incidieron

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en la generación de los déficit democráticos y de legitimidad que se obser-van a lo largo de la historia del MerCoSUr y que son algunas de las razo-nes para las cuales la creación del Parlamento del MerCoSUr contribuirá a superarlos como un instrumento eficaz de legitimidad y representación democrática». Sin embargo, los desafíos de esta institución, como veremos, son aún importantes.

Luego de la aprobación de la Decisión del CMC N.º 49/04, «Parlamento del MERCOsuR», se instruyó a un Grupo de Alto Nivel para elaborar un proyecto de protocolo para la constitución del Parlamento del MerCoSUr (Parlasur), que fue aprobado por la Decisión del CMC N.º 23/05, de di-ciembre de 2005.

en el protocolo se afirma tener el convencimiento de que «[…] la ins-talación del Parlamento del MerCoSUr, con una adecuada representa-ción de los intereses de los ciudadanos de los estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MerCoSUr, creando un espacio común en el que se reflejen el pluralismo y las diversidades de la región y que contribuye a la democracia, la participación, la repre-sentatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas». Se reconoce también «[…] la importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interpar-lamentaria, para avanzar con los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorpo-ración a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del MerCoSUr que requieran aprobación legislativa».

el Parlamento del MerCoSUr (PM), después de un período de transi-ción, ha sustituido pues a la CPC. en tal sentido, el Protocolo ha establecido dos etapas de transición hasta su conformación definitiva. en la primera etapa (2007-2010), su composición será paritaria (18 miembros por país, elegidos de manera indirecta, a través de los Parlamentos nacionales), si bien se elegirán en forma directa los parlamentarios que lo conforman según el cronograma electoral de cada país. en este período el Parlamento debe aprobar y proponer al CMC la fórmula de su composición definitiva, en base al criterio de representación ciudadana, que implica una proporcionalidad, si bien atenuada. Asimismo, debe aprobar su primer reglamento interno. en la segunda etapa (2011-2014) su composición será ya en base al criterio ciu-dadano, con miembros elegidos directamente, considerándose la posibilidad de que los mandatos sean distintos en función de los cronogramas electo-

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rales. Una vez definitivamente conformado, se prevé una elección directa y simultánea en todos los estados Partes, con mandatos únicos e iguales, por cuatro años.

Luego de un proceso arduo de negociaciones, algunas competencias importantes han sido atribuidas a esta nueva institución.

competencias del Parlamento del mercosur

Art. 4 del Protocolo Constitutivo• Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las nor-

mas del MerCoSUr.• Velar por la preservación del régimen democrático en los estados Par-

tes, de conformidad con las normas del MerCoSUr, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MerCoSUr, la república de Bolivia y la república de Chile.

• elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del MerCoSUr.

• efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MerCoSUr establecidos en el Protocolo de ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días.

• invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del Con-sejo del Mercado Común, a representantes de los órganos del MerCoSUr, para informar o evaluar el desarrollo del proceso de integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideración.

• recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del MerCoSUr, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre.

• realizar reuniones semestrales con el foro Consultivo económico y Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MerCoSUr.

• organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desa-rrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos.

• recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los estados Partes, sean per-

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sonas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del MerCoSUr.

• emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa pro-pia o a solicitud de otros órganos del MerCoSUr.

• Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspon-dientes de entrada en vigor de las normas en los estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de normas del MerCoSUr que requieran aprobación legislativa en uno o varios estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del MerCoSUr antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del MerCoSUr es aproba-do por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cada Poder ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación. en caso de que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si este no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el pri-mer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los Parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del MerCoSUr que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el pá-rrafo anterior. el plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese pro-cedimiento preferencial el Parlamento del estado Parte rechaza la norma, esta deberá ser reenviada al Poder ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del MerCoSUr.

• Proponer proyectos de normas del MerCoSUr para su considera-ción por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento.

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• elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los estados Partes, los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideración.

• Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos na-cionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del MerCoSUr, en particular aquellos relacionados con la actividad le-gislativa.

• Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros estados y otras instituciones legislativas.

• Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del órgano competente del MerCoSUr, convenios de cooperación o de asistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional o internacional.

• fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representati-va y participativa en el MerCoSUr.

• recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del MerCoSUr del año anterior.

• elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución al Consejo del Mercado Común dentro del primer semestre del año posterior al ejercicio.

• Aprobar y modificar su reglamento interno.• realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus com-

petencias.

La instalación plena del Parlasur constituye un primer paso funda-mental, una condición sine qua non, para avanzar hacia la ampliación de la representación política, la democratización y la legitimación del proceso de integración regional. esta representa, ni más ni menos, el involucra-miento y el compromiso efectivo, profundo y pleno de los actores políticos nacionales y de la sociedad civil en un proceso de integración regional que enfrenta el desafío de jugar un rol significativo en un probable nuevo esquema multipolar de poder global.

el Parlamento tiene actualmente desafíos políticos importantes, vin-culados a su desarrollo y fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta

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al liderazgo político y social y a la ciudadanía en general, el desafío de asumir con compromiso la responsabilidad de ser protagonistas de esta innovación político-institucional, con fuertes consecuencias políticas. el Parlasur es la expresión de la recuperación de la política en una región que ha sufrido las graves consecuencias de la implementación de una lógica mercantil como principio regulador de la vida social.

¿Cuáles son, entonces, algunos de sus principales desafíos políticos y técnicos?

en primer lugar, la definición del criterio de representación ciudadana a partir de la cual serán elegidos directamente sus miembros. esto es, el tema sensible pero políticamente central de la proporcionalidad atenuada. Para aquilatar la relevancia de esta cuestión debe advertirse con claridad los alcances jurídicos del mandato derivado del Protocolo y las consecuencias jurídicas y políticas de su incumplimiento. Como primer punto, se debe destacar que de conformidad con el derecho del MerCoSUr, este tiene la misma jerarquía normativa que el Tratado de Asunción y demás instrumen-tos del derecho originario. en este sentido, el artículo 24 (cláusula revoca-toria) del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr (PCPM) prevé que «quedan derogadas todas las disposiciones de carácter institucio-nal del Protocolo de ouro Preto que guarden relación con la constitución y funcionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los términos del presente Protocolo, con expresa excepción del sistema de toma de deci-siones de los demás órganos del MerCoSUr, establecidos en el art. 37 del Protocolo de ouro Preto». De ello resulta que el PCPM, al tener la misma jerarquía que el TA y el PoP (entre otras normas del derecho originario) y al ser posterior, puede reformar dichos instrumentos. Lo mencionado no es menor, y en tal sentido resulta central para desestimar cualquier instrumen-to que pueda esgrimirse relativo a que el Derecho del MerCoSUr establece como principio inalienable e inmodificable la paridad en la representación y en el número de votos entre los estados Partes. en otras palabras, el PCPM puede establecer un sistema de representación y de número de votos asigna-dos diferentes según el estado del que se trate. Como segundo punto, con respecto a la exigencia de representación ciudadana, esto es, de un sistema proporcional, es necesario registrar que si bien el Protocolo no menciona ex-presamente en el texto el concepto de representación proporcional, además de que el mismo es connatural a todo órgano parlamentario que, tal como lo es el Parlamento del MerCoSUr, representa a la ciudadanía, sí se afirma

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en dicho Protocolo (y por cierto en varias de sus disposiciones: consideran-dos, artículos 1, 2, 3 y 5 y disposición transitoria 4ª) que la representación que ostentan los integrantes del órgano no es la de los estados Partes sino la de los ciudadanos de los mismos. De allí que, coherentemente, el PCPM se separa del sistema clásico de representación de estados, para adoptar la de los ciudadanos. Por ello, el «criterio de representación ciudadana» que se menciona en el artículo 5.1 y la disposición transitoria 2ª del PCPM es sinónimo de representación proporcional.

en otras palabras, el PM no representa a los estados sino al conjunto de ciudadanos que viven en un estado Parte, de allí que la asignación del número de parlamentarios por estado debe tener en cuenta (aunque no exclusivamente) la cantidad de ciudadanos de ese estado. en otros términos, la asignación de un número igual de parlamentarios a todos los estados Partes, luego de la primera etapa, viola el Protocolo».

Continuando con los desafíos, en segundo lugar, el Parlamento debe definir una agenda prioritaria para la región, con una visión de mediano y largo plazo que parta de una concepción del proyecto de integración como estratégico. Allí, con certeza deben aparecer temas como la identificación de las barreras para la conformación de una verdadera unión aduanera, las asimetrías estructurales y la promoción de políticas públicas regionales, la infraestructura, la energía, la cultura, la construcción de ciudadanía.

en tercer lugar, en un esquema en el que, como señalamos, un número tan importante de documentos del bloque continúa con carácter reservado y las decisiones concentradas en algunas agencias de los ejecutivos de los estados Partes, el Parlamento tiene la responsabilidad política de involu-crarse en el proceso de reforma institucional del MerCoSUr, actualmen-te en discusión. es el espacio político legítimo para convocar a diversos actores públicos y privados, locales, nacionales y regionales, para debatir y elaborar una propuesta de reforma legítima política, social y técnica-mente. Una reforma institucional es, ante todo, una opción política y no técnica. Si permanece en el ámbito técnico, o concentrada en los Poderes ejecutivos, el nivel de ambición del resultado no estará a la altura del pro-yecto político estratégico que la región merece.

en cuarto lugar, constituye una función indelegable del liderazgo po-lítico del MerCoSUr, a través de su Parlamento, el sensibilizar y crear conciencia en los pueblos de la región acerca del carácter estratégico del proyecto de integración, al convertirse en sus emisarios e instrumentos, a

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través de la coherencia entre un discurso fuertemente comprometido con el proyecto y un conjunto ambicioso de propuestas que cuenten con el apoyo político de los representantes populares de la región. el Parlamento del MerCoSUr debe concentrarse fundamentalmente en la construcción de consensos para la puesta en marcha de una agenda positiva de integra-ción sólida, profunda y permanente.

Temas para una nueva agendaDebe reconocerse que la inexistencia de una «agenda social» efectiva

e integral constituye una de las grandes carencias del MerCoSUr hasta el presente. Las omisiones flagrantes en la aplicación de la Carta socio-Laboral acordada en el seno del bloque o el predominio poco menos que absoluto de los aspectos comerciales sobre otros instrumentos de inte-gración han relegado un vasto conjunto de necesidades y aspiraciones de las sociedades de la región y ha culminado por echar dudas y falta de confianza en nuestras poblaciones respecto a lo que puede esperarse del MerCoSUr, precisamente en momentos en que la situación social de los estados Partes, aunque ha mejorado, sigue sin dejar demasiados márgenes para la espera. La necesidad de avanzar en su formulación y tratamiento puede bien constituirse entonces en un elemento articulador de los esfuer-zos de la sociedad civil, tanto de cara a la profundización de la integración como con relación a un protagonismo social ampliado, todo lo que con-verge en la construcción de una arquitectura institucional que habilite este tipo de acciones.

en suma, como han destacado en forma reiterada las organizaciones como el foro Consultivo económico y Social (fCeS) o la Coordinadora de las Centrales Sindicales del MerCoSUr (CCSCS) —creada en 1986, un lustro antes del Tratado de Asunción—, el debate actual acerca de la reversibilidad o no del MerCoSUr como proyecto histórico o el de la necesidad o no de su reforma institucional debe dar paso a una discusión mucho más abierta y profunda sobre cuáles son los mejores modelos y filosofías integracionistas ante los grandes desafíos de la hora.

La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) emitía también hace unos años, en medio de una de las Plenarias del fCeS de las últimas Cumbres, una declaración categórica con relación al vínculo estrecho entre instituciones y modelo de integración para el MerCoSUr: «La supe-ración de la crisis no se dará por el retroceso, suspensión o flexibilización de

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los mecanismos comerciales y políticos vigentes. Al contrario, el momento exige la profundización del proceso de integración, el fortalecimiento de su estructura institucional y la adopción de medidas inmediatas que contemplen metas productivas y sociales».

A partir de las transformaciones mencionadas, actores sociales, parti-dos políticos y gobiernos coinciden en esta hora crítica en la demanda de cambios en el modelo institucional mercosureño: desde el discurso, por ejemplo, parecen expresar una voluntad política inédita para impulsar una nueva institucionalidad que consolide transformaciones profundas como la consolidación del rol parlamentario y de los actores de la sociedad civil en el proceso integracionista, no solo como forma de superar el «défi-cit democrático» del proceso, sino como forma idónea para la solución de contenciosos pendientes, para terminar con la inseguridad jurídica dentro del bloque, y también para aumentar la eficacia socioeconómica de sus acciones. en ese marco, comienza a reivindicarse un perfil de políticas integradas más proactivo y articulado, que no se limite a lo arancelario o a una coordinación macroeconómica más retórica que real, sino que amplíe la agenda hacia temas como la complementación productiva y la articu-lación de políticas sectoriales, la constitución de un bloque unificado en sus acciones y definiciones en los foros internacionales, la promoción de estrategias comerciales conjuntas en búsqueda de nuevos mercados, entre otros puntos.

es en ese contexto que comienza a discutirse otra vez en el MerCoSUr una nueva institucionalidad, como soporte de una nueva agenda y de un nuevo modelo de integración regional. ¿Cuál es la nueva agenda, ya esbo-zada por los críticos del MerCoSUr anterior? ¿Cuál era esa nueva agenda que comenzó a consolidarse en el discurso a través de múltiples documen-tos, en particular desde la Cumbre de Asunción de mediados de 2003? Vale la pena detenerse un instante en lo acontecido en esta Cumbre y sobre todo en los tres documentos allí presentados: la propuesta de Brasil «objetivo 2006» (con su «Programa político, económico, social y cultu-ral», su «Programa de Unión Aduanera», su «Programa Base de Mercado Común» y su «Programa de la Nueva integración»), la propuesta argen-tina sobre «el instituto Monetario del MerCoSUr» (con una propues-ta gradualista que a través de la creación de un instituto Monetario del MerCoSUr postularía los pasos para la concreción de una moneda co-mún dentro de plazos viables y negociados) y la propuesta de Paraguay

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sobre «Tratamiento de Asimetrías» (en el que se plantea la necesidad del reconocimiento de las asimetrías económicas y sociales, con un consi-guiente trato diferencial para los países más pequeños del bloque). en esos tres documentos se perfilaba una nueva agenda que apuntaba a un MerCoSUr integral, no solamente comercial, y que incorporaba en serio el tema de una nueva institucionalidad que fuera funcional al modelo in-tegracionista en ciernes.

¿Cuál podría ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva agen-da? Hagamos una pequeña reseña: • coordinación macroeconómica, en particular, de las políticas cambiarias; • complementación productiva, a través de los foros de Competitividad

y del establecimiento de «cadenas productivas» mercosureñas;• complementación de políticas (energéticas, educativas, culturales, de

derechos humanos, etcétera); • complementación de infraestructuras; • consolidación y aplicación efectiva de la Carta socio Laboral; • tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulación de

personas; • reconocimiento de asimetrías y flexibilidades, en especial con relación

a Paraguay y Uruguay; • negociación internacional como bloque ante terceros y en foros inter-

nacionales; • estrategia comercial conjunta;• estrategias de financiamiento intrazona; • incorporación de nuevos socios; • nueva institucionalidad.

Ninguno de los temas de esta nueva agenda está desprovisto de proble-mas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociación política y no es augurable un proceso de cambio rápido, sin conflictos, vertigino-so, a pesar de que son tópicos que hace tiempo están en el debate sobre el futuro del bloque regional y que los nuevos contextos hacen resurgir. Los obstáculos en esta dirección no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales profundamente heridas por la crisis de hace un lustro y hoy conmovidas por las incertidumbres provocadas por la crisis financiera internacional; la tentación siempre pre-sente de acuerdos bilaterales por parte de un país socio con resultados

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coyunturales, que recobra impulso ante el fracaso proactivo del bloque en la consecución de logros positivos en su agenda externa común; las diferencias de patrones de comercialización entre las economías de los países socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos nacionales; los escasos avances obtenidos en los ámbitos de la negociación internacional del comercio; la heterogeneidad de economías y sociedades; etcétera. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perfilarse como una oportunidad a no desperdiciar.

¿Cuál puede ser el rumbo entonces? ¿De qué MerCoSUr comienza a hablarse? es el MerCoSUr de la complementación productiva, de los fo-ros de complementación productiva. es el MerCoSUr que necesita, desde una asunción plena de su condición de proyecto político, articular políticas activas y sectoriales de proyección regional, por ejemplo, en el campo de las políticas energéticas, fitosanitarias, en materia agrícola y pecuaria, en la coordinación de infraestructura para uso común, en la adopción de políticas de frontera.

es un MerCoSUr que discute en serio la libre circulación de personas, pero incorporando en la agenda la necesidad de proyectar, divulgar y conso-lidar un gran acuerdo con relación a la Carta socio Laboral, que ha aprobado como documento y que reconoce derechos, pero que en las actuales condi-ciones se presenta como de nula aplicación y dudosa aplicabilidad.

es el MerCoSUr que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe contribuir a contestar el desafío de reconstruir un nuevo orden interna-cional viable, que tiene que actuar como bloque en ámbitos internacionales, en ámbitos multilaterales, a partir del reconocimiento externo de personería internacional, como un bloque que puede hablar con otros bloques.

Y en un contexto de pugna asimétrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de un multilateralismo alternativo, la emergen-cia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia América del Sur a través del reciente formato de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUr), adquiere una dimensión de proyección internacional fuerte. es la necesidad de actuar en la negociación internacional como un bloque unificado ante terceros, más allá de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para la concreción negociada de posturas efectivamente comunes.

es la idea de defender la búsqueda de mercados, ratificando la filosofía del regionalismo abierto, pero discutiendo agendas sustantivas de las ne-

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gociaciones internacionales, examinando con seriedad temas que compro-meten nuestras economías, como la nueva articulación de los organismos internacionales y sus intervenciones en el plano de las políticas nacionales, como el tema de la propiedad intelectual, el de las compras gubernamenta-les, el de la rediscusión de los subsidios respecto de la producción agrícola.

es el MerCoSUr que comienza a hablar de estrategias comerciales con-juntas, que busca la interlocución con otros bloques, no solo la triangulación clásica con estados Unidos y con la Unión europea, sino que busca tam-bién negociaciones más firmes con China, Japón, Sudáfrica, rusia, con los países árabes. es el MerCoSUr que busca estrategias de financiamiento intrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos tanto de fomento o inversiones como de un Banco Central al estilo europeo.

Aun con una agenda más corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lógica más moderada e incremental los múltiples temas que aparecen, existe una convicción que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez más: la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones incorporadas últimamente, resulta disfuncional para la consecución de logros efectivos en varios de estos planos novedosos de la agenda más actual.

Se trata en suma de un MerCoSUr que se orienta hacia una nueva institucionalidad que supere las deficiencias del MerCoSUr originario de 1991, que profundice los avances y que supere las omisiones del Protocolo de ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado —aunque con altibajos y en lógica aluvional e inorgánica— con las creaciones institu-cionales del último tiempo. en ese marco, no puede resultar casual que lo que se comienza a discutir es la necesidad de un nuevo MerCoSUr que cuestione el interpresidencialismo extremo, y que incorpore el tema de la evolución (no impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociación política) hacia una tensión más equilibrada entre intergubernamentalismo y espacios regionalistas efectivos. Se trata de un MerCoSUr que rati-fica y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto político. es el MerCoSUr que consolida la necesaria transformación de la mera secreta-ría administrativa en una secretaría técnica con proyección política, lo que requiere asesoramiento técnico y académico efectivos como los que ha co-menzado a tener, capaz de ser una usina, un gran think tank regional, para alimentar —sin subordinaciones recelosas ni falta de transparencia— el funcionamiento de los otros órganos del organigrama MerCoSUr.

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es el MerCoSUr que debería recomenzar a discutir la creación de un instituto Monetario que viabilice la cada vez más indispensable conver-gencia cambiaria, embrión de un Banco Central regional. Se trata tam-bién de poner en funcionamiento pleno lo dispuesto en el Protocolo de olivos pero también de seguir avanzando hacia la creación de un verda-dero Tribunal Permanente de Justicia. es un MerCoSUr que comienza a reformular las relaciones entre los propios órganos decisorios de su forma-to institucional, exigiéndoles un funcionamiento menos episódico y más sistemático, una conducción más transparente y cotidiana.

No debe pensarse el MerCoSUr desde la identidad coyuntural de go-biernos que ideológicamente puedan ser más o menos afines. Ya se ha ad-vertido que constituye un grave error. No es la experiencia de los procesos de integración exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos afines ideo-lógicamente puede ayudar mucho a avanzar en acuerdos. Pero si lo que se quiere es avanzar pero con profundidad, la acumulación en materia insti-tucional es el mejor resguardo y el instrumento más idóneo para obtener los logros económicos y sociales que nuestros pueblos necesitan cada vez con más urgencia. Por supuesto que —repitámoslo una vez más— no hay modelo institucional neutro y que las coyunturas de afinidad ideológica entre los gobiernos socios ayudan a avanzar. Pero precisamente para apro-vechar al máximo esas oportunidades, se debe pensar institucionalmente, hay que crear instituciones que consoliden desde la negociación política avances que sea muy difícil luego revertir. Aprendamos (sin copiar, por cierto) de los exitosos: la Unión europea no fue formada para gobiernos socialdemócratas, para gobiernos democratacristianos, para gobiernos li-berales. No hay proceso de integración de gobiernos democráticos, cuya vida natural es la de la rotación en el poder y la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rígidamente a una propuesta ideológica cerrada del bloque regional del que se participa.

Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy está presente y que surge como una demanda efectiva desde nuestros países que no tienen salida en solitario (por cierto que no la tiene Uruguay, pero tampoco es tan claro que la tengan Argentina y aun este Brasil devenido en actor global pleno pero que debe tener su respaldo en la región) se tendrá que afirmar una nueva institucionalidad, que supere el «déficit democrático» que ha tenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generado una suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue

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la legitimidad del MerCoSUr en nuestras sociedades, pero que al mismo tiempo le dé al MerCoSUr la posibilidad de responder con efectividad a otra agenda, que es la que responde mejor a esta nueva coyuntura que nos está exigiendo otras formas de pensar, no solo en clave nacional sino en clave regional e internacional. en suma, se requiere una institucionalidad funcional y operativa para los nuevos contextos.

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Ramiro Albrieu es profesor de la Universidad de Buenos Aires. investigador del cedes y de la reD MerCoSUr.

Instituciones, convergencia y coordinación en la macroeconomía del mercosur�

Ramiro Albrieu

Debates alrededor del mercosur. el elefante y los hombres ciegosLa historia se refiere a un conjunto de hom-bres ciegos que debían determinar cómo era un elefante a través de su tacto. Cada uno fue ubicado en una posición específica con respecto al elefante. Debían entonces definir y dejar anotado en un pequeño papel lo que entendieran por «elefante» en función de lo que hubieran percibido al tacto. Luego, los hombres se juntaron a comparar sus notas, y surgieron diferencias fundamentales sobre la fisonomía del elefante. «es como una pared» dijo aquel que tocó el torso, «es como una víbora» dijo aquel que tocó la trompa, «es como un árbol» dijo el que tocó la extremi-dad de una pata. Por supuesto, todos tenían razón en parte, pero al mismo tiempo cada uno de ellos estaba equivocado en el todo.

1 Buena parte de este trabajo resume los estudios y de-bates que hemos realizado en los últimos años en la red de investigaciones económicas del MerCoSUr. Se agradece por lo tanto a todos los miembros de la red, como así también a los participantes del «Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma institucional del MerCoSUr», organizado por el Cefir en Montevideo el 4 y 5 de diciembre de 2008. Los errores y omisiones son responsabilidad del autor.

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Mucho de esto parece haber en los debates y controversias alrededor de la cuestión de la convergencia macroeconómica del MerCoSUr, habiendo atravesado ya casi 18 años desde que Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay firmaron el Tratado de Asunción. en esta corta historia, los países han esta-do más cerca o más lejos, se han integrado y des-integrado comercialmen-te, han discutido y rediscutido distintos esquemas institucionales para dar soporte al proceso de convergencia, pero al final del día el estado de situa-ción nos muestra mucho desacuerdo y —como consecuencia de ello— poca construcción institucional. La principal hipótesis de este trabajo es que en la raíz de este magro desempeño «societario» se encuentra el hecho de que en términos macroeconómicos el MerCoSUr significa «cosas» distintas para cada uno de sus miembros. Si ello no es tenido en cuenta como punto de partida habrá pocos espacios institucionales que sean compatibles con lo que cada miembro espera del MerCoSUr y entonces los incentivos a cooperar en la construcción de los mismos serán bajos.

Con este espíritu, el trabajo se ordena como sigue. Primero se realiza un breve resumen de la historia macroeconómica del MerCoSUr, detectán-dose los principales problemas que cada miembro ha tenido que enfrentar en su dinámica de crecimiento. Luego nos movemos hacia la cuestión de la convergencia. Hay diferentes maneras de estudiarla. en términos pura-mente macroeconómicos, pensamos en el alineamiento de las dinámicas de crecimiento, lo que incluye tanto el acercamiento de los niveles de PBi per cápita como así también la sincronía de los ciclos económicos. este tipo de convergencia, que llamaremos «real», será estudiada entonces. Si, en cambio, entendemos por convergencia macroeconómica la utilización de una mo-neda común como medio de cambio, nos interesa adicionalmente la con-vergencia nominal: precios e interacciones entre el fisco y el Banco Central deben entrar en el análisis. el siguiente apartado se ocupará entonces de la convergencia nominal. Sobre la base de los hallazgos de los puntos ante-riores se discute críticamente la cuestión de la construcción institucional regional y detecta espacios activos para la coordinación de aquí en más. Por último, se exponen las conclusiones.

La macroeconomía en los países del mercosur: breve racconto¿Cómo nos fue en estas casi dos décadas? La primera evalua-

ción general debe hacerse mirando la performance macroeconómi-ca, esto es el Producto Bruto interno (PBi). el panel siguiente mues-

7�

tra la evolución del PBi a precios constantes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para el período 1991-2007. Nótese allí que se distinguen tres etapas diferenciadas. La primera ocupa el período 1991-1997/1998 y se caracteriza por una evolución favorable del PBi en todos los países miembro del acuerdo. Luego le sigue una etapa de freno en el nivel de actividad (1998-2003/2004), en la cual Brasil desacelera su cre-cimiento y Argentina, Paraguay y Uruguay sufren una fuerte contracción. Por último, en los últimos años parece haberse dejado atrás la recuperación y retomado la senda de crecimiento económico de la primera etapa.

Panel I. Evolución del PBI real en los países de la región desde la creación del MErcosur

Fuente: Centro de Economía Internacional, Argentina

¿Qué pasó con la integración comercial en cada una de estas etapas? el panel ii muestra la evolución del grado de apertura de los países miembro (figura a) y del comercio intrarregional (figura b). el grado de apertura se define como la semisuma de la tasa de exportaciones y la tasa de importa-ciones. el comercio intrarregional, en tanto, muestra la proporción de las exportaciones a (importaciones de) la región con relación a las exportacio-nes (importaciones) totales.

Como puede observarse en la figura (a), los países pequeños (Uruguay y Paraguay) son más abiertos al comercio internacional, y por lo tanto depen-den en mayor medida de las condiciones externas. Con respecto a las etapas,

Argentina

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100

120

140

160

180 Brasil

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100110120130140150160

Uruguay

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90

100

110

120

130

140

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80

90

100

110

120

130

140

1991

=100

1991

=100

1991

=100

1991

=100

1991

1992

1993

1994

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1997

1998

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2001

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1992

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1999

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2001

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2006

1991

1992

1993

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2001

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1991

1992

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1994

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1999

2000

2001

2002

2003

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2005

2006

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véase que en la primera etapa Argentina y Paraguay intensificaron sus lazos con el exterior, mientras que Uruguay y Brasil se mantuvieron relativamente cerrados. La segunda etapa muestra un camino errático, en tanto los efec-tos depresivos sobre las importaciones derivados de la crisis se contraponen con los efectos positivos sobre las exportaciones de la devaluación real (que discutiremos en lo que sigue). La tercera etapa señala que tanto Argentina como Paraguay y Uruguay muestran un grado de inserción internacional alto, mientras que Brasil se retrasa. Con respecto a la figura (b), referida al comer-cio intrarregional, las etapas son bien diferenciadas. en la primera etapa el comercio entre los países del MerCoSUr creció fuertemente con relación al comercio con el resto del mundo. Particularmente, el perfil exportador se modificó sustancialmente. La proporción de exportaciones con relación a las exportaciones totales se duplicó en el período 1991-1998. Con la crisis regio-nal de fines de década (segunda etapa), la participación relativa de los destinos extrarregionales tomó mayor importancia, en tanto se encontraban ajenos a la dinámica contracción del PBi que estaba operando en el MerCoSUr. De hecho, en términos de integración por el lado de las exportaciones, se volvió a la situación previa al Tratado. Por último, en la tercera etapa, y a pesar del retorno del crecimiento, este hecho estilizado sigue manteniéndose.

Panel II. Evolución del comercio internacional de los países de la región desde la creación del MErcosur

Fuente: Centro de Economía Internacional, Argentina.

Comercio Intra Mercosur

0

5

10

15

20

25

30

Grado de apertura

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45 Argentina

Brasil

Uruguay

Paraguay

% T

otal

% P

BI

Exportaciones

Importaciones

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

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2001

2002

2003

2004

2005

2006

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(a)

(b)

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Por supuesto, la información hasta aquí presentada no permite dibujar una figura completa de la evolución macroeconómica del MerCoSUr en estos años. Por ello, haremos foco en una cuestión adicional: la evolución de las variables macroeconómicas fundamentales. estas son relevantes en tanto nos muestran una medida sencilla de la fragilidad (o solidez) en que se encuentra la economía en un momento dado.

el panel iii muestra evidencia sobre el resultado fiscal y el balance de cuenta corriente para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en ambos casos como porcentaje del PBi. Miremos primero la cuestión externa. en la primera etapa los países se encontraban en situaciones de déficit ex-terno: Argentina y Uruguay desde un comienzo, Brasil y Paraguay desde mediados de los noventa. La contrapartida de esto fue el fuerte endeu-damiento externo que vivieron estas economías durante los noventa. A lo largo de la segunda etapa el frente externo mejoró, en buena medida debido a la caída de las importaciones que toda recesión conlleva. Por último, en la tercera etapa las dos economías grandes presentan superá-vit externo, mientras que las dos restantes registran resultados nulos o levemente negativos.

Panel III. Evolución de la solidez macroeconómica de los países de la región desde la creación del MErcosur

Fuente: Centro de Economía Internacional, Argentina.

Argentina

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=100

1991

=100

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=100

1991

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Uruguay

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15 Paraguay

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0

5

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15

Resultado de cuenta corriente / PBI Resultado fiscal / PBI

1991

1992

1993

1994

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1996

1997

1998

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La década de los noventa fue también una década frágil para el frente fiscal en todos los países del MerCoSUr —particularmente en Brasil y Uruguay—. Por supuesto, la etapa de crisis empeoró la performance fiscal, en tanto los ingresos cayeron frente a gastos relativamente inflexibles. Por último, la tercera etapa es inédita en nuestro período analizado: los cuatro países miembro presentan superávit fiscal.

resumiendo, podemos distinguir tres etapas —y una cuarta por ve-nir— en la evolución del MerCoSUr, con un conjunto de problemas y desafíos de política bien diferenciados. La primera etapa, de creación y consolidación del proceso de integración, en un marco de alto crecimiento y fragilidad macroeconómica (déficit fiscales y externos y endeudamien-to). La segunda etapa, relacionada con la crisis y los cambios de régimen, con efectos negativos pero disímiles a lo largo de los países miembros del MerCoSUr. Una tercera etapa, la actual, en la cual los países miembro parecen haber recuperado la senda de crecimiento, el modo de integración de cada país con el resto del mundo se modificó, las economías se en-cuentran más sólidas del lado de los Fundamentals y el shock global está empezando a propagarse hacia la región.

¿Qué podemos decir de los efectos de la crisis global? en la actualidad la región se encuentra recibiendo los primeros efectos de la crisis interna-cional derivada de los desbalances globales y el descalabro financiero de los estados Unidos. el contagio se da por dos canales: el comercio y las finanzas. Con respecto al primero, es de esperar que los flujos internacio-nales de comercio disminuyan de la mano del clima de recesión imperante en las economías desarrolladas. Del lado de las finanzas, el refugio en el dólar presiona sobre los tipos de cambio de las economías emergentes. en particular, los efectos sobre el régimen cambiario de Brasil han sido fuertes, y habrá que ver cuánto de ello repercute sobre el nivel de activi-dad. Parece demasiado pronto para sacar conclusiones, aunque de seguro el contexto internacional no va a ser tan benévolo como lo fue durante el último lustro.

83

convergencia real en el mercosur

La primera aproximación a la cuestión de la convergencia nos dice que en el largo plazo las economías crecen a una tasa de estado estacionario, que es igual para todas las economías una vez que descontamos los efectos del crecimiento poblacional y otros factores estructurales. Así, aquellas eco-nomías más alejadas del equilibrio de largo plazo deberán aumentar su producto per cápita a una tasa más alta aquellas que se ubiquen más cerca de dicho equilibrio, en un proceso que se conoce como catching up. Dos medidas de convergencia son reconocidas en la literatura: la convergencia «beta», que nos muestra si las economías con menor PBi per cápita inicial crecen más que las economías con mayor PBi per cápita inicial, y la convergencia «sigma», que nos dice si efectivamente los in-gresos per cápita a lo largo de los países se van «alineando», de manera que se encuentren cada vez menos dispersos.

en el caso del MerCoSUr, el país con mayor PBi per cápita es Argentina, seguido de Uruguay, Brasil y Paraguay, en ese orden. Así, debe-ríamos obtener el orden exactamente opuesto en términos de crecimiento económico, con Paraguay a la cabeza (convergencia β). Adicionalmente, tendríamos que observar una menor dispersión de ingresos hacia aden-tro de la región (convergencia σ). el panel siguiente muestra la infor-mación relevante con respecto a los países del MerCoSUr. en el gráfico (a) damos cuenta de las trayectorias de crecimiento relativas al país más adelantado: Argentina. Un valor igual a 1 implica igualdad en el PBi per cápita; un valor mayor a 1 implica atraso relativo. Así, por ejemplo, en 1971 el PBi per cápita de Argentina era cuatro veces el de Paraguay, dos veces el de Brasil y uno y medio el de Uruguay. en el gráfico (b), en tanto, se muestra la evolución de la dispersión en los ingresos per cápita hacia adentro de dos grupos de países: los que componen el MerCoSUr por un lado y los países desarrollados (organización de Cooperación y Desarrollo económicos (oCDe) menos México y los países asiáticos). en caso de convergencia σ deberíamos observar una reducción de la dispersión con el correr del tiempo.

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Panel IV. convergencia real en el MErcosur 1960-2008

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Conference Board

Nótese allí lo siguiente: en las dos décadas previas a la creación del MerCoSUr, efectivamente las economías menos desarrolladas crecieron diferencialmente: Brasil en el período 1965-1989, Paraguay en el período 1974-1981 y Uruguay en 1974-1990, lograron acercarse al nivel de PBi per cápita de Argentina. Luego, en la etapa MerCoSUr, la convergen-cia parece haberse detenido o peor aún, retrocedido, como es el caso de Paraguay (cfr. Cresta, 2008). No es el caso de Uruguay, por supuesto, que parece haber sincronizado perfectamente con la trayectoria de Argentina.

el gráfico (b), en tanto, pone al proceso de convergencia macroeconómica del MerCoSUr en una perspectiva comparada con la experiencia de los paí-ses desarrollados. en las tres décadas previas al Tratado de Asunción, ambos grupos vieron reducir su dispersión de ingresos: los países desarrollados en

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un proceso suavizado y lento, los países del MerCoSUr en forma acelerada a partir de la década de 1970. Como los ingresos per cápita de ambos grupos difieren notoriamente, podemos pensar en «clubes» de convergencia. Luego, se da una situación disímil: mientras los países ricos continúan su proceso de convergencia, en el MerCoSUr la situación se revierte y una mayor disper-sión (re)aparece. Así, estamos en presencia de una doble divergencia: no solo los países adelantados se alejan de los más rezagados; también entre estos últimos las disparidades son más fuertes (ocampo y Parra, 2006).

Lo dicho previamente se refiere a las tendencias de mediano/largo pla-zo. La pregunta que surge es: ¿qué ocurrió con las fluctuaciones de corto plazo? el aumento del comercio intrarregional vino de la mano de un aumento en la interdependencia, lo cual parecería haber aumentado la sincronía de los ciclos económicos. Con ciclos perfectamente sincroniza-dos, solo habría shocks comunes (o globales) y entonces estaría en buena medida allanado el camino hacia la unificación monetaria, quizás —en función de lo dicho en el párrafo anterior— con la presencia de algunas regiones más ricas que otras.2 Con ciclos perfectamente asincronizados, en cambio, cada país tendría su propia dinámica de crecimiento y los shocks idiosincrásicos serían la regla. en este contexto, la unificación monetaria sería en extremo costosa, y otros espacios de coordinación, de seguro más pequeños y basados en la complementación, deberán ser explorados.

el gráfico siguiente muestra la descomposición de las fluctuacio-nes cíclicas en un componente común o regional (del MerCoSUr para Argentina, Brasil y Uruguay; de la Unión europea para el resto) y uno idiosincrásico, específico de cada país, sobre la base de fanelli y González rozada (2006). Se considera el período 1993-2006. Nótese allí que la sin-cronía de los ciclos económicos en los países europeos es muy alta: más del 90% de las fluctuaciones de corto plazo son explicadas por movimientos regionales. La situación en el MerCoSUr es bastante distinta: los vaivenes específicos de cada país explican más del 80% del total de las fluctuaciones cíclicas.3 La baja sincronía se relaciona con un hecho que con la llegada

2 Lo cual, por supuesto, no sería nada extraño. Véase Koutparitsas (2002) para un análisis de las regiones que componen los estados Unidos, y Cresta (2008) para las regiones que componen los países del MerCoSUr.

3 La comparación puede parecer engañosa, en tanto se considera la evidencia de europa ex post la unificación monetaria. Sin embargo, la comparación da una pauta de lo lejos que se está en términos de condiciones iniciales, aun controlando por la posible endogeneidad de los ciclos a la unión monetaria.

86

de las crisis sería evidente: no es posible evaluar los desafíos que plantea la coordinación para países como Argentina y Brasil sin incluir dentro de sus incentivos sus propias historias de alta inflación y alta volatilidad real. Sin duda, cualquier acuerdo en el ámbito regional debe ser compatible con los incentivos de los países miembros de reducir su volatilidad idiosincrásica.

