La redazione della sentenza amministrativa

Università degli Studi Roma 3

Rel. Dott.ssa M. Barbara Cavallo (magistrato Tar Palermo)

Oggetto dell’indagine e fonti

La presente relazione è dedicata precipuamente ai provvedimenti del giudice amministrativo

La Relazione si basa, oltre che sull’esperienza diretta del Relatore, sul fondamentale contributo della dott.ssa Cons. Rosanna De Nictolis (La tecnica di redazione delle decisioni del giudice amministrativo), nonché sui principali commenti al Codice dei Contratti pubblici (d.lgs. 104 del 2010)

La relazione della dott.ssa De Nictolis è pubblicata sul sito www.giustizia-amministrativa.it

Provvedimenti giurisdizionali

Sono provvedimenti giurisdizionali quelli che il giudice (civile, penale, amministrativo) adotta per esternare le proprie decisioni

Il c.p.a. (art. 33) tripartisce i provvedimenti giurisdizionali in:

sentenze (provvedimenti a contenuto decisorio che definiscono in tutto o in parte il processo)

ordinanze (provvedimenti a contenuto non decisorio che devono essere motivati succintamente, normalmente emessi all’esito del contraddittorio delle parti e quindi dell’udienza) (art. 134 c.p.c.)

decreti (provvedimenti a contenuto non decisorio che devono essere motivati solo nei casi previsti dalla legge) (art. 135)

Distinzione tra provvedimenti di merito, provvedimenti di rito e provvedimenti interlocutori (rinvio)

I provvedimenti di merito sono esclusivamente “sentenze” (art. 34)

I provvedimenti in rito possono essere sia sentenze che ordinanze che decreti (questo non è scritto nell’art. 35 ma si deduce dal sistema nel suo complesso)

Ordinanze nel processo amministrativo Art. 33, lett. b) c.p.a. Il g.a. (collegio) adotta ordinanze quando assume

misure cautelari (artt. 55; 62; 98) misure interlocutorie (art. 18, ricusazione; 36, comma 1: quando

non definisce, nemmeno in parte, il giudizio; art. 55, comma 10, quando fissa il merito all’esito della c.c. cautelare; 65, quando dispone istruttoria (66, verificazione; 67, c.t.u.); 72, quando ritiene che non sia possibile la trattazione prioritaria ai sensi del comma 1; 73, quando rileva la questione di rito d’ufficio, ma dopo il passaggio in decisione della causa; 79, in caso di sospensione del processo ex art. 295 c.p.c; 85, in caso di opposizione ad un decreto di estinzione o improcedibilità; 86, in caso di dissenso delle parti sulla domanda di correzione di errore materiale; 99, deferimento all’Adunanza Plenaria; 114, ottemperanza alle ordinanze esecutive; 116, decisione dell’istanza di accesso contestuale al ricorso; 119, merito a breve nel rito abbreviato; All. II, art. 5 comma 5, in caso di ricostruzione del fascicolo)

decide sulla competenza (art. 15; 16; 47) (e indica sempre il giudice competente, art. 33, comma 4)

Decreti nel processo amministrativo

Art. 33, lett. c) c.p.a. (adottato solo nei casi di legge) Normalmente monocratico e generalmente motivato

(art. 3 c.p.a., i provvedimenti del giudice amministrativo sono motivati)

Art. 53, abbreviazione termini; 56, misure cautelari monocratiche urgenti; 61, misure urgenti ante causam; 66 e 67, compenso del verificatore e del c.t.u.; 71, comma 5, fissazione dell’udienza; 82, perenzione dei ricorsi ultraquinquennali; 85, estinzione e improcedibilità; 86, correzione consensuale errore materiale; 118, decreto ingiuntivo; 130, decreto di fissazione udienza elettorale.

Sentenze nel processo amministrativo

La sentenza è sicuramente lo strumento utilizzato per la decisione di merito del ricorso.

Essa deve soddisfare due principi (art. 3 c.p.a.):

a) motivazione (art. 111 cost.); b) sinteticità (in attuazione del principio,

costituzionale e sovranazionale, di ragionevole durata del processo )

Sul piano formale si distingue tra sentenza in forma ordinaria (art. 88) sentenza in forma semplificata o sentenza

breve (art. 74).

Segue: differenze tra sentenza ordinaria e sentenza breve

Alcune parti sono presenti in entrambe le tipologie (epigrafe, dispositivo, sottoscrizione).

La differenza tra le due sta: nell’esposizione del fatto e delle domande

di parte, che nella sentenza breve possono essere del tutto omesse, potendo la sentenza limitarsi a fare rinvio agli atti di parte

nel diverso “peso” della motivazione, in quanto nella sentenza breve essa può consistere “in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”.

Segue: contenuto della sentenza ordinaria (art. 88)

1. La sentenza è pronunciata in nome del popolo italiano e reca l'intestazione "Repubblica italiana".

2. Essa deve contenere:a) l'indicazione del giudice adito e del collegio che l'ha pronunciata;b) l'indicazione delle parti e dei loro avvocati;c) le domande;d) la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione, anche con rinvio a precedenti cui intende conformarsi;e) il dispositivo, ivi compresa la pronuncia sulle spese;f) l'ordine che la decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa;g) l'indicazione del giorno, mese, anno e luogo in cui la decisione è pronunciata;h) la sottoscrizione del presidente e dell'estensore.

Segue: art. 88

3. Si applica l'articolo 118, comma 3, delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile.

4. Se il presidente non può sottoscrivere per morte o altro impedimento, la sentenza è sottoscritta dal componente più anziano del collegio, purché prima della sottoscrizione sia menzionato l'impedimento; se l'estensore non può sottoscrivere la sentenza per morte o altro impedimento, è sufficiente la sottoscrizione del solo presidente, purché prima della sottoscrizione sia menzionato l'impedimento”.

Intestazione della sentenza e indicazione del giudice adìto

La sentenza deve contenere l’intestazione “Repubblica Italiana – in nome del popolo italiano” (tale intestazione invece non riguarda le ordinanze o i decreti)

REPUBBLICA ITALIANAIN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)ha pronunciato la presente

SENTENZA

Segue: indicazione del collegio giudicante

L’indicazione del collegio giudicante viene invece fatta alla fine della sentenza

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2012 con l'intervento dei Signori Magistrati:Filippo Giamportone, PresidenteCarlo Modica de Mohac, ConsigliereMaria Barbara Cavallo, Referendario, Estensore

Segue: indicazione delle parti e dei loro avvocati

sul ricorso numero di registro generale *** del 2009, proposto da **********, rappresentata e difesa dagli avv. *****, con

domicilio eletto presso il loro studio in Palermo, via *****contro

Universita' degli Studi di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore;

rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, ivi elettivamente domiciliata nei propri

uffici in via A. De Gasperi n. 81, nei confronti di

-*****, rappresentati e difesi dagli avv. ****, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Palermo, ***

con l’intervento di-*****, rappresentati e difesi dagli avv. ****, con domicilio eletto

presso lo studio del primo in Palermo

Segue: parti del processo

Ricorrente: può essere una persona fisica o giuridica, normalmente un privato, ma può essere anche – di rado – un’altra Amministrazione;

Resistente: la parte pubblica il cui provvedimento è impugnato;

Controinteressato: chi ha interesse contrario all’annullamento dell’atto (normalmente, nelle procedure concorsuali, il vincitore/aggiudicatario)

Interventore: ad adiuvandum o ad opponendum

Segue: le domande

per l’annullamento, previa sospensione, della nota *****, pubblicata (oppure, notificata/comunicata..) ovvero

Per la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno… ovvero

Per la declaratoria del silenzio serbato dall’Amministrazione sulla istanza presentata…. ovvero

per l’accesso e l’ostensione della documentazione richiesta…. ovvero

Segue: concisa esposizione motivi in fatto e in diritto

La parte in fatto è in parte sostituita da una serie di “visti”

Visti il ricorso e i relativi allegati; visti gli atti di costituzione in giudizio di ******* visto il ricorso incidentale di ****; viste la memoria difensiva di *****; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 29

febbraio 2012 il Referendario dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Segue: fatto e diritto

Le sentenze del giudice amministrativo possono, a scelta dell’estensore, essere divise in “fatto” e “diritto” o avere una unica parte “fatto e diritto”.

La scelta è legata, di solito, alla complessità della questione: quando i fatti di causa sono molti, ovvero quando si susseguono una serie di atti (ricorso principale, motivi aggiunti, ricorso incidentale, intervento, etc), è preferibile separare le due parti.

Una maggiore analisi sul fatto e sugli argomenti delle parti è opportuna quando la soluzione delle questioni di diritto dipende da una corretta ricostruzione dei fatti

Segue: importanza della parte in fatto

Ci sono materie in cui i “fatti” contano più che in altre, e in particolare nei contenziosi su sanzioni amministrative, irrogate per “condotte illecite”.

In queste liti, il provvedimento amministrativo postula una corretta ricostruzione di comportamenti umani, e conseguentemente il processo amministrativo è ordinariamente più complesso rispetto ad un classico processo sull’illegittimità dell’atto amministrativo.

E’ il caso degli illeciti antitrust: in tale materia, infatti, le sentenze sono ordinariamente molto lunghe, potendo facilmente raggiungere le 100 pagine, e si dilungano sulla ricostruzione dei fatti e sui motivi delle parti.

Segue: motivazione (fatto)

Viene fatta una concisa esposizione della parte in fatto e vengono sinteticamente riprodotti i motivi di ricorso

Vengono esposte le prospettazioni delle altre parti costituite con le rispettive domande

Se è proposto ricorso incidentale da parte del controinteressato, si elencano i motivi (idem per eventuali motivi aggiunti)

Si dà conto di quanto avvenuto nel corso del processo (provvedimenti cautelari o istruttori; spostamenti di competenza; interruzioni, sospensioni, riassunzioni; istruttoria svolta)

Si conclude dicendo che alla udienza del giorno..il collegio ha trattenuto la causa in decisione

Segue….

FATTOCon ricorso notificato il …………… Tizio impugnava i

provvedimenti indicati in epigrafe………………Avverso i suddetti provvedimenti prospettava le

seguenti censureI)………………II) ………………….III) ……………………Si costituiva ******** chiedendo……………….Con ordinanza n. *** il collegio accoglieva la domanda

cautelareVenivano depositate memorie in vista dell’udienza

pubblicaAlla udienza del……… il collegio tratteneva la causa per

la decisione

Segue: motivazione (fatto)

A differenza delle sentenze della Corte Costituzionale (o della Corte di Giustizia), nella parte in fatto non vi è una dettagliata esposizione di tutte le questioni sollevate e delle posizioni delle parti

Ciò risponde ad una esigenza di “ autosufficienza” della sentenza e quindi le sentenze della Consulta devono essere scritte in base a un codice stilistico ben definito

Motivazione (diritto)

La motivazione è stesa dal relatore, a meno che il Presidente non creda di stenderla egli stesso o affidarla all'altro giudice (in caso di dissenso e messa in minoranza del relatore)

La parte in diritto segue l’ordine di decisione delle questioni (art. 276, commi 2, 4 e 5 c.p.c., richiamato dall’art. 88) (AP 4/2011; AP 10/2011)

L’ordine è a sua volta vincolato all’ordine dei motivi prospettato dalle parti, salvo che per le questioni rilevabili d’ufficio, che sfuggono al principio dispositivo

Segue: ordine di esame delle questioni

L’esame delle questioni preliminari (di merito e di rito) e pregiudiziali deve sempre precedere la valutazione del merito della domanda formulata dall’attore;

Vanno accertati prima i presupposti processuali (giurisdizione e competenza del giudice; capacità processuale della parte)

Successivamente vanno accertate le condizioni dell'azione (possibilità giuridica, legittimazione a ricorrere; interesse a ricorrere).