Gráfico 1. Componentes regionales e idiosincrásicos de las fluctuaciones cíclicas en Europa y el MErcosur.

Fuente: Fanelli y González Rozada (2006)

¿implica esto que los países del MerCoSUr se encuentran aislados en-tre sí? Seguramente no. La magnitud y naturaleza del comercio intrarregio-nal es clave para entender por qué las dinámicas de crecimiento están más relacionadas de lo que muestra la correlación contemporánea de los ciclos. Dos cuestiones, que estudiaremos a continuación, son claves al respecto: los efectos desbordamiento y los patrones de especialización productiva.

La evidencia muestra que los aumentos en los coeficientes de aper-tura están unidos a una mayor significación de los efectos de derrame de demanda entre los países (cfr. fanelli, 2001). La idea es sencilla. en una región en la que los sectores productivos se integran de forma comple-mentaria, si un país crece, sus importaciones crecerán, y por lo tanto las exportaciones de sus socios. De hecho, esto puede hacer que los efectos ingreso sean mucho más importantes que los efectos precio como fac-tores explicativos del comercio regional. A modo de ejemplo, el panel siguiente muestra la correlación entre (la tasa de crecimiento de) las ex-portaciones de Argentina a Brasil y (la tasa de crecimiento de) el PBi de

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IdiosincrásicoComún

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Brasil en el gráfico (a) y el caso inverso en el gráfico (b). Nótese allí que se confirma la hipótesis: el comercio bilateral está muy relacionado con el nivel de actividad del país vecino. en cuanto a las recomendaciones de política, este hecho apoya la idea de que el mejor régimen cambiario es el que asegura un crecimiento sostenido de la demanda efectiva de cada país, pues ello tiene un efecto positivo sobre el comercio de cada socio. Así, por ejemplo, un Brasil que crece establemente es un poderoso incentivo para las exportaciones argentinas, a pesar de que el tipo de cambio pueda ser favorable al primero.

Panel V. Los efectos derrame. crecimiento y comercio en el MErcosur

Fuente: Elaboración propia en base a datos del CEI

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Una de las características distintivas de la integración en el MerCoSUr es el incremento en la participación del comercio intraindustrial. esto afectó en particular a los países pequeños que vieron cambiar su patrón de especialización, en tanto las ventas con destino MerCoSUr incenti-van a franjas productivas que no son competitivas con respecto al resto del mundo. Tómese como ejemplo Uruguay. Como señalan Daude et al. (2001), el comercio exterior uruguayo muestra dos modalidades diferen-tes, según se trate de los países del MerCoSUr o del resto del mundo. el intercambio con estos últimos es un fiel reflejo de la estructura producti-va y las ventajas comparativas tradicionales del país. en el comercio con Argentina y Brasil, en cambio, aparecen como exportadores otros sectores que no resultan competitivos frente al resto del mundo. estas diferencias son aún más acentuadas en el comercio con Argentina, observándose en este caso mayores niveles de variabilidad en la composición de los flujos exportadores. Por otra parte, la diversificación sectorial de las exportacio-nes manufactureras uruguayas ha aumentado en forma ininterrumpida desde 1988 en adelante, básicamente como resultado del comportamiento de las exportaciones hacia Brasil. No obstante la dualidad generada en el comercio exterior, los países encontraron significativas oportunidades para explotar sus ventajas comparativas naturales, diversificando de esta manera riesgos en el frente externo.

en suma, la evidencia sobre convergencia macroeconómica del lado real muestra los siguientes hechos estilizados. el primero es que el MerCoSUr no ha hecho que los países más atrasados se acerquen a los más adelantados. el segundo es que en los últimos años las trayectorias de crecimiento han sido muy disímiles. el tercero es que esta divergen-cia es notoria en las dinámicas cíclicas, donde la sincronía es extremada-mente baja. el cuarto es que el comercio regional depende más de que el MerCoSUr crezca que de la configuración de los tipos de cambio reales. el quinto y último es que el tipo de integración real que corresponde al MerCoSUr es diferencial y permite la existencia de franjas productivas que no existirían de otra manera.

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La convergencia nominal en el mercosur

existen diversos caminos para evaluar la convergencia nominal. Los criterios de Maastricht para la convergencia europea, por ejemplo, re-visan la inflación, las tasas de interés, los tipos de cambio nominales, la dinámica del stock de deuda pública y el flujo de déficit/superávit fiscal. Los primeros tres se relacionan con la convergencia nominal propia-mente dicha, mientras que los otros dos se refieren a las interacciones entre la política monetaria y la cuestión fiscal. esto último es relevante en tanto no es adecuado pensar en una unificación monetaria si en los países miembro la política monetaria está dominada por las necesida-des de financiamiento o los problemas de endeudamiento del tesoro. revisaremos aquí la cuestión de la dinámica de precios y luego nos mo-veremos hacia las cuentas del sector público.

el panel Vi muestra la evolución de la inflación y los tipos de cambio nominales de los países del MerCoSUr en los últimos diez años. Con respecto a la inflación, es interesante notar los siguientes puntos. el pri-mero se relaciona con la dispersión de las tasas de inflación. en el período 1991-2000 la inflación minorista de Argentina promedió 21%, mientras que la de Brasil lo hizo un 560%. el segundo punto es que, como regla general, las tasas de inflación son altas en la comparación internacional. De acuerdo a los criterios de Maastricht, por ejemplo, la inflación de los países miembro no podía exceder un techo que tuvo su máximo de 3% en 2001, mientras que en los países del MerCoSUr solo Argentina logró una inflación menor al 3% en toda la historia del tratado. el ter-cer punto relevante es la presencia de outliers, esto es, valores muy por encima de la norma: Brasil registró en 1994 una tasa anual de inflación de 2400%, apenas algo mayor a la registrada en Argentina en 1990. el cuarto punto que se observa si comparamos este panel con el panel i es que estos episodios de alta inflación son contemporáneos a las crisis macroeconómicas. en ese sentido, las crisis no solo generan divergencia real, sino también inestabilidad del lado nominal de la economía.

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Panel VI. convergencia nominal en el MErcosur: inflación (a) y tipo de cambio nominal (b)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del CEI

el gráfico (b) del panel muestra la evolución de los tipos de cambio no-minales bilaterales con respecto al dólar estadounidense, tomando como año base 1997. De haber convergencia nominal, tendríamos que observar poca volatilidad en todas las series. Sin embargo, el gráfico muestra una situación bien distinta. Por un lado, los tipos de cambio nominales son altamente volá-tiles, registrando saltos discontinuos (como el caso de Argentina en 2001). Por otro lado, no parecen seguir una trayectoria común: en los primeros años el tipo de cambio nominal de Argentina parece estancado con relación al resto; en una segunda etapa el tipo de cambio de Argentina pega un salto y supera a

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los demás; en una tercera etapa los tipos de cambio siguen trayectorias diver-gentes: mientras algunos se aprecian notablemente (Brasil y Uruguay), otros se mantienen estables (Argentina y en menor medida Paraguay).

Las cuestiones estudiadas previamente sobre convergencia nominal llevan detrás una discusión sobre la relativa independencia de la política monetaria con respecto a la política fiscal y de endeudamiento. Dicho de otra manera, si la política fiscal domina sobre la política monetaria y se está incurriendo en un déficit fiscal, la inflación no podrá ser controlada. o si hay problemas para honrar la deuda pública, será difícil mantener estable al tipo de cambio. Por ello, debemos estudiar las cuestiones fiscales, para determinar luego los espacios realmente existentes para la convergencia nominal. Como vimos en el apartado «La macroeconomía en los países del MerCoSUr: breve racconto», existieron importantes transformaciones en el frente fiscal. en Argentina, el gobierno central ha registrado para el período 2003-2007 un resultado primario promedio de 2,6% del PBi. Para el mismo período, el gobierno central de Brasil registró un superávit primario de 2,3% del PBi, el de Uruguay un 2,4% y Paraguay un 1,7% del PBi.4 La evidencia sugiere que a partir de 2001 hay un cambio de tendencia en la evolución fiscal común a todas las economías del bloque. No solo las observaciones pasan de valores negativos a positivos sino que, además, muestran una dispersión menor.

Más allá de la complejidad de la relación entre el ajuste fiscal y el cre-cimiento, lo cierto es que la buena evolución del superávit primario, tuvo efectos muy positivos sobre la sustentabilidad de la deuda. el gráfico 2 muestra la evolución de la deuda pública en cada país. Como se ve, la evo-lución es remarcable. en Brasil la deuda pública había ascendido de 30% a 50% del PBi entre 1997 y 2003 y en los últimos años logró estabilizarse en torno al 45%. en Uruguay la deuda bruta llegó a un máximo en 2002 (cercano a 100% del PBi) y luego descendió fuertemente en los últimos años hasta llegar a un 67% en 2007. en Argentina, en el peor momento de la crisis de 2002 alcanzó 165% del PBi y actualmente, reestructuración y repago mediante, se ubica en 61%. en el caso de Argentina, además, este indicador sobreestima el peso de la deuda ya que gran parte de la misma está colocada a tasas que no reflejan las vigentes en el mercado. De ahí que con un nivel de deuda mayor Argentina paga una cifra de intereses menor a la mitad de la que paga Brasil en términos de su PBi.

4 el nuevo miembro, Venezuela, no es una excepción: su resultado primario para el período 2003-2007 fue de 2,3% del PBi.

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Gráfico 2. Evolución de la deuda pública en Argentina, Brasil y Uruguay

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Albrieu y Fanelli (200�)

Gráfico 3. Evolución de la dolarización de la deuda pública en Argentina, Brasil y uruguay

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Elaboración propia en base a los estudios de caso de Fanelli (200�a)

e información de Bancos Centrales

Por supuesto, examinar el nivel de deuda puede no ser suficiente para evaluar cuán lejos se está de experimentar una crisis. Como dijimos más arriba en contextos de crisis los gobiernos demandan mayor autonomía, al tiempo que se dispara la inflación. en particular, Aboal et al. (2009) y Albrieu et al. (2009) destacan el rol negativo que la dolarización jugó en

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las recientes crisis de Uruguay y Argentina. Al respecto, la figura siguiente muestra el porcentaje de la deuda emitida en moneda doméstica. Nótese allí que la situación ha mejorado notablemente. en Uruguay, en el tercer trimestre de 2002, la proporción de la deuda emitida en moneda domés-tica era nula, mientras que en la actualidad supera el 20%. en Argentina, en momentos previos a la crisis la deuda en dólares representaba un 67% de la deuda total; luego del canje ese ratio disminuyó a 33%. en ese senti-do, a la par de la reducción en el nivel de deuda, su grado de dolarización también ha disminuido. La evidencia sobre duración, la otra pata frágil de la deuda en economías emergentes, también es favorable. Uruguay es el mejor caso: la proporción de deuda emitida a un plazo mayor de 5 años fue de 100% en 2007.

en suma, la evidencia sobre convergencia nominal en el MerCoSUr arroja las siguientes conclusiones. Primero, que existen poderosos elemen-tos idiosincrásicos en las dinámicas de las variables nominales relevantes, como los precios y el tipo de cambio. Segundo, que los países de la región experimentan «episodios» de alta volatilidad nominal, que están asociados a las crisis macroeconómicas. Tercero, que en el pasado (principalmente en la década de 1980) la política monetaria estaba ligada a las necesidades del fisco, aunque en los últimos años esa situación parece dejar de existir. Cuarto y último, los niveles de endeudamiento se han reducido con rela-ción a la alta vulnerabilidad de los noventa, como así también el grado de dolarización y el plazo de los contratos.

Instituciones para la convergencia. Discusión y algunas propuestasAnte esta situación, no es de extrañar que la construcción institucional

en la esfera macroeconómica haya sido escasa. Más allá de los efectos so-bre el comercio, que no incluyen de por sí la creación de instituciones para la coordinación macroeconómica, los países han privilegiado mantener su autonomía para administrar sus propios riesgos macroeconómicos. La primera es que los altos costos que la alta volatilidad real y nominal genera hace que las políticas macroeconómicas tengan un objetivo a la vez urgen-te e importante: reducir la volatilidad —y en particular la frecuencia de crisis. Como los riesgos macroeconómicos difieren a lo largo de los países miembro, muchas veces eso implica desatender la construcción institucio-nal regional, siempre que esta construcción no ayude en forma directa y explícita a mitigar sus riesgos idiosincrásicos. Por supuesto, esto no quiere

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decir que no exista espacio para las instituciones regionales; de hecho estas pueden ser más eficientes que las instituciones nacionales para lidiar con los riesgos macroeconómicos, tanto regionales como idiosincrásicos, por ejemplo a través de la complementación y fijación de jerarquía de reglas.

Mientras que instituciones que cumplan esto no existan, el subdesa-rrollo institucional regional alimentará a la volatilidad agregada de cada país, lo cual a la vez reforzará el bajo incentivo a la cooperación regio-nal. La figura 1 ilustra esta situación. Así, es necesario detectar primero qué necesita cada país del MerCoSUr, para luego estudiar la factibilidad de su aplicación a través de la compatibilidad de incentivos de los países miembro. en lo que sigue discutiremos brevemente los casos de los socios mayores, Argentina y Brasil y luego ampliaremos el análisis para todos los países de la región.

Figura 1. La circularidad entre volatilidad idiosincrásica y construcción institucional a nivel regional

Brasil en toda la historia del MerCoSUr ha tenido al tope de sus prio-ridades la cuestión de la inflación: los «malos tiempos» no han implicado en los hechos caídas pronunciadas del nivel de actividad ni colapso de los sistemas financieros; en cambio se caracterizan por una alta inflación y problemas de endeudamiento público. Así, en los últimos años ha im-plementado un régimen de metas de inflación que ha tenido importantes costos en términos de crecimiento económico, de comercio internacional y de sustentabilidad fiscal (cfr. Bonelli y Castelar Pinheiro, 2008). La di-námica de crecimiento mostró un atraso relativo a las demás del bloque debido en buena medida a las altas tasas de interés que conlleva el progra-ma de metas de inflación. el frente externo se ha vuelto más vulnerable

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porque la apreciación del real ha resultado en importantes pérdidas de competitividad de Brasil, lo cual ha afectado sensiblemente su comercio extra-MerCoSUr. Por último, el régimen de metas de inflación obligó a «desconectar» la política monetaria del resto de las variables de polí-tica. La política fiscal, entonces, debe corresponderse con una evolución sustentable de la deuda pública, que a la vez incrementó su peso debido al alto costo de financiamiento (tasa de interés) que el propio esquema genera. Antes gastos corrientes relativamente rígidos y una presión tribu-taria inusitadamente alta, el espacio para realizar política fiscal se ha visto severamente limitado (cfr. Luporini y Licha, 2009). Así, desde la esfera macroeconómica, Brasil necesita reglas supranacionales para combatir la inflación y acuerdos macro-fiscales que amplíen su margen de acción en pos de lograr una tendencia más alta de crecimiento en el mediano plazo.

Argentina vive una realidad macroeconómica distinta. Argentina tiene una propensión especial, casi una debilidad, por las crisis profundas. A la vez, las crisis vienen en cocktail completo: incluyen fuertes caídas de pro-ducto, alta inflación, devaluación, colapso de las cuentas externas y fiscales y destrucción del sistema financiero. Para peor, estas crisis se han inten-sificado en las últimas décadas. De hecho, de las últimas cuatro décadas, uno de cada cuatro años se vivió en crisis (cfr. fanelli, 2008). La existencia de crisis recurrentes, no obstante, no le ha impedido a la economía argen-tina transitar períodos de alto crecimiento, como por ejemplo el de 2003-2008, durante el cual el PBi se expandió sostenidamente por encima de 8% anual, la tasa de inversión logró superar los niveles de los mejores años de la crisis y la tasa de desempleo se redujo hasta llegar a un dígito. Así, desde la esfera macroeconómica, Argentina necesita medidas específicas para reducir su volatilidad —en particular— esquemas de protección que eviten que la economía pase de un boom a una crisis en vez de transitar hacia una simple desaceleración.

en lo que sigue exploraremos espacios posibles para la coordinación macroeconómica en la balanza de pagos, en las cuentas fiscales y en los sistemas financieros. Por lo dicho más arriba, creemos que en vez de fo-mentar la creación de instituciones de amplio alcance, el esfuerzo debe re-doblarse en arreglos institucionales acotados y específicos en estas esferas. Hacia estos arreglos debe enfocarse la construcción institucional si quiere ser perdurable en el tiempo.

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Coordinación en la balanza de pagos. El caso de los fondos de reserva

el primer caso, que atrae una alta atención en la actualidad, se refiere a los mecanismos de coordinación orientados a controlar los problemas de balanza de pagos. este tipo de mecanismos suelen incluir instituciones creadas específicamente para cumplir esas funciones y en muchos casos componen los inicios de las arquitecturas financieras regionales (ocampo, 2006). Un ejemplo clave es el fondo de Administración de reservas (fLAr). en este, los países de la Comunidad Andina (CAN) formaron un fondo de divisas que opera sobre las crisis financieras y problemas de balanza de pagos en general (véase fLAr, 2004). Machinea y Titelman (2006) muestran que dicho fondo ha sido exitoso en contrarrestar los mo-vimientos de los flujos globales de capital. La pregunta crucial es si son las experiencias de este tipo aplicables al MerCoSUr. en los últimos años, las reservas internacionales conjuntas han crecido de manera sostenida, acumulando reservas por 1,8% de su PBi en el año 2005. estos números encuentran un antecedente en la era de la globalización financiera: los primeros años noventa. Lo novedoso es que la situación actual se da en un contexto de cuentas corrientes superavitarias y políticas de desendeu-damiento externo. Adicionalmente, la propuesta mencionada más arriba parece aplicable al caso del MerCoSUr por otro motivo. Las crisis finan-cieras y cambiarias recientes en Brasil, Argentina y Uruguay han sido muy profundas y han minado la voluntad de cooperación en el acuerdo, por lo que un fondo de asistencia ex post sería deseable.

La tabla siguiente muestra evidencia sobre el comovimiento de flujos de divisas y de precios. Nótese que la baja correlación revela elementos idiosincrásicos activos; es decir, puede haber allí espacio para la coordi-nación regional que mejore la sostenibilidad externa. en esta misma línea Barbosa-filho (2006) estudia en detalle el comovimiento de los términos de intercambio para Argentina y Brasil, y concluye que existe una baja correlación entre estos y que buena parte de ello se explica por las correla-ciones cruzadas derivadas del comercio internacional. Todo esto apoya la idea de que hay ganancias para la trayectoria de crecimiento de los países miembro del MerCoSUr por la cooperación en la esfera del manejo de la balanza de pagos con sus socios regionales.

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Tabla 1

Fuente: Albrieu y Fanelli (2008)

Coordinación macro-fiscal. El caso de acuerdos sobre complementación del gasto público

¿Hay espacio para la coordinación de la política fiscal? el cuadro si-guiente muestra evidencia sobre el comovimiento de las cuentas fiscales. Nótese allí que los ingresos se encuentran más correlacionados que los egresos, lo que hace pensar en cierto margen discrecional para estos últi-mos. Adicionalmente, nótese que en general la correlación entre Argentina y Brasil es baja (en particular para los gastos, donde alcanza 0,11). Por su-puesto, la clave está en el último cuadro, que muestra el resultado primario. Para el caso de Argentina, por ejemplo, los países que podrían colaborar en la reducción de su fragilidad fiscal son Brasil, Paraguay y el nuevo miembro del MerCoSUr, Venezuela.

Cuenta corriente (1978-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

Argentina 1,00 0,60 0,52 0,68 0,31Brasil 1,00 0,42 0,58 0,04Paraguay 1,00 0,50 0,25Uruguay 1,00 0,01Venezuela 1,00

Balanza de pagos (1978-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela


Términos de intercambio (1980-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

Argentina 1,00 0,36 0,34 -0,41 0,48Brasil 1,00 -0,03 -0,11 -0,07Paraguay 1,00 0,19 -0,26Uruguay 1,00 -0,36Venezuela 1,00

�8

Tabla 2

Fuente. Elaboración propia en base a ILPES

Para evaluar la capacidad de cooperación hay que tener en cuenta los in-centivos de cada país. Al respecto, Badagian y Cresta (2006) documentan que, para los países del MerCoSUr, tanto los ingresos como los gastos fiscales son volátiles y altamente procíclicos, lo cual aporta evidencia sobre la ausencia de estabilizadores automáticos operativos en las economías. en ese sentido, la cooperación en el plano fiscal también parece dar altos dividendos, no solo para Argentina sino también para el resto de los países de la región.

Coordinación en la esfera financiera. Hacia una arquitectura financiera internacional

Por último resta analizar el rol que puede tener la región en disminuir la fragilidad financiera y mejorar los mecanismos de intermediación entre ahorro e inversión. Si es mejor un sistema basado en bancos o uno basado

Ingresos Tributarios Gobierno Central (% PBI)Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela


Gasto Total Gobierno Central (% PBI) Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,11 0,78 0,64 -0,13Brasil 1,00 0,05 0,20 0,32Paraguay 1,00 0,79 -0,15Uruguay 1,00 0,34Venezuela 1,00

Resultado Primario Gobierno Central (% PBI)Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

Argentina 1,00 0,46 0,33 0,73 0,09Brasil 1,00 0,36 0,22 -0,25Paraguay 1,00 0,68 -0,05Uruguay 1,00 0,35 Venezuela 1,00

��

en mercados no ha sido establecido en la literatura. De hecho, ese debate ha sido gradualmente dejado de lado en la discusión, en tanto hoy, antes que tomar una clasificación dicotómica, se considera que los bancos y mer-cados son en realidad complementarios más que sustitutos y se retroali-mentan. Con esta óptica, el gráfico 4 nos muestra el desarrollo financiero de los países del MerCoSUr desde una perspectiva comparada. Se toman dos medidas de desarrollo financiero, crédito bancario al sector privado y capitalización de los mercados de capitales, ambos como porcentaje del PBi. Se considera una muestra de 104 países para el período 1990-2005. Nuestro criterio para determinar el desarrollo financiero es encontrar el valor medio de toda la muestra y detectar allí el valor promedio para el país a analizar: si la media del país se encuentra por debajo de la media de la muestra, ese país tiene un sistema financiero subdesarrollado, medido con ese indicador. el gráfico siguiente resalta la performance de los países de la región. Tanto Argentina como Brasil, Uruguay y Paraguay se encuentran desarrollados financieramente. Adicionalmente, Albrieu et al. (2008) muestran evidencia de que los flujos de capital intra-región son muy bajos. Desde esta perspec-tiva, no parece haber ganancia con la complementación.

Gráfico 4. El subdesarrollo financiero en el MErcosur

Fuente: Albrieu et al. (2008)

Sin embargo, un análisis más detallado abre una ventana de optimismo. el sistema financiero de Brasil ha crecido fuertemente en los últimos años, logrando desarrollar segmentos de mercados de capital que no existían en

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

5,5

6

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

Crédito bancario al sector privado (% PBI)

Capi

taliz

ació

n M

K (%

PBI

)

Subdesarrollo financiero - bancos: (< 49.5% PBI)

Subdesarrollo financiero - MK (< 44.1% PBI)

Brasil

Argentina

Paraguay Uruguay

100

la región (cfr. Pires de Souza et al., 2008). Adicionalmente, el expertise de un banco de desarrollo como el BNDeS en apuntalar franjas industriales no debe dejarse de lado. Además, como señalan Aboal et al. (2008), el sistema financiero uruguayo se ha especializado fuertemente en banca, por lo que es razonable pensar en una planificación hacia una división in-ternacional (e intrarregional) del trabajo en el terreno financiero, con cada país haciendo uso de sus ventajas comparadas.

No obstante, el punto que llama la atención positivamente es que el tra-bajo de integración financiera «fronteras adentro» parece estar comenzando (cfr. fanelli, 2009b). Si bien existían en América Latina instituciones finan-cieras regionales con financiamiento a la inversión (por ejemplo, CAf, BCie) poco se había hecho para fomentar la creación de mercados financieros au-sentes. en Asia, en cambio, los países de ASeAN+3 crearon el Asian Bond fund (ABf). el ABf es un acuerdo de los ministros de finanzas de aquellos países para destinar una porción de las reservas de los Bancos Centrales a comprar bonos emitidos por los gobiernos regionales. en una segunda fase de la iniciativa se contempló la emisión de bonos en moneda local, desarro-llando así mercados usualmente incompletos en las economías emergentes. en la región las iniciativas de este tipo han comenzado a aparecer (tales como la emisión de bonos atados a la evolución del PBi o a los precios domésticos en Argentina), por lo que el espacio para la coordinación parece ir surgiendo. Por otro lado, la enorme acumulación de reservas puede ser utilizada para ad-quirir activos financieros en estos mercados ausentes o pequeños, generando de esta manera un «piso alto» de demanda que actúe como agente coordina-dor del sector privado y el sistema financiero internacional.

conclusionesLas cuestiones exploradas en este trabajo nos dan una pauta de los

desafíos macroeconómicos que enfrentan los países que componen el MerCoSUr. Son países de bajo desarrollo institucional, de alta volati-lidad —real y nominal—, sujetos a cambios bruscos de régimen que se caracterizan por saltos inflacionarios y grandes pérdidas de producto. en la administración de estos riesgos, los países han encontrado poco espa-cio de apoyo en el ámbito del MerCoSUr. en este contexto, la voluntad para la cooperación macroeconómica regional a lo largo de la vida del MerCoSUr fue limitada en tanto en los hechos era percibida principal-mente como una pérdida de autonomía para mitigar los riesgos agregados.

101

La entrada a una nueva fase de inestabilidad, por los efectos de la crisis internacional, no es una buena noticia en ese sentido.

en paralelo, los avances en términos de convergencia macroeconómica desde la creación del MerCoSUr han sido prácticamente nulos, si no negativos. este es el caso de los PBi per cápita, que en la corta vida del MerCoSUr ha tendido a la divergencia. Las variables nominales, como el tipo de cambio, también muestran este patrón. No obstante, los países han logrado crecer sobre la base de sus asimetrías y diferencias, comple-mentando franjas productivas antes inexistentes. Por ello, si bien no hay convergencia, sí hay un mayor relacionamiento. en particular, esto hace que, antes que medidas de convergencia como el alineamiento de los tipos de cambio reales, el objetivo de las políticas e instituciones regionales sea el de mejorar la administración del riesgo agregado de los países miembro, de manera de impulsar el crecimiento y reducir la probabilidad de crisis.

Siguiendo esta línea, el trabajo explora los espacios para la construcción institucional en varios frentes. Se deja ver allí que efectivamente hay lugar para la construcción institucional en el MerCoSUr. en particular, y a la luz de la crisis global que comienza a sentirse en la región, la creación de reglas macro-fiscales que permitan a los gobiernos financiar gastos en infraes-tructura regional sería deseable. También —y ligado a lo anterior— podría avanzarse en la construcción de la arquitectura financiera internacional de la mano de la experiencia del BNDeS brasilero. Para enfrentar la cuestión de la inflación, la creación de un instituto monetario del MerCoSUr sería deseable. Por último, las lecciones que el fLAr deja para el manejo de las crisis de balanza de pagos no deberían ser desestimadas.

Sin embargo, detectamos que hay una trampa de coordinación: la alta volatilidad idiosincrásica hace difícil la construcción institucional re-gional. este subdesarrollo es nocivo porque magnifica los efectos de los shocks, tanto internos como globales, que reciben estas economías, resultan-do entonces en un aumento en la volatilidad. Por último, este incremento en la volatilidad implica menores incentivos para la cooperación. es por la presencia de esta circularidad que las instituciones para los esquemas de coordinación mencionados en el párrafo anterior deben ser complejas en diseño, en tanto deben evaluar en la justa medida los costos y beneficios de cada país de ser parte del acuerdo. Si ello no se logra, seguiremos como al comienzo del ejemplo de la introducción: los hombres ciegos y sus di-ferentes visiones sobre la fisonomía del elefante.

102

Volviendo a la fábula anónima, existen diversas versiones sobre cómo es su desenlace. Algunos dicen que los ciegos se dan cuenta de la necesi-dad de cooperar y efectivamente lo hacen. otros dicen que las diferencias se resuelven con violencia. otros dejan el final abierto, sin solución. Hasta ahora la institucionalidad para una macroeconomía del MerCoSUr pa-rece haber transitado esta última versión: una especie de status quo de «punto cero». Quizás sea hora de comenzar a explorar la primera vía de desenlace, tomando como base las diferencias existentes y las demandas de cada miembro.

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105

Maria Claudia Drummond é Doutora em História das relações internacionais pela Universidade de Brasília, Consultora Legislativa do Senado federal do Brasil para MerCoSUL e Pesquisadora Associada do instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília.

Parlamento do mercosuL: consolidação e desenvolvimento de suas competências�

Maria Claudia Drummond

Antes de mais nada, é oportuno relembrar em que estágio de desenvolvimento se encontra-va a dimensão parlamentar do MerCoSUL, então consubstanciada na Comissão Parla-mentar Conjunta, quando, pela primeira vez, é aventada pelos Presidentes Lula e Duhalde, a possibilidade de criação de um parlamento para o bloco. Apesar das dificuldades que en-contrava para conformar o seu orçamento e até mesmo para se reunir, a Comissão Parla-mentar Conjunta havia logrado atrair a aten-ção da União européia, por intermédio do Parlamento europeu, com quem vinha man-tendo uma colaboração técnica que incluía o intercâmbio de visitas de parlamentares e um programa de treinamento para técnicos. É importante, portanto, reconhecer que na-quele momento a dimensão parlamentar do MerCoSUL já tendia ao seu aprofundamen-to, em grande parte em virtude de um verda-deiro processo de aprendizado resultante da cooperação com o bloco europeu.

1 Palestra, anotada, proferida no «Seminário para la elaboración de una propuesta de reforma institu-cional del MerCoSUr» organizado pelo Centro de formación para la integración regional (Cefir), em Montevidéu, em 4 e 5 dezembro, 2008.

106

A cooperação mercosur - união européia: aportes para o aprofundamento da dimensão parlamentar do mercosuL

Não seria demais afirmar que sem os aportes, feitos pelo primeiro con-vênio patrocinado pela União européia ao desenvolvimento da Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), dificilmente a dimensão parlamentar do MerCoSUL teria avançado ao estágio da constituição de um parlamento.

entre os importantes avanços que a Comissão Parlamentar Conjunta logrou alcançar como resultado do primeiro convênio com a União européia, poderíamos destacar:• A criação da Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente na

cidade de Montevidéu: condição imposta pelo Convênio para a sua implementação, foi importante na medida em que a Comissão Parla-mentar Conjunta passou, por assim dizer, a figurar no mapa físico do MerCoSUL. Sua localização no edifício MerCoSUL, em Montevidéu, permitiu o estabelecimento de canais de comunicação ágeis entre a CPC e a Secretaria Administrativa do MerCoSUL (SAM), bem como entre a CPC e outros órgãos da estrutura institucional do bloco.

• realização de diagnóstico das debilidades institucionais e operacionais da Comissão Parlamentar Conjunta: consultores enviados pela União européia, especialmente para esse fim, elaboraram estudos e relató-rios acerca do funcionamento da Comissão. Nesse sentido, citaria o relatório Hontebeyrie (elaborado pelo consultor Pierre Hontebeyrie), que apontou com maestria e perspicácia as muitas falhas estruturais e operacionais de que padecia a Comissão.

• Capacitação e promoção de diálogo entre os funcionários das Seções Na-cionais da Comissão Parlamentar Conjunta: por meio de cursos e seminá-rios, foi estimulada a interação e cooperação entre as seções nacionais, daí resultando o primeiro levantamento, pela CPC, do estado da incorporação das normas MerCoSUL aos ordenamentos jurídicos dos estados Partes.

• Mecanismo da «consulta parlamentar»: finalmente, foi também por intermédio do Convênio que o Professor ricardo Alonso,2 na qualida-de de consultor contratado pela União européia, sugere a assinatura de um Acordo interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum

2 ricardo Alonso é Professor de Direito internacional Público na Universidade Complutense, em Madrid.

107

e a Comissão Parlamentar Conjunta, com vistas à criação de mecanis-mo pelo qual a Comissão seria consultada pelo Conselho, sempre que este estivesse negociando uma norma MerCoSUL, cuja incorporação aos ordenamentos jurídicos internos demandasse a sua aprovação pelos congressos nacionais dos estados Partes. Mencione-se, nesse contexto, o trabalho incansável desenvolvido pelo então Secretário Parlamentar oscar Casal, no sentido de construir o consenso entre as seções nacio-nais com vistas à assinatura do Acordo interinstitucional.

surge, entre os governos, a vontade política de criar o Parlamento do mercosuL As eleições de Lula para Presidente da república federativa do Brasil,

em outubro de 2002, e de Néstor Kirchner para Presidente da república Argentina, em abril de 2003, dariam origem a uma conjunção de fatores favoráveis à «parlamentarização» do MerCoSUL.

Assim, por ocasião de encontro em Brasília, em 11 de junho de 2003, em Comunicado à imprensa, os Presidentes «Assinalaram a necessidade de avançar na constituição do Parlamento do MerCoSUL, eleito por voto direto (...)» para o que instruíram suas Chancelarias a coordenar-se com as respectivas seções nacionais da Comissão Parlamentar Conjunta a fim de considerar a questão.3

Pouco depois, em Assunção, em 18 de junho de 2003, a vontade polí-tica de criação do Parlamento do MerCoSUL foi reiterada, agora em nível quadripartite, por meio de Comunicado Conjunto dos Presidentes dos quatro países do MerCoSUL, emitido por ocasião da XXiV reunião do Conselho do Mercado Comum.

Novamente os Presidentes fizeram referência ao Parlamento do MerCoSUL, em agosto de 2003, em Assunção, quando, pela primeira vez, solicitaram à Comissão Parlamentar Conjunta que apresentasse um pro-jeto de Parlamento por ocasião da reunião extraordinária do Conselho do Mercado Comum, que se realizaria em outubro.4

3 Comunicado Conjunto à imprensa dos Presidentes da república federativa do Brasil, Luiz inácio Lula da Silva, e da república Argentina, Nestor Kirchner, em Brasília, 11 de jun-ho de 2003. Véase fundación Konrad Adenauer, Comisión Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr, Hacia el Parlamento del MERCOsuR, Montevidéu, 2004.

4 Véase «Comunicado Conjunto de los Presidentes de los estados Parte del MerCoSUr», Assunção, 15/08/2003, disponível em <http://www.MerCoSUr.org.uy/>. Acesso em 11 jan. 2009.

108

No seio da Comissão, contudo, as posições não eram coincidentes. Alguns parlamentares, que estimavam que a idéia de um Parlamento do MerCoSUL atentava contra a soberania dos estados Partes, adotaram posição favorável ao fortalecimento da Comissão, em detrimento de um parlamento.

o novo impulso que os governos do Brasil e da Argentina desejavam dar à idéia do Parlamento do MerCoSUL materializou-se no «Programa de Trabalho do MerCoSUL 2004-2006», aprovado pelo Conselho do Mercado Comum em Montevidéu, em 15 e 16 de dezembro de 2003. À luz do item 3.1 - Parlamento do MerCoSUL, o Conselho decidiu solicitar à CPC a ela-boração de proposta concernente à criação do Parlamento do MerCoSUL e considerou, como uma primeira etapa, o Acordo interinstitucional subscrito pelo Conselho do Mercado Comum e a Comissão Parlamentar Conjunta.5

em março de 2005, Tabaré Vázquez assume o governo da república do Uruguai liderando o partido «frente Amplio», e seu apoio vigoroso à idéia da criação do Parlamento do MerCoSUL impulsiona o projeto.

finalmente, em 08/12/2005, o Conselho do Mercado Comum aprova, em Montevidéu, por meio da Decisão 23/05, quase que sem alterações, o projeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, intei-ramente elaborado e negociado pela CPC.

Por quê um Parlamento do mercosuL? sua contribuição à legitimidade dos processos decisórios e à segurança jurídica no bloco embora, na percepção dos parlamentares, houvesse sido acertada a

decisão dos negociadores do MerCoSUL no sentido de só proceder ao aprofundamento da estrutura institucional do bloco à luz da experiência acumulada, eles recordavam reiteradamente aos governos a importância da participação de parlamentos, empresários, sindicatos e movimentos so-ciais no processo decisório do MerCoSUL.6 em suma, havia grande preo-cupação, da parte dos parlamentares, em informar à sociedade civil acerca do processo de integração, e foi nessa direção que se moveu a Comissão Parlamentar Conjunta, por meio de repetidas recomendações enviadas ao Conselho do Mercado Comum.

5 MerCoSUr/XXVCMC/DeC.26/03. Disponível em <http://www.MerCoSUr.org.uy/pagina-bienvenidaportugues.htm >. Acesso em 11 jan. 2009.

6 Véase discurso do Deputado Saturnino Dantti Aranda neste sentido, por ocasião da Sessão do Congresso Argentino que aprovou o Tratado de Assunção, em 15/08/1991. Ver Sanguinetti, Daniel roberto e Dominguez, Maria Teresa Moya,Informe de La Comisión Parlamentaria Conjunta Del MERCOsuR. Buenos Aires: Honorable Congreso de la Nación, Tomo i, 1993.

10�

Ainda assim, ao se reunir pela primeira vez, o grupo de técnicos e espe-cialistas designados pela Comissão Parlamentar Conjunta para a elaboração de um Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL se preocupou em encontrar razões que justificassem, aos olhos da sociedade civil, a exis-tência de um parlamento na estrutura institucional do MerCoSUL.

A pergunta que se fizeram foi: por que criar um Parlamento do MerCoSUL?7 Particularmente em momento em que as instituições parla-mentares padeciam de tão profundo descrédito na região, havia o temor de que a iniciativa não fosse bem recebida pela sociedade civil e pelos órgãos da imprensa. Ademais, sabia-se que a um Parlamento do MerCoSUL não poderia ser atribuída a competência de legislar, em virtude da natureza intergovernamental do bloco.

entretanto, concluiu-se também que a criação do Parlamento repre-sentaria passo decisivo para democratizar o processo de integração, ao conferir legitimidade às normas adotadas e possibilitar a sua pronta incor-poração ao direito interno dos países membros.

efetivamente, o mecanismo da consulta parlamentar, incorporado ao Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL (Art. 4, inciso 12),8 adotado basicamente para permitir acelerar os trâmites de internalização

7 Pergunta lançada pelo Professor félix Peña, membro do GTAN - Grupo Técnico de Alto Nível para a elaboração do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, por ocasião de sua primeira reunião.