Poi si passa al merito

Segue: la questione di giurisdizione

La questione di giurisdizione precede logicamente ogni altra questione perché una pronuncia, anche di carattere solo processuale, postula che il giudice che la rende sia munito di giurisdizione.

Inoltre, il meccanismo della translatio judicii lascia in vita la chance di vittoria del ricorrente davanti al giudice avente giurisdizione, e una pronuncia in rito diversa dal difetto di giurisdizione pregiudicherebbe la translatio iudicii.

Se manca la giurisdizione il ricorso è inammissibile

Segue: altre questioni di rito

Subito dopo vengono: rilievo della competenza ricevibilità del ricorso (tempestività della notifica

e del deposito del ricorso) (il ricorso è dichiarato improcedibile)

legittimazione ad agire (ricorso inammissibile)

interesse a ricorrere (il ricorso è inammissibile se l’interesse è carente ab origine) (se l’interesse viene meno nel corso del giudizio, il ricorso è improcedibile)

altre ragioni ostative a una pronuncia sul merito (es. mancata integrazione contraddittorio) (ricorso improcedibile)

Segue: motivazione sulle questioni

Per ciascuna questione/motivo, la motivazione, ordinariamente, riporta:

a) in sintesi o in dettaglio la questione o il motivo;

b) una sintetica esposizione delle disposizioni di legge o regolamento rilevanti per il caso concreto;

c) la interpretazione pertinente delle disposizioni, citando se del caso i precedenti giurisprudenziali;

d) l’applicazione delle disposizioni al caso concreto e dunque la soluzione del caso.

….quindi…..

Volendo, a ciascuna questione può corrispondere un numero di paragrafo e poi l’articolazione in sottoparagrafi per ciascuno dei profili sopra riportati sub a) b), c), d)

1. Si esamina ora il primo motivo. 1.1. Con esso la parte ricorrente sostiene che (…). 1.2. In diritto, le disposizioni che regolano il caso

sono (…). 1.3. Tali disposizioni vanno interpretate nel senso

che (…). Si citano i seguenti precedenti conformi: (…)

1.4. Applicando le disposizioni, così interpretate, al caso di specie, ne consegue che il motivo è (…)].

Segue: esposizione delle disposizioni di legge o regolamento

Nella prassi possono essere seguite tre strade differenti:

a) quella di citare solo gli estremi della disposizione rilevante senza riportarne il contenuto (es., “art. 3, c. 1, Cost.”);

b) quella di citare gli estremi della disposizione rilevante riportandone in sintesi il contenuto (es.: “l’art. 3, c. 1, Cost., afferma il principio di uguaglianza formale dei cittadini davanti alla legge”);

c) quella di citare gli estremi della disposizione rilevante trascrivendone per esteso il contenuto letterale, preceduto, o meno, da una sintesi (es: “l’art. 3, c. 1, Cost. [afferma il principio di uguaglianza formale dei cittadini davanti alla legge e] dispone, testualmente: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”).

Segue…

La scelta è rimessa ai collegi, ovviamente la prima e seconda soluzione giovano maggiormente alla causa della brevità della sentenza, la terza soluzione rende la sentenza più lunga, ma anche più chiara e comprensibile dai terzi.

La terza via è, se non obbligata, opportuna, quando le questioni giuridiche vertono sull’interpretazione di determinate parole o espressioni contenute nella disposizione normativa, o sull’applicazione del testo originario o modificato di una data disposizione normativa: sicché è preferibile riportare i dati testuali oggetto di esame e decisione.

Struttura formale e linguaggio della motivazione

In Italia lo stile di redazione della motivazione non è standardizzato

Si utilizza uno stile discorsivo e non quello decretizio (intendendosi per tale ultimo quello con l’incipit “atteso che”, di solito utilizzato nelle sentenze brevi, nelle ordinanze e nei decreti)

Segue: struttura formale

Alcuni giudici usano la tecnica della motivazione come “un corpo unico” senza suddivisioni.

Si tratta di una tecnica poco opportuna perché non consente di individuare agevolmente i vari capi della sentenza (che poi spesso corrispondono alle varie questioni), salvo che per le questioni semplici o le sentenze brevi

Altri giudici dividono la motivazione in paragrafi numerati.

segue: numerazione dei paragrafi

Anche la tecnica di numerazione dei paragrafi non è uniforme:

alcune sentenze utilizzano la tecnica della numerazione progressiva per ogni periodo sintattico, secondo lo stile delle sentenze della C. giust. CE (si tratta di tecnica non molto diffusa nelle sentenze amministrative italiane) (vedi Ad. Pl., n. 4 del 2011);

altre sentenze dividono la motivazione in paragrafi corrispondenti ai capi di sentenza e dunque alle diverse questioni affrontate; non di rado, in tale ipotesi, i paragrafi sono divisi in sottoparagrafi [Ad. plen., 3 giugno 2011 n. 10].

altri giudici aggiungono alla divisione in paragrafi anche l’apposizione di titoli ai paragrafi (secondo lo stile delle sentenze della C. giust. CE): questo accade in sentenze molto complesse, quali quelle in materia antitrust o di appalti pubblici [Cons. St., ad. plen., 3 giugno 2011 n. 10; Cons. St., sez. VI, 10 marzo 2006 n. 1271; Cons. St., sez. VI, 2 marzo 2004 n. 926].