8 Artigo 4 (...) 12.CoM o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos para a entrada em

vigor das normas nos estados Partes, o Parlamento elaborará pareceres sobre todos os proje-tos de normas do MerCoSUL que requeiram aprovação legislativa em um ou vários estados Partes, em um prazo de noventa dias a contar da data da consulta. Tais projetos deverão ser enca-minhados ao Parlamento pelo órgão decisório do MerCoSUL, antes de sua aprovação.

Se o projeto de norma do MerCoSUL for aprovado pelo órgão decisório, de acordo CoM os termos do parecer do Parlamento, a norma deverá ser enviada pelo Poder executivo nacional ao seu respectivo Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias, contados a partir da sua aprovação.

Nos casos em que a norma aprovada não estiver de acordo CoM o parecer do Parlamento, ou se este não tiver se manifestado no prazo mencionado no primeiro parágrafo do presente literal a mesma seguirá o trâmite ordinário de incorporação.

os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos correspondentes, deverão adotar as medidas necessárias para a instrumentalização ou criação de um procedimento preferencial para a consideração das normas do MerCoSUL que tenham sido adotadas de acordo CoM os termos do parecer do Parlamento mencionado no parágrafo anterior.

o prazo máximo de duração do procedimento previsto no parágrafo precedente, não ex-cederá cento e oitenta dias corridos, contados a partir do ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional. (...)»

110

das normas MerCoSUL aos ordenamentos jurídicos dos estados Partes, poderá também desempenhar vigoroso papel na publicidade e transparên-cia das matérias em negociação. Para formular o parecer que deverá emitir, ao Parlamento caberá recolher informações junto aos setores interessados da sociedade civil e movimentos sociais, convidando a sua participação em audiências públicas e seminários, que, por sua vez, deverão contar com am-pla divulgação. As contribuições trazidas por especialistas destes setores poderão servir também para aprimorar a qualidade técnica das normas em negociação.

o Parlamento zelaria, também, pela transparência do processo de in-tegração ao receber relatórios da Presidência Pro Tempore, conforme pre-visto no Art. 4, incisos 6 e 7, do seu Protocolo Constitutivo, ou ao efetuar pedidos de informações aos órgãos decisórios do MerCoSUL, que deverão ser respondidos no prazo máximo de 180 dias, segundo dispõe o inciso 4.

Assim, a resposta encontrada pelo grupo de trabalho encarregado da redação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL mos-trou que este viria, na verdade, a sanar três grandes debilidades do bloco: a sofrível qualidade técnica de suas normas, a sua falta de legitimidade e o baixo índice de incorporação de tais normas aos ordenamentos jurídicos internos dos estados Partes.

em primeiro lugar, ao permitir o debate prévio das normas do MerCoSUL, o Parlamento daria ensejo ao seu aperfeiçoamento por meio das sugestões provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil. em segundo, por se tratar de instância de representação direta dos povos do MerCoSUL, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadas pelos órgãos decisórios do bloco, conferindo-lhes, também, a segurança jurídica e as previsibilidades necessárias. Todos esses fatores contribui-riam, por sua vez, para agilizar a incorporação dessas normas ao ordenamen-to jurídico dos respectivos estados Partes.

Temas da maior relevância, em discussão no MerCoSUL, como o es-tatuto das Cooperativas do MerCoSUL, a estratégia MerCoSUL para o Crescimento do emprego, as condições e formas de gestão e monitoramen-to do Aqüífero Guarani, a harmonização das legislações dos países membros do MerCoSUL no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas da organização internacional do Trabalho (oiT), passariam ao debate público no Parlamento e contariam com a participação da cidadania.

Ao receber o Presidente Pro Tempore quando este assume as suas fun-

111

ções para que apresente o seu programa e também quando sai, para que relate os resultados de sua gestão, o Parlamento levaria ao público interes-sado uma visão de continuidade das iniciativas tomadas e ações realizadas no âmbito do bloco. o Parlamento serviria, portanto, de vínculo entre as Presidências Pro Tempore que se sucedem e contribuiria para dar maior efetividade ao MerCoSUL.

Projetar para o resto do mundo a identidade do MerCoSUL é outra das contribuições que poderiam resultar da existência de um Parlamento no bloco. o MerCoSUL já dispõe de instrumentos definidores dos valores que o norteiam, tais como o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no MerCoSUL e a Declaração do MerCoSUL como Zona de Paz, ambos adotados em 1998.

o espaço parlamentar poderia também, por meio do debate político, antecipar eventuais conflitos em formação entre os países membros (ou setores destes) e solucioná-los, antes que acabassem por alcançar os mais altos níveis hierárquicos, desencadeando a chamada «diplomacia presiden-cial», que tanto vem desgastando a credibilidade do MerCoSUL. Temas polêmicos, muitos deles de ingente importância para o bloco, poderiam e deveriam ser debatidos no plenário do Parlamento e de suas comissões, sob pena de ser, o espaço parlamentar do MerCoSUL, condenado à mais completa irrelevância.

A esse respeito, foi eloqüente o exemplo do conflito entre Uruguai e Argentina sobre a construção de fábricas de celulose na fronteira entre os dois países,9 cuja mera discussão, no âmbito do Parlamento, encontrou, em um primeiro momento, resistências entre os parlamentares. estes, emu-lando as posições dos respectivos governos, alegavam tratar-se de «questão bilateral» entre dois membros do bloco, ignorando que o fechamento de passagens fronteiriças no MerCoSUL certamente haveria de causar subs-tancial impacto sobre o dia a dia das populações.

Deveres de casao Parlamento do MerCoSUL representa avanço substancial em rela-

ção à Comissão Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assunção. Dispõe de competências que poderão propiciar grande salto no que diz respeito à participação da cidadania no processo de integração.

9 A controvérsia tornou-se conhecida como o «conflito das papeleras».

112

Porém, para que adquira visibilidade e poder de influenciar os rumos do MerCoSUL, evitando a rotina das meras declarações, o Parlamento deverá trabalhar com afinco para adotar os mecanismos necessários à consolidação e ao desempenho efetivo das competências que lhe foram outorgadas.

os processos de integração implicam, no plano interno, a modificação de instituições e de legislações nacionais. Veja-se, por exemplo, que os países membros da União européia alteraram as respectivas constituições e adota-ram novas leis para possibilitar a sua participação no processo de integração.

Da mesma forma, os seus parlamentos nacionais criaram comissões, antes inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas europeus, a exemplo do Parlamento da espanha («Comissão Mista para a União européia»), do Parlamento Britânico (European scrutiny Committee, da Casa dos Comuns), e do Parlamento italiano («Comissão para Políticas da União européia», da Câmara dos Deputados).

Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores po-líticos e sociais. São sumamente necessárias, porquanto contribuirão para a segurança jurídica e a transparência do processo, e possibilitarão que o Parlamento desenvolva e aprofunde, efetivamente, as suas competências. Caberia lembrar as mais urgentes:

Implementação da consulta parlamentar (Art. 4º, inciso 12 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL)

essencial para que o Parlamento desempenhe função efetiva na in-tegração, a consulta parlamentar depende, para que funcione, da adoção de procedimento preferencial e mais rápido, nos congressos nacionais de todos os países do bloco, para as normas que tenham sido firmadas pelo órgão decisório do MerCoSUL de acordo com o parecer do Parlamento.

Até agora, apenas o Parlamento brasileiro adotou procedimento es-pecífico para esse fim, conforme o disposto no art. 4 da resolução N.º 1 de 2007, do Congresso Nacional, que determina que «as normas sujeitas a procedimento preferencial serão apreciadas apenas pela representação Brasileira e pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado fe-deral», reduzindo para três instâncias, somente, a tramitação das normas MerCoSUL que tenham resultado de um consenso entre o órgão decisó-rio e o Parlamento regional.

A omissão dos demais congressos nacionais do bloco, ao deixarem de ado-

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tar dispositivo semelhante, constitui violação ao disposto no próprio art. 4, in-ciso 12, do Protocolo Constitutivo e impedirá o funcionamento daquela que é a mais importante competência outorgada ao Parlamento do MerCoSUL, ao facultar-lhe influir no processo decisório da integração.

De outro lado, deverão também ser elaboradas, em conjunto com o Conselho do Mercado Comum, regras que regulamentem o procedimen-to da consulta.

Adoção da representação cidadã

Com 27 estados e uma população de cerca de 189 milhões de ha-bitantes, o Brasil está representado no Parlamento do MerCoSUL por 18 parlamentares, o mesmo número de legisladores que representam a população de em torno de 3,3 milhões de habitantes, distribuída pelos 19 departamentos do Uruguai, o menor país do bloco.

Nesse sentido, é ilustrativa a experiência do Parlamento europeu, que, dentre os parlamentos regionais, foi o que mais avançou no tocante à aquisição de novos poderes e ao aprofundamento de suas competências. o Parlamento europeu jamais foi conformado por número igual de re-presentantes por país,10 tendo, os tratados fundadores, estipulado a repre-sentação proporcional (proporcionalidade atenuada) desde o início da in-tegração européia. Dessa maneira, o Parlamento firmou-se como legítimo representante dos povos das comunidades.

Daí a importância de que seja implementado o critério da «represen-tação cidadã» no Parlamento do MerCoSUL, estabelecido no Art. 5 e na Disposição Transitória Segunda do Protocolo e aplicável a partir da segunda etapa da transição prevista por aquele ato internacional.11

A representação proporcional, ainda que atenuada e, portanto, sim-bólica, outorgará credibilidade ao Parlamento e estimulará a atuação de grupos políticos transnacionais. Só assim o Parlamento do MerCoSUL assumirá as características próprias a um órgão de representação das po-

10 Véase Maria Claudia Drummond, A Democracia Desconstruída: o Déficit Democrático nas Relações Internacionais e os Parlamentos da Integração. Tese de doutorado apresentada no Departamento de História da Universidade de Brasília, julho de 2005, mimeo.

11 A Disposição Transitória Segunda determina que: «(...) o previsto no artigo 5, inciso 1, relativo à integração do Parlamento de acordo ao critério de representação cidadã apli-cável a partir da segunda etapa da transição, será estabelecido por Decisão do Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento adotada por maioria qualificada. TAL Decisão deverá ser aprovada até 31 de dezembro de 2007.»

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pulações da região, com bancadas conformadas a partir de afinidades po-lítico-ideológicas, e não com base na dimensão nacional. É preciso que os próprios Parlamentares do MerCoSUL compreendam que o mandato que lhes foi atribuído, pelos parlamentos nacionais em um primeiro momento, e posteriormente em virtude de eleição direta - não tem por objetivo a representação dos estados Partes do MerCoSUL, mas sim das principais forças políticas presentes no território geográfico integrado.

A própria lógica das negociações internacionais já confere aos governos, reunidos em outros foros da estrutura institucional do MerCoSUL, a prer-rogativa de representarem os interesses nacionais de seus respectivos países.

A integração do Parlamento de acordo com o critério da representa-ção cidadã deveria ter sido objeto de Decisão do Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, antes de 31 de dezembro de 2007 (Cláusula Transitória Segunda do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL). Tramita no Parlamento proposta sobre a representação cidadã de autoria do Parlamentar brasileiro Dr. rosinha, que atribui 33 assentos à Argentina, 75 ao Brasil, 18 ao Paraguai e ao Uruguai e 27 à Venezuela (ver quadro abaixo). A proposta, no entanto, não chegou sequer a ser debatida, em virtude da resistência da bancada paraguaia. A defini-ção dos números da «representação cidadã» reveste-se de maior urgência para a Argentina, o Brasil12 e o Uruguai, tendo em vista a necessidade de adoção, nesses países, de lei específica que determine e regule as eleições diretas dos parlamentares do MerCoSUL.

12 Particularmente no Brasil, cujas eleições serão em 2010 e cuja Constituição veda qualquer modificação na lei eleitoral menos de um ano antes da realização das eleições («princípio da anualidade»).

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Países População Cadeiras Habitantes por Parlamentar

Brasil 189 744 752 75 (aprox.45.3%) 2 529 930

Argentina 39 531 000 33 (aprox.19.18%) 1 197 909

Paraguai 6 127 000 18 (aprox.10.47%) 340 388

Uruguai 3 340 000 18 (aprox.10.47%) 185 555

Venezuela 27 657 000 27 (aprox.16.28%) 1 024 333

Total 266 399 752 171

É importante destacar que as eleições diretas e a proporcionalidade, ainda que simbólica, entre o número de assentos reservados a cada país e as populações representadas, constituem elementos essenciais à lógica interna da representação cidadã.

Eleições diretas

A adoção de legislação que possibilite a eleição direta dos membros do Parlamento do MerCoSUL é outro «dever de casa» a cargo dos parlamen-tos nacionais. o Protocolo prevê expressamente, em seu Art. 6º, que os Parlamentares do MerCoSUL serão eleitos por meio de sufrágio universal direto, universal e secreto, sendo que o mecanismo de sua eleição será re-gido pelo previsto na legislação de cada estado Parte.

É, portanto, indispensável que os congressos nacionais dos estados Partes incorporem esse aspecto à respectiva legislação eleitoral. importan-te assinalar, conforme já dito acima, que a elaboração de tal norma depen-de fundamentalmente da implementação do estabelecido na Disposição Transitória Segunda do Protocolo, a «representação cidadã», que definirá o número de representantes por estado Parte.

Único país membro a adotar regras para a implementação das eleições diretas, com vistas às eleições gerais que se realizaram em 2008, o Paraguai optou por incorporar à sua legislação o número de representantes, por estado Parte, previsto para vigorar durante a primeira etapa de transição (isto é, dezoito).

As eleições diretas são indispensáveis para garantir a efetiva parti-cipação e engajamento dos parlamentares nos trabalhos do parlamento

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regional e para assegurar a legitimidade de sua representação.13 Ade-mais, as campanhas eleitorais, que devem se desenrolar em todos os pa-íses da região com vistas à eleição dos representantes no Parlamento do MerCoSUL conferirão visibilidade ao bloco, ao proporcionar à cidadania o acesso à informação e ao debate sobre os temas da integração.

Grupos políticos

elemento indispensável em assembléias de representação popular, equi-valendo, no caso dos parlamentos regionais, a verdadeiros partidos políticos de âmbito transnacional, são os grupos políticos que permitem e até mesmo estimulam uma visão de conjunto da região. o foco move-se, então, do na-cional para o ideológico, das populações territorialmente delimitadas para os setores da sociedade civil, representados em sua dimensão transfronteiriça.

Um dos mais difíceis desafios enfrentados pelo Parlamento do MerCoSUL vem sendo o de construir, entre os próprios parlamentares, a percepção de que o mandato a eles outorgado não é o da representação territorial, pelo qual estariam representando os próprios países, ou tam-pouco a representação dos respectivos parlamentos nacionais. Se contras-tarmos o art. 22 do Protocolo de ouro Preto com o art. 1º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, concluiremos que os dois textos não deixam qualquer dúvida quanto à natureza da representação neles prevista. o Protocolo de ouro Preto é explícito ao dispor que a Comissão Parlamentar Conjunta representa os Parlamentos dos estados Partes no âmbito do MerCoSUL. Por outro lado, o Protocolo Constitu-tivo do Parlamento define os povos dos estados Partes do MerCoSUL como os entes representados pela assembléia.

Ao se perceberem como meros portadores de mandato para a represen-tação do respectivo país, os parlamentares limitam, sem se darem conta, o seu próprio poder e raio de ação, atuando como se fossem diplomatas por-tadores de instruções a serem cumpridas. Daí a importância do art. 9º do

13 A respeito das dificuldades acarretadas pelo duplo mandato, véase Corciulo, Maria Sofia e Guerrieri, Sandro. The first Italian Delegation to the Parliamentary Assembly of the European Coal and steel Community (1952-1954). Comunicação apresentada por ocasião da 53ª Conferência da Comissão internacional de História das instituições representativas e Parlamentares, Barcelona, 3-7 de setembro de 2003, mimeo. os autores descrevem as dificul-dades enfrentadas pelos representantes, designados pelo Parlamento da itália, para atuar na Assembléia da CeCA, localizada em Luxemburgo, dada a precariedade dos meios de transpor-te à época —e ao mesmo tempo desempenhar as suas funções parlamentares em roma.

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Protocolo Constitutivo do Parlamento, que veda o «mandato imperativo», ao estipular que «os membros do Parlamento não estarão sujeitos a manda-to imperativo e atuarão com independência no exercício de suas funções».

Mecanismo de interlocução entre o parlamento regional e os parlamentos nacionais

É importante assinalar que o Parlamento do MerCoSUL logrou, ao longo de seus primeiros meses de funcionamento, elaborar e aprovar o seu regimento interno (agosto de 2007). Com 173 artigos, o documento exigiu exaustivas negociações e difíceis consensos, tendo em vista a diver-sidade das culturas parlamentares que se faziam presentes.

Mesmo assim, há ainda aspectos a serem aprimorados, podendo-se sugerir, entre outras iniciativas, a adoção de mecanismo de interlocução entre o Parlamento do MerCoSUL e os parlamentos nacionais. foi pos-sível registrar, ao longo desses primeiros meses de funcionamento, a von-tade, reiteradamente manifestada pelos Parlamentares do MerCoSUL, de dirigirem-se aos congressos nacionais dos estados Partes, em geral para solicitar a agilização da aprovação desta ou daquela norma MerCoSUL.

Ao não prever mecanismo específico —salvo os anteprojetos de nor-ma— para a interlocução entre o parlamento regional e os congressos nacionais, o regimento faz com que os parlamentares tenham que se di-rigir aos seus próprios parlamentos de origem por meio de declarações, que configuram instrumentos genéricos, voltados para o público em geral. Seria importante a criação de instrumento específico de diálogo entre os órgãos parlamentares nacionais e o regional.

esse instrumento tornar-se-á, efetivamente, imprescindível a partir do momento em que todas as bancadas nacionais já tiverem sido eleitas pelo voto direto. Cumpre evitar o isolamento do Parlamento do MerCoSUL em relação aos congressos nacionais, o que acabaria por comprometer a eficácia do mecanismo da «consulta parlamentar» quanto à contribuição que esta haveria de dar para conferir celeridade à tramitação legislativa das normas MerCoSUL, e, em conseqüência, para incrementar a segurança jurídica do bloco. o exemplo do que fizeram muitos dos parlamentos da europa, cabe-ria aos congressos nacionais criar um foro que poderia ser uma Comissão do MerCoSUL, de preferência conformada por parlamentares das duas Casas (com exceção da Venezuela, todos os atuais estados Partes do MerCoSUL adotam o regime bicameral), que se reunisse pelo menos semestralmente

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com o Parlamento do MerCoSUL. A par disso, as bancadas nacionais de-veriam reunir-se pelo menos uma vez ao mês, após as sessões do Parlamen-to, com a Comissão do MerCoSUL do respectivo congresso nacional —ou seus representantes— para troca de informações e articulação de posições. Da mesma forma, tais reuniões deverão dar-se também, na esfera nacional, no âmbito dos partidos e dos grupos políticos.

em suma, cabe às lideranças políticas nacionais terem em vista que a integração deve estar unida à agenda legislativa. Uma ágil articulação en-tre o parlamento regional e os parlamentos nacionais, com reuniões peri-ódicas de seus membros e até mesmo de suas autoridades, será importante para lograr consensos no tocante à inserção, nas agendas legislativas dos estados Partes, não só de anteprojetos que poderão ser produzidos pelo Parlamento do MerCoSUL (art. 4, inciso 14 do Protocolo Constitutivo), voltados à harmonização das legislações nacionais, como também das nor-mas MerCoSUL que requeiram aprovação legislativa e que tenham sido objeto da consulta parlamentar.

Eleição do Presidente

Um dos importantes aspectos a distinguir o Parlamento dos demais órgãos do MerCoSUL —particularmente dos foros governamentais— e a conferir-lhe feição de assembléia de representação popular é a eleição do Presidente por seus pares, para mandato de dois anos.

À época da redação e negociação do Protocolo Constitutivo do Parla-mento, não logrou o GTAN inserir dispositivo nesse sentido, visto que alguns países apegavam-se a visão centrada no rodízio da Presidência Pro Tempore entre os estados Partes, com base no princípio da igualdade dos estados, do direito internacional clássico, ignorando o fato de que o que se criava naquele momento era um órgão parlamentar de integração —regido, portanto, pela lógica integracionista e por normas específicas do direito da integração.

A lacuna foi corrigida pelo regimento interno, que, em seu art. 44 e seguintes, descreveu com minúcias a forma de eleição do Presidente e Vice-Presidentes do Parlamento. entretanto, no momento de sua discus-são e aprovação, os mesmos setores que haviam anteriormente repudiado as eleições do Presidente e Vice-Presidentes por seus pares, para mandato de dois anos, propuseram que, durante a Primeira etapa de Transição, se atrelasse o cargo de Presidente à Presidência Pro Tempore do MerCoSUL (Disposições Transitórias e finais, art. 169).

11�

ora, a própria atuação das diversas presidências do Conselho do Mer-cado Comum, limitadas pelo exíguo período do mandato de seis meses, demasiado curto para que possa apresentar resultados, já comprovou a inconveniência dessa solução. Ademais, a eleição de um membro do Parlamento para Presidente, independentemente de nacionalidade, para mandato de dois anos, conferiria nova dimensão ao órgão parlamentar no contexto do MerCoSUL, ao reforçar a sua natureza de assembléia repre-sentativa dos povos14 da região, afastando-se das características próprias a uma «assembléia de estados». e o mais importante, o processo eleitoral favoreceria a formação de grupos políticos no Parlamento.

Avaliação dos resultados até aqui alcançados Após dois anos de funcionamento, o Parlamento do MerCoSUL não

deixou de apresentar progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovação de seu regimento interno, em 6 de agosto de 2007.

Nesse contexto, foi fundamental a atuação do Parlamentar do MerCoSUL, Dr. rosinha, como relator do projeto do regimento e, poste-riormente, ao exercer a Presidência Pro Tempore brasileira (julho de 2008 a fevereiro de 2009). Ao dirigir as sessões, o Parlamentar buscou orientar-se estritamente pelos dispositivos regimentais, adotando o hábito de anunciar e, por vezes, ler em voz alta o artigo em que baseava as suas decisões. Tal procedimento, segundo o testemunho de muitos dos demais membros do Parlamento, na ocasião da despedida daquele Parlamentar da Presidência Pro Tempore (iV Sessão extraordinária do Parlamento do MerCoSUL, em Montevidéu, em 18 de dezembro de 2008),15 fez com que os preceitos regi-mentais passassem a ser mais conhecidos dos próprios parlamentares, que, pouco a pouco, ganharam o hábito de consultá-los e de guiar-se por eles.16

No que diz respeito ao debate de temas considerados sensíveis, é im-portante destacar que, a partir da constituição das comissões temáticas do Parlamento, tais questões passaram a ser objeto de discussão. A contro-

14 Véase o art. 1º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL: «Constituir o Parlamento do MerCoSUL, doravante o Parlamento, como órgão de representação de seus po-vos (...)»

15 Segundo o Art. 109 do regimento do Parlamento, conjugado ao Art. 45, a primeira sessão do terceiro subperíodo parlamentar é preparatória e é presidida pelo Parlamentar mais ido-so.

16 Véase notas taquigráficas das sessões do Parlamento em <http://www.parlamentodelmer-cosur.org/index1.asp#>. Acesso em 11 jan. 2009.

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vérsia das papeleras, por exemplo, foi incluída na agenda da Comissão de Desenvolvimento regional Sustentável, ordenamento Territorial, Habi-tação, Saúde, Meio Ambiente e Turismo, havendo a Comissão realizado, em 27 de novembro de 2008, visita à fábrica de celulose Botnia, no De-partamento de rio Negro, Uruguai, para que os parlamentares pudessem conhecer de perto os vários aspectos do conflito.17 Também a questão de itaipu, outro tema sensível no MerCoSUL, até hoje tratado apenas no âm-bito da agenda bilateral Brasil-Paraguai, foi objeto de audiências públicas, primeiramente no âmbito da Comissão de infra-estrutura, Transportes, recursos energéticos, Agricultura, Pecuária e Pesca e posteriormente no Plenário do Parlamento.18

outro avanço digno de nota deu-se nas votações de matérias polêmi-cas, onde o viés ideológico vem se sobrepondo ao aspecto da nacionali-dade, verificando-se um quadro onde setores de direita e centro-direita da delegação brasileira, por exemplo, acompanharam a posição de parla-mentares uruguaios, também da direita, em oposição a outros membros das respectivas bancadas nacionais. Pode-se observar que tais debates es-timulam o agrupamento dos parlamentares por posições políticas. exem-plo disto foi o debate e votação ocorridos na Xiii Sessão ordinária do Parlamento, realizada em 05 de setembro de 2008, quando foi colocado em votação projeto de Declaração de autoria dos parlamentares Sérgio Zambiasi (PTB-rS, Brasil) e ruperto Godoy (frente para la Victoria-PJ, Argentina) concernente à grave crise política na Bolívia, ao qual havia sido agregado, como resultado de acordo político, um artigo final, que re-chaçava «o processo de militarização da região por tropas estrangeiras»,19 em referência não apenas à reativação da 4ª frota dos estados Unidos da América, mas também particularmente ao anúncio feito pelo Presidente Hugo Chávez sobre uma visita da frota russa à Venezuela para manobras militares conjuntas. Ao abrigo do art. 155 do regimento interno, foi apre-sentado requerimento para a votação em separado do art. 5º, assinado por parlamentares dos quatro países, porém com forte presença da chamada «Bancada dos Partidos Progressistas», grupo político ainda não registra-

17 Véase o Boletim de Notícias do Parlamento do MerCoSUL, editado pela Secretaria de Comunicação Social do Parlamento do MerCoSUL, 28 e 29 de novembro de 2008. Distribuído por e-mail.

18 em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit. 19 Véase em <http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 9 jan. 2009.

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do como tal, mas que se reúne antes de cada sessão do Parlamento para articular posições.20 o resultado final, que acabou por excluir o art. 5º do texto da Declaração, mostrou os integrantes das distintas representações nacionais votando de forma diferenciada.21

No tocante ao papel do Parlamento como canal político de participa-ção da sociedade civil na integração, cabe destacar a realização de audi-ências públicas por iniciativa das Comissões, que trazem ao debate prin-cipalmente temas afetos aos aspectos sociais da integração. entre eles, a Declaração Sócio-Laboral do MerCoSUL (audiência pública realizada por iniciativa da Comissão de Trabalho, Políticas de emprego, Segurida-de Social e economia Social, em 28 de novembro de 2008) e o seminário «As Cooperativas, instrumentos para construir integração. Harmonização legal, o estatuto Cooperativo e a recomendação 193 da oiT», organizado pela mesma comissão, em colaboração com a reunião especializada de Cooperativas do MerCoSUL ocorrida em 18 de dezembro de 2008, no âmbito da iV Sessão extraordinária do Parlamento do MerCoSUL.

Considerações finaisA constituição do Parlamento do MerCoSUL abre enormes possibili-

dades para o aprofundamento do bloco e para a participação da cidadania na elaboração das normas da integração. Configura, sem dúvida alguma, grande salto em direção ao futuro.

Para a elaboração do Protocolo que o criou, a Comissão Parlamentar Conjunta contou com o apoio decidido de organizações não-governa-mentais22 e dos parlamentos nacionais, o que o legitima como real con-quista da cidadania.

Ao Parlamento caberá, sobretudo a partir do momento em que se lo-gre instituir, em seu âmbito, partidos políticos em nível transnacional (os chamados «grupos políticos»), construir uma visão regional da integração, que transcenda os interesses meramente nacionais.

20 fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares Carlos raimundi e Mariano West (Argentina), Aloísio Mercadante e Dr. rosinha (Brasil), ricardo Canese e Hector Lacognata (Paraguai), roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai).

21 Argentina: 10 votos pela exclusão, um contra, 1 abstenção; Brasil: 3 pela exclusão, 2 contra; 2 abstenções; Paraguai: 2 pela exclusão, 11 contra, 1 abstenção; Uruguai: 6 pela exclusão, nenhum contra, sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5º , o Parlamentar uru-guaio Pablo iturralde, no momento da votação havia se retirado do Plenário.

22 Como a fundação friedrich ebert.

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Ademais, para que o Parlamento funcione, é preciso que os movimen-tos sociais, os diferentes setores da sociedade civil e as organizações go-vernamentais o percebam como efetivo espaço de demanda e de debate. Nesse sentido, é fundamental que se facilite e estimule a presença dos meios de comunicação nas sessões plenárias e comissões. estes se sentirão naturalmente atraídos à cobertura dos trabalhos parlamentares, à medida que no espaço parlamentar se fizerem presentes os grandes temas da inte-gração —ainda que conflituosos e polêmicos.23

Ao Parlamento caberia, também, não apenas abordar resolutamente a questão das assimetrias entre os estados Partes, mas também exercer função de controle e fiscalização sobre a utilização do fundo para a Convergência estrutural e fortalecimento institucional do MerCoSUL (foCeM), criado pela Decisão N.º18/05 do Conselho do Mercado Comum.

Para dar efetivo cumprimento às suas competências, o Parlamento de-verá trabalhar em estreita articulação com foros e reuniões especializadas da estrutura institucional do MerCoSUL. Muitos deles, criados por De-cisão do Conselho do Mercado Comum, têm forte capilaridade, em al-guns casos, e interface com a sociedade civil, em outros. entre eles, o foro Consultivo econômico-Social; o foro Consultivo de Municípios, estados federados, Províncias e Departamentos do MerCoSUL; a reunião espe-cializada da Mulher; a reunião especializada de Cooperativas; o Projeto Somos MerCoSUL. Ademais, a colaboração entre o Parlamento e orga-nizações não-governamentais, como o observatório de Políticas Públicas de Direitos Humanos do MerCoSUL será de extrema importância, tendo em vista a competência, a ele atribuída, de elaborar relatório anual sobre a situação dos direitos humanos nos estados Partes.

Por último, é importante lembrar que o descumprimento dos pre-ceitos estipulados no Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL constitui, a partir da sua entrada em vigor, violação de norma do MerCoSUL, passível, portanto, de reclamação por qualquer um dos estados Partes perante o Tribunal Permanente de revisão (art. 1º do Protocolo de olivos). Ao próprio Parlamento é facultado, conforme estipula o art. 13 do Protocolo Constitutivo, solicitar opiniões consultivas ao Tribunal, que po-

23 Nesse contexto é importante registrar a presença, em todas as sessões do Parlamento, da equipe dos meios de comunicação do Senado e da Câmara dos Deputados do Brasil. Ver, por exemplo, notícias da Agência Senado, em <http://www.senado.gov.br/comunica/agen-cia/mercosul/default.htm>. Acesso em 11 jan. 2009.

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derão versar sobre a falta de cumprimento dos mandatos contidos no Proto-colo, como a adoção de tratamento preferencial pelos parlamentos nacionais para as normas MerCoSUL que tenham resultado de consenso entre o Par-lamento e o órgão decisório do bloco, legislação estipulando as regras para as eleições diretas dos parlamentares bem como a representação cidadã.

os governos dos países membros deixaram registro, no Comunicado Con-junto que emergiu da XXXVi Cúpula de Chefes de estado do MerCoSUL, de 16 de dezembro de 2008, da atenção com que acompanham as ações (ou omissões) do Parlamento, ao fazerem referência, em seu ponto n.º 25, ao «(...) compromisso assumido pelo Parlamento de apresentar, até 30 de junho de 2009, uma proposta sobre o critério de representação cidadã pre-visto no Protocolo Constitutivo, condição para que alguns estados-Partes realizem eleições diretas de parlamentares do MerCoSUL, de acordo com os respectivos sistemas eleitorais».24

24 Véase em <http://www.mercosur.org.uy>. Acesso em 11 jan. 2009.

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La cuestión local en el mercosur. estado de situación, desafíos

y temas para una nueva agenda

Abel Oroño

Abel Oroño es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de la república. Maestría en Ciencia Política, por la Universidad de la república. Secretario ejecutivo del Área de Descentralización y Participación y responsable de la Unidad de Gestión de Centros Cívicos de la intendencia Municipal de Canelones.

La cuestión local, que estuvo to-talmente ausente en la creación del MerCoSUr, ha ido adquiriendo relevan-cia y protagonismo significativo en los últimos quince años, tanto por incidencia de factores globales, como por la propia iniciativa de los actores subnacionales. el presente trabajo analiza, en dicho con-texto, el desarrollo del tema en el ámbito regional, con sus luces y sus sombras. Al mismo tiempo, identifica las principa-les dificultades institucionales, los de-safíos pendientes y propone temas para la construcción de una nueva agenda al respecto.

Introducción en el contexto de debilitamiento de

los estados nacionales, como consecuen-cia de los procesos de globalización que se desarrollaron vertiginosamente en el últi-mo cuarto del siglo XX, los gobiernos de cercanías fueron adquiriendo una presen-cia significativa, tanto en el ámbito de cada país, como en términos internacionales.

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Se constata un proceso de revalorización de los gobiernos locales en América Latina, identificados como ámbitos específicos para los diver-sos aprendizajes, sociales y políticos, que implica la reformulación de las políticas implementadas históricamente en la región. en este sentido, las nuevas políticas deben ser concebidas con la participación de los gobier-nos subnacionales, en tanto más cercanos a la gente, con incidencia en el diseño, implementación y evaluación de los involucrados y con la partici-pación de la sociedad civil organizada. (Ziccardi, 2006; Gallicchio y Pérez Antón, 2002)

Las atribuciones de los municipios se limitan, en general, a la conser-vación de su patrimonio de plazas y calles locales, iluminación y recolec-ción de residuos sólidos, sin otras atribuciones en políticas sociales. La aplicación de políticas neoliberales llevó a que la acción social del estado se reestructurara profundamente y se generaran significativos efectos ne-gativos en la sociedad. Si bien en sus orígenes las políticas sociales fue-ron competencia exclusiva del gobierno nacional, su operación se ha ido traspasando —de derecho o de hecho— a los gobiernos subnacionales (estatales, provinciales, departamentales o municipales, según el país), lo que ha configurado un impulso a la descentralización de las funciones gubernamentales.

Los procesos de descentralización han ido aumentando, de hecho, las responsabilidades de los gobiernos subnacionales —con frecuencia sin la contrapartida de mayores recursos—, aunque no tanto en educación pri-maria como en salud básica o en el gerenciamiento de programas asis-tenciales. en ese marco se perfila una forma de descentralización neoli-beral y conservadora que busca, desde esta perspectiva, impermeabilizar al gobierno de las demandas de la sociedad, distanciando la ejecución de las instancias decisorias, haciéndolas más opacas, o interponiendo filtros técnicos o tecnocráticos, con actores sin responsabilidad electoral ante la ciudadanía. Se trata de procesos en los que la participación se concibe des-de ámbitos en donde se es esencialmente desigual, como la participación en calidad de usuarios o de clientes.

Simultáneamente, también se han generado procesos de descentrali-zación progresista, en los que se busca acercar el gobierno a la gente, para propiciar la participación desde ámbitos donde los actores son esencial-mente iguales, en tanto ciudadanos o vecinos. en forma paradójica, desde ambas perspectivas, con los procesos de globalización se produce una re-

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valorización del papel de los gobiernos locales en el diseño e implementa-ción de las políticas públicas, en particular las políticas sociales. (Castells, M., 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999) en el ámbito regional, estos procesos generaron incentivos para que los gobiernos subnacionales buscaran incidir en la construcción de la integración, aportando la pers-pectiva especialmente desde las ciudades, a un MerCoSUr que, desde su origen, había excluido la dimensión local. estas actividades dieron lugar a la construcción de la red Mercociudades, en carácter de ámbito de articu-lación de la perspectiva subnacional regional, con la expresa intención de incidir en la agenda e, incluso, en la institucionalidad del MerCoSUr.

Brugué y Gomá (1998) señalan que el principal desafío actual de las políticas sociales consiste en la construcción de una agenda compleja en el ámbito de los gobiernos locales, que debe abordar por lo menos tres aspectos:a. políticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano (vi-

vienda, saneamiento, espacios públicos);b. políticas de bienestar social (salud, educación, alimentación);c. políticas de promoción económica local (contribución a la reactivación

económica local, apoyo a actores económicos —Pymes, pequeños pro-ductores rurales, artesanos—, empleo productivo).

esto significa implementar acciones públicas, desde lo local, lo que implica pasar de una agenda simple a una compleja y, por lo tanto, pro-cesar un rediseño de las políticas sociales, en el sentido de crear nuevas relaciones entre la esfera pública local y la sociedad, sustentadas en nuevos instrumentos de participación personal, comunitaria y empresarial. en particular en América Latina, los gobiernos subnacionales enfrentan el desafío de aplicar nuevas políticas sociales como políticas socioeconómi-cas, que se encarguen no solo de la gestión de medios de vida limitados, sino también de la promoción del desarrollo humano sustentable y soste-nible desde el ámbito local.

No obstante, en el contexto de democratización política y fortaleci-miento de la autonomía local latinoamericana y nacional, la mayoría de los gobiernos subnacionales tienen una agenda pública sumamente simple en materia de políticas sociales, que se limita a la provisión de bienes y servicios básicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pa-vimentación, residuos sólidos) y, en menor medida, acciones de bienestar

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social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo de corte asistencia-lista (atención a la niñez, a la juventud, a los ancianos, a las mujeres). en otros casos se han comenzado a elaborar agendas más complejas, aunque es frecuente que las políticas sociales del ámbito local se limiten a ser po-líticas de atención a la pobreza, a través de las cuales, con escasos recursos, se intenta hacer frente a las demandas más urgentes que presentan los sectores populares.

el control del gobierno central sobre el gasto social ha sido un compo-nente fundamental del clientelismo político latinoamericano, configuran-do un intercambio de bienes y servicios básicos a los mayoritarios sectores populares, con dineros públicos, a cambio de votos o de adhesiones perso-nales. (filgueira y filgueira, 1994; Albuquerque, 2006) en este contexto, la mera alternancia partidaria en el control del gobierno no garantiza que se modifique, en el corto plazo, este componente central de la cultura política de la que suelen ser portadores tanto los políticos y los funciona-rios, como los propios ciudadanos. Se configura un círculo vicioso en el que, por un lado, los gobiernos locales ostentan capacidades (financieras y humanas) limitadas para asumir las funciones complementarias de diseño y conducción de las nuevas políticas sociales y, por otro lado, se habilita la construcción de agendas públicas locales demasiado simplificadas, que re-fieren con frecuencia solamente a la creación de infraestructuras y débiles políticas comunitarias.