Segue: uso del neretto, del sottolineato o del corsivo

La sentenza non deve riportare né grassetti né sottolineati, in quanto, per il giudice, non vi deve essere una parte più importante dell’altra

In ogni caso, il sistema NSIGA non lo consente (rinvio)

È possibile l’uso del corsivo per le parole romane o per le citazioni

Segue: uso del latino giuridico

L’uso del latino giuridico, sia per singole parole o espressioni idiomatiche che per brocardi, è piuttosto comune.

La dott.ssa De Nictolis, nella relazione citata, ha certosinamente individuato parole di uso comune utilizzate nella sentenze

(ab imis; ab initio; ab origine; a contrario; actio finium regundorum; actio iudicati; ad abundantiam; ad acta; ad adiuvandum; ad colorandum; ad hoc; ad nutum; ad opponendum; ad personam; a fortiori; agere; a latere; aliud pro alio; amplius; an; ante causam; a posteriori; a priori; beneficium excussionis; bona fide; bonum prolis; brevi manu; caveat; condicio iuris; condicio sine qua non; contra legem; contra se; culpa in contrahendo; culpa in re ipsa; culpa in vigilando; datio in solutum; decisum; de cuius; de iure condendo; de iure condito; de facto; de quo agitur; de minimis; dictum; dies a quo; dies ad quem; emendatio libelli; erga omnes; error in iudicando; error in procedendo; et cetera; ex ante; ex delicto; exempli gratia; ex lege; ex nunc; ex multis; ex parte actoris; ex plurimis; ex post; expressis verbis; ex professo; extra moenia; extrema ratio; ex tunc; facere; factum principis; fictio iuris; fumus boni iuris; genus; sabea corpus; ictu oculi; in itinere; id est; in apicibus; inaudita altera parte; in bonam partem; in bonis; incipit; in itinere; in limine litis; in malam partem; in parte qua; in re ipsa; inter alios; inter partes; intra moenia; intuitu personae; inutiliter data; iter; iure privatorum; iure proprio; iuris et de iure; iuris tantum; ius novorum; ius poenitendi; ius postulandi; ius receptum; iussum iudicis; ius superveniens; latu sensu; legibus solutus; lex; lex posterior; lex specialis; litis denuntiatio; magna pars; mala in se; mala quia vetita; modus procedendi; munus publicum; mutatio libelli; mutatis mutandis; ne bis in idem; negotium; nomen iuris; non liquet; nulla quaestio; obiter dicta; omissis; onus probandi; ope legis; pactum sceleris; par condicio; par condicio creditorum; pater familias; per facta concludentia; periculum in mora; per incidens; perpetuatio iurisdictionis; per relationem; per tabulas; pleno iure; potestas iudicandi; praeter legem; prima facie; primus inter pares; probatio diabolica; proprium; pro rata; pro tempore; pro veritate; punctum dolens; quantum; querela nullitatis; quid novi; quoad effectum; quomodo; quorum; ratio; ratio decidendi; ratio legis; ratione materiae; ratione temporis; rebus sic stantibus; recte; reductio ad equitatem; reformatio in peius; regula iuris; res dubia; res inter alios acta; res iudicanda; res iudicata; res litigiosa; res nullius;revisio prioris istantiae; secundum eventum litis; secundum legem; sic et simpliciter ; sine die; singulatim; solve et repete; species; stare decisis; status quo ante; sub iudice; sub specie;tempus commissi delicti; tertium comparationis; tertium genus; thema decidendum; translatio iudicii; ultra vires; una tantum; vacatio legis; vexata quaestio; vis espansiva; vis maior cui resisti non potest; vocatio in ius; vocatio iudicis;

Segue: termini stranieri

Sta diventando più frequente anche l’uso di termini giuridici stranieri, soprattutto inglesi, quando essi hanno maggiore efficacia descrittiva e sinteticità.

Il che accade anzitutto in settori del diritto che hanno come oggetto di regolamentazione materie tecniche dominate dall’utilizzo di parole anglosassoni, sia giuridiche che tecniche come il diritto della concorrenza.

a) quanto ad espressioni giuridiche del diritto antitrust: bleeding hand; buyer power; core business; conscious parallelism; enforcement; essential facility; incumbent; interlocking directorship; moral hazard; new comers; overpricing; panel; price-squeeze policy; punitive damages; relevant market; smoking gun; underpricing; undertaking;

b) quanto ad espressioni tecniche del mercato su cui incide il diritto antitrust: code-sharing; gas-release; jet-fuel, handling, load-factor, packaging, point-to-point; price cup; take-or-pay contracts; remailing; retail; shipper; smelter; tie-in; opt-in; opt-out; wholesale.

Altro settore in cui si usano espressioni anglosassoni è quello dei pubblici appalti, anche se in misura minore: alternative dispute resolutions; dual use; general contractor; global service; in house providing; joint venture; project financing; public-private-partnership; standstill.

Non manca l’uso, anche se in misura minore, di parole francesi, come astreinte, chance, primauté, revirement, tout court.