Por lo expuesto, aparece como imprescindible revisar el centralismo vi-gente para permitir que los gobiernos locales dispongan no solo de mayores recursos sino de más autonomía y, sobre todo, de mejores capacidades en el ejercicio de la gestión local. Sin embargo, cabe señalar que en América Latina puede constatarse que en la gran mayoría de los gobiernos locales existe un déficit institucional relacionado con los siguientes aspectos:a. un diseño institucional que resulta de complicada adecuación para

contemplar las nuevas vulnerabilidades;b. limitaciones para la generación de recursos propios y, por tanto, signi-

ficativa dependencia de los aportes del gobierno central;c. acceso prebendario a la función pública, vinculado al intercambio de

favores políticos con dineros públicos; d. inadecuada calificación de los funcionarios;e. baja coordinación institucional, que genera frecuentes superposición

de acciones;

12�

f. ausencia de instrumentos para la implementación de políticas de pro-moción del desarrollo económico local. No obstante, la identificación de varias de estas falencias permitió, en

el contexto de proceso mercosuriano, que las principales ciudades de la región acordaran dar un paso de gran importancia, constituyendo la red de Mercociudades para, de alguna manera, intentar romper este círculo vicioso, incursionando en la agenda regional, levantando la mirada de sus jurisdicciones específicas y contribuyendo a enriquecer el diseño de polí-ticas públicas comunes. Los gobiernos subnacionales en América Latina —provincias, departamentos, regiones y municipios— tienen poca auto-nomía presupuestaria y, por eso mismo, escasas atribuciones en el diseño e implementación de las políticas públicas. No obstante, es dable percibir un incremento en su incidencia sobre estos temas, tanto por abandono de los gobiernos centrales en la atención a sectores en situación de riesgo, como por la asunción de responsabilidades al respecto de diversos gobiernos sub-nacionales, sin perjuicio de sus competencias estrictamente establecidas.

Por otro lado, la difusión de concepciones de descentralización —con perspectiva neoliberal o con perspectiva progresista— en los procesos de globalización de las democracias modernas, termina imputando nuevos desafíos a los gobiernos locales en materia de políticas sociales que, por definiciones ideológicas de las elites o como respuesta ineludible a las de-mandas de la sociedad, de derecho o de hecho, deben ser afrontadas. Desde la perspectiva del financiamiento de las políticas sociales, esto es, desde el manejo del gasto social, resulta relevante el análisis de las posibilidades de obtención de recursos financieros para los gobiernos subnacionales.

en los países unitarios de América Latina, como Uruguay y Paraguay, las competencias de aplicación tributaria propia por los gobiernos sub-nacionales son escasas; en el caso de los países federados, como Brasil o Argentina, existen mayores posibilidades aunque, de todas maneras, limitadas. es frecuente observar que los presupuestos de los gobiernos subnacionales son en extremo dependientes de las asignaciones que re-mite el gobierno central que, sin perjuicio de las autonomías establecidas normativamente, afectan significativamente la capacidad de maniobra de sus dignatarios. Como los gobiernos subnacionales americanos, no tenían históricamente, atribuciones, estructuras ni experiencia en el diseño y eje-cución de políticas sociales; y como con frecuencia, la transferencia de responsabilidades desde el gobierno central, no fue acompañada de recur-

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sos financieros adicionales, varias de las experiencias de descentralización más recientes provocaron fragmentación y desigualdad en la calidad de los nuevos servicios prestados.

Los gobiernos locales constituyen, en este sentido, la dimensión de la ad-ministración estatal que presenta, simultáneamente, mayor proximidad a los asuntos cotidianos de los pobladores y mayor comprensividad o diversidad en los cursos de acción, desde el ángulo temático. en el contexto mundial de debilitamiento de los estados nacionales, los gobiernos locales, que pue-den practicar una política de cercanías, adquieren mayor relevancia también desde el ángulo de la intensidad democrática vigente en cada sociedad, ya que estos permiten implementar no solo la participación ciudadana, sino también el control más estrecho sobre los actos de gobierno.

en esta misma dirección argumentaba hace más de doscientos años Alexis de Tocqueville, con la percepción de que el gobierno local sería la mejor escuela de la democracia al implicar, a través de la participación en los asuntos locales, que el ciudadano asuma prácticamente sus derechos y responsabilidades, y se familiarice con las reglas del juego democráti-co, contribuyendo a la construcción y consolidación institucional. en este sentido, es en el ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectivo.

Para poder incidir desde el ámbito de la ciudadanía, esfera en la cual todos son esencialmente iguales por definición, los gobiernos de cercanías, como podrían ser los gobiernos subnacionales en general y, con mayor énfasis, los gobiernos municipales, tienen ventajas específicas. Como para poder incidir en las políticas siempre es necesario el manejo de informa-ción adecuada en tiempo y forma, a esos efectos, algunas de las ventajas específicas serían las siguientes:üa medida que el ámbito ejecutivo se acerca a la gente, el volumen de

información se reduce, con lo que se facilita su manejo;ülas fuentes de información tienen mayor accesibilidad, por lo que re-

sulta más eficaz la obtención de la misma;ülos ciudadanos cuentan con un bagaje previo mayor sobre las cues-

tiones más próximas a su vida cotidiana, esto es, disponen de mayor información previa, por ello pueden procesar mejor la información complementaria;

üen la medida en que las cuestiones que son competencia de los go-

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biernos departamentales afectan a los ciudadanos más directamente, se genera mayor interés en incidir sobre estas decisiones;

ütodo lo anterior facilita el seguimiento más eficaz, eficiente y efectivo de la gestión gubernamental. en la región, los gobiernos locales tienen competencias restringidas,

limitadas básicamente a la recolección y disposición de residuos sólidos, al mantenimiento de caminería (con la excepción de las rutas naciona-les) y a la iluminación de calles y espacios públicos (el A, B, C de la ges-tión, Alumbrado, Basura y Caminería). No obstante, todos los gobiernos subnacionales destinan una parte de los fondos presupuestales a políticas sociales, ya sea por cuestiones ideológicas, como respuesta a demandas recibidas desde la sociedad, por percepción de necesidades sociales o por cálculo de rédito político partidario. (oroño, 2004a y 2005) Las políticas sociales de los gobiernos departamentales han estado atendiendo, en las últimas décadas, variadas temáticas a las que, en esta coyuntura, se les ha sumado la inquietud por la perspectiva regional para permitir un adecuado intercambio de experiencias, un fortalecimiento de las respectivas capaci-dades, así como una más solvente interacción con los gobiernos centrales y, eventualmente, con interlocutores extrazona.

es importante dar cuenta de la presencia, cada vez más relevante, de las intendencias en la vida cotidiana de los pobladores y que, aun al margen de cambios institucionales formales, este crecimiento ha ganado terreno en el imaginario colectivo nacional. (Ziccardi, 2006; Albuquerque, 2006; Gallicchio y Pérez Antón, 2002) No es ajeno a este itinerario el redimen-sionamiento del «estado de Bienestar» o, en términos más generales, la creciente prescindencia del estado central, sea por limitaciones operativas —crisis fiscal— o, más seguramente, por definiciones ideológicas neoli-berales, que han llevado a la disminución de sus prestaciones, tanto en magnitud, en variedad, como en cobertura. Por otro lado, también pesan en esta dirección las demandas más apremiantes de la población sobre la gestión, que generan exigencias perentorias de respuesta. en este contexto, se incorporan nuevas formas de gestión municipal, apoyadas por el pro-tagonismo de los intendentes (en la acepción uruguaya) y gobernadores, o de los alcaldes, prefeitos e intendentes (en la acepción local), sea por razones programáticas, por motivaciones pragmáticas clientelares, o por la necesidad de responder a las demandas no atendidas por el gobierno central, en el marco de una mayor participación ciudadana.

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Por lo expuesto, se registra la presencia de los gobiernos subnacionales en áreas reservadas hasta el momento al gobierno nacional, en especial vinculadas a las políticas sociales y socioeconómicas, desarrollo producti-vo, generación de fuentes de trabajo, turismo, búsqueda de financiamiento complementario a través de la cooperación descentralizada. (oroño, 2005) Por otro lado, no ha sido menor la incidencia, en este clima de cambio, el crecimiento sostenido de las fuerzas políticas progresistas y la percep-ción de amenaza de las elites de los partidos históricos, propiciando una revisión de los procedimientos heredados. en este aspecto, corresponde identificar una dificultad adicional: la inercia burocrática, la memoria insti-tucional del Estado, como un factor a tener en cuenta (dos Santos, 1979) e, in-cluso, al aparato burocrático estatal como una organización con intereses propios y con posibilidades de contribuir o de obstaculizar los cambios.

La alta o baja predisposición al cambio de la burocracia política puede estar vinculada a su percepción depreciada sobre la eficacia y eficiencia funcional vigentes, en tanto mecanismo de su propia reproducción («cam-biar algo para que todo siga como está»), como articulación inercial bu-rocrática de resistencia al cambio («siempre se hizo de esta manera»); o con contenido político partidario, más de tinte ideológico o prebendario particularista (mandos medios de la elite saliente, hostiles partidariamente a la elite recién electa). es necesario mencionar al respecto, una cuestión estructural: la continuidad de los procedimientos anteriores genera previ-sibilidad y, por lo tanto, certeza y seguridad, en los cuadros burocráticos, mientras que los cambios generan incertidumbres e inseguridades, tan-to sobre la vigencia de las habilidades adquiridas como sobre la propia permanencia en el cargo. en este mismo sentido, de acuerdo al análisis de Niskanen (1980), la inercia burocrática, la memoria institucional del estado, es un factor imprescindible a tener en cuenta, pero también los intereses de los individuos concretos que integran la burocracia estatal y los incentivos estructurales generados por el diseño institucional.

en esta perspectiva los burócratas son también actores políticos, en el sentido de que actúan e intermedian las relaciones entre representantes- ciudadanos, estado y sociedad; pero no lo son desde sus preocupaciones en los asuntos públicos, sino desde la persecución de sus intereses parti-culares. Seguir actuando como siempre, cambiando solo el destinatario —nuevo gobernante— tiene racionalidad estricta, solamente cambiará con el tiempo, en función de una nueva práctica de la función política.

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en este sentido, es imprescindible identificar el riesgo, la dificultad operati-va (no solamente conceptual) de implementar cambios en la orientación de la gestión gubernamental, de no hacerlo, será difícil atenuarlo o eliminarlo.

mercosur A comienzo de los años noventa, en el marco de la globalización eco-

nómica, de la conformación de bloques, y de nuevas reglas para el co-mercio mundial, nace el MerCoSUr, como una estrategia defensiva en lo económico, persiguiendo una reformulación de la inserción internacional y de apertura comercial. La lógica imperante supuso que cada país miem-bro negociara estrictamente a partir de sus intereses nacionales en estos aspectos, excluyendo toda otra dimensión integracionista. en consecuen-cia, la estructura organizativa implementada estuvo monopolizada por los respectivos gobiernos centrales (ejecutivos) de los estados miembros, dejando de lado la participación de ámbitos parlamentarios, sociales y, especialmente, de los gobiernos subnacionales.

Se formuló así un MerCoSUr comercial —no integral— y desde su creación estuvo sometido a reclamos de participación por parte de distin-tos actores, en pos de construir instancias democráticas en su seno. entre ellos, jugaron un papel relevante varios gobiernos subnacionales de la re-gión que persiguiendo la legitimación democrática del organismo, y el impulso al desarrollo local en lo económico y en lo social, se constituyeron en la red de Mercociudades. Los gobiernos locales de América Latina van pasando, gradual pero persistentemente, a asumir responsabilidades por la promoción del desarrollo de sus respectivas jurisdicciones, ampliando las funciones y el campo de actuación de estos gobiernos.

el desarrollo local es un término que está de moda en América Latina, a su amparo hay buenas posibilidades de obtención de financiamiento externo, así como de encontrar receptividad en diferentes organismos. Por lo tanto «queda bien» utilizarlo en el discurso público y en la fundamen-tación de las políticas. Sin embargo, se constata la existencia de diversas acepciones del término, varias de las cuales son contradictorias entre sí y que dependen, básicamente, del posicionamiento ideológico y filosófico del que se parta. Desarrollo local, así como los términos de descentrali-zación y de participación, son usados por diversas personas, organizacio-nes, partidos políticos e incluso por gobiernos, con diferentes contenidos —distintas acepciones— y, por lo tanto con objetivos disímiles.

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mercociudadesLa red Mercociudades es una red de cooperación horizontal formada

por municipios de los países miembros del MerCoSUr (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y la recientemente incorporada Venezuela) y países aso-ciados (Bolivia, Chile y Perú). Sobre ella se dice en la página web de la red: «fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes, intendentes y Prefeitos de la región con el objetivo de favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional, promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del MerCoSUr y desarro-llar el intercambio y la cooperación horizontal entre las municipalidades de la región, según lo estipulado en sus estatutos. Desde entonces, la red ha veni-do ampliándose e incorporando nuevos miembros. Actualmente cuenta con 198 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, donde viven más de 80 millones de personas».

Antecedentes históricos en marzo de 1995, durante la realización del Seminario «Mercosur:

oportunidades y desafíos para las ciudades», organizado por la Unión de Ciudades Capitales iberoamericanas-Subregión Cono Sur en Asunción, los alcaldes participantes comenzaron a idear la conformación de una aso-ciación de ciudades. La Declaración de Asunción, emitida en esa opor-tunidad, manifestó la voluntad de los alcaldes de crear una asociación de Ciudades del Mercosur —que se denominaría Mercociudades— y el de-seo de participar activamente de la construcción del proceso de integra-ción regional. en julio del mismo año, en la ciudad de Porto Alegre, los alcaldes firmaron el «Compromiso de Porto Alegre» donde expresaban su aspiración de profundizar el protagonismo de las ciudades en el proceso de integración. en ese documento se definieron también las características principales que tendría la nueva organización de ciudades y se estableció un plazo para la fundación de la misma. finalmente, en noviembre de 1995, se realizó en la ciudad de Asunción la i Cumbre de Alcaldes, intendentes y Prefeitos donde se firmó el Acta fundacional de Mercociudades. Las ciudades fundadoras fueron doce: Asunción (Paraguay), rosario, La Plata, Córdoba, Buenos Aires (Argentina), florianópolis, Porto Alegre, Curitiba, río de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).

Dentro de este contexto general, Mercociudades entiende el proceso de integración regional, iniciado con la creación del MerCoSUr, desde

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una visión progresista, según la cual las ciudades deben aparecer necesa-riamente desempeñando un papel estratégico en la articulación entre di-cho proceso y el conjunto de la sociedad. Mercociudades diseñó su propio funcionamiento a partir de la lógica horizontal de red, impulsando una agenda proactiva de integración, con demandas y propuestas específicas hacia el MerCoSUr, para incluir la dimensión local en su operativa y en su estructura institucional. Los objetivos que figuran en sus documentos constitutivos son los siguientes (recurriendo otra vez a lo expresado en la página web de la entidad):

«De acuerdo al art. 2 del estatuto, Mercociudades persigue los siguien-tes objetivos: üfavorecer la participación de las ciudades en la estructura del MerCoSUr

persiguiendo la co-decisión en las áreas de su competencia.üimpulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas

operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de integración.

üCrear mecanismos de comunicación en redes entre las ciudades a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitar el acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigación, desarrollo tecnológico y cultura.

üestablecer e impulsar convenios y servicios recíprocos entre las diver-sas municipalidades y las redes que se fueran creando.

üPotenciar los recursos humanos y las experiencias administrativas para las municipalidades.

üCoordinar la planificación y promover acciones vinculadas al creci-miento y al desarrollo urbano de las ciudades.

üCoordinar proyectos y desarrollar programas integrados, con el objetivo de facilitar la realización de servicios y calificar la infraestructura urbana.

üPropugnar la cooperación intermunicipal en el campo de las ciencias y la tecnología.

üDesarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas a la cultura, la recreación, el deporte y el turismo.

üA través de Unidades Temáticas de representación integrada efectuar el inventario del patrimonio cultural e histórico de las ciudades del MerCoSUr necesario para adoptar medidas comunes que garanticen su preservación y difusión.

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üDesarrollar y planificar el turismo regional. ürealizar estudios y colaborar en la elaboración de planes y estrategias

en el área urbano ambiental, con el objetivo de armonizar y coordinar las acciones en esta área.

üColaborar en la planificación de las políticas y planes de desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad de vida.

üimpulsar la adopción de políticas adecuadas frente al crecimiento po-blacional y prevenir la violencia en las ciudades.

üimpulsar la adopción de políticas que adecuen los proyectos locales al nuevo espacio regional.

üimpulsar la creación de unidades técnicas intermunicipales, con repre-sentación integrada, para la planificación y el desarrollo de proyectos comunes y regionales.

üPropugnar y concientizar sobre la participación ciudadana que con-duzca a ejercitar activamente los derechos en el ámbito político, eco-nómico, social y cultural.

üidentificar las causas de la acentuación de las desigualdades sociales, a fin de proponer y apoyar soluciones posibles de ser ejecutadas por los gobiernos locales.

üDifundir una cultura democrática y democratizadora a nivel regional y nacional, estableciendo una relación más estrecha de cooperación para, a través de las municipalidades, definir políticas sociales adecuadas.

üestudiar e impulsar, a través de las diversas municipalidades la implan-tación de políticas coordinadas destinadas a que el sector de escasos recursos acceda a todos los servicios públicos y no sean marginados del desarrollo social y ciudadano.

üMercociudades podrá igualmente realizar toda otra acción o gestión destinada a los fines y objetivos propuestos, siendo los precedentes enunciados no limitativos del objetivo general de MerCoCiUDADeS.»

Las municipalidades y la redLa red de Mercociudades es una red de municipios (en las diversas

acepciones o formatos, existentes en la región), en donde están represen-tados los intendentes, prefeitos, alcaldes. esta forma de organizativa, que

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trasciende las fronteras políticas, ha generado estímulos para el desarrollo de debates vinculados a la descentralización intraestatal. (central-subna-cional y local-local). estas actividades han permitido identificar la cuestión de las capacidades de ejecución en el ámbito local, así como la necesidad de construir nuevas relaciones entre el estado central, los organismos sub-nacionales, la sociedad y la actividad económica (el mercado) en el escena-rio de la globalización, y a cuestionar o problematizar las capacidades de los gobiernos locales para definir políticas en un territorio determinado.

el fortalecimiento del trabajo en red para la integración regional y ges-tión descentralizada, forma parte de la nueva reorientación administrativa del estado-nación. Se produce la transferencia al gobierno local, lo que reafirma las potencialidades de las autoridades locales referidas a su con-dición de cercanía con la sociedad, propiciando, también, compromisos de orientación de tipo regional. Corresponde señalar la heterogeneidad de los integrantes de Mercociudades, según diversos clivajes que, por un lado, enriquecen el trabajo colectivo y, por otro lado, complejizan este trabajo en virtud de las diferentes situaciones, facultades, recursos, capacidades.

Una dificultad a señalar es que los gobiernos subnacionales en la región tienen diferentes características y competencias, además de denominacio-nes diferentes, que, a los efectos del las interacciones entre ellos, genera ambigüedades significativas. Por un lado, igual denominación responde a diferentes acepciones y, por otro lado, diferentes nombres tienen similares competencias. Además, existen diferencias, a veces sustantivas, en los ni-veles de gobierno subnacionales.

en Argentina, intendente es el título que recibe el titular del poder ejecutivo de un municipio, aunque debido a la autonomía legislativa en esta materia por parte de las provincias, su denominación puede variar en algunos casos. existen en Argentina dos formas distintas de intendencia, caracterizada por su jurisdicción territorial: a) las intendencias que ad-ministran subdivisiones de una misma provincia (llamadas «Partidos»), como en Provincia de Buenos Aires y, b) las intendencias que administran únicamente la planta urbana de ciudades, sin abarcar totalmente las sub-divisiones (departamentos) de una provincia, como en Córdoba. Un de-partamento puede tener varias intendencias, una por ciudad. en Paraguay, los intendentes son las máximas autoridades en el ámbito municipal. en uruguay, los intendentes ejercen el poder ejecutivo de los gobiernos de-partamentales. Cada departamento puede tener varios gobiernos locales,

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uno por ciudad y su área de influencia, que serían estrictamente los mu-nicipios, y que se denominan Juntas Locales, que pueden ser centralizadas, de gestión ampliada o autónomas y electivas.1 en Brasil, el prefeito es el jefe del poder ejecutivo local. Un alcalde, genéricamente hablando, es un funcionario o cargo público que se encuentra al frente de la administra-ción local básica de un país o parte de ella. Un municipio es una entidad administrativa que puede agrupar una sola localidad o varias; pudiendo hacer referencia a una ciudad, pueblo o aldea, o a una agrupación de los mismos. en la mayoría de estados modernos, un municipio o comuna es la división administrativa más pequeña que posee sus propios dirigentes representativos, elegidos democráticamente.

Por otro lado, las diferencias en la distribución del PBi de las entidades subnacionales de la región, muestra capacidades y desniveles existentes entre las distintas instancias subnacionales. Un aspecto a destacar es que la red de Mercociudades se organiza horizontalmente, permite la parti-cipación abierta de sus miembros, tanto en términos de cantidad, como de nivel de compromiso y de número de temas. existe, por tanto, la más amplia libertad de participación en la unidad temática que se prefiera, priorizando la cooperación técnica, el vínculo temático entre las unidades subnacionales de la región, con relación a logros específicos de la respec-tiva agenda nacional.

Si bien sería exagerado decir que Mercociudades marcó la agenda del MerCoSUr, sí es posible afirmar que ha tenido una importante incidencia en dicha agenda de integración, así como fuerte motivación para desarro-llar acciones en ese sentido, a partir de la percepción del impacto que el tipo de agenda de la región tiene sobre cada uno de los gobiernos subna-cionales. Sin embargo, por las propias características de conformación del MerCoSUr (interejecutivos) la dimensión local no surgió como iniciativa cupular, sino a partir del reclamo de los propios actores subnacionales, con la perspectiva de que lo local constituye un ámbito privilegiado para avanzar en la coordinación de las políticas, en el intercambio de experien-cias y en la circulación horizontal de la información. en el 2000, luego

1 Se encuentra en trámite parlamentario, aprobada en la Cámara de Diputados y a consi-deración de la Cámara de Senadores, un proyecto de ley de descentralización local, por la cual los gobiernos locales pasarían a denominarse municipios, serían electivos y estarían constituidos por un alcalde y cuatro concejales. el titular de los gobiernos departamentales seguiría ostentando el título de intendente departamental.

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de cinco años de funcionamiento con avances concretos en su incidencia en la agenda regional, se logró la primera respuesta institucional positiva, con la creación de la reMi —reunión especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr (primer espacio institucional de la integra-ción para los gobiernos locales).

La remI: un esfuerzoA fines del año 2000 se crea, a instancias de la red de Mercociudades,

por resolución N.º 90/00 del Grupo Mercado Común, la reMi (reunión especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr), «[…] con la tarea de promover el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal de los estados Partes del MerCoSUr, de manera de promover el bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades de la región». Si bien es muy importante el reconocimiento de la importancia de los actores territoriales electos y debe valorarse como un paso hacia la democratización de los ámbitos regionales, también es necesario señalar que, además de la específica omisión de Mercociudades (única organiza-ción que estaba solicitando la creación de un espacio para la dimensión local), se reitera la lógica de «suma de cuatro» en su forma de integración, descartando por tanto, la opción de estructura horizontal: «Art.2 – La reunión especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr será integrada por representantes de Municipios e intendencias designados por los cuatro estados Partes».

esta lógica de «suma cuatro» (por los miembros plenos a la fecha) di-ficultó la construcción de una perspectiva regional al propiciar la preemi-nencia de las miradas estrictamente nacionales y su simple sumatoria. Una característica adicional de esta lógica es la de consenso, una sola opinión en contrario era suficiente para no poder adoptar decisión como órgano, este poder de veto impidió la concreción de un liderazgo institucional so-bre la dimensión local a partir de la reMi, constituyéndose en uno de los principales cuestionamientos recibidos.

en resumen la reMi no resultó un ámbito en que la participación de los gobiernos locales de la región se propiciara vigorosamente, más bien se identificaron varios aspectos que dificultaban persistentemente el trata-miento de la cuestión local y el involucramiento de los actores institucio-nales de nivel subnacional, tanto por la deficitaria generación de incentivos, como por las dificultades operativas resultantes en los siguientes puntos:

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üintegración a partir de designación de funcionarios de los gobiernos centrales, que actuaban en pie de igualdad con las autoridades locales electas (no reconocimiento en los hechos de esta característica a los mismos);

üprimacía de la lógica intergubernamental de «suma cuatro» en desmedro del relacionamiento horizontal entre autoridades locales y subnacionales;

ü«rasero» de todos los entes subnacionales en pie de igualdad, sin ge-neración de ámbitos horizontales en su propia interna (intendentes, gobernadores, alcaldes, etc.);

üPoder de veto de las secciones nacionales (o aún de parte de ellas) que impedía la adopción de resoluciones operativas;

üAcentuada variación de los participantes, que dificulta la construcción de líneas de acción consistentes en el tiempo;

üUbicación en el organigrama del MerCoSUr (dependencia GMC) que mediatiza la operativa;

Fccr: luces y sombrasPor la Decisión N.º 41/04 del Consejo Mercado Común, a propuesta

de los propios actores de la reMi, se creó el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOsuR, (fCCr). eL Consejo Mercado Común, establece «(…) que el desarrollo del proceso de integración tienen una dimensión política creciente, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores envueltos en el mismo, así como la conveniencia de instituir un foro que se preste al diálogo y a la cooperación de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los estados Partes del MerCoSUr».

Con esta decisión se concretaba una nueva instancia de participación institucional de los gobiernos subnacionales en el proceso de integración y constituye, en este sentido, el reconocimiento de la importancia de la di-mensión local y de la legitimidad de los actores territoriales en el tema. La generación de un organismo con capacidad de ejecución y con cierta auto-nomía de los gobiernos centrales debe registrarse como un avance signifi-cativo en aquella dirección. No obstante, se incluyeron tres características limitantes al respecto: 1. se decidió organizar la estructura del fCCr en dos comités (uno de estados federados, Provincias y Departamentos y otro de Municipios); 2. se dispuso que el fCCr dependiera del Grupo

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Mercado Común, por lo que un organismo integrado por gobernantes electos quedaba supeditado, institucionalmente hablando, a uno integrado por funcionarios designados; 3. los participantes (hasta diez por estado miembro) eran electos en su gobierno local, pero designados por el go-bierno central de su país.

La característica de dos comités de alguna manera pretendía dar cuen-ta de la heterogeneidad de los gobiernos subnacionales en la región, como vimos, municipios en sentido estricto (tercer nivel de gobierno) por un lado y estados federados, Provincias o Departamentos (segundo nivel de gobierno) por otro.

De la creación a la instalación concretaen el año 2005, el objetivo de la red de Mercociudades se orientó a

contribuir en la conformación de los dos comités del fCCr para contem-plar la diversidad política, territorial, demográfica y económica. Además de las dificultades estructurales señaladas, la configuración política de Brasil y de Argentina, también entorpecieron la tarea de instalación de los comités del fCCr. en Brasil, la cantidad y diversidad de sus entidades subnacionales, junto a su interés en incorporarse complejizó la instalación de su sección nacional, paso previo a su integración al foro. en Argentina, la diversidad de entidades subnacionales, de muy distinta competencia, así como el difícil relacionamiento con el gobierno central, y la existen-cia de ciudades y de municipios con actuaciones protagónicas a nivel de Mercociudades, esto es, con antecedentes regionales, junto a otras que recién pretendían incorporarse al proceso, de alguna manera afectando la agenda nacional, también dificultó la instalación de su sección nacio-nal, retardando el concreto funcionamiento del foro. No fue el caso de Uruguay ni de Paraguay. en este último país, el liderazgo de su sección nacional estuvo en la cancillería aun en desmedro de las ciudades que ya venían actuando en Mercociudades. en Uruguay, el tema no generó ma-yores dificultades: las características de las entidades subnacionales electas (intendentes), su cantidad reducida, su actuación previa en Mercociudades, permitieron la integración de la sección nacional rápidamente.

Sin embargo, la demora en la instalación del fCCr —creación formal 2004, instalación enero 2007— registró las peripecias existentes para ge-nerar una lógica horizontal que permitiera la incidencia de los gobiernos locales en la agenda regional, a concretarse efectivamente en una nue-

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va institucionalidad mercosuriana. en el marco de la XXi Cumbre del MerCoSUr se instaló el fCCr, con la llamada Carta de río (enero de 2007), en la que se aprobó:1. establecer el compromiso de trabajar por la consolidación del

MerCoSUr, por medio de la acción conjunta entre los gobernantes locales, regionales y nacionales;

2. iniciar los trabajos del foro Consultivo con base a las propuestas hechas por sus representantes durante las reuniones del Comité de Municipios y del Comité de los estados federados, Provincias y De-partamentos, con el propósito de contribuir para el fortalecimiento y concretización de la Agenda del MerCoSUr.

3. Privilegiar la relación con las otras instancias del MerCoSUr, en par-ticular con el Parlamento del MerCoSUr, con la Comisión de re-presentantes Permanentes del MerCoSUr, el foro Consultivo eco-nómico y Social, el foro de Consulta y Concertación Política y con el Programa Somos MerCoSUr.

Las dificultades encontradas refirieron tanto a los posicionamientos de las secciones nacionales, al contenido del reglamento de funcionamiento (finalmente aprobado en setiembre de 2007, durante la Presidencia Pro Tempore uruguaya, en la reunión del Grupo Mercado Común), como a la interna del GMC donde la lógica de estricta intergubernamentalidad central fue la pauta imperante. No obstante, puede decirse de todas formas que se han constatado avances significativos en el reconocimiento del rol dinamizador de la red de Mercociudades, así como de las asociaciones de municipios nacionales participantes.

el desafío de concretar el funcionamientoLa agenda del foro Consultivo de Ciudades y regiones ha avanzado

poco en las cuestiones centrales y estratégicas ya que, en definitiva, ha quedado inmersa en la resolución de la agenda de funcionamiento (regla-mento) durante demasiado tiempo. Por otro lado, la actividad de la red de Mercociudades ha persistido en impulsar una visión integral del pro-ceso regional. Pese a ello, siguen constatándose diferencias —por lo me-nos en capacidad operativa— por las características, objetivos y recursos disponibles (financieros, institucionales, temporales, humanos, materiales, temporales) entre ciudades (estrictamente hablando), gobernadores o in-

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tendentes (en la acepción uruguaya), alcaldes o intendentes (en la acep-ción del resto de los países) y de los gobiernos centrales de los respectivos países.

en suma, resulta imprescindible superar la agenda que surge de las secciones nacionales y afrontar la construcción de una agenda regional, que incluya la dimensión local en un lugar destacado, al tiempo que in-corpore también una operativa funcional adecuada a los nuevos contextos. ella debería estar en condiciones de superar la mera lógica de relación entre Presidentes, habilitando de ese modo una profundización de la legi-timidad democrática del MerCoSUr, para poder responder realmente en clave regional a los desafíos de la hora.

DesafíosUno de los principales problemas a enfrentar desde la perspectiva lo-

cal es la excesiva concentración de competencias, referidas a la construc-ción y tratamiento de la agenda, en las cancillerías de los países miem-bros. este escenario genera pocos compromisos de participación en los niveles subnacionales, por lo que se anula la perspectiva de búsqueda de nuevas estrategias y la superación del accionar meramente nacional en pos de una visión regional, lo que a su vez limita el accionar extra grupo del organismo. otro déficit de ineludible mención, es la opacidad en el tratamiento de los temas y en las decisiones adoptadas, a tal punto que, por ejemplo, los gobiernos locales no han tenido acceso con frecuencia a la argumentación, a los materiales y al tratamiento sobre la propia dimensión local.

en el fCCr se reitera la potestad decisoria e, incluso, operativa, a nivel de las cancillerías, quedando el foro bajo la égida del Grupo Mercado Común, generándose la incongruencia de que los gobernantes electos de los órganos subnacionales quedan directamente subordinados a los de-legados de las cancillerías. Pareciera que lo razonable, en este sentido, es la necesidad de coordinaciones, a partir de la percepción de que aquellos, investidos directamente por la ciudadanía, tienen competencias especí-ficas. La división en dos comités genera también algunas dificultades conceptuales, ya que ha sido imposible la construcción de una agenda común de largo plazo, en perspectiva regional, primando las agendas inmediatas de los distintos actores.

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Temas para una nueva agenda. I (mercociudades)Algunas dificultades estructurales a considerar para una reforma a largo

plazo de la red Mercociudades incluiría los siguientes temas, entre otros: 1. La actual dimensión de la red es una fortaleza, pero a la vez dificulta

la comunicación y el relacionamiento que poseen las ciudades entre sí y con los dos órganos más relevantes de la misma, como la Secretaría ejecutiva y la Secretaría Técnica Permanente. Si bien es claramente identificable como una crisis de crecimiento, la dificultad existe y, de no actuarse al respecto, podría generar bloqueos significativos en el futuro inmediato.

2. La asignación de responsabilidades funcionales a ciudades de menor porte que las que lo detentaban anteriormente, con menores capacida-des interinstitucionales en sus cuadros políticos y burocráticos, tam-bién ha dificultado la gestión del organismo.

3. el acceso a la titularidad de gobiernos nacionales de fuerzas políticas progresistas disminuyó, en cierta forma, la tensión central/local y, en consecuencia, el dinamismo de la lógica confrontativa anterior.

4. La diversidad de cuestiones tratadas ha impedido que la Secretaría ejecutiva y la Secretaría Técnica Permanente brindaran apoyo efectivo a la actividad de todas las Unidades Temáticas.

5. La forma de financiamiento ha conspirado contra la eficacia, y efectivi-dad de la acción de Mercociudades, manteniendo alta dosis de volun-tarismo al respecto.Por lo expuesto, es necesario plantear una reforma de la estructura de

la red, seguramente fortaleciendo su rol político para poder consolidar la cuestión local como dimensión relevante en la región, permitiendo una labor más eficaz (alcanzar los objetivos planteados), más eficiente (con el mejor uso de los recursos disponibles) y más efectiva (lograr cambiar la realidad pre existente). en este sentido surgen como propuestas para la construcción de una nueva agenda de Mercociudades, los siguientes puntos: 1. reformulación de la estructura organizativa, acordando nuevos y más

complejos roles, tanto para Secretaría ejecutiva, para la Secretaría Téc-nica Permanente, como para las Unidades Temáticas.

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2. La Secretaría ejecutiva debiera, en este contexto, tener un rol de mucho mayor énfasis en los aspectos de representación política y de conduc-ción del organismo, en el estilo de las competencias de las Presidencia Pro Tempore del MerCoSUr.

3. La Secretaría Técnica Permanente debiera consolidarse funcionalmen-te, logrando una expresión efectivamente regional permanente, tanto en la disponibilidad de recursos humanos, como técnicos.

4. resulta imprescindible la construcción de nuevas, complementarias y sostenibles formas de financiamiento, diversificando las fuentes, que permitan una operativa más consistente en términos de recursos hu-manos, de equipamiento técnico y disponibilidad de las adecuadas tec-nologías de la información y comunicación.

5. Consolidación en términos jurídicos, estructuración como persona jurí-dica cabal (probablemente de derecho público no estatal), que posibilite el relacionamiento estrictamente institucional con diversos organismos, tanto en términos políticos como financieros, ya que este aspecto ha condicionado, entre otras cuestiones, la dimensión financiera.

6. reforzar el vínculo con la estructura institucional del MerCoSUr, acentuando el perfil propositivo desde los ámbitos subnacionales, a través de las Unidades Temáticas, que debieran ampliar el intercambio de experiencias propias con el aporte específico al proceso de integra-ción regional, así como capitalizar las posibilidades de implementación local en otros lugares.

7. Avanzar en la capitalización de experiencias y desarrollo de experti-sias para la captación de recursos a través de la cooperación descen-tralizada, tanto para ampliar capacidades, como para la generación de incentivos adicionales de incorporación a la red de nuevas entidades subnacionales.

8. Mejorar la visibilidad pública de la red, tanto a nivel de toda la región (gobiernos centrales y subnacionales) como extrarregionales, mejoran-do la calidad de interlocución internacional.

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Temas para una nueva agenda. (II) Fccr

Por su parte, algunas dificultades estructurales del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos son:1. La designación de los representantes nacionales por parte de los go-

biernos centrales, deprecia la calidad de gobernantes electos de los involucrados.

2. La supeditación del foro al Grupo Mercado Común, otorga pre-ponderancia de los funcionarios de los gobiernos centrales por sobre los gobernantes subnacionales, en los temas que les son específicos, sobre los cuales tienen competencias en sus respectivas jurisdicciones, generando una intromisión en las autonomías correspondientes, que no ayudan al desarrollo institucional local.

3. Desde el aspecto estructural, la subordinación decisoria de actores electos a funcionarios burocráticos designados, conspira contra la profundización democrática de la región y, especialmente del proceso de integración.

en este sentido surgen como propuestas para la construcción de una nueva agenda del fCCr, los siguientes puntos: 1. Profundizar la legitimidad social y política que otorgan la efectiva

participación en el diseño, implementación y control de las políticas públicas, por parte de los gobiernos subnacionales en la región. este camino también contribuirá a mejorar la transparencia de la gestión regional, y del proceso decisorio de todo el MerCoSUr, materia pen-diente para avanzar desde una perspectiva integral.

2. Los gobiernos subnacionales se encuentran en una posición privi-legiada, tanto para instalar debates, como contribuir a la solución de diversos problemas que se identifican en la actual estructura del MerCoSUr, el desafío es poder capitalizar tal potencialidad.

3. A partir de la percepción de que no puede haber identidad regional, sin la existencia de identidades locales, es necesario el fortalecimiento de esta dimensión en toda la estructura mercosuriana. este curso de acción seguramente contribuirá a, registrando las diferencias, cons-truir mejores ámbitos de convivencia ciudadana y regionales.

4. fortalecimiento de los lazos culturales entre los diversos gobiernos subnacionales, para contribuir al proceso de construcción de ciudada-nía social y política de toda la región.

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5. Contribuir, desde el escenario subnacional, especialmente desde la dimensión local a clarificar las prioridades mercosurianas, para poder establecer la imprescindible coordinación estratégica de todos los re-cursos disponibles, atenuando las decisiones originadas en otros pun-tos de un mundo globalizado.

6. Propiciar que las coordinaciones nacionales del fCCr estén a cargo de gobernantes locales electos por la ciudadanía y no de funcionarios burocráticos de los respectivos gobiernos centrales.