Segue: tipo di linguaggio utilizzato

Non si usa un linguaggio comune Si usa un linguaggio tecnico-

giuridico Alcuni estensori adottano periodi

molto paratattici e semplici, altri creano periodi complessi e articolati

Segue: la sentenza deve essere chiara, sobria e neutrale

L’importante è che la sentenza sia chiara e comprensibile

Chiara è una sentenza che utilizza un linguaggio semplice e lineare, ma anche che riesce a far comprendere ai lettori il percorso motivazionale seguito (più semplice se la prosa è semplice e i paragrafi sono numerati)

Altro elemento dello stile della sentenza è la sua sobrietà e neutralità che a ben vedere costituiscono il precipitato stilistico del principio di imparzialità ed equidistanza del giudice, e della sua soggezione alla legge.

Segue: neutralità

L’estensore deve mantenere uno stile distaccato

Deve astenersi da giudizi di valore nei confronti delle leggi o delle posizioni delle parti;

NON deve assolutamente fare rimproveri alle parti o agli avvocati, inutili ironie, sterili polemiche, espressioni offensive o volgari.

Non deve dare enfasi eccessiva, mediante punti esclamativi o interrogativi, o l’uso eccessivo di caratteri grafici aggressivi come la sottolineatura, il maiuscolo, il neretto.

Sinteticità della sentenza e sentenze prolisse

Specialmente i magistrati giovani tendono a scrivere sentenze eccessivamente lunghe e prolisse, ossia dei veri e propri trattati giuridici su uno o più argomenti oggetto della sentenza

Anche se non si verifica alcun vizio, la sentenza che faccia precedere la soluzione del caso concreto da una articolata ricostruzione teorica che non sia strettamente necessaria al caso è una sentenza stilisticamente scorretta

La sentenza “prolissa” pur non essendo di per sé “viziata” è un caso di “cattiva prassi”, e peraltro un eccessivo sforzo teorico comporta il rischio che il giudice perda di vista il caso concreto e incorra in vizio di omesso esame dei motivi (secondo il noto brocardo grosso libro grosso danno) [per un caso di sentenza “prolissa” appellata per vizio di “omesso esame dei motivi” v. Tar Lazio – Roma, sez. I, 22 settembre 2009 n. 9171/2009, lunga 215 pagine, censurata con un appello di oltre 200 pagine, e riformata da Cons. St., sez. VI, 24 giugno 2010 n. 4016, lunga 68 pagine].

Segue: sentenza prolissa

Per sentenza prolissa si intende anche quella che faccia inutile uso di obiter dicta, ossia di affermazioni di principi di diritto che non sono pertinenti al caso di specie.

Infatti gli obiter dicta non sono rilevanti per decidere il caso concreto, e pertanto, si deve ritenere, non danno luogo a giudicato, e non dovrebbero costituire un precedente interpretativo. In un solo caso è la legge a consentire e dunque legalizzare l’obiter dicta, ed è quando si consente alla Corte di cassazione e alla plenaria del Consiglio di Stato di “affermare il principio di diritto nell’interesse della legge” anche se non rilevante nel caso di specie.

Citazioni giurisprudenziali

E’ sempre possibile citare precedenti giurisprudenziali, di giurisdizioni sovranazionali, e di giurisdizioni nazionali superiori, pari o inferiori.

Le sentenze dei Tribunali amministrativi di primo grado citano come precedenti le sentenze di altri Tribunali amministrativi, del Consiglio di Stato, della Cassazione, della Corte costituzionale;

le sentenze del Consiglio di Stato di solito citano come precedenti sentenze del Consiglio di Stato o della Cassazione, della Corte costituzionale, non dei Tribunali amministrativi di primo grado (salvo casi eccezionalissimi, su questioni nuove e purchè la sentenza sia passata in giudicato)

è frequente il riferimento a decisioni della Corte di giustizia dell’Unione europea, meno frequente quello a decisioni della C.E.D.U., e pressoché nullo il riferimento a sentenze di ordinamenti nazionali stranieri (non constano precedenti)

Precedenti vincolanti

I precedenti non sono MAI vincolanti salvo che, per le sezioni semplici del CDS, le decisioni della Ad.Plenaria.

I tar, invece, possono discostarsene. Sono di fatto vincolanti le statuizioni della

Cassazione a sezioni unite in tema di giurisdizione, atteso che le sentenze del Consiglio di Stato possono essere cassate dalle sezioni unite per motivi di giurisdizione.

In realtà, se un g.a. vuole, se ne discosta Al di fuori di tali due casi, i precedenti hanno valore

per la loro autorevolezza, non per la loro autorità. Per dirla con terminologia anglosassone, nei due casi citati si può parlare di binding precedent, negli altri casi di persuasive authority.

Valore del precedente al fine di motivazione (art. 88 c.p.a.)

Va ricordato che l’art. 88 c.p.a. ha dato molto risalto al precedente, stabilendo che la motivazione “concisa” può essere stesa “anche con rinvio a precedenti cui intende conformarsi”.

Il codice fa dunque riferimento al richiamo dei soli “precedenti conformi”, e non anche dei difformi, e al fine di ridurre il contenuto motivazionale, che può anche consistere nel solo richiamo dei precedenti conformi.

Invece finora le sentenze ordinarie, pur richiamando i precedenti conformi, ne riportavano per esteso il contenuto, oltre che gli estremi, e comunque si dilungavano sulle ragioni di adesione ai precedenti; non di rado, poi, riportavano i precedenti difformi, indicando le ragioni per cui occorreva discostarsene.