7. impulsar que la política no esté subordinada a la tecnocracia, ries-go identificable con el actual curso de acción ya que, si bien el MerCoSUr ha avanzado en la construcción política de sí mismo, ne-cesita avanzar más desde la política e incorporar más construcción social, para poder implementar un MerCoSUr integral y no mera-mente comercial.

8. Desarrollo y capitalización de expertisias en la utilización de la coope-ración descentralizada, que permita el fortalecimiento institucional y la generación de recursos adicionales a los actualmente disponibles.

9. fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales en el liderazgo del desarrollo local, tanto en la dimensión económica, como especialmente en la social y la institucional, como garantía de que los recursos disponibles lleguen a los involucrados.

10. impulsar el desarrollo de políticas públicas regionales de cohesión social, que sean institucionalmente sostenibles, más allá de la eventual rotación partidaria en los gobiernos.

11. Mayor participación de los gobiernos subnacionales en el diseño de políticas que se orienten a la reducción de las asimetrías y desigualda-des existentes.

12. Propiciar el debate para lograr que se atenúe la excesiva concentración actual de las decisiones en el Grupo Mercado Común y en general de las cancillerías, delegando potestades en los gobiernos de cercanías que se ajustan mejor a los desafíos de la hora.

13. Desarrollar políticas comunes para la integración regional, a partir del protagonismo de los gobiernos subnacionales como actores fun-damentales.

14. Mejorar los procesos decisionales del MerCoSUr, que incluya el uso

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de los recursos financieros y humanos y propicie la generación de ámbitos de participación efectiva de los gobiernos subnacionales.

15. Propiciar la incorporación de nuevas unidades subnacionales al fCCr, que actualmente no fuesen miembros de las secciones nacionales, para contribuir a la consolidación democrática del espacio.

16. Articulación con otros órganos del MerCoSUr (Parlamento, foros) así como con otros ámbitos sociales, políticos y académicos que per-mitan profundizar el análisis desde una perspectiva local.

17. revindicar a los gobiernos subnacionales, especialmente los locales, como agentes con capacidad para implementar sus propias políticas, a partir de formas asociativas y de intercambio de experiencias entre ellos y no de escenarios de competencia donde lo que uno gana es pérdida para otros.

18. impulsar la definición estratégica de que la búsqueda de cursos de acción compartidos en la integración, constituye un problema de ca-lidad institucional, que necesita ser participativo para poder generar sinergias en su aplicación.

19. Definir que el proceso de construcción de un MerCoSUr integral no puede continuar sin una participación efectiva de la sociedad civil, que presencie, incida y asuma como propio, para asegurar su conti-nuidad, consolidación y continuidad.

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María Julia Aguerre se desempeña en el Programa MerCoSUr Social y Solidario (PMSS), Centro de Participación Popular (CPP).

Ignacio Arboleya trabaja en el Programa MerCoSUr Social y Solidario (PMSS), Asociación Latinoamericana de organizaciones de Promoción al Desarrollo (ALoP), Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).

estrategias para un mercosur ciudadano

María Julia Aguerre Ignacio Arboleya

Es tiempo de avanzar en la construcción del MERCOsuR ciudadano, ya que será ese el espacio democrático donde trabajosamente seguiremos construyendo nuestros acuerdos.Debemos asumir que todos sOMOs MERCOsuR y que de todos nosotros depende el éxito de este formidable proyecto político.

Presidente Tabaré Vázquez Asunción 20 de junio de 2005,

al presentar la iniciativa SoMoS MerCoSUr

Introducciónen términos generales el propósito del Tratado de Asunción (26 de marzo de 1991) fue revertir la declinación del comercio in-trarregional y frenar la creciente marginali-zación de América Latina respecto del sis-tema económico internacional, dando res-puesta al fenómeno de la globalización y la formación de bloques comerciales regionales en diversas partes del mundo, lo que gene-raba crecientes dificultades a las economías nacionales de nuestros países (como al resto de los países periféricos), para reinsertarse en el nuevo contexto económico internacional.

Los instrumentos jurídicos del MerCoSUr (que pautan el nivel de desarrollo y alcance de su institucionalidad) se han caracterizado por su «brevedad, insuficiencia y ambigüe-dad», producto de una «estrategia minima-lista en términos institucionales» que con el paso del tiempo se ha ido transformando en una de las debilidades y de los frenos más importantes del bloque.

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Y este dato no es menor, porque en cualquier proceso de integración la definición de la estructura institucional no es una cuestión meramente técnica o jurídica, sino que la naturaleza de las instituciones revela la con-cepción política en cuyo marco se construye el proceso. La opción por un determinado modelo de integración se corresponde con un determinado formato institucional.

No obstante esta inicial concepción comercialista, que presidió el fun-cionamiento del MerCoSUr por lo menos durante una década, en los hechos, y como resultado de una serie de rápidos avances registrados en los primeros años de su existencia, este proyecto despertó expectativas que traspasaron ampliamente los propósitos primigenios, transformándolo en un fenómeno que puede marcar profundamente el curso de la historia presente y futura de sus miembros. Y si en rigor, más que una realidad lograda, el MerCoSUr todavía es en buena medida una apuesta, una tarea abierta en cuyo proceso se registran tropiezos, estancamientos, retrocesos y crisis múltiples, el proyecto mercosuriano puede considerarse un dato presente en las relaciones entre sus integrantes, no solo a nivel de los go-biernos sino también en redes de la sociedad civil, y en relaciones con el resto del mundo, lo cual genera toda una nueva dinámica regional de apuestas, demandas y emprendimientos.

Desde la creación del MerCoSUr la sociedad civil organizada ha buscado abrir espacios de seguimiento, participación e incidencia del proceso de inte-gración regional. Tarea compleja debido a las limitantes que el modelo insti-tucional actual del bloque presenta pero también a las propias dificultades que supone el abordaje de temas aparentemente alejados de las agendas cotidianas de sus organizaciones o de los problemas del ciudadano común.

Lo que se presenta a continuación es una breve reseña crítica de los principales espacios de participación que la sociedad civil organizada ha consolidado dentro de la institucionalidad del MerCoSUr a la vez que se plantean algunos elementos que deberían componer una nueva institucio-nalidad desde la perspectiva de la construcción de una ciudadanía regional.

sociedad civil y participación en clave regional y global. La insistente demanda por «otro mercosur»La heterogeneidad y complejidad de la sociedad actual, con multipli-

cidad de actores, voces y visiones diferentes, implica que un proceso de profundización democrática y participación ciudadana debe ser inclusivo

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de esta pluralidad, ya que la integración regional afecta a todas las agendas particulares de las organizaciones sociales sin exclusión.

en muchas oportunidades, cuando se discute la participación de la socie-dad civil, se plantean dudas acerca de su representatividad. Debe señalarse que las organizaciones y movimientos de la sociedad civil se representan a sí mis-mos y a los grupos de ciudadanos o poblaciones para o con los que trabajan. frecuentemente se cae en el debate estéril de discutir qué organización es más representativa, enredándose en una lógica reduccionista de competencia de actores. esto pasa en la dinámica real y no solo en los análisis teóricos.

La legitimidad de la participación de la sociedad civil no pasa por represen-tar a la sociedad en su conjunto, sino por su especificidad y el posicionamiento o conocimiento sobre ciertos temas o especialidades, y por las particularidades de los grupos de referencia o de base de los movimientos y redes.

Las voces de diferentes actores otorgan una particular fisonomía al paisaje político actual. Movimientos de diferente signo y con diferentes universos y utopías entrecruzan visiones y en el mejor de los casos algunos diálogos. en este contexto, todo esfuerzo de gestión democrática debe estar dirigido a aumentar las voces de quienes participan, pero también a generar mayores espacios de diálogo e interconexión. entre los diferentes movimientos sociales y entre diferentes actores políticos existe un escaso reconocimiento mutuo.

A este respecto, las redes y los foros de la sociedad civil tienen un rol cada vez más importante, que es el de articular esta diversidad y esta ca-pacidad distinta que tienen los actores de la sociedad civil, de contribuir a un mismo proyecto, a un mismo objetivo. Lo cual resulta fundamental, porque aislados pierden capacidad real de intervención o incidencia.

en este tema de la democracia y la participación, merece una mención especial la nueva realidad constituida por movimientos y actores sociales que actúan en el ámbito local/nacional/regional/global, generalmente con afinidades y vinculaciones con sectores políticos progresistas, pero que ac-túan con autonomía dentro del espacio público y con independencia de los partidos políticos. Si detenemos la mirada en la acción de estos actores glo-bales, es posible constatar que esta acción de actores locales en lo global ha generado nuevas agendas, que no solo demandan la consagración de nuevos derechos, sino que colocaron en la discusión pública las estrechas vincula-ciones de una agenda de derechos con el modelo económico, de crecimiento y de consumo, y aun con las reglas del comercio internacional.

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La acción de los movimientos y organizaciones sociales en lo regional y global trascienden los contenidos y contextos de sus luchas nacionales, pero estos dos niveles, lo nacional y lo internacional, están en estrecha relación en-tre ellos, de tal forma que las transformaciones que se logran en uno llevan a las transformaciones en el otro. el espacio de acción de estos actores sociales, aun cuando crece en el espacio global, se asienta en las experiencias de orga-nización y disputa en los espacios nacionales, y se combina creativamente en una pluralidad de marcos, de significados de la acción y en diferentes escena-rios políticos, sean estos globales, regionales, nacionales o locales.

La propia evolución de las temáticas así lo exige: hoy en día abordar una agenda de «desarrollo sustentable» o de problemas ambientales supo-ne articular el debate y la acción en todas esas escalas, simultáneamente (local, nacional, regional, global). Una de las consecuencias de esta acción local, nacional, regional, es que estos movimientos impulsan derechos, ciudadanías múltiples y en expansión, que transforman los antagonismos nacionales en solidaridades sectoriales, que también permean las fronteras tradicionales de los países, creando acercamientos que son embriones de ciudadanía regional o global.

A la hora de hacer un balance del potencial político de las organiza-ciones y movimientos sociales más activos en el MerCoSUr, sin duda una de sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores de visiones compartidas, que van conformando identidades colectivas, a la vez que ponen en juego la experiencia, capacidad y conquistas acumuladas, y que concitan una valoración positiva de otros actores sociales y de actores y representantes políticos.

Lejos de paralizarse por la falta de ámbitos de participación y por las limitaciones que genera el déficit democrático que caracteriza al MerCoSUr, la sociedad civil de la región ha ido tomando contacto con los problemas y las oportunidades que surgen en el proceso de integración, y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr que el proyecto regional cumpla con objetivos de «mejorar las condiciones de vida» de las personas a través del «desarrollo económico con justicia social», como expresa el Tratado de Asunción.

es así que sindicatos, oNG, cooperativas, pequeños y medianos empre-sarios, mujeres, jóvenes, etcétera, han planteado demandas y propuestas respecto de la agenda de la integración, en función de sus intereses y nece-sidades sectoriales específicos y de su propia visión del proceso.

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Sin embargo es necesario tener presente que los niveles de participa-ción social logrados hasta el momento en el MerCoSUr son reducidos y que solamente algunos sectores de la sociedad civil, como los trabajado-res organizados sindicalmente y los empresarios han jugado un rol rela-tivamente destacado, y que los niveles de influencia alcanzados aun por los sectores más organizados y activos de la sociedad civil en la toma de decisiones fundamentales para la marcha del proceso de integración son todavía muy limitados.

el mercosur y algunos de sus espacios de construcción de ciudadanía regional

El Foro Consultivo Económico y Social

el 17 de diciembre de 1994 el MerCoSUr firma el Protocolo de ouro Preto que en conjunto con su anexo completan el Tratado de Asunción en lo que se refiere a la estructura institucional, atribuciones específicas de los órganos y sistema de adopción de decisiones.

en este documento aparece una novedad importante para la socie-dad civil organizada de la región, porque en ouro Preto se crea el foro Consultivo económico y Social (en adelante fCeS), único órgano oficial de carácter privado que integra la estructura institucional del MerCoSUr. Según la definición formal es «un organismo de representación de los sec-tores económicos y sociales de los países del MerCoSUr, representados por organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de la sociedad civil de los cuatro países». Tiene un carácter consultivo sobre los temas que atañen a su representación, y constituye la culminación de una sostenida lucha de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur,1 abriendo por primera vez un espacio institucional a la sociedad civil,

1 La CCsCs se creó en 1986, es decir, cinco años antes que el Tratado de Asunción, con al apo-yo de la Confederación internacional de organizaciones Sindicales Libres (CioSL) y su re-presentación para el hemisferio americano, la organización interamericana de Trabajadores (oriT). Con la creación del MerCoSUr la CCSCS se redinamiza, no sin fuertes oposiciones de varias centrales sindicales, y como forma de operativizar la acción de la Coordinadora en el proceso de integración se crea en su seno la Comisión Sindical del MerCoSUr, integrada específicamente por las centrales de los cuatro países miembros plenos del acuerdo. entre las múltiples acciones emprendidas por la Coordinadora, merece destacarse por su impor-tancia lo que han dado en llamar «Cartas a los Presidentes», documentos que entregan en ocasión de las Cumbres Presidenciales del MerCoSUr, para aprovechar el alto significado político de esas reuniones, y como forma de alcanzar una participación más global, por fuera

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en el formato excluyente del proceso de integración regional. La sesión constitutiva se llevó a cabo el 31 de mayo de 1996 en la ciudad de Buenos Aires en la que se aprobó su reglamento interno.

de los mecanismos más institucionales y sectoriales en los que también actúan. Además de la creación del fCeS, la Coordinadora ha promovido diferentes iniciativas respecto a los temas laborales tales como:

1998. Declaración Socio Laboral, creación de la Comisión Socio Laboral. el SGT 11 se dividió en 8 comisiones para tratar los temas relacionados con sus objetivos, y a partir de las discusiones y trabajos de la Comisión N.º 8, se comenzó a redactar una Carta Social para el MerCoSUr, que luego pasó a denominarse Carta Social, siguiendo el ejemplo de la Carta Social europea. Con el apoyo de la oiT y en medio de fuertes controversias se redactó una «Carta de Derechos fundamentales en materia laboral», que definitivamente se acordó con el texto de lo que es la Declaración Socio Laboral (DSL), aprobada por la Cumbre de Presidentes de Brasil de 1998.

Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a un paso más, en el sentido de que era necesario la creación de un ámbito que, entre otros cometidos, tuviera el contra-lor del cumplimiento de lo que establecía la DSL. es así que se pone en marcha la Comisión Socio Laboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presidencial. este conjunto de logros, SGT 10 (en su denominación actual), la Declaración Socio Laboral y la creación de la Comisión Socio Laboral, según algunos especialistas «viene a formar parte de la cons-trucción del espacio social del MerCoSUr»…

2004. Creación del Grupo de Alto Nivel de empleo (GANeMPLe). Significa un avance cualitativo respecto a los logros anteriores, siendo aprobada la propuesta de la Coordinadora casi sin modificaciones, incluyendo un observatorio del Mercado de Trabajo. Tiene como función elaborar la evaluación y seguimiento de la estrategia de Crecimiento del empleo en el MerCoSUr. Se parte de un enfoque integral en el que se relacionan las políticas eco-nómicas, comerciales, migratorias, educativas y de previsión social, y es coordinado por los Ministerios de Trabajo de los países. en la Declaración de la Coordinadora en la Cumbre de julio de 2006 en Córdoba, reiteran que, «TAL como lo ha definido el GANeMPLe, una estrategia MerCoSUr de crecimiento del empleo se debe desarrollar a partir de dos bases conceptuales: a) la articulación de políticas macro, meso y macroeconómicas con las labo-rales, sociales y educativas, con el objetivo de generar condiciones de creación de empresas y empleo digno; b) el respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales del trabajo digno y empleo de calidad, a través de cinco pilares fundamentales (empleo, protección social, derechos del trabajo, equidad de género y diálogo social)».

2008. en ocasión de la Cumbre de Presidentes de Tucumán, en julio de 2008, la Coordinadora presentó a la Cumbre de Presidentes una propuesta de creación del instituto de Trabajo del MerCoSUr. en la primera parte de la propuesta, aluden a la creación del GANeMPLe y a la decisión del año 2006 que adoptó «La estrategia MerCoSUr de crecimiento del empleo», y luego de 8 Considerandos muy críticos, proponen la creación del instituto con los siguientes objetivos: establecer una política regional para la promoción y el respeto a los derechos de los y las trabadores/as y convenios internacionales de la oiT, especialmente en lo referido al Trabajo Decente, partiendo de las normas nacionales vigentes, acompañar la implementación del Acuerdo de residencia del MerCoSUr, constituir una estructura orgánica y material con capacidad de contener y articular los organismos sociolaborales, permanentes y transitorios, erradicación del trabajo infantil y explotación sexual de meno-res, igualdad de género, empleo de jóvenes, entre otros.

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en el ámbito regional, la estructura del fCeS la componen el Plenario (órgano máximo que debe reunirse por lo menos una vez por semes-tre), la Secretaría Permanente, las Áreas Temáticas y los Órganos de Asesoramiento.

el fCeS está compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada país, integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores sindicaliza-dos y el llamado grupo diversos, compuesto por cooperativas, oNG, consu-midores, profesionales liberales, etcétera. estas Secciones Nacionales tienen autonomía organizativa y pueden definir independientemente y conforme a sus particularidades, los sectores económicos y sociales que las integren, así como su forma de funcionamiento, exigiéndose que los mismos sean lo más representativos y de ámbito nacional. Los nombres de los representantes que integran tanto los órganos regionales como los de las Secciones Nacionales, los designan las propias organizaciones, sin intervención oficial.

Las principales atribuciones del fCeS son pronunciarse en el ámbito de su competencia emitiendo recomendaciones, proponer normas y polí-ticas económicas y sociales en materia de integración, contribuir para que la sociedad civil tenga una mayor participación en el proceso de integra-ción regional, entre otras. el fCeS se relaciona con el Comité económico y Social europeo, es miembro asociado de la Asociación internacional de Consejos económicos y Sociales e instituciones Similares (AiCeSiS), tiene firmado un acuerdo con el Parlamento del MerCoSUr y es de con-sulta preceptiva para algunos temas relacionados con el instituto Social del MerCoSUr.

Las recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MerCoSUr como a la relación de este con otros países, organismos in-ternacionales y otros procesos de integración. Son elevadas directamente al Grupo Mercado Común y deben ser tomadas por consenso, con la pre-sencia de todas las Secciones Nacionales.

La experiencia del funcionamiento del fCeS ha sido en general frus-trante para sus integrantes. Con escaso poder de incidencia en los asuntos regionales y un relativo estancamiento en su funcionamiento, el foro no es visualizado como una instancia real de participación de la sociedad civil. ello lleva a que en la actualidad se discuta su vigencia y su pertinencia como instrumento de participación en el diseño de una nueva institucio-nalidad del MerCoSUr.

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es así que sus detractores señalan que el fCeS fue una respuesta a un determinado momento del proceso de integración regional y que ahora el contexto ha cambiado por lo que es necesario crear otros componentes insti-tucionales más acordes a una nueva estructura institucional del MerCoSUr.• Sus defensores admiten las debilidades de su funcionamiento pero de-

fienden su vigencia como instrumento (único componente institucio-nal de participación actual) y proponen su reforma.Lo cierto es que más allá de las diferentes posiciones, el foro dista mu-

cho de representar las diferentes modalidades de la sociedad civil que tra-bajan y actúan en el MerCoSUr. Por otra parte, su rol no ha sido cumpli-do por lo que en su sustitución o en su reforma, hay en juego otros temas del funcionamiento institucional del MerCoSUr que deben cambiar.

Las Reuniones Especializadas

Una serie de actores sociales regionales han encontrado su ámbito de participación en el proceso de integración regional, fortaleciéndose como ac-tores sectoriales, a partir del mecanismo de las reuniones especializadas.

Las reuniones especializadas fueron creadas por el Consejo del Mercado Común (CMC) a partir de 1991, con el objetivo de tratar temas no incluidos en los Subgrupos de Trabajo (SGT) establecidos por el Tratado de Asunción. Son órganos auxiliares y asesores del Grupo Mercado Común (GMC) que funcionan por medio de la realización de reuniones periódicas. La mayoría de estas reuniones especializadas hacen dos reuniones por año, coincidiendo con cada Presidencia Pro Tempore, aunque algunas se reúnen con mayor frecuencia y otras una sola vez al año.

Las reuniones especializadas se organizan a través de Secciones Nacionales que se constituyen en cada país miembro del Tratado. en algu-nos casos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinación Nacional ejercida por la autoridad gubernamental, en otros, son integradas por repre-sentantes gubernamentales y del sector de la sociedad civil que corresponde al campo de actuación específico. La composición plural de las Secciones Nacionales en algunas reuniones es equitativa entre el sector público y el privado, en otras predomina la representación del poder público.

en muchos casos, las reuniones especializadas están integradas tam-bién por estados Asociados, o algunos de ellos, especialmente Chile y Bolivia. esa participación se da por invitación de los estados Parte o por solicitud del estado Asociado, y puede ser plena o limitada al desarrollo

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de proyectos conjuntos sobre temas de interés común. el vínculo entre las reuniones especializadas y el GMC se produce en la presentación de un Plan de Trabajo anual o bianual a ser aprobado y un informe o conjunto de recomendaciones aprobadas por el plenario de la reunión especializada.

en resumen, las reuniones especializadas son un espacio de diálogo po-lítico, un ámbito de participación y propuesta y un órgano del GMC al cual asesoran sobre temas específicos de su competencia.

Con el curso del tiempo se han ido creando reuniones especializadas para Ciencia y Tecnología, Turismo, Drogas, Municipios e intendencias, Promoción Comercial, Cine y Audiovisual, Jóvenes, Cooperativas, Mujer, y Agricultura familiar. Por razones de espacio de este trabajo y especial-mente por el desarrollo de sectores de la sociedad civil en ellos, nos refe-riremos solamente a las tres últimas. ellas se caracterizan por el marcado protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil en su funciona-miento y dinámica.

La Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM)

en los países integrantes del MerCoSUr existen unas 12.000 coope-rativas con aproximadamente 18 millones de asociados, las que realizan un importante aporte al desarrollo sustentable de los países y regiones, como significativas dinamizadoras de la economía local, nacional y regional, con una alta participación en el área agroalimentaria, la banca, los servicios públicos, los seguros, etcétera, siendo muy relevante su aporte para la solu-ción de problemáticas como la de la vivienda, la distribución de alimentos, la salud y la generación de empleo productivo. Como lo han destacado las propias cooperativas, ellas son «un instrumento ineludible a la hora de garantizar la transparencia en los mercados, evitando o compensando comportamientos oligopólicos que atentan contra la eficiencia de la eco-nomía y contra la igualdad de oportunidades».

en el contexto del MerCoSUr, el movimiento cooperativo ha ido tejien-do vínculos en el ámbito regional con el objetivo de coordinar las diferentes iniciativas que se puedan acordar a fin de lograr una mayor integración y pre-sencia («búsqueda proactiva de espacios de participación») en el proceso de integración. el inicio de estas acciones es anterior al proceso de integración (1986), pero las mismas se multiplicaron con el lanzamiento del proyecto re-gional (reunión de Cooperativas del MerCoSUr, foz de iguazú 1992).

en 1999, en ocasión del encuentro de los representantes de la sociedad

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civil europa-América Latina-Caribe, en río de Janeiro, se creó un Grupo Técnico de enlace de los movimientos cooperativos organizados en sus Confederaciones nacionales, con el objetivo de coordinar técnicamente las iniciativas que puedan acordarse a fin de fortalecer a las cooperativas como actor regional. este Grupo Técnico de enlace entre otras tareas coordina las diferentes representaciones del cooperativismo en el fCeS, promoviendo la integración de aquellas organizaciones o segmentos que no se encuentren representados y garantizando la efectiva presencia coo-perativa en este órgano de la sociedad civil. Para ello se constituyó un padrón de cooperativas del MerCoSUr, garantizando el libre acceso de todos los interesados como forma de incentivar las relaciones horizontales entre todas las cooperativas de la región, buscando mecanismos perma-nentes de circulación de la información.

A propuesta del «Bloque Cooperativo» (el grupo de entidades coopera-tivas participantes del fCeS, este organismo propuso al GMC, a través de su recomendación N.º 5 del año 1999, la creación de la reunión especializada de Cooperativas del MerCoSUr, lo que se concretó por resolución del GMC en el año 2001.

La reCM está integrada por representantes gubernamentales: instituto Nacional de Asociativismo y economía Social (iNAeS), Secretaría de Apoyo rural y Cooperativismo (SArC), instituto Nacional de Cooperativismo (iNCooP) y Comisión Honoraria de Cooperativismo (oPP/CHC). Y las confederaciones cooperativas nacionales: Confederación intercooperativa Agropecuaria (CoNiNAGro), Confederación Cooperativa de la república Argentina (CooPerAr), organización de las Cooperativas Brasileñas (oCB), Confederación Paraguaya de Cooperativas (CoNPACooP), y Confederación Uruguaya de entidades Cooperativas (CUDeCooP). Actualmente está en proceso de incorporación de Venezuela, específica-mente la Superintendencia Nacional de Cooperativas.

entre los objetivos de la reCM se encuentran la armonización y perfec-cionamiento de la legislación específica entre los países en todos los niveles relacionados con la integración regional, promoción de la libertad de circu-lación e instalación de las cooperativas en la región, el establecimiento de acciones tendientes a eliminar asimetrías en temas referidos al registro, fis-calización, materia tributaria, definición del acto cooperativo y otros temas vinculados a las políticas públicas del sector cooperativo, entre otros.

el interés mayor de las cooperativas en estos momentos está concentrado

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en la elaboración de un «estatuto de las Cooperativas del MerCoSUr», que está discutiéndose en una Comisión Técnica que comenzó los trabajos en octubre de 2006. Debido a la imposibilidad de una legislación supranacio-nal en el MerCoSUr, la Comisión procurará redactar una serie de normas para que luego sean incorporadas en forma idéntica en las legislaciones nacionales, para lo que el movimiento cooperativo espera la colaboración del Parlamento del MerCoSUr.

Los Presidentes del MerCoSUr en ocasión de las Cumbres han ex-presado su apoyo al movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Por mencionar algunas de las últimas, en la Cumbre del 21 de julio de 2006 en el punto 28 se señala: «Asimismo, reafirmaron su voluntad de avanzar hacia la integración productiva regional con desarrollo social, con énfasis en la promoción de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes integradas, especialmente por pymes y cooperativas. A estos fines los Presidentes instruyeron a los Ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e integración Productiva regional. reconociendo la urgencia de que el MerCoSUr adelante una acción articulada para promover el desarrollo social y productivo y, en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a presen-tar sus aportes durante la próxima Cumbre del MerCoSUr».

Y el punto 42 de la misma Cumbre dice: «reconocieron la relevancia de las cooperativas y demás empresas y organizaciones de la economía social, cuya promoción consagra la recomendación 193 de la oiT, en el desarrollo de los países y búsqueda de la cohesión social. en ese sentido y a los efectos de coadyuvar al desarrollo cooperativo, manifestaron su com-promiso de promover la internalización de la mencionada recomendación en los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales».

el movimiento cooperativo tiene un fluido relacionamiento intra MerCoSUr, entre lo que se destaca un Acuerdo de cooperación firma-do en julio de 2006 con la Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM), y en reunión de Ministros de Desarrollo Social se estableció que la reCM es uno de los órganos de relacionamiento del instituto Social del MerCoSUr especialmente para los temas de la economía Social. Con el mismo instituto tiene a estudio la implemen-tación de un proyecto de desarrollo cooperativo en zonas de frontera con respaldo del foCeM.

Tanto CUDeCooP como CoNPACooP ejercen la titularidad del

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«Sector Diversos» en el Plenario regional del fCeS, en tanto que las otras organizaciones son alternos de Asociaciones de Consumidores.

La reCM se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas de su interés, entre los que cabe mencionar:• Declaración sobre el rol de las cooperativas en el MerCoSUr (2003).• Declaración sobre Cooperativas, empleo y Trabajo Decente (2005).• Desarrollo de Áreas de frontera (2005).• Políticas Públicas en materia Cooperativa (2005).• Declaración Conjunta sobre la Promoción de las Cooperativas y eco-

nomía Social en la Unión europea y el MerCoSUr: Una vía adecuada para favorecer la inclusión y la cohesión social (2005).

• Declaración de las confederaciones cooperativas del MerCoSUr sobre conflictos en zonas de frontera (2006).

• Proyecto de estatuto Cooperativo del MerCoSUr (derivado por el GMC al Parlamento del MerCoSUr) (2008).

• Propuestas de puesta en marcha de Centros de Desarrollo Cooperativo en zonas fronterizas —a estudio de la reunión de Ministros de Desa-rrollo Social (2008).

Reunión Especializada de la Mujer (REM)

Desde la constitución del MerCoSUr, las oNG feministas vincula-das al análisis de la temática del empleo de las mujeres, las sindicalistas, el fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNifeM) y la facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (fLACSo) desarrollaron esfuerzos para introducir la consideración de la dimensión de Género en el proceso de integración, dirigiéndose en ese momento las iniciativas al SGT 11.

Al evaluar los esfuerzos realizados, fLACSo y UNifeM constataron el relativo desconocimiento y ajenidad por parte de las organizaciones de mu-jeres respecto al MerCoSUr y decidieron implementar un foro de informa-ción y sensibilización para incrementar la participación de las mujeres.

en 1995, y previo a la iV Conferencia de Naciones Unidas, se realiza en la sede del Parlatino en San Pablo, el primer seminario de análisis de las mujeres en el MerCoSUr. De esta iniciativa y otras, realizadas en ese período, finalmente y luego de un período de interacción y elaboración de estrategias, surge en la institucionalidad del MerCoSUr, la reunión especializada de la Mujer.

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La reunión especializada de la Mujer fue creada en 1998, a instancias y propuesta del foro de Mujeres del MerCoSUr. el foro de Mujeres del MerCoSUr es el antecedente de la reM, y fue creado en noviembre de 1995 como resultado de unas jornadas de trabajo sobre «integración del MerCoSUr-Visión desde la Mujer». el mismo está integrado por mujeres de sectores políticos, empresariales, sindicales y del campo de la educación y la cultura. el objetivo inicial del foro fue la búsqueda de un espacio dentro de los órganos permanentes del acuerdo, en especial en el fCeS, para «instalar desde la visión de la mujer la discusión, la participa-ción y el aporte de todos los sectores sobre la base de nuestra necesaria presencia en el desarrollo del MerCoSUr». en el camino hacia lograr tal inserción, el foro de la Mujer creó «capítulos» en cada uno de los países del bloque a partir de 1996, realizando encuentros anuales en los que se trataron temáticas que atañen a sus objetivos, como por ejemplo la armonización de las legislaciones existentes sobre la mujer a efectos de compatibilizar las mismas con el fin de garantizar la igualdad de de-rechos entre hombres y mujeres en el espacio de la región.

Al modificar su estatuto de funcionamiento en noviembre de 2005, la reM reconoció el aporte del foro de Mujeres como asesoras de la reM desde 1998 hasta ese momento, aunque cabe señalar que el foro sigue participando de las actividades de la reM.

La función principal de la reM es impulsar la transversalidad de género en la legislación de los países del MerCoSUr y monitorear el tema, desde el enfoque de igualdad de oportunidades. Asimismo, desarrolla estrategias de acción hacia otros ámbitos y actores sociales regionales y a otros orga-nismos del MerCoSUr, para que se asuma plenamente la perspectiva de género. en este sentido, han desarrollado activa participación en varios Subgrupos de Trabajo (SGT) como industria, Asuntos Laborales, empleo y Seguridad, Salud, reuniones especializadas de Ciencia y Tecnología, Comunicación social, reunión de Ministros de educación y Cultura, en-tre otros. Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la instalación del Parlamento del MerCoSUr, propiciando la participación igualitaria de mujeres en la composición del mismo.

Uno de los logros más destacados respecto a esta estrategia es la in-corporación de la igualdad de género como componente transversal de la reAf (reunión especializada de Agricultura familiar).

en los últimos años han incorporado a su agenda los temas del trabajo

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y la mujer, propiciando el fortalecimiento de políticas de mejoramiento de la calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres más pobres, la lucha contra la trata de personas, en especial el tráfico de mujeres y niños con fines de explotación sexual.

en la reM participan representantes de los gobiernos, organizacio-nes sociales y organismos internacionales. entre las organizaciones de la sociedad civil se encuentran el Comité Latinoamericano para la Defensa de la Mujer (CLADeM), la red interamericana de Género y Comercio, la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), Articulación feminista MerCoSUr, red de educación Popular entre Mujeres (rePeM), observatorio de los Derechos Humanos del MerCoSUr, foro de Mujeres del MerCoSUr, Unión de Mujeres Uruguayas, CMP-Kuña roga, Asociación de Mujeres rurales, entre otras.

entre las organizaciones internacionales cabe destacar: fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNifeM), organización internacional para las Migraciones (oiM), Comisión económica para América Latina y el Caribe (CePAL), entre otras.

La reM, que cuenta con uno de los reglamentos internos más avanzados del MerCoSUr, en los dos últimos años procuró concretar dos innovacio-nes desde el punto vista de la institucionalidad del MerCoSUr. en efecto, en noviembre de 2007 la reM resolvió promover un cambio de estatus de la participación de las organizaciones de mujeres en la reM, propiciando una resolución para cambiar el carácter asesor de la participación de la socie-dad civil en la reM. A esos efectos remitió un proyecto de resolución pro-poniendo «modificar la resolución 20/98 que establece ese carácter asesor, otorgando a las organizaciones y redes de la sociedad civil un carácter de in-teracción y participación con la reM». La respuesta del foro de Consulta y Concertación Política del MerCoSUr (fCCP) fue devolver el proyecto a la reM, solicitando que especifique los términos y el alcance de su propuesta.

otra iniciativa institucional de la reM fue la institucionalización de la Secretaría Técnica de la reM, para lo cual contaban con el apoyo de la Agencia española de Cooperación internacional para el Desarrollo (AeCiD). el GMC aceptó la propuesta de creación de la Secretaría Técnica pero modificando la fuente de financiamiento: «Las tareas administrativas y técnicas de la reM podrán ser encomendadas a una secretaría perma-nente financiada mediante recursos de organizaciones no gubernamenta-les, fundaciones y/o cooperación de organismos internacionales, de acuer-do con la normativa vigente en el Mercosur».

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A efectos de poner en marcha la Secretaría Técnica, además del finan-ciamiento surge otra dificultad, ya que en la resolución del GMC se esta-blece que la sede de la Secretaría será Montevideo, pero Paraguay aspira a que funcione en su país.

Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF)

La reunión especializada sobre la Agricultura familiar fue una ini-ciativa política del Gobierno brasileño, y la culminación de una lucha de diez años llevada a cabo por la Coordinadora de organizaciones de Productores familiares del MerCoSUr (CoProfAM), sumado a otros antecedentes como la «Carta de Montevideo», que lograron consolidar este espacio institucional. La CoProfAM incluye organizaciones de los cuatro países del Tratado, más Chile y Bolivia.

en un contexto de reorientación de la política exterior, enfocada hacia la integración regional y a una mayor aproximación con los países en desarrollo, el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Ministerio de relaciones exteriores de Brasil, llevaron en 2004 al GMC, la propuesta de creación de la reAf.

en la resolución del GMC, el Art. 1 establece «Crear la reunión especializada sobre Agricultura familiar en el MerCoSUr, con la fina-lidad de fortalecer las políticas públicas para el sector, promover el co-mercio de los productos de agricultura familiar y facilitar la comercializa-ción de productos oriundos de la agricultura familiar de la región». en el Art. 2 se dispone que la reAf sea coordinada por los representantes gu-bernamentales de los cuatro estados Partes, y que las respectivas Secciones Nacionales asegurarán la participación de las entidades representativas de la sociedad civil. en el Art. 3 autoriza a «reunirse con la presencia de Chile y de Bolivia en aquellos temas de interés común…».

Tales objetivos fundacionales implican la creación de condiciones para que esos productores sean incluidos en el mercado, a través de medidas que aseguren más y mejor acceso a los medios de producción y de la comerciali-zación, y que conduzcan a la agregación de valor a los productos y al aumen-to de la capacidad productiva de la agricultura familiar como un todo.

La base del funcionamiento de la reAf son las Secciones Nacionales, en las cuales se construyen los consensos sobre propuestas a la agenda, posiciones frente a temas en debate de la propia agenda ya acordada por la reAf y se define la «posición negociadora de cada uno de los estados». Las Secciones Nacionales y su buen funcionamiento, y el apoyo a las de-

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legaciones de las organizaciones sociales para que participen en pie de igualdad en materia de información y análisis con las delegaciones guber-namentales, hacen el diferencial y caracterizan hoy, realizadas ocho sesio-nes hasta diciembre de 2007, el espacio de diálogo político de la reAf y son las causas de su dinámica y alta participación y proyección social a la interna de cada uno de los países.

Con el apoyo del fondo internacional de Desarrollo Agrícola (fiDA), la reAf, desde octubre de 2004, además de las ocho sesiones regionales, ha realizado más de 120 sesiones de las Secciones Nacionales respectivas a cada uno de los seis países, más de 30 reuniones preparatorias de los de-bates regionales de los Grupos Temáticos y aproximadamente 20 talleres y seminarios previos a cada reAf. esta dinámica fue permitiendo construir avances y propuestas y la agenda actual.

La agenda actual, denominada «Una agenda para la integración regio-nal», con resultados, incluye los siguientes temas:• acceso a la tierra y reforma agraria;• equidad de género;• cobertura de riesgo climático - sistemas de seguro para Agricultores

familiares y Campesinos (AfC); • facilitación de comercio de productos de AfC; • políticas activas para la juventud rural;• cooperación horizontal, entre los países miembros de la reAf (organi-

zaciones representativas de AfC y gobiernos);• acceder al crédito para la agricultura familiar;• intercambio entre los países.

Considerando la coyuntura internacional y regional de alza de precios de los alimentos y sus impactos en la sostenibilidad socioeconómica de los países y el papel central de la agricultura familiar en el abastecimiento del mercado interno y la promoción de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Brasil propone la creación de un Grupo de Alto Nivel , que elabore una estrategia en este tema para el MerCoSUr, considerando que la reAf debe liderar la implementación de la propuesta.

Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participación de la sociedad civil, creados a partir de decisiones oficiales, pero a consecuencia de la gestión, propuesta y presión de los sectores de la sociedad civil. A continuación incluiremos algunos ámbitos de participación en los que la iniciativa correspondió a los gobiernos o actores oficiales.

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Mercociudades

Mercociudades es la red que reúne a las alcaldías, intendencias muni-cipales y prefeituras de los centros urbanos del MerCoSUr. fue creada en noviembre de 1995 en Asunción, en la Primera Cumbre de Alcaldes de Mercociudades, en la que participaron Asunción, Buenos Aires, Brasilia, Montevideo, Córdoba, La Plata, rosario, Curitiba, florianópolis, Porto Alegre, río de Janeiro y Salvador. Posteriormente se integraron a la red un número muy importante de ciudades de los estados Parte del MerCoSUr, y ciudades de Chile y Bolivia.

Luego de muchos años de reclamos infructuosos, en la actualidad Mercociudades es parte de la institucionalidad del MerCoSUr, dentro del foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias y Departamentos del MerCoSUr (fCCr).

Dada la complejidad de este actor, no es posible en este trabajo realizar una presentación de la estructura orgánica, funcionamiento y descripción de sus 14 Unidades Técnicas o Grupos de Trabajo. Solo señalaremos que su existencia de por sí garantiza un contenido específico, fundamentalmente social y cultural, al proceso de integración y favorece un nuevo estilo de ejercicio de gobierno local, democrático y descentralizado. Mercociudades ha tenido una línea permanente de claro involucramiento con el proce-so de integración regional, convirtiéndose en un punto de referencia del proceso de construcción del MerCoSUr en el concierto internacional de ciudades.

Mercociudades es un espacio privilegiado de participación de la socie-dad civil en sus más diversas manifestaciones, estando muy ligada además, en la actualidad, al Programa SoMoS MerCoSUr.

Instituto Social del MERCOSUR (ISM)

La creación del instituto Social del MerCoSUr es una iniciati-va del Presidente de la Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM), licenciado Carlos Álvarez (Chacho), concretándose por resolución N.º 03/07 del Consejo de Mercado Común el 18 de enero de 2007.

el cometido es contribuir a la promoción de un diseño participativo de políticas sociales regionales, en una búsqueda por superar las asime-trías a través de mecanismos de cooperación horizontal. funcionará como una instancia técnica de investigación, discusión y concertación inter-

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sectorial, a partir del estudio de los problemas sociales que existen en el MerCoSUr. esta instancia constituye un punto de inflexión debido a que es la primera instancia regional dedicada exclusivamente a esta temática. el iSM pretende ser un instrumento técnico con compromiso ético-polí-tico que acompañe el desarrollo de proyectos, programas y políticas para la inclusión social, promueva el intercambio de experiencias y brinde acom-pañamiento técnico a la elaboración, ejecución y evaluación de políticas públicas, concretado a través de procesos de comunicación, articulación de saberes y participación social. en la creación están definidos los objetivos generales, los componentes y la estructura institucional del instituto.

La puesta en marcha del iSM está resultando lenta y dificultosa, con un cronograma atrasado, (en la resolución del CMC se establecía como fecha de inauguración diciembre de 2007), estando a cargo de su instalación los Ministerios de Desarrollo Social de la región. La sede permanente del instituto está fijada en Asunción.

Si bien es cierto que por el momento la participación de la sociedad civil ha sido muy marginal, es un instrumento de gran potencial y las organizaciones de la sociedad civil deberán diseñar estrategias de partici-pación que les permitan lograr niveles de incidencia reales, como forma de asegurar el cumplimiento de los objetivos.

Parlamento del MERCOSUR

La creación del Parlamento del MerCoSUr (PArLASUr) constituye otro punto de inflexión en el proceso de integración; sienta las bases para una nueva etapa en la que se rescata el valor de la política en el proceso regional (nivelando la preeminencia de los asuntos e instrumentos comer-ciales como factores principales de integración), restablece un beneficioso equilibrio de poderes en el esquema institucional del MerCoSUr, con-trabalanceando el protagonismo casi exclusivo de los Poderes ejecutivos, generando un ámbito genuino para el debate político y la confrontación de ideas, en un órgano que reflejará la pluralidad política de la región, y especialmente porque se genera un espacio para la participación de la ciu-dadanía en los asuntos regionales.

La sociedad civil organizada tendrá a través del Parlamento una mayor amplificación de sus propuestas, debates y cuestionamientos al proceso de integración, un vocero de sus opiniones, facilitándose instancias de control social que operen desde una lógica regional.

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el Protocolo constitutivo dice que el Parlamento del MerCoSUr se constituye «como órgano de representación de sus pueblos», independien-te y autónomo, que integrará la estructura institucional del MerCoSUr. es decir, el Parlamento no representa ni a los estados ni a los gobiernos, sino a los pueblos. el hecho de ser electos, agrega un significativo elemen-to de legitimidad a los parlamentarios.

el Parlamento del MerCoSUr es unicameral, tiene su sede en Montevideo, se reúne ordinariamente una vez por mes, cuenta con 10 comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto funcionar, entre otras metodologías, con el mecanismo de audiencias públicas.

el Parlamento nació en una coyuntura especialmente difícil del proce-so de integración, en medio de una situación de crisis, con signos eviden-tes de disconformidad y descreimiento de sectores muy numerosos de la ciudadanía, y cruzado por polémicas acerca de su propia pertinencia.

Puede afirmarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad para el proceso de integración, cuyo aprovechamiento positivo depende de mu-chos actores, no solamente estatales, entre los que la sociedad civil tiene un rol de primera importancia.

Programa SOMOS MERCOSUR

el Programa SoMoS MerCoSUr es una iniciativa de la Presidencia Pro Tempore de Uruguay en el MerCoSUr, presentada en junio de 2005, en la Cumbre de Presidentes de Asunción, y que los demás gobiernos asumieron y continuaron plenamente.

el objetivo principal es implicar a la ciudadanía en el proceso de inte-gración regional, fortaleciendo al MerCoSUr Ciudadano, para avanzar en la construcción de la ciudadanía regional, generando nuevos espacios para que la sociedad civil y los gobiernos locales puedan formular demandas y participar de los procesos decisorios del MerCoSUr. es un programa de actuación, una plataforma de acción, con una dinámica abierta a la partici-pación de la sociedad civil a través de sus organizaciones representativas. es un espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradiciona-les del MerCoSUr puedan integrar sus voces y sus voluntades en el proceso de construcción regional. Un territorio de todos, un espacio público regional para promover un debate donde el ciudadano sea protagonista.

SoMoS MerCoSUr pretende articular la agenda de los gobiernos y de la sociedad civil con el propósito de rescatar la dimensión social, po-

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lítica y cultural del MerCoSUr. es un programa de actuaciones sociales, políticas y culturales, de carácter semestral, acordado por el Presidencia Pro Tempore de turno con la sociedad civil organizada del MerCoSUr. La Secretaría Técnica la ejerce el Centro de formación para la integración regional-Cefir.

en esencia, SoMoS MerCoSUr se constituye en un aporte democra-tizador, que procura una apropiación mayor del proceso de integración por parte de las organizaciones sociales de la región, para lograr nuevos avan-ces en el involucramiento colectivo del proyecto, y para que, como dice la alocución presidencial, los ciudadanos compartan responsabilidades con los gobiernos, porque de todos depende el éxito del proyecto.

La coordinación de SoMoS MerCoSUr está compuesta por cinco puntos focales, uno por cada gobierno (el de Venezuela está en proceso de reestructura), que son coordinadores nacionales que delinean conjuntamen-te la agenda de acción y diálogo para cada semestre. Los puntos focales de Argentina, Paraguay y Uruguay están ubicados en los Ministerios de relaciones exteriores, y el de Brasil en la Secretaría General de la Presidencia de la república. La primera reunión de los Puntos focales de SoMoS MerCoSUr se realizó el 28 de junio de 2006 en la sede del Cefir.

Cumbres Sociales del MERCOSUR

Muy ligado a SoMoS MerCoSUr está la realización de las Cumbres Sociales en paralelo a las Cumbres de Presidentes del MerCoSUr.

en la reunión de Córdoba de julio de 2006, la Cancillería argentina organizó el «encuentro por un MerCoSUr Productivo y Social», primera experiencia de una participación numerosa de organizaciones de la so-ciedad civil, ampliando considerablemente el pluralismo y el espacio de intercambio y debate entre actores sociales y políticos. Participaron más de 400 representantes de organizaciones sociales, que presentaron con-clusiones sobre MerCoSUr Productivo y Social, Sociedad y Tecnología, Juventud, Producción, y Gobiernos Locales y regiones Subnacionales.

Los Presidentes en su Cumbre hicieron expresa referencia al Programa SoMoS MerCoSUr y a la realización del encuentro por un MerCoSUr Productivo y Social, destacando que la participación social es central para profundizar el proceso de integración.

en diciembre de 2006 se realizó en Brasilia lo que se considera la Primera Cumbre Social del MerCoSUr, en la que participaron unos 500

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representantes sociales de las más diversas organizaciones, dando continui-dad a la reunión de Córdoba. Durante dos días las organizaciones sociales funcionaron en nueve grupos temáticos, y al finalizar la tarea se aprobó una declaración de 23 puntos para ser entregada a los Presidentes.

Por su parte, los Presidentes en el Comunicado resultante de su Cumbre realizada en enero de 2007 en río de Janeiro, en el numeral 28 saludan la realización de la Cumbre Social de Brasilia y proponen que las Cumbres Sociales pasen a constituir actividades permanentes de los mo-vimientos sociales siendo realizadas en el marco de las reuniones Cumbres del MerCoSUr.

en la Cumbre de Presidentes de Paraguay de junio de 2007 no se realizó una Cumbre Social con las características anotadas y dentro del espacio SoMoS MerCoSUr, pero numerosas organizaciones sociales se reunieron en una jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos del Sur, con mesas redondas de discusión sobre diversos temas, que finalizó con una declaración y posterior marcha en la que se expresaron las reivin-dicaciones de las organizaciones presentes.

en diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo una nueva Cumbre Social, a la que se intentó dar un carácter diferente. Se consideró que la Cumbre Social debía ser el resultado de un proceso previo, en el que los actores sociales regionales desarrollaran sus programas y actividades regionales pero en el marco de una visión de conjunto. Para articular las acciones y las agendas se realizaron dos Talleres de consulta a re-presentantes de diversas organizaciones sociales, resolviéndose, entre otros puntos, encontrar una identificación común al momento de las convocatorias y presentación gráfica de dichas actividades. es así que en el calendario de SoMoS MerCoSUr de la Presidencia Pro Tempore de Uruguay, se incluyeron eventos y actividades desde el mes de setiembre hasta diciembre. el 14 de diciembre se realizó un encuentro-diálogo en-tre organizaciones de la sociedad civil y representantes gubernamentales y oficiales del MerCoSUr. en esa instancia, diferentes actores sociales presentaron sus propuestas (en forma verbal y por escrito), a una Mesa que estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presidente de la CrPM, los Puntos focales de SoMoS MerCoSUr y el Presidente del Parlamento MerCoSUr.

en junio de 2008 se realizó una nueva Cumbre Social en Tucumán bajo la Presidencia Pro Tempore de Argentina. en esta oportunidad se adoptó

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nuevamente un formato de trabajo en comisiones que abordaron diferentes temas tales como equidad de género, juventud, recursos naturales, cambio climático, soberanía alimentaria, producción y trabajo, etcétera.

La última Cumbre Social organizada hasta el momento se desarrolló en Bahía en el mes de diciembre de 2008. La modalidad de esta Cumbre fue la de realización de una serie de seminarios y talleres organizados por plataformas regionales o programas o instituciones oficiales. el último día de la Cumbre se realizó un acto conjunto de todas las plataformas donde se socializaron los resultados y conclusiones de todas estas actividades.

Balance crítico de la participación en el mercosur. La mirada de algunos actores regionalesel MerCoSUr institucional actual sigue siendo un espacio estrecho

e insuficiente para la incorporación de todas las nuevas agendas, que no solamente son sociales, sino también políticas, económicas y externas.

Durante el segundo semestre del 2008, Asociación Latinoamericana de organizaciones de Promoción al Desarrollo (ALoP) en el marco de la ejecución de su Proyecto «Seguimiento de las Cumbres Sociales»2 realizó una encuesta a 30 personas (parlamentarios del PArLASUr, integrantes de centrales sindicales, de las reuniones especializadas, académicos, inte-grantes de articulaciones regionales de oNG, campesinos, etcétera) que ac-túan en el ámbito regional en instancias oficiales y no oficiales vinculadas al Mercosur. en conclusión existe una percepción de avances en el proceso de integración regional pautada por la creación de cierta institucionalidad supranacional, el mantenimiento de un flujo comercial importante y hasta su propia continuidad como proceso. Sin embargo globalmente se detec-tan las siguientes dificultades:• déficit democrático y precariedad institucional;• difícil articulación entre los gobiernos (proceso estancando y depen-

diente de la voluntad de los gobiernos);• falta de transparencia y burocratización del proceso;

2 el Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales del MerCoSUr es una iniciativa apoyada por ACTioNAiD. Las entrevistas se hicieron sobre una pauta semi estructurada que permi-tía un mayor intercambio con el entrevistado pero sobre puntos establecidos que facilitaban la sistematización de las mismas. Se denomina ideas fuerza al conjunto de ideas generales, subyacentes: se deducen como mayoritarias del conjunto de las entrevistas y marcan más que nada una tendencia, actitudes, puntos de partida.

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• ausencia de complementación productiva y de negociación internacio-nal como bloque;

• incapacidad para pensar en políticas regionales de desarrollo (coordi-nación de políticas);

• ausencia de supranacionalidad;• escasa participación de la sociedad civil en los procesos de toma de

decisiones;• insuficiente internalización de la normativa emanada de los organis-

mos del MerCoSUr por parte de los estados miembros.Las expectativas respecto al PArLASUr son muy altas. es visualizado

como un paso más hacia la creación de instancias supranacionales que permitirá una reflexión política plural de la agenda del proceso de integra-ción regional. Pese a ello existe incertidumbre sobre el real compromiso de los partidos políticos con su funcionamiento (que determina muchas cosas pero fundamentalmente el sentido y calidad de lo que se haga) así como por su financiamiento y su efectiva inserción en el MerCoSUr ins-titucional/gubernamental.

Las reuniones especializadas son valoradas como instancias donde participan otros componentes de los gobiernos más vinculados a las polí-ticas (productivas, sociales, culturales) y menos a las cancillerías. ello las transforma en potenciales instrumentos que habiliten la elaboración de agendas y políticas regionales en los temas que las ocupan. Además del ya recurrente problema presupuestal y quizás a causa de una de sus princi-pales potencialidades, las reuniones especializadas tienen un bajo poder decisorio y una fuerte fragilidad institucional (cesan cuando los gobiernos así lo disponen).

el Programa SoMoS MerCoSUr es principalmente visualizado como una buena iniciativa de articulación entre la sociedad civil y los gobiernos. Permitió «revelar» una gran diversidad de iniciativas y actores de la socie-dad civil que se venían ocupando de los temas regionales. La ampliación de la agenda y los actores facilitó la creación de las Cumbres Sociales.

en contrapartida se comprueba que no todos los gobiernos han asu-mido con la misma fuerza esta idea y esto se refleja en sus prácticas (ya sea en cómo el Programa articula con la sociedad civil en cada país, ya sea en cómo se diseñan y organizan las acciones en cada Presidencia Pro Tempore). De igual forma se visualiza que SoMoS MerCoSUr no tiene

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una participación clara en la institucionalidad del bloque y por ende se puede desmantelar cuando los gobiernos así lo dispongan.

Las Cumbres Sociales son visualizadas como un avance cualitativo y po-lítico que permitió generar un espacio de diálogo entre articulaciones de la sociedad civil y entre estas y los gobiernos. Pero a juicio de la mayoría las Cumbres Sociales como instrumento deben ser revisadas debido a que:• existe el peligro de que se vuelvan rutinarias;• no tienen ninguna vinculación establecida con el proceso decisorio del

MerCoSUr. Por ende aunque superen su falta de elaboración de pro-puestas, no se visualiza cuál sería el grado de atención a las mismas;

• son costosas e insumen un proceso de elaboración y preparación que supera las posibilidades reales de organizaciones y a veces de hasta los gobiernos para poder implementarlas. en resumen, desde la perspectiva de la sociedad civil los diferentes com-

ponentes de participación en el actual formato institucional del MerCoSUr distan de ser aceptables con el agravante de que muchos de ellos son ins-titucionalmente débiles y plausibles de ser eliminados si cambia la visión y el sentido de la integración por parte de los gobiernos de turno.

Algunas de las limitantes más serias que se observan se pueden resumir en las siguientes:• Hay una gran distancia entre el discurso oficial y los hechos. Si se

toman como base las declaraciones, documentos, consensos, comu-nicados, acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado en muchos de ellos, parecería que «estamos todos en lo mismo», pero los hechos después son mucho más lentos y dificultosos que los discursos, y en ocasiones sucede el incumplimiento de los compromisos asumidos.

• Los problemas de transparencia son especialmente graves, ya que se mantiene el secretismo y la reserva, y las dificultades de acceso a la información, lo que aleja al ciudadano común y aun al involucrado y activista del conocimiento de los elementos fundamentales para enten-der lo que está pasando, y poder incidir en la orientación de la toma de decisiones. en este contexto nadie sabe quiénes están negociando los temas clave del MerCoSUr de hoy, ni en representación de quiénes, ni quién los controla.

• La construcción de un MerCoSUr ciudadano no es ajena a la dinámi-ca de los otros componentes del proceso de integración. Así como no

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es posible una ciudadanía regional sin instancias supranacionales tam-poco es posible lograr una conciencia de lo regional en nuestros países si no funciona la complementación productiva, un comercio justo e inteligente, una capacidad de negociación regional o la necesaria for-mulación de políticas públicas conjuntas que garanticen los derechos de todos sus pobladores.

• La carencia de recursos económicos para garantizar el funcionamien-to de estas instancias en general y la participación de la sociedad civil en ellas es otro problema recurrente en el MerCoSUr. Un ejemplo claro son las reuniones especializadas. Aquellas que han funcionado mejor tienen dos elementos constituyentes que explican en parte ese buen suceso. el primero de ellos es que existen fuentes de financia-miento externas al MerCoSUr y a los presupuestos de los gobiernos nacionales que garantizan su funcionamiento y la participación de organizaciones de la sociedad civil. el otro elemento constituyente es que en ellas existe un fuerte compromiso de participación de ar-ticulaciones regionales de la sociedad civil que permiten lograr otra capacidad de incidencia y propuesta. Pero sin el primer elemento no sería posible capitalizar el segundo y esto lleva a que la suerte de estas instancias dependa exclusivamente de su capacidad o posibilidad de conseguir financiamiento externo.

Desafíos para una reforma institucional incluyente y estrategias para la participaciónPor lo expresado anteriormente, desde la perspectiva de la sociedad

civil organizada existe una imperiosa necesidad de que se impulse una verdadera reforma institucional del MerCoSUr. No obstante esto, parece conveniente señalar algunos elementos («puntos de partida») que surgen de las lecciones aprendidas hasta el momento.

en primer lugar, pese a los avances y conquistas innegables que se han alcanzado en los últimos años en términos de espacios de participación, estos presentan serias limitantes y deberían ser revisados, reformulados. Como se verá más adelante una estrategia inicial y posible es consolidar aquellos que han mostrado o tienen más potencial.

en segundo lugar, ninguna reforma institucional será efectiva si no se avanza en una mayor transparencia y en un mejor acceso de información

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por parte de todos los actores involucrados. esta condición, necesaria pero no suficiente, es también fundamental para que los canales de participa-ción y toda la institucionalidad ganen en eficacia y credibilidad.

en tercer lugar, el contexto regional muestra, en el momento actual, un escenario de disputas y conflictos que lleva al primer plano de la agenda po-lítica el debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de integra-ción regional. Debate que es transversal a diferentes y variadas agendas de actores regionales, nacionales y locales. La participación de estos actores en la resolución de estos conflictos no solo responde a una concepción teórica sino que es una necesaria condición para su efectiva superación. Por lo tanto no basta con la creación de espacios de participación sino que se requieren políticas activas que promuevan y faciliten la participación en ellos.

en cuarto lugar es claro que la reingeniería institucional del MerCoSUr también supone desafíos para las organizaciones de la sociedad civil. Quizás uno de los más relevantes está vinculado a la necesidad de ampliar los elencos de representación de las organizaciones, para superar la actual situación de elitización que se percibe en la mayoría de los encuentros, seminarios, talleres y actividades regionales, en los que se reiteran los mis-mos nombres como participantes.

finalmente la construcción del MerCoSUr Ciudadano y Social tam-bién requiere de la solución de otros problemas irresueltos del proceso de integración tales como:≠ el comercio regional intrazona y extrazona;• la complementación productiva, energética y de infraestructura;• la negociación internacional como bloque (actor unificado) y su aporte

a otros procesos de integración regional;• estrategias de financiamiento regionales;• la libre circulación de personas;• el avance en la formulación de políticas públicas regionales centradas

en la expansión de los derechos, la redistribución y manejo responsable de los recursos.es claro que estas condiciones no son posibles de alcanzar de manera

inmediata, la experiencia indica que es un largo proceso no exento de movimientos pendulares. No obstante lo anterior, sí parece clave que se vayan logrando metas que acumulen efectivamente avances y que los mismos siempre sean superadores a lo ya existente. Desde esta pers-

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pectiva es que el próximo punto se plantea en un marco muy general algunas estrategias para avanzar en una institucionalidad construida y fortalecida desde la participación.

Estrategias para aumentar la participación de la sociedad civil en un nuevo diseño institucional

Fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva del MERCOSUR

Necesariamente todo intento de reforma institucional debe tener un punto de partida y apoyo. Seguramente existen numerosas instituciones, experiencias y prácticas que constituyen este punto de partida y dan pistas para el sentido de las reformas. en este trabajo se seleccionan algunos de los componentes institucionales actuales que deberían ser fortalecidos en una nueva institucionalidad:• El Parlamento del MERCOsuR: el MerCoSUr es un proceso en cons-

trucción y un modelo en disputa, como también están en disputa los modelos de desarrollo y de democracia. es necesario construir con ur-gencia espacios de convergencia entre la sociedad civil organizada y los partidos políticos y gobiernos, única posibilidad de hacer viable un «nuevo MerCoSUr». el Parlamento puede ser un excelente instru-mento para viabilizar esa convergencia, por su mayor cercanía con los ciudadanos, por la legitimidad política que le confiere su condición de electo, y su grado de representatividad.

• Reuniones Especializadas e instancias similares: su estructura y diseño presenta potencialidades. Atienden temas concretos que hacen a la di-námica de las organizaciones e instituciones que participan en ellas. Son espacios que habilitan el intercambio de políticas y generación de las mismas desde una construcción regional. Pero si no generan resul-tados en la práctica, no cuentan con recursos para su funcionamiento y no trascienden la fase de intercambio se agotarán.

• Las Cumbres sociales: estos espacios han otorgado a los actores sociales una visibilidad con la que no contaban previamente, han permitido el conocimiento y el intercambio de agendas y propuestas, han demos-trado la vitalidad y pluralidad del MerCoSUr social, y han facilitado el diálogo con representantes de los gobiernos e institucionalidad re-gional. Todo esto constituye un avance cualitativo de real significación. Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la potencialidad política de

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las Cumbres, manteniendo un formato que muestra signos de agota-miento, en el que cada instancia se convierta en «más de lo mismo». Por eso debe repensarse su modalidad de funcionamiento cambiando el esquema de organización y frecuencia. Por ejemplo priorizando te-mas comunes que le den contundencia política a sus planteos y que previamente sean trabajados por los diferentes actores involucrados.

• El Instituto social del MERCOsuR: instrumento supranacional clave para la promoción y armonización de políticas sociales, el iSM todavía no se ha podido concretar. Sin embargo, su funcionamiento será una experiencia de aprendizaje fundamental para un nuevo diseño institu-cional del MerCoSUr. Los muy recientes anuncios de la PPT del Pa-raguay de su intención de dejarlo funcionando en este período refuerza la necesidad estratégica de apoyar su efectiva implementación.finalmente respecto a esta estrategia se quieren mencionar dos as-

pectos más:• el Foro Consultivo Económico social: el debate sobre su pertinencia o no

debe estar inscripto en otro marco e involucrando no solo a los direc-tamente vinculados al mismo. De todas formas en cualquier opción es un instrumento a revisar;

• el Programa MERCOsuR social y Participativo: instrumentado por el Gobierno de Lula en la última PPT de Brasil, esta experiencia de crea-ción de un espacio institucional de participación de la sociedad civil es un avance interesante que debe ser seguido de cerca. ¿Será un ante-cedente valioso para su extensión en el resto de los países del bloque? ¿Habilitará la creación de un espacio regional? Preguntas necesarias para avanzar en una nueva institucionalidad participativa del MerCoSUr.

Crear condiciones para usar efectivamente las vías y canales de participación en la institucionalidad del MERCOSUR

en las páginas anteriores se demuestra que la sociedad civil ha logra-do construir espacios de participación e incidencia pero en cierta medida estos son estancos, con baja capacidad de interconexión entre los mismos y en base a agendas sectoriales muy focalizadas. esto impide alcanzar una visión más global y estratégica que apunte a plantear e impulsar iniciativas concretas apoyadas por toda la sociedad civil del MerCoSUr. en la mis-ma línea es necesario aprender a construir agendas que suponen una cons-trucción diferente a la sumatoria de las agendas sectoriales o nacionales.

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Por esto un primer componente de esta estrategia consiste en mejorar la capacidad de propuesta y de elaboración de la sociedad civil organizada y de otros actores de la integración lo que implica implementar instancias de formación (a diferente nivel), favorecer el intercambio y cooperación interinstitucional, desarrollar sistemas de pasantías, implementar estudios regionales, desarrollar metodologías, etcétera. Como base para esta estra-tegia existen numerosas experiencias en el MerCoSUr y fuera de él que pueden orientar el diseño de estos instrumentos.

el segundo componente ya ha sido mencionado en numerosas opor-tunidades. Se trata de asegurar mecanismos de financiamiento institucio-nales que permitan una participación plural de los espacios y una planifi-cación adecuada de los mismos.

el tercer componente tiene que ver con la coordinación y articulación de los diferentes esfuerzos y proyectos que las instituciones y articulaciones regionales llevan adelante para impulsar la consolidación de un proceso de integración regional más inclusivo. es verdad que es cada vez más frecuente compartir y coordinar las agendas pero también es cierto que todavía es poco frecuente elaborarlas en conjunto. Tarea necesaria no tanto para hacer cosas diferentes, sino para ampliar la cobertura de sus acciones y ampliar los elencos de representación de las organizaciones para superar la actual situa-ción de elitización que se percibe en la mayoría de los encuentros.

el cuarto componente es vincular al ciudadano común con el proce-so de integración. Generalmente se asocia esto a las carencias comunica-cionales que existen sobre las cuestiones del MerCoSUr (por omisión o intención). es sin duda un esfuerzo comunicacional pero trasciende esto. Supone múltiples instrumentos que ayuden a ver la importancia de lo regional en lo cotidiano de las personas.

implica construir un nuevo concepto de ciudadanía, promoviendo su ampliación y profundización bajo un paradigma de derechos humanos universales, con un enfoque de ciudadanía activa, no reducido únicamente a la dimensión de ciudadano-elector. Desde una perspectiva de construc-ción de una ciudadanía regional lo anterior supone un esfuerzo de vincular lo local con lo regional, de facilitar el intercambio cultural y social, de superar falsas contradicciones e intereses. en el imaginario del ciudadano común, el MerCoSUr es asunto de los gobiernos y tal vez de los empresa-rios. La propia sociedad civil involucrada en el proceso de integración no ha logrado trasmitir una visión más completa e integral, haciendo conocer toda la riqueza y pluralidad del entramado social regional.

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Crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales de participación

en este punto solo se busca plantear en grandes líneas qué tipos de es-pacios o instrumentos institucionales de participación podrían estar con-templados en una nueva institucionalidad del MerCoSUr. Se asume que la participación de la sociedad civil no es el único insumo para la construc-ción de un proceso de integración regional efectivo y democrático, pero es fundamental para su sustentabilidad.

Si esta premisa es correcta, el diseño e implementación de estos espa-cios ya no solo es una cuestión de concepto sino una necesidad estratégica para el éxito del proceso de integración.

Los nuevos espacios de participación deberían tener una mirada holística del proceso de integración. esto quiere decir que no solo importan los aspectos sociales o culturales sino también los comerciales, productivos y políticos.

Deberían asegurar una participación amplia y representativa de la sociedad civil. esto supone que si bien deben ser concebidos con un sentido regional (no por agregación), estarán compuestos por capítulos nacionales y vincula-ciones locales, que combinen diferentes modos de participación, representa-ción e interlocución según niveles (local/nacional/regional) y acciones.

Es necesario crear mecanismos de consulta preceptiva y seguimiento de políticas en las diferentes instancias supranacionales (especialmente en los componentes del estilo del instituto Social del MerCoSUr). Se trata de capitalizar la experiencia existente a la par de involucrar a los diferentes actores en la defensa e implementación de estas políticas superando fal-sos conceptos de soberanía nacional. Ninguna política regional será viable de instrumentar sino es apropiada y «apropiable» para los ciudadanos y ciudadanas. Ninguna política regional será apropiable sino es consultada previamente entre los diferentes actores regionales.

Por último es relevante apoyar la capacidad de propuesta, innovación y articulación que ha demostrado tener la sociedad civil de la región. Para ello uno de los instrumentos posibles sería la creación de fondos regionales integrados por aportes gubernamentales y de otras fuentes (por ejemplo la cooperación internacional). Administrados en forma transparente que deberían involucrar a representantes de diferentes ámbitos en los meca-nismos de identificación de áreas de apoyo, selección y fiscalización. Se distinguen al menos dos tipos de fondos:

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• fondos de apoyo a la presentación de programas o proyectos de conte-nido regional formulados y ejecutados por actores sociales o por estos y actores gubernamentales (locales, nacionales, regionales);

• fondos que faciliten el intercambio cultural en la región. No solo vin-culados a la creación sino a la difusión. Que lleven otra noción de la integración a los pueblos y localidades de la región. Que muestren que la diversidad no es diferencia sino riqueza.

Bibliografía*

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Pereira, Marcelo. ser y parecer. Balance de la iniciativa sOMOs MERCOsuR, feS, diciem-bre de 2006.

* Agradecemos la colaboración de los materiales enviados por CUDeCooP, Cotidiano Mujer, Secretaría Técnica de la CCSCS y Proyecto fiDA-MerCoSUr.

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Una reflexión sobre los soportes institucionales para viabilizar políticas públicas regionales

Carlos Luján

¿es posible pensar en el desarrollo de po-líticas públicas de carácter regional? Y si es así, ¿cuáles son los soportes institucionales que pueden favorecer u obstaculizar tal de-sarrollo? estas son las dos preguntas que abordamos en este texto apoyándonos en la literatura sobre políticas públicas y en la reflexión sobre la realidad por la que atravie-san nuestros países.

¿De qué hablamos cuando hablamos de políticas públicas?Aguilar Villanueva define las políticas públi-cas como «reglamentos y programas guber-namentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema polí-tico. Puede tomar la forma de leyes, órdenes locales, juicios de corte, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer. Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones más que una deci-sión singular acerca de una acción de gobier-no particular» (1994: 24).

Carlos Luján es politólogo, docente del Departamento de Ciencia Política de la facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la república.

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Las políticas públicas pueden, pues, estar contenidas en diversos for-matos e implican procesos decisorios por parte de un gobierno. Desde el foco de nuestra ponencia cabe preguntarse entonces: ¿pueden existir polí-ticas públicas regionales en ausencia de un gobierno regional?

La respuesta es afirmativa si se entiende la política pública como los «outputs» resultantes de la actividad política («politics»), al decir de Das Gracas rúa (1998) o se habla de «autoridad pública» como lo hace Mancebo (2002), para quien las políticas públicas son «las líneas de acción diseñadas, decididas y efectivamente implementadas por la autoridad pú-blica en el ámbito de su competencia».

Las políticas o policies aparecen así como respuestas a problemas detecta-dos y requieren no solo de una fase de cuidadoso diseño sino también de una ejecución habilidosa y un seguimiento riguroso. Se trata de un ciclo en cada una de cuyas fases se entrelazan los aspectos políticos y los técnicos.

Por otra parte, la viabilidad de una política pública regional no solo re-quiere pensar en sus contenidos (el qué de las policies, las líneas de acción) y su proceso (el cómo llevarlas adelante desde el diseño hasta la evaluación) sino también en la institucionalidad que las albergarán (Mancebo, 2007).

frecuentemente la atención se centra en el primero de estos ejes, subva-lorando los otros dos cuando el proceso y el anclaje institucional constituyen soportes de toda política pública con aspiraciones de sustentabilidad.

La agenda de las políticas públicas regionales La construcción de la agenda de las políticas públicas regionales re-

quiere avanzar en la identificación de los problemas que dichas políticas buscarán resolver. No se trata de una identificación sencilla habida cuenta de la heterogeneidad de la región y la multiplicidad de centros de poder con diversidad de intereses nacionales y transnacionales.

Múltiples políticas públicas regionales son posibles y una agenda preli-minar de la región incluye hoy tópicos tales como: infraestructura, comu-nicación, energía, medio ambiente, aprovechamiento del frente marítimo, conservación de las fuentes hídricas potables o de la biodiversidad. Todas ellas son posibles de ser llevadas adelante y están, de una manera u otra, pre-sentes en la agenda regional; a su vez, todas ellas tienen que ver con las con-diciones materiales y de contexto necesarias para un desarrollo sustentable.

en este análisis, sin embargo, para la ejemplificación de políticas públi-cas posibles y necesarias, centraremos la atención en tres políticas públicas

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superestructurales clave para un desarrollo integral de la región. Por ello, pensando en el mediano plazo y con una visión estratégica, cabe plantear a modo de propuesta tres áreas relevantes de políticas interconectadas entre sí: bilingüismo, conectividad y juventud.

Bilingüismo

el cincuenta por ciento de la población de Sudamérica es hispanoha-blante y el otro cincuenta por ciento tiene al portugués como su lengua materna. Una política educativa que promueva el dominio de ambas len-guas por la población sería un excelente aporte para consolidar el proceso de integración regional.

Un primer punto a acordar sería que en la fase inicial de implemen-tación de la política se atacara simultáneamente las dos puntas del ciclo educativo. Por una lado, desarrollando el aprendizaje del español y el por-tugués desde la educación inicial de las niñas y niños del continente, y por otro, introduciendo en el ámbito universitario un proceso de gradual adquisición del segundo idioma: primero exigiendo el desarrollo obliga-torio de competencias de lectura, luego la capacidad de comprensión y expresión oral del segundo idioma y, finalmente, la capacidad de escribir trabajos técnicos en el ámbito universitario en una segunda lengua como prerrequisito para la graduación.

este programa posibilitaría que todo estudiante universitario de grado realizara al menos un semestre de su formación académica en Brasil o en el resto de Sudamérica según corresponda; de esa forma, el mero hecho de que varios millones de jóvenes se trasladaran anualmente en el continente y convi-vieran con otra cultura distinta de la materna —cercana pero distinta— sería un gran avance en materia de integración de los pueblos de la región.

finalmente, el conocimiento de la lengua del otro es la mejor forma de acercarse a su cultura, su historia, su música, su arte y modo de vida en ge-neral. Por ello la formación de maestros y docentes encargados de impartir una segunda lengua en todo el continente sería una ocasión más que pro-picia para profundizar los vínculos culturales entre los países de la región, dándole a dicha formación un carácter que trascienda lo instrumental y tenga en el eje central de su propuesta la formación de ciudadanas y ciu-dadanos para una democracia de alta intensidad.

en el marco del desarrollo de un bilingüismo como el planteado el aprendizaje de una tercera lengua como el inglés —imprescindible para

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una adecuada inserción de la región en el mundo— se vería facilitado y podría seguir esquemas de desarrollo similares.

Conectividad

La región se encuentra ante una oportunidad única en cuanto a su inclusión en la sociedad de la información, el conocimiento y el apren-dizaje permanente, tanto de sus individuos como de grupos y colectivos. este punto está fuertemente enlazado con el anterior. el necesario ma-nejo del lenguaje informático y su utilización por toda la población en forma activa es clave en el proceso de desarrollo regional.

Llevar adelante una propuesta de democratización de la conectividad de todos los sectores sociales es imprescindible. Habilitar el acceso de to-dos los niños y niñas en edad escolar a una computadora con conexión a internet debe ser una meta de alta prioridad. La experiencia concreta de Uruguay con la implantación del Plan Ceibal muestra que se puede hacer.

La aceleración de los tiempos en materia tecnológica no permite es-perar a un efecto de derrame o goteo de los avances científicos en ma-teria de programación informática desde el mundo desarrollado hacia nuestro continente. en este campo, esperar un lustro para compartir avances equivale a condenarse al subdesarrollo.

La democratización radical de la conectividad significa que todos los sectores sociales estén incluidos en las redes virtuales nacionales, re-gionales y mundiales existentes y tengan la capacidad de adaptación a los nuevos requerimientos que ambientes computacionales cada vez más sofisticados plantean. implica, pues, no solo el acceso sino el aprendizaje constante, solo posible si se desarrolla la capacidad de aprender a apren-der a lo largo de toda la vida.

Si no se da un acceso y preparación para el uso integrado de las nue-vas tecnologías universal, tendremos entre nuestras poblaciones, ingen-tes masas analfabetas, analfabetismo del nuevo tipo que es tanto o más discriminador que el que se vincula a las formas tradicionales de acceso y uso de la lectura de libros y escritura de textos diversos. este analfa-betismo, el digital, si no se desarrollan políticas nacionales y regionales en la materia, abarcará una proporción amplísima de la población sud-americana, población que vivirá un dualismo en sus niveles de desarrollo, cada vez más acentuado, y la fragmentación sociocultural como su forma «natural» de vida.