Citazione di Autori giuridici

Non è possibile, per i giudici citare autori giuridici: lo preclude l’art. 118, co. 3, disp. att. c.p.c., dettato per il processo civile ed espressamente richiamato dall’art. 88 c.p.a., a tenore del quale “In ogni caso deve essere omessa ogni citazione di autori giuridici”.

Questo, a differenza degli altri sin qui visti, è un canone stilistico imperativo, imposto direttamente dalla legge (il c.p.a. si è limitato ad esplicitare una regola già in passato costantemente osservata nel processo amministrativo, ed a sua volta introdotta nell’ordinamento italiano già con il codice di procedura civile del 1865).

La sua violazione non dà luogo però di per sé a vizio della sentenza, salve possibili conseguenze disciplinari a carico del magistrato.

Assorbimento dei motivi

La sentenza deve essere concisa, e ciò dipende molto dal numero e della complessità dei motivi di ricorso

Infatti la sentenza amministrativa è basata completamente sui motivi di ricorso. Il giudice non può indagare al di là di quanto prospettato dalle parti (fatta eccezione per poche questioni rilevabili d’ufficio)

Molto di frequente, il collegio, accogliendo il ricorso, provvede ad “assorbire” i motivi successivi a quello accolto, che quindi non vengono esaminati (costringendo la parte, in caso di appello, a riproporli nella forma dell’appello incidentale).

Segue: assorbimento dei motivi

Lo schema del Codice prevedeva un’apposita norma anti-assorbimento, ma essa non è stata inserita nel testo definitivo.

Diverso dall’assorbimento è l’accorpamento dei motivi, quando il giudice esamina congiuntamente più motivi di ricorso che, seppur proposti distintamente, risultano omogenei e che è una tecnica di decisione ritenuta pacificamente ammissibile.

Lunghezza della sentenza e degli atti di parte

Il c.p.a. impone la sinteticità sia degli atti di parte che di quelli del giudice

Con circolare del Presidente del Consiglio di Stato sono stati “suggeriti” limiti dimensionali degli scritti di parte (20-25 pagine per ciascuno scritto di parte, e, in caso di superamento di tale limite, una sintesi di due pagine).

La medesima circolare ha invitato tutti i magistrati amministrativi al rispetto del dovere di sinteticità e chiarezza mediante sentenze breve, rilevando che “molto spesso, una sentenza breve è anche più chiara, perché mette immediatamente in evidenza il principio di diritto espresso”.

E’ possibile che un ricorso prolisso venga giudicato violativo del principio di lealtà processuale, e, se infondato, anche temerario, con le debite conseguenze in tema di riparto delle spese di lite e di condanna ad una indennità/sanzione amministrativa per lite temeraria (art. 26 c.p.a., art. 246-bis, codice appalti pubblici, d.lgs. n. 163/2006).

Dispositivo

Terminata la parte motivazionale, che è il cuore della sentenza, c’è il dispositivo, che è il P.Q.M.

Nel dispositivo è racchiusa la sintesi di quanto esposto in motivazione.

È il dispositivo che verrà messo in esecuzione quindi è fondamentale che esso sia il più possibile chiaro e logico

Struttura del dispositivo

Riunione dei ricorsi (eventuale) Decisione sulle domande (vedi infra) Condanna alle spese /

compensazione Ordine di esecuzione della sentenza

all’Autorità amministrativa

Segue: dispositivo

Il dispositivo è, in sostanza, la risposta del giudice alle domande della parte (di annullamento, di condanna o, nei rari casi, di accertamento)

Quindi, esso non consiste nella decisione sui singoli motivi (a quello ci pensa la motivazione), ma sulle singole domande (sia del ricorrente che, eventualmente, delle altre parti)

Segue: dispositivo

Il dispositivo può comprendere sia pronunce in rito che in merito

In rito il g.a. (esempl.) Dichiara improcedibile il ricorso (per

tardività o per sopravvenuto difetto di interesse)

Dichiara inammissibile il ricorso (per difetto di giurisdizione o per mancanza di condizioni dell’azione)

Dichiara la propria incompetenza (ordinanza)

Segue: dispositivo in caso di difetto di giurisdizione o di competenza

Il g.a. deve dire in favore di chi (g.o., corte dei conti, giurisdizione estera, etc) (oppure, altro tribunale amministrativo ovvero, nel caso di incompetenza in materia di giudizio di ottemperanza, il CDS)

Deve indicare il termine (di legge) per la riassunzione avanti all’altro giudice

Segue: dispositivo (merito)

Nel merito il g.a. Rigetta Accoglie (anche parzialmente)

In caso di accoglimento il g.a. (art. 34)a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;b) ordina all'amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un

termine;c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di

risarcimento del danno, all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'articolo 2058 del codice civile;

d) nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;

e) dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza.

Segue: dispositivo

Poiché la pronuncia (in rito o in merito)riguarda le domande delle parti, il dispositivo può essere complesso.

Per mero es: o Accoglie il ricorso principale e per l’effetto a)

annulla… ; b) Respinge la domanda risarcitoria (oppure, accoglie in parte il ricorso ai sensi di cui in motivazione)

o Accoglie il ricorso incidentale e dichiara inammissibile il ricorso principale

o Accoglie il ricorso principale e i motivi aggiuntio Dichiara improcedibile il ricorso………o Dichiara inammissibile il ricorso…….o Dichiara in parte improcedibile in parte rigetta….

Contenuto del dispositivo

Il contenuto del dispositivo varia comunque in relazione al tipo di processo e di rito seguito

Ad esempio, nel caso del giudizio di ottemperanza, nel dispositivo viene spesso riportata la nomina del Commissario e la tempistica per lo svolgimento del proprio operato

Spese processuali

Le spese processuali vengono liquidate direttamente in dispositivo (mai in motivazione) e vengono poste a carico di una o più parti

In caso di rigetto del ricorso, se la controparte non è costituita, le spese (ovviamente) non vengono liquidate

In motivazione però si dice chi viene condannato (normalmente, le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo)

In caso di compensazione, in motivazione si specifica la ragione della compensazione (ammessa ormai in casi eccezionali), quindi

In caso di soccombenza parziale In caso di questioni nuove, peculiari o sulle quali c’è dibattito

giurisprudenziale In caso di particolare natura dei diritti azionati (es. diritti della personalità;

diritti fondamentali) In caso di questioni giuridiche estremamente complesse (in realtà, questo

non dovrebbe essere possibile…)

Dispositivo redatto in forma anticipata

La pubblicazione del dispositivo anticipata è prevista nel rito abbreviato comune, nel rito appalti, nel rito elettorale (rispettivamente artt. 119, 120 e 130 c.p.a.).

Esso deve essere identico al dispositivo della sentenza in prosieguo pubblicata, pena problemi di invalidità dell’uno o dell’altra, e di revocazione.

Il dispositivo è di solito estremamente sintetico, limitandosi ad un “accoglie” o “respinge” il ricorso e alla condanna alle spese (in quanto le spiegazioni dell’accoglimento o rigetto sono contenute nella motivazione)

Il dispositivo anticipato ha la funzione pratica di cristallizzare la decisione, impedendo ripensamenti, e di precostituire un titolo esecutivo. Il problema è però che un dispositivo sintetico del tipo “accoglie” o “respinge” il ricorso, è di solito inidoneo a costituire un titolo esecutivo, atteso che non risultando le ragioni dell’accoglimento o rigetto, non è nemmeno chiaro quali debbano essere le modalità di esecuzione della sentenza.

Problematiche legate al dispositivo anticipato

Si auspica che il dispositivo anticipato sia “vestito” ossia corredato di indicazioni, sia pure molto sintetiche, che chiariscano come il dispositivo vada eseguito

(es. in caso di ricorso per annullamento, il dispositivo di accoglimento non dovrebbe limitarsi a dire “accoglie il ricorso” ma indicare in dettaglio tutti gli atti annullati e il tipo di vizio riscontrato).

(In caso di azione di condanna, il dispositivo dovrebbe indicare in dettaglio se la condanna è generica o specifica, e in caso di condanna specifica, la misura della somma, gli interessi, la rivalutazione, etc.)

In materia di appalti, in particolare, tale esigenza è avvertita, atteso che l’annullamento dell’aggiudicazione può o meno comportare il rinnovo della gara, il subentro del ricorrente vittorioso nel contratto, la caducazione ex tunc o ex nunc del contratto. Per dare effetto utile al dispositivo, pertanto, esso dovrebbe specificare se, accolto il ricorso, deve essere o no rinnovata la gara, e a partire da quale atto, o se il ricorrente subentra nel contratto, o se il contratto perde effetti e da che data.

La sentenza in forma semplificata

La sentenza breve è prevista per situazioni manifeste, ossia di pronta soluzione – art. 74

(manifesta fondatezza ovvero manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso); (trattasi di novità del c.p.a.)

per la decisione del merito in esito a udienza cautelare (c.d. giudizio immediato) (art. 60);

per i riti speciali connotati ex lege dall’urgenza e senza udienza pubblica:

rito dell’ottemperanza (art. 114, comma 3); rito dell’accesso a documenti amministrativi (116, comma 4); rito avverso il silenzio inadempimento della p.a. (117, comma 2); rito elettorale (esclusione delle liste, 129, comma 6); rito appalti (120, comma 10);

Segue: art. 74 (situazioni manifeste o di pronta soluzione)

Sono tali quelle di manifesta fondatezza o infondatezza nel merito

ovvero in rito manifesta irricevibilità, manifesta inammissibilità, manifesta improcedibilità

La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di

diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme.

Ipotesi tipiche di sentenza breve ex 74

mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati (Tar Lazio, sez. I, 3 giugno 2011, n. 5008);

difetto di giurisdizione (Tar Lazio, sez. III, 14 dicembre 2011, n. 9732);

tardività nel deposito o nell’impugnazione del provvedimento.

A chi compete la scelta di fare una sentenza breve ?

La scelta è esclusivamente del collegio.

Il collegio è assolutamente libero nell’utilizzare la forma semplificata qualora ne ravvisi i presupposti di legge.

L'utilizzo dello strumento in questione non può costituire di per sé un vizio della decisione assunta dai primi giudici, salvo che non sia stato violato il principio del contraddittorio.

Struttura e forma della sentenza breve

La sentenza breve non differisce da quella ordinaria quanto ad epigrafe, dispositivo, spese.

Se ne differenzia quanto alla parte in fatto, atteso che può essere omessa sia la ricostruzione dei fatti, sia le domande e i motivi di parte, mediante mero rinvio agli scritti di parte e agli altri atti processuali.

Anche la sentenza ordinaria deve, per legge, avere una motivazione concisa (art. 88, c. 1, lett. d), c.p.a.).

Il quid proprium della sentenza in forma semplificata non è dunque la concisa motivazione, elemento comune a tutte le sentenze, bensì la tecnica di redazione della “concisa motivazione”, e, in particolare, possibilità che la motivazione consista o in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, o in un riferimento ad un precedente conforme.