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Juventud

Bilingüismo y conectividad no son suficientes sin actores sociales que se apropien de los avances y contribuyan al desarrollo construyendo lo que, en la literatura técnica, se ha dado en llamar capacidad de agencia: actores del desarrollo con objetivos, metas y estrategias propias. en este sentido los jóvenes son imprescindibles. Pero valgan algunas precisiones:

en primer lugar, la juventud de la región, que es su capital humano más rico, no debe ser vista como un actor racional y unificado. Hay evidencia incontrastable que muestra la existencia de diversas juventudes, con jóve-nes de muy diverso origen, costumbres y comportamientos, lo cual obliga a toda política pública regional a atender tales diferencias, adecuarse a las mismas y aprovechar la sinergia que la diversidad genera.

en segundo lugar, una política pública en la materia no debería apun-tar a la uniformización de las prácticas sociales sino a la articulación entre las diversas subculturas existentes, buscando el diálogo entre los jóvenes interesados en la participación política y aquellos volcados de lleno a las manifestaciones culturales centradas en la música, el teatro, el cine, la dan-za u otras formas de expresión artística; entre los jóvenes preocupados por los problemas sociales (inequidad de género, exclusión social, margina-ción, discriminación) y aquellos más centrados en el mundo del trabajo, su formación personal y el éxito socioeconómico.

finalmente, todos esos mundos (el político, el cultural, el social, el laboral, el académico) deben ser puestos en interconexión. Las políticas públicas regionales deben dar las condiciones óptimas para que los jóve-nes tengan capacidad de constituirse en una agencia transformadora en el ámbito local, nacional y regional.

en síntesis, políticas hacia los jóvenes, de educación digital y facilita-ción del acceso a través de la conectividad plena pueden ser vistas como políticas públicas regionales complementarias que deberían formar parte de un único diseño y ser, por tanto, evaluadas conjuntamente.

A continuación se presentan modelos diversos de generación de políti-cas públicas regionales en el entendido de que las trayectorias estratégicas elegidas condicionan —y mucho— el resultado finalmente obtenido, los impactos generados y, sobre todo, la sustentabilidad de lo alcanzado.

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Tres modelos de generación de políticas públicas regionales Tal como se presenta en el cuadro que sigue, el diseño de las políticas

públicas regionales puede seguir diversos modelos, a saber: racionalismo, incrementalismo y radicalismo selectivo.

Racionalismo Incrementalismo Radicalismo selectivo

Tipo de diagnóstico Diagnóstico exhaustivo Diagnóstico riguroso Diagnóstico focalizado

Tamaño del conjunto de alternativas

elaboración de todas las alternativas

Análisis de algunas alternativas

Análisis en profundidad de pocas alternativas

Alcance de la ponderación de costos

Ponderación de costos de todas las alternativas

Ponderación de costos de cada alternativa generada

Ponderación de costos de las alternativas principales

Tipo de interacción Toma de decisiones Negociación estratégica

Tipo de aprendizaje realizado

Aprendizaje por deducción

Aprendizaje por inducción

Aprendizaje por abducción

Tipo de alternativa seleccionada

Selección de la alternativa óptima

Selección de la alternativa satisfactoria

Selección de las alternativas de alto impacto

en el modelo racionalista se parte de la presunción de que es posible una evaluación exhaustiva de todas las posibles acciones a emprender en el marco de una política pública, siendo los actores capaces de considerar analíticamente todas las alternativas posibles, ponderar sus costos y, a partir de tal análisis, realizar un proceso técnico de toma de decisiones. Al igual que el modelo popperiano de ciencia, el aprendizaje se da por deducción a partir de las premisas básicas de la política y la selección de la alternativa finalmente adoptada será la que optimice los resultados a alcanzar.

el segundo modelo tiene en el incrementalismo su mecanismo princi-pal. Si bien se parte de un diagnóstico riguroso de la situación y se asume una generación secuencial de alternativas, el proceso decisorio es básica-mente político y de negociación entre los principales actores involucrados. el modelo tiene como base un fuerte componente empirista, de aprendi-zaje por inducción, y la alternativa finalmente elegida es satisfactoria en cuanto a los intereses considerados. Se acepta que pueden existir otras al-ternativas con mayor rendimiento pero que o son muy complejas o quedan fuera del proceso decisorio por la negociación entre las partes.

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el tercer modelo es el del radicalismo selectivo. Consciente de la dificultad de evaluar todas las alternativas posibles y de la miopía de visiones incompletas excesivamente influenciadas por los resultados par-ciales obtenidos, este modelo defiende la realización de un diagnóstico focalizado en función de prioridades políticamente establecidas según la agenda a desarrollar. esto lleva al análisis en profundidad de unas pocas alternativas, las principales, las que son evaluadas en cuanto a costos con una visión estratégica. en este caso el aprendizaje es por abducción, combinando la reflexión teórica con la observación empírica, a partir de lo cual se da una selección de las alternativas de alto impacto como base de la política pública finalmente adoptada.

Tanto la aplicación del modelo racionalista como la del incrementa-lista han mostrado limitaciones como base de las políticas públicas en la región. Una de las ventajas del modelo de radicalismo selectivo para la generación de políticas públicas regionales radica en que permitiría con-centrar esfuerzo en áreas clave para el desarrollo regional, focalizando las energías políticas y burocráticas y permitiendo avanzar en profundi-dad en ítems como los anteriormente reseñados.

Ahora bien, desde el ángulo de las políticas públicas regionales, dado que el poder y la autoridad están en el centro de cada política pública, para cada política regional habrá que especificar cuáles son los actores regionales involucrados, quiénes participan en el proceso decisorio res-pectivo y quiénes están encargados de su implementación.

A su vez, la definición de prioridades y objetivos de la región suele quedar en manos de quienes poseen los recursos para realizar acciones concretas, lo cual puede no ser funcional a las metas de desarrollo de la región. Vinculado a lo anterior, el análisis de opciones de política está frecuentemente influen-ciado por intereses nacionales y particulares, y en mucha menor medida basado en una lectura de las necesidades regionales en clave supranacional.

La decisión final entre opciones de política es tomada, en general, por organismos intergubernamentales muy constreñidos por las agendas es-pecíficas de cada gobierno, agendas que están más centradas en las nece-sidades internas de cada país que en los intereses regionales. este es un punto a superar.

Cierto es que la racionalidad absoluta no existe y, por tanto, no puede venir en nuestro auxilio para ver toda la región en forma simultánea y pre-figurar todas las respuestas teóricamente existentes. Por su parte, el incre-

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mentalismo aumenta las posibilidades de quedar prisioneros de las decisio-nes determinadas por la coyuntura, donde el clivaje intergubernamental es central. el radicalismo selectivo genera la esperanza de que una buena deci-sión política inicial, automatizando el proceso de implementación posterior de los países sin perder de vista el constante seguimiento de las políticas públicas regionales y su evaluación participativa periódica, permita la cons-trucción de políticas que generan institucionalidad que, a su vez, da mayor cobijo a las políticas, fortaleciéndolas a lo largo del proceso de constante negociación entre sueños, deseos y metas regionales y realidades, límites y recursos escasos, sean estos materiales o simbólicos, tangibles o intangibles.

La ejecución de las políticas públicas regionales: una fase claveen el proceso de implementación de las políticas públicas siempre

están presentes dos componentes en tensión: el componente técnico y el político. el primero se hace cargo de la gestión de las operaciones, la planificación de las actividades, el control de la gestión y el desarrollo de capacidades. el segundo se centra en la construcción de la legitimidad del proceso, en la obtención del reconocimiento por parte de los diversos actores involucrados y realiza la búsqueda de los apoyos económicos, sociales y políticos que toda policy requiere. estimula el compromiso de actores relevantes, busca su respaldo, genera recursos tangibles e intan-gibles y permite que la política, que se desarrolla en un campo de fuerzas en disputa, llegue a buen puerto.

Conjugando siempre estos dos componentes, las políticas pueden ser im-plementadas en dos modalidades: de «arriba hacia abajo» o de «abajo hacia arriba». La adopción de una u otra modalidad a la hora de desarrollar políticas en la región condiciona —si no determina— los resultados a alcanzar.

La primera opción, denominada Top Down, tiene como atractivo la ejecutividad y rapidez en la ejecución, pero genera problemas de im-plementación y sostenibilidad importantes. ¿Por qué? Porque la misma ejecutividad redunda en un bajo compromiso de los actores involucrados y en una débil legitimidad de la política en cuestión.

La segunda opción, Bottom up, tiene como virtud principal la partici-pación, lo cual en ocasiones puede generar demoras y dificultades para la obtención de consensos. Como contrapartida, permite a los gestores de la política una amplia autonomía en su accionar una vez que la política ha sido acordada y genera un alto compromiso de los actores involucra-

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dos. finalmente, el proceso de legitimación generado por la participa-ción de la sociedad y de los actores locales da como fruto una amplia base de sustentación y sostenibilidad a las políticas públicas procesadas en esta modalidad de gestión participativa.

La institucionalidad como soporte de las políticas públicas regionalesAl decir de North, «las instituciones son las reglas de juego en una

sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. el cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evo-lucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico» (1995:13).

en cualquier arena política, los actores están atentos a las reglas de juego vigentes y su comportamiento estará pautado por ellas. Hay re-glas de juego que favorecen la cooperación, otras que llevan al conflicto, algunas promueven procesos fluidos de toma de decisión y otras que provocan la paralización o el bloqueo.

Para analizar esta dimensión institucional se presenta el siguiente-cuadro con tres modelos de institucionalidad para la ejecución de las políticas públicas regionales.

Conducción centralizada Alianzas estratégicas Modelos de redes

Configuración política federación Confederación Comunidad

Unicidad de la política pública

Una única política pública regional

Programa conjunto y autonomía de ejecución

Políticas nacionales autónomas

Tipo de conducción Dirección Coordinación Articulación

institución responsable ejecutivo Parlamento regional ejecutivos

Presupuesto Presupuesto institucional

Presupuesto global ypresupuestos nacionales

Presupuestos nacionales

evaluación Control de gestión evaluación conjunta evaluación por nodo

Principio ordenador Gobierno regional Supranacionalidad intergubernamen-

talidad

Niveles Un nivel conexo Dos niveles Un nivel disconexo

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A la hora de pensar las políticas públicas regionales los tres modelos presentados en el cuadro tienen ventajas y desventajas.

en cuanto a la configuración política regional la federación permiti-ría el mayor grado de incidencia centralizada pero políticamente es muy difícil que ella sea una realidad para la región en el mediano plazo. en el otro extremo, la comunidad es mucho más sencilla de construir como entramado político regional pero tiene la desventaja de la diversidad de políticas las que no siempre serán convergentes. Como configuración po-lítica la confederación se encuentra en una situación intermedia dado que, por un lado, preserva buena parte de la autonomía de los estados que la configuran y, por otro, puede dar cabida a políticas comunes que atiendan a los intereses generales de toda la región.

en segundo lugar, el grado de unicidad de las políticas tiene el grado óptimo en el marco de las alianzas estratégicas que permiten articular un programa conjunto y aprovechar las sinergias de la acción compartida.

en el tipo de conducción los tres modelos permiten recorrer desde la dirección a la articulación pasando por la coordinación. Aquí aparecen los núcleos de poder y sus formas de relacionamiento. en clave ejecutiva el ejercicio de una dirección fuerte es lo mejor mientras que en clave par-ticipativa la articulación es la que da mejores frutos. La coordinación es una difícil tarea que puede recoger lo mejor de los dos modelos anteriores (capacidad de ejecución y legitimidad por participación amplia) o puede quedarse con la deslegitimación de una conducción top down y el enlente-cimiento de un proceso deliberativo sin fin.

en cuanto a la institución responsable, tanto en el primer modelo como en el tercero la responsabilidad recae sobre el ejecutivo federal o los ejecutivos nacionales. en el segundo el poder legislativo regional es el centro institucional de la producción de políticas públicas regionales, sobre todo en las fases de formulación y negociación.

el presupuesto puede ser un presupuesto institucional único, puede estar desglosado en uno global y presupuestos nacionales complementa-rios o estar totalmente atados a los presupuestos nacionales. Si bien la existencia de un único presupuesto es el ideal, si se logra la complemen-tariedad de los componentes nacionales con uno global se dota de mayor flexibilidad a la ejecución presupuestal. La dependencia de presupuestos nacionales con tiempos de formulación y aprobación diferenciales acarrea dificultades difíciles de subsanar.

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en cuanto a las formas de evaluación, en el primer modelo el acento está puesto en el control de lo ejecutado por parte de una autoridad cen-tral, mientras que en el segundo modelo la evaluación conjunta permite la generación de aprendizajes para todos los participantes del proceso. finalmente, el tercer modelo implica una evaluación por redes donde sus nodos mismos son los lugares privilegiados, lo cual no necesariamente asegura un aprendizaje homogéneo en toda la red.

el principio ordenador de la conducción centralizada es la existencia de un gobierno regional que jerarquiza las formas de funcionamiento, mientras que la supranacionalidad es el principio rector de los procesos basados en alianzas estratégicas y la intergobernabilidad el leitmotiv de los modelos basados en redes. Las ventajas de la supranacionalidad sobre la intergobernabilidad son notorias, mientras que un grado reducido de efectiva supranacionalidad puede llevar a desear la conducción centrali-zada más allá de sus conocidos defectos.

finalmente, se puede observar que las políticas públicas regionales en el marco federativo se mueven en un solo nivel: el regional, en el cual se conectan todas sus partes. en las alianzas estratégicas se da la interac-ción entre dos ámbitos, el primero se ubica en el ámbito nacional o de país y el segundo, abarcativo del anterior, es el regional. Por último, el basado en el trabajo en redes en el marco de una comunidad de países, es de un solo nivel pero disconexo dadas las diferencias entre países. La multiplicidad de niveles y conexión imperfecta tiene la potencialidad de la creatividad e innovación que da la diversidad y, a la vez, el riesgo del caos generado por la anarquía de diversas partes no siempre coordinan bien sus esfuerzos para lograr los objetivos de las políticas públicas re-gionales en marcha.

en síntesis, de lo anterior surge como deseable el modelo de las alianzas estratégicas por ser el más idóneo, en el corto y mediano plazo, para ejecutar políticas públicas regionales flexibles y con capacidad de adaptación a entornos cambiantes. La conducción centralizada es doble-mente desaconsejable, por lo difícil que es generar las condiciones polí-ticas para la construcción institucional de una federación y también por las desventajas que tiene ante estructuras institucionales más flexibles.

en este sentido, la construcción de una institucionalidad con las exi-gencias que implica una confederación puede pasar por una primera instancia donde la conformación de una comunidad de naciones sea la

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meta de mediano plazo, para luego avanzar desde políticas públicas au-tónomas hacia programas conjuntos. en otros términos, de la simple articulación a la coordinación de actores y políticas, de ejecutivos celosos de su radio de incidencia disconexamente conectados a la consolidación de un legislativo regional, de la evaluación por nodos a la evaluación conjunta y de la intergubernamentalidad a crecientes niveles de supra-nacionalidad.

A modo de cierre¿están dadas las condiciones políticas como para pensar en el desarro-

llo de policies de carácter regional que trasciendan el ámbito de reflexión técnico-académico? Se puede afirmar que el juego político regional tiene que pasar de la competencia a la cooperación para contar con las condicio-nes mínimas para la generación de políticas públicas de carácter regional.

en términos de teoría de juegos se debe cambiar la matriz de pagos del clásico dilema del prisionero al dilema del cazador (raiffa, 1984) pasar del juego intra-regional del dilema del prisionero donde la defección es la estrategia dominante con independencia de que los otros jugadores co-operen o defeccionen, al dilema del cazador donde ante la defección lo adecuado es responder con defección pero ante una conducta de coopera-ción la mejor respuesta es la cooperación.

en concreto, si en una política como la reseñada de conectividad pre-domina una estructura de juegos en la interacción entre los países, con el dilema del prisionero como característica principal, encontraríamos que la colaboración por parte de un país como Uruguay para brindar su ex-periencia en materia logística del Plan Ceibal, no sería devuelta por los demás con la misma moneda que verían como una desventaja compartir, por ejemplo, sus avances en materia de educación a distancia —como es el caso de Brasil.

incluso cuando la relación pudiera ser cooperativa en lo bilateral —entre Brasil y Uruguay—, la expansión al conjunto de los países del continente implicaría la firme convicción por parte de ambos países, de que las ganancias conjuntas, presentes y futuras, de compartir sus ventajas comparativas son mayores que la satisfacción de sus intereses particulares inmediatos.

es preciso, pues, trabajar en la generación de una conciencia regional que permita visualizar los intereses comunes a perseguir coordinadamente

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por todos: en el dilema del cazador, el interés común es el ciervo al que todos los cazadores rodean y con paciencia y persistencia terminan atra-pando, sin dejarse distraer por los conejos que se cruzan en el camino, que son carne para hoy y hambre para mañana.

Para que una estructura de interacción estratégica entre los países de la región funcione es clave la confianza entre los actores políticos partici-pantes del proceso de integración. De ahí la relevancia del convencimiento de que los logros que surgen de la colaboración son mayores que los que se obtienen con conductas competitivas, redituables en el corto plazo pero conducentes a un subóptimo en el mediano o largo plazo.

Un peligro adicional es que la estructura del juego asuma el dilema de la gallina como configuración básica: lo que importa allí es la fama de duro y cómo ejercer el liderazgo desde posiciones de supremacía. en la actual coyuntura la región necesita todo lo contrario, en particular de parte de Brasil, lo que se ha llamado liderazgo benévolo.

Muchas veces las actitudes de cooperación en el escenario internacio-nal son interpretadas como debilidad y se piensa que se tiene el derecho a la defección unilateral porque se piensa que los actores que están en el polo más desfavorecido de la asimetría de poder no pueden más que con-tinuar colaborando so pena de sufrir castigos muy duros. esa es sin duda una colaboración obligada que generará réditos conjuntos muy por debajo del óptimo posible.

en suma, no alcanza con cambiar coyunturalmente los pagos que se obtienen en la interacción entre los países de la región. Se necesita una transformación más profunda, un cambio de la estructura misma de la matriz de pagos. La adopción de medidas por una única vez no genera sustentabilidad en el tiempo y, por tanto, no lleva a la generación de con-fianza entre los actores y a la construcción institucional mínima requerida para la elaboración de políticas públicas regionales.

Debe haber un proceso integrado de políticas públicas que simultánea-mente produzcan cambios perceptibles y favorables para todos los actores (la agenda corta) y una nueva institucionalidad, creada y recreada en la praxis misma de la acción política regional (la agenda larga o profunda).

en otras palabras, la institucionalización de políticas públicas regiona-les emanará de un acuerdo político y social para atender problemas especí-ficos, antes que problemas generales comunes a toda la región, siempre por definir en detalles y siempre postergados en su definición precisa. Dicha

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institucionalización tendrá como condición necesaria el contar con la definición de normas y reglas de comportamiento acordadas luego de un laborioso proceso de negociación entre múltiples actores políticos y sociales, estableciendo las obligaciones y derechos específicos de cada actor relevante en los diversos temas. es lo que se conoce como una negociación compleja porque involucra a múltiples actores y múltiples temas (Luján, 2002).

Todo ello debe posibilitar la generación de un marco en el que se puedan establecer objetivos y metas claras y compartidas y contar con instrumentos para evaluar su consecución. Nada de lo anterior es una condición suficiente para que se dé un proceso exitoso de institucionali-zación pero sí es necesario para que el mismo ocurra.

Solo una configuración política regional que sea firme partidaria de la integración sudamericana y mire más allá de los intereses de los actores principales, puede dar viabilidad a un régimen que dé cobijo a políticas públicas de largo alcance.

Los resultados de la mera retórica integracionista ya se conocen y son magros. La hora de solucionar los variados y profundos problemas de la región no solo es una necesidad imperiosa, sino también una oportuni-dad única para que la región se constituya en un actor de relevancia en el escenario internacional.

finalmente, las políticas públicas regionales remiten, simultánea-mente, a la dimensión interna del proceso de integración —en cuanto a los logros concretos obtenidos en materia de desarrollo— y a la dimen-sión externa, esto es el relacionamiento de la región con el mundo. en este sentido, no debe olvidarse que una política exterior y de defensa co-mún para Sudamérica no es otra cosa que una política pública regional específica, y solo puede ser adoptada por estados que puedan asumir un comportamiento confederado.

el éxito o fracaso de dicha política exterior común es harina de otro costal. Lo que sí es claro es que sin una institucionalidad de soporte no existe ni la oportunidad de impulsar tal política exterior común y, concomitantemente, sin políticas públicas regionales concretas la insti-tucionalidad difícilmente trascienda la construcción de una burocracia regional (necesaria pero no suficiente).

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de la Presidencia, 1998.Lindblom, Ch., «La ciencia de “salir del paso”» en Aguilar Villanueva, L. (comp.), La

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North, D., Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México D.f. , fun-dación de Cultura económica, 1995.

raiffa, H., El arte y la ciencia de la negociación, México D.f., fundación de Cultura económica, 1984.

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elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia del mercosur �

Alejandro Daniel Perotti

Introducción en la actualidad, el «sistema» de solución de controversias del bloque se halla regulado por el Protocolo de olivos (Po).2 La caracte-rización del régimen mencionado como «sis-tema» radica, entre otros motivos, en el he-cho de que el citado Protocolo no es el único instrumento en este ámbito, sino que bajo su amparo se han dictado un gran números de normas que completan y reglamentan sus

1 Documento presentado en el Viº encuentro de Cortes Supremas del MerCoSUr, Brasilia, 21/11/2008. Dicho encuentro reúne anualmente a los Presidentes de las Cortes Supremas de los estados Partes del bloque en torno a la discusión y el análisis de temas vinculados al derecho y las instituciones del MerCoSUr. Cabe destacar que, en esta ocasión, al finalizar el evento las Cortes Supremas de Justicia del MerCoSUr suscribieron la «Declaración del Vi encuentro de Cortes Supremas de los estados Partes del MerCoSUr y Asociados» —disponible en el sitio del Supremo Tribunal federal de Brasil, <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sextoencon-troConteudoTextual/anexo/DeclaracaodoViencontroesp.PDf>—, en la cual resolvieron «[l]a continuidad de los entendimiento para la posible creación de un tribunal del MerCoSUr», decidiendo asimismo «[l]a adopción de la rotatividad de los encuentros anuales entre los países del MerCoSUr, sin perjuicio de la manutención de la sede del foro Permanente en Brasilia, y la realización del próximo Encuentro en la República Argentina, en septiembre de 2009» (las itá-licas fueron agregadas). Como se observa, la realización del próximo encuentro en Argentina, organizado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, podría ser sumamente importante para nuestro país pues, bajo los auspicios del máximo tribunal de la república, se presenta una oportunidad inmejorable para avanzar decididamente en la definición de un Tribunal de Justicia del MerCoSUr y por qué no, en la elaboración de su Protocolo Constitutivo.

Artículo pendiente de publicación, en Argentina, en revista La Ley (Buenos Aires), y en Brasil, en Os dezoito anos do MERCOsuL, ed. representação Brasileira no Parlamento do MerCoSUL (Brasília).

Mi agradecimiento al Dr. José María Gamio quien realizó la presentación de este trabajo durante el «Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma institucional del MerCoSUr», Montevideo, 4 y 5 de diciembre de 2008, sede Cefir.

2 firmado en olivos, Argentina, el 18/02/02 y vigente para todos los estados Partes desde el 01/01/04.

Alejandro Daniel Perotti es Abogado, Máster en Derecho Comunitario, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho de la integración de la Universidad Austral, Buenos Aires. ex Consultor Jurídico de la Secretaría del MerCoSUr. estudio «Mansueti, Gallo, Sallette & Perotti-Abogados».

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disposiciones, entre las cuales cabe mencionar, entre las principales, el reglamento del Protocolo de olivos (rPo) —aprobado por Decisión CMC3 N.º 37/03—, el Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia (art. 24 Po) —aprobado por Decisión CMC N.º 23/04—, las reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de revisión —apro-badas por Decisión CMC N.º 30/05— y, en especial, el reglamento del Procedimiento para la solicitud de opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de revisión por los Tribunales Superiores de Justicia —apro-bado por Decisión CMC N.º 02/07—.4

Desde el punto de vista institucional, el Tribunal Permanente de Revisión (TPr) constituye el principal órgano del sistema. el mismo está conforma-do por cinco miembros (más cuatro suplentes): cuatro electos por dos años (con posibilidad de renovación), elegidos uno por cada estado Parte (en concreto por las Cancillerías), y el quinto (que dura tres años, también con posibilidad de renovación), electo por unanimidad de los estados Partes (a partir de una lista de dos candidatos propuestos por cada estado). esto úl-timo —nombramiento por unanimidad— ha provocado que actualmente el TPr se encuentre paralizado y no pueda funcionar por falta de acuerdo entre los estados Partes para nombrar el quinto miembro.5

Los integrantes del TPr no tienen carácter permanente, sino disponi-bilidad permanente, es decir que el órgano se reúne y se constituye como tribunal solo cuando hay casos. Lo único «permanente» del TPr es su

3 Decisión del Consejo del Mercado Común (CMC). 4 Pueden agregarse además, el Anexo del Protocolo de ouro Preto sobre Procedimiento

General para reclamaciones ante la Comisión de Comercio del MerCoSUr; así como las Decisiones CMC N.º 18/02, reglamento del Anexo al Protocolo de ouro Preto- Procedimiento General para reclamaciones ante la Comisión de Comercio del MerCoSUr; 17/04, fondo especial para Controversias; 26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobre Designación de los Árbitros del Tribunal Permanente de revisión del MerCoSUr (pró-rroga y renuncia); 30/04, reglas Modelo de Procedimiento para los Tribunales Arbitrales ad hoc del MerCoSUr, y 26/05, Procedimiento especial del Protocolo de olivos para la solución de controversias originadas en acuerdos emanados de reuniones de Ministros del MerCoSUr, y la Directiva CCM (Comisión de Comercio del MerCoSUr) N.º 17/99, Mecanismo de Consultas en la Comisión de Comercio del MerCoSUr.

5 es del caso recordar que el 5º Árbitro del TPr originario fue designado por la Decisión CMC N.º 26/04, citada, para el período 13/08/04 - 13/08/07 (véase, artículo 4, párrafo 4º, de las reglas de Procedimiento del TPr, citadas); por Decisión CMC N.º 38/07, citada, el CMC prorrogó el mandato de dicho Árbitro hasta el 13/08/08. Sin embargo, a la fecha y habiendo vencido el mandato del mencionado integrante, el CMC aún no ha procedido a designar su reemplazante.

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Secretaría que, luego de algunos inconvenientes en cuanto a la elección del Secretario,6 ha comenzado a funcionar recientemente.

el TPr no tiene un presupuesto asignado para atender a los gastos del órgano propiamente considerado, sino solo para afrontar los casos de con-troversias7 y opiniones consultivas.8 recién a fines de junio de este año se aprobó un pequeño presupuesto para hacer frente a los gastos más urgen-tes de funcionamiento del TPr, así como al sueldo del Secretario.9 La falta de un presupuesto constituye una debilidad importante del TPr,10 y ha provocado la renuncia de un miembro.11

6 Véase al respecto, TPr, pleno, resolución N.º 01/2007, sobre elección del Secretario y ele-vación al CMC, de 8 de junio de 2007 (inédita); pleno, resolución N.º 02/2007, sobre con-firmación de la resolución N.º 01/2007, de 9 de julio de 2007 (inédita); pleno, resolución N.º 03/2007, sobre objeciones a la calificación en el concurso para la elección del Secretario del Tribunal, de 10 de octubre de 2007 (inédita), y, pleno, resolución N.º 04/2007, sobre elección del Secretario y elevación al CMC (ii), de 10 de octubre de 2007 (inédita). Ninguna de las resoluciones mencionadas ha sido publicada por la Secretaría del MerCoSUr (SM) —ni en el Boletín oficial del MerCoSUr, ni en su página web, <http://www.MerCoSUr.int/msweb/>como ha ocurrido con todos los demás laudos y opiniones consultivas emitidos a la fecha— a pesar de que el TPr determinó que todas tenían carácter público.

7 Véase, además de la citada Decisión CMC N.º 17/04, las resoluciones GMC (resoluciones del Grupo Mercado Común) N.º 40/04, Honorarios de los Árbitros y expertos en el ám-bito del sistema de solución de controversias en el MerCoSUr; 41/04, reglamentación del fondo especial para controversias creado por la Decisión CMC N.º 17/04; 19/08, Honorarios de los Árbitros en el ámbito del sistema de solución de controversias en el MerCoSUr, y 20/08, Honorarios de los Árbitros del Tribunal Permanente de revisión-resolución TPr N.º 1/2008 y Laudo TPr N.º 1/2008.

8 Véase la citada Decisión CMC N.º 02/07 (artículos 11 y 12) y las resoluciones GMC N.º 40/04, citada; 02/07, Autorización para la utilización excepcional del fondo establecido en la Dec. CMC N.º 17/04 «fondo especial para controversias» para la financiación de opiniones consultivas, y 46/07, formularios para la tramitación del pago de gastos derivados de la emisión de opiniones Consultivas solventados a través de la «Cuenta especial para opiniones Consultivas».

9 Véase resoluciones GMC N.º 72/06, Presupuesto provisorio de la Secretaría del Tribunal Permanente de revisión; 26/08, Presupuesto MerCoSUr (artículo 5), y 27/08, Presupuesto de la Secretaría del Tribunal Permanente de revisión para el período julio a diciembre de 2008.

10 No está demás recordar que la Decisión CMC N.º 26/03, Programa de Trabajo del MerCoSUr 2004-2006, estableció como una de las metas a alcanzar la puesta «en funcio-namiento el Tribunal Permanente de revisión del MerCoSUr, dotándolo de la infraestruc-tura y recursos necesarios para el adecuado ejercicio de sus tareas» (Anexo, literal 3.2. Las itálicas fueron agregadas).

11 Véase Decisión CMC N.º 41/07, citada.

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La sede del TPr se halla en la ciudad de Asunción,12 Paraguay,13 según lo prevé el artículo 38 del Po.14

el TPr tiene las siguientes competencias: a. resolver las controversias entre estados Partes por acceso directo —legi-

timación activa: solo los estados Partes (de oficio, o a instancias de un reclamo de un particular);

b. resolver las controversias entre estados Partes por recurso de revisión contra los laudos del Tribunal ad hoc (que es otro tribunal del bloque) —legitimación activa: los estados Partes (según lo mencionado en el ítem anterior) que hayan sido partes en una controversia tramitada y resuelta ante el Tribunal ad hoc;

c. dictar medidas excepcionales y de urgencia en caso de restricciones a la libre circulación de mercaderías cuando se trata de productos de-terminados15 —legitimación activa: los estados Partes. La presente competencia aún no puede ser ejercitada pues la Decisión del CMC que la reglamenta (N.º 23/04, citada) aún no está vigente por falta de incorporación al derecho interno por Brasil; y

d. responder las opiniones consultivas que le planteen los órganos de-cisorios del MerCoSUr (CMC, GMC y CCM) y el Parlamento del MerCoSUr (PM), los estados Partes actuando conjuntamente, y los Superiores Tribunales de Justicia de los estados Partes (o los tribu-nales inferiores, a través de los Superiores Tribunales de Justicia). La respuesta del TPr no es obligatoria.16

12 Av. Mariscal López entre Av. Gral. Santos y Vicepresidente Sánchez —edificio «Villa rosalba»—, Asunción, Paraguay.

13 Por Decisión N.º 01/05, el CMC aprobó el «Acuerdo de Sede entre la república del Paraguay y el Mercado Común del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento del Tribunal Permanente de revisión».

14 el antecedente de dicha disposición se encuentra en la antigua Decisión CMC N.º 28/94, por la cual se estableció que «Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc, a que se refiere el artículo 8º del Protocolo de Brasilia, tendrán como sede la ciudad de Asunción» (artículo 1).

15 La mencionada Decisión CMC N.º 23/04 establece que el presente mecanismo podrá utili-zarse cuando «se trate de bienes perecederos, estacionales, o que por su naturaleza y caracte-rísticas propias perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve período de tiempo, si fueran retenidos injustificadamente en el territorio del país reclamado; o de bienes que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones de crisis en el estado Parte importador».

16 Artículo 11 del rPo.

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Puede concluirse, a partir de la base normativa y la práctica, que la estructura y debilidad del TPr no condice con la etapa avanzada del pro-ceso de integración y ha provocado no menores inconvenientes entre los estados Partes.

elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia del mercosur Teniendo en cuenta el desarrollo del MerCoSUr, así como su progre-

sivo avance, y en particular su estado actual de evolución, resultaría con-veniente analizar la eventualidad de la creación de un Tribunal de Justicia para el bloque.

en esta dirección, no puede pasar desapercibido que los órganos re-gionales ya han tomado la decisión de proceder en tal sentido. en efecto, el CMC ha determinado la necesidad de reformar el sistema de solución de controversias establecido en el Protocolo de olivos en sus Decisiones N.º 29/06, sobre reforma institucional, en la cual instruye al GANri (Grupo de Alto Nivel sobre reforma institucional) «a considerar, con prioridad, los siguientes lineamientos para la reforma institucional del MerCoSUr… Perfeccionamiento del sistema de solución de controver-sias del MerCoSUr y fortalecimiento de sus órganos institucionales» (artículo 2); 09/07, sobre reforma institucional, en la que instruye es-pecíficamente al GANri «a elaborar y someter al Consejo del Mercado Común, antes de fines de junio de 2007, ajustes al Protocolo de olivos en base a las propuestas de los estados Partes» (artículo 2); 17/07, a tra-vés de la que decide «[p]rorrogar hasta junio de 2008 el plazo estableci-do en la Decisión CMC N.º 09/07 para que el [GANri], elabore y someta al Consejo del Mercado Común, ajustes al Protocolo de olivos en base a las propuestas de los estados Partes», y 56/07, sobre reforma institucio-nal, en la que el CMC, al tiempo de prorrogar hasta el 30/06/2009 el plazo del GANri, determinó que dicho grupo eleve «al GMC, antes de junio de 2008, propuestas sobre los siguientes temas:… b) Perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del MerCoSUr y fortalecimiento de sus órganos institucionales, que incluyan los trabajos en el marco de la Decisión CMC N.º 17/07 relativos a una propuesta de ajustes al Protocolo de olivos». De allí que el presente, sea un momento propicio para impulsar el análisis sobre la creación de un Tribunal de Justicia del MerCoSUr (en adelante TJM).

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Si la decisión en avanzar hacia un órgano como el mencionado existe, el paso siguiente es la definición acerca de los siguientes tópicos del TJM, entre otros:a. nombre, naturaleza, permanencia y sede;b. integración: número, requisitos, elección y duración;c. presupuesto;d. competencias y legitimación activa;e. carácter de su jurisdicción;f. cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo.

Nombre, naturaleza, permanencia y sedeen cuanto al nombre, lo cual no constituye un detalle menor pues de-

fine en algún sentido el alcance y las competencias del órgano, debería ser: Tribunal de Justicia del MERCOsuR; y su función esencial, garantizar el respeto del Derecho mercosureño en su interpretación y aplicación.

La naturaleza del TJM debería ser la de un órgano de carácter juris-diccional, teniendo en cuenta las atribuciones con las cuales se dotará al mismo —véase infra—, como así también el hecho de que se relacionará muy asiduamente con los Poderes Judiciales de los estados Partes, los cuales deberán ver en el TJM un «par» con quien poder «comunicarse» en términos institucionalmente idénticos.

en lo que hace a la actuación del TJM, la solución que se impone es su permanencia, esto es que sea de funcionamiento constante y regular, ya que, como se dijo en otra oportunidad, el «mecanismo de reuniones ad hoc [del TPr]…, provoca innumerables inconvenientes, entre los prin-cipales, impide la formación de un espíritu de cuerpo jurisdiccional y de una doctrina judicial estable, la profesionalización y especialización del Tribunal y sus miembros, la consolidación interna y externa del órgano, su representatividad internacional y su percepción por parte de los de-más tribunales nacionales e internacionales y en particular de los habi-tantes del MerCoSUr».17 Por otro lado, así ocurre en todos los casos de procesos de integración regional que cuentan con un órgano equipara-ble, a saber, en las Comunidades europeas (Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, TJCe), en la Comunidad Andina (Tribunal de

17 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión y Estado de Derecho en el MERCOsuR, ed. Marcial Pons-fundación Konrad Adenauer, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, pp. 36-37.

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Justicia de la Comunidad Andina, TJCA) y en el Sistema de la integración Centroamericana (SiCA, Corte Centroamericana de Justicia, CCJ); y ello lo fue desde un comienzo, es decir aun cuando el número de casos no era excesivo. De hecho, el número de asuntos a tratar no constituye una condi-ción sine qua non para dotar de carácter permanente al TJM, pues existen otros ámbitos de actuación que no requieren de un «caso» controversial para que sea necesario que el mismo se reúna. Además, si se repara en la cantidad de opiniones consultivas que pueden llegar a ser peticionadas por los tribunales nacionales18 al TJM, teniendo en cuenta que anualmente se dictan en los cuatro estados Partes más de 200 sentencias vinculadas al derecho mercosureño, se comprenderá fácilmente que el tribunal tendrá numerosos expedientes para atender. Por lo demás, el número de senten-cias de los jueces internos va en franco aumento.

Asimismo, la calidad de permanente del órgano jurisdiccional fue es-tablecida, como un anhelo, tanto por el Tratado de Asunción (Anexo iii, literal 3),19 como por el Protocolo de Brasilia (artículo 34)20 y el Protocolo de ouro Preto (PoP) (artículo 44).21 Más aún, el Po hoy vigente recono-

18 en la hipótesis de las opiniones consultivas solicitadas por los tribunales nacionales, «estas pueden definirse como “el mecanismo de cooperación judicial que permite a todo juez interno de un estado Parte, de cualquier fuero y jurisdicción territorial (federal, nacional o provin-cial), que se encuentre ante un caso en el cual se discuta la interpretación o aplicación de una norma del MerCoSUr, o su validez, remitir al Tribunal del MerCoSUr una petición para que este desentrañe el alcance y sentido de la misma, así como se expida sobre su validez o inaplicación; actualmente, dicha solicitud debe ser encaminada al Tribunal regional por el juez interno, por medio de la Corte Suprema respectiva, sin la intervención de la Cancillería”. es decir, se trata de un procedimiento de cooperación, de colaboración entre dos tribunales, uno nacional —que es el juez requirente de la oC— y otro regional —el TPr—, que se ejer-cita de forma absolutamente directa, esto es sin intervención de terceros, ni de la Cancillería ni de ningún ministerio del Poder ejecutivo Nacional. es un contacto directo entre dos tribunales» [Alejandro Perotti, «rol de los abogados y jueces en las opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de revisión del MerCoSUr. Valor jurídico de las opiniones Consultivas. Acordada N.º 13/08 de la Corte Suprema», pendiente de publicación en «1eras Jornadas internacionales de Derecho aduanero (Buenos Aires, 12-14/08/08)», Asociación Argentina de estudios fiscales, ed. errepar, Buenos Aires, Argentina, 2008, p. 3].

19 «Antes del 31 de diciembre de 1994, los estados Partes adoptarán un Sistema Permanente de Solución de Controversias para el Mercado Común.»

20 «el presente Protocolo permanecerá vigente hasta que entre en vigor el Sistema Permanente de Solución de Controversias para el Mercado Común a que se refiere el numeral 3 del Anexo iii del Tratado de Asunción.»