Deve sul piano formale ritenersi ammissibile una forma stringata in veste decretizia (con la locuzione “ritenuto che”), con l’eventuale omissione della parte in fatto e delle conclusioni delle parti.

Motivazione della sentenza breve

Sinteticità della motivazione significa focalizzarsi sugli accertamenti e sulle questioni risolutive ai fini del decidere, omettendo una lunga descrizione del fatto e di elementi marginali

Quanto al richiamo al “precedente conforme”, non è importante che si tratti di un orientamento maggioritario o consolidato, bensì che la conformità costituisca elemento di completezza del discorso giustificativo.

Si avrà una formula stilistica del seguente tenore: “Vista la sentenza del Consiglio di Stato, sez. , numero... in data..., che riguarda un caso identico a quello in esame e da cui non c'è motivo di discostarsi nel caso di specie”.

È una sorta di motivazione in base al cd. sistema del precedente (come in common law), solo che qui non è vincolante

Segue: richiamo al precedente conforme

Si deve ritenere che quando una sentenza motiva mediante rinvio a precedenti conformi, la motivazione della sentenza deve individuarsi, per relationem, nel precedente conforme.

Con la conseguenza che l’atto di impugnazione della sentenza che rinvia a precedente conforme deve contenere specifici motivi che attacchino tutti gli argomenti della sentenza a cui la relatio è operata [Cons. St., sez. VI, 11 febbraio 2011 n. 917]

Segue: motivazione su un punto risolutivo

La motivazione semplificata può anche consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo (art. 74) quindi assorbente

Si legittima, per espresso dettato normativo, la prassi dell'assorbimento dei motivi: si deroga alla regola generale secondo cui il giudice si deve pronunciare su tutta la domanda, ed è perciò tenuto ad esaminare tutti i motivi.

Ne consegue che:a) l'assorbimento dei motivi è legittimo, purché

correttamente applicato, cioè purché il giudice motivi con riferimento ad un punto effettivamente risolutivo;

b) l’assorbimento dei motivi non costituisce più un vizio di omessa pronuncia;

Segue: motivazione su punto risolutivo

In ogni caso l’autorizzazione legislativa all’assorbimento va mediata con il principio che la tutela deve essere piena ed effettiva (art. 1 c.p.a.).

Le questioni di rito, se accolte, sono sempre risolutive e assorbono le questioni di merito

Se vanno affrontate solo questioni di merito, la motivazione su un solo punto ritenuto risolutivo, con assorbimento degli altri motivi, non può tradursi in un’omissione di pronuncia o in una tutela non pienamente satisfattiva.

Quindi, nelle pronunce di rigetto, è indispensabile esaminare tutti i motivi di ricorso (salvo siano ripetitivi)

Segue…

Nelle pronunce di accoglimento l’assorbimento è possibile, purchè non vi sia accoglimento per vizi di pura forma, che consenta il riesercizio dell’azione amministrativa con esito sostanziale immutato (es. omesso avviso di avvio del procedimento), laddove sia possibile accogliere il ricorso per un vizio di sostanza, con maggiore soddisfazione dell’interesse del ricorrente.

Pertanto, nell’esegesi dell’art. 74 c.p.a., l’espressione “punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo” va intesa non solo nel senso di idoneità a chiudere il processo rapidamente, ma nel senso più ampio e sostanziale di idoneità a chiudere la lite definitivamente. Dunque il punto “risolutivo” va inteso, in caso di sentenza di accoglimento, come punto “maggiormente satisfattivo”.

Sentenza semplificata emessa in assenza dei presupposti

L’art. 74 non prevede alcuna sanzione in caso di emissione di sentenza in forma semplificata in assenza dei presupposti formali e sostanziali stabiliti dal Codice.

In caso di mancanza di accertamenti istruttori, il Consiglio di Stato non potrà annullare la sentenza con rinvio, ma riformarla provvedendo a far svolgere gli accertamenti non effettuati.

Segue….

Se il Tar abbia erroneamente ritenuto la causa manifestamente inammissibile, improcedibile o irricevibile, il Consiglio di Stato deve trattenere la causa per il merito senza rinviarla al giudice di primo grado, non sostanziandosi le ipotesi suddette in uno dei casi di cui all’art. 105 (e, in precedenza, dell’art. 35 l. Tar).

Stesso discorso in caso di erronea dichiarazione di manifesta infondatezza.

Redazione di ordinanze e decreti

Il c.p.a. non si occupa del contenuto formale di ordinanze e decreti, rinviando al c.p.c.

Ne deriva che le ordinanze devono essere “succintamente motivate” (art. 134 c.p.c.) e che l’onere di motivazione si estende ai decreti a contenuto decisorio, nel rispetto del principio di sinteticità (art. 3 c.p.a.).

In essi ordinariamente è del tutto omessa l’esposizione dei fatti e delle conclusioni delle parti.

In passato le ordinanza venivano motivate solo con riferimento alla sussistenza (o meno) del fumus boni iuris e del periculum in mora

Oramai, si tende a fornire una motivazione completa anche se estremamente sintetica

segue

Si può anche motivare in ordine alla sola assenza di uno dei due presupposti senza dover motivare sull’altro

Spesso i Tribunali danno atto della possibilità del danno grave e irreparabile, ma respingono per assenza del fumus (o viceversa)

Per accogliere, invece, devono sussistere contemporaneamente entrambi i presupposti (art. 55, comma 9 c.p.a.)

Cenni su

Redazione sentenze (NSIGA) Firma elettronica Fascicolo elettronico Standardizzazione forma dei

provvedimenti Mancanza di standardizzazione nelle

citazioni e nella scrittura delle epigrafi