21 «Antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel externo Común, los estados Partes efectuarán una revisión del actual sistema de solución de controversias del MerCoSUr con miras a la adopción del sistema permanente a que se refieren el ítem 3 del Anexo iii del Tratado de Asunción, y el artículo 34 del Protocolo de Brasilia.»

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ce también tal exigencia, al disponer que «[a]ntes de finalizar el proce-so de convergencia del arancel externo común, los estados Partes efec-tuarán una revisión del actual sistema de solución de controversias, a fin de adoptar el Sistema Permanente de Solución de Controversias para el Mercado Común a que se refiere el numeral 3 del Anexo iii del Tratado de Asunción» (artículo 53 Revisión del sistema).

La sede del TJM debería continuar siendo la del TPr, es decir la ciudad de Asunción, dado que esto ha sido una reivindicación histórica de la república del Paraguay.22

Integración: número, requisitos, elección y duraciónel TJM podría estar integrado por igual número de jueces (y su respec-

tivo suplente) al de estados Partes del bloque, sin que pueda existir más de un juez nacional de uno de dichos estados, salvo el caso en el que el número sea par, en cuyo supuesto, por sistema de selección a determinar, podría elegirse un segundo nacional de un único estado Parte.23

Si se sigue la práctica del Derecho comunitario comparado, como así también el requisito del 5º Árbitro del TPr en el MerCoSUr, los jueces deberían tener la nacionalidad de algún estado Parte.

el tratado constitutivo debería garantizar la plena independencia de los jueces del TJM en el ejercicio de sus funciones, con relación a los Gobiernos de los estados Partes, a toda autoridad pública y a los parti-culares (personas físicas o jurídicas). esto debería traducirse en un doble mandato: para los estados Partes, en el sentido de respetar dicha indepen-

22 Además de la Decisión CMC N.º 28/94 mencionada y del artículo 38 del Po, es del caso recordar que el estatuto del Tribunal Administrativo-Laboral del MerCoSUr (TAL) —aprobado por resolución GMC N.º 54/03— prevé en su artículo 16 (Sede y funcion-amiento del Tribunal) que «[s]i en el futuro se extendiera la jurisdicción y competencia del TAL a las cuestiones administrativo-laborales de las relaciones de los funcionarios de otros órganos de MerCoSUr con sede en una ciudad distinta a Montevideo, la sede del TAL será la ciudad de Asunción, teniendo en cuenta lo dispuesto en los respectivos acuerdos de sede de esos órganos. No obstante ello, el TAL podrá funcionar en otras ciudades de los estados Partes del MerCoSUr, por decisión de sus miembros y según los requerimientos de cada caso». Cabe constatar que el artículo 5 (Convocatoria y funcionamiento del TAL), párrafo se-gundo, del estatuto establece que «[e]l TAL sesionará en la sede de la SM [Secretaría del MerCoSUr - Montevideo], la que le proporcionará los servicios técnicos y administrativos para su funcionamiento».

23 Así sucede en las Comunidades europeas, aunque no es la práctica en la Comunidad Andina y en el SiCA, procesos en los cuales se acepta que el respectivo Tribunal de Justicia esté integrado por un número par de miembros.

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dencia, comprometiéndose a no influir, de manera alguna, en los jueces; y para estos últimos, como obligación y condición de permanencia en el cargo, el no aceptar instrucción, sugerencia o influencia de ningún estado Parte. evidentemente, esta característica encuentra relación directa, entre otros extremos, con el carácter permanente de los jueces y las condiciones y calidades de su remuneración para el cargo.

en el sistema tribunalicio comparado existe un requisito general que es exigencia unánime, y se traduce en que para ser jueces del TJCe, del TJCA o de la CCJ, los candidatos deben reunir las condiciones requeridas en el país de su nacionalidad para el ejercicio de las más altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia, más allá de su alta ido-neidad moral e imparcialidad. esto, además de garantizar una adecuada composición de un «tribunal de justicia», atiende a un elemento para nada menor, y es que de esta manera los jueces nacionales, en particular los Superiores Tribunales de Justicia, percibirán al TJM como un «par» institucional, lo cual facilitará sobradamente el contacto entre ambas es-feras jurisdiccionales.

en cuanto al proceso de elección, y en particular teniendo en cuenta el principio de la división de poderes —reconocido en el derecho constitucio-nal de los cuatro estados Partes—, sería interesante revisar la posibilidad de que los jueces del TJM sean elegidos directamente por los Superiores Tribunales de Justicia de los estados Partes,24 por consenso. ello, además de lograr una sana separación e independencia del TJM con relación a los respectivos Poderes ejecutivos nacionales,25 consolidaría al Tribunal y facilitaría «su más rápida inserción dentro de los Poderes Judiciales de los estados Partes».26 Más aún, si acaso se quisiera dotar de mayor respaldo institucional y aval democrático,27 imitando el régimen interno de elección de los jueces de los Poderes Judiciales nacionales, podría pensarse en una

24 TAL como son elegidos los magistrados de la CCJ del SiCA.25 en este sentido, cabe recordar el Decreto 222/03 de la república Argentina (19/06/03,

Boletín oficial 20/06/03), el cual reglamenta la atribución constitucional del Presidente para proponer al Senado de la Nación los candidatos para cubrir las vacantes producidas en la Corte Suprema de Justicia de la Nación —CSJN, Argentina—.

26 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 158-159.27 es del caso resaltar que según el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr, a

más tardar el 31/12/2010, todos los parlamentarios del PM deberán haber sido electos por sufragio universal, secreto y obligatorio.

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intervención —a manera de consulta u otro mecanismo— del PM28 en dicho proceso.

ello, por otro lado, fue sugerido por algunos jueces de los Superiores Tribunales de Justicia de los estados Partes, en el marco de las reuniones del foro Permanente de Cortes Supremas del MerCoSUr.29

Una cuestión íntimamente vinculada a la independencia del TJM, tiene relación con la duración de los mandatos de sus jueces. en este sentido, ninguno de los Tribunales de Justicia comparables (TJCe, TJCA y CCJ) po-see un período de ejercicio en el cargo tan exiguo como el de los miembros del TPr, salvo en el caso del 5º Árbitro.30 A mayor duración en el cargo, mayor estabilidad e independencia de los jueces. Una extensión temporal de seis años, con la posibilidad de reelección, podría ser una solución in-teresante.

Presupuestootro elemento que se halla en relación directa con la independen-

cia del órgano es su autonomía presupuestaria, de lo cual, si se toma en cuenta los presupuestos comparados de otros sistemas de integración, el MerCoSUr ha dado muestras de una gran debilidad.31

Una sugerencia en tal sentido podría ser que el presupuesto del TJM sea aportado por los estados Partes, bien sea a partir de cuotas igualitarias

28 Tal vez podría analizarse una adaptación del régimen de participación del Parlamento europeo a la hora de la elección de los «comisarios» de la Comisión europea.

29 en efecto, la posibilidad de que sean los tribunales supremos quienes elijan a los miembros del TJM, o al menos participen sustancialmente en su elección, fue una sugerencia expuesta por Dreyzin de Klor, Adriana (en su ponencia «el TPr y las opiniones consultivas», ofrecida en la reunión Preparatoria del 4º foro de Cortes Supremas de Justicia del MerCoSUr, 11 de agosto de 2006, Asunción, Paraguay), quien aludió a que la misma surgió a partir de ideas intercambiadas con el Ministro ricardo Lorenzetti (al momento juez de la CSJN y representante de dicho alto tribunal en la citada reunión).

30 Los jueces del TJCe son electos por seis años, existiendo renovación parcial cada tres años y estando permitida su reelección sin límites; los jueces del TJCA son electos en las mismas condiciones, salvo en cuanto a su renovación en el cargo, lo cual solo está habilitado por una única vez; y finalmente, los magistrados de la CCJ duran en sus cargos 10 años, sin reno-vación parcial y con la posibilidad de reelección indefinida.

31 Para una comparación entre los presupuestos del TJCA, de la CCJ y del MerCoSUr (TPr), puede verse, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 34-35, y «Presupuesto comparativo del sistema de solución de controversias: MerCoSUr –Comunidad Andina–Sistema de la integración Centroamericana», en Mercosurabc Newletter N.º 204, Buenos Aires, 10/07/08, <http://www.mercosurabc.CoM.ar/nota.asp?idNota=1601&idSeccion=14>.

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(como ocurre con el presupuesto de la SM), bien a través de un régimen acorde a la recientemente adoptada política de reducción de las asimetrías en el bloque (lo que significaría aportes diferenciados, según el grado de desarrollo económico). otras alternativas serían utilizar fondos del fondo para la Convergencia estructural del MerCoSUr (foCeM),32 o imputar parte de la recaudación de la renta aduanera del bloque.33

competencias y legitimación activaSin desmedro de la importancia de los tópicos antes analizados, el presente

apartado resulta crucial para la definición del TJM que se quiera establecer. Bien es cierto que la importancia, estatura y rol institucionales del

TJM no será consecuencia exclusiva de las competencias que se le asignen —sino también, entre otros extremos, del modo en que el Tribunal las utilice—, sin embargo aquellas resultan de un valor sustancial.

Podrían proponerse las siguientes competencias:

Acción de nulidad

La cual podría dirigirse contra actos y normas de los órganos del MerCoSUr que contraríen normas del bloque de jerarquía superior.

La presente acción puede justificarse, entre otros motivos, por el he-cho de que su ausencia en el actual esquema procesal vigente (TPr, Po) abre la posibilidad para que los jueces nacionales —ante la ausencia de una jurisdicción competente y ante la exigencia constitucional de acceso a la jurisdicción como derecho fundamental— se vean obligados a ejercer el correspondiente control de legalidad de las normas mercosureñas. es decir, la falta de la acción de nulidad enfrenta a los jueces internos con la disyuntiva entre anular una norma del bloque o rechazar el ejercicio de la garantía constitucional de acceso a la jurisdicción. Todo ello con el adita-mento de que las normas regionales son parte de un ordenamiento dife-rente del nacional, en cuya elaboración han participado varios estados.34

32 Véase Decisiones CMC N.º 19/04, Convergencia estructural del MerCoSUr y finan-ciamiento del proceso de integración, artículo 1.b; 45/04, fondo para la Convergencia estructural del MerCoSUr (foCeM), artículo 1; 18/05, integración y funcionamiento del fondo para la Convergencia estructural y fortalecimiento de las instituciones del MerCoSUr, artículo 2, y 24/05, reglamento del fondo para la Convergencia estructural del MerCoSUr, Anexo, artículo 30, inciso iV, entre otras.

33 Véase Decisión CMC N.º 54/04, eliminación del doble cobro del AeC y la distribución de la renta aduanera, y normas concordantes.

34 el eventual control de legalidad comunitaria que pueden ser llamados a ejercer los jueces

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La legitimación activa para esta acción podría ser reconocida en cabeza a) de los estados Partes (en todos los casos,35 o solo en aquellos en los que no hayan votado positivamente a favor de la norma impugnada),36,37 b) de determinados órganos del MerCoSUr (órganos decisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus dere-chos subjetivos o intereses legítimos).

Acción por omisión

esta acción, que constituye el anverso de la mencionada en el párrafo anterior, podría ser incoada en los supuestos en los que los órganos del MerCoSUr, inobservando un mandato de actuación expreso del derecho del bloque, no adopten un acto o una norma de su competencia. en efecto, la legalidad comunitaria se vería resquebrajada tanto en el caso de un acto o norma que infrinja una norma superior, como en el supuesto en el que la falta de actuación de un órgano regional viola igualmente una disposición superior que lo mandata a intervenir.

La legitimación activa recomendada estaría en beneficio a) de los estados Partes, b) de determinados órganos del MerCoSUr (órganos de-cisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos). Podría pen-sarse en el agotamiento de la vía administrativa previa, a través de la exi-gencia de un requerimiento de actuación presentado ante el propio órga-no, peticionando la adopción del acto o norma en cuestión.

Acción de incumplimiento

La presente acción podría intentarse ante el TJM contra toda acción u omisión de un estado Parte que sea contraria a una disposición del dere-cho mercosureño.

nacionales no constituye una hipótesis meramente abstracta, sino que ello ha ocurrido en la práctica, y con resultados diferentes según el estado Parte; cfr. en Argentina, in re «Dotti» de la CSJN, 1998; en Brasil, los asuntos vinculados al régimen de circulación de vehículo de turista comunitario del MerCoSUr, regulado por la resolución GMC N.º 131/94, que tramitó en varios expedientes sentenciados por el Tribunal regional federal de la 4ª región y que llegó al Superior Tribunal de Justicia; y en Uruguay, la sentencia N.º 1.016/98 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (in re «Aliança da Bahía, 1998).

35 Sistema del TJCe.36 Sistema del TJCA y de la CCJ.37 Cabe recordar que el artículo 37 del PoP exige el consenso para la adopción de las normas

del MerCoSUr, lo cual impide el voto negativo (veto), aunque no así la abstención.

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La legitimación activa, en este caso podría ser establecida para:a. los estados Partes: lo cual ya existe en el sistema procesal vigente en el

bloque;b. determinados órganos del MerCoSUr: aquí la innovación debería ser

mayor, visto el régimen institucional del proceso de integración. en pri-mer lugar, no tendría mayor sentido dotar de legitimación activa a los órganos decisorios, dado que los mismos, en su actual composición, re-presentan a los estados Partes. Podría analizarse la opción de otorgar tal capacidad procesal al PM, dada su futura integración (véase ut supra).

resultaría sumamente conveniente crear un órgano fiscalizador inde-pendiente38 que, de manera imparcial y equidistante de los estados Partes, controle que estos últimos cumplan fielmente el ordenamiento jurídico regional. en esta dirección, tal como se constató antes de aho-ra, puede afirmarse que «es manifiesto que en el marco de un proceso de integración, un sistema de solución de controversias que restrinja la legitimación activa por incumplimiento del derecho solo a los estados socios, resulta inadecuado y a la vez contrario a la dinámica del propio proceso. Todos los esquemas de integración, sin excepción, demuestran en la práctica que los estados miembros son totalmente esquivos y remisos a interponer demandas contra otro estado en las hipótesis de incumplimiento del ordenamiento jurídico. en efecto, en las Comu-nidades europeas ello ha ocurrido solo en tres oportunidades: reino Unido/francia (1979), Bélgica/españa (2000) y españa/reino Unido (2006); en la Comunidad Andina, en tres: Venezuela/ecuador (1997), Venezuela/Colombia (1997) y Colombia/Venezuela (2002); en el Sis-tema de la integración Centroamericana, en dos: Nicaragua/Honduras (2001) y Honduras/Nicaragua (2001), y en el Common Market for Eas-tern and southern Africa (Mercado Común del este y Sur de África…, CoMeSA), en una ocasión: etiopía/eritrea (2001)».39

c. Los particulares: en este aspecto no existe un modelo consolidado en el derecho comparado. Así, mientras en la Comunidad Andina y en el SiCA los particulares tienen plena competencia para interponer de-

38 Al estilo de la Comisión de las Comunidades europeas o de la Secretaría General de la Comunidad Andina.

39 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 55-56.

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mandas de incumplimiento contra los propios estados, en las Comu-nidades europeas carecen de tal vía procesal. Si acaso puede servir como antecedente, debe recordarse que el CMC, a través de la citada Decisión CMC N.º 26/03 (Programa de Trabajo 2004-2006), resolvió «[f ]ortalecer la participación del sector privado en el proceso de inte-gración del MerCoSUr», para lo cual instruyó a los órganos compe-tentes a que «anali[cen] alternativas para la participación de agentes privados en el sistema de solución de controversias».40 en cualquiera de los supuestos, podría pensarse en una fase adminis-

trativa previa ante un órgano del MerCoSUr determinado, como condi-ción para acceder al TJM.41

Cuestión prejudicial

La cuestión prejudicial es el mecanismo de cooperación entre el Tribunal de Justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicial de los estados miembros, en el marco del cual el primero responde las consultas de interpretación o de validez de las normas regionales que le cursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante la justi-cia interna y en la cual inciden dichas normas.

en algunos supuestos —jueces o tribunales de última instancia ordi-naria del caso principal, o aquellas hipótesis en las que el juez o tribunal, de cualquier instancia, duda sobre la validez de la norma regional— es obligatorio para el juez o tribunal nacional elevar la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Por otro lado, la cuestión prejudicial puede ser deci-dida por el juez o tribunal interno, de oficio o a instancia de parte.

este procedimiento constituye la principal herramienta de que disponen los procesos de integración para garantizar la efectiva y uniforme inter-pretación y aplicación del derecho regional en el territorio de los estados miembros. A su vez, la práctica comparada demuestra que los principios esenciales del ordenamiento jurídico del bloque suelen ser construidos a partir de la cuestión prejudicial, y no en el marco de otros procesos, se-guramente debido al carácter no controversial de la presente vía. Por otro lado, desde el punto de vista cuantitativo la cuestión prejudicial explica la gran mayoría de los asuntos decididos por los respectivos Tribunales de

40 Decisión CMC N.º 26/03, Anexo, literal 3.2.41 Tal como sucede en las Comunidades europeas y en la Comunidad Andina, no así en el

SiCA.

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Justicia de las Comunidades europeas42 y de la Comunidad Andina.43 De allí que no pueda dudarse de que la cuestión prejudicial es la más impor-tante de las competencias que pueden otorgarse a un Tribunal de Justicia.

Un extremo que debe ser examinado especialmente tiene relación con los jueces competentes para encaminar una cuestión prejudicial al TJM. en el sistema actual —Po—, se ha regulado la opinión consultiva, la cual, si bien puede ser solicitada por cualquier juez nacional, solo puede ser trans-mitida al TPr a través de los Superiores Tribunales de Justicia nacionales.44 Sin embargo, la experiencia europea demuestra que los jueces y tribunales nacionales más propensos al planteamiento de la cuestión prejudicial no son los tribunales supremos, sino los órganos jurisdiccionales inferiores;45 en el

42 Para citar algunos ejemplos: en el caso del , durante el año 2006 le fueron sometidas al Tribunal de Justicia, 251 cuestiones prejudiciales —de interpretación y de validez—, lo que significó el 47% del total de 537 asuntos registrados [«24º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2006), documento CoM(2007) 398 final, 17/07/07, Anexo Vi, pp. 1-2; el resto de los asuntos se distribuyeron entre recursos de incumplimiento, recursos de nulidad, recursos por omisión, recurso por responsabilidad extracontractual, etcétera]; en el 2005 llegaron al Tribunal de Justicia 474 asuntos, de los cuales 221 fueron cuestiones prejudiciales, es decir el 46% del total [«23º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2005), documento CoM(2006) 416 final, 24/07/06, Anexo Vi, p. 1-2]; en el 2004, de los 531 asuntos elevados al Tribunal de Justicia, 249 fueron cuestiones prejudiciales (46%) [«22º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2004), documento CoM(2005) 570 final, 23/12/05, Anexo Vi, p. 3]; en el 2003, se plantearon a dicho tribunal 210 cuestiones prejudiciales, sobre un total de 561 asuntos (37%) [«21º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2003), documento CoM(2004) 839, 30/12/04, Anexo Vi, p. 1-2], y en el 2002, sobre un total de 477 asuntos, 216 correspondieron a cuestiones prejudiciales (45%) [«20º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2002), documento CoM(2003) 668 final, 21/11/03, Anexo Vi, p. 3].

43 en el caso del TJCA, en cuanto a los asuntos registrados en el año 2006 y con sentencias o de-cisiones interlocutorias publicadas en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GoAC) en el período 03/01/06 a 16/02/07 (GoAC N.º 1279 a 1464), resulta que del total de 154 expedien-tes, 142 (casi el 92%) respondieron a solicitudes de interpretación Prejudicial (en adelante, iP) planteadas por los jueces nacionales, el resto se dividió en 3 Acciones de incumplimiento (en adelante, Ai), 8 Sumarios por incumplimiento de sentencias y 1 recurso por omisión; de los asuntos registrados en el 2005 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GoAC del 10/01/05 al 16/02/07 (GoAC N.º 1156 a 1464), de un total de 239 expedientes, 230 fueron iP (96%) y el resto, 7 Ai y 2 Demandas Laborales; y, finalmente, de los asuntos registrados en el 2004 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GoAC del 13/01/04 al 16/02/07 (GoAC N.º 1027 a 1464), en total 176 expedientes, 166 fueron iP (94%) y el resto, 8 Ai y 2 Acciones de Nulidad.

44 Véase artículo 2 de la Decisión CMC N.º 02/07 citada.45 Así, en el año 2006, de las 251 cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia,

171 (es decir el 68%) fueron peticionadas por órganos jurisdiccionales inferiores (comparar

214

caso andino, el dato es aún más evidente. Más aún, en el caso europeo, en más de cincuenta años de integración, salvo excepcionalísimos supuestos, ningún tribunal constitucional nacional46 —a pesar de estar obligado a ha-cerlo por la letra del Tratado de las Comunidades europeas— ha elevado cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, y ello a pesar de que dichos supremos órganos suelen aplicar normas del Derecho comunitario.

Por ello, lo conveniente sería regular este mecanismo de manera que cualquier órgano jurisdiccional nacional pueda plantearle directamente cuestiones prejudiciales al TJM.47

Debería establecerse, en cuanto a la atribución para elevar cuestiones prejudiciales, que podrá hacerlo todo órgano jurisdiccional nacional, evi-tando mencionar —tal como lo hace la normativa vigente sobre opinio-nes consultivas al TPr—48 a los órganos del Poder Judicial (o a causas que tramitan en el Poder Judicial) dado que esto restringe el alcance y, even-tualmente, podría dejar afuera, por ejemplo en Argentina, a órganos ju-risdiccionales cotidianamente vinculados a la aplicación del Derecho del MerCoSUr como lo es el Tribunal fiscal de la Nación.

en cuanto a la obligatoriedad de realizar el planteo de una cuestión pre-judicial, cabría sugerir que ello tuviera lugar cuando la sentencia que va a dictar el órgano jurisdiccional nacional, no pudiera ser objeto de recurso

«24º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2005, 157 (71%) sobre un total de 221 cuestiones prejudiciales (comparar «23º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2004, 155 (62%) sobre un total de 249 cuestiones prejudiciales (com-parar «22º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2003, 149 (70%) sobre un total de 210 cuestiones prejudiciales (comparar «21º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); y en el 2002, 126 (58%) sobre un total de 216 cuestiones prejudiciales (comparar «20º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3). Cabe resaltar que la división que hace la Comisión a la hora de determinar el origen de las cuestiones prejudi-ciales no distingue estrictamente entre Superiores Tribunales de Justicia nacional y órganos jurisdiccionales inferiores, sino que —en muchos casos— incluye dentro del primero tri-bunales superiores pero no supremos, por lo que el porcentaje a favor de los inferiores es aún más abultado.

46 Véase, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 88-89.47 Véase en tal sentido, la sugestiva afirmación de la Comisión europea que obra en su

Comunicación al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité económico y Social europeo, al Comité de las regiones y al Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, «relativa a la adaptación de las disposiciones del título iV del Tratado constitutivo de la Comunidad europea referentes a las competencias del Tribunal de Justicia, con el fin de garantizar una protección jurisdiccional más efectiva», de 28 de junio de 2006, CoM(2006) 346 final, pp. 8 a 9 y nota 21.

48 Véanse artículos 4, inciso 1, del rPo, y 3 y 4 de la Decisión CMC N.º 02/07, citados.

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judicial ordinario, según el derecho interno del estado Parte de que se trate, o también cuando dicho órgano —sea o no su decisión susceptible de recurso ordinario— se inclina por declarar la invalidez de una norma mercosureña. el primer supuesto se justifica dado que de esta forma nin-guna decisión pasará en autoridad de cosa juzgada sin tener la interven-ción unificadora de la jurisprudencia del TJM, y en el segundo dado que ningún órgano jurisdiccional nacional tiene atribuida la competencia para declarar la nulidad de una disposición regional, en la cual han participado varios estados Partes. Por lo demás, la solución pregonada para la hi-pótesis mencionada en primer lugar (sentencia irrecurrible) tiene amplia receptividad en el derecho comparado,49 y la referida en segundo término ha sido de creación pretoriana.50

Asimismo, en lo que hace al valor de la respuesta del TJM a las cuestio-nes prejudiciales que le planteen los órganos jurisdiccionales nacionales, cabría aconsejar apartarse de la falta de obligatoriedad que actualmente establece el artículo 11 del rPo para las opiniones consultivas,51 y pre-ver específicamente que las cuestiones prejudiciales serán obligatorias para el órgano jurisdiccional nacional peticionante. ello, no solo porque es la opción a la que adhiere la unanimidad del derecho regional comparado,52 sino que solo así el mecanismo cumple con su importante función de uni-formizar la interpretación y aplicación del derecho mercosureño en todo el territorio del bloque, independientemente del órgano jurisdiccional na-cional llamado a aplicarlo en un caso concreto.

finalmente, podría también analizarse la posibilidad de seguir el mo-delo centroamericano, en el cual también determinados órganos regiona-les pueden plantear a la CCJ cuestiones interpretativas sobre la normativa

49 Ya que ella se aplica en los sistemas procesales del TJCe, del TJCA y de la Corte de Justicia del CoMeSA. en cuanto a la Corte de Justicia del Caribe (CSMe/CAriCoM: Comunidad del Caribe incluyendo el Mercado y economía Únicos del Caribe), las normas parecerían imponer la obligatoriedad del reenvío en todos los casos.

50 en el caso del TJCe. en el supuesto del TJCA, su Protocolo Constitutivo impone la obliga-toriedad del reenvío en la hipótesis de alegarse la ilegalidad de una norma comunitaria ante un juez nacional.

51 falta de obligatoriedad que, ciertamente, puede ser impugnada en su validez frente a lo previsto en el artículo 38 del PoP, que constituye una norma de superior jerarquía al rPo (sobre esto puede verse, Alejandro Perotti, «rol de los abogados y jueces en las opiniones Consultivas…», cit., p. 4).

52 La obligatoriedad de la respuesta del respectivo Tribunal de Justicia para el juez nacional consultante viene impuesto en el caso del TJCe, del TJCA, de la CCJ y de la Corte de Justicia del Caribe.

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del proceso de integración. en el caso del TJM, además, ello sería compa-tible con el derecho vigente, según el cual —como antes se señaló— los órganos decisorios53 y el PM54 pueden elevar opiniones consultivas al TPr. A su vez y partiendo de dicho antecedente, podría ampliarse dicha atribu-ción hacia otros órganos del MerCoSUr.

Jurisdicción laboral

en este caso, el TJM sería competente para entender en las controver-sias que se originen entre los funcionarios de los órganos del MerCoSUr (SM, PM, Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr, se-cretarías varias, etcétera) y dichos órganos, o entre estos y sus prestadores de servicios.

La legitimación activa debería recaer en los funcionarios y prestadores de servicios de los órganos del MerCoSUr, pudiendo preverse el agota-miento de una instancia administrativa previa ante el mismo órgano.

esta competencia resulta altamente conveniente en el MerCoSUr dado que la proliferación de órganos permanentes ha provocado la existencia, a la fecha, de una importante planta de «funcionarios del MerCoSUr», que trabajan para órganos que no dependen del Poder Judicial nacional; a ello cabe agregar que, generalmente, los Acuerdos de Sede firmados entre el MerCoSUr y el estado Parte en el cual radican tales órganos prevén la inmunidad de jurisdicción de los mismos ante la justicia nacional.55 Si bien es cierto que en el MerCoSUr se ha creado el Tribunal Administrativo-Laboral (resolución GMC N.º 54/03, citada), no lo es menos que algu-nos de sus integrantes son funcionarios de los Ministerios de relaciones exteriores de los estados Partes, que son justamente órganos nacionales que suelen designar a los funcionarios de los órganos del MerCoSUr, por lo que esta circunstancia desdibuja el requisito inexorable de «imparciali-dad» que constituye un mandato constitucional en los cuatro estados.

53 rPo, artículos 2 y concordantes.54 Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr, artículo 13.55 Acuerdo Sede entre la república oriental del Uruguay y el Mercado Común del Sur

(MerCoSUr) para el funcionamiento de la Secretaría Administrativa del MerCoSUr (Decisión CMC N.º 04/96), artículo 4; Acuerdo de Sede entre la república del Paraguay y el Mercado Común del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento del Tribunal Permanente de revisión (Decisión CMC N.º 01/05), artículo 4, y Acuerdo de Sede entre la república oriental del Uruguay y el Mercado Común del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento en el territorio de la república de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr y su Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente (Decisión CMC N.º 34/05), artículo 4.

217

Por lo demás, en el derecho comparado, la jurisdicción laboral para las causas que involucran a órganos regionales y sus funcionarios se halla en cabeza de los respectivos Tribunales de Justicia (TJCe —a través del Tribunal de la función Pública que lo conforma—, TJCA y CCJ).

Otras competencias

finalmente podrían analizarse dos atribuciones adicionales. en primer lugar, la acción por responsabilidad extracontractual, que podría ser intentada ante el TJM, contra los órganos del MerCoSUr, con motivos de los daños ocasionados por dichos órganos o sus agentes en el ejercicio de sus fun-ciones. en este caso, la legitimación activa podría colocarse en beneficio de los estados Partes y de los particulares —en salvaguarda de sus derechos o intereses legítimos—.

en el derecho europeo, el TJCe dispone de esta competencia, mientras que en el derecho andino, esta acción no está establecida a texto expreso, sin embargo el TJCA, en una reciente sentencia, ha reconocido que los daños ocasionados a un particular por las instituciones son resarcibles pe-cuniariamente (responsabilidad extracontractual).56

La segunda competencia sería el control previo de los acuerdos interna-cionales que suscriba el MerCoSUr. en este supuesto, podría interpo-nerse ante el TJM la solicitud de un dictamen sobre la compatibilidad de las normas del Tratado de Asunción (y normas complementarias), con los proyectos de acuerdos internacionales a ser firmados por los estados Partes y el MerCoSUr, o los estados Partes en el marco del MerCoSUr, con terceros estados, grupos de estados y organizaciones internacionales. La legitimación activa podría preverse para los estados Partes, los órganos decisorios (CMC, GMC y CCM) y el PM.

La presente atribución resulta altamente necesaria pues el MerCoSUr, como bloque o sus estados Partes en su marco, firman en forma muy asidua acuerdos internacionales con terceros estados, grupos de estados y organizaciones internacionales, y a la fecha tales compromisos no son presididos por un previo control de compatibilidad con el Tratado de Asunción y demás normas complementarias.

56 TJCA, sentencia de 17 de noviembre de 2006, egar S.A./Secretaría General (resoluciones 800 y 837), proceso 214-AN-2005, GoAC N.º 1498, 16/05/07, y principalmente, providen-cia de 21 de marzo de 2007, en el mismo expediente (pedido de ampliación y aclaración), GoAC N.º 1498, 16/05/07.

218

en europa, el Tribunal de Justicia dispone de esta competencia, la cual puede ser puesta en práctica (solicitud de dictamen) por cualquier estado miembro, el Parlamento europeo, la Comisión o el Consejo.

carácter de su jurisdicciónA los fines de garantizar la eficacia y efectividad del TJM y de sus atri-

buciones, resulta aconsejable seguir la práctica del derecho comparado europeo, andino y centroamericano, según los cuales la jurisdicción del respectivo Tribunal de Justicia es exclusiva y excluyente de cualquier otro tribunal en todo lo que se vincule con el ordenamiento jurídico regional.

De esta manera, el TJM debería tener jurisdicción exclusiva y exclu-yente en todo lo vinculado a la interpretación y aplicación del derecho mercosureño, lo cual significaría alejarse del sistema hoy vigente que, a través de la cláusula de opción de foro, permite que «[l]as controversias comprendidas en el ámbito de aplicación del [Protocolo de olivos] que puedan también ser sometidas al sistema de solución de controversias de la organización Mundial del Comercio o de otros esquemas preferencia-les de comercio de que sean parte individualmente los estados Partes del MerCoSUr, [puedan] someterse a uno u otro foro a elección de la parte demandante» (Po, artículo 1, inciso 2). es decir que cabría derogar la cláusula de opción de foro del Po.

cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivoPara culminar, visto que las sugerencias anteriores constituyen una ver-

dadera novación jurídica respecto del sistema de solución de controversias vigente, en especial con relación a las atribuciones del TPr, de plasmar-se el proyecto de crear un TJM ello debería ser formalizado a través de un Protocolo Modificatorio del Tratado de Asunción —tal como lo es el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr— que, además, derogue al Protocolo de olivos.

21�

cuadro resumen: propuestasLas propuestas reseñadas a lo largo del presente documento pueden

resumirse de la siguiente manera:

Elementos básicos – TJM RecomendaciónNombre: Tribunal de Justicia del MerCoSUr

Naturaleza: JurisdiccionalPermanencia: el TJM tendrá carácter permanenteSede: Asunción, república del ParaguayIntegración

Número: igual número de jueces (y suplente) como estados Partes; nacionales de los estados Partes

Requisitos:Los candidatos deben reunir las condiciones requeridas en el país de su nacionalidad para el ejercicio de las más altas fun-ciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia

Elección:Los jueces del TJM sean elegidos directamente por los Su-periores Tribunales de Justicia de los estados Partes, por consenso (alternativa: en consulta con el PM)

Duración: 6 años

Presupuesto:

Aportado por los estados Partes (a partir de cuotas igualita-rias, o a través de un régimen acorde a la política de reduc-ción de las asimetrías); con fondos del fondo para la Con-vergencia estructural del MerCoSUr (foCeM); o con parte de la recaudación de la renta aduanera del bloque

Competencias y legitimación activa

Acción de nulidad:

Contra las normas de los órganos del MerCoSUr que in-frinjan disposiciones regionales de jerarquía superior. Legi-timación activa: los estados Partes, determinados órganos del MerCoSUr y los particulares

Acción por omisión:Contra la inactividad de los órganos del MerCoSUr en vio-lación de las normas regionales. Legitimación activa: estados Partes, determinados órganos del MerCoSUr y particulares

Acción de incumplimiento:

Contra la acción o la omisión de un estado Parte contraria a las normas del MerCoSUr. Legitimación activa: estados Partes, determinados órganos del MerCoSUr [alternativa: particulares]. Con una fase administrativa previa ante deter-minado órgano del MerCoSUr

220

Cuestión prejudicial:

Consulta de los órganos jurisdiccionales nacionales sobre la interpretación o la validez de las normas del MerCoSUr, como así también de determinados órganos del MerCo-SUr. Legitimación activa: órganos jurisdiccionales naciona-les de los estados Partes, en el marco de un juicio en el que se invoquen normas del MerCoSUr, y determinados órganos del MerCoSUr

Jurisdicción laboral:

Controversias entre los funcionarios de los órganos del MerCoSUr y dichos órganos, y entre estos y sus presta-dores de servicios. Legitimación activa: funcionarios de los órganos del MerCoSUr y sus prestadores de servicios

Acción por responsabilidad extracontractual:

Contra los órganos del MerCoSUr, con motivos de los daños ocasionados por dichos órganos o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Legitimación activa: estados Par-tes y particulares

Control previo de los acuerdos internacionales:

Solicitud de dictamen sobre la compatibilidad de las normas del Tratado de Asunción (y normas complementarias), con los proyectos de acuerdos internacionales a ser firmados por los estados Partes y el MerCoSUr, o los estados Partes en el marco del MerCoSUr, con terceros estados, grupos de estados y organizaciones internacionales. Legitimación activa: estados Partes, órganos decisorios (CMC, GMC y CCM) y PM

Carácter de su jurisdicción:

exclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretación y aplicación del derecho mercosureño

Instrumento constitutivo: Protocolo Modificatorio del Tratado de Asunción (que, además, derogue al Protocolo de olivos)

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Lista de siglas utilizadas

AfC: Agricultores familiares y Campesinos AiCeSiS: Asociación internacional de Consejos económicos y Sociales e insti-

tuciones Similares CAN: Comunidad Andina CCJ: Corte Centroamericana de JusticiaCCM: Comisión de Comercio del MerCoSUrCCSCS: Coordinadora de las Centrales Sindicales del MerCoSUrCefir: Centro de formación para la integración regionalCMC: Consejo del Mercado ComúnCoNPACooP: Confederación Paraguaya de CooperativasCoProfAM: Coordinadora de organizaciones de Productores familiares del

MerCoSUrCPC: Comisión Parlamentaria Conjunta del MerCoSUrCrPM: Comisión de representantes Permanentes del MerCoSUr CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación, ArgentinaCSL: Comisión Socio Laboral CUDeCooP: Confederación Uruguaya de entidades Cooperativas DSL: Declaración Socio LaboralfCCP: foro de Consulta y Concertación PolíticafCCr: foro Consultivo de Ciudades y regionesfCeS: foro Consultivo económico y Social del MerCoSUrfLACSo: facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales fLAr: fondo de Administración de reservas foCeM: fondos de Convergencia estructural del MerCoSUrGANeMPLe: Grupo de Alto Nivel de empleo GANri: Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la reforma institucionalGMC: Grupo Mercado ComúnGoAC: Gaceta oficial del Acuerdo de Cartagena iSM: instituto Social del MerCoSUrMerCoSUr: Mercado Común del SuroCDe: organización de Cooperación y Desarrollo económicos oMC: organización Mundial de ComercioPArLASUr: Parlamento del MerCoSUrPCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUrPM: Parlamento del MerCoSUr

222

Po: Protocolo de olivosPoP: Protocolo de ouro PretoPPT: Presidencia Pro Tempore reAf: reunión especializada de Agricultura familiarreCM: reunión especializada de Cooperativas del MerCoSUrreM: reunión especializada de la MujerreMi: reunión especializada de Municipios e intendenciasrPo: reglamento del Protocolo de olivos SAM: Secretaría Administrativa del MerCoSUrSGT: Subgrupos de TrabajoSiCA: Sistema de la integración CentroamericanaSM: Secretaría del MerCoSUrTA: Tratado de AsunciónTAL: Tribunal Administrativo-Laboral del MerCoSUr TJCA: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina TJCe: Tribunal de Justicia de las Comunidades europeasTJM: Tribunal de Justicia del MerCoSUrTPr: Tribunal Permanente de revisiónUNASUr: Unión de Naciones Sudamericanas UNifeM: fondo de las Naciones Unidas para la Mujer

Se terminó de imprimir en el mes de mayo de 2009en Gráfica Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay.

Depósito Legal Nº 349 098Comisión del Papel. edición amparada al Decreto 218/96

La reforma institucional del - Inmercociudades · Cuadro resumen: propuestas ... severa crisis...

